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Autoras: Márcia Costa Alves da Silva
 Maria da Graça Ribeiro das Neves de Souza
Dados Pessoais
Nome: ___________________________________________________
Turma:____________ Matrícula:__________ Curso: _____________
Endereço: ________________________________________________
Cidade: _____________________________________ UF: _________
CEP: ________________ Telefone: ___________________________
E-mail: ___________________________________________________
GESTÃO ESTRATÉGICA 
NO SETOR PÚBLICO
Programa de Pós-Graduação EAD
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI 
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito - Cx. P. 191 - 89.130-000 
INDAIAL/SC - Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090 - www.uniasselvipos.com.br
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
 Reitor: Prof: Hermínio Kloch
 Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
 Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
 Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: Profa. Bárbara Pricila Franz
 Profa. Cláudia Regina Pinto Michelli
 Prof. Ivan Tesck
 Profa. Kelly Luana Molinari Corrêa
 Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
 Profa. Márcia Costa Alves da Silva 
 Profa. Tereza Cristina Baratta
 
 Revisão de Conteúdo: Profa. Mara Biasi Ferrari Pinto 
 Revisão Gramatical: Profa. Sandra Pottmeier
 Revisão Pedagógica: Profa. Bárbara Pricila Franz
 
 Diagramação e Capa: PROFTEC
Copyright © Editora Grupo UNIASSELVI 2012
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri – Grupo UNIASSELVI – Indaial
 
361
S729p Souza, Rosimere de
 Políticas sociais / Rosimere de Souza. Indaial : 
 Uniasselvi, 2012.
 126 p. : il
 
 ISBN 978-85-7830-621-2
 1. Políticas sociais.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
 II. Núcleo de Ensino a Distância III. Título
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios 
de controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este 
modelo de gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, 
da participação e do controle social, que não podem existir sem instrumentos 
adequados e pessoas qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do 
IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais 
que queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação 
para o cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais 
do MBA em Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação 
da UNIASSELVI. A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo 
desempenho profissional em projetos da Administração Pública e como docentes 
universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Márcia Costa Alves da Silva 
Mestre em Ciências em Engenharia de Produção pela 
COPPE/UFRJ - (1976) e Bacharel em Administração Pública 
pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação 
Getúlio Vargas - EBAP/FGV (1970). Cursou o Programa de doutorado 
em Planejamento Urbano na University of California - Los Angeles 
(UCLA) - (1977- 1980). Especializou-se em Gênero e Planejamento na 
Universidade de Londres/Development Planning Unit – DPU. No IBAM 
- Instituto Brasileiro de Administração Municipal, onde atua desde 1987, 
atualmente é assessora técnica da Superintendência Geral. Ministrou 
cursos e palestras e coordenou a publicação de livros e artigos sobre 
temas de seu interesse e competência. No momento integra o 
Coletivo Editorial do IBAM – CEI.
Mestre em Administração pela UNESA/RJ. Especialista 
em Recursos Humanos pela FGV/RJ. Psicóloga e bacharel em 
Direito. Coordenadora de Ensino do IBAM, atua no planejamento 
e na gestão de programas e projetos educacionais. Professora de 
cursos de pós-graduação em Gestão Empresarial e Gestão de Recursos 
Humanos. Consultora em Projetos de Modernização Administrativa na 
área de Gestão de Pessoas, Educação Corporativa, Responsabilidade 
Social, Comportamento Organizacional, Gestão por Competências, 
Desenvolvimento Gerencial e de Equipes. CV: <http://lattes.cnpq.
br/1973733718894619>.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
AS BASeS TeóricAS dA GeSTão eSTrATéGicA ..................................9
CAPÍTULO 2
AS BASeS dA NovA AdmiNiSTrAção PúBlicA ................................. 41
CAPÍTULO 3
modeloS de GeSTão orGANizAcioNAl ......................................... 67
CAPÍTULO 4
excelêNciA NA GeSTão PúBlicA ................................................ 111
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
O Caderno de Estudos sobre Gestão Pública Estratégica que agora será o 
foco da atenção dos leitores, trabalha em duas direções complementares: uma 
de caráter geral que observa a administração em sua universalidade e, a outra 
que examina o caso brasileiro, em sua especificidade e tomando como referência 
a abrangência e aplicabilidade do conhecimento geral. 
Os capítulos 1 e 3 voltam-se para a disseminação de informações mais 
genéricas sobre a administração, registrando escolas e abordagens que ao longo 
do tempo deram elementos para sustentá-la como um campo do conhecimento 
aplicável a diferentes contextos sociais e ramos da atuação humana. Onde quer 
que haja necessidade de coordenar recursos com vistas a alcançar objetivos 
definidos, lá está a administração. O esforço humano cooperativo é das mais 
clássicas e antigas definições de administração.
Já nos capítulos 2 e 4 são vistos os rebatimentos nacionais dos assuntos 
em tela. O primeiro deles está voltado para o registro e o exame dos diferentes 
momentos em que aconteceram inflexões importantes quanto à prática da 
administração pública no país mediante processos de modernização ou reforma 
administrativa. O quarto capítulo trata da iniciativa mais recente de mudança no 
modelo de gestão e funcionamento do setor público no Brasil, o Gespública que 
abrange um muito ambicioso processo de transformação que envolve técnicas, 
tecnologia, comportamento e cultura organizacionais.
A intenção do presente caderno é fornecer ao aluno uma visão geral que 
apoie sua experiência profissional em administração. O documento está 
centrado no setor público, mas o material nele contido permite descortinar várias 
dimensões do fazer coletivo e cooperativo sem o qual o(a) administrador(a) não 
realiza seu trabalho. A administração é um campo de atuação fundamentalmente 
prático, operativo, mas sua efetividade resultade exercício de crítica e reflexão 
que envolve conceitos de diferentes campos das ciências sociais. E seus 
instrumentos são construídos com apoio nas ciências exatas, nas engenharias e 
da tecnologia da informação. 
Assim, caro(a) pós-graduando(a), abra as portas de um terreno fértil e 
desafiador. Sucesso nos estudos!
As autoras.
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 Gestão Estratégica no Setor Público
CAPÍTULO 1
AS BASeS TeóricAS 
dA GeSTão eSTrATéGicA
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Examinar teorias e abordagens de sustentação voltadas à gestão estratégica. 
 3 Reconhecer implicações na administração pública.
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 Gestão Estratégica no Setor Público
11
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
coNTexTuAlizAção
Como os estudos científicos impactam a gestão e a realidade do trabalho? 
Qual a diferença entre teoria e abordagem? 
Em uma era caracterizada pela complexidade, é importante buscar respostas 
para estas questões e conhecer as características e contribuições das principais 
escolas da administração e sua contribuição para as organizações. 
Em se tratando de Administração Pública, em qualquer nível de governo 
– Federal, Estadual ou Municipal – a necessidade de profissionais capazes 
de compreender as particularidades da esfera governamental sempre 
existiu, mas com a crescente participação da sociedade nas decisões e 
a aproximação entre o público e o privado, a capacidade do Estado de 
formular políticas públicas capazes de atender as demandas da sociedade 
tem sido muito questionada. 
Compreender conceitos relacionados à gestão, seja na esfera pública ou 
privada, torna-se condição essencial para o desenvolvimento do pensamento 
crítico e para construção de novos saberes e aplicações do conhecimento na 
realidade. 
TeoriAS e ABordAGeNS dA AdmiNiSTrAção – 
coNceiToS, cArAcTeríSTicAS FuNdAmeNTAiS e 
PriNciPAiS rePreSeNTANTeS
Neste Capítulo iremos abordar as principais teorias e abordagens da 
ciência da administração. Importante destacar que utilizamos o termo teoria 
(ou “escola”) como o conjunto de conhecimentos e princípios de uma ciência e 
o termo abordagens para indicar estudos relevantes, contribuições dentro de 
uma mesma teoria.
Uma teoria corresponde a um horizonte temporal mais amplo; assim, 
influenciada por uma determinada teoria, podemos identificar uma ou mais 
abordagens que a complementam ou apresentam novas interpretações. 
Algumas abordagens foram muito importantes para a administração, se 
confundem com teorias, mas há outras que não se sustentariam sem a teoria 
que lhes forneceu insumos de pesquisa.
Deste modo, com base principalmente na obra Administração – Teorias e 
Processos, de Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) identificamos a evolução 
12
 Gestão Estratégica no Setor Público
Frederick Taylor, 
conhecido como o 
pai da administração 
científica deu ênfase 
ao estudo de tempos e 
métodos de trabalho.
histórica das principais abordagens e teorias da administração. Algumas 
correspondem a momentos específicos que influenciaram práticas de gestão na 
administração pública. O resumo das teorias e abordagens da administração, 
com indicação de seus mais representativos autores é apresentado a seguir:
eScolA cláSSicA
Muitos dos métodos e instrumentos de gestão que são aplicados nas 
organizações da sociedade da informação e do conhecimento encontram-se 
na administração cientifica de Taylor e na gerência administrativa de Fayol.
Esperamos que ao saber mais sobre a contribuição destes ilustres 
representantes da Escola Clássica, você possa formar sua opinião sobre a 
contribuição de ambos para a Administração. 
a) A Administração Científica de Frederick Taylor
Atribui-se ao norte-americano Frederick Taylor, conhecido como o “pai 
da administração científica”, os primeiros estudos sistematizados sobre as 
organizações no final do século XIX. Mecânico, engenheiro e líder de grupo, 
Taylor, estudou o rendimento de trabalhadores na indústria numa perspectiva 
da interação do homem com o meio social criado pela organização. Em sua 
investigação deu ênfase ao estudo de tempos e métodos de trabalho com o 
objetivo de melhor aproveitamento do trabalhador no processo de produção. 
Em contrapartida, deu pouca atenção aos aspectos comportamentais que 
influenciavam o trabalhador.
Em seu livro “Princípios da Administração Científica” indicou um 
conjunto de princípios básicos como meio para o aprimoramento do 
desempenho organizacional. Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005, p. 
58), a contribuição de Taylor pode ser resumida nos quatro princípios que 
caracterizam a Administração Científica:
• Estabelecer uma ciência da produção;
• Treinar e selecionar trabalhadores;
• Aplicar essa ciência para tarefas operativas;
• Construir um sistema de cooperação entre trabalhadores e gerência para 
alcançar os objetivos.
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) é de extrema importância ao 
atentarmos às ideias de Taylor e, mais especificamente, a seus Princípios da 
Administração Científica, que essas informações foram emitidas em 1900!! 
13
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Fayol definiu cinco 
funções básicas 
da Administração 
– planejamento, 
organização, comando, 
coordenação e 
controle.
Os elementos básicos 
da administração 
propostos por Fayol 
se concentravam 
na necessidade 
de identificação e 
agrupamento de 
funções (produtivas, 
auxiliares, de 
supervisão etc.) 
para estabelecer 
departamentos, 
inclusive de cúpula (ou 
de comando), como 
meio para minimizar os 
custos das atividades 
desempenhadas pela 
organização.
Como veremos adiante, os princípios da administração científica ainda hoje 
integram as abordagens contemporâneas da administração e influenciaram 
iniciativas de modernização do Estado como estudaremos no Capítulo 2.
b) A Gerência Administrativa de Henri Fayol
Se Taylor foi importante representante na América, a Europa teve em 
Henri Fayol um de seus grandes nomes no estudo da Administração no final do 
século XIX e início do XX. Enquanto Taylor, até mesmo por sua formação em 
engenharia, deu foco à linha de produção para o desempenho organizacional, 
Fayol, que foi diretor geral de uma mineradora, enfatizou os dirigentes e a 
estrutura da organização.
Os elementos básicos da administração propostos por Fayol se concen-
travam na necessidade de identificação e agrupamento de funções (produtivas, 
auxiliares, de supervisão etc.) para estabelecer departamentos, inclusive de 
cúpula (ou de comando), como meio para minimizar os custos das atividades 
desempenhadas pela organização.
Seus estudos buscaram a compreensão da organização numa perspectiva 
“de cima para baixo”, ou seja, de seus dirigentes para a base. Com isso, sua 
contribuição concentra-se na melhor compreensão da estrutura da organização.
Fayol definiu cinco funções básicas da Administração – planejamento, 
organização, comando, coordenação e controle – que abrangiam o 
conjunto de atividades administrativas (ou processo administrativo) a serem 
desempenhadas pelos gerentes. As funções básicas foram adaptadas e 
consolidadas em quatro – planejamento, organização, liderança e controle e, 
ainda hoje são utilizadas para compreensão dos processos básicos de uma 
organização.
Dentre as funções básicas, merece destaque sua concepção de planeja- 
mento, de que:
[...] sem planos e objetivos claros, as demais funções perdiam 
valor, pois ficavam como vazias. Uma organização que não 
planeja e, portanto, não tem clareza de seus objetivos é 
como um barco navegando em noite escura e em mares 
desconhecidos, sem dispor de instrumentos de navegação. 
O resultado provável não pode ser muito auspicioso 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 63).
Como podemos ver, sua ideia sobre planejamento, no presente, como 
condicionante para alcance de resultados, no futuro, ainda é bastante atual.
14Gestão Estratégica no Setor Público
A publicação do livro “Administração industrial e geral” em 1916, 
representa um marco para o estudo da gestão e conteúdo de destaque em 
cursos de Administração. 
Atividade de Estudos: 
1) Taylor e Fayol são dois ilustres representantes da Escola Clássica 
da Administração. Ambos engenheiros que desenvolveram 
estudos a partir da experiência como profissionais da indústria. 
Enquanto o primeiro desenvolveu sua teoria numa percepção 
da organização “de baixo para cima” o segundo a percebeu “de 
cima para baixo”. Que elementos confirmam esta afirmação?
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c) Max Weber e a Burocracia
Este sociólogo alemão, cientista político e economista, ficou conhecido 
por ter criado o termo burocracia. Sua teoria enfatizou “a organização formal, 
os meios racionais utilizados para dirigir as atividades de muitos indivíduos 
ocupantes de cargos diferentes, visando atingir um objetivo comum” 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 65).
Vale lembrar que seus estudos se deram no período da Revolução 
Industrial, ocasião em que o conhecimento despontava como elemento capaz 
de produzir melhorias nos métodos e técnicas de produção. Em seu interesse 
de identificar e comparar estágios de desenvolvimento de diferentes indústrias 
para explicar seu desempenho e a importância da autoridade neste processo, 
Weber desenvolveu três tipos de relações de autoridade:
• Tradicional – fundamentada nos costumes e práticas do passado.
• Carismática – fundamentada na devoção ao caráter ou conduta considerada 
exemplar de um indivíduo.
15
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Racional-legal – fundamentada na autoridade exercida pela natureza de 
determinados cargos.
Weber considerou a autoridade racional-legal (autoridade do cargo e 
não da pessoa) como a mais adequada para que as “organizações de porte, 
complexas em natureza” pudessem alcançar seus objetivos. Caravantes, 
Panno, Kloeckner (2005, p. 65) assinalou os aspectos fundamentais da 
organização burocrática proposta por Weber. São eles:
• Ênfase na forma, que se materializava em um conceito definido de 
hierarquia, uma organização sequencial de cargos, bem delimitados por 
regras e normas.
• Especialização da tarefa e competência: só estaria qualificada para 
integrar o quadro administrativo da organização, e, portanto, em condições 
de nomeação para funções oficiais, a pessoa que demonstrasse preparo 
técnico adequado. Portanto, o treinamento adquiria especial importância 
nesse contexto.
• Regras e normas: de modo a garantir que os objetivos fossem efetivamente 
alcançados, era necessário que existissem certos parâmetros e orientações 
oficiais a serem seguidos.
• Responsabilidades definidas para os ocupantes dos cargos, com a 
autoridade necessária para o desempenho efetivo.
• Registro: todos os conhecimentos relevantes da vida organizacional 
deveriam ser documentados.
Robert Merton que utilizou os estudos realizados por Weber para análise 
das organizações se referiu a burocracia como:
Uma estrutura social formal, racionalmente organizada, 
implica modelos de atividades claramente definidos, nos quais 
idealmente cada série de ações está ligada funcionalmente 
aos objetivos da organização. Em tal organização há uma série 
integrada de funções, de status hierárquicos, que implica um certo 
número de privilégios e obrigações, definidas por regras limitadas 
e específicas. Cada uma dessas funções compreende uma esfera 
de competência e responsabilidade. A autoridade, o poder de 
controle, vindo de um regulamento reconhecido, é prerrogativa 
do cargo e não da pessoa que ocupa o mesmo. O sistema de 
relações estabelecido entre diversas funções implica um grau 
considerável de formalismo e define claramente a distância social, 
separando os indivíduos que ocupam esses cargos. Assim, o tipo 
ideal de uma organização formal seria a burocracia, e para melhor 
16
 Gestão Estratégica no Setor Público
compreensão, a análise clássica da Burocracia seria a de Weber. 
O principal mérito da Burocracia é a sua eficiência técnica. Ela 
prima pela precisão, rapidez, avaliação, continuidade.
Fonte: Merton (apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 66).
De modo geral, a burocracia tem sido associada à gestão 
lenta, disfuncional, pouco ou quase nada voltada para resultados. 
Pelo exposto, podemos verificar que este entendimento não 
corresponde às ideias de Weber. Na verdade, a burocracia 
pressupõe um conjunto de ações sistemáticas que visam o bom 
desempenho da organização. Na sua opinião, o que contribuiu 
para esta visão distorcida sobre a burocracia?
No capítulo 2, você vai estudar sobre a Reforma Burocrática do Estado e 
isto irá ajudá-lo a compreender e a estabelecer relações entre a teoria clássica 
e algumas iniciativas de reforma realizadas pelo Estado brasileiro. Para 
finalizarmos o estudo sobre a Escola Clássica da Administração, destacamos 
no quadro a seguir as contribuições de seus principais representantes. 
Quadro 1 – Principais representantes da Escola Clássica
Taylor
(Administração científica)
Fayol
(Departamentalização)
Weber
(Organização burocrática)
Características da 
administração
Treinamento em regras 
e rotinas.
Definição de funções da 
organização e divisão 
do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Regras para realização do 
trabalho.
Impessoalidade.
Divisão do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Deu ênfase Ao empregado. Ao gerente. A organização.
Pontos Fortes Produtividade e eficiência. Definição da Estrutura
Papel dos gerentes.
Racionalização e eficiência.
Pontos Fracos Subestimou as necessi-
dades sociais.
Foco interno.
Excessiva ênfase no 
comportamento racional 
do gerente.
Muita rigidez.
Lentidão. 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 67).
17
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Para Caravantes, 
Pannoe Kloeckner 
(2005, p. 81) “o grande 
mérito da Escola de 
Relações Humanas foi 
desvendar ao mundo 
que o homem, o grupo 
e suas inter-relações 
eram vitais para os 
resultados buscados 
pelas organizações”.
Outros nomes se destacaram na Escola Clássica da 
Administração, como Henry Ford, Frank e Lilian Gilbreth e Mary 
Follett. Pesquise sobre estes estudiosos e suas principais 
contribuições para a Administração.
Como vimos, as contribuições da Escola Clássica ainda hoje são 
relevantes, mas há de se destacar que, na época, as principais críticas se 
concentraram na ênfase aos aspectos formais da organização e a pouca (ou 
nenhuma) atenção dedicada aos aspectos do comportamento dos indivíduos. 
E foi exatamente por este aspecto negligenciado que uma outra vertente 
de pesquisas se iniciou, trata-se da Escola das Relações Humanas que 
estudaremos a seguir.
TeoriA (ou eScolA) dAS relAçõeS HumANAS
Os estudos realizados pelos representantes da Escola das Relações 
Humanas, tiveram, assim como os da Escola Clássica, a preocupação com a 
melhoria do desempenho organizacional.
Para Caravantes, Pannoe Kloeckner (2005, p. 81) “o grande mérito 
da Escola de Relações Humanas foi desvendar ao mundo que o homem, o 
grupo e suas inter-relações eram vitais para os resultados buscados pelas 
organizações”.
Um dos nomes associados a esta Escola é o de Elton Mayo, que com 
outros pesquisadores da Harvard, desenvolveram entre 1920 e 1930, estudos 
relacionados ao comportamento humano. Estes estudos ficaram conhecidos 
como Estudos de Hawthorne, e, embora tenham atenuado o mecanicismo 
característico da Escola Clássica acabaram por representar uma oposição em 
relação a esta,onde não mais a estrutura, mas o homem é que deveria ser 
objeto de análise. Foram as seguintes as proposições da Escola das Relações 
Humanas (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005):
• O incentivo econômico não é a única força motivadora a que o trabalhador 
responde; a produção é fortemente influenciada tanto pelas relações com 
os outros companheiros de trabalho como por seus problemas pessoais, 
tanto dentro como fora da fábrica.
18
 Gestão Estratégica no Setor Público
• O trabalhador não se comporta como um ser isolado, mas sim como um 
membro do grupo. Essas inter-relações criam aquilo que chamamos de 
organização informal.
• A especialização funcional não cria, necessariamente, a organização mais 
eficiente. Tanto que a rotação de cargo, em que o indivíduo alterna tarefas 
a serem executadas, contribui para seu melhor desempenho.
Os pesquisadores de Hawthorne concluíram que:
• A colaboração nos grupos não ocorre acidentalmente; ela 
precisa ser planejada e desenvolvida. Se a colaboração grupal é 
alcançada, as relações no ambiente de trabalho podem alcançar 
um nível de coesão capaz de resistir aos distúrbios externos 
de uma sociedade turbulenta em buscar de adaptar-se;
• O trabalhador é uma pessoa cujas atitudes e eficácia são 
condicionadas pelas demandas sociais tanto internas quanto 
externas à organização;
• Os grupos informais internos à organização exercem fortes 
controles sociais sobre os hábitos de trabalho e atitudes dos 
trabalhadores;
• A mudança de uma sociedade estabelecida e estável para 
uma sociedade adaptativa ou em mudança tende em base 
continuar a perturbar a organização social de uma empresa ou 
uma indústria;
• O trabalho é uma atividade de grupo;
• O mundo social de um adulto é primariamente estruturado pela 
atividade de trabalho;
• A necessidade de reconhecimento, segurança e senso de 
pertencimento é mais importante na determinação da moral 
do trabalhador e de sua produtividade do que as condições 
físicas que lhe são oferecidas;
• Uma queixa não corresponde necessariamente a uma relação 
objetiva de fatos; ela é usualmente um sintoma, manifestando 
uma perturbação na posição de status do reclamante.
Fonte: Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 82).
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As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Atribui-se ao 
estruturalismo a 
inclusão de temas 
como conflito e 
poder ao estudo 
das organizações e 
o que denomina de 
dilema organizacional, 
ou seja, o 
conflito inevitável 
“entre objetivos 
organizacionais 
e necessidades 
individuais”.
O fato de os primeiros estudos realizados pela Escola das Relações 
Humanas terem representado uma oposição a Escola Clássica, fez com que 
outras abordagens, também de base humanista surgissem, como é o caso das 
abordagens estruturalista e comportamental que veremos a seguir. 
a) Abordagem Estruturalista
O estruturalismo buscou a integração entre os aspectos mais relevantes 
da Escola Clássica e da Escola de Relações Humanas, minimizando a 
oposição de ideias entre essas duas escolas da administração.
Atribui-se ao estruturalismo a inclusão de temas como conflito e poder 
ao estudo das organizações e o que denomina de dilema organizacional, 
ou seja, o conflito inevitável “entre objetivos organizacionais e necessidades 
individuais”.
Amitai Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005) 
considerado um dos principais representantes do estruturalismo sobre as 
Escolas Clássica e de Relações Humanas afirma que:
A Administração Científica e a Escola de Relações Humanas 
eram, em certos aspectos, diametralmente opostas. Os fatores que 
uma escola considerava críticos e cruciais, a outra simplesmente 
ignorava. Entretanto, as duas tinham um elemento comum: 
nenhuma delas via qualquer contradição básica ou dilema 
insolúvel nas relações entre a busca de racionalidade por parte 
da organização e a busca de felicidade de parte do indivíduo. A 
Administração Científica entendia que a organização mais 
eficiente seria também a organização mais satisfatória, uma 
vez que ela maximizaria tanto a produtividade como o pagamento 
do indivíduo...
A abordagem das Relações Humanas entendia que a 
organização mais satisfatória seria também a mais eficiente. 
Ela sugeria que os trabalhadores não ficariam satisfeitos numa 
organização fria, formal, que apenas satisfizesse suas necessidades 
econômicas...
Fonte: Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 58, grifos nossos).
20
 Gestão Estratégica no Setor Público
Uma das principais 
críticas à abordagem 
estruturalista foi a 
excessiva ênfase 
dada aos aspectos 
comportamentais 
que, por sua vez, 
eram difíceis de 
ser comprovados 
cientificamente.
Atividade de Estudos: 
1) Registre sua opinião sobre o que Etzioni quis dizer com as 
frases em negrito assinaladas no texto.
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Em resumo, a abordagem estruturalista propõe que a análise organizacional 
considere:
• tanto a organização formal quanto a organização informal;
• os níveis mais altos e os que se encontram na base da organização;
• recompensas materiais e não-materiais;
• a interação da organização com o ambiente.
Uma das principais críticas à abordagem estruturalista foi a excessiva 
ênfase dada aos aspectos comportamentais que, por sua vez, eram difíceis de 
ser comprovados cientificamente. 
b) Abordagem Comportamentalista
Os pesquisadores comportamentalistas se dedicaram ao aprofundamento 
de estudos sobre aspectos comportamentais do indivíduo na organização 
que, até certo ponto, foram negligenciados pelos estruturalistas, procurando 
estabelecer relação de causa e efeito em temas como conflito, motivação, 
cooperação, liderança e processo decisório.
Alguns representantes da abordagem comportamentalista com sua 
respectiva contribuição para Escola das Relações Humanas são indicados a 
seguir:
21
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Chester Barnard – sua contribuição foi fruto de sua experiência como 
executivo em organizações. Como executivo, não encontrou na academia 
nenhuma teoria que o ajudasse a compreender os fenômenos que percebia 
nas organizações. Foi assim, a partir de sua experiência, que publicou em 
1938 o livro “As funções do executivo” no qual deu ênfase ao papel do 
líder, a importância de se ter um propósito, a ética e a cooperação entre 
indivíduos na organização. Reconheceu em sua obra a existência de uma 
“organização informal” como sendo necessária para o funcionamento da 
“organização formal”. 
• Kurt Lewin – a obra deste psicólogo alemão que se refugiou nos Estados 
Unidos após a I Guerra Mundial, “mudou fundamentalmente o curso 
da Ciência Social. [...] a essência e grande parte de seu trabalho mais 
brilhante consiste em uma análise conceitual da natureza dos fenômenos 
que previamente tinham tido apenas rótulos populares” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 129). Desenvolveu a Teoria de Campo na 
qual tratou da diferença e importância entre “observação” e “interpretação” 
a fim de evitar influência de ideias preconcebidas do observador na análise 
dos fatos.
Pesquise sobre a Teoria de Campo e a análise do campo de 
forças para saber mais sobre a contribuição de Kurt Lewin.
• Herbert Simon - Seu livro “Comportamento administrativo: um estudo dos 
processos decisórios” ainda hoje é referência nos cursos de administração. 
Conceitos como eficiência, racionalidade limitada, satisfação e otimização 
foram tratados por Simon para explicar os métodos e processos de 
trabalho. Se para Simon a organização existepara “fazer coisas”, 
preocupou-se em esclarecer o “processo prévio de busca de alternativas 
e de escolha que precedem a própria ação” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 103).
Leia o trecho a seguir do Livro “Comportamento Administrativo”, publicado 
pela FGV Editora em 1965 e tire sua própria conclusão sobre a contribuição de 
Hebert A. Simon para Administração.
22
 Gestão Estratégica no Setor Público
[...] a organização é importante porque em nossa sociedade, 
em virtude de os indivíduos passarem a maior parte da vida adulta 
trabalhando em organizações, o ambiente organizativo que os 
envolve gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras 
do desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais. A 
organização é importante, em segundo lugar, porque proporciona 
aqueles que ocupam posições de responsabilidade os meios 
para exercer autoridade e influenciar os demais. Não se pode 
compreender o input e o output de um administrador, sem conhecer 
também a organização onde trabalha. Seu comportamento e a 
influência sobre os demais indivíduos decorrem da situação em 
que ele se encontra na organização.
O conceito de organização
Parte da dificuldade e da resistência à análise dos fatores 
organizativos que influenciam o comportamento do administrador, 
decorrem de interpretação errônea do termo “organização”. 
Para muitos, organização é sinônimo de organogramas ou de 
manuais de classificação de cargos, que devem ser religiosamente 
observados e anotados. Mesmo quando discutida por alguns dos 
seus mais argutos estudiosos, assume muito mais a forma de uma 
série de quadrinhos, dispostos de acordo com lógica arquitetônica 
abstrata, do que com uma casa a ser habitada por seres humanos. 
Para culminar, os departamentos de organização existentes nas 
grandes empresas e na administração pública reforçam, ao invés 
de eliminar, através de suas atividades, o estereótipo do que se 
entende por organização.
O termo organização refere-se, neste livro, ao complexo 
sistema de comunicações e inter-relações existentes num 
grupamento humano. Esse sistema proporciona a cada membro do 
grupo parte substancial das informações, pressupostos, objetivos 
e atitudes que entram nas suas decisões, propiciando-lhes, 
igualmente, um conjunto de expectações estáveis e abrangentes 
quanto ao que os outros membros do grupo estão fazendo e de que 
maneira reagirão ao que ele diz e faz. Ao sistema que acaba de ser 
descrito, os sociólogos chamam de “sistema de papéis”, embora 
muitas pessoas o chamem, na intimidade, de “organização”.
Fonte: Simon (1965, p. 16-17). 
23
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Abraham Maslow - desenvolveu a Teoria das Necessidades Humanas 
(ou Hierarquia das Necessidades). Sua hipótese era de que todo 
comportamento humano é motivado. Segundo Maslow, as necessidades 
básicas apresentam-se dentro de uma hierarquia de valores onde o 
indivíduo passará para a etapa seguinte apenas quando tiver a necessidade 
anterior satisfeita. Silva (2006) exemplifica as necessidades da hierarquia 
indicada por Maslow:
 – fisiológicas - fome, sede, sono;
 – segurança - abrigo, emprego, família;
 – afeto (sociais) - carinho, amizade, pertencer a um grupo;
 – status - estima social, reconhecimento e apreço;
 – autorrealização - ideias humanitárias, busca autoconfiança, atualizar e 
realizar suas potencialidades.
Embora bastante aceita e com grande reconhecimento, foi também 
criticada por pesquisadores que questionaram sua validade teórica. Para 
alguns, “Maslow não forneceu substanciação empírica, e muitos estudos que 
buscaram validar a teoria não encontraram sustentação para ela” (ROBBINS, 
1999, p. 110). Entretanto, “estudos mais atuais sobre a motivação humana no 
trabalho mostram o grau de acerto e antevisão de Maslow” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 110).
A hierarquia proposta por Maslow é frequentemente representada por 
uma pirâmide (pirâmide de Maslow), na qual o indivíduo se movimenta de 
baixo para cima nos degraus da hierarquia quando tem a necessidade de 
determinado nível satisfeita. 
Figura 1 – Pirâmide de Maslow
Fonte: Robbins (1999, p. 110).
Da perspectiva da motivação, a teoria diria que, “embora nenhuma 
necessidade seja algum dia totalmente gratificada, uma necessidade substan-
cialmente satisfeita não motiva mais” (ROBBINS, 1999, p. 110).
AUTORREALIZAÇÃO
24
 Gestão Estratégica no Setor Público
• Frederick Herzberg - também desenvolveu estudos na área de motivação 
voltados para a satisfação humana no trabalho. Os estudos de Herzberg 
levaram à conclusão de que os fatores que influíam na produção de 
safisfação profissional eram desligados e distintos dos fatores que 
levavam à insatisfação profissional. Aos fatores que geravam satisfação 
ou não satisfação chamou de motivadores, e aos fatores que criariam as 
condições básicas e necessárias para o trabalho chamou de higiênicos. 
De acordo com Silva (2006), os fatores higiênicos são representados por 
condições de trabalho, salário, políticas administrativas, relacionamento 
com chefia e colegas de trabalho. A ausência de fatores higiênicos gera 
insatisfação, mas sua presença não é capaz de gerar satisfação. Os 
fatores motivacionais referem-se à tarefa em si, sua natureza, à autonomia 
com que é realizada, o desafio que representa, à criatividade que demanda 
etc. Os fatores motivacionais são condições de satisfação. A figura a seguir 
apresenta um paralelo entre a Hierarquia das necessidades de Maslow e 
os Fatores Higiênicos e Motivacionais de Herzberg.
Figura 2 - Paralelo entre a Hierarquia das Necessidades 
x Fatores Higiênicos e Motivacionais
 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 114).
• Douglas McGregor – propôs “duas opiniões distintas sobre a natureza 
dos seres humanos: uma opinião basicamente negativa, denominada 
de Teoria X, e uma opinião basicamente positiva, rotulada de Teoria Y” 
(ROBBINS, 1999, p. 205). De acordo com a Teoria X, os empregados 
evitam responsabilidades, são preguiçosos e a motivação para o trabalho 
reside no medo de perder o emprego. Por outro lado, a teoria Y, pressupõe 
que o empregado é criativo, assume responsabilidades e é motivado por 
atividades desafiadoras no trabalho. 
• Rensis Likert - desenvolveu pesquisas e teorias sobre motivação, liderança 
e organização, visando estabelecer uma relação entre desempenho 
organizacional, satisfação no trabalho e modelo gerencial. Criou uma 
25
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
classificação para os estilos gerenciais adotados nas organizações que 
denominou de “sistemas”. Segundo Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, 
p. 127), Likert foi um precursor ao visualizar “que o mundo necessariamente 
caminharia para uma integração e que, portanto, uma Teoria Mundial 
de Administração viria a ser necessária”. São os seguintes os sistemas 
sugeridos por Likert:
• Sistema 1 – autoritário-coercitivo, caracterizado por mão-de-
obra intensiva e tecnologia rudimentar, ou seja, pessoas de 
pouca qualificação e educação.
• Sistema 2 – autoritário-benevolente, caracterizado por 
tenologia mais apurada e mão-de-obra mais especializada; 
coerção para manter controle sobre o comportamento.
• Sistema 3 – consultivo, caracterizado por áreas 
administrativas mais organizadas e avançadas em termos de 
relações com os empregados.
• Sistema 4 – participativo, caracterizado por sofisticada 
tecnologia e pessoal altamente qualificado (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 126).
• David McClelland - desenvolveu a Teoria das Três Necessidades em que 
associou às necessidades de realização, de afiliação e de poder a fatores 
como aprendizagem, personalidade e ambiente organizacional. “A realização 
se refere à necessidade de superar desafios e atingir metas; a afiliação, às 
necessidades sociais, de relacionamento e pertencimento; e o poder, à 
necessidade de influenciar pessoas e situações” (CAVALCANTI,2006, p. 
92). De acordo com os pressupostos da Teoria desenvolvida por McClelland 
os indivíduos agem de modo diferente em diferentes situações, entretanto, 
cada pessoa possui “uma tendência dominante para uma determinada 
necessidade, desenvolvida ao longo da vida, a partir de sua história e 
experiências, englobando a família, escola, religião e cultura na qual cresceu. 
E tais necessidades, mesmo no adulto, não são fixas e imutáveis, podendo ser 
aprendidas.” (CAVALCANTI; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 92).
Agora é com você! Com suas palavras, estabeleça pontos 
comuns nos estudos desenvolvidos pelos comportamentalistas.
Como vimos, nos estudos desenvolvidos por alguns dos representantes da 
abordagem comportamentalista já havia elementos que indicavam a necessidade 
de uma visão mais integradora e sistêmica dos elementos de uma organização. A 
Teoria Geral dos Sistemas, que veremos a seguir, buscou essa integração.
26
 Gestão Estratégica no Setor Público
TeoriA GerAl doS SiSTemAS
A Teoria Geral dos Sistemas emergiu dos estudos de Kenneth Boulding e 
Ludwig Von Bertalanffy, por volta de 1950, em uma época em que se tornou 
necessário integrar diversas áreas de conhecimento. O contexto histórico 
“era o da Segunda Guerra Mundial, que exigiu a formação de equipes 
interdisciplinares, com especialistas de áreas diversas, para equacionar 
e solucionar os complexos problemas surgidos” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 147). Posteriormente, no Instituto Tavistock em 
Londres, Trist coordenou estudos em que a organização é tida como um 
Sistema Sociotécnico Estruturado. Também merece destaque a contribuição 
dos psicólogos Katz & Kahn. O texto a seguir, o ajudará com os conceitos e 
pressupostos desses autores sobre a Organização como sistema social.
A Organização como sistema social aberto 
Profa. Márcia Costa
Primeiros estudos sobre sistemas abertos
Os primeiros estudos sobre a Teoria dos Sistemas foram 
desenvolvidos por Ludwig Von Bertalanffy, logo após a Segunda 
Guerra Mundial. Estes estudos, voltados para a Física e a Biologia, 
foram publicados em 1956, no livro Teoria Geral de Sistemas 
(General Systems Theory). 
As pesquisas desenvolvidas por Bertalanffy influenciaram 
diversos estudos, entre os quais pode-se destacar a Teoria das 
Organizações. Outro estudo de relevante importância foi desenvolvido 
por Talcott Parsons denominado funcionalismo. O modelo de Parsons 
consiste em um método para análise dos fenômenos sociais e, 
embora criticada por alguns autores que a consideram limitada, a 
perspectiva funcionalista também é sistêmica.
O conceito de empresa enquanto sistema social pode ser 
atribuído aos estudos desenvolvidos por Parsons, e envolve o 
reconhecimento da organização formal e informal dentro de um 
sistema global integrado (Wahrlich: 130).
Cabe também ressaltar os estudos sociotécnicos desenvolvidos 
por Emery e Trist do Instituto de Relações Humanas de Tavistock 
em Londres (1965). A mais importante contribuição dada pelos 
pesquisadores de Tavistock
27
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
parece ser a de que a organização eficiente precisa levar 
em conta tanto as importações que o subsistema social faz 
do ambiente, isto é, valores e aspirações, como também 
as que faz o subsistema técnico, ou seja, matérias-primas, 
equipamentos, etc. (Motta e Vasconcelos: 181).
Enquanto o funcionalismo recebeu críticas por centrar a ação 
no individuo, os estudiosos de Tavistock destacaram a organização 
como a unidade principal de análise.
Outros modelos, considerando a organização como um 
sistema sociotécnico, foram elaborados pelos estudiosos do Centro 
de Pesquisa Social da Universidade de Michigan do qual destaca-
se o nome de Rensis Likert. São três os principais modelos que 
surgiram na Universidade de Michigan e que variam de acordo 
com o grau de complexidade apresentado: o modelo de Likert, o 
da organização como um conjunto integrado de papéis e o modelo 
de Katz e Kahn, este último considerado um marco referencial no 
que se refere à contribuição da Teoria dos Sistemas à organização.
O modelo de Likert pressupõe que a organização é um 
sistema de interligação entre grupos, que se processa através de 
elementos-chave que funcionam como elos, fazendo as ligações 
entre os grupos. Também a organização se relaciona com o 
ambiente através destes elementos-chave. Considerando as 
recentes abordagens sobre modelagem organizacional, pode-
se observar que a idéia central do modelo de Likert aparece nos 
modelos de mapeamento cognitivo e nos sociogramas sugeridos 
como ferramentas de apoio à decisão.
O modelo que pressupõe a organização como um conjunto 
integrado de papéis, amplia a noção de grupo apresentada no 
modelo de Likert para a de conjunto de papéis (role set). Segundo 
Motta e Vasconcelos (2002) esta concepção baseia-se na premissa de 
que não são as pessoas, em sentido absoluto, que estão interligadas, 
mas sim, pessoas desempenhando determinados papéis.
A organização como sistema complexo sugerido por Katz e Kahn 
é considerada um marco referencial porque os autores conseguiram 
em sua obra - Psicologia Social das Organizações - analisar e 
consolidar todos os estudos desenvolvidos pela antropologia, pela 
sociologia, pela psicologia e outras ciências do comportamento sobre 
a Teoria dos Sistemas aplicada às organizações.
28
 Gestão Estratégica no Setor Público
O modelo de sistema aberto proposto por Katz e Kahn (1970) 
é considerado o mais abrangente e complexo e, por sua relevância 
para o estudo das teorias administrativas, suas principais caracte-
rísticas são apresentadas a seguir:
• Importação de energia (insumos, inputs) – os sistemas abertos 
importam alguma forma de energia do ambiente externo. Nosso 
corpo absorve o oxigênio e estímulos que provém do ambiente 
externo, e necessitamos destes “suprimentos” para o equilíbrio. 
Assim como os seres humanos, as organizações também 
necessitam e recebem insumos do ambiente externo, tais como: 
máquinas, matéria-prima, recursos financeiros, pessoas etc.
• Processamento (transformação) – assim como o corpo 
humano transforma açúcar em energia, a organização 
processa os insumos em um determinado produto ou serviço. 
A organização necessita de algum tipo de estruturação interna 
que lhe permita transformar os insumos recebidos em produtos 
e/ou serviços.
• Exportação de energia (saídas, output) – o ar que respiramos 
é devolvido ao ambiente na forma de dióxido de carbono. 
Também a organização exporta energia através dos produtos 
e/ou serviços oferecidos.
• Entropia – entropia é um processo pelo qual todas as formas 
de organização se movem em direção à desorganização ou 
morte. Os sistemas fechados estão sujeitos à entropia, isto é, 
ao processo de deterioração crescente que o levará a morte. 
Nos sistemas abertos (biológicos ou sociais), a entropia pode 
ser interrompida pelo que denominamos entropia negativa, ou 
seja, a capacidade que o sistema aberto possui de se renovar, 
buscar alternativas de equilíbrio a partir dos insumos que 
importa do ambiente.
• Informação e retroalimentação (input e feedback) – os 
inputs não são necessários apenas como insumos contendo 
energia, mas, e principalmente por seu caráter informativo, 
são essenciais para o sistema na medida em que geram 
dados sobre sua própria atuação neste ambiente. Se a 
Organização atua em determinado ambiente, é preciso que 
tenha mecanismos capazes de verificar o nível de impacto no 
ambiente a fim de manter ou alterar sua atuação futura.
29
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Estado firme (homeostase dinâmica) – trata-se do oposto 
da entropia. O estado firme se refere a tendência do sistema 
a buscar o equilíbrio, a estabilidade dinâmica e expansão. Na 
Organização a homeostase não é automática, mas possível a 
partir de mecanismos estabelecidos para esta finalidade.
• Decomposição do sistema (diferenciação)– padrões difusos 
são substituídos por funções mais especializadas. O sistema 
pode ser decomposto em subsistemas de ordem inferior. Deste 
modo, a Organização pode ser entendida como um sistema, 
composto por vários subsistemas (departamentos), que, por 
sua vez, podem ser decompostos em subsistemas menores 
(seções) e, assim, por diante.
• Equifinalidade – este princípio, proposto por Bertalanffy, tem 
como premissa de que um sistema pode alcançar, por uma 
variedade de caminhos, o mesmo estado final.
A concepção do sistema aberto na atualidade
[...] A superação dos novos desafios organizacionais cada vez 
mais depende da capacidade apresentada pela organização de 
responder com rapidez e qualidade as demandas da sociedade. 
O esquema “input – processamento – output – feedback” 
parece realmente ter sido incorporado no contexto organizacional, 
mesmo que algumas organizações ainda o utilizem para melhor 
compreensão de sua própria natureza de sistema inserida em um 
sistema maior.
Como podemos observar, as características dos sistemas 
abertos não só são atuais, mas fundamentais para sobrevivência 
organizacional em um ambiente caracterizado por elevada 
competitividade. Todas as teorias e abordagens relevantes que 
surgiram após a Teoria Geral dos Sistemas estão, em maior ou 
menor grau, nela apoiadas.
A compreensão de que a organização é um sistema composto 
por subsistemas menores que são as unidades de negócio, ou 
ainda, que a própria organização é também um subsistema de um 
sistema maior, parece essencial para entender os impactos que 
gera e recebe do ambiente em que está inserida.
30
 Gestão Estratégica no Setor Público
[...] Seja qual for a “ferramenta” utilizada pela gestão, o único 
aspecto que parece indiscutível é que, em cada uma delas há uma 
dimensão que contempla os ambientes interno e externo à organização. 
Conclusão
Estamos inseridos em um contexto onde se preconiza a 
inovação como fator de vantagem competitiva, em uma sociedade 
onde os valores vigentes estão mais voltados para o imediatismo 
e onde há uma supervalorização do novo em detrimento do velho.
Ampliar nossa percepção e adotar uma postura de abertura 
para o novo é importante, entretanto, ao investigarmos melhor a 
origem das coisas, muitas vezes nos defrontamos com um universo 
que ainda tem muito a nos oferecer.
Assim é com a teoria dos sistemas abertos, cujos estudos 
iniciais como visto anteriormente, datam de antes da Segunda 
Guerra Mundial. O mundo passou por muitas transformações desde 
então, porém como ainda são pertinentes os preceitos básicos da 
teoria. Quanto descobrimos e ainda temos por descobrir, tanto 
evoluímos e temos que evoluir. Assim é um sistema em permanente 
mudança, assim também é a administração, e talvez seja isto que 
a torna tão atrativa e importante no contexto das ciências sociais. 
Referências bibliográficas:
 ARAUJO, Luis César G. Organização, Sistemas e Métodos 
e as modernas ferramentas de gestão organizacional. São 
Paulo: Atlas, 2001.
 CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 2. ed. São Paulo: 
Paz e Terra, 1999.
 KATZ, Daniel; Kahn Robert L. Psicologia Social das 
Organizações. São Paulo: Atlas, 1970.
 MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. 
Gouveia de. Teoria Geral da Administração. São Paulo: 
Pioneira, 2002.
 WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. Uma análise das teorias 
de organização. 3. ed. Rio de Janeiro, FGV Editora, 1971.
Fonte: Adaptado de texto da autora para o curso de 
pós-graduação em Gestão de Recursos Humanos e 
Gestão Empresarial da FUNCEFET/RJ (2012).
31
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Caro leitor, pesquise sobre matriz SWOT (ferramenta muito 
utilizada em planejamento estratégico para análise do ambiente) 
na internet e faça uma comparação entre a Matriz e o modelo de 
organização como um sistema social aberto proposto por Katz e 
Kahn. 
OBS: Os aspectos comuns são que em ambos há que se 
considerar a relação com o ambiente interno e externo, ou seja, a 
organização impacta e é impactada pelo ambiente. 
a) Abordagem Contingencial
 
Caracterizou-se por enfatizar a importância do ambiente na dinâmica 
organizacional. Entretanto, cabe neste ponto lembrar que, até a Teoria 
de Sistemas surgir, as organizações foram estudadas na perspectiva de 
compreensão de seu ambiente interno como determinante para explicar as 
questões relacionadas ao desempenho organizacional. A concepção até então 
era da organização como um “sistema fechado”.
Ao deslocar o foco de estudo e dar destaque ao ambiente externo, a 
abordagem contingencial estabelece um novo padrão no qual não há mais “a 
melhor maneira” de organização da empresa.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 166) a Teoria da 
Contingência é como um rebento da Teoria de Sistemas. Dois de seus 
princípios básicos são:
• Não há uma melhor maneira de organizar;
• Uma determinada forma de organizar não será igualmente eficaz em todas 
as situações.
Destaca ainda o autor que “o grande mérito da abordagem contingencial 
é fazer com que a gerência normalmente concentrada nos problemas internos 
da organização e nas tarefas volte seus olhos para o ambiente; deixe de olhar 
para o próprio umbigo e olhe ao redor” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 
2005, p. 166).
32
 Gestão Estratégica no Setor Público
Abordagem 
neoclássica destaca-
se como contribuição 
a importância dada 
aos objetivos na 
organização e alcance 
de resultados, 
aspectos que 
constituíram a base 
da administração por 
objetivos (APO).
A abordagem 
neoclássica foi um 
movimento que surgiu 
nos Estados Unidos 
um dos destaques 
desta abordagem é 
Peter Drucker.
Merece destacar Burns e Stalker como representantes da abordagem 
contingencial bem como os conceitos que desenvolveram de sistemas 
gerenciais orgânicos e mecânicos, no qual o primeiro se caracteriza por mais 
flexibilidade e, consequentemente capacidade de se adaptar ao ambiente. 
Seus estudos influenciaram ainda o desenvolvimento de estudos sobre a 
liderança contingencial. Mas esta é uma outra história...
Segundo Chiavenato (1979, p. 435) “a teoria da contingência enfatiza que 
não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria administrativa. Tudo é 
relativo. Tudo depende.”.
No Capítulo 3, que tratará de modelos de organização e estrutura, você 
conseguirá perceber a influência destes conceitos na concepção de modelos 
de estrutura e gestão organizacional. 
TeoriAS e ABordAGeNS APóS TeoriA de SiSTemAS
Os estudos sobre as organizações como sistemas sociais impactaram de 
tal forma a administração que os que se seguiram podem ser, em sua maior 
parte, considerados abordagens que buscaram não só na teoria de sistemas, 
mas também na teoria clássica e na de relações humanas, as bases para 
novas orientações sobre o desempenho organizacional. As abordagens pós-
sistemas são apresentadas a seguir:
a) Abordagem Neoclássica
O contexto histórico é do pós-guerra, época em que foram aprofundados 
os estudos em torno do elemento humano nas organizações. A abordagem 
neoclássica foi um movimento que surgiu nos Estados Unidos e que teve como 
objetivo o reequilíbrio organizacional. Um dos destaques desta abordagem é 
Peter Drucker que desenvolveu “uma metodologia administrativa calcada em 
uma concepção teórica bastante fundamentada, voltada para a obtenção de 
resultados organizacionais” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, 
p. 179). É deste período a Administração por Objetivos (APO), “tecnologia 
gerencial cujo objetivo é motivar o desempenho mais efetivo tanto da parte dos 
gerentes quanto dos subordinados por meio de um sistema participativo de 
fixação de objetivos e de fornecimento de feedback” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 179). 
A abordagem neoclássica reuniu elementos da Burocracia, da Teoria das 
Relações Humanas e da Teoria de Sistemas. Destaca-se como contribuição 
a importância dada aos objetivos na organização e alcance de resultados, 
aspectosque constituíram a base da administração por objetivos (APO).
33
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
O contexto é o da 
sociedade pós-
industrial, época 
em que o mundo 
passou por grandes 
transformações, com 
o surgimento de 
novas tecnologias, 
conflitos sociais e 
crise na economia 
mundial. Profundas 
modificações de ordem 
mundial indicavam 
a necessidade 
de um modelo 
capaz de oferecer 
as organizações 
condições para que 
pudessem enfrentar 
os desafios desta 
mudança.
b) Abordagem do Desenvolvimento Organizacional (DO)
O contexto é o da sociedade pós-industrial, época em que o mundo passou 
por grandes transformações, com o surgimento de novas tecnologias, conflitos 
sociais e crise na economia mundial. Profundas modificações de ordem mundial 
indicavam a necessidade de um modelo capaz de oferecer as organizações 
condições para que pudessem enfrentar os desafios desta mudança.
Warren Bennis e Chris Argyris, entre outros, contribuiram para que o DO 
fosse mundialmente conhecido na década de 1970. 
Warren Bennis (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 186) 
definiu o Desenvolvimento Organizacional como “uma resposta à mudança, uma 
complexa estratégia educacional que tem por finalidade mudar as crenças, as 
atitudes, os valores e a estrutura das organizações, de modo que elas pudessem 
melhor se adaptar aos mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo 
vertiginoso das mudanças”.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 187):
a grande virtude do DO foi ter trazido, de uma maneira 
progressiva e ordenada, todos os conhecimentos calcados 
nas teorias comportamentais e na abordagem sistêmica 
para resolver problemas concretos enfrentados pelas 
organizações. [...] embora sua visão fosse sistêmica, 
na prática concreta dos consultores a ênfase dada foi 
claramente concentrada nos aspectos comportamentais, ou 
seja, no subsistema social das organizações.
No Brasil, consultorias com base em DO foram desenvolvidas na década 
de 1970. O livro “Desenvolvimento Organizacional – teoria e diagnóstico” 
(1979) de Gercina Oliveira, narra o relato de uma experiência de DO no serviço 
público. Oliveira (1979, p. 6) destaca que DO é “basicamente um programa de 
pesquisa-ação em uma organização, para melhorar seu funcionamento. […] o 
modelo de consultoria de DO funciona como se fosse um sistema aberto, no 
qual a fase de diagnóstico não se esgota, porque tudo que nela se prediz ou 
aconselha é avaliado e a ela retorna visando ao desenvolvimento permanente, 
harmônico e auto-sustentado da organização”.
TeoriAS e ABordAGeNS coNTemPorâNeAS
Até aqui, vimos teorias e abordagens cujo foco foi dado predominantemente 
às indústrias. Cabe, agora, apresentar para você pós-graduando(a), um novo 
referencial, estabelecido a partir das mudanças mundiais que caracterizaram o 
final do século XX e que indicam os caminhos que continuarão a ser trilhados 
34
 Gestão Estratégica no Setor Público
Os estudos sobre 
métodos e processos 
de trabalho e sobre a 
departamentalização 
da organização 
desenvolvidos por 
Taylor e Fayol no 
século XIX podem ser 
identificados nas bases 
da Qualidade Total.
pelas organizações no século XXI. Questões que envolvem a preocupação 
com o meio ambiente e a responsabilidade social das organizações, passam 
por aspectos econômicos e sociais, imprevisibilidade e, como não poderia 
deixar de ser, culminam no homem e seu papel na organização e na sociedade. 
Os pressupostos das abordagens contemporâneas podem ser visualizados 
em alguns dos modelos de gestão que serão examinados no Capítulo 3.
a) Abordagem da Qualidade Total
O contexto é o pós II Guerra Mundial, período em que dois americanos – 
Deming e Juran, proferiram palestras no Japão sobre os métodos de controle 
de qualidade utilizados por empresas americanas. 
Isso explica porque os estudos sobre métodos e processos de trabalho e 
sobre a departamentalização da organização desenvolvidos por Taylor e Fayol 
no século XIX podem ser identificados nas bases da Qualidade Total.
Examinando os principais eventos do movimento da 
qualidade, não há nenhuma dúvida de que as teorias 
administrativas geradas no Ocidente e as tecnologias 
desenvolvidas a partir delas tiveram um profundo impacto 
no Japão (JURAN, 1993 apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 243).
A partir daí, segundo Juran (1993 apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 242) “os japoneses articularam algumas estratégias 
inéditas para criar uma revolução na qualidade”. Várias dessas estratégias 
foram decisivas, entre as quais:
• Os gerentes de nível alto lideraram pessoalmente a revolução;
• Todos os níveis e funções foram submetidos a treinamento no gerenciamento 
para a qualidade;
• O aperfeiçoamento da qualidade foi empreendido a um ritmo contínuo e 
revolucionário;
• A força de trabalho participou do aperfeiçoamento da qualidade por meio 
do conceito de círculos de controle de qualidade.
Ainda que a fundamentação da Qualidade esteja concentrada em teorias 
ocidentais ou até mesmo tenha se baseado mais diretamente nas orientações 
fornecidas por Deming e Juran no pós guerra, o fato é que vários outros 
países também receberam as mesmas orientações, mas foi o Japão que se 
destacou no alcance de resultados por meio de uma estratégia voltada para os 
fundamentos da qualidade.
35
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Os “gurus” da 
qualidade: W. Edwards 
Deming, Joseph M. 
Juran e Philip B. 
Crosby.
Sobre isso, Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 245) trazem o 
professor Noritake Kobayachi, da Universidade de Keyo, o qual afirma que “que 
não há nada de novo; fazemos aquilo que aprendemos e o que aprendemos 
foi com as teorias administrativas americanas”.
A seguir apresentaremos um resumo da contribuição daqueles que ficaram 
conhecidos como os “gurus” da qualidade: W. Edwards Deming, Joseph M. 
Juran e Philip B. Crosby. 
• W. Edwards Deming – preocupou-se com a competitividade da organização 
e controle estatístico dos processos de trabalho. Segundo ele, para 
alcançar o sucesso, a organização deveria implementar um conjunto de 14 
pontos que constituem a essência de seus ensinamentos. Os 14 pontos de 
Deming para transformação são indicados por Araujo (2007):
1. Criar constância de propósito para a melhoria de produtos e serviços, 
isto é, aceitar que é preciso mais do que “fazer dinheiro nos negócios”, é 
preciso manter-se.
2. Adotar a nova filosofia completamente, ou seja, acreditar, sem hesitação, 
que erros e negativismo devem ser eliminados.
3. Acabar com a dependência da inspeção em massa, isto é, entender que a 
inspeção e o controle não são formadores de qualidade, e sim, de custos. A 
qualidade não vem da inspeção, mas sim, da melhoria do processo.
4. Acabar com a insistência organizacional de adquirir e usar materiais, na 
confecção de produtos, escolhidos apenas com base no critério preço, isto 
é, desconsiderar o fator qualidade dos insumos como um dos primeiros 
passos no rumo.
5. Melhorar constantemente e para sempre o sistema de produção e de 
serviços, ou seja, o aprimoramento não é um esforço que se faz de uma 
única vez.
6. Instituir o treinamento, isto é, estar atento ao fato de que nas organizações 
falta pessoal capaz de transmitir as novas ideias e conceitos, e por 
consequência, quem treine as pessoas em novas habilidades e tarefas
7. Instituir a liderança, ou seja, investir na liderança e não em supervisão e 
controle.
8. Afastar o medo, isto é, promover a segurança quando da implantação de 
projetos de mudança como os de qualidade.
9. Romper as barreiras entre os diversos departamentos, ou seja, inibir 
a concorrência prejudicial entre as divisões organizacionais distintas, 
harmonizando metas conflitantes.
36
 Gestão Estratégica no Setor Público
10. Eliminar slogans, exortações e metas destinadas à força de trabalho, isto 
é, permitir que as pessoas criem suas próprias“bandeiras de qualidade”.
11. Eliminar as cotas numéricas, ou seja, desviar as pessoas da organização da 
crença absurda de que é preciso fazer mais numericamente. O importante 
é qualidade. Muito sem excelência é o mesmo que nada.
12. Remover as barreiras ao orgulho da mão de obra, isto é, eliminar 
todo e qualquer impedimento (gerencial, administrativo, material) ao 
desenvolvimento do pessoal da organização.
13. Instituir um sólido programa de educação e (re)treinamento, ou seja, 
investir na aquisição de uma nova mentalidade, permeada por tecnologias 
e métodos revitalizantes para a organização, tanto para a força de trabalho 
como para a gerência.
14. Agir para consumar a transformação, isto é, contar com 100% de apoio da 
cúpula da administração, sem o que o esforço voltado à qualidade jamais 
prosseguirá. 
Uma importante contribuição de Deming ficou conhecida 
como Ciclo PDCA ou Ciclo de Deming descrito por Araújo (2007) 
como um processo cíclico direcionado à melhoria, onde a primeira 
etapa consiste em planejar (Plan), seguida pela etapa de ação 
ou execução do planejado (Do), pela etapa de verificação dos 
resultados até então obtidos com as ações planejadas e executadas 
(Check) e pela etapa de implementação final do idealizado como 
mudança, após as considerações sobre eventuais acertos (Act).
Figura 3 - Ciclo PDCA
Fonte: Disponível em: <http://www.infobibos.com/Artigos/2007_2/
Mecanizacao/>. Acesso em: 2 maio 2016.
37
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Philip B. Crosby o 
uso de expressões 
que ficaram famosas 
na abordagem da 
qualidade como erro 
zero e conformidade 
são atribuídas a ele.
Trilogia Juran: i) 
planejamento da 
qualidade, ii) controle 
da qualidade e, iii) 
melhoramento da 
qualidade.
• Joseph M. Juran – para obter sucesso a organização deve adotar três 
processos de gerenciamento que ficaram conhecidos como a trilogia Juran: 
i) planejamento da qualidade, ii) controle da qualidade e, iii) melhoramento 
da qualidade. O quadro a seguir mostra os 3 processos universais 
organizados por Juran para a Qualidade.
Quadro 2 – Processos de Gerenciamento da Trilogia Juran
Planejamento da qualidade Controle da qualidade Melhoramento da qualidade
- Determinar quem são os 
clientes.
- Determinar as necessidades 
dos clientes.
- Desenvolver características 
de produto que respondam às 
necessidades dos clientes.
- Desenvolver processos 
capazes de produzir as carac-
terísticas do produto.
Transferir os planos para as 
forças operacionais.
- avaliar o desempenho real do 
produto.
- comparar o desempenho real 
às metas do produto.
- atuar sobre a diferença.
- estabelecer a infraestrutura.
- identificar os projetos de 
melhoramento.
- estabelecer equipes de 
projeto.
- fornecer às equipes recur-
sos, treinamento e motivação 
para: diagnosticar as causas, 
estimular os remédios e esta-
belecer controles para manter 
os ganhos.
Fonte: Adaptado de Juran (1990).
• Philip B. Crosby – criou um programa que “enfatiza a prevenção e não 
a inspeção, a mudança da cultura organizacional em vez de ferramentas 
estatísticas”. O uso de expressões que ficaram famosas na abordagem da 
qualidade como erro zero e conformidade são atribuídas a ele. Assim como 
Deming, criou um conjunto de 14 pontos orientados para a melhoria da 
qualidade na organização, os quais são indicados por Araujo (2007):
1. Comprometimento da gerência;
2. Criação de times de melhoramento da qualidade;
3. Medidas da qualidade;
4. Avaliar o custo da qualidade;
5. Conscientização sobre a qualidade;
6. Ação corretiva;
7. Planejamento do Programa Zero Defeito;
8. Treinar supervisores;
9. Dia de zero defeito;
10. Estabelecer metas de melhoria;
11. Remoção das causas de erros;
12. Reconhecer e valorizar aquele que atinge sua meta de qualidade;
13. Conselhos de qualidade;
14. Repetir tudo.
38
 Gestão Estratégica no Setor Público
Criada por Hammer e 
Champy na década de 
1990, esta abordagem 
surgiu a partir de 
uma necessidade de 
reestruturar o sistema 
industrial norte-
americano que havia 
perdido mercado para 
a indústria japonesa.
No Brasil a Qualidade 
Total gerou uma 
“revolução” na década 
de 1980 e influenciou 
a criação de novos 
modelos de estrutura e 
gestão.
No Brasil a Qualidade Total gerou uma “revolução” na década de 1980 e 
influenciou a criação de novos modelos de estrutura e gestão. Nos anos 1990, 
com a abertura do mercado nacional para produtos importados, empresas 
brasileiras tiveram que se ajustar para sobreviver em um mercado repleto de 
produtos com padrões de qualidade diferenciados em relação aos nacionais 
e a preços competitivos. Conceitos e ferramentas da qualidade influenciaram 
também iniciativas de modernização do aparelhamento do Estado como 
veremos nos Capítulo 2 e 3.
b) Reengenharia
Criada por Hammer e Champy na década de 1990, esta abordagem 
surgiu a partir de uma necessidade de reestruturar o sistema industrial 
norte-americano que havia perdido mercado para a indústria japonesa. Para 
Hammer e Champy a maioria das organizações foi construída a partir de uma 
concepção da divisão do trabalho. Porém,
[...] essa antiga forma de funcionamento simplesmente se 
tornou inoperante. No mundo atual de clientes, concorrência 
e mudanças, as atividades orientadas para tarefas estão 
obsoletas. Em seu lugar, as empresas precisam organizar seu 
trabalho em torno de processos (HAMMER; CHAMPY, 1994 
apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 271).
A reengenharia pressupõe o abandono do paradigma burocrático 
tradicional e a adoção de um paradigma sustentado pela tecnologia da 
informação, mais empreendedor e adequado ao mundo contemporâneo.
Foi definida por Champy e Hammer (1994, apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 272) como o “repensar fundamental e a reestruturação 
radical dos processos organizacionais que visam alcançar drásticas melhorias 
em indicadores críticos e contemporâneos de desempenho, como: custos, 
qualidade, atendimento e velocidade”. Essa definição encerra quatro palavras-
chave: fundamental, radical, drástica e processos.
Destas, destaca-se a palavra-chave processos que parece ter sido 
determinante e ter influenciado na atenção das organizações para a 
importância da gestão de seus processos de trabalho.
A reengenharia de processos combina uma estrutura para a realização de 
trabalho com uma preocupação com resultados visíveis e drásticos. Envolve 
o distanciamento do processo para que se indague qual seu objetivo geral e, 
em seguida, uma mudança criativa e radical para realizar melhorias de grande 
vulto na maneira pela qual esse objetivo é alcançado.
39
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Se a década de 1980 ficou conhecida como a era da qualidade, nos anos 
1990, as palavras de ordem foram processo e competência. No capítulo 3, 
você irá estudar os fudamentos da Gestão por Processos e poderá observar 
sua relação com os fundamentos da reengenharia.
AlGumAS coNSiderAçõeS
Neste primeiro capítulo estudamos as sínteses das teorias e das 
abordagens da ciência da administração, e seus respectivos representantes.
Vimos que algumas teorias permanecem atuais, desafiando o tempo 
e o contexto em que foram formuladas. Que algumas abordagens pouco 
agregaram ao estudo que as fundamentou e que outras, entretanto, tornaram-
se tão importantes quanto a própria teoria. Enfim, em uma época de tantos 
“modismos”, conhecer as bases teóricas da gestão organizacional será 
útil para que você possa desenvolver o pensamento crítico e reconhecer 
seus princípios nos processos de modernização do aparelho do Estado que 
estudaremos no Capítulo 2 e também nos modelos e instrumentos de gestão 
utilizados pelas organizações, tema do Capítulo 3.
 
reFerêNciAS
ARAUJO, Luis César G. de. Organização, sistemas e métodos e as 
tecnologias de gestão organizacional: arquitetura organizacional, 
benchmarking, empowerment, gestão pela qualidade total, reengenharia: 
volume1. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
CARAVANTES, Geraldo R.; PANNO, Cláudia C.; KLOECKNER, Mônica C.. 
Administração: teorias e processo. São Paulo: Pearson, 2005.
CAVALCANTI, Vera Lúcia. Liderança e motivação. 2. ed.Rio de Janeiro: 
Editora FGV, 2006.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: 
uma visão abrangente da moderna administração das organizações. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 1979.
JURAN, J. M. Juran na liderança pela qualidade. São Paulo: Livraria 
Pioneira Editora, 1990.
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Desenvolvimento organizacional: teoria e 
diagnóstico. Rio de Janeiro: Ed. Fundação Getulio Vargas, 1979.
40
 Gestão Estratégica no Setor Público
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 8. ed. Rio de 
Janeiro: LTC Editora, 1999.
______. Fundamentos de Administração: conceitos essenciais e 
aplicações. 4. ed. São Paulo: Prentice Hall, 2004.
SILVA, Márcia Costa A. Competências Gerenciais e Prospectiva 
Estratégica: análise de cenários em Quissamã. Dissertação de mestrado. Rio 
de Janeiro: 2005.
______.Desenvolvimento de equipes. (Apostila do curso). Programa de 
Capacitação do IBAM. 2006.
SIMON, Herbert A. Comportamento Administrativo: estudo dos processos 
decisórios nas organizações administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 1965.
CAPÍTULO 2
AS BASeS dA NovA AdmiNiSTrAção PúBlicA
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Conhecer os principais marcos das ações de modernização da Administração 
no Brasil. 
 3 Identificar os elementos que caracterizam os processos de modernização 
da administração pública e sua relação com o papel do Estado.
42
 Gestão Estratégica no Setor Público
43
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Reformar a 
administração pública 
é algo que se faz 
com a participação 
intensiva – mas 
não exclusiva - dos 
servidores públicos.
coNTexTuAlizAção 
Reforma administrativa refere-se a um processo de mudança e adequação 
do Estado ao momento histórico presente. As transformações em diversas 
dimensões - social, econômica, política, ambiental dentre outras - de tempos 
em tempos exigem a introdução de reformas visando criar sincronia entre as 
diferentes faces do desenvolvimento.
Falar de reforma administrativa implica, então, focalizar o Estado. Uma 
forma didática de entendê-lo é pensar que tem duas dimensões básicas: uma 
é organizacional, o aparelho de Estado ou a administração pública; outra, é 
o sistema constitucional-legal. Seguindo a fala do professor Bresser-Pereira 
(2011), reformar a administração pública é algo que se faz com a participação 
intensiva – mas não exclusiva - dos servidores públicos. Reformar o sistema 
constitucional, por sua vez, requer a participação de toda a sociedade e dos 
agentes públicos eleitos e não eleitos. 
O Estado é isto. Uma base legal complexa, associada a outras normas 
e instituições informais e oriundas da cultura, acionadas pela administração 
pública que o põe em movimento. É a nação politicamente organizada tendo 
como elementos o povo, o território e a soberania.
O governo, por outro lado, traduz a condução política dos negócios 
públicos, preferencialmente com base em planos e metas. Ou seja, um 
conjunto de funções estatais exercidas para orientação e direcionamento das 
políticas do Estado que definem suas macro diretrizes.
À administração pública incumbe o exercício da função administrativa, 
pelos 3 níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) e seus respectivos 2 
poderes (Executivo e Legislativo) que integram a estrutura de gerenciamento 
do Estado, pautada pelas funções determinadas pela Constituição Federal e 
pelas leis, no interesse da coletividade.
Uma outra e importantíssima pergunta também contribui para definir 
o Estado. É aquela que indaga sobre o beneficiário das ações do Estado. 
E vamos seguindo com o mesmo autor, Bresser-Pereira (2011). A história 
é longa e tem-se respostas variadas para diferentes momentos históricos. 
Chegando logo aos dias de hoje, as sociedades modernas são capitalistas 
e democráticas, com variações, gradações e características próprias. E 
Bresser-Pereira (2011, p. 13), então, afirma: “[...] o Estado é o instrumento por 
excelência de ação coletiva da nação ou da sociedade civil.”.
44
 Gestão Estratégica no Setor Público
Eficiência, eficácia e 
efetividade, pilares 
que se constituem 
em preocupações 
permanentes para 
quem se dedica 
à formulação e 
implementação de 
políticas públicas.
As Reformas 
Administrativas são 
movimentos que 
servem para manter o 
Estado em condições 
de utilização eficiente, 
eficaz e efetiva dos 
recursos.
Ou seja, há disputa de interesses, conflitos entre eles, tendência à 
prevalência do mais forte, estratégias dos que podem menos para alcançar 
seus direitos etc.
As reformas administrativas dizem respeito, portanto, à alteração do status 
quo do próprio Estado e, por isto, são geralmente cercadas de controvérsias, 
resistências e dúvidas.
O Estado, visto em suas três esferas - União, Estados e Municípios - 
como organizações, como aparelho do Estado, conta com recursos humanos, 
financeiros e tecnológicos que devem ser geridos para propiciar a prestação de 
serviços aos cidadãos, a partir da concepção de políticas públicas de caráter 
setorial e geral que dão harmonia à gestão governamental. Este é o conjunto 
de recursos que viabiliza as ações que devem ser realizadas pelo Estado.
As Reformas Administrativas são movimentos que servem para manter o 
Estado em condições de utilização eficiente, eficaz e efetiva dos recursos.
É importante destacar, ainda, que a Reforma Administrativa é entendida 
como “uma mudança planejada, de caráter legal, com a finalidade de 
modernizar e/ou adequar a administração pública como instrumento específico 
de Governo na prestação de serviços públicos devidos à sociedade, num 
determinado momento histórico” (SILVA, 2005, p. 20). 
Em geral provocam mudanças na legislação e na forma de organização 
(estrutura administrativa) e também tanto nos processos de trabalho quanto no 
comportamento dos servidores públicos.
Este capítulo apresenta as principais ações de reforma correspondentes 
a cada período e enfatizando suas principais características, processos e 
resultados alcançados.
TrêS PilAreS doS modeloS de GeSTão PúBlicA
As iniciativas de modernização da Administração Pública no Brasil não são 
recentes e estão correlacionadas a momentos específicos de nossa história, 
com suas importantes transformações sociais. Mudanças são processos, não 
se dão de forma instantânea, isolada.
Compreender o contexto em que tais processos ocorrem contribui para que 
possamos refletir sobre questões relacionadas à busca pela eficiência, eficácia 
e efetividade, pilares que se constituem em preocupações permanentes para 
quem se dedica à formulação e implementação de políticas públicas.
As reformas 
administrativas dizem 
respeito, portanto, à 
alteração do status 
quo do próprio Estado 
e, por isto, são 
geralmente cercadas 
de controvérsias, 
resistências e dúvidas.
45
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Refletindo sobre cada uma dessas preocupações se verá que o foco 
predominante sobre uma delas não se dá por acaso. Há uma importante 
dimensão de valor, no sentido sociológico do termo, quando se opta por dar 
destaque a uma delas.
A eficiência, além de ser um princípio incorporado à Constituição Federal, 
está atrelada ao uso de recursos e encontra abrigo nos modelos de natureza 
mecanicista que integram a teoria administrativa. Já a eficácia, ao se aproximar 
de resultados, se associa aos fins a que se propõem as organizações. Portanto, 
se vinculam aos modelos e abordagens já examinadas no capítulo 1.
A efetividade traz uma medida de abertura para o meio no qual a organização 
se insere, fazendo-nos recordar das teorias contingenciais da administração. 
Mas estemomento de refrescante pensamento faz concluir que o alcance 
do bom desempenho de qualquer organização, nos tempos atuais, demanda 
que seus gestores deem equilibrada atenção aos três pilares.
Ao gestor público não pode escapar a compreensão daquelas três 
palavras e é desejável que seja capaz de observar a intercessão entre elas. 
Nada melhor do que ler o texto de Motta (1972, p. 41-42) que é um clássico 
sobre o assunto:
[...] Eficiência, referindo-se à redução dos custos 
internos nas organizações, e eficácia, à realização dos 
objetivos organizacionais. Basear-se só nestes conceitos 
toma-se restritivo para a consecução de objetivos 
desenvolvimentistas. A ideia de efetividade significando 
o alcance de objetivos do desenvolvimento econômico-
social - deve ser enfatizada e instituída como conceito 
básico da administração para o desenvolvimento. A 
efetividade administrativa vai além do conceito de eficácia, 
que se restringe a objetivos organizacionais temporais. 
Efetividade se refere a objetivos mais amplos de equidade 
e de desenvolvimento econômico-social. Para organizações 
públicas, a efetividade torna-se especialmente importante 
pois permite reverter a tendência destas de modificar seus 
objetivos, com a perpetuação da organização, constituindo 
um objetivo mais importante do que o de desempenho das 
funções desenvolvimentistas para as quais foram criadas. 
Assim, eficácia não significa, necessariamente, a realização 
de objetivos desenvolvimentistas, mas, simplesmente, dos 
objetivos organizacionais (possivelmente) modificados.
Almejar apenas as metas de eficiência e eficácia significa, 
geralmente, criar instituições fortes e estáveis, mas 
que não promovem, com maior ênfase, os objetivos do 
desenvolvimento econômico-social. Nesta perspectiva, 
46
 Gestão Estratégica no Setor Público
as reformas administrativas, baseadas exclusivamente no 
fortalecimento institucional e na racionalidade administrativa, 
e que não consideram compro-metimentos organizacionais 
com o desenvolvimento econômico - social, serão 
provavelmente tentativas de se implementar eficiente e 
eficazmente, os objetivos organizacionais não desejáveis.
A administração pública, ao trabalhar no âmbito do Estado como 
apresentado na Contextualização, revela sua complexidade e necessidade 
de atuar com foco na efetividade. Este pilar vai, nas democracias, contribuir 
para que o controle social ocorra, como um dos elementos balizadores 
do desempenho da administração e de sua capacidade de resposta, com 
qualidade e pertinência, às demandas dos cidadãos. 
Atividade de Estudos: 
1) Agora que já leu sobre os três pilares que sustentam a prática 
e a reflexão acerca da gestão pública, aponte, sucintamente, 
os principais aspectos que ajudem a entender o significado de 
cada um.
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reFormA AdmiNiSTrATivA No BrASil - 
PANorAmA GerAl
Muitos são os estudiosos que têm se debruçado sobre a história da 
administração pública no Brasil. Entre eles há diferenças de entendimento 
e avaliação dos principais momentos de transformação pelos quais o país 
passou. Todos, entretanto, concordam que o ponto de partida é o entendimento 
do que seja o Estado.
47
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Para saber mais sobre conceito e caracterização Estado, leia a explanação 
que se segue, escrita pelo professor Bresser-Pereira (2011).
O objetivo do Estado antigo era a segurança da oligarquia 
dominante e a captura do excedente dos outros da própria 
população e dos povos vizinhos. Com a revolução capitalista foram 
definidos novos objetivos políticos: a liberdade dos seus cidadãos, 
o bem-estar econômico, a justiça social ou mais igualdade, e, 
finalmente, a proteção do ambiente. Estes são os grandes objetivos 
políticos das sociedades modernas.
Qual é o instrumento utilizado para atingir esses objetivos? 
Qual é o instrumento, por excelência, de ação coletiva, através 
do qual a sociedade agora organizada politicamente, sob a forma 
de nação ou de sociedade civil, busca esses objetivos? Qual 
é o instrumento que ela tem para se tornar mais segura, mais 
próspera, mais livre, mais justa, e que proteja melhor a natureza 
em volta dela? É o Estado. É o Estado enquanto lei ou sistema 
constitucional-legal, e o Estado enquanto organização. Este é o 
nosso instrumento. “Ah, mas e o mercado? ”. Claro que o mercado 
é uma instituição importante, regulada pelo Estado. É a instituição 
nova que define o capitalismo. As sociedades capitalistas são 
aquelas em que o mercado, ao contrário do que acontecia nas 
outras sociedades, passa a ter um papel muito importante de 
coordenação. Mas sempre secundário, em comparação com o 
Estado. A instituição fundamental, básica, matriz e reguladora das 
demais, é o Estado.
O Estado é o grande instrumento do progresso ou do desenvol- 
vimento. O progresso é uma ideia e um processo histórico que surge 
no século XVIII, ou seja, quando a revolução capitalista estava em 
pleno curso na França e na Inglaterra. Era a visão filosófica dos 
iluministas – de Diderot, Voltaire, Rousseau e Kant. No século XX 
surge a teoria estruturalista do desenvolvimento econômico que 
vai fazer a análise desse mesmo problema. Associada à ideia de 
progresso surge a ideia de democracia e a de democratização – da 
melhoria da qualidade da democracia. Podemos, então, pensar quais 
são as formas que o Estado moderno assume historicamente.
Originalmente, temos o Estado absoluto, que é a primeira forma 
de Estado moderno. É uma forma de transição, mas é mais fácil 
entendê-la como a primeira forma. É no quadro do Estado absoluto 
48
 Gestão Estratégica no Setor Público
A maioria dos estudos 
sobre reforma 
administrativa começa 
por historiar as 
experiências anteriores 
àquela em apreço e 
toma como ponto de 
partida as iniciativas 
modernizadoras dos 
anos de 1930.
(enquanto regime político) e patrimonialista (enquanto aparelho 
administrativo) que se forma o Estado-nação, os países modernos, 
e se viabiliza a revolução industrial; esta só foi possível na medida 
em que se forma em cada sociedade uma nação e um Estado-
nação, na medida em que se estabelece uma coalizão política 
entre o monarca e a burguesia. Isso é bem conhecido. Agora, 
por que era essencial a formação do Estado-nação? A revolução 
comercial começou no Norte da Itália e depois se desenvolveu 
pelas cidades da Alemanha, da Holanda, da França etc. Eram 
cidades-estados, não eram Estados-nação. Veneza, Milão, 
Florença, Mainz, Antuérpia, Genebra - essas cidades serviam para 
o comércio de longa distância que se fazia no tempo da revolução 
comercial e do capitalismo mercantil. Mas para desenvolver uma 
indústria é necessário um mercado interno grande e seguro. Definir 
as fronteiras desse mercado interno amplo e seguro é o objetivo do 
Estado-nação inicial. O monarca precisava definir suas fronteiras 
e o fazia através de guerras e mais guerras. O território da Grã-
Bretanha e o território da França são os dois primeiros Estados-
nação que se formaram, eram donos de grandes territórios, 
e são os dois primeiros a fazer suas revoluções industriais. A 
Alemanha, que era tão rica quanto a França ou a Inglaterra nos 
séculos XVI e XVII, fica para trás no século XIX porque não 
conseguiu formar seu Estado-nação a tempo; ela só logrou se 
unificar na segunda parte do século XIX, cerca de cem anos 
mais tarde, teve que recuperar o atraso.
Fonte: Bresser-Pereira (2011, p. 14-15).
Como segundo passo, o interessanteé ter uma visão geral das mudanças 
administrativas ocorridas no país e, para tanto, um texto de Costa (2010) pode 
ser de grande valia. O autor apresenta sequência de momentos em que tais 
mudanças ocorrem, com perspectiva bastante abrangente que pode ser útil 
para aqueles familiarizados com o estudo da administração pública e para os 
que só agora estão se aproximando do tema.
Segundo Costa (2010) a história já foi contada pelos próprios reformadores. 
É, quase sempre, uma sucessão de diagnósticos ligeiros e repertórios 
de razões para o fracasso das reformas. Pois a maioria dos estudos sobre 
reforma administrativa começa por historiar as experiências anteriores àquela 
em apreço e toma como ponto de partida as iniciativas modernizadoras dos 
anos de 1930.
49
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
“Este trabalho não procede de forma muito diferente. Oferece também um 
panorama histórico da reforma do Estado no Brasil do século XX. Porém, tenta 
traçar um breve panorama das transformações precedentes” (COSTA, 2010, 
p. 78).
Para conhecer mais sobre o assunto é oportuno continuar a leitura de 
Costa (2010):
PROBLEMAS DE PERIODIZAÇÃO
[...] Quase todas as narrativas adotam praticamente a 
mesma periodização, com pequenas variações decorrentes da 
percepção dos graus de profundidade das mudanças realizadas. 
Elas retomam indicações sugeridas em Guerreiro Ramos (1983), 
Wahrlich (1984) e Marcelino (1988) e contemplam uma breve 
referência ao período anterior à Revolução de 1930 e três, quatro 
ou cinco fases subsequentes.
[...] desde 1930, o Brasil viveu na era Vargas - uma era Vargas 
com Vargas (1930-1954) e uma era Vargas sem Vargas (1955-
1989). Pode-se acrescentar que, a partir de 1990, o Brasil viveu 
uma era Vargas contra Vargas. Quer dizer, as grandes reformas 
realizadas nos 24 anos em que Vargas esteve no centro da política 
nacional moldaram a economia, a sociedade e o Estado brasileiros, 
pautando as reformas subsequentes. Desde então, forças políticas 
à direita e à esquerda do espectro ideológico tentam capturar ou 
renegar sua herança.
A era Vargas com Vargas, que vai da revolução liberal de 1930 
até a morte do presidente em 1954, corresponde ao período de 
modernização acelerada que dá início ao processo de crescimento 
econômico, baseado na industrialização via substituição de 
importações. Consiste numa época caracterizada pela forte 
presença do Estado na economia, realizando investimentos 
diretos, oferecendo subsídios e incentivos, regulando as relações 
de trabalho e coordenando decisões econômicas.
A mesma estratégia de desenvolvimento, não obstante as 
bruscas mudanças político-ideológicas que se verificaram no país 
depois de 1954, prevaleceu na era Vargas sem Vargas. Embora 
este modelo estivesse em crise desde 1974, em decorrência 
do segundo choque do petróleo, o Brasil persistiu na política de 
50
 Gestão Estratégica no Setor Público
industrialização via substituição de importações e no dirigismo 
estatal até o final da ditadura militar e mesmo até o governo de 
transição (1985-1990). Por isso, esse período pode ser considerado 
uma era Vargas sem Vargas porque manteve intactas todas as 
estruturas criadas na primeira fase.
A partir de 1990, com o governo Collor, há um movimento 
deliberado no sentido de romper com a herança varguista, 
através da abertura comercial, da desestatização, da abolição dos 
monopólios, da desregulamentação socioeconômica, da reforma 
da previdência e da reforma administrativa. Entretanto, todas 
essas medidas ainda não firmaram as bases de um novo modelo 
de crescimento econômico, não alteram a moldura dos pactos 
políticos que se celebraram desde então. Trata-se, como aqui se 
propõe, de uma era Vargas contra Vargas.
Fonte: Costa (2010, p. 78-79). 
O estudo das reformas administrativas é importante, entre outros motivos, 
para que se identifique a relevância do fator temporal para a construção do 
Estado. Há muitas classificações e periodizações para entender a trajetória 
da administração pública no Brasil. É, ainda, Costa (2010) que vai trabalhar 
com uma periodização bastante didática que ajuda o leitor a entender as 
transformações mais recentes pelas quais passou a administração pública 
brasileira. Assim, ele elabora o texto a seguir.
PROBLEMAS DE PERIODIZAÇÃO
[...] convém adotar uma perspectiva temporal que privilegie as 
representações da mudança institucional veiculadas pelas próprias 
narrativas, conforme se segue:
• de 1808 a 1930 - a construção do Estado nacional;
• de 1930 a 1945 - a “burocratização” do Estado nacional;
• de 1945 a 1964 - o nacional-desenvolvimentismo;
• de 1964 a 1989 - a modernização autoritária;
• de 1990 a 2002 - a era do gerencialismo.
Antes do primeiro período, há a grande etapa vestibular da 
administração colonial (1500-1808). De 1808 a 1930, o Brasil se 
51
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
encontra no estágio de formação das instituições nacionais, a partir 
da constituição do autogoverno, fase que tem como marco inicial a 
chegada da família real Portuguesa ao Rio de Janeiro.
O segundo período (1930-1945) equivale ao primeiro governo 
Vargas, marcado por profundas transformações na economia, na 
sociedade e, sobretudo, no Estado brasileiro. O terceiro período 
(1945-1964) constitui uma espécie de continuação em segunda 
fase da etapa anterior, com a acentuação de umas características 
e atenuação de outras. Trata-se de uma aceleração do processo 
de modernização com ênfase na ação supletiva e promocional do 
Estado. O quarto período (1964- 1989) é marcado pela ascensão 
e queda do regime militar, que manteve o projeto modernizante e 
intensificou a presença do Estado na economia, a centralização 
e o viés tecnocrático das decisões. O sexto período (1990-2002), 
caracterizado pela estabilização econômica, o ajuste estrutural e a 
abertura econômica, introduz as reformas de cunho gerencialista 
de que se ocupa este trabalho.
É claro que nenhuma periodização está livre de controvérsias. 
Mesmo entre os “novos” reformadores, que se identificam com 
o projeto do primeiro governo FHC (1995-1998), haverá os que 
acreditam que algumas dessas transformações tiveram início no 
governo Sarney (1985-1990) e outros que defendem que o Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE constituiu 
uma ruptura com relação aos governos anteriores. Em todo caso, 
todos haverão de concordar que a lógica subjacente ao PDRAE 
representa uma mudança de paradigma com relação a muitos dos 
princípios inscritos na Constituição de 1988.
Fonte: Costa (2010, p. 80 - 81).
Construída esta visão geral, a temática das reformas administrativas no 
país poderá ser objeto de algumas observações mais particulares.
AProximANdo o olHAr
A construção do Estado nacional remonta à Administração colonial 
portuguesa que, a distância, administrava o território em seus primórdios. 
A gestão se dava como se fosse um bloco, com limitada separação entre 
atribuições e com pouco sentido de que a hierarquia poderia ajudar a organizar 
52
 Gestão Estratégica no Setor Público
O período que ficou 
conhecido como 
“Estado Novo” 
(entre 1937 e 1945), 
promoveu mudanças 
de ordem social 
e econômica e foi 
caracterizado por um 
amplo processo de 
transformação das 
práticas de gestão e 
do papel do Estado, 
particularmente na 
gestão dos recursos 
humanos e do 
orçamento.
Deu-se, no Governo 
Vargas, o que se 
considera a primeira 
reforma administrativa 
no país, quando foi 
também implantado 
o Estado Novo. Era o 
ano de 1937.
Com a transferência 
da corte portuguesa 
para o Brasil, em 
1808, é que se inicia 
um processo de 
aparelhamento da 
administração que se 
alonga até um pouco 
depois da proclamação 
da república.
o trabalho. As esferas pública e privada não eram entendidas como o são 
presentemente. Com a transferência da corte portuguesa para o Brasil, em 
1808, é que se inicia um processode aparelhamento da administração que se 
alonga até um pouco depois da proclamação da república.
A Constituição de 1891 estabelece de forma nítida os contornos da 
administração pública brasileira. Importantes e decisivas definições ganham 
corpo e vão orientar o desenvolvimento nacional: federalismo, presidencialismo, 
separação entre os poderes, fortalecimento do bicameralismo no legislativo, 
autonomia do judiciário. Por cerca de 40 anos este modelo atendeu aos 
interesses da política dominante.
Em 1934 foi promulgada uma Constituição cuja vida foi curta – apenas três 
anos – embora apresentasse ideias e princípios interessantes que só seriam 
retomados muitos anos depois como, por exemplo, o federalismo cooperativo. 
Assim, tributos eram repartidos entre as três esferas de governos, ensejando a 
distribuição de atribuições e a articulação de ações entre elas.
A reFormA de 1937
Para fazer frente à inquietude social vigente e responder a demandas de 
uma necessária modernização econômica, deu-se, no Governo Vargas, o que 
se considera a primeira reforma administrativa no país, quando foi também 
implantado o Estado Novo. Era o ano de 1937. Objetivava romper com a 
administração patrimonialista que caracterizara os períodos monárquicos e, 
em certo grau, se alongara até a república nos idos de 1930. Este movimento 
de modernização estava associado à necessidade de proteção de matérias-
primas e de criação de condições para que a industrialização ganhasse força. 
Subjacente a tais transformações alinhavava-se o modelo desenvolvimentista 
então pretendido. 
O Plano de reformas proposto pelo governo incluía dois aspectos 
principais, um econômico e outro administrativo. Aqui nos interessa o segundo.
Destaca-se, neste caso, “a criação de uma burocracia profissional nos 
moldes Weberianos, movida pela racionalidade” (REZENDE, 2004, p. 48). 
A administração pública burocrática foi adotada porque era uma alternativa 
muito superior à administração patrimonialista em um momento em que era 
preciso dotar as organizações públicas de métodos e procedimentos de 
trabalho. O período que ficou conhecido como “Estado Novo” (entre 1937 e 
1945), promoveu mudanças de ordem social e econômica e foi caracterizado 
por um amplo processo de transformação das práticas de gestão e do papel 
do Estado, particularmente na gestão dos recursos humanos e do orçamento.
53
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Em 1937 tivemos a promulgação de uma nova Constituição e, em 1938 foi 
criado o Departamento Administrativo do Serviço Público Federal (DASP) com 
a missão de estabelecer diretrizes, formular e implementar a reforma que fora 
iniciada com a Revolução de 1930.
Na ocasião, o DASP representou uma ação intencional do governo para 
a modernização do serviço público federal que visou a reorganização da 
administração direta e o fortalecimento da administração indireta. Registra-
se no período, além do DASP, a criação de outras importantes autarquias 
e empresas públicas - como o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos 
Industriários (IAPI), o Conselho Nacional do Café e o Conselho Nacional de 
Água e Energia Elétrica, a Cia. Vale do Rio Doce (1942), o Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico – BNDE (1952) e a Petrobrás (1953), entre 
outros - que constituiriam centros de excelência e de conhecimento técnico 
especializado para o desenvolvimento do país. Como desdobramentos desta 
ação para modernização da administração, destaca-se a adoção do princípio 
da meritocracia que iria valorizar os servidores mediante diversas iniciativas, 
notadamente, a contratação de profissionais por concurso público. 
Outras importantes organizações, não governamentais, foram criadas 
nesse período com a missão de promover o apoio às mudanças desencadeadas 
pelo Governo Federal, entre as quais destacam-se a Fundação Getúlio Vargas 
– FGV (1944) e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM 
(1952), ambas voltadas para o desenvolvimento institucional e a formação e o 
desenvolvimento de pessoal para atuação no setor público.
O governo Vargas foi, portanto, importante na criação de novos órgãos 
e conselhos técnicos que constituíram verdadeiros “núcleos de excelência”, 
germinadores de mudanças. Por seus conhecimentos técnicos especializados 
foram responsáveis pela transição de uma cultura patrimonialista para uma 
gestão pública burocrática, com novos modelos de gestão.
Para entender o alcance da transformação consolidada pela Reforma de 
1937 torna-se necessário conhecer um pouco mais o pensamento Weberiano.
Faria e Meneghetti (2011), em alentado artigo em que examinam o 
trabalho de importantes teóricos brasileiros – Fernando Claudio Prestes Motta 
e Mauricio Tragtenberg – redigiram síntese primorosa sobre a burocracia, 
segundo Weber, a seguir transcrita: 
54
 Gestão Estratégica no Setor Público
A BUROCRACIA SEGUNDO WEBER:
PONTO DE PARTIDA DE TRAGTENBERG E PRESTES MOTTA
Weber analisa o processo de racionalização da sociedade 
na passagem da Idade Média para a Idade Moderna. O 
desencantamento do mundo, baseado no cálculo utilitário de 
consequências, substitui a mediação das relações sociais 
que antes estavam baseadas na tradição e no carisma. Uma 
racionalidade instrumental-legal se institui e modifica as relações 
na sociedade, fazendo com que a burocracia moderna se consolide 
como razão materializada desse processo histórico. Para chegar a 
essa compreensão, Max Weber, analisou a burocracia do sistema 
de produção asiático e de outras sociedades deslocadas e dentro 
de seu tempo histórico. Entretanto, as características da burocracia 
moderna são próprias de uma racionalização estabelecida dentro 
do sistema capitalista de produção. Dessa forma, mesmo em 
Weber, a burocracia, quando analisada isoladamente, ou seja, 
como fenômeno atemporal, perde sentido, pois é por meio da 
racionalidade oriunda de um modo de produção específico que 
uma estrutura se ergue e se instaura. 
A vantagem técnica da organização burocrática no capitalismo 
é a superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de 
organização. O mecanismo burocrático plenamente desenvolvido 
compara-se às outras organizações exatamente da mesma forma 
pela qual a máquina se compara aos modos não mecânicos de 
produção (WEBER, 1982, p. 249). 
Segundo Weber (1982, p. 229), a burocracia moderna funciona 
sob formas específicas. A burocracia está sob a regência de 
áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas por leis e normas 
administrativas. Ela estabelece relações de autoridade, delimitada por 
normas relativas aos meios de coerção e de consenso. Uma relação 
hierárquica se estabelece, definindo postos e níveis de autoridades, 
além de um sistema de mando e subordinação com gerência das 
atividades e tarefas delegadas por autoridade. Nesse contexto, a 
administração é formalizada por meio de documentos, que acabam 
por regular a conduta e as atividades das pessoas. O treinamento é 
fundamental nas burocracias especializadas devido às especificações 
das atividades e dos trabalhos. O treinamento especializado volta-se 
para generalizar o cargo e transformá-lo em profissão. As atividades 
e tarefas de um trabalho transformado em profissão, que podem ser 
apreendidas por qualquer trabalhador, são descritas e delimitadas 
55
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
pela criação de cargos mais ou menos estáveis. A ocupação de um 
cargo configura uma profissão de ordem impessoal e transitória. 
A posição pessoal de um funcionário é desfrutada e estimada em 
um contexto social específico, sempre em comparação aos demais 
funcionários e em relação à estrutura social. Os funcionários recebem 
salários (compensação pecuniária) regulares, criando-se certa 
segurança social em troca das atividades exercidas por ele. Esse 
salário é definido pela tarefa realizada, por suas particularidades e 
pela posição hierárquica do funcionário. A burocracia criauma carreira 
dentro da ordem hierárquica estabelecida.
Para Weber (1974), o cumprimento dos objetivos efetiva-se por 
tarefas definidas, que devem ser calculadas e precisam ser realizadas 
independentemente das características das pessoas, ou seja, o 
cumprimento das mesmas deve se revestir de impessoalidade.
A estrutura burocrática concentra os meios materiais de 
administração nas mãos das elites detentoras do capital, mediante 
o desenvolvimento das grandes empresas capitalistas. Quando 
a burocracia se estabelece plenamente, ela se situa entre as 
estruturas sociais mais difíceis de serem destruídas, configurando-
se um meio de transformar ação comum em ação societária, 
racionalmente ordenada. Dessa forma, constitui um instrumento de 
poder, de dominação, pois ninguém pode ser superior à estrutura 
burocrática de uma sociedade.
Outra característica descrita por Weber (1982, p. 269) em relação 
à burocracia é que ela potencializa os segredos, conhecimentos e 
intenções. Na administração burocrática, tende a ser uma estrutura 
organizada de pequenas sessões secretas, na medida em que 
oculta conhecimentos e ações. Dessa forma, o poder do perito, 
ou funcionário especializado, é aquilatado e, por esse motivo, a 
qualificação como forma de especialização crescente resulta muito 
valorizada. A burocracia, portanto, “tem um caráter ‘racional’: regras, 
meios, fins e objetivos dominam sua posição” (WEBER, 1982, p. 282). 
Assim, para Weber “a burocracia descansa na aceitação da validez 
de algumas leis não excludentes [em que o] processo administrativo, 
dentro dos limites especificados nas ordenações significa a busca 
racional de interesses, de forma que as atividades destinadas a 
atingir os objetivos organizacionais apresentam-se aos executores 
como ‘deveres oficiais’” (FARIA, 1983, p. 27). Para Weber, portanto, a 
burocracia é um eficiente instrumento de poder.
Fonte: Faria e Meneghetti (2011, p. 426-427). 
56
 Gestão Estratégica no Setor Público
A reforma de 1967, 
também conhecida 
como Reforma da 
Desburocratização 
ou da modernização 
autoritária, ocorreu 
após o Golpe Militar 
de 1964 e teve como 
objetivo principal 
melhorar a gestão 
que se tornara 
excessivamente rígida 
e centralizada.
Entretanto, a administração pública burocrática, que tinha como 
pressuposto a eficiência, não promoveu os resultados desejados. No momento 
em que o pequeno Estado liberal do século XIX cedeu definitivamente lugar 
ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que ela não 
garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços 
prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática se tornara 
lenta, cara, autorreferida, pouco ou nada orientada para o atendimento das 
demandas dos cidadãos (BRESSER-PEREIRA; SPINT, 2001).
A reFormA de 1967
A reforma de 1967, também conhecida como Reforma da Desburocratização 
ou da modernização autoritária, ocorreu após o Golpe Militar de 1964 e teve como 
objetivo principal melhorar a gestão que se tornara excessivamente rígida e 
centralizada com uma evidente distorção do conceito de burocracia proposto 
por Weber e, com isso, melhorar a qualidade dos serviços públicos.
Para Carneiro (2006, p. 327), a Reforma de 1967 foi, “por certo a mais 
ampla e orgânica das reformas, consubstanciada no Decreto-lei 200. Lá estão 
os princípios básicos da descentralização administrativa, da delegação de 
competência, da definição das empresas públicas e sociedades de economia 
mista, do planejamento, da coordenação administrativa, dos orçamentos-
programa e do regime de licitações públicas. Tudo isso continua como 
referência obrigatória na história da administração pública brasileira”.
São deste período os primeiros Planos Nacionais de Desenvolvimento os 
quais previam, por meio da intervenção militar na economia e nos projetos 
sociais, a provisão de bens e serviços necessários para o desenvolvimento 
nacional. Segundo Rezende (2004), este período foi marcado por uma 
expansão da estratégia de descentralização, através da criação de um 
grande número de empresas estatais para atuação em pontos centrais para o 
desenvolvimento nacional.
O nepotismo e a corrupção combatidos com a reforma de 1930 pela 
reforma burocrática, ainda eram presentes na Administração Pública e, em 
1967 é promulgada nova Constituição que “modelou a estratégia reformista” 
(REZENDE, 2004, p. 55) e, que foi regulamentada pelo Decreto-lei n° 200/1967.
O Decreto-lei n° 200/1967 dispôs sobre a descentralização como meio 
para diminuir a rigidez burocrática que dificultava a gestão. Classificou as 
organizações públicas em 4 categorias com base em sua autonomia para 
decisões, fonte de recursos e natureza jurídica em: “administração direta, 
autarquias e fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista” 
(REZENDE, 2004, p. 55).
57
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Entretanto, o Decreto-lei 200 falhou como tentativa de reforma adminis-
trativa, porque ocasionou duas consequências inesperadas (BRESSER-
PEREIRA; SPINT, 2001, p. 22).
• a continuação de práticas patrimonialistas, ao permitir a contratação de 
empregados sem o devido concurso público; e
• o não desenvolvimento de carreiras para os administradores.
Em seu Livro, “Por que falham as reformas administrativas?”, Rezende 
(2004) destaca o seguinte:
O ex-ministro do Planejamento Roberto Campos (1994) explica 
que o Decreto-lei n° 200/1967 foi um instrumento de modernização 
administrativa. Contudo, muitos dos seus princípios nunca foram 
completamente implementados. Ele considera que um dos 
pontos não resolvidos dessa reforma foi a questão da separação 
de funções entre implementação e formulação, que nunca foi 
regulada de modo adequado a promover ganhos de performance 
no setor público. Ele observa que as agências nunca foram 
devidamente controladas pelo governo central por seus resultados, 
o que reduziu os ganhos de eficiência. Havia um problema central 
de coordenação burocrática provocado pela descentralização, e 
a reforma de 1967 não foi capaz de encontrar alternativa factível 
para superar esse crônico problema.
Ela foi um caso de falha sequencial, sobretudo pela sua inca-
pacidade de associar descentralização à performance, encontrando 
mecanismos de controle mais associados à natureza específica do 
Estado brasileiro e suas funções.
Em meados dos anos 1980, a Secretaria de Administração 
Pública realizou um estudo que revelava as distorções geradas pelo 
Decreto-lei n° 200/1967, e que deixava claras as falhas sequenciais 
das reformas perseguidas até então no Brasil. Esse importante 
estudo mostra que a expansão da descentralização foi, de fato, uma 
política contrastante com o desenvolvimento de uma burocracia 
organizada pelo mérito. Desde os anos 1970, houve uma proliferação 
de diferentes classificações de empregos e salários nas autarquias 
e fundações, embora tais instituições fossem reguladas pelas regras 
básicas da administração federal, controlada pelo Órgão Central de 
Pessoal Civil, tornando difícil organizar a burocracia em torno de um 
58
 Gestão Estratégica no Setor Público
princípio mais racional. O estudo mostra que até o ano de 1985 havia 
104 diferentes divisões especiais nos salários do governo federal, 
envolvendo mais de 100 mil funcionários públicos regulados pela CLT, 
que eram contratados sem qualquer exigência de exames públicos e 
com salários muito superiores aos daqueles funcionários com salários 
regulados pelo Plano de Classificação de Cargos e Salários, de 
acordo com a Lei n° 5645 de 1970.
Esses problemas se tornaram de grande magnitude, uma vez que 
no governo militar foram criadas 68 novas agências administrativas, 
das 120 instituídas no período compreendido entre 1945 e 1970. Das 
440 empresas públicas surgidas entre 1939 e 1983, 267 (60%) foram 
criadas no período militar. A expansão desmedida e quase errática 
da descentralização criou um problema de controle,ou melhor, um 
problema de coordenação da formulação entre o governo central e 
as entidades responsáveis pela implementação, dando margens a 
consideráveis problemas de performance.
Fonte: Rezende (2004, p. 58).
A Reforma de 1967, ou, simplesmente, o Decreto Lei 200 que a instituiu, 
trazia o embrião de muitas das ideias que foram retomadas por ocasião da 
Reforma Gerencial cujo marco é o ano de 1995.
 No entender de alguns autores, a Constituição Federal de 1988, que se 
situa entre os dois momentos mencionados, trouxe novos temas de caráter 
substantivo para o debate: os direitos sociais, a participação popular nas 
decisões sobre políticas públicas, a valorização do Município como ente 
federado dotado de responsabilidades e direitos novos, entre outros.
Prioridades foram redefinidas para responder às questões que emergiram. 
Ficou, assim, relegado a um segundo plano o foco na racionalização e 
redesenho das rotinas de trabalho e nos processos de descentralização como 
política pública. 
A REFORMA GERENCIAL
A reforma de 1995 ou reforma gerencial foi proposta pelo Ministério da 
Administração e Reforma do Estado (MARE), responsável pela elaboração das 
diretrizes relacionadas à reforma consolidadas no Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado que apresentou propostas para implementação de 
59
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Administração Pública 
Gerencial cujo objetivo 
principal era o de 
melhorar a capacidade 
de governança por 
meio da utilização 
de metodologias 
para a modernização 
da gestão pública 
utilizadas com sucesso 
em outros países.
uma nova administração pública no Brasil, denominada Administração 
Pública Gerencial,cujo objetivo principal era o de melhorar a capacidade de 
governança por meio da utilização de metodologias para a modernização da 
gestão pública utilizadas com sucesso em outros países.
Comentário crítico e penetrante acerca desta reforma pode ser encontrado 
em Bresser-Pereira (2011) quando apresenta o surgimento do estado social 
em sequência ao estado liberal:
O Estado social foi uma estratégia para aumentar a qualidade 
de vida e diminuir a desigualdade inerente ao capitalismo, porque 
o capitalismo é um sistema econômico bastante eficiente, mas 
é cego à justiça e à estabilidade. É um tipo de sociedade que 
vive em meio a crises e tende a concentrar a renda na mão dos 
mais poderosos, dos mais espertos, dos mais ladrões, dos mais 
inteligentes, aqueles que forem “mais” alguma coisa, e que deixa 
os mais pacíficos e mais modestos fortemente prejudicados. 
Por outro lado, descobriu-se que se fossem criados grandes 
serviços públicos gratuitos de educação, de saúde pública, de 
assistência social, e se fosse montado um sistema de previdência 
social universal, a qualidade de vida da população poderia ser 
substancialmente melhorada, a um custo relativamente barato.
É, aí, que surge a reforma gerencial; surge para dar conta 
dos grandes serviços sociais e científicos do Estado social. Agora, 
não bastava que o Estado fosse efetivo, que garantisse a lei; era 
preciso que fosse eficiente, que realizasse os grandes serviços 
a um custo baixo. Quem primeiro percebeu que o Estado social 
exigia a reforma gerencial foram os ingleses, em 1987. Depois 
vários outros países, especialmente os escandinavos, também 
perceberam esse fato e adotaram a reforma gerencial. No Brasil 
essa reforma começou em 1995, por isso, eu a denomino “Reforma 
Gerencial do Estado de 1995”.
Fonte: Bresser-Pereira (2011, p. 16).
60
 Gestão Estratégica no Setor Público
Outros pontos 
importantes da 
Reforma de 1995 
foram a redução de 
custos; a revisão 
e aperfeiçoamento 
permanente dos 
procedimentos e 
processos de trabalho; 
a definição de metas 
e indicadores de 
desempenho e de 
satisfação do cidadão.
Administração gerencial é o tipo de administração que tem 
como objetivo, sem se afastar do estado de direito, adequar as 
organizações públicas às contingências específicas de lugar e 
momento, emprestando-lhes sobretudo maior agilidade e eficiência; 
prioriza, portanto, os resultados. Tenta igualmente recuperar a 
identificação dos cidadãos com o Estado, voltando-o a eles. Faz da 
transparência e do controle cidadão alavancas da eficácia dessas 
organizações. Introduz também mecanismos de quase-mercado 
ou concorrência administrada com vistas a aprofundar os ganhos 
de eficiência. (BRASIL, 1995). 
O modelo desenvolvido no Brasil acompanhou as orientações mundiais da 
época, particularmente dos modelos inglês e americano. O principal objetivo 
do modelo brasileiro “era o de substituir o modelo de gestão burocrática por 
um modelo orientado pela performance” (REZENDE, 2004, p. 29).
O objetivo da Reforma Gerencial era permitir que a administração pública 
se tornasse mais eficiente e pudesse oferecer ao cidadão mais serviços, com 
maior qualidade. Ou seja, fazer mais e melhor com os recursos disponíveis.
Outros pontos importantes da Reforma de 1995 foram a redução de custos; 
a revisão e aperfeiçoamento permanente dos procedimentos e processos de 
trabalho; a definição de metas e indicadores de desempenho e de satisfação 
do cidadão.
É importante lembrar que era época do Plano Real e a reforma do aparelho 
do Estado era essencial para assegurar a estabilidade da nova moeda com 
medidas que visavam o combate ao desperdício e a racionalização do uso de 
recursos públicos.
O MARE produziu uma série de documentos técnicos com objetivo de dar 
conhecimento, informar e esclarecer sobre a Reforma Gerencial. No Caderno 
nº 6 - A Reforma do aparelho do estado e as mudanças constitucionais: 
síntese & respostas a dúvidas mais comuns (BRASIL, 1997) - são indicados 
os principais pontos da Reforma:
61
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
OS PRINCIPAIS PONTOS DA REFORMA
A reforma do aparelho do Estado requer a aprovação de 
mudanças na Constituição para a sua completa implementação. 
Mas, a reforma não se limita à revisão de dispositivos constitucionais. 
Abrange também a revisão de outras leis e normas, a concepção de 
novos instrumentos de gestão e de formas inovadoras de organização 
da administração, procurando assimilar o que há de mais 
avançado nas teorias e métodos de administração, na experiência 
internacional e na própria trajetória da administração pública 
brasileira. Os principais projetos e medidas já em andamento na 
administração federal são os seguintes:
• dotar os órgãos centrais do Estado de maior capacidade 
de formulação e acompanhamento das políticas públicas, 
especialmente através da criação de novas carreiras e 
fortalecimento das existentes, voltadas para a formulação 
de políticas públicas e a regulação, de modo a assegurar o 
recrutamento contínuo, nos próximos anos, de quadros com 
alta capacitação técnica;
• rever as estruturas e competências dos órgãos e entidades da 
administração federal, visando a redução de níveis hierárquicos, 
a adoção de formatos organizacionais mais leves e flexíveis e a 
descentralização de competências para Estados e Municípios;
• estimular o planejamento estratégico em todos os órgãos e 
entidades, compreendendo a definição de missão, objetivos e 
metas, conjugada à implantação de indicadores de desempenho 
e de processos contínuos de melhoria da gestão;
• descentralizar e melhorar o desempenho gerencial na prestação 
de serviços públicos na área social, mediante implantação de 
“Organizações Sociais”, sem vinculação administrativa com o 
Estado, mas fomentadas com recursos públicos e controladas 
por contratos de gestão;
• fortalecer a capacidade regulatória do Estado, particularmente 
sobre os setores produtivos objeto de privatização de empresas 
estatais, mediante criação de “Agências Regulatórias”, especial-
mente nas atividades exploradas por concessão estatal;
62
 Gestão Estratégica no Setor Público
• melhorar o desempenho na prestação de serviços públicos 
típicos de Estado, ematividades como arrecadação, segurança e 
previdência social, mediante implantação de Agências Executivas, 
com maior autonomia administrativa e controle com ênfase nos 
resultados alcançados, mediante contrato de gestão;
• profissionalizar o servidor, com treinamento permanente, 
avaliação de desempenho e participação em programas de 
melhoria contínua dos processos de trabalho;
• racionalizar e readequar o perfil e a distribuição do quadro de 
servidores, com a fixação da lotação necessária de servidores 
em cada órgão ou entidade e o remanejamento, treinamento ou 
afastamento de servidores desnecessários;
• modernizar a legislação do servidor público e rever privilégios, 
propondo ao Legislativo emendas à legislação vigente e à 
própria Constituição, contemplando, particularmente, o estabe- 
lecimento de restrições às aposentadorias precoces e a revisão 
de benefícios descabidos, fixados na legislação vigente;
• controlar custos, por meio da implantação de sistemas de 
informações gerenciais, particularmente para o acompanhamento 
de despesas, de modo a tornar claro para os administradores 
públicos o custo real de suas unidades e programas;
• rever a legislação que rege as compras e contratações, visando 
a obtenção de preços melhores e a agilização de procedimentos 
requeridos;
• aplicar as tecnologias da informática à melhoria da gestão, de 
modo a possibilitar a disseminação do trânsito de documentos 
por meio eletrônico e o acesso com rapidez, pelos gerentes, à 
informação no formato adequado às necessidades do processo 
decisório.
Fonte: Brasil (1997, p. 8).
63
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
De acordo com Bresser Pereira e Spint (2001) a passagem da 
administração pública burocrática para a gerencial deveria ser gradativa, 
aproveitando-se os aspectos positivos da primeira, e deveria ocorrer em três 
dimensões:
• a institucional-legal, por meio da qual se modificam as leis e se criam ou 
modificam instituições;
• a cultural, baseada na mudança dos valores burocráticos para os gerenciais;
• a da co-gestão.
O quadro a seguir ilustra as principais características destes dois modelos 
de administração pública.
Quadro 3 - Principais características da Administração Pública 
Burocrática e da Administração Pública Gerencial
Administração Pública burocrática Administração Pública Gerencial
•	Formalismo e legalismo exagerado;
•	Centralização;
•	Normas e procedimentos rígidos;
•	Padronização de formas organizacionais;
•	Controles processuais;
•	Prevalência do poder do estado sobre o 
interesse público.
•	Legalismo necessário;
•	Descentralização;
•	Normas e procedimentos flexíveis;
•	Formas diferentes de organização;
•	Controle e avaliação de resultados;
•	Orientação para o interesse público 
e a satisfação do cliente-cidadão.
Fonte: Adaptado de Silva (2005).
Dentre as propostas de mudança contidas no Plano Diretor da Reforma do 
Estado, destaca-se a ênfase à gestão de recursos humanos que não deveria 
se limitar a administração de pessoal, mas sim atuar de forma estratégica na 
avaliação dos resultados e na promoção de ações para o aperfeiçoamento e o 
desenvolvimento dos servidores.
64
 Gestão Estratégica no Setor Público
Atividade de Estudos: 
1) Para resumir os conhecimentos adquiridos e assegurar que não 
lhe escapou nenhum aspecto fundamental, descreva a visão 
primordial com que se deve abordar o Estado indicando, neste 
contexto, como entender a dimensão propriamente dita do que 
seja Reforma Administrativa. 
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AlGumAS coNSiderAçõeS
Analisar as características e resultados dos processos de mudança da 
administração pública pode ser um exercício predominantemente técnico no 
qual são avaliados os instrumentos e os procedimentos à disposição do gestor. 
Ou pode se tornar mais complexo, fazendo-se uma leitura das intenções que 
orientam as soluções técnicas utilizadas e, principalmente, que decifrem o 
campo de forças subjacentes às mudanças preconizadas e implementadas.
No primeiro caso se estará trabalhando muito mais no campo da ciência 
da administração pública e da ciência jurídica e no segundo, ingredientes da 
sociologia e da ciência política serão valorizados.
No presente texto se procurou oferecer ao leitor as duas dimensões, de 
forma articulada ao reconhecimento da importância dos tempos históricos para 
todas as questões sociais.
O Brasil vive, em tempos recentes, debate acalorado acerca dos modelos 
de gestão, colocando o aspirante aos postos de tomada de decisão diante 
da necessidade de refletir sobre a importância relativa dos instrumentos, 
65
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
práticas, procedimentos e propostas de mudança da administração pública em 
comparação com o comprometimento ético e o envolvimento intrínseco com 
o objeto de seu trabalho: as políticas públicas, a melhoria das condições de 
vida de seus concidadãos, a transparência, a governança e a sustentabilidade 
ampliada que inclui não apenas as questões ambientais como também aquelas 
de natureza institucional. 
Assim, a gestão pública não pode ser exercida de forma ingênua e 
descolada do conjunto de valores que são considerados pertinentes ao Estado 
democrático. 
reFerêNciAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do 
Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm>. Acesso em: 10 jun. 2016.
______. Presidência da República. Câmara da Reforma do Estado. Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Impr. Nacional, 1995.
______. BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado. Caderno 6. Reforma do Aparelho do Estado e as mudanças 
constitucionais: síntese respostas a dúvidas mais comuns. Brasília, 1997.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINT, Peter. Reforma do Estado e 
Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. É o Estado capaz de se autorreformar? 
Desigualdade & Diversidade – Revista de Ciências Sociais da PUC – RJ, 
Dossiê Especial, p.11- 20, 2011. 
______. As duas fases da história e as fases do capitalismo. Crítica e 
Sociedade: revista de cultura política. v.1, n.1, p.168 - 189, 2011.
CARNEIRO, João Geraldo Piquet. Modernização do Estado Brasileiro. In: 
Por que o Brasil não é um país de alto crescimento? João Paulo dos 
Reis Velloso (coordenador); Enrique Iglesias [et al]. – Rio de Janeiro: José 
Olympio, 2006.
COSTA, Frederico Lustosa da, Reforma do Estado e Contexto Brasileiro: 
crítica do paradigma gerencialista. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010.
66
 Gestão Estratégica no Setor Público
FARIA, José Henrique de; MENEGHETTI, Francis Kanashiro. Burocracia 
como organização, poder e controle. RAE, São Paulo, n. 05, p. 424 – 439, 
2011.
MOTTA, Paulo Roberto. Administração para o desenvolvimento a disciplina 
em busca da relevância. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 
v.06, n.03, p. 39-53, 1972.
REZENDE, Flávio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas? 
Rio de Janeiro: FGV, 2004.
SILVA, Márcia Costa A. da. Competências dos Gestores Públicos e 
Prospectiva Estratégica: análise de cenários em Quissamã. Dissertação de 
mestrado. Rio de Janeiro, 2005.
CAPÍTULO 3
modeloS de GeSTão orGANizAcioNAl
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Indicar as limitações da organização orientadapara tarefas, áreas 
funcionais e linha de comando e controle. 
 3 Examinar métodos, modelos e instrumentos de gestão organizacional.
68
 Gestão Estratégica no Setor Público
69
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
coNTexTuAlizAção 
No Capítulo 1, você estudou as contribuições das principais escolas e 
abordagens da administração e viu que em resumo os estudos desenvolvidos 
visaram o desenvolvimento da organização e sua estruturação para alcance 
de objetivos.
No Capítulo 2, conheceu iniciativas para modernização administrativa e 
aparelhamento do Estado e percebeu que em maior ou menor grau, todas tiveram 
como objetivo fortalecer a capacidade de gestão do setor público para que 
pudesse oferecer serviços em patamares cada vez mais elevados de qualidade.
Neste Capítulo, examinaremos metodologias e instrumentos de gestão e 
indicaremos como as teorias e abordagens contribuíram para o surgimento de 
alguns dos modelos de gestão organizacional. E como veremos, as bases da 
gestão organizacional se encontram em novas interpretações e aplicações dos 
fundamentos dos estudos clássicos da ciência da administração. 
As organizações, sejam elas públicas ou privadas investem no desenvo-
lvimento e implementação de métodos, modelos, sistemas e instrumentos 
de gestão com objetivo de cumprir sua missão, melhorar a qualidade de 
seus produtos ou serviços e, com isto, alcançar resultados que atendam 
expectativas das partes interessadas (stakeholders), tais como proprietários, 
acionistas, consumidores ou a sociedade.
oNde Tudo começou
Para compreensão do contexto atual em que se inserem e atuam as 
organizações, faremos neste ponto uma breve retrospectiva e registro da 
realização de estudos e práticas voltadas para o desenvolvimento e melhoria 
dos resultados organizacionais.
Observar a evolução da sociedade nos auxilia na compreensão e 
identificação das mudanças na forma de organização e gestão do trabalho ao 
longo do tempo e do ambiente em que atuavam e atuam as organizações.
O primeiro momento a ser destacado é o da Revolução Industrial, que 
levou o homem do campo (sociedade agrícola) para a cidade e fez com 
que as primeiras organizações se voltassem para a observação das formas 
de produção e da interação entre o homem e a máquina nos processos de 
produção. Sobre isso, vimos no capítulo 1 que os primeiros estudos para 
melhoria do desempenho organizacional foram os da teoria clássica da 
administração, desenvolvidos por Taylor e Fayol.
70
 Gestão Estratégica no Setor Público
As organizações da era industrial foram concebidas para atuarem em 
ambientes estáveis e até certo ponto previsíveis e com os avanços científicos 
e tecnológicos, os métodos de trabalho utilizados na sociedade industrial não 
foram suficientes para assegurar a competitividade às organizações.
Logo, o segundo momento é o da sociedade pós-industrial, onde 
o homem-máquina, os processos rígidos de produção e as estruturas 
verticalizadas são substituídos por organizações flexíveis, participação 
e integração dos funcionários nos processos de produção. Os modelos 
tradicionais fundamentados nos princípios da teoria clássica da administração 
foram gradativamente sendo transformados e dando origem a novas formas e 
modelos de gestão.
Daniel Bell (1977 apud SILVA, 2005, p. 57), criador do termo sociedade 
pós-industrial, ao se referir a organização e características do Estado na 
sociedade pós-industrial destaca “o neoliberalismo, as instituições flexíveis e o 
participacionismo” cujos “recursos principais são a inteligência, o conhecimento, 
a criatividade, as informações e laboratórios científicos e culturais”.
Se a sociedade se transformou, também se transformaram as 
organizações. E na sociedade da informação e do conhecimento, cujas 
características se concentram no surgimento da internet, no uso de tecnologias 
da informação, nos processos de trabalho, o conhecimento torna-se o ativo 
capaz de assegurar competitividade às organizações em ambientes cada vez 
mais complexos.
Na figura a seguir apresenta-se uma síntese da evolução da sociedade 
mencionada nesta seção:
Figura 4 – Evolução da Sociedade
Fonte: As autoras.
Importante destacar que além da concepção adotada pelas autoras, 
outras denominações são atribuídas a sociedade que estamos vivendo, “ao 
aqui e agora”. “Para De Masi é a “sociedade pós-industrial”, para Castells é 
a “sociedade em rede”, para Peter Drucker é a “sociedade do conhecimento” 
ou “sociedade da informação” e para Toffler seria a “terceira onda”” (ZABOT, 
2002, p. 11). Na literatura há registro de autores que se referem a quarta onda, 
ou a sociedade da informação e do conhecimento.
71
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Os termos propostos 
por Fayol foram 
ajustados e na 
literatura é comum 
encontrarmos a 
indicação de quatro (e 
não cinco) processos 
administrativos 
básicos: planejamento, 
organização, liderança 
e controle.
Em geral há consenso entre os autores em relação aos principais aspectos 
que caracterizam as organizações e aos desafios por ela enfrentados desde o 
final do século XX. Caberá a você, leitor, aprofundar seus estudos sobre o 
assunto e optar pela expressão que julgar mais adequada.
FuNçõeS TíPicAS dA orGANizAção
Você se lembra do industrial francês, representante da Escola Clássica 
da Administração que enfatizou o papel da gerência e descreveu as cinco 
atividades administrativas? Você acertou se lembrou de Henri Fayol.
Muito bem, as atividades administrativas descritas por Fayol reportam à 
era industrial, mas permanecem relevantes e, como veremos adiante neste 
capítulo, são facilmente identificáveis nos modelos de gestão em uso nas 
organizações.
AS FuNçõeS AdmiNiSTrATivAS
As funções administrativas (ou funções da organização) originalmente 
propostas por Fayol foram: planejamento, organização, comando, coordenação 
e controle. Embora Fayol tenha associado as funções administrativas às 
atividades do gerente, neste capítulo as abordaremos na perspectiva da 
influência nos modelos de gestão, embora não sejam menos relevantes sua 
contribuição no campo da liderança.
Ao longo do tempo os termos propostos por Fayol foram ajustados ao 
contexto sócio, econômico e político do mundo corporativo e na literatura 
é comum encontrarmos a indicação de quatro (e não cinco) processos 
administrativos básicos: planejamento, organização, liderança e controle. 
Robbins (2004, p. 7) define resumidamente cada um desses processos:
• Planejamento – envolve a definição das metas de uma organização, 
estabelecendo uma estratégia geral para chegar a elas e desenvolvendo 
uma ampla hierarquia de planos para integrar e coordenar as atividades. O 
estabelecimento de metas mantém adequadamente focalizado o trabalho a 
ser feito e ajuda os membros da organização a manter sua atenção naquilo 
que é mais importante.
• Organização – envolve a determinação de quais tarefas precisam ser 
feitas, quem irá fazê-las, como elas serão agrupadas, quem responderá 
para quem e onde as decisões deverão ser tomadas.
72
 Gestão Estratégica no Setor Público
• Liderança – as organizações são compostas de pessoas. Dirigir e 
coordenar pessoas é tarefa dos gerentes. Quando os gerentes motivam 
os funcionários, direcionam as atividades de outros, selecionam os canais 
de comunicação mais eficazes ou resolvem os conflitos entre os membros, 
que eles estão liderando.
• Controle – para certificar-se de que as coisas estão andando como 
deveriam, o gerente precisa monitorar o desempenho da organização. 
O desempenho real deve ser comparado com as metas previamente 
estabelecidas. Se houver qualquer desvio significante, será 
responsabilidade do gerente trazer a organização de volta aos eixos. Esse 
método de monitoramento, comparação e correção é o que queremos dizer 
quando nos referimos ao processo de controle.
As funções básicas da organização indicadas na figura a seguir,indicam 
a natureza sistêmica e de processos que devem ser realizados na busca de 
eficiência e eficácia organizacional.
Figura 5 – Funções básicas da Administração
Fonte: Robbins (2004, p. 8).
Agora que você conhece as funções básicas da administração (organização), 
começaremos a examinar os elementos e modelos que poderão ser utilizados 
pela Administração para uma gestão pública estratégica.
73
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
o Primeiro PASSo – deFiNição dA eSTrATéGiA
Organizações são criadas com um propósito, um objetivo e para alcançá-
lo necessitam planejar as ações que serão realizadas em curto, médio e longo 
prazo. Em resumo, as organizações necessitam de decisores capazes de 
indicar as ações, ou como muitas vezes é expresso na linguagem popular, “o 
caminho para se chegar no resultado desejado”.
Para Robbins (2004, p. 54):
[...] o planejamento envolve a definição dos objetivos ou 
metas da organização, o estabelecimento de uma estratégia 
geral para atingir esses objetivos. Particularmente me agrada 
a ideia do planejamento como uma antecipação de fatos que 
ainda não ocorreram e, por isto mesmo, permite a análise de 
alternativas e possibilidades até que se escolha aquela que 
submetida aos critérios de decisão da organização, pareça a 
escolha mais acertada. 
Como veremos adiante esta é a base do planejamento estratégico clássico 
muito difundida no Brasil a partir da década de 1980.
Para ilustrar a importância do planejamento, vale lembrar o clássico trecho 
do filme Alice no País das Maravilhas, obra escrita no século XIX por Lewis 
Carroll e que recentemente foi exibido nos cinemas.
ALICE NO PAÍS DAS MARAVILHAS
Na obra Alice está atrás de um coelho e cai em um mundo 
desconhecido e cheio de aventuras e personagens fantásticos. 
Um desses personagens é um gato com enorme sorriso e que, ao 
vê-la perdida na floresta, estabelece com Alice o seguinte diálogo: 
- “Estou perdida, você pode me ajudar? diz Alice ao gato no alto 
da árvore. “Ele responde: “Sim, pois não.” “Para onde vai essa 
estrada?”, pergunta ela. Ele responde com outra pergunta, “Para 
onde você quer ir?”. Ela disse: “Eu não sei, estou perdida.” Ele, 
então, diz assim: “Para quem não sabe para onde vai, qualquer 
caminho serve.”
Se o planejamento sempre esteve presente na agenda dos dirigentes 
organizacionais, foi a partir da década de 1960 que a expressão estratégia 
74
 Gestão Estratégica no Setor Público
Estratégia de 
crescimento – O 
crescimento pela 
expansão direta 
envolve aumento do 
tamanho da empresa, 
das receitas, das 
operações e da força 
de trabalho.
“Testar os limites da 
transposição de um 
ideário empresarial 
para a arena 
governamental [...] 
substituindo “estratégia 
de negócios” por 
“estratégia de 
governo””.
ganhou força no ambiente organizacional, inicialmente nas empresas privadas 
estendendo-se sua aplicação ao setor público, destacadamente nos anos 
1990, na reforma gerencial.
Mintzberg (2004, p. 34) define a estratégia como “um plano, ou 
algo equivalente – uma direção, um guia ou curso de ação para o 
futuro, um caminho para ir daqui até ali. [...] Estratégia também é um 
padrão, isto é, consistência em comportamento ao longo do tempo”.
No livro Competindo pelo futuro, Hamel e Prahalad (1995) destacam 
a importância da estratégia para as organizações e argumentam que a 
estratégia não chega a ser um plano detalhado, mas um processo que envolve 
o levantamento de funções existentes e a identificação de novas competências 
necessárias para impulsionar a organização para o alcance de seus objetivos.
Segundo os autores, “os países também podem ter arquiteturas 
estratégicas” (HAMEL; PRAHALAD, 1995, p. 124), e dão como exemplo o 
Conselho de Desenvolvimento Econômico de Cingapura que identificou as 
competências nacionais que teriam que ser desenvolvidas para impulsionar 
o país para o nível de desenvolvimento industrial desejado. Também no Brasil 
é possível verificarmos o uso da expressão estratégia nas ações de governo, 
particularmente nas mais recentes propostas de modernização administrativa 
estudadas no Capítulo 2.
À guisa de ilustração, cabe mencionar o artigo de Pinho (2004 apud 
SILVA, 2005, p. 45) que trata da questão da inovação e da competitividade 
na organização publica e faz um paralelo entre estes conceitos e sua 
aplicabilidade para a administração ao sugerir que se deve “testar os limites 
da transposição de um ideário empresarial para a arena governamental [...] 
substituindo “estratégia de negócios” por “estratégia de governo””.
Robbins (2004, p. 65) destaca quatro estratégias principais que são 
adotadas pelas organizações. São elas:
a) Estratégia de crescimento – se refere ao aumento do nível de operações 
realizadas pela empresa. Organizações “de crescimento” atingem esse 
objetivo por expansão direta, desenvolvimento de novos produtos, melhoria 
na qualidade ou por diversificação (muitas vezes se unindo a outras 
empresas ou adquirindo-as). O crescimento pela expansão direta envolve 
aumento do tamanho da empresa, das receitas, das operações e da força 
de trabalho.
75
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Estratégia de 
combinação – refere-
se a busca simultânea 
por uma ou mais das 
estratégias.
Estratégia de redução 
– precisa reduzir seu 
tamanho para manter 
sua competitividade.
Estratégia de 
estabilidade – se 
caracteriza pela 
ausência de mudanças 
marcantes.
b) Estratégia de estabilidade – se caracteriza pela ausência de mudanças 
marcantes. Significa que a organização continua a servir o mesmo mercado 
e clientes, mantendo sua participação no mercado. É apropriada quando 
existem várias condições: ambiente estável e inalterado, desempenho 
organizacional satisfatório, presença de pontos fortes e ausência de pontos 
fracos críticos, e oportunidades e ameaças que não são significativas.
c) Estratégia de redução – ocorre quando a organização, impactada por 
avanços tecnológicos, competição global ou outras mudanças ambientais, 
precisa reduzir seu tamanho para manter sua competitividade.
d) Estratégia de combinação – refere-se a busca simultânea por uma ou 
mais das estratégias descritas. Por exemplo, determinado segmento da 
empresa adota uma estratégia de crescimento enquanto outra mantém a 
de estabilidade.
Atividade de Estudos: 
1) Com base nos tipos de estratégia apresentados, exercite sua 
percepção. Escolha um ente governamental (União, Estado 
ou Município) e tente identificar qual a estratégia adotada 
pelo governo. Procure identificar elementos que justifiquem 
sua resposta.
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Para saber mais sobre estratégia, recomendamos a leitura do 
clássico “A arte da guerra” de Sun Tzu. Este livro escrito há mais de 
2.000 anos tornou-se uma referência para estudantes e profissionais 
que atuam com gestão organizacional e interessados no tema.
76
 Gestão Estratégica no Setor Público
Na próxima seção examinaremos modelos e instrumentos de gestão 
utilizados por organizações privadas e públicas.
méTodoS, modeloS e iNSTrumeNToS PArA 
GeSTão orGANizAcioNAl
A necessidade de produzir mais ao menor custo e com melhores 
resultados fez com que as organizações mobilizassem especialistas para o 
desenvolvimento de estratégias e para a definição de um modelo de gestão 
que melhor se adequasse aos propósitos da organização.
 Antes de avançarmos pare, pense e registre o que você entende 
por modelo.
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Um modelo pode ser entendido como uma referência, um exemplo, algo 
que pode ser reproduzido. 
Significado de Modelo
1 Imagem, desenho ou objeto que serve para ser imitado (dese-
nhando ou esculpindo).
2 Molde, exemplar.
3 Coisa ou pessoa que é ou merece ser imitada.
4 Pessoa que posa para artistas, servindo de modelo vivo.
5 Pessoa que tem como atividade envergar e apresentar roupas 
ou acessórios.
Fonte: Disponível em: <https://dicionariodoaurelio.
com/modelo>. Acesso em: 10 maio 2016.
77
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Gerir significa 
organizar e 
modelar, por meio 
de instrumentos e 
técnicas adequadas, 
os recursos financeiros 
e materiais da 
organização.
Sobre a palavra modelo, Ferreira (2006, p. 18) menciona que:
[...] embora utilizada em diferentes contextos e significados 
diferenciados, implica de algum modo, a ideia de organização 
e ordenamento de partes que compõem um conjunto. Assim, 
em linguagem simples e sem sofisticação científica, podemos 
definir um modelo como aquilo que serve de exemplo ou 
norma em determinada situação.
Para Motta (1999 apud CARBONE, 2006, p. 80) o termo gestão possui 
o mesmo significado de administração e de gerência: “é um termo genérico 
[...] que sugere a ideia de dirigir e decidir”. Para Ferreira (2006, p. 19) “gerir 
significa organizar e modelar, por meio de instrumentos e técnicas adequadas, 
os recursos financeiros e materiais da organização e até mesmo as pessoas 
que a compõem”. Feitas estas considerações, podemos considerar um modelo 
de gestão como uma moldura, um esquema ou um quadro de referência com 
indicação de pontos focais ou elementos essenciais para a organização.
PlANejAmeNTo eSTrATéGico
Muitos são os autores que contribuíram e se dedicaram ao tema do 
planejamento e da estratégia, entretanto, neste capítulo abordaremos o 
planejamento estratégico a partir da contribuição daquele que é considerado 
no ambiente acadêmico como um de seus mais ilustres representantes, trata-
se de Henry Mintzberg.
Mintzberg foi um dos primeiros a dedicar-se ao estudo e sistematização 
do planejamento estratégico desde sua origem na década de 1960. Seus 
livros enfatizam a relação entre planejamento e estratégia, sua ascenção, 
notoriedade e queda.
De acordo com Mintzberg (2004, p. 43) a maioria dos modelos de 
planejamento estratégico se baseiam em “uma única estrutura conceitual, ou 
modelo básico, diferindo menos nos fundamentos que nos níveis de detalhe. 
Eles têm variado da simples elaboração dessa estrutura à especificação 
altamente detalhada de seus estágios, usando todos os tipos de checklists, 
tabelas, diagrama e técnicas”.
78
 Gestão Estratégica no Setor Público
As etapas do planejamento estratégico são representadas na figura a seguir:
Figura 6 – Etapas do Planejamento Estratégico
Fonte: Robbins (2004, p. 63).
Observe que o Processo de Administração Estratégica inicia com a reflexão 
e definição da missão, objetivos e visão da organização. Este momento se 
desdobra na análise do ambiente em que se insere e atua a organização para 
que se verifique ameaças e oprtunidades (ambiente externo) e pontos fortes 
e pontos fracos (ambiente interno). Com estas informações, a organização 
deverá formular, implementar e monitorar as estratégias definididas e avaliar 
os resultados alcançados.
Para melhor compreensão destas etapas examinaremos, a seguir, alguns 
conceitos fundamentais.
coNceiToS imPorTANTeS No PlANejAmeNTo 
eSTrATéGico e deFiNição dA eSTrATéGiA 
orGANizAcioNAl
Alguns conceitos utilizados no planejamento estratégico são apresentados 
resumidamente a seguir:
• Visão – “diz respeito ao estado futuro desejado pela organização, ou seja, 
aquilo que ela deseja ser em um futuro próximo” (CARBONE, 2006, p. 51). 
Para sua definição é importante observar que: i) deve ser estabelecida 
pelos dirigentes da organização com auxílio de seus colaboradores; ii) deve 
responder à questão: como a organização gostaria de ser reconhecida 
pelo resultado de seu trabalho?; iii) deve ser compartilhada; iv) deve ser 
desafiadora e inspirar as pessoas a construir algo de valor.
79
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
• Missão – “é o propósito principal ou a razão pela qual uma organização 
existe” (CARBONE, 2006, p. 51). Para sua definição é importante observar 
que a missão: i) orienta e delimita a ação da organização, definindo a que 
ela se propõe; ii) exprime a razão de sua existência; iii) deve contemplar 
clientes internos/externos, fornecedores, a sociedade e demais setores 
envolvidos; iv) deve indicar o negócio/finalidade da organização.
• Valores – expressam conceitos de certo e errado, de bom e ruim. Os valores 
norteiam as regras de conduta e de convivência da organização e de seus 
colaboradores e contribuem para construção da cultura organizacional.
Dentre os livros de Mintzberg destacamos “Ascenção e queda 
do planejamento estratégico” no qual o autor ao mesmo tempo 
que nos oferece uma análise do planejamento estratégico com 
indicação de algumas evidências de sua utilização e resultados, 
faz também uma crítica contundente as armadilhas e falácias mais 
evidentes em relação ao seu uso, particularmente no capítulo 5 – 
Falácias fundamentais do planejamento estratégico.
O modelo básico engloba um conjunto de conceitos para formulação da 
estratégia ancorados nas escolas do design e do posicionamento. A escola 
do design se caracteriza por tratar a formulação da estratégia como “um 
processo informal de concepção normalmente na mente consciente de um 
líder” (MINTZBERG, 2004, p. 18). Seu principal instrumento é conhecido como 
Matriz SWOT, que consiste numa sequencia de análises para formulação da 
estratégia. A escola de posicionamento também se utiliza na análise SWOT, 
divergindo da escola de design apenas em dois aspectos, o que se refere a 
concepção da estratégia como um processo informal e a que concentra na 
figura do líder o papel de ator principal no processo.
A expressão SWOT deriva de Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), 
Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças). Segundo Mintzberg 
(2004) a análise SWOT tem sua origem nos estudos na área de política de 
negócios de Harvard. Este importante instrumento do planejamento estratégico 
“se baseia na crença de que a formação da estratégia é um processo de 
concepção – o uso de algumas ideias básicas para traçar a estratégia. Dessas, 
a mais essencial é a congruência, ou adaptação, entre fatores externos e 
organizacionais” (MINTZBERG, 2004, p. 43).
80
 Gestão Estratégica no Setor Público
A figura a seguir resume e ilustra os momentos de análise do ambiente 
externo (ameaças e oportunidades) e do ambiente interno (forças e fraquezas) 
da análise SWOT na definição da estratégia organizacional.
Figura 7 – Fluxo para Análise do Ambiente
Fonte: Mintzberg (2004, p. 44).
Escola do design e Escola do posicionamento são duas 
das 10 escolas de pensamento para formulação de estratégia 
indicadas por Mintzberg. As outras seriam: planejamento, cognitiva, 
empreendedora, aprendizado, política, cultural, ambiental e 
configuração.
No setor público, não apenas a promulgação de novas leis que trazem em sua 
essência a importância do planejamento governamental, mas principalmente na 
Reforma Gerencial de 1995, a questão do planejamento estratégico ganhou força 
no serviço público federal. A lei 10257/2001 conhecida como Estatuto da Cidade e 
a Lei Complementar nº 100/2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal 
são dois exemplos da ênfase atribuída ao planejamento.
81
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Há que se ter em mente que o processo de planejamento estratégico 
no setor público possui particularidades e desafios diferentes dos que são 
enfrentados por empresas privadas. Bush (2005 apud CARNEIRO, 2010) 
argumenta que organizações públicas se defrontam com expectativasem 
constante mudança de múltiplos interessados: beneficiários, usuários, 
contribuintes, entidades de classe, fornecedores, órgãos de controle, servidores 
etc. Os interessados muitas vezes apresentam demandas conflitantes entre si, 
mas todos concordam quanto a demanda por mais e melhores serviços, ao 
mesmo tempo em que exigem mais eficiência e accountability, mesmo que 
os recursos permaneçam limitados ou escassos. 
No Brasil o termo accountability é utilizado para referir-se a 
obrigatoriedade e responsabilização dos agentes políticos e que 
envolve controle de suas práticas. O termo “accountability”, na sua 
acepção original, diz respeito “al cumplimiento de una obligación 
del funcionario público de rendir cuentas, sea a un organismo de 
control, al parlamento o a la sociedad misma.” (SANO; ABRUCIO, 
2003 apud SILVA, 2005, p. 18).
O Planejamento Estratégico desencadeou uma onda nos anos 1980 e 
1990 que produziu defensores e críticos no nível estratégico das organizações 
quanto ao seu real resultado. Sobre isto, importante sempre destacar que 
o resultado gerado por um método ou instrumento dependerá sempre da 
qualidade da equipe gestora e técnica responsável por sua implementação.
Não obstante, o próprio Mintzberg, como mencionado anteriormente, 
destaca algumas restrições e efeitos indesejáveis que podem ser minimizados 
pelo uso de métodos e instrumentos complementares, como veremos na 
seção que abordará o balanced scorecard adiante neste capítulo.
modelo de GeSTão BASeAdo NA QuAlidAde
Nas décadas de 1980 e 1990, as empresas brasileiras foram fortemente 
influenciadas pela Qualidade Total cujos fundamentos e principais 
representantes foram estudados no Capítulo 1. Vale lembrar que com o objetivo 
de manter a organização competitiva a Gestão pela Qualidade preocupou-se 
com o controle estatístico dos processos de trabalho e, com isso, o período 
é marcado pelo uso do que se denominou no ambiente corporativo de 
“ferramentas da qualidade”.
82
 Gestão Estratégica no Setor Público
Nesta seção, examinaremos as bases do modelo de gestão preconizado 
pela Qualidade Total e os principais instrumentos e ferramentas que lhe dão 
sustentação. 
A FuNdAção NAcioNAl dA QuAlidAde
Criada em 1991, em pleno período de valorização dos princípios da 
Qualidade preconizados por Juran e Deming, a Fundação Nacional da 
Qualidade – FNQ é um centro de estudo e debates sobre excelência em gestão 
e que, desde sua fundação, é responsável pela organização e realização do 
Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ).
Os critérios de excelência para a premiação indicados no e-book Modelo 
de Excelência para Gestão (FNQ, [s.d.], p. 14) são os seguintes:
• Clientes: Análise e desenvolvimento de mercado, entendimento das neces-
sidades e expectativas dos clientes atuais e potenciais, gerenciamento da 
marca e imagem da organização e relacionamento com clientes.
• Pessoas: Sistemas de trabalho, identificação de competências, seleção e 
integração de pessoas, avaliação de desempenho, remuneração e reco-
nhecimento, capacitação e desenvolvimento, preparação de novos líderes 
e qualidade de vida.
• Liderança: Cultura organizacional e desenvolvimento da gestão, da 
governança, dos riscos, da interação com as partes interessadas, do 
exercício da liderança e da análise do desempenho da organização.
• Estratégias e planos: Formulação e implementação das estratégias, por 
meio de análise dos ambientes interno e externo, ativos intangíveis, como 
a definição de indicadores e metas, desdobramentos de planos de ação.
• Sociedade: Responsabilidade socioambiental e desenvolvimento social, 
que incluem identificação das necessidades e expectativas da sociedade, 
atendimento à legislação.
• Processos: Processos da cadeia de valor em interação, projetados para 
atender aos requisitos de produtos, das partes interessadas, que realizam 
as transformações e entregas da organização, considerando em destaque 
os relativos a fornecedores e os econômico-financeiros.
• Resultados: Apresentação de resultados estratégicos e operacionais 
83
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
relevantes para a organização, na forma de indicadores que permitam 
avaliar, no conjunto, a melhoria dos resultados, o nível de competitividade 
e o cumprimento de compromissos com requisitos de partes interessadas, 
nas perspectivas econômico-financeira, socioambiental e relativas a 
clientes e mercados, a pessoas e aos processos da cadeia de valor.
• Informações e conhecimento: Informações da organização, desde a 
identificação de necessidades até a implantação do sistema de informação, 
e gestão do conhecimento organizacional, ao identificar, desenvolver, 
reter e proteger, difundir e utilizar os conhecimentos necessários para a 
implementação das estratégias.
Figura 8 – Modelo de Excelência em Gestão
Fonte: FNQ (2016).
A mandala do modelo pode ser entendida de acordo com a seguinte lógica: 
por meio das demandas dos clientes e da sociedade, a liderança desenvolve 
estratégias e planos que são executados por pessoas e processos com o 
objetivo de gerar resultados. Tudo isso só acontece se as informações e 
os conhecimentos estiverem permeando todos os critérios, as variáveis e a 
organização (FNQ, 2016).
Para saber mais sobre a FNQ e os critérios para a premiação 
visite o site <www.fnq.org.br>. No site você também encontrará 
artigos, publicações, e-books e indicação de eventos sobre o tema.
84
 Gestão Estratégica no Setor Público
FerrAmeNTAS dA QuAlidAde
Além do Ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act) já abordado no Capítulo 1, 
o uso de métodos estatísticos foi defendido por Deming, um dos principais 
representantes da Qualidade Total, como meio para controle dos processos 
de trabalho. Algumas ferramentas e técnicas que servem de subsídio para a 
Gestão da Qualidade são apresentadas a seguir.
a) Gráfico de barras–permite a comparação de quantidades de dados de 
categorias diferentes, de modo que se visualize semelhanças, diferenças 
ou classificação de problemas. 
Figura 9 – Gráfico de Barras
Fonte: Araújo (2007, p. 234).
b) Diagrama de Causa e Efeito – também conhecido como “espinha de 
peixe” ou “gráfico de Ishikawa. Consiste na identificação e organização de 
possíveis causas para um problema. De acordo com Scholtes (2002, p. 
26), o diagrama inventado por Kaoru Ishikawa “é uma ferramenta eficaz 
para o estudo de processos e situações”. A figura a seguir foi utilizada por 
Hunt (apud Araújo, 2007, p. 235) para indicar as possíveis causas para o 
problema “milho da pipoca que não estoura”. 
85
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Figura 10 – Diagrama de Causa e Efeito
Fonte: Araújo (2007, p. 235).
c) Folha ou Lista de Verificação – são formulários estruturados para o registro 
de dados, “normalmente são utilizadas para se obterem dados sobre 
número de itens defeituosos, localização e causa de defeitos” (ARAÚJO, 
2007, p. 235).
Figura 11 – Lista de Verificação
Fonte: Araújo (2007, p. 236).
86
 Gestão Estratégica no Setor Público
d) Fluxograma – são esquemas com indicações do passo a passo ou descrição 
de um processo. “Como esboços de uma sequência de ações, oferecem 
aos membros da equipe pontos de referência comuns e uma ‘linguagem’ 
padrão para ser usada ao se conversar sobre um processo ou projeto 
existentes. Podem também ser usados para descrever uma sequência 
desejada de um sistema novo e melhorado” (SCHOLTES, 2002, p. 18).
Figura 12 – Fluxograma
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/Cpxc2a>. Acesso em: 22 maio 2016.
e) Diagrama ou Gráfico de Pareto – formado por uma série de barras cujas 
alturas refletem a frequência ou impacto dos problemas. As barras são 
dispostas em ordem decrescente de altura, da esquerda para direita. O 
nome do gráfico deriva do Princípio de Pareto – 80% das dificuldades vêm 
de 20% dos problemas (SCHOLTES, 2002, p. 25).
Figura 13 – Gráfico de Pareto
Fonte: Araújo (2007, p. 240).
87
modelosde GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
As ferramentas da 
qualidade costumam 
ser utilizadas por 
organizações públicas 
ou privadas em 
diferentes situações, 
independente do 
modelo de gestão 
adotado.
O objetivo de 
uma sessão de 
brainstorming é o de 
coletar ideias de todos 
os participantes, sem 
críticas ou julgamento.
f) Brainstorming (ou técnica de Brain) – consiste na geração de ideias 
(possíveis soluções) para determinado problema. Segundo Scholtes (2002, 
p. 38), “o objetivo de uma sessão de brainstorming é o de coletar ideias 
de todos os participantes, sem críticas ou julgamento”. Deve ser realizado 
em duas etapas: geração de ideias e análise das soluções. Trata-se de 
uma técnica que estimula o pensamento criativo e gera entusiasmo e 
comprometimento com a solução. A seguir algumas regras sugeridas por 
Scholtes (2002, p. 38) para realização do brainstorming.
• Incentive todos a se sentirem livres, não rejeite quaisquer ideias, mesmo 
que no momento elas pareçam tolas, quanto mais ideias, melhor.
• Não deve haver discussões durante a sessão de brainstorming. Isto virá 
mais tarde.
• Não se devem fazer julgamentos. Ninguém tem direito de criticar as ideias 
dos outros, nem mesmo com um resmungo ou careta!
• Deixe as pessoas “pegarem carona” – desenvolverem ideias dadas por 
outros membros do grupo.
• Escreva TODAS as ideias em um flipchart, de modo que o grupo todo 
possa examiná-las facilmente.
Importante destacar que as ferramentas da qualidade costumam ser 
utilizadas por organizações públicas ou privadas em diferentes situações, 
independente do modelo de gestão adotado.
GeSTão Por ProceSSoS
Foi na década de 1990, impulsionada pelos estudos de Davenport e 
Hammer na reengenharia, que a gestão por processos foi impulsionada no 
Brasil. As Empresas em sua maioria, voltadas para sua realidade interna, 
diferem das empresas orientadas por processos cuja ênfase é dada ao cliente 
final.
A gestão por processos é caracterizada pelo tratamento sistêmico que é 
dado a organização, o que se justifica, uma vez que a mesma é fundamentada 
na Teoria Geral de Sistemas que já estudamos no capítulo1. Para alguns 
é considerada uma metodologia pela sequência de etapas e regras para 
medição dos resultados dos processos visando sua melhoria. Examinaremos 
a seguir suas principais características.
Os modelos de gestão funcionais e verticalizados herdados da era industrial 
não foram capazes de atender as exigências do mercado caracterizado por 
novas formas de produção, relações entre produtores e consumidores cada 
vez mais próximas e do uso crescente de tecnologia.
88
 Gestão Estratégica no Setor Público
Sobre os modelos verticalizados e as dificuldades que criam para as 
organizações, Sordi (2008, p. 15) comenta o seguinte:
A verticalização, seguindo os princípios da Administração 
científica, provocou a proliferação das estruturas organi-
zacionais, nas quais a especialização dividiu o trabalho em 
funções, criando dutos verticais de gestão, que culminaram 
com o distanciamento das empresas dos seus objetivos de 
negócios. 
O autor, cita como exemplo, os grandes conglomerados americanos e 
europeus e destaca que a principal característica deste tipo de organização 
“é a quebra das vias de comunicação entre departamentos com a criação 
de barreiras funcionais, que isolam áreas multidisciplinares que atuam nos 
mesmos processos. A proliferação de níveis hierárquicos de gestão, por seu 
lado, estimula a criação de barreiras hierárquicas, em que supervisores só 
falam com supervisores, gerentes, com gerentes e diretores, com seus pares” 
(SORDI, 2008, p. 15).
A figura a seguir ilustra o que o autor denomina de “ilhas de conhecimento” 
provocadas pela estrutura verticalizada funcional.
Figura 14 – Ilhas de Conhecimento
Fonte: Sordi (2008, p. 16).
Também sobre a obsolescência do modelo verticalizado na 
forma de gestão, vale a leitura do trecho indicado a seguir do 
artigo Processo, que processo? de José Ernesto Lima Gonçalves 
publicado na Revista de Administração de Empresas – RAE em 
Out/Dez de 2000.
A empresa é a forma pela qual nós organizamos nossos recursos 
de todos os tipos para realizar o trabalho que nos propusemos a 
fazer. A estrutura de nossas organizações manteve-se basicamente 
89
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Processo como 
“qualquer atividade ou 
conjunto de atividades 
que toma um input, 
adiciona valor a ele e 
fornece um output a 
um cliente específico”.
a mesma durante várias décadas ao longo do século XX. Ela é 
herança da Revolução Industrial inglesa e foi reformada durante 
o surto industrial americano no começo do século. Esse tipo de 
organização assenta-se sobre vários pressupostos que estão 
superados e que deram base ao surgimento de empresas voltadas 
para dentro, para suas próprias atividades, com estruturas 
hierárquicas pesadas e rígidas.
Enfatiza Gonçalves (2000) que grandes empresas estão adotando a gestão 
por processos como forma de melhorar seu desempenho. “As empresas estão 
procurando se organizar por processos para terem maior eficiência na obtenção 
do seu produto ou serviço, melhor adaptação à mudança, melhor integração de 
seus esforços e maior capacidade de aprendizado” (GONÇALVES, 2000, p. 9).
No artigo As empresas são grandes coleções de processos, Gonçalves 
(2000, p. 7) destaca que não existe um produto ou serviço oferecido por uma 
empresa sem um processo empresarial e define processo como “qualquer 
atividade ou conjunto de atividades que toma um input, adiciona valor a ele e 
fornece um output a um cliente específico”.
Um conceito muito utilizado na gestão por processos é o de processo de 
negócio. Para Sordi (2008, p. 18) “o conceito de divisão do trabalho em tarefas 
é o ponto de consenso entre pensadores da administração contemporânea 
quanto à definição de processo de negócio”. Para o autor processos de negócio 
“são fluxos de trabalhos que atendem a um ou mais objetivos da organização 
e que proporcionam agregação de valor sob a ótica do cliente final” (SORDI, 
2008, p. 18).
Outros conceitos importantes na gestão por processos são indicados a 
seguir.
Conceitos importantes utilizados na gestão por processos
Agora faremos uma descrição sintética de alguns dos termos utilizados na 
gestão por processos adaptados de Sordi (2008, p. 59-76):
• Atividade – também chamada de tarefa, corresponde a uma unidade 
lógica de trabalho dentro de um processo. Pode ser totalmente manual 
ou automatizada. Para se identificar uma atividade ou tarefa é preciso 
decompor o processo e criar níveis de detalhamento do processo. As 
atividades compõem o último nível da decomposição de um processo, 
aquele em que não há mais necessidade de subdivisão.
90
 Gestão Estratégica no Setor Público
• Escopo de análise do processo - são formas de análise do processo e 
podem variar desde uma visão abrangente até uma visão mais restrita do 
processo, limitando-se apenas a um conjunto de atividades específicas. “A 
essa variação do ângulo de visão do processo de negócios, atendo-se a um 
determinado nível de detalhamento entre o mais geral e o mais específico, 
denominamos escopo de análise do processo”.
• Fluxo de trabalho – descreve a sequência de execução das atividades de 
um processo. A técnica utilizada para entender a lógica e a interação entre 
as atividades é o diagrama de fluxo de trabalho.
• Evento de negócio – diz respeito às ocorrências que podem deflagrar um 
processo, são acionadores de processos. Os eventos de negócios podem 
ser variados e reconhecê-los é fundamental para compreensão e análise 
do processo. São classificados em: 
 – Evento temporal, em períodos pré-estabelecidos. Ex: 5º dia útil do mês;
 – Com base em ação específica, como por exemplo, um pedido de 
cotação para área de vendas;
 – Com base em regras, pela combinação de dois ou mais eventos numa 
operação. Por exemplo, um contribuinte em atraso no pagamento doIPTU, deflagra a cobrança do mesmo. Nesse caso temos um evento 
temporal (data que deveria entrar o pagamento) combinado com uma 
ação específica (cobrar o munícipe em débito). 
• Regra de Negócio – pode ser compreendida como a declaração de 
políticas e práticas que determinam o que é possível, desejável ou mesmo 
impossível na operação do negócio (da empresa).
• Unidade organizacional – representa cada uma das áreas da organização 
explicitadas no organograma da organização - superintendência, 
departamento, coordenadoria são exemplos de unidades organizacionais.
• Área funcional – indica setores que são agregados por similaridade de 
funções, independente de sua classificação em termos de organograma. 
• Papéis – indicam o grau de envolvimento de uma área com a atividade ou 
com um processo de negócio. Papéis podem ser de gerenciamento, de 
execução ou de apoio. A matriz de associação é uma das técnicas empregadas 
para relacionar os papéis desempenhados pelas unidades organizacionais ou 
áreas funcionais em relação ao processo e suas atividades.
91
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
• Transação – é a representação lógica de um negócio realizado e concluído, 
caso contrário, qualifica-se a transação como pendente, em aberto ou em 
andamento. Do ponto de vista da auditoria, por exemplo, uma transação 
de negócio é o registro documental de um evento de negócio realizado na 
organização. Um pagamento efetuado e a contratação de funcionário são 
exemplos de transações de negócios.
• Lead time – refere-se ao tempo entre o início de um processo e a aparição 
dos seus resultados. O lead time de uma transação se refere ao tempo 
médio necessário para realizá-la.
• Indicador de desempenho – são parâmetros utilizados pelas organizações 
para monitoramento do desempenho de um processo. Os indicadores podem 
ser: financeiros, de produtividade, de qualidade, sociais, ambientais etc
Para compreender melhor as regras de gestão, realize a atividade 
proposta a seguir.
Atividade de Estudos: 
1) Analise a situação dos alunos de uma instituição de ensino a 
partir das regras de negócio definidas, indique qual procedimento 
deverá ser adotado em cada situação e argumente porque a 
regra de negócio é importante para a organização.
 Uma instituição de ensino identificou 2 alunos que não se 
matriculam há 2 anos. Um pagou todas as mensalidades e outro 
está com pendência financeira. Observe as regras de negócio 
da instituição de ensino
 Regra n° 1 – todo aluno que não se matricula há mais de 2 anos 
deve ser assinalado e tratado como aluno inativo.
 Regra n° 2 – todo aluno com pendência financeira deve 
permanecer ativo.
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 Gestão Estratégica no Setor Público
Nas organizações 
que adotam a gestão 
por processos as 
equipes de trabalho 
têm papel de destaque 
no monitoramento 
dos processos de 
trabalho em que 
atuam, reduzindo seu 
tempo de execução, 
melhorando seu 
desempenho e 
implementando 
melhorias.
Para conhecer outros conceitos e saber mais sobre Gestão 
por Processos recomendamos a leitura do Capítulo 4 – Vocabulário 
técnico da Gestão por Processos Di Sordi (2008) indicada a seguir:
DI SORDI, José Osvaldo. Gestão por processos: uma abor- 
dagem da moderna administração. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
cArAcTeríSTicAS dA orGANizAção Por 
ProceSSoS
Nas organizações que adotam a gestão por processos as equipes 
de trabalho têm papel de destaque no monitoramento dos processos de 
trabalho em que atuam, reduzindo seu tempo de execução, melhorando seu 
desempenho e implementando melhorias.
De Toro e McCabe (1997 apud SORDI, 2008, p. 21) afirmam que a gestão 
por processos pode ser considerada uma metodologia para gerenciamento 
sistemático centrado no cliente, objetivando medição e melhoria de todos os 
processos da organização por meio de times multifuncionais e com delegação 
de autonomia aos funcionários (empowerment).
A tradução de empowerment seria empoderamento. No 
Brasil seu uso pode ser associado as décadas de 1980 e 1990, 
em empresas que adotaram a gestão pela qualidade total e 
também período em que se registra o crescente uso da gestão 
por processos. A expressão também é comumente utilizada para 
indicar uma característica das equipes autogerenciáveis.
Ostroff (1999 apud SORDI, 2008, p. 22) apresenta um conjunto de 12 
princípios que caracterizam a gestão por processos:
• Está organizada em torno de processos-chave multifuncionais, em vez de 
tarefas ou funções,
93
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
• Opera por meio de donos de processos ou gerentes dotados de respon-
sabilidade integral sobre os processos-chave,
• Faz com que os times, não indivíduos, representem o alicerce da estrutura 
organizacional e do seu desempenho,
• Reduz níveis hierárquicos pela eliminação de trabalhos que não agregam 
valor e pela transferência de responsabilidades gerenciais aos operadores 
de processos, os quais têm completa autonomia de decisão sobre suas 
atividades nos processos como um todo,
• Opera de forma integrada com clientes e fornecedores,
• Fortalece as políticas de recursos humanos, disponibilizando ferramentas 
de apoio, desenvolvendo habilidades e motivações, além de incentivar o 
processo de transferência de autoridade aos operadores de processos 
para que as decisões essenciais à performance do grupo sejam tomadas 
no nível operacional,
• Utiliza a tecnologia da informação (TI) como ferramenta auxiliar para 
chegar aos objetivos de performance e promover a entrega da proposição 
de valor ao cliente final,
• Incentiva o desenvolvimento de múltiplas competências de forma que os 
operadores de processos possam trabalhar produtivamente ao longo de 
áreas multifuncionais,
• Promove a multifuncionalidade, ou seja, a habilidade de pensar 
criativamente e responder com flexibilidade aos novos desafios impostos 
pela organização,
• Redesenha as funções de departamentos ou áreas de forma a trabalhar 
em parceria com os grupos de processos,
• Desenvolve métricas para avaliação de objetivos de desempenho ao final 
dos processos,
• Promove a construção de uma cultura corporativa transparente, de colabo-
ração, com foco no desempenho e fortalecimento dos valores dos colabo-
radores, promovendo a responsabilidade e o bem-estar na organização.
A partir do que foi apresentado até o momento, você tem subsídios para 
realizar a atividade de estudos proposta a seguir.
Atividade de Estudos: 
1) Como vimos a Gestão por Processos fundamenta-se na Teoria 
Geral de Sistemas estudada no capítulo 1. Que características 
dos processos confirmam esta afirmação?
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94
 Gestão Estratégica no Setor Público
O artigo “The core 
competence of 
theorganization”, 
publicado por Prahalad 
e Hamel em 1990 é 
considerado como 
uma referência, um 
marco do surgimento 
do conceito de 
competência.
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GeSTão Por comPeTêNciAS
O artigo “The core competence of theorganization”, publicado por 
Prahalad e Hamel em 1990 é considerado como uma referência, um marco 
do surgimento do conceito de competência. No artigo, os autores fazem 
referência à necessidade de se repensar à organização diante das mudanças 
no mercado.Hamel e Prahalad (1990 apud SILVA 2005, p. 37) comentam que a 
competência seria a capacidade de combinar, misturar e integrar recursos 
em produtos e serviços. Estes autores estudaram diversas empresas a fim de 
identificarem os fatores que contribuem para a liderança global e detectaram 
que as organizações que apresentaram melhor performance foram as que se 
organizaram em termos de competências essenciais.
Após a publicação do bem-sucedido artigo na Harvard Business Review, 
os autores publicam em 1995 o livro Competindo pelo Futuro onde aprofundam 
e consolidam um conjunto de desafios que deveriam ser enfrentados para 
que as organizações pudessem se reinventar para o futuro mantendo-se 
competitivas em ambientes cada vez mais incertos.
Para competir com sucesso pelo futuro, uma empresa 
precisa ser capaz de ampliar seu horizonte de oportunidades. 
Isso exige que a alta gerência considere a empresa como 
um portfólio de unidades de negócios independentes 
(PRAHALAD; HAMEL, 1995, p. 95).
Para os autores Hamel e Prahalad (1995), uma forma de conseguir 
oportunidades potenciais é criar uma empresa já possuindo um portfólio de 
competências essenciais relacionadas ao negócio.
95
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
A organização possui 
diversas competências 
organizacionais, 
localizadas em 
diversas áreas; destas, 
apenas algumas são 
as competências 
essenciais, aquelas 
que a diferenciam e 
que lhe garantem uma 
vantagem competitiva 
sustentável perante as 
demais organizações.
As competências 
essenciais seriam 
aquelas que 
obedecem a três 
critérios: i) oferecem 
reais benefícios aos 
consumidores, ii) 
são difíceis de imitar 
e iii) dão acesso a 
diferentes mercados. 
As competências 
organizacionais são 
as necessárias a cada 
função e que podem 
ser identificadas na 
definição da estratégia 
organizacional.
A comPeTêNciA eSSeNciAl
Hamel e Prahalad (1990) definem a competência como um conjunto 
de conhecimentos, habilidades, tecnologias, sistemas físicos e gerenciais 
inerentes a uma organização. As competências essenciais seriam aquelas que 
obedecem a três critérios: i) oferecem reais benefícios aos consumidores, ii) 
são difíceis de imitar e iii) dão acesso a diferentes mercados. As competências 
organizacionais são as necessárias a cada função e que podem ser 
identificadas na definição da estratégia organizacional.
Ao fazerem uma distinção entre competências essenciais e competências 
organizacionais os autores chamam à atenção para a importância de se 
perceber as mudanças no ambiente como uma condição para a decisão sobre 
a transformação organizacional. A “premissa é de uma empresa só pode 
controlar seu próprio destino se compreender como controlar o destino de 
seu setor. A transformação organizacional é um desafio secundário. O desafio 
principal é ser autor da transformação do seu setor” (HAMEL; PRAHALAD, 
1995, p. 24).
Dessa maneira, pode-se dizer que a organização possui diversas 
competências organizacionais, localizadas em diversas áreas; destas, apenas 
algumas são as competências essenciais, aquelas que a diferenciam e que 
lhe garantem uma vantagem competitiva sustentável perante as demais 
organizações (FLEURY; FLEURY, 2001 apud SILVA, 2005, p. 38).
[...] nenhuma organização pode escapar à necessidade 
de reabilitar seu pessoal, reformular seu portfólio de 
produtos, redesenhar seus processos e redirecionar 
recursos. A transformação organizacional é imperativa em 
todos os empreendimentos. A verdadeira questão é se a 
transformação acontece tardiamente – em um clima de crise 
– ou antecipadamente – em um clima de tranquilidade e 
reflexão; se a agenda da transformação é determinada por 
concorrentes de maior visão do futuro ou resulta de uma 
visão do futuro; se a transformação é espasmódica e brutal 
ou contínua e tranquila (HAMEL; PRAHALAD, 1995, p. 25).
Para Brandão e Guimarães (2001, p. 11), a gestão por competências, figura 
como uma alternativa aos modelos gerenciais tradicionalmente utilizados pelas 
organizações. De acordo com os autores, diversas empresas têm recorrido 
à utilização do Modelo de Gestão por competências, com vistas a “planejar, 
selecionar e desenvolver as competências necessárias ao respectivo negócio”.
Um modelo sugerido por Ienaga (1998 apud BRANDÃO 2001, p. 11) 
tem como passo inicial a identificação do gap (lacuna) de competências da 
organização. Esse processo consiste em estabelecer os objetivos e as metas 
96
 Gestão Estratégica no Setor Público
A gestão por 
competências faz parte 
de processo maior, 
que deve ser contínuo, 
que tem como etapa 
inicial a formulação 
da estratégia 
da organização, 
oportunidade em que 
são definidos sua 
missão, sua visão de 
futuro e seus objetivos 
estratégicos.
a serem alcançados segundo a intenção estratégica da organização e, depois, 
identificar a lacuna entre as competências necessárias à consecução desses 
objetivos e as competências internas disponíveis na empresa. Os passos 
seguintes compreendem o planejamento, a seleção, o desenvolvimento e 
a avaliação de competências, buscando minimizar a referida lacuna, o que 
pressupõe a utilização de diversos subsistemas de recursos humanos, entre 
os quais, recrutamento e seleção, treinamento e gestão de desempenho. 
Figura 15 – Modelo de Gestão por Competências
 
Fonte: Adaptado de Guimarães et al. (2000).
Na figura 15, a identificação dos gaps de competências se dá como 
desdobramento da estratégia, ou seja, uma vez que a organização define sua 
estratégia e visão (onde quer chegar), é necessário que se levante o repertório 
existente de competências (To) a fim de se confirmar se serão suficientes para 
que a organização alcance seus objetivos (T1).
Cabe enfatizar que, para Brandão e Guimarães (2001), a gestão por 
competências faz parte de processo maior, que deve ser contínuo, que tem como 
etapa inicial a formulação da estratégia da organização, oportunidade em que são 
definidos sua missão, sua visão de futuro e seus objetivos estratégicos.
O importante é que a gestão de competências esteja em perfeita sintonia 
com a estratégia organizacional (missão, visão de futuro e objetivos). A visão 
determina o estado futuro desejado pela organização, sua intenção estratégica, 
e orienta a formulação das políticas e diretrizes e todos os esforços em torno 
da captação e do desenvolvimento de competências.
97
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Carbone (2006, p. 51) dá como exemplo uma organização que tem como 
visão de futuro, o “reconhecimento dos consumidores pela excelência de seus 
produtos e serviços”. Para que tal visão de futuro possa ser concretizada em 
um dado período de tempo, é relevante estabelecer o objetivo estratégico de 
“elevar o grau de satisfação dos clientes em relação aos produtos e serviços 
oferecidos pela empresa”. A partir daí, seria possível definir, como indicadores 
de desempenho relacionados a esse objetivo estratégico, o percentual de 
produtos entregues dentro do prazo acordado com o cliente (pontualidade 
das entregas) e o percentual de clientes muito satisfeitos com os produtos e 
serviços da empresa, os quais representariam medidas de eficiência e eficácia 
das ações a serem adotadas pela empresa para concretizar sua visão de 
futuro. As metas, então, poderiam hipoteticamente ser definidas como “elevar 
de 91 % para 95% o percentual de produtos entregues no prazo, e de 57% 
para 65% o percentual de clientes muito satisfeitos”.
O próximo passo seria a realização do mapeamento das competências 
(organizacionais e humanas) a fim de se identificar o gap (ou lacuna) de 
competências, isto é, a discrepância entre “as competências necessárias 
ao alcance do desempenho esperado e as competências já disponíveis na 
organização” (CARBONE, 2006, p. 51). A figura a seguir ilustra a identificação 
do gap de competências.
Figura 16 – Identificação do gap de competências
Fonte: Ienaga (1998 apud BRANDÃO; GUIMARÃES,2001).
Importante lembrar que a identificação dos gaps de competências 
organizacionais serve de insumo para a definição de políticas relacionadas à 
capacitação e desenvolvimento de servidores. Este assunto será abordado na 
disciplina Gestão de Pessoas que também será objeto de estudo neste curso.
98
 Gestão Estratégica no Setor Público
Os autores mencionados nesta seção, tanto quanto a literatura nacional e 
internacional sobre o tema, consideram que as competências humanas são a 
base das competências organizacionais. Na próxima seção veremos como a 
Gestão do Conhecimento contribui neste processo. 
GeSTão do coNHecimeNTo – Gc
A palavra conhecimento está em evidência. Isolada ou associada a outros 
termos ou expressões, destaca-se a discussão tanto no ambiente acadêmico 
quanto no mundo corporativo em torno do conhecimento e sua relevância para 
sobrevivência e competitividade das organizações.
“O aspecto central dessa nova sociedade que bate às portas do século 
XXI é a caracterização do conhecimento como o ativo de produção mais 
importante, diante dos ativos tradicionais de mão-de-obra, capital e tecnologia” 
(ZABOT, 2002, p. 11).
Para Zabot (2002) o desenvolvimento dos conhecimentos e a equalização 
de oportunidades são, com certeza, as bases de um novo momento histórico 
da humanidade. E, ao se referir a dois clássicos da literatura do século XX 
destaca que “está em nossas mãos tanto o desatino de concretizar a profecia 
de 1984 de Orwell ou a do Admirável mundo novo de Huxley, quanto de 
sermos os revolucionários de uma nova sociedade do conhecimento, baseada 
na cidadania e na democracia, na troca e na repartição dos saberes” (ZABOT, 
2002, p. 22). E nos brinda com o texto a seguir:
Os revolucionários da Antiguidade enalteciam a reforma 
agrária e a divisão de terras. Os da industrialização visavam 
à propriedade dos meios de produção. Hoje, é sobre o 
conhecimento que repousam a riqueza das nações e o poder 
das empresas. É pelas suas competências que os indivíduos 
adquirem um reconhecimento social, um emprego, uma 
cidadania real.
O arranque do movimento democrático do futuro não poderia 
senão visar à base da riqueza e da riqueza e da cidadania do 
mundo contemporâneo: saberes, saber-fazer, competências.
Então, é sobre a troca e a repartição dos conhecimentos que 
nos devemos aplicar. É pelo reconhecimento e demonstração 
de todas as competências que podemos alargar a cidadania. 
Através de uma melhor gestão dos saberes, pela invenção 
de uma economia dos conhecimentos, podemos projetar os 
contornos de outras formas de prosperidade e de eficácia, 
sem exploração nem desmesura.
99
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
Outro aspecto 
valorizado pela 
abordagem japonesa 
diz respeito a 
relevância atribuída ao 
conhecimento tácito.
Mas o saber não é apenas a riqueza primária do mundo 
contemporâneo. Vivendo da invenção coletiva, da transmissão, 
da interpretação e da repartição, o conhecimento é um dos 
deuses onde a solidariedade entre os homens pode assumir 
mais sentido, um dos laços mais fortes entre os membros da 
nossa espécie (ZABOT, 2002, p. 23).
Carbone (2006, p. 82) apresenta a definição de Gestão do 
Conhecimento feita por outros autores:
• Falcão e Bresciani Filho (1999) definem a gestão do conhecimento 
como o “processo pelo qual uma organização consciente e 
sistematicamente coleta, organiza, compartilha e analisa seu 
acervo de conhecimento para atingir seus objetivos”.
• Schultze e Leidner (2002) definem como “a geração, represen-
tação, estoque, transferência, transformação, aplicação, incor-
poração e proteção de conhecimento”.
A seguir serão examinadas as principais contribuições e abordagens para 
a Gestão do Conhecimento.
ABordAGem jAPoNeSA – A criAção do 
coNHecimeNTo
Uma importante contribuição para a gestão do conhecimento nas 
organizações é a abordagem que trata dos processos de criação do 
conhecimento na empresa a partir dos estudos dos japoneses Nonaka e 
Takeuchi na década de 1990 que ficaram conhecidos como a Escola Japonesa 
da Gestão do Conhecimento. Outro aspecto valorizado pela abordagem 
japonesa diz respeito a relevância atribuída ao conhecimento tácito.
Em artigo de 1991 publicado na Harvard Business Review, sobre a criação 
do conhecimento na empresa, Ikujiro Nonaka argumenta o seguinte:
100
 Gestão Estratégica no Setor Público
A EMPRESA CRIADORA DE CONHECIMENTO
Numa economia onde a única certeza é a incerteza, apenas 
o conhecimento é fonte segura de vantagem competitiva. Quando 
os mercados mudam, as tecnologias proliferam, os concorrentes 
se multiplicam e os produtos se tornam obsoletos quase da 
noite para o dia, as empresas de sucesso são aquelas que, de 
forma consistente, criam novos conhecimentos, disseminam-nos 
profusamente em toda a organização e rapidamente os incorporam 
em novas tecnologias e produtos. Essas atividades caracterizam 
a empresa “criadora de conhecimento”, cujo negócio exclusivo é a 
inovação contínua. 
Contudo, apesar de toda a conversa sobre “poder da mente” 
e “capital intelectual”, poucos gerentes apreendem a verdadeira 
natureza da empresa criadora de conhecimento – e muito menos 
sabem como gerenciá-la. O motivo: entendem de maneira 
imprópria o que seja conhecimento e o modo como as empresas 
são capazes de explorá-lo. 
A visão da organização como máquina de “processamento de 
informação” está profundamente arraigada nas tradições ocidentais 
sobre gestão empresarial, de Frederick Taylor a Herbert Simon. De 
acordo com essa tradição, o único conhecimento útil é formal e 
sistemático – dados duros (leia-se: quantificáveis), procedimentos 
codificados, princípios universais. E os principais critérios para a 
mensuração do valor dos novos conhecimentos são igualmente 
duros e quantificáveis – maior eficiência, menores custos, melhor 
retorno sobre o investimento.
Fonte: Disponível em: <https://www.academia.edu/4164248/IKUJIRO_
NONAKA_Resumo_Executivo>. Acesso em: 22 maio 2016.
Em 1997, Nonaka e Takeuchi, publicam o livro Criação do Conhecimento 
na Empresa no qual lançam a ideia de conhecimento tácito e conhecimento 
explícito e apresentam quatro processos para sua conversão que constituem 
uma verdadeira “espiral do conhecimento”. 
101
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
A principal 
característica da 
abordagem ocidental, 
representada pelos 
norte-americanos é 
a ênfase atribuída 
ao conhecimento 
explícito.
Figura 17 – Espiral do Conhecimento
Fonte: Nonaka e Takeuchi (1997).
As formas de conversão do conhecimento são apresentadas resumidamente 
por Carbone (2006, p. 87):
• Socialização (tácito – tácito) – é o processo de compartilhamento de 
conhecimento tácito por meio da experiência.
• Externalização (tácito – explícito) – é o processo de articulação do 
conhecimento tácito em conceitos explícitos, por meio de metáforas, 
analogias, símbolos, slogans ou modelos.
• Combinação (explícito – explícito) – é o processo de sistematização de 
conjuntos diferentes de conhecimento explícito.
• Internalização (explícito – tácito) – está intimamente relacionado aos 
processos de “aprender fazendo”, de incorporação do conhecimento 
explícito no conhecimento tácito.
Para Nonaka e Takeuchi (1997, p. 286) o modelo ideal para a Gestão 
do Conhecimento nas organizações deveria considerar a conjugação das 
duas dimensões, “a atenção ao lado menos formal do conhecimento, pelos 
japoneses, e a utilização das tecnologias da informação, pelos ocidentais”.
A coNTriBuição AmericANA PArA GeSTão do 
coNHecimeNTo
A principal característica da abordagem ocidental, representada pelos 
norte-americanos é a ênfase atribuída ao conhecimento explícito, ou seja, 
aquele que é codificado, sistematizado. 
102
 Gestão Estratégica no Setor Público
Davenport e Prusak (1998 apud CARBONE, 2006) destacam-se entre os 
representantes dessa abordagem e explicam que o conhecimento é decorrente 
da informação,que, por sua vez, deriva de conjuntos de dados. Dados são 
considerados fatos ou eventos isolados que se transformam em informação ao 
adquirirem significado.
Por exemplo, um advogado em conversa inicial com seu 
cliente tem acesso aos dados, ao analisar os dados à luz da 
legislação terá produzido informação e, ao produzir a petição inicial 
para deflagrar o processo na justiça terá produzido conhecimento. 
A abordagem norte-americana defende a ideia de que as organizações 
devem criar sistemas de informação ou sistemas de gestão do conhecimento 
capazes de dar sustentação aos processos de “criação, transferência 
e aplicação do conhecimento na organização” (ALAVI; LEIDNER apud 
CARBONE, 2006, p. 89).
O sistema de gestão do conhecimento utilizado por uma empresa norte-
americana é baseado em 4 dimensões que são destacadas por Bock (1998 
apud CARBONE, 2006, p. 89):
• Conteúdo – conhecimento estrategicamente relevante para a empresa.
• Cultura – modelos mentais e padrões de regras não escritas que orientam 
as atividades e que explicam os comportamentos.
• Processo – sequência natural e logicamente encadeada de atividades que 
minimiza esforços e custos.
• Infraestrutura – sistemas de informação, inclusive os tipos de mídias.
As práticas mais recentes sobre Gestão do Conhecimento evidenciam 
que tanto, o conhecimento tácito, valorizado pela escola japonesa, quanto o 
conhecimento explícito, enfatizado pela escola americana são importantes e 
que a Organização deve contemplá-los em seus modelos de gestão.
Nesse aspecto, cabe neste ponto destacar a contribuição de Peter Senge 
que na década de 1990, lançou o clássico livro A Quinta Disciplina e que 
foi fundamental para que se lançasse um novo olhar sobre os processos de 
aprendizagem na organização.
Ao lançar a expressão learning organizations (organizações de 
aprendizagem), isto é, ao afirmar que as organizações têm capacidade de 
103
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
aprender, contribuiu para que as organizações desenvolvessem mecanismos 
para criação, aquisição, disseminação e construção de memória que são a 
base dos processos de Gestão do Conhecimento nas Organizações.
No Brasil é crescente o uso da Gestão do Conhecimento 
em organizações públicas e privadas. A Sociedade Brasileira de 
Gestão do Conhecimento criada em 2001 promove debates, 
pesquisas e eventos sobre o tema. Para saber mais acesse: <www.
sbgc.org.br>.
Para saber mais sobre os temas: aprendizagem organizacional 
e casos, experiências e práticas em empresas públicas brasileiras, 
recomendamos os livros a seguir, ambos indicados como 
referências neste capítulo:
 ANGELONI, Maria Therezinha (org). Gestão do Conhecimento 
no Brasil: casos, experiências e práticas de empresas 
públicas. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.
 SENGE, Peter. A quinta disciplina. São Paulo: Editora Nova 
Cultural, Best Seller, 1990.
Importante ressaltar que a Gestão do Conhecimento é o alicerce do processo 
de desenvolvimento de competências organizacionais e competências pessoais 
já mencionadas na seção que tratou do Modelo de Gestão por Competências. 
Nesse sentido, cabe mencionar que a GC também desencadeou a criação 
de Universidades Corporativas e Escolas de Governo, mas este assunto será 
tratado na disciplina Gestão de Pessoas no setor público. 
Balanced Scorecard (BSc)
Como já mencionado neste capítulo, a necessidade de desenvolver 
mecanismos capazes de monitorar e mensurar os resultados da organização 
levou ao surgimento de diferentes métodos, instrumentos e modelos 
que contribuem para a eficiência e a eficácia organizacional. Além dos já 
104
 Gestão Estratégica no Setor Público
mencionados neste capítulo, merece destaque o Balanced Scorecard – BSC 
que constitui um importante instrumento de controle para monitoramento e 
mensuração dos resultados alcançados pela organização. 
Associado ao planejamento estratégico, o BSC permite a gestão do 
desempenho organizacional por meio de indicadores de desempenho 
previamente definidos pela organização. Segundo Carneiro (2010, p. 75) “[...] 
o balanced scorecard proporciona a medição, o monitoramento e o controle 
dos resultados da estratégia através de um painel balanceado de indicadores 
de desempenho”.
Sua origem foi na década de 1990 a partir de estudos desenvolvidos por 
Kaplan e Norton para verificação dos métodos para avaliação do desempenho 
organizacional utilizados pelas empresas. Para Kaplan e Norton (1997 apud 
CARNEIRO, 2010, p. 76), o BSC é um instrumento que integra as métricas 
derivadas da estratégia, como um sistema de gerenciamento estratégico. 
Sem menosprezar as métricas financeiras do desempenho passado, o BSC 
as complementa com métricas dos vetores que impulsionam o desempenho 
futuro das organizações. Este é um dos diferenciais atribuídos ao BSC, isto 
é, promover a integração entre as métricas financeiras e não financeiras. 
Para os autores o BSC constitui “[...] um instrumento completo para medição 
e avaliação da organização, explorando as relações de causa e efeito, as 
correlações entre as atividades realizadas e a missão da organização, de 
modo coerente à estratégia da organização.” (CARNEIRO, 2010, p. 77).
Os objetivos e indicadores propostos por Kaplan e Norton abrangem o 
desempenho organizacional sob quatro grandes perspectivas e foram descritos 
por Carneiro (2010) que serão apresentadas a seguir:
PERSPECTIVAS DE DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
A Perspectiva financeira está relacionada a indicadores 
de desempenho financeiro, que indicam se a estratégia da 
empresa, sua implementação e execução estão contribuindo para 
a melhoria dos resultados financeiros. As métricas financeiras 
são componentes importantes tanto para as organizações do 
setor público quanto para as do setor privado. No setor privado, 
as medições dessa perspectiva informam se a execução da 
estratégia, detalhada mediante medidas das outras perspectivas 
está promovendo melhoria nos resultados globais da empresa. 
Nas organizações do setor público, por outro lado, as medições 
financeiras asseguram que alcançam os resultados de uma 
maneira eficiente que minimiza os custos.
105
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
A Perspectiva do cliente permite que os executivos 
identifiquem os segmentos de clientes e mercados e as medidas 
de desempenho nesses segmentos-alvo. Conforme Kaplan e 
Norton (1997, p. 26), “entre as medidas essenciais de resultado 
estão a satisfação do cliente, a retenção de clientes, a aquisição 
de novos clientes, a lucratividade dos clientes e a participação em 
contas (clientes) nos segmentos-alvo”. Esta perspectiva também 
inclui medidas específicas de valor que a empresa fornecerá 
aos clientes. Conforme Niven (2003), as organizações públicas 
frequentemente encontram um dilema quando necessitam definir 
objetivos e medida para esta perspectiva. O processo é complicado, 
pois vários grupos de clientes podem estar envolvidos no processo 
de execução, pagamento e, em última instância, recebimento do 
serviço. Todos esses grupos são candidatos à inclusão no BSC.
Na Perspectiva dos processos internos são identificados 
os processos-chave em que as organizações devem alcançar 
a excelência. As medidas dessa perspectiva estão associadas 
aos processos que terão maior impacto na satisfação do cliente 
e nos objetivos financeiros da empresa. Assim, a medição de 
desempenho dos processos internos na abordagem BSC não 
está atrelada especificamente na melhoria dos processos. Essa 
abordagem costuma resultar na identificação de processos novos 
em que a empresa deve atingir excelência para alcançar os 
objetivos financeiros e dos clientes (Kaplan e Norton, 1997).
A Perspectiva da inovação e aprendizagem abrange medidas 
relacionadas a pessoas, sistemas e procedimentos organizacionais. 
Essa perspectiva identifica a infraestrutura que a empresa deve 
construir para gerar crescimento e melhoria a longo prazo. Kaplan 
e Norton (1997)salientam que dificilmente as empresas serão 
capazes de atingir suas metas de longo prazo para clientes e 
processos internos utilizando tecnologias e capacidades atuais.
Fonte: Carneiro (2010, p. 77).
106
 Gestão Estratégica no Setor Público
O modelo BSC proposto por Kaplan e Norton é apresentado na figura a 
seguir:
Figura 18 – Modelo do Balanced Scorecard
Fonte: Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_artte
xt&pid=S0103-65132009000200008>. Acesso em: 03 jun. 2016.
Das perspectivas para análise do desempenho organizacional propostas 
por Kaplan e Norton importante observar que a perspectiva da aprendizagem 
e da inovação é a que mais se aproxima com a Gestão do Conhecimento.
Outro aspecto que merece ser enfatizado diz respeito à utilização do 
BSC no setor público. Segundo Carneiro (2010), os autores reconhecem sua 
limitação no que se refere a perspectiva financeira e sugerem uma adaptação 
ao modelo originalmente proposto e propõem que as perspectivas financeira e 
do cliente fiquem subordinadas à missão da organização. 
107
modelos de GesTão orGANizAcioNAl Capítulo 3 
No Brasil, a Receita Federal, Petrobrás, Governo de Minas 
Gerais, Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo são alguns 
exemplos de instituições e órgãos do setor público que implantaram 
ou estão em fase de implantação do BSC. Procure saber mais 
sobre essas e outras experiências em sites institucionais.
coNSiderAçõeS FiNAiS
Neste Capítulo estudamos modelos, métodos e instrumentos de gestão 
utilizados por organizações privadas e que, mais recentemente, passarão a 
integrar o conjunto de estratégias de governo em nível federal, estadual ou 
municipal. 
Esperamos que você tenha percebido que diante da diversidade de 
metodologias, modelos e instrumentos, não há um que se destaque em 
particular e que, muitas vezes, a organização termina por adotar uma 
combinação, uma espécie de mix que melhor atenda suas demandas. 
Também é oportuno lembrar que o uso de muitas das tecnologias aqui 
apresentadas já são realidade na Administração Pública Brasileira.
Também buscamos relacionar o material estudado com as teorias e 
abordagens estudadas no capítulo 1 e as iniciativas de reforma do aparelho do 
Estado examinadas no capítulo 2.
Finalizaremos o estudo da Gestão Pública Estratégica destacando o 
estado da arte com a apresentação de estudos de caso e os critérios para 
obtenção do prêmio que reconhece as boas práticas em Gestão Pública, o 
GESPÚBLICA.
reFerêNciAS
ANGELONI, Maria Therezinha (org); autores, Andréa Valéria Steil [et al.]. 
Gestão do Conhecimento no Brasil: casos, experiências e práticas de 
empresas públicas. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.
108
 Gestão Estratégica no Setor Público
ARAUJO, Luis César G. de. Organização, sistemas e métodos e as 
tecnologias de gestão organizacional: arquitetura organizacional, 
benchmarking, empowerment, gestão pela qualidade total, reengenharia: v. 1, 
3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
BRANDÃO, Hugo Pena e GUIMARÃES, Tomás de Aquino. Gestão de 
competências e gestão de desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos 
de um mesmo constructo? Revista de Administração de Empresas, São 
Paulo, v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001.
CARBONE, Pedro Paulo. Gestão por competencias e gestão do 
conhecimento. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006.
CARNEIRO, Margareth F. Santos. Gestão Pública: o papel do planejamento 
estratégico, gerenciamento de portfólio, programas e projetos dos escritórios 
de projetos na modernização da gestão pública. Rio de Janeiro: Brasport, 
2010.
FERREIRA, Victor Cláudio Paradela. Modelos de Gestão. 2. ed. Rio de 
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da Cunha Serra. 13. ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000.
109
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ROBBINS, Stephen P. Fundamentos de Administração: conceitos 
essenciais e aplicações. 4. ed. São Paulo: Prentice Hall, 2004.
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Estratégica: análise de cenários em Quissamã. Dissertação de mestrado. Rio 
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SCHOLTES, Peter R. Times de Qualidade. Rio de Janeiro: Qualitymark, 
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SORDI, José Osvaldo. Gestão por processos: uma abordagem da moderna 
administração. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
ZABOT, João Batista M. Gestão do conhecimento: aprendizagem e 
tecnologia. Construindo a inteligência coletiva. São Paulo: Atlas, 2002.
110
 Gestão Estratégica no Setor Público
CAPÍTULO 4
excelêNciA NA GeSTão PúBlicA
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Conhecer os princípios do Gespública. 
 3 Examinar boas práticas em Gestão Pública.
112
 Gestão Estratégica no Setor Público
113
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
coNTexTuAlizAção
Os esforços de modernização da administração pública no Brasil se 
traduziram por iniciativas resumidamente descritas no capítulo 2. Ao aparelho 
do Estado, ao longo da Republica – de 1889 em diante –, foi permitido 
experienciar momentos importantes e transformadores, chegando-se ao final 
do século XX com um cabedal significativo capaz de provocar um passo mais 
ousado rumo ao seu aperfeiçoamento, mediante a avaliação de desempenho, 
o reconhecimento de méritos e o monitoramento de práticas. 
Pontos de inflexão relevantes para caracterizar as mudanças de olhar 
com que a modernização da gestão pública foi trabalhada, são a criação do 
Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública em 1996, 
cujo foco, estava na gestão e na qualidade para a modernização do Estado e, 
quatro anos depois, o surgimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão (MPOG) que veio a estabelecer o Programa da Qualidade do Serviço 
Público (PQSP) direcionado ao atendimento ao cidadão.
O deslocamento de ênfase para o atendimento ao cidadão e à sociedade 
em oposição às abordagens até então predominantes que se orientavam para 
os processos de trabalho mostram a movimentação de abordagens gerenciais 
para outras de valorização da democracia.
A melhoria e a racionalização de processos de trabalho são autorreferentes 
em relação à burocracia, uma vez que se voltam para um aprimoramento 
intrínseco à burocracia embora, certamente, contribua para a melhoria dos 
resultados para a sociedade. A preocupação com a prestação de contas ao 
cidadão, a devolução das expectativas manifestadas mediante o voto, cresce 
com o avanço da democracia no país e fazem contraponto à visão até então 
prevalecente.
Por trás destas argumentações está a questão fundamentalmente 
contemporânea acerca da modernização administrativa como política pública. 
Durante largos períodos, a administração e seus praticantes e pensadores 
cuidaram para que este ramo do conhecimento fosse visto assepticamente, 
sem vínculoscom grupos de poder, com foros de neutralidade, sem estar a 
serviço de interesses ligados a segmentos econômicos ou políticos.
Vale acrescentar que este movimento não foi apenas local, mas tinha 
dimensões supranacionais, em um movimento de adesão quase que 
globalizada do que se denominou a Nova Gestão Pública.
 O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública, 
objeto do presente capítulo, foi lançado pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro 
114
 Gestão Estratégica no Setor Público
Como forma de 
incentivo para o uso 
de instrumentos e 
técnicas de gestão 
voltados para 
resultados, o governo 
federal criou, em 
1997, o Programa 
de Qualidade e 
Participação na 
Administração Pública.
de 2005. A iniciativa realizou a fusão de programas anteriormente existentes 
onde havia algumas superposições e redundâncias, além de consolidar as duas 
vertentes: gestão por resultados e orientação para o cidadão.
ArcABouço leGAl
A Constituição Federal, a Constituição Cidadã, de 1988 já provocara 
significativas mudanças na relação entre os entes federados e previra a 
criação de Escolas de Governo nos Estados e Municípios da Federação. 
Respectivamente ligadas aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, 
Orçamento e Gestão já existiam a Escola de Administração Fazendária – 
ESAF (1973) e a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP (1986).
Mas foi a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 que estabeleceu a 
modificação do regime, princípios e normas da Administração Pública, 
servidores e agentes políticos, bem como sobre o controle de despesas e 
finanças públicas que representou uma das mais significativas bases de 
sustentação para a Reforma Gerencial.
Como forma de incentivo para o uso de instrumentos e técnicas de gestão 
voltados para resultados, o governo federal criou, em 1997, o Programa de 
Qualidade e Participação na Administração Pública. O Programa avançou em 
relação ao Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP que fora 
instituído em 1990 no momento em que se vivia um grande movimento no 
país em relação a Qualidade Total e o uso de tecnologias para sua gestão 
que preconizava a redução de erros e de desperdício. O PBQP produziu bons 
resultados na época, particularmente no setor industrial privado. No setor 
público, entretanto, a falta de conexão do Programa com objetivos e metas do 
governo e com especificidades da administração pública, comprometeram seu 
desempenho.
Assim, o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública, 
proposto na Reforma Gerencial, enfatizou a “os princípios e as diretrizes da 
qualidade, interpretados e aplicados segundo a ótica da Administração Pública” 
(BRASIL, 1997, p. 14) e a participação e o:
“[...] envolvimento de todos os servidores, independentemente 
de nível, cargo ou função, com a melhoria do serviço 
público, e o compromisso de cooperação entre gerentes e 
gerenciados com a busca de solução dos problemas, com 
o aperfeiçoamento contínuo e com a satisfação dos clientes 
internos e externos da organização” (BRASIL, 1997, p. 14).
115
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
A seguir os princípios norteadores do Programa de Qualidade e 
Participação na Administração Pública.
PRINCÍPIOS DO PROGRAMA DE QUALIDADE E PARTICIPAÇÃO 
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4.1. Satisfação do Cliente
Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir 
os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e 
entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos 
– que representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação 
pública, estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com 
eles e a superação das suas expectativas.
4.2. Envolvimento de Todos os Servidores
A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional 
devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso 
com a melhoria contínua da Administração Pública.
4.3. Gestão Participativa
A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja:
• pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria 
de seus processos de trabalho;
• estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• dissemina informações organizacionais;
• compartilha desafios;
• coloca a decisão o mais próximo possível da ação.
4.4. Gerência de Processos
O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto 
significa:
• identificar e analisar os processos da organização;
• estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses 
processos;
• avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes;
• normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos 
processos.
116
 Gestão Estratégica no Setor Público
Denomina-se de 
administração 
gerencial a proposta 
de administração que 
teve como objetivo, 
considerando as 
modernas técnicas 
de gestão, dotar o 
Estado dos recursos 
e instrumentos 
necessários para 
torná-lo mais 
eficiente e eficaz nos 
serviços oferecidos a 
sociedade.
4.5. Valorização do Servidor Público
A valorização do servidor público (cliente interno) é uma 
garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de 
atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. A 
valorização será função:
• da conscientização, pelo servidor, do sentido e do valor de sua 
missão;
• da profissionalização do serviço público;
• da avaliação do desempenho por resultados, a partir de 
objetivos bem definidos;
• do reconhecimento do mérito.
4.6. Constância de Propósitos
A alta administração tem o dever indelegável de estabelecer 
e compartilhar com toda a organização, objetivos de longo prazo 
que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas 
ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência 
do sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do 
processo decisório.
4.7. Melhoria Contínua
A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está 
alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento 
permanente de novos desafios.
4.8. Não aceitação de erros
O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura 
de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o 
erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a 
internalização deste princípio.
Fonte: Brasil (1997, p. 18-20).
Sintetizando, denomina-se de administração gerencial a proposta de 
administração que teve como objetivo, considerando as modernas técnicas de 
gestão, dotar o Estado dos recursos e instrumentos necessários para torná-
lo mais eficiente e eficaz nos serviços oferecidos a sociedade, tendo como 
117
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
A excelência em 
gestão pública 
pretende atingir alto 
desempenho com 
sustentabilidade.
Gespublica – segundo 
seu documento de 
referência “[...] é 
uma política pública 
[...] formulada para 
a gestão, que está 
alicerçada em um 
modelo de gestão 
pública singular que 
incorpora à dimensão 
técnica, própria da 
administração, a 
dimensão social, 
até então, restrita à 
dimensão política” 
(BRASIL, 2009, p. 10).
base os princípios da Qualidade Total e o envolvimento de todos os servidores 
públicos. O Gespública, o objeto de nosso capitulo, vai mais além.
GeSPúBlicA: o Que é
O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – 
Gespublica – segundo seu documento de referência “[...] é uma política pública 
[...] formulada para a gestão, que está alicerçada em um modelo de gestão 
pública singular que incorpora à dimensão técnica, própria da administração, a 
dimensão social, até então, restrita à dimensão política” (BRASIL, 2009, p. 10). 
Ainda segundo Brasil (2009), suas premissas centrais são:
a) Ser de natureza pública, considerando que a gestão pública pode e deve 
ser excelente, mas não pode nem deve deixar de ser pública na sua 
configuração;
b) Ser focada em resultados e demandas da sociedade ao se afastar da lógica 
de um serviço público apegado às normas da burocracia, de modo quea 
eficiência e a eficácia sejam avaliadas pela capacidade da gestão pública 
em melhorar a qualidade de vida dos cidadãos;
c) Ter um caráter federativo e republicano, pois sua base conceitual e 
seus instrumentos são aplicáveis a toda a administração pública, seus 
poderes e outras esferas de governo. Ademais, se baseia nos princípios 
constitucionais da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da 
publicidade e da eficiência.
Relembrando com atenção o que já foi lido nos capítulos anteriores, é 
possível observar que há ideias nestas premissas que já foram arroladas em 
diversas discussões sobre o tema. Antes que se pense que há repetição, vale 
a pena considerar que há continuidade e evolução.
Com a implementação do Gespública considerava-se a possibilidade 
de melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e, também, 
promover o incremento da competividade do país no mercado internacional. 
Assim, a excelência em gestão pública pretende atingir alto desempenho 
com sustentabilidade e para tanto se apoia em fundamentos trabalhados pela 
Fundação Nacional da Qualidade FNQ. Lima (2009) resume, didaticamente, 
estes fundamentos: 
118
 Gestão Estratégica no Setor Público
FUNDAMENTOS DA EXCELÊNCIA
• Pensamento sistêmico - entendimento das relações de 
interdependência entre os processos da organização, e entre a 
organização e o ambiente.
• Aprendizado organizacional - busca contínua de 
conhecimento, por meio da percepção, reflexão, avaliação e 
compartilhamento de informações e experiências.
• Cultura da inovação - promoção de um ambiente favorável 
à criatividade, à experimentação e à implementação de novas 
ideias que possam gerar um diferencial para a organização.
• Liderança e constância de propósitos - a liderança é o 
elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, 
estímulo e comprometimento para o alcance dos resultados 
organizacionais. É exercida pela alta administração; a 
constância de propósito diz respeito à manutenção das ações 
para a consecução dos resultados.
• Orientação por processos e informações - segmentação do 
conjunto das atividades da organização que agreguem valor 
para as partes interessadas; as decisões e a execução de ações 
devem ter como base a medição e análise do desempenho.
• Visão de futuro - indica o rumo da organização. Está 
diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um 
estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório 
e que permita à organização antecipar-se às necessidades e 
expectativas da sociedade.
• Geração de valor - alcance de resultados consistentes, 
assegurando o aumento de valor tangível e intangível de forma 
sustentada para todas as partes interessadas.
• Comprometimento com as pessoas - estabelecimento de 
relações com as pessoas, criando condições de melhoria da 
qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem 
profissional e humanamente.
119
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
• Foco no cidadão e na sociedade - direcionamento das 
ações públicas para atender, regular e continuamente, as 
necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição 
de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços públicos e 
destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido 
pelas organizações públicas.
• Desenvolvimentos de parcerias - desenvolvimento de 
atividades conjuntamente com outras organizações com 
objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas 
competências complementares para desenvolver sinergias.
• Responsabilidade social - atuação voltada para assegurar às 
pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos 
bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo como um 
dos princípios gerenciais, a preservação da biodiversidade e 
dos ecossistemas naturais.
• Controle social - atuação que se define pela indução da 
participação das partes interessadas no planejamento, 
acompanhamento e avaliação das atividades da Administração 
Pública e na execução das políticas e dos programas públicos.
• Gestão participativa - Estilo de gestão que determina uma 
atitude gerencial da alta administração que busque o máximo 
de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade 
e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os 
interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia 
das equipes de trabalho.
Fonte: Lima (2009, p. 3).
Estes fundamentos alimentam todas as abordagens da administração 
pela qualidade total, seja no setor empresarial, seja em suas manifestações 
no setor público. E, pela forma como foram organizadas por Lima (2009), fica 
demonstrado para o estudante a importância de iniciativas como o Gespública 
para favorecer a compreensão integrada e abrangente dos valores que devem 
permear a administração pública. 
120
 Gestão Estratégica no Setor Público
GeSPúBlicA: como FuNcioNA
O Gespública foi concebido com a finalidade de fazer a aproximação entre 
intenção e ação, ou seja, visando contribuir para tornar efetivo o processo de 
planejamento governamental.
 Esta afirmativa está associada, por exemplo, ao que preconiza o artigo 2º 
do decreto 5.378/05 onde se lê que o Programa:
[...] deverá contemplar a formulação e implementação de 
medidas integradas em agenda de transformações da gestão, 
necessárias à promoção dos resultados preconizados no 
plano plurianual, à consolidação da administração pública 
profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de 
instrumentos e abordagens gerenciais [...] (BRASIL, 2005).
No desdobramento do mesmo artigo do referido decreto, ao detalhar os 
objetivos pretendidos pelo Programa são palavras-chaves para compreendê-los: 
• Eliminação do déficit institucional;
• Promoção da governança;
• Formulação, implementação e avaliação das políticas públicas;
• Eficácia e efetividade da ação governamental;
• Gestão democrática, participativa, transparente e ética.
A operacionalização do Gespública dar-se-á mediante a instituição de 
um Comitê Gestor, no âmbito do MPOG, cuja finalidade e características 
se apresentam nos artigos terceiro e sétimo do decreto ora em exame. Os 
principais pontos com que o Comitê deverá se envolver são:
• A mobilização de órgãos e entidades para a melhoria da gestão e a 
promoção da desburocratização;
• O apoio técnico a órgãos e entidades para que desenvolvam a cultura do 
atendimento ao cidadão;
• A internalização da abordagem da melhoria contínua dos serviços e da gestão;
• A prática da aferição de resultados e da criação de indicadores;
• O planejamento, a coordenação e a avaliação das ações do Programa. 
O Comitê Gestor será coordenado pelo representante do MPOG e seu 
funcionamento se dará de forma descentralizada, contando com núcleos 
estaduais.
Órgãos e entidades poderão ingressar no Programa mediante iniciativa 
própria de adesão ou por convocação. 
121
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
O engajamento voluntário implica o compromisso com as finalidades 
do Gespública, dispondo-se, os gestores, a fazer auto avaliação contínua 
do desempenho organizacional. Esta, por sua vez, deverá ser validada pelo 
Programa.
No caso da convocação, o ingresso no Programa dependerá de contrato 
de gestão ou desempenho ou de solicitação do MPOG, conforme prioridades 
programáticas da Presidência da República.
O diagrama a seguir mostra, visualmente, o modo pelo qual o Gespública 
se desenvolve:
Figura 19 - Diagrama de gestão das práticas (Ciclo do Aprendizado)
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/LDtlTO>. Acesso em: 20 jun. 2016.
O Gespública se caracteriza por valorizar o aprendizado em todas as 
suas fases e etapas; órgãos e entidades públicas devem estar em condição 
de mudar continuamente em prol da excelência e esta concepção está 
consolidada no círculo maior.
O círculo menor trata do controle que, por meio de um processo de 
retroalimentação, contribui para a dinâmica organizacional: cada unidade 
administrativa se transforma em umente que aprende.
122
 Gestão Estratégica no Setor Público
Agora que você já foi apresentado ao Gespública, é conveniente conhecer 
um interessante artigo sobre o assunto, de autoria de Grin (2013), em que 
sintetiza, com objetividade, o debate havido nas décadas de 1980 e 1990 acerca 
da reforma gerencial do Estado. Sua leitura é importante para que você tenha 
bem alicerçado o conhecimento desejável para entender criticamente o assunto:
AS IDEIAS EM DEBATE DA LITERATURA EM TORNO 
DA REFORMA GERENCIAL DO ESTADO
Os anos 1980 e 1990 foram períodos de intenso debate sobre 
a reforma gerencial do Estado. Segundo Costa (2002), a Nova 
Gestão Pública, doravante NGP, se apresentou com um conjunto 
de ideias como qualidade da gestão, avaliação de desempenho 
e um estilo de gestão que enfatizava metas, contratos periódicos 
e autonomia gerencial. Conforme Cadernos Mare n. 12 (1999), 
a administração pública gerencial deveria responder às novas 
circunstâncias do mundo atual, em que se reviam os papéis e 
as formas de atuação do Estado, como atender às exigências 
das democracias contemporâneas, em que a funcionalidade e o 
poder das burocracias estatais eram questionados. Questões 
como accountability, empowerment, qualidade na prestação dos 
serviços, foco em resultados e sua medição eram importantes 
para implementar mudanças na gestão pública e responder ao 
aumento da demanda da sociedade por serviços públicos com 
mais responsabilidade e transparência. O foco era fortalecer a 
gestão pública (“quanto mais efetivo melhor”) ao invés da visão 
“quanto menor melhor” em relação ao tamanho do Estado (OZLAK 
1999). Em torno dessa visão geral essa seção apresenta alguns 
dos aspectos da literatura que aborda esse tema.
Um elemento central das abordagens de reforma gerencial do 
Estado é a orientação dos governos para gerar valor público aos 
cidadãos ao atender as demandas da sociedade. Conforme uma 
das concepções de valor público propostas por Moore (2005):
Consists of important purposes that can enhance the 
degree of individual satisfaction enjoyed by members 
of a polity that will not necessarily be achieved by 
competitive markets operating by themselves, and 
which the polity has assigned government to help 
them achieve collectively for their individual benefit. 
In this conception, government is specially authorized 
and required to deal with a particular set of conditions 
where markets will not function well to maximize the 
123
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
sum of (technically feasible) individual satisfactions. 
[…] These circumstances prevent the market from 
doing the work of allowing individuals to exchange 
things that they own with one another in ways that will 
aggregate to the maximum individual welfare.¹ 
Assim se ampliaria a legitimação democrática da agenda de 
modernização da gestão pública, pois se configura uma dimensão 
também de ordem política que acentua o papel do Estado para 
garantir valor público como um direito.
Este movimento pela busca de mais qualidade no setor público 
com foco nos cidadãos foi, para Abrucio (2006), uma das “principais 
revoluções no modelo gerencial”. Esse direcionamento iniciou 
com as Citizen Chart’s implementadas na Inglaterra nos anos 
1980. Estas se baseavam no princípio que o serviço público deve 
se orientar pelas necessidades dos públicos afetados e avaliar 
o seu desempenho junto aos usuários (ABRUCIO, 2006; CLAD, 
1998). Isso requeria: a) descentralizar competências para ampliar 
a autonomia e a flexibilidade da burocracia pública; b) incrementar 
a competição entre unidades do governo para o cidadão escolher 
o seu fornecedor; c) implantar relações contratuais entre unidades 
do governo e das que prestam serviços com os usuários. O último 
aspecto seria essencial ao permitir que os cidadãos controlassem 
e avaliassem a qualidade dos serviços no âmbito de um termo 
contratual em que o governo presta contas de seu desempenho 
(ABRUCIO, 2006). Por tal razão, os contratos de gestão influem 
na confiança dos governos junto à sociedade ao considerar a 
participação dos cidadãos na avaliação dos serviços uma fonte de 
obtenção de resultados (CLAD, 1998; CAIDEN, 1998; MANNING 
et al, 2009).
Segundo Behn (1998), é chave para a NGP o desempenho das 
instituições públicas e sua capacidade de gestão para implantar 
ações, o que a aproxima da “gestão por resultados” orientada por 
metas e demandas da sociedade. E quando governos prestam 
contas à sociedade e avaliam seu desempenho se qualifica a 
gestão pública (CAIDEN & CAIDEN, 1998; OSBORNE, 1998; 
ALBAVERA, 2003). Portanto, a gestão por resultados buscaria: 
a) ampliar a responsabilidade gerencial ao vincular gestores com 
resultados; b) integrar a gestão para otimizar seu funcionamento 
e; c) implantar uma cultura gerencial para resultados ao invés 
de atividades burocráticas (CLAD, 2007: 13). Sendo o objetivo 
melhorar os resultados alcançados, para Kettl (1998), é mais útil 
pensar em gestão da performance do que medir desempenho 
124
 Gestão Estratégica no Setor Público
como um fim em si mesmo. E isso, além de contribuir para a 
avaliação contínua dos governos, faz da mensuração um tema de 
comunicação e transparência com a sociedade.
Importante nesse modelo seria ampliar a flexibilidade 
organizacional em oposição à administração burocrática, 
pois suas normas rígidas se opõem ao controle de resultados 
(BRESSER PEREIRA, 1998). Daí que, para Bresser Pereira 
(2006), a administração pública gerencial, ao combinar orientação 
para o cidadão e obtenção de resultados, deve se modernizar. 
Para incentivar o comportamento inovador e empreendedor dos 
funcionários públicos, os contratos de gestão seriam o meio mais 
eficiente para gerir o Estado e o desempenho dos gestores. Além 
de descentralizarem tarefas e a ampliar a autonomia decisória 
dos gerentes sobre o como agir (BARZELAY, 1999). E essa 
maior discricionariedade gerencial pede a criação de incentivos 
institucionais às burocracias (Kettl, 1996), do qual os contratos de 
gestão eram vistos como instrumento chave desse processo.
Por outro lado, valorizar a ampliação de responsabilidades 
dos gestores perante a sociedade, a administração pública 
gerencial ajuda a defender o patrimônio público e os princípios 
republicanos. A avaliação de resultados também é relevante para a 
aprendizagem organizacional, pois a responsabilização por metas 
não cumpridas ajuda a rever o desempenho (CLAD, 1998). Este 
processo pedagógico, ao se ancorar em contratos de gestão, 
permitiria avaliar a eficiência, eficácia e efetividade das ações, além 
de aumentar a transparência ao divulgar de antemão os resultados 
almejados pelos órgãos públicos (CLAD, 1998: 16). Por isso, para 
Bresser Pereira (2009), indicadores e metas de desempenho 
devem ser coerentes com o interesse público.
Conforme Kettl (1996), a mensuração de desempenho deve 
se concentrar mais em resultados e outputs que inputs, ao mesmo 
tempo em que se amplia a delegação de poder (empowerment). 
Implantar indicadores de desempenho é essencial para 
retroalimentar um modelo gerencial em que os governos buscam 
se pautar por demandas dos cidadãos. Mas essas “reformas do 
lado da demanda” requerem que os governos adaptem serviços 
às preferências (mais responsividade) e garantam qualidade na 
oferta (melhor desempenho) (MANNING et al, 2009). Para esses 
autores, tais aspectos ajudam superar a inércia burocrática como 
um obstáculo à eficiência da gestão pública. Para Kettl (1996), 
a hierarquia burocrática tradicional deve ser substituída pela 
125
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
concepção de “deixar os gerentes gerenciarem”, pois esses sabem 
o que deve ser feito, apesar das regras administrativas criarem 
barreiras à sua ação. Desse modo, os gerentes teriam flexibilidade 
para fazer os governos funcionarem melhor e atender as demandas 
dos cidadãos.
Essa forma de gestão incrementa as capacidadesde governo 
ao alinhar objetivos, resultados almejados e a escolha das ações 
para melhorar seu desempenho (PETERS, 2003; MANNING et 
al, 2009). Essa visão está em linha com Mannning et al (2009: 
104): “a noção de desempenho é vista como fundamental para o 
estado moderno: governos precisam de maneira crescente ganhar 
legitimidade a partir da oferta de serviços prometidos”. Por outro 
lado, há uma relação entre gerar valor público, transparência 
governamental e democracia na gestão pública (CUNIIL GRAU 
& OSPINA, 2003). Um recurso para se alcançar tal resultado é a 
responsabilização (accountability), considerada por Bresser Pereira 
(2009) a grande mudança trazida pelas reformas gerenciais. Por 
isso, que não se trata apenas de temas de estrutura organizacional, 
mas também de alterar processos gerenciais (AGUILLAR, 2007).
Nessa direção, para Kamarck (2003), importa buscar 
“qualidade de governo” para melhorar a entrega de serviços 
públicos, visando obter apoio dos cidadãos, a exemplo das Citizen 
Chart’s, como já foi frisado. Na qualidade total implantada nas 
empresas há três premissas: o cliente, o produto e a organização. 
Na administração pública, segundo Kamarck (2003: 22-23), 
a qualidade busca: atender demandas dos cidadãos e utilizá-
las para moldar o comportamento da organização burocrática, 
disseminar padrões de desempenho e medir a performance, 
incluir funcionários públicos no redesenho organizacional ao criar 
instâncias coletivas de participação e treinar e garantir incentivos 
aos servidores públicos na entrega das demandas dos cidadãos. 
Sendo tais mudanças de grande magnitude, a autora enfatiza a 
importância da liderança política e organizacional como uma 
variável contextual relevante para o seu êxito. Ademais, para 
sinalizar às burocracias a permanência desse processo, deve- se 
institucionalizar os programas que partilhem o aprendizado das 
inovações implantadas, como ocorreu na Itália, Nova Zelândia e 
Estados Unidos.”
1. Em tradução livre pelas autoras deste Caderno, Moore 
(2005) aponta que valor público consiste em uma delegação de 
grupos políticos aos governos para que estes os ajudem a alcançar 
126
 Gestão Estratégica no Setor Público
O Gespública é 
um programa que 
pretende atuar de 
forma complexa 
para a melhoria da 
administração pública.
maior satisfação individual para os seus próprios membros do que 
eles seriam capazes de obter se a ação fosse deixada apenas aos 
mercados competitivos. 
Nessa concepção o governo está autorizado e incentivado para 
lidar com um conjunto de condições que delimita o campo de ação 
dos mercados que não terão a liberdade de atuar para maximizar o 
somatório das satisfações individuais. Como resultado, o mercado 
perde a liberdade de estimular que os indivíduos troquem entre 
si aquilo que possuem, imaginando-se que desta forma cada 
indivíduo agregue o máximo de bem-estar para si mesmo.
Fonte: Grin (2013, p. 5-7).
O Gespública é um programa que pretende atuar de forma complexa para 
a melhoria da administração pública. Ao contemplar processos e resultados e, 
também, atendimento a demandas das pessoas e valorização da cidadania, 
compreende as responsabilidades do Estado em sentido abrangente. Sua 
abordagem é multidimensional e o período pelo qual vem sendo implantado é, 
ainda, diminuto para que possa ser considerado em todos os seus resultados.
Mudanças e transformações de tal magnitude fazem parte de processos 
que não se consolidam em espaço de tempo pouco superior a uma década, 
uma vez que o Gespública foi criado em 2005.
Atividade de Estudos: 
1) Considerando suas leituras a respeito do Estado e suas dimensões, 
estabeleça - e justifique – pelo menos duas conexões entre 
aquelas dimensões e a proposta do Gespública.
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127
excelêNciA NA GesTão PúBlicA Capítulo 4 
AlGumAS coNSiderAçõeS
Muito embora o Gespública, como programa, valorize os resultados da 
gestão dos diferentes órgãos e entidades que a ele se somam, a avaliação do 
programa, em si não é simples.
Como sua ambição principal é promover uma transformação na cultura 
gerencial do setor público do país, em suas três instâncias de governo, seus 
resultados estão em diferentes campos, nem todos de fácil mensuração. 
A vinculação do Gespública com a administração pública gerencial é bem 
acentuada e bastante enfatizada por alguns estudiosos, podendo-se tomar 
como exemplo Grin (2013).
A questão do controle como parte do processo de desenvolvimento 
do trabalho em uma organização que é tão almejada não parece ter sido 
alcançada pelo Programa. Se o círculo do controle não se integra ao fazer 
cotidiano, é possível pensar que continua como uma prática ex-post, do tipo 
que se pretende superar.
Assim, predomina entre os que criticam o Programa a ênfase em sua baixa 
proposta efetiva de inovação em relação a outras medidas de modernização 
da administração pública, uma vez que delas descende e a elas se atrela.
Quanto aos comentários elogiosos, estão no campo de sua tentativa de 
ser abrangente, abarcando o técnico e o político. Uma proposta e tanto, sem 
dúvida, que precisa ser continuada para permitir que seja avaliada em sua 
eficácia.
Por tudo isto e pela conjuntura que ora se experimenta, o futuro da 
modernização da administração pública no país, neste momento, merece 
reflexão. 
A formação de quadros, a valorização do servidor e até mesmo o sistema 
do mérito que vem de longa data, todos tão associados ao movimento de 1995, 
como as escolas de governo e a própria significância dada à carreira de gestor, 
perderam vigor nos últimos anos. A multiplicação da quantidade de cargos 
comissionados em todos os níveis de governo - embora haja um número 
sempre considerável de pessoas buscando ingressar no setor via os concursos 
públicos - fala mais a respeito da manutenção de práticas patrimonialistas do 
que do avanço dos processos de mudança, das organizações em mudança 
permanente rumo à excelência.
128
 Gestão Estratégica no Setor Público
O Programa está vivo, com seu endereço eletrônico <www.gespublica.
gov.br>, que deve ser consultado para que se compreenda as experiências 
concretas, passadas e presentes, nas três instâncias de governo, de órgãos e 
entidades que aderiram ou foram convocadas a participar do Gespública. 
Adesões e avaliações de órgãos e entidades, estudos de caso e eventos 
para público numeroso que deve implementar as iniciativas do Programa têm 
sido fartamente utilizados, embora com divulgação ainda pouco enfática. Falta-
lhe visibilidade e divulgação extramuros que possam lhe trazer legitimidade 
junto à sociedade. O Programa é bastante conhecido no meio em que opera e 
apresenta alguma dificuldade para sair do seu próprio campo. Com isto, para 
o mundo exterior, se perpetua a visão distorcida de que no governo pouco do 
que se faz é relevante e de qualidade. 
Volta-se ao dilema apontado no início deste curso: Estado e governo são 
diferentes. O dilema deve ser objeto de investigação daqueles que desejam 
trabalhar no setor público ou com ele queiram se relacionar. A premissa 
para superar as armadilhas do dilema é compreender que é a qualidade e a 
permanência da máquina administrativa que faz o Estado ser forte e funcional 
para as pessoas. 
reFerêNciAS
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Programa 
da qualidade e participação na administração pública: Caderno 4. Ministério 
da Administração Federal e Reforma do Estado: Brasília: MARE, 1997.
______. Ministério do Planejamento, Orçamento eGestão. Secretaria de 
Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – 
GesPública: Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF; Documento de 
Referência; Fórum Nacional 2008/2009. Brasília: MP, SEGES, 2009.
______. Decreto N. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o Programa 
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA e o Comitê 
Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá 
outras providências. Diário Oficial na União. Brasília: 2005. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5378.
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