planejamento_social_e_interdisciplinaridade

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Brasília-DF. 
Planejamento Social e interdiSciPlinaridade
Elaboração
Paulo Lima
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................. 4
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA .................................................................... 5
INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 7
UNIDADE I
PRINCÍPIOS GERAIS ............................................................................................................................... 9
CAPÍTULO 1
NOÇÕES INICIAIS .................................................................................................................... 9
CAPÍTULO 2
PRINCÍPIOS E NORMAS GERAIS .............................................................................................. 16
CAPÍTULO 3
INTERDISCIPLINARIDADE ......................................................................................................... 24
UNIDADE II
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL .................................................................................................................... 27
CAPÍTULO 1
PLANEJAR .............................................................................................................................. 27
CAPÍTULO 2
ORGANIZAR ........................................................................................................................... 32
CAPÍTULO 3
AVALIAR ................................................................................................................................. 41
CAPÍTULO 4
LIDERAR ................................................................................................................................. 47
CAPÍTULO 5
CONTROLAR .......................................................................................................................... 51
CAPÍTULO 6
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) ............................................................................................... 59
PARA (NÃO) FINALIZAR ..................................................................................................................... 62
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 64
4
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade 
dos conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos 
específicos da área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém 
ao profissional que busca a formação continuada para vencer os desafios que a 
evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em 
capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos 
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar 
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para 
aprofundar os estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de 
Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
6
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
7
Introdução
O planejamento social e a interdisciplinaridade fazem parte de forma direta dos 
problemas dos direitos humanos atuais e isto é um fato. Se a administração geral 
pública estivesse mais afinada com os problemas reais da sociedade e seu planejamento 
contundentemente contemplasse os principais fatores técnicos de planejamento social 
interdisciplinar, teríamos uma sociedade certamente diferente (para melhor).
Acreditando que os conhecimentos neste material estão dentro de uma abordagem 
geral da administração e gestão pública, você terá acesso aos prioritários princípios que 
regem o planejamento social dentro das mentes mais proeminentes hodiernas neste 
específico setor técnico.
Bons estudos!
Objetivos
 » Estudar os princípios prioritários da administração pública.
 » Despertar e instigar o pensamento e o posicionamento.
 » Compreender os objetivos do planejamento social em geral.
 » Compreender e posicionar frente às questões interdisciplinares.
 » Identificar e se aprofundar em preceitos avaliativos, controles e liderança 
pública.
8
9
UNIDADE IPRINCÍPIOS GERAIS
Nesta unidade, falaremos sobre os principais princípios da administração e gestão 
pública objetivando o bom e o correto andamento do planejamento social. Veremos, 
dentro do planejamento, a interdisciplinaridade correlata à sociedade em geral, muito 
embora, muitas vezes de modo implícito, porém facilmente identificada nas ações 
diversas das aplicações dos princípios gerais.
CAPÍTULO 1
Noções iniciais 
Princípios Administração Pública
Existem também alguns princípios da administração pública os quais devemos ter 
em mente para concretizar o tema Planejamento Social e Interdisciplinaridade, 
considerando que diretamente está inserido no contexto da gestão de políticas públicas 
de redes relacionadas a direitos e direitos humanos1.
De uma maneira geral, a Constituição da República é criticada por conta do 
engessamento oriundo da administração pública, notoriamente no que se refere à 
indireta (a qual não Constituição anterior gozava de mais autonomia, resultando em 
melhor desempenho), prestigiou o setor público com a introdução de um capítulo a ele 
destinado, principalmente em função do regulamento nos arts. 37 a 41. Deste modo,estabeleceu-se cinco princípios (já considerando as mudanças feitas na Emenda 
Constitucional n.19, de 1998) que devem ser observados nas três esferas do governo: 
(1) Legalidade; (2) Impessoalidade); (3) Moralidade; (4) Publicidade e (5) Eficiência 
(CHIAVENATO, 2012).
1 Para informações mais aprofundadas sobre direitos humanos e assuntos correlacionadas, consulte material didático integrante 
deste curso sob o tema ”Teoria Geral e Direitos Internacionais dos Direitos Humanos”.
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UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
Como de costume, acompanhe no quadro 1 os cinco princípios que o mesmo autor 
nos traz:
Quadro 1. Princípios da Administração Pública.
Legalidade Decorrente do art. 5
o da Lei Maior, aplicada ao setor público, significa que o agente público 
deve agir em conformidade com a lei, fazendo estritamente o que nela está determinado.
Impessoalidade
Determina que o agente público deve ter sua conduta orientada para o interesse público, em 
detrimento de interesses particulares, próprios ou de terceiros, sob pena de que o ato possa ser 
caracterizado pelo desvio de finalidade e, portanto, nulo.
Moralidade Diante de alternativas possíveis, o bom administrador escolhe aquela que resulta em maior 
ganho para a coletividade.
Publicidade
É requisito de eficácia de atos administrativos. Na maior parte dos casos, deve vir a 
conhecimento público pelo Diário Oficial da União (DOU). Somente atos secretos ou reservados 
podem deixar de ser publicados.
Eficiência
Relaciona-se com o modos operandi, pois tem a ver com o consumo adequado dos insumos 
utilizados em determinado processo. A partir de sua introdução, é possível exonerar o mau 
servidor em função de desempenho insuficiente, avaliado anualmente.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, pp. 455-6).
Na administração pública e no gerenciamento público ainda existe uma distinção 
importante, a qual Graham (1994) atribui ao gerenciamento público um aspecto da 
administração pública; vejamos nas palavras do autor:
Há, entretanto, uma distinção importante entre eles. Especificamente, 
gerenciamento público é um aspecto da administração pública. No 
uso comum, administração pública é uma expressão genérica que 
indica todo o conjunto de atividades envolvidas no estabelecimento 
e na implementação de políticas públicas [...]. Assim, o papel que a 
administração pública desempenha ao estabelecer, implementar e 
alterar políticas e programas públicos é assunto de capital importância 
[...]. O gerenciamento público, ao contrário, concentra-se mais 
sucintamente nas atividades administrativas que ocorrem dentro das 
agências governamentais (GRAHAM, 1994, pp. 19-20). 
Cole Blease Graham ainda traz informações (definições) realmente atualizadas no 
contexto hodierno. Continuando em suas contribuições, ressalta:
Em vez de enfatizar as considerações políticas que permeiam o processo 
de formulação de políticas públicas e impregnam as relações externas 
das organizações governamentais, o gerenciamento público ocupa-se 
principalmente da implementação de políticas públicas. Enquanto 
os administradores públicos lidam continuamente com problemas e 
relacionamentos políticos, as políticas públicas são mais ou menos 
11
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
consideradas como dadas e a atenção se fixa nos métodos pelos quais 
os funcionários civis cumprem suas tarefas (GRAHAM, 1994, p. 20).
Dentro da abordagem do estudo da administração pública, existem vantagens e 
desvantagens, as quais se apresentam respectivamente:
Quadro 2. Vantagens e desvantagens da administração pública.
VANTAGENS DESVANTAGENS
Na posição de Graham é que uma análise do 
aspecto gerencial (o como) da administração 
pública pode ser útil na identificação de caminhos 
pelos quais os serviços públicos possam ser 
prestados com mais eficiência.
Importantes questões filosóficas podem ser obscurecidas ou negligenciadas 
quando se examina a administração pública a partir de uma perspectiva 
estritamente aplicada. Toma-se aqui como dado de crença que, se o 
gerenciamento público for executado de maneira efetiva e eficiente, haverá maior 
progresso na busca das metas básicas a que aspiram aos principais programas e 
políticas públicas.
Dada a extrema pressão no sentido de economia 
e eficiência que confronta atualmente os 
funcionários públicos, a ênfase nesses aspectos 
práticos da administração pública é necessária e 
inevitável.
As práticas do gerenciamento público não podem ser adequadamente 
compreendidas e apreciadas sem estarem colocadas num contexto político e 
econômico. Por essa razão, um exame dos fatores ambientais que influenciam as 
atividades gerenciais internas é um componente central da nossa exposição.
Fonte: Adaptado de Graham (1994).
Contudo, de muitas maneiras a exposição do ofício do administrador público 
apresenta-se implícita, o que muitas vezes os leva a desbravar caminhos por meio 
do duvidoso e do questionável caminho da opinião pública. Os executivos públicos 
acabam por ser impelidos a políticas, profissionalismo e conhecimento especializados 
conflitantes. Apresentam-se ainda as seguintes forças, as quais os servidores civis têm 
de lutar:
Quadro 3.
A legislação relativa à sua agência e quaisquer estatutos relevantes referentes à missão desta.
Processos judiciais que interpretam o alcance da autoridade e da responsabilidade da agência.
A influência de outras agências com missões complementares ou antagônicas às suas próprias.
O senso de lealdade do próprio gerente para com sua agência, que pode muito bem entrar em conflito com uma perspectiva 
profissional ou política.
A posição dos vários grupos de interesse que sustentam a agência, mas também lhe fazem exigências.
Os impedimentos estruturais e procedimentais que se colocam aos administradores públicos na luta contínua por fazê-los 
responsáveis perante a vontade popular – incluindo, por exemplo, níveis de orçamento impostos externamente, tetos para o 
pessoal, práticas de recrutamento, estruturas organizacionais e padrões pelos quais se julga seu desempenho.
Fonte: Graham (1994).
Se entrarmos mais profundo na esfera administrativa da pluralidade departamental 
pública (muito embora veremos mais sobre departamentalização adiante em nosso 
material), já nos é interessante termos em mente a figura 1. 
12
UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
Figura 1. O executivo plural.
Fonte: Graham (1994, p. 27).
Ainda na obra “Para Administrar a Organização Pública”, Grahan (1994) sempre 
contribuindo em definições, as quais norteiam nossos estudos, Graham ressalta a 
abundância de siglas que esta área possui e usa de referências internacionais para 
fundamentar conceituações do POSDCORB, a qual se origina de Planejamento 
(Planning), Organização (Organizing), Recrutamento Pessoal (Staffing), Direção 
(Directing), Coordenação (Coordinating), Relatório/Prestação de Contas (Reporting) 
e Orçamento (Budgeting). 
E assim, muito embora em primeira instância nos pareça algo antigo, é extremamente 
atual, pois até hoje não conseguimos colocar totalmente em práticas em nossas políticas 
públicas modernas.
Quadro 4. 
Planejamento: (...) significa desenvolver em amplo sentido o que precisa ser feito e os métodos para realizá-lo para 
atingir o propósito almejado pela empresa.
Organização: (...) é o estabelecimento da estrutura formal de autoridade por meio da qual as subdivisões de trabalho são 
classificadas, definidas e coordenadas para o objetivo definido.
Recrutamento de pessoal: (...) é toda a função da área de pessoal: admissão e treinamento de pessoal e manutenção 
das condições de trabalho em nível satisfatório.
Direção: (...) é contínua tarefa de tomar decisões e concretizá-las em ordens e instruções específicas e gerais, atuando 
como o líder da empresa.
Coordenação: (...) é a obrigação essencial deinter-relacionar as várias partes do trabalho.
Relatório/prestação de contas: (...) é manter aqueles aos quais se subordina o executivo informando do que está 
acontecendo, o que, dessa forma, inclui manter a si mesmo e aos seus subordinados informados por meio de relatórios, 
investigações e inspeção.
Orçamento: (...) consiste em planejamento fiscal, contabilidade e controle.
Fonte: (GULIK; URWICK, 1937: 13 apud Graham, 1994, p. 30).
13
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
Uma boa releitura do quadro das funções gerenciais nos traz, nas informações ainda 
de Graham (1994), um comparativo entre as posições de Mintzberg Gulick e Garson e 
Overmann. Acompanhe a seguir:
Quadro 5. 
Tipo de função Mintzberg2 Gulick (POSDCORB)3 Garson e Overman (PAFHRIER)4
Interpessoal
Figura decorativa: executada 
obrigações cerimoniais.
Nenhuma contrapartida específica. Nenhuma contrapartida específica.
Líder: usa poderes formais. Organização, Recrutamento de Pessoal. Dispersão de funções do POSDCORB.
Ligação: faz contatos fora da 
cadeia de comandos.
Nenhuma contrapartida específica. Nenhuma contrapartida específica.
Informativa Monitor: analisa informações. Planejamento, exposição. Análise de diretrizes.
Disseminador: passa informações 
adiante.
Direção, coordenação. Administração de informações.
Porta-voz: passa informações fora 
da organização.
Nenhuma contrapartida específica. Relações externas.
De decisão
Empreendedor: procura melhorar 
e desenvolver a organização.
Nenhuma contrapartida específica. Administração de recursos humanos.
Solucionador de distúrbios: 
responde à pressão.
Nenhuma contrapartida específica. Nenhuma contrapartida específica.
Distribuidor de recursos: decide 
quem ganha o quê.
Orçamento. Administração financeira.
Negociador: defende a posição 
organizacional.
Nenhuma contrapartida específica. Nenhuma contrapartida específica.
Planificação
A planificação, no processo de planejamento, é realizada no momento em que, após a 
tomada de um conjunto de decisões, definidas em face de uma realidade determinada, 
inicia-se o trabalho de sistematização das atividades e dos procedimentos necessários 
para o alcance dos resultados previstos. Essas decisões são explicitadas, sistematizadas, 
interpretadas e detalhadas em documentos que representam graus decrescentes de 
níveis de decisão: planos, programas c projetos. Neste momento do processo inclui 
também um trabalho de negociação das propostas nele contidas. Via de regra, é 
preparado um documento preliminar, que sofre análise, objeções, cortes, acréscimos e, 
finalmente, recebe a sanção dos centros decisórios quando, então, é transformado em 
documento funil (BAPTISTA, 2007, p. 97).
Diz ainda Baptista (2007) que os documentos decorrentes dessa elaboração se 
caracterizam como plano, programa ou projeto, não apenas em razão do nível decisório 
a que se relacionam, mas também de seu âmbito, grau de agregação de variáveis e 
detalhamento.
2 MINTZBERG, Henry. The Nature os Managerial Work. Nova York: Harper and Row, 1973 apud Graham (1994, p. 34).
3 GULICK, Luther. The Dynamics of Public Administration Today as Guidelines for the Future. Public Administration 
Review 43 (maio/junho 1983): 193-8. apud Graham (1994, p. 34).
4 DAVID, Garson; Overman, E.S. Public Management Research in the United States. Nova York: Pager, 1983 apud 
Graham (1994, p.34).
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UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
Geralmente, quando o documento se refere a propostas relacionadas à estrutura 
organizacional consubstancia um plano. Já quando se dedica a um setor, a uma 
área ou a uma região específica, caracteriza-se como um programa. Quando o 
mesmo se detém ao detalhamento de alternativas singulares de intervenção, 
diz ser um projeto. O que significa, de acordo com Baptista (2007) que, quanto 
maior o âmbito e menor o detalhe referido, mais o documento se caracteriza 
como um plano; quanto menor o âmbito e maior o grau de detalhamento, mais 
ele terá características de projeto. Agora veja com maior detalhamento:
Quadro 6. Planificação.
PLANO
O plano delineia as decisões de caráter geral do sistema, suas grandes linhas políticas, suas estratégias, suas 
diretrizes e precisa de responsabilidades. Cita Baptista que nas concepções de Lozano (1968), são apontados 
os componentes estruturais de um plano:
 » a síntese dos fatos e das necessidades que o motivam e da importância da problemática para a instituição 
para os grupos sociais que se beneficiarão do planejamento, fundamentando nela a formulação dos 
objetivos amplos da organização planejadora;.
 » a formulação explícita da politica de prioridades e as razões para a escolha, destacando aspectos de 
viabilidade institucional, política, administrativa e técnica;.
 » o quadro ordenado, por itens, das mudanças a operar, quanto à expansão de diferentes níveis e 
modalidades de ação da organização, à estrutura e no conteúdo dos setores e dos níveis de rendimento 
previstos;.
 » o quadro cronológico das metas ou resultados a atingir ao término do período ou das etapas previstas;.
 » os tipos e a magnitude dos recursos humanos, físicos e instrumentais indispensáveis, acompanhados, 
sempre que possível, de cronograma dos momentos de disponibilidade;.
 » o volume e a composição das inversões e dos gastos para todo o período e para cada fase;.
 » a especificação das fontes e/ou modalidades de financiamento;.
 » a previsão de mudanças legais, institucionais e administrativas indispensáveis para sua viabilidade;.
 » a atribuição das responsabilidades de execução, de controle e de avaliação dos resultados. Na medida em 
que o âmbito do plano abrange as execuções nos níveis de programa e projeto, o controle e a avaliação 
da execução estão condicionados a um sistema de organização que permita o acompanhamento dos 
diferentes níveis da ação.
PROGRAMA
O programa estabelece o quadro de referência do projeto. Diz Baptista que os elementos básicos de um 
programa são:
 » a síntese de informações sobre a situação a ser modificada com a programação;
 » a formulação explícita das funções efetivamente consignadas aos órgãos e/ou serviços ligados ao 
programa, com responsabilidades em sua execução; 
 » a formulação de objetivos gerais e específicos em seu nível e a explicitação de sua coerência com as 
diretrizes e os objetivos da organização e de sua relação com os demais programas de mesmo nível;
 » a estratégia e a dinâmica de trabalho a serem adotadas para a realização do programa;
 » as atividades e os projetos que comporão o programa, suas interligações, incluindo a apresentação sumária 
de seus objetivos e de suas ações;
 » os recursos humanos, físicos e materiais a serem mobilizados para sua realização;
 » a explicitação das medidas administrativas necessárias para sua implantação e manutenção.
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PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
PROJETO
O projeto e o documento sistematizam e estabelecem o traçado prévio da operação de um conjunto de ações. 
São qualidades esperáveis em um projeto:
 » simplicidade e clareza na redação;
 » disposição gráfica adequada;
 » clareza e precisão nas ilustrações;
 » objetividade e exatidão nas informações, na terminologia e nas especificações técnicas;
 » suficiência e precisão: como guia para a ação, o projeto requer descrição adequada de cada operação;
 » abrangência, ou seja, o projeto deve se referir de forma exaustiva a todos os aspectos da estrutura da 
questão a que se destina;
 » ser compatível e coerente em suas relações entre as partes e em suas relações com os outros níveis da 
programação;
 » ter relação visível entre as operações previstas e o alcance dos resultados desejados, expressos nos 
objetivos;
 » apresentar limitação temporal e espacial.
Fonte: Adaptado de Baptista (2007, pp. 98-102).
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CAPÍTULO 2
Princípios e normasgerais
Princípios fundamentais da administração 
pública
No Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, destacaram-se as seguintes atividades 
da Administração Federal, as quais se obedecerão como princípios fundamentais:
 » Planejamento.
 » Coordenação.
 » Descentralização.
 » Delegação de competência.
 » Controle.
Não deixe de acompanhar na íntegra o Decreto-Lei no 200, de 1967, disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Certifique-se 
de identificar os princípios fundamentais constantes nele.
O nosso compromisso principal é o planejamento, muito embora seja um item 
importante de todo o contexto de administração e gestão pública.
A primeira das funções administrativas – o planejamento – é um processo de 
estabelecer objetivos e definir a forma de como alcançá-los. Objetivos são os resultados 
específicos ou as metas que se deseja atingir. Os planos identificam os recursos que são 
precisos, as tarefas a serem tomadas e os tempos a serem seguidos. Os planos, neste 
ponto de vista, servem para facilitar a ação requerida e as operações da organização 
(CHIAVENATO, 2012).
Planejamento, portanto, significa:
Olhar para a frente, visualizar o futuro e o que deverá ser feito, elaborar 
bons planos e ajudar as pessoas a fazerem hoje as ações necessárias 
para melhor enfrentar os desafios de amanhã. Em outros termos, o 
planejamento constitui, atualmente, uma responsabilidade essencial em 
qualquer tipo de organização ou de atividade. O planejamento essencial 
17
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
em qualquer tipo de organização ou de atividade. O planejamento 
constitui a função inicial da administração. Antes que qualquer função 
administrativa seja executada, a administração precisa planejar, ou 
seja, determinar os objetivos e os meios necessários para alcançá-los 
adequadamente (CHIAVENATO, 2012, p. 338).
A ideia sempre aparente de mudança progressiva conforme se planeja, uma vez que se 
faz necessário assegurar que esta seja controlada e direcionada, tornando-se ferramenta 
eficaz para a organização em geral. Desta forma, siga a quadro abaixo:
Quadro 7. Um modelo de processo de planejamento.
Etapa número Sumário
1 Descrição das necessidades subjacentes ao plano.
2 Preparação de um amplo esboço do plano.
3 Aprovação da proposta do plano.
4 Designação da equipe de planejamento e suas responsabilidades.
5 Definição dos elementos estratégicos do planejamento a longo e a curto prazo.
6 Acumulação de dados.
7 Término do plano provisional.
8 Teste e avaliação do plano, discussão, ajustes.
9 Preparação do plano final.
10 Aprovação. 
11 Iniciação do processo contínuo de planejamento.
Fonte: Graham (1994, p. 46).
Sendo a ação a sequência direta do planejamento, por conseguinte, concluímos que a 
filosofia da ação é inerente ao planejamento, desta forma Chiavenato (2012) aponta em 
Russell L. Ackoff (1976, pp. 4-14) os três tipos de filosofia do planejamento:
1. Planejamento conservador: é o planejamento voltado para a estabilidade 
e para a manutenção da situação existente. As decisões são tomadas no 
sentido de obter bons resultados, mas não necessariamente os melhores 
possíveis, pois dificilmente o planejamento procurará fazer mudanças 
radicais na organização. Sua ênfase é conservar as práticas atualmente 
vigentes. O planejamento conservador está mais preocupado em 
identificar e sanar deficiências e problemas internos do que em explorar 
oportunidades ambientais futuras. Sua base é predominantemente 
retrospectiva no sentido de aproveitar a experiência passada e projetá-la 
para o futuro. 
2. Planejamento otimizante: é o planejamento voltado para a adaptabilidade 
e inovação dentro da organização. As decisões são tomadas no sentido 
18
UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
de obter os melhores resultados possíveis para a organização, seja 
minimizando recursos para alcançar um determinado desempenho 
ou objetivo, seja maximizando o desempenho para melhor utilizar os 
recursos disponíveis. O planejamento otimizante geralmente está baseado 
em uma preocupação em melhorar as práticas atualmente vigentes na 
organização. Sua base é predominantemente incremental no sentido de 
melhorar continuamente, tornando as operações melhores a cada dia que 
passa. 
3. Planejamento adaptativo: é o planejamento voltado para as contingências 
e para o futuro da organização. As decisões são tomadas no sentido 
de compatibilizar os diferentes interesses envolvidos, elaborando 
uma composição capaz de levar a resultados para o desenvolvimento 
natural da empresa e ajustá-la às contingências que surgem no meio do 
caminho. O planejamento adaptativo procura reduzir o planejamento 
retrospectivo voltado para a eliminação das deficiências localizadas no 
passado da organização. Sua base é predominantemente aderente no 
sentido de ajustar-se às demandas ambientais e preparar-se para as 
futuras contingências.
Para dar continuidade de forma mais aprofundada nos princípios direcionados, vejamos 
o quadro 8 (o qual você viu e verá que utilizaremos bastante, uma vez que facilita em 
demasia nosso processo de aprendizagem).
Quadro 8. Princípios fundamentais da Administração Pública.
PLANEJAMENTO
Compreende a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
A) plano geral de governo;
B) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
C) orçamento-programa anual;
D) programação financeira de desembolso.
COORDENAÇÃO
As atividades da Administração Federal 
e principalmente a execução dos planos 
e programas de governo possuem 
permanente coordenação.
No nível superior da Administração Federal, a coordenação 
será assegurada por meio de reuniões do Ministério, 
reuniões de Ministros de Estado por áreas afins, atribuição 
de incumbência coordenadora a um dos Ministros de 
Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação 
central dos sistemas de atividades auxiliares.
Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo de 
assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais.
19
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
DESCENTRALIZAÇÃO
A execução das atividades da Administração Federal deve ser amplamente descentralizada, a qual deve ser 
posta em prática em três planos principais:
A) Dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção de 
execução.
B) Da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estiverem devidamente aparelhadas e 
mediante convênio.
C) Da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, dos critérios, dos programas e dos 
princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos 
individuais e no desempenho de suas atribuições.
Para melhor desincumbir-se, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas 
executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na 
área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos da execução.
DELEGAÇÃO DE 
COMPETÊNCIA
Deve ser utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior 
rapidez e objetividade às decisões, situando-se na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
É também facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da 
Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em 
regulamento.
O ato de delegação deve indicar com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as 
atribuições objeto de delegação.CONTROLE
Dever exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
A) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que 
governam a atividade específica do órgão controlado;
B) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o 
exercício das atividades auxiliares;
C) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do 
sistema de contabilidade e auditoria.
O trabalho administrativo deve ser racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de 
controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, pp. 452-4).
Normas gerais sobre contratos administrativos
Ainda dentro do contexto de Administração Geral Pública, temos nos contratos 
administrativos públicos notórios problemas inseridos mesmo na adoção de leis gerais 
para sua legitimidade. Desta forma, para padronizar a importância desse assunto para 
o Planejamento Social Público, a Lei no 8.666, de 1993, nos traz claras e específicas 
responsabilidades no que tange à prática da execução desses contratos.
Os contratos devem obedecer com clareza e precisão as condições 
para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, as 
obrigações e as responsabilidades das partes, em conformidade com 
os termos da licitação e da proposta a que se vinculam. Os contratos 
decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem 
atender aos termos do alto que os autorizou e da respectiva proposta 
(CHIAVENATO, 2012, p. 467).
20
UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
Vejamos nos quadro 9 exemplos preconizados na Lei sobre as normas gerais para sua 
devida execução.
Quadro 9. Normas gerais sobre os contratos administrativos.
Obrigatoriedade de cláusulas
Leia o artigo 55 da Lei no 8.666/1993 (incisos de I a XIII).
Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas 
físicas ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deve 
constar necessariamente cláusula que declare competente o foro da 
sede da Administração para dirimir qualquer questão contratual. A critério 
da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no 
instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas 
contratações de obras, serviços e compras.
Duração dos contratos
A duração dos contratos fica adstrita à vigência dos respectivos créditos 
orçamentários, exceto quando relativos:
1. aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas 
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados, se 
houver interesse da administração, e desde que isso tenha sido previsto 
no ato convocatório;
2. à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que 
poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos 
com vistas à contenção de preços e condições mais vantajosas para a 
administração, limitada a 60 (sessenta) meses;
3. ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de 
informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 
(quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.
Ressalta-se que é vedado o contrato com prazo de vigência 
indeterminado e toda a prorrogação de prazo deve ser justificada por 
escrito e previamente pela autoridade competente para celebrar o 
contrato.
Modificações nos contratos
O contrato fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, 
os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou 
compras, até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso 
particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% 
para os seus acréscimos.
Havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos 
do contratado, a Administração deve restabelecer, por adiantamento, o 
equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Inexecução e rescisão dos contratos
A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com 
as consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento. A 
rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de autorização 
escrita e fundamentada da autoridade competente.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, pp. 467-471).
Normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos
Estabelece-se na Lei federal no 8.666, de 21 de junho de 1993, normais gerais sobre 
licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços e também 
publicidade, assim como compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da 
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
21
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
Também está subordinado ao regime desta Lei os fundos especiais, as autarquias, as 
fundações e as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades 
controladas direita ou indiretamente pela União, estados, Distrito Federal e municípios. 
Chiavenato (2012, p. 457) nos traz maiores informações:
Considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou 
entidades da Administração Pública e particulares em que 
haja um acordo de vontades para a formações de vínculo e a 
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação 
utilizada. A licitação destina-se a garantir a observância do 
princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta 
mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada 
em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, 
da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, 
da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Como de costume, vejamos a seguir, ainda baseado na obra desse mesmo autor, em 
forma de quadro adaptado com informações que nos nortearão quanto ao entendimento 
desses princípios e normais gerais da administração geral pública:
Quadro 10. Normas gerais sobre licitações e contratos administrativos. 
Compras
Nenhuma compra pode ser feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos 
recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem 
lhe tiver dado causa. E deverão, sempre que possível, (art. 15 da Lei n.8666/935):
I - Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e 
de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e 
garantia oferecidas;
II - Ser processadas através de sistema de registro de preço;
III - Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
IV - Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do 
mercado, visando economicidade;
V - Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.
Modalidades
Segundo o art. 22 da mesma Lei, são modalidades de licitação:
 » concorrência;
 » tomada de preços;
 » convite;
 » concurso;
 » leilão.
Concorrência
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, 
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu 
objeto.
5 Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>.
22
UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
Tomada de Preços
É a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as 
condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, 
observada a necessária qualificação.
Convite
É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou 
não, escolhidos e convidadosem número mínimo de três pela unidade administrativa, a qual afixará, 
em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na 
correspondente especialidade que manifestaram seu interesse com antecedência de até 24 horas das 
propostas.
Leilão
Com a nova redação dada pela Lei n. 8883, de 19946, leilão é a modalidade de licitação entre 
quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos 
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a 
quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
Pregão
Por meio da Lei no 10.520, de 20027, instituiu-se a modalidade “Pregão”, bastante utilizada atualmente. 
Utilizada em qualquer esfera do governo, uma vez esgotada a fase preparatória, na qual são definidos o 
objetivo, as exigências de habilitação dos licitantes, as cláusulas de contrato e o orçamento, é publicado 
o aviso, contendo a data do certame. No dia determinado, as propostas são abertas e selecionadas.
Dispensa
Os arts. 17 e 24 da Lei no 8.666/1993 também relacionam situações nas quais o processo licitatório 
pode ser dispensado. Em casos de alienação de bens da administração pública, subordinada à 
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida e obedecerá às normas 
instituídas nestes artigos.
Inexigibilidade
É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição (vide art. 25 da Lei no 8.666, de 
1993). O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento será instruído, no que couber, 
com os seguintes elementos:
I - Caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - Razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - Justificativa do preço;
IV - Documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.
Tipos de Licitação
O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de Licitação ou o responsável pelo 
convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no 
ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente referidos, de maneira a possibilitar sua 
aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
A nova redação dada pela Lei no 8.883, de 1994, constitui os tipos de licitação, exceto na modalidade 
concurso:
I - A de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração 
determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações 
do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - A de melhor técnica;
III - A de técnica e preço;
IV - A de menor lance ou oferta - nos casos de bens ou concessão de direito real, de uso.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, pp. 457-465). 
Não deixe de consultar as legislações citadas na íntegra, na página digital e 
oficial do Planalto, seguindo-se da mais atualizada possível. Principalmente 
(para saber mais sobre dispensa, nos artigos 17 e 24 da Lei no 8666/1993, assim 
como o artigo 25 da mesma Lei, que trata da inexigibilidade (incisos I, II e III) 
Gespública – Programa Nacional de Gestão 
Pública e Desburocratização
O Gespública foi instituído pelo Decreto no 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Como 
resultado da evolução histórica de diversas iniciativas do Governo Federal para a 
6 Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8883.htm>.
7 Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm>.
23
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
promoção da gestão pública de excelência, o programa visa contribuir para a qualidade 
dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do País.
Segundo a página da Web do programa, ele vem a ser um poderoso instrumento de 
cidadania, uma vez que renova seu compromisso de engajamento e valorização das 
pessoas por meio de estratégias de mobilização da Administração Pública, contribuindo 
para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o 
aumento da competitividade do País.
Já quanto ao Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP), o mesmo representa 
a principal referência a ser seguida pelas instituições públicas que desejam aprimorar 
constantemente seus níveis de gestão. O MEGP, assim como todo modelo de gestão, 
contém diretrizes claras em seus critérios de excelência gerencial (liderança, estratégias 
e planos, cidadãos, sociedade, informação e conhecimento, pessoas, processos e 
resultados), técnicas e tecnologias para sua aplicação (como, por exemplo, a Carta de 
Serviços ao Cidadão, o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação, o Guia de Gestão 
de Processos, o Guia ‘d’ Simplificação Administrativa e o Instrumento de Avaliação da 
Gestão) e práticas de gestão implantadas com sucesso. 
Para que tanto o Modelo de Excelência em Gestão Pública quanto o próprio 
Programa GesPública, segundo o próprio programa, acompanhem a dinâmica da 
sociedade brasileira e estejam em conformidade com as necessidades dos cidadãos, 
são fundamentais ações contínuas de inovação do modelo, de sua comunicação e de 
garantia de sua sustentabilidade8.
O exemplo mais clássico de envolvimento com esse programa de governo se faz por 
parte das universidades federais, as quais esboçam foco significativo na prestação de 
contas.
Baseados nas informações fornecidas e no conteúdo extratexto, você acredita 
na real e eficaz aplicação do Gespública na gestão pública no Brasil? De fato o 
Decreto no 5.378/2005 está sendo cumprido pelas organizações públicas? Tome 
nota do assunto para futuros debates e/ou melhor posicionamento profissional.
8 Disponível em < http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp/anexos/saiba_mais_gespublica.pdf>. E também < http://www.
gespublica.gov.br/folder_rngp>.
24
CAPÍTULO 3
Interdisciplinaridade
Está claro que veremos a interdisciplinaridade na prática do planejamento social, uma 
vez que o consubstancia. Teremos o planejamento social e a gestão pública como foco 
principal, disciplinas de diferentes tons darão enfoque ao planejamento e toda a gestão 
que o envolve; muito embora por muitas vezes apareça de maneira implícita, há a 
importância das diferentes disciplinas no setor público e isto é um fato.
Interdisciplinaridade e multidisciplinaridade
As diferenças principais entre ambos são que a multidisciplinaridade consiste em um 
conjunto de disciplinadas estudadas de maneira não linear entre si. Esse processo 
objetiva a construção de um conhecimento sólido e não correlato, permitindo assim 
um conhecimento não especializado, porém mais polivalente e eclético. Já a principal 
diferença entre multidisciplinaridade e pluridisciplinaridade é o fato de que dessa 
última procura criar associações hierárquicas entre as disciplinas.
Enquanto que a interdisciplinaridade objetiva repassar as disciplinas de maneira 
correlata, criando assim um vínculo que possa originar novas descobertas, disciplinas 
ou até mesmo áreas do conhecimento. Podemos citar como resultado do processo 
interdisciplinar a criação das áreas da bioengenharia, bioquímica e psiquiatria9.
Segundo Isabel Pereira, a interdisciplinaridade pode ser traduzida em tentativa de o 
homem conhecer as interações entre mundo natural e a sociedade como um todo, bem 
como a criação humana e natureza e em formas e maneiras de captura da totalidade 
social; onde inclui-se a relação indivíduo/sociedade e a relação entre indivíduos. Logo, 
consiste em processos de interação entre conhecimento racional e conhecimento 
sensível, de integração entre saberes tão diferentes e, ao mesmo tempo, indissociáveis 
na produção de sentido da vida10. E ainda:
O termo interdisciplinaridade tem sido cada vez difundido nos 
discursos e nas práticas institucionais na intenção de brotarmudanças 
qualitativas nas formas de compreender e explicar as complexas, 
múltiplas e heterogêneas demandas dos usuários atendidos. Da mesma 
forma, ela tem se tornado uma alternativa metodológica de explicação 
9 Disponível em: <http://www.portaleducacao.com.br/educacao/artigos/50347/equipe-multidisciplinar-e-interdisciplinar-
qual-a-diferenca#ixzz3Skx4DHBI>. Acesso em 25 de fevereiro de 2015.
10 Disponível em < http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes/int.html>. 
25
PRINCÍPIOS GERAIS │ UNIDADE I
da realidade por parte de algumas correntes teóricas nas ciências 
humanas e sociais que fazem crítica ao modelo tradicional de ciência, 
que foi responsável pela fragmentação do ser e do saber produzido 
sobre a realidade (SOUZA, 2009, pp. 43-44).
Principalmente no que tange aos assuntos ambientais e ecológicos, como a Educação 
Ambiental, faz-se de suma importância as diferentes disciplinas para a recuperação 
ambiental, seja ela em qual estágio for. Temos nas figuras dos profissionais geólogos, 
engenheiros ambientais, biólogos, gestores ambientais, químicos as diferentes 
disciplinas na gestão de apenas uma área contaminada. Logo, uma ação interdisciplinar. 
Com este exemplo em mente, leia com atenção o texto.
Por Prof. Gaudêncio Frigotto
A interdisciplinaridade como necessidade
O caráter necessário do trabalho interdisciplinar na produção e na socialização 
do conhecimento no campo das ciências sociais e no campo educativo que se 
desenvolve no seu bojo, não decorre de uma arbitrariedade racional e abstrata. 
Decorre da própria forma do homem produzir-se enquanto ser social e enquanto 
sujeito e objeto do conhecimento social. 
Os homens na busca incessante de satisfazer suas múltiplas e sempre históricas 
necessidades de natureza biológica, intelectual, cultural, afetiva e estética, 
estabelecem as mais diversas relações sociais. A produção do conhecimento e 
sua socialização ou negação para determinados grupos ou classes não é alheia 
ao conjunto de praticas e relações que produzem os homens num determinado 
tempo e espaço. Pelo contrário nelas encontra a sua efetiva materialidade 
histórica. 
Na medida em que o conjunto das ciências sociais e humanas (para reiterar 
uma redundância) tem como objeto de conhecimento a compreensão e 
explicitação da produção da existência social dos homens, não há razões de 
ordem ontológica e epistemológica para cindir autonomamente esta ou aquela 
prática social. O que pode ocorrer e de fato ocorre [...] é que sob as relações 
de produção humana capitalistas efetiva-se diferentes processos de alienação 
e de cisão. Mas esta alienação se dá no plano do conjunto das praticas sociais 
e atinge, ainda que de forma diversa, todos os homens. Como bem evidencia 
Marx, na sociedade de classes “o humano se perde”. 
26
UNIDADE I │ PRINCÍPIOS GERAIS
A necessidade da interdisciplinaridade na produção do conhecimento funda-se 
na caráter dialético da realidade social que é, ao mesmo tempo, una e diversa e 
na natureza intersubjetiva de sua apreensão, caráter uno e diverso da realidade 
social nos impõe distinguir os limites reais dos sujeitos que investigam dos limites 
do objeto investigado. Delimitar um objeto para a investigação não é fragmentá-
lo, ou limitá-lo arbitrariamente. Ou seja, se o processo de conhecimento nos 
impõe a delimitação de determinado problema isto não significa que tenhamos 
que abandonar as múltiplas determinações que o constituem. É neste sentido 
que mesmo delimitado um fato teima em não perder o tecido da totalidade de 
que faz parta indissociável. A compreensão da categoria totalidade concreta em 
contraposição à totalidade caótica, vazia, é imprescindível para entendermos 
a interdisciplinaridade como necessidade imperativa na construção do 
conhecimento social.
Leia por completo “A interdisciplinaridade como necessidade e como problema 
nas ciências sociais”, do Prof. Gaudêncio Frigotto, disponível em: <http://www.
gestaoescolar.diaadia.pr.gov.br/arquivos/File/sem_pedagogica/fev_2014/
NRE/2interdisciplinaridade_necessidade.pdf>. 
27
UNIDADE IIADMINISTRAÇÃO 
SOCIAL
Nesta unidade você terá acesso e contato acadêmico com as principais formas específicas 
do planejamento social e, ainda dentro de um contexto implícito interdisciplinar, verá 
que o planejamento em si envolve fatores como avaliação, organização, liderança, 
controle entre outros. Desta maneira, estudará de modo mais aprofundado o que 
falamos na unidade anterior. 
CAPÍTULO 1
Planejar
O sistema de compreensão humana sobre o planejamento se fortificou de maneira 
violenta durante a Segunda Guerra Mundial, já que as políticas do New Deal vinham 
tomando forma e a infraestrutura do século da Revolução Industrial favorecia sua 
ascensão.
Depois da guerra, o problema era como restaurar um sistema de 
alocação que funcionava através do mercado. O esforço da guerra 
exigiria do governo grande volume de planos e organização a fim 
de supervisionar a alocação de bens econômicos para a produção 
militar. Um planejamento adicional era necessário para prepara a 
paz: por exemplo, como é que 2,5 milhões de soldados dispensados 
conseguiriam empregos? A conversão da capacidade de produção de 
tempos de guerra para tempo de paz foi outra grande preocupação de 
planejamento depois do conflito, e como fazer isto tudo de maneira a 
evitar a depressão de planejamento depois do conflito, e como fazer isso 
tudo de maneira a evitar a depressão econômica que tão frequentemente 
se segue a uma guerra. O Full Employment [Lei do Plano Emprego] de 
1946 expressava a política econômica nacional da época e implicava um 
papel importante para planejamento público (GRAHAM, 1994. p. 40).
28
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
O planejamento coordenado de serviços humanos permitiria que mais pessoas 
fossem atendidas com baixos custos unitários, reduzindo doença e fome, bem como 
o planejamento social reduziria as ineficiências do governo como um todo, tornando 
mais efetivos e eficientes os dólares obtidos com a tributação. Uma abordagem da 
coordenação de múltiplas atividades de planejamento tem sido o uso de conselhos 
de planejamento. Os exemplos incluem conselhos estaduais de coordenação 
interdepartamentais, geralmente localizados no gabinete do governador, e conselhos 
regionais de governos municipais, existentes sob vários nomes, tal como Conselho De 
Governos (Cog) ou Comissão de Desenvolvimento e Planejamento de Área (CDPA). 
Existem também muitos grupos de aconselhamento locais e estaduais para ajudar a 
coordenar os planos (GRAHAM, 1994).
Segundo Chiavenato (2012, p. 337), citando Stoner et al., os planos funcionam como 
guias ou balizamentos para assegurar os seguintes aspectos:
1. Os planos definem os recursos necessários para alcançar os objetivos 
organizacionais. 
2. Os planos servem para integrar os vários objetivos a serem alcançados em 
um esquema organizacional que proporciona coordenação e integração. 
3. Os planos permitem que as pessoas trabalhem em diferentes atividades 
consistentes com os objetivos definidos. Eles dão racionalidade 
ao processo. São racionais porque servem de meios para alcançar 
adequadamente os objetivos traçados. 
4. Os planos permitem que o alcance dos objetivos possa ser continuamente 
monitorado e avaliado em relação a certos padrões ou indicadores a fim 
de permitir a ação corretiva necessária quando o progresso não seja 
satisfatório.
Planejar de forma estratégica
Um processo organizacional necessário de adaptação por meio da aprovação, da tomada 
de decisão e da avaliação. Costuma tentar responder questões como:
 » Porque a organização existe?
 » O que ela faz?
 » Como faz?
29
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
O resultadodo processo, segundo Chiavenato (2012), é um plano que serve para guiar 
a ação organizacional por um prazo de 3 a 5 anos. Este apresenta cinco características 
fundamentais, conforme quadro 11.
Quadro 11. Planejamento estratégico.
O planejamento estratégico está relacionado com a adaptação da organização a um ambiente mutável.
Está voltado para as relações entre a organização e seu ambiente de tarefa. Portanto, sujeito à incerteza a respeito de eventos 
ambientais. Por se defrontar com a incerteza, tem suas decisões baseadas em julgamentos e não em dados concretos. Reflete uma 
orientação externa que focaliza as respostas adequadas às forças e pressões que estão situadas do lado de fora da organização. 
1. O planejamento estratégico é orientado para 
o futuro. 
Seu horizonte de tempo é o longo prazo. Durante o curso do planejamento, a 
consideração dos problemas atuais é dada apenas em função dos obstáculos e 
das barreiras que eles possam provocar para um desejado lugar no futuro. É mais 
voltado para os problemas do futuro do que daqueles de hoje. 
2. O planejamento estratégico é compreensivo. 
Ele envolve a organização como uma totalidade, abarcando todos os seus recursos, 
no sentido de obter efeitos sinergísticos de todas as capacidades e potencialidades 
da organização. A resposta estratégica da organização envolve um comportamento 
global, compreensivo e sistêmico. 
3. O planejamento estratégico é um processo 
de construção de consenso. 
Dada a diversidade dos interesses e necessidades dos parceiros envolvidos, o 
planejamento oferece um meio de atender a todos eles na direção futura que melhor 
convenha a todos.
4. O planejamento estratégico é uma forma de 
aprendizagem organizacional. 
Como está orientado para a adaptação da organização ao contexto ambiental, 
o planejamento constitui uma tentativa constante de aprender a ajustar-se a um 
ambiente complexo, competitivo e mutável.
5. O planejamento estratégico se assenta 
sobre três parâmetros: a visão do futuro, 
os fatores ambientais externos e os fatores 
organizacionais internos.
Começa com a construção do consenso sobre o futuro que se deseja: é a visão 
que descreve o mundo em um estado ideal. A partir daí examinam-se as condições 
externas do ambiente e as condições internas da organização.
Fonte: Chiavenato (2012, pp. 344-345).
Existem forças, não desfocando do setor público, que vão de encontro constante aos 
administradores e planejadores públicos, desta forma Cole Blease Graham Jr. e Steven 
W. Hays (1994, p. 49) alertam que os administradores devem:
tomar decisões que não só mantenham sua organização funcionando, 
mas que também lhes permitam crescer e desenvolver-se a fim de que 
possam fazer mais pelos clientes a custos mais baixos e com melhor 
qualidade. Os administradores públicos são confrontados pela constante 
vigilância das forças políticas (comissões legislativas, revisores de 
orçamentos, inspetores, auditores), das econômicas (mudanças no 
imposto de renda, competição com organizações do setor privado que 
ofereçam serviços similares) e das forças sociais (a mídia, a opinião 
pública, as avaliações dos grupos de cidadãos). Os administradores 
públicos devem ser administradores estratégicos [...].
30
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Planejar de forma tática
O planejamento tático é o planejamento focado no médio prazo e que 
enfatiza as atividades correntes das várias unidades ou departamentos 
da organização. O médio prazo é definido como o período que se estende 
por um ano. O administrador utiliza o planejamento tático para delinear 
o que as várias partes da organização, como departamentos ou divisões, 
devem fazer para que a organização alcance sucesso no decorrer do 
período de um ano de seu exercício (CHIAVENATO, 2012).
Como de costume, mesmo que os planos táticos geralmente estejam desenvolvidos para 
as áreas de produção, marketing, pessoal, finanças e contabilidade, ajusta-se aos órgãos 
públicos como uma luva, uma vez que os mesmos possuem as mesmas necessidades.
Os planos táticos, portanto, geralmente envolvem:
Quadro 12. Planejamento tático.
1. Planos de produção.
Envolve métodos e tecnologias necessárias para as pessoas em seu trabalho, arranjo físico do 
trabalho e equipamentos como suportes para as atividades e tarefas.
2.Planos financeiros. 
Envolve captação e aplicação do dinheiro necessário para suportar as várias operações da 
organização.
3. Planos de marketing. Envolve os requisitos de vender e distribuir bens e serviços no mercado e atender ao cliente.
4. Planos de recursos 
humanos. 
Envolve recrutamento, seleção e treinamento das pessoas nas várias atividades dentro da 
organização. Recentemente, as organizações estão também se preocupando com a aquisição 
de competências essenciais para o negócio por meio da gestão do conhecimento corporativo.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, p. 346).
Planejar de forma operacional
O planejamento operacional é constituído de uma infinidade de planos 
operacionais que proliferam nas diversas áreas e funções dentro da 
organização. Cada plano pode consistir em muitos subplanos com 
diferentes graus de detalhamento. No fundo, os planos operacionais 
cuidam da administração da rotina para assegurar que todos executem 
as tarefas e operações de acordo com os procedimentos estabelecidos 
pela organização, a fim de que esta possa alcançar os seus objetivos. Os 
planos operacionais estão voltados para a eficiência (ênfase nos meios), 
pois a eficácia (ênfase nos fins) é problema dos níveis institucional e 
intermediário da organização (CHIAVENATO, 2012, pp. 346-347).
Ainda segundo o autor, apesar de serem heterogêneos e diversificados, os planos 
operacionais podem ser classificados em quatro tipos. Veja no quadro 13.
31
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Quadro 13. Planejamento operacional.
1. Procedimentos. São os planos operacionais relacionados com métodos. 
2. Orçamentos. São os planos operacionais relacionados com dinheiro. 
3. Programas (ou programações). São os planos operacionais relacionados com o tempo.
4. Regulamentos. São os planos operacionais relacionados com comportamentos das pessoas.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, p. 347).
Ainda teríamos outros tipos de planejamento, embora administrativos, fundamentais 
no nível da gestão pública, uma vez que não se pode separar um do outro quando se 
parte do pressuposto que qualquer órgão público, seja ele social, voluntariado e ONGs 
em geral, partem de um tipo preconcebido de planejamento, não alterando seu grau de 
importância e relevância no processo contínuo de aplicação.
Desta forma, não trataremos em detalhes de cada um, dado nosso objetivo no material 
de estudo; contudo, faz-se necessário termos em mente os diferentes e principais tipos 
genericamente. Para que esses conceitos fiquem claros em nossa mente, seguirá na 
fugura ainda no renomado autor Idalberto Chiavenato os três níveis de planejamento:
Figura 2. Os três níveis de planejamento.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Nível 
institucional 
Envolve toda a organização 
Direcionado a longo prazo 
Focaliza o futuro e o destino 
Ação global e molar 
Planejamento estratégico 
Mapeamento ambiental e 
avaliação das forças e 
limitações da organização 
Planos táticos 
Tradução e interpretação 
das decisões estratégicas 
em planos concretos ao 
nível departamental 
Envolve cada departamento 
Direcionado em médio prazo 
Focaliza o imediato 
Ação departamental 
Nível 
intermediário 
Nível 
operacional 
Planos operacionais 
Desdobramento dos planos 
táticos de cada 
departamento em planos 
operacionais para cada 
tarefa 
Envolve cada tarefa/atividade 
Direcionado em curto prazo 
Focaliza o imediato/presenteAção específica e molecular 
Fonte: Chiavenato (2012, p. 348).
32
CAPÍTULO 2
Organizar
Graham (1994) nos traz que a terminologia organizar é geralmente utilizada para se 
referir às atividades gerenciais no que diz:
1. dispor o trabalho em unidades controláveis e logicamente ligadas;
2. estruturar essas unidades de maneira tal que o trabalho possa ser 
executado com eficiência; 
3. integrar as diferentes unidades para que não trabalhem com objetivos 
cruzados.
A organização na gestão e administração pública é um direito humano, mais tangível e 
de fácil compreensão do que outros como planejamento, liderança, avaliação e controle.
Max Weber teve importante contribuição nos estudos sociais, principalmente no estudo 
sistemático da burocracia em geral (haja vista sua série de ensaios sob o título Teoria da 
organização social e econômica). Nesse trabalho:
Weber traçou a evolução da moderna administração pública a partir 
de suas raízes remotas. Observou que, à medida que a industrialização 
e o capitalismo se expandiam, os tipos de práticas administrativas 
que surgiam se diferenciavam de várias maneiras importantes dos do 
passado. A mais importante das mudanças foi a tendência dos governos 
modernos de recrutar para suas agências públicas pessoal selecionado 
com base na competência técnica, em vez de critérios pessoais como 
parentesco ou patrocínio político. Esse importante desenvolvimento, 
junto com uma série de alterações intimamente relacionadas na maneira 
como funcionavam as agências públicas, foi visto como necessário 
para manter o crescimento das modernas sociedades industriais. Para 
florescer, a indústria necessitava de maquinaria governamental efetiva e 
digna de confiança que cuidasse do sistema postal, inibisse a competição 
destrutiva e executasse uma miríade de funções de apoio correlatas. Ao 
mesmo tempo, os próprios governos precisavam responder às pressões 
pela democratização, abrindo suas portas a um espectro mais amplo 
de pessoas. Assim emergiu uma nova forma de organização pública, a 
burocracia (GRAHAM, 1994, pp. 79-80).
33
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Segundo Julian Freund, em Sociologia de Weber, existem alguns princípios básicos que 
repousam a burocracia em Weber, acompanhe-as no quadro 14.
Quadro 14. Princípios do mais típico domínio legal: a burocracia.
1o A existência de serviços definidos e, portanto, de competências rigorosamente determinadas pelas leis ou 
regulamentos, de sorte que as funções são nitidamente divididas e distribuídas, bem como os poderes de divisão 
necessários à execução das tarefas correspondentes.
2o A proteção dos funcionários, do exercício de suas funções, em virtude de um estatuto (efetivação dos juízes, 
por exemplo). Em geral, as pessoas se tornam funcionárias para a vida toda, de maneira que o serviço do Estado 
vem a ser uma profissão principal e não uma ocupação secundária ao lado de um outro ofício.
3o A hierarquia das funções, o que quer dizer que o sistema administrativo é fortemente estruturado em serviços 
subalternos e em cargos de direção, com possibilidade de recurso da instância inferior à instância superior; em 
geral, esta estrutura é monocrática e não colegiada e manifesta uma tendência no sentido da maior centralização.
4o O recrutamento se faz por concurso, exames ou títulos, o que exige dos candidatos uma formação 
especializada. Em geral, o funcionário é nomeado (raramente eleito) com base na livre seleção e por contrato;
5o A remuneração regular do funcionário sob a forma de um salário fixo e de uma aposentadoria quando ele 
deixa o serviço público. Os tratamentos são hierarquizados em função da hierarquia interna da administração e da 
importância das responsabilidades.
6o O direito que tem a autoridade de controlar o trabalho de seus subordinados, eventualmente pela instituição de 
uma comissão de disciplina.
7o A possibilidade de promoção dos funcionários com base em critérios objetivos e não segundo o livre arbítrio da 
autoridade.
8o A separação completa entre a função e o homem que a ocupa, pois nenhum funcionário poderia ser dono de 
seu cargo ou dos meios da administração.
Fonte: Freund (2003, pp.170-171).
Em um estudo aprofundado por parte de Karl Emil Maximilian Weber (1864-
1920), ou somente Max Weber, em A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, 
a locomotiva da propulsão capitalista fora o espírito ascético protestante, no 
qual ao se livrar de todos os gastos da carne e em seus mais diversos fins e 
ramificações, onde havia concentração protestante, desde a Idade Média, havia 
concentração monetária, tornando os habitantes das terras ocupadas pelos de 
natureza protestante, em sua grande maioria, detentor de muitos bens. Holanda, 
EUA e Inglaterra foram os países capitalistas berços protestantes do espírito do 
capitalismo para Weber. O negar o ócio (negócio) é justamente contrário ao 
esvaziamento do ser de não trabalhar, se não acumular bens. Não trabalhar, 
portanto, no ponto de vista Weberiano frente à ética capitalista protestante, 
passa a ser um pecado. Como acima citado, essa fusão se dá pelos pensamentos 
calvinistas. Deste modo, Weber se destaca por fazer a fusão do capitalismo com 
o protestantismo. Não entraremos em profundos assuntos sobre esta épica 
obra, mas aconselhamos sua leitura para melhor compreensão da origem do 
capitalismo atual. Embora fique em torno de 80 páginas, dependendo do ano, 
esta obra é considerada por muitos como o “livro do século”!
34
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Ainda nas concepções weberianas, existem algumas outras contribuições à literatura 
sobre administração a qual a mais duradoura tem sido a identificação dos traços básico 
da forma pura, ou tipo ideal da burocracia. Tome nota do quadro s seguir.
Quadro 15. Tipo ideal (na burocracia).
Divisão do trabalho e 
especialização de funções
Weber observou que, para uma organização executar eficientemente tarefas complexas, 
o trabalho tinha de ser subdividido e suas várias partes designadas a diferentes pessoas. 
Procedendo assim, a organização é capaz de alcançar altos níveis de desempenho e precisão, 
pois cada trabalhador presumivelmente adquire grande habilidade ao executar a mesma função 
muitas e muitas vezes. O aumento da especialização também permite à organização controlar 
mais efetivamente seus trabalhadores, pois os deveres e as responsabilidades atribuídos são 
claramente delineados.
Hierarquia da autoridade
Todas as posições (ou, na expressão de Weber, ofícios) numa burocracia são ordenadas numa 
configuração hierárquica em que cada função mais baixa está sob a supervisão e o controle de 
uma mais alta. As variações de nível na hierarquia correspondem a variações na autoridade, com 
cada função mais alta tendo mais responsabilidade decisória do que as mais baixas. Os níveis 
hierárquicos também estabelecem a rede formal de comunicação.
Ênfase em normas e 
procedimentos
Um objetivo básico de toda burocracia é reduzir o trabalho a normas e procedimentos 
operacionais específicos. Dessa maneira, o trabalho torna-se rotineiro. A presença de um 
sistema consistente de normas abstratas reduz o critério individual à “aplicação dessas normas 
a casos particulares” (WEBER, 1952:20), assegurando, assim, uniformidade e capacidade de 
predição do tratamento.
Impessoalidade
De acordo com Weber, “o funcionário público ideal conduz seu ofício num espírito de 
impessoalidade formalista, sine ira et studio, sem ódio nem paixão e, daí se conclui, sem afeto 
nem entusiasmo” (THOMPSON, 1975: 3). Em outras palavras, preferências e sentimentos 
pessoais não têm vez num burocracia. Em vez disso, espera-se dos funcionários públicos que 
apliquem as normas relevantes a cada situação de maneira imparcial.
O sistema de carreira
A fim de atrair ereter pessoal qualificado, a burocracia oferece aos seus funcionários a 
vantagem de um sistema de carreira formalizado. Entre seus componentes está que os 
funcionários sejam contratados de acordo com suas qualificações técnicas; que o emprego 
seja de tempo integral, e não de tempo parcial ou sazonal; que se estabeleça um sistema de 
promoções; e que os funcionários estejam protegidos de ações dos supervisores que sejam 
incompatíveis com as normas e procedimentos da organização (isto é, a autoridade dos 
supervisores sobre os subordinados não se estende para além da situação de trabalho e os 
direitos básico de um processo justo são atribuídos aos funcionários para assegurar que estes 
não sejam tratados arbitrariamente).
Fonte: Graham (1994, pp. 80-81).
Cipriani (2007) trata sobre a concepção weberiana da política, a qual se faz fundamental 
discrepância entre a (1) autoridade carismática, (2) tradicional e (3) legal. Desta forma, 
são os três fundamentos da legitimidade do Estado para Max Weber:
1. Poder tradicional: submete-se ao poder por uma questão de tradição. 
2. Pelo poder carismático: tudo que se remete ao sagrado (aproximando-se 
muito do pensamento de Durkheim) por meio de magos e feiticeiros “mais 
poderosos”. Ou pelo poder divino, tal como visto na Idade Média e Moderna. 
Reis e papas que atribuíam seu poder ao poder divino e o povo se submetia 
a eles. 
3. Poder legal: obedecer a um determinado poder de acordo e em função 
única da lei. 
35
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Obviamente, a burocracia possui seus pontos negativos, tal como o retrato frio e 
impessoal que Weber traça de sua adoção e toda a insensibilidade que a envolve, o que 
para muitos não é nem um tom negativo, mas sim necessário. Para ele [Weber], ainda 
o tipo ideal de burocracia é fazer da organização uma simples e fria ferramenta nas 
mãos de quem a for utilizar; é como um martelo ou chave de fenda, a ferramenta faz o 
que seu proprietário deseja. Não faz perguntas, não emite opiniões e produz resultados 
previsíveis. É um instrumento frio, despersonalizado, objetivo e racional, que está 
pronto a fazer o que o indivíduo encarregado mandar. Como tal, é um instrumento 
extremamente poderoso de controle social. Reconhecendo esse fato, Weber teve 
o cuidado de notar que o tipo ideal nunca poderia existir no mundo real. Ele sabia 
que nenhum conjunto de normas e relacionamentos de autoridade poderia jamais 
erradicar totalmente a discricionariedade e as considerações pessoais do funcionário, e 
tinha plena consciência de que a burocracia continha certas limitações e contradições 
internas que lhe enfraqueciam a influência. Mesmo assim, Weber admitiu que estava 
assustado com o poder bruto da organização burocrática (GRAHAM, 1994, p. 81).
O retrato da importância dos pensamentos de Max Weber, para o contexto social e 
planejamento administrativo da gestão pública, é de fato importante senão crucial para 
o bom andamento dos contextos que o envolvem. 
Segundo Weber, a Sociologia é o estudo das interações significativas de 
indivíduos que formam uma teia de relações sociais, sendo seu objetivo 
a compreensão da conduta social. Esta ênfase dada à compreensão 
subjetiva levou Weber a definir ação social como a conduta humana, 
pública ou não, a que o agente atribui significado subjetivo (LAKATOS, 
2010, p. 54). 
Ainda segundo o autor (LAKATOS, 2010, p. 54), a conduta social se apresenta de quatro 
maneiras ou categorias: 
1. A conduta tradicional, relativa às antigas tradições. 
2. A conduta emocional, reação habitual ou comportamento dos outro, 
expressando-se em termos de lealdade ou antagonismo. 
3. A conduta valorizadora, agindo de acordo com o que os outros 
indivíduos esperam de nós. 
4. A conduta racional-objetiva, que consiste em agir segundo um plano 
concebido em relação à conduta que se espera dos demais. 
36
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
O conceito de patrimonialismo, para Weber, é uma maneira que o poder público 
trata das coisas públicas como se fosse privada. Pensamento que insiste até os dias 
de hoje.
Autoridade, responsabilidade e delegação
Poder em uma organização pública ou privada é a capacidade de afetar e controlar 
ações e decisões das outras pessoas, mesmo quando elas possam resistir. Uma pessoa 
que ocupa um cargo de alta posição tem poder, uma vez que sua posição ocupa o 
chamado poder de posição. Autoridade é o direito formal e legítimo de tomar decisões, 
dar ordens e alocar recursos para se alcançar objetivos por meio do poder legitimado. 
A cadeia de comando reflete a hierarquia de autoridade que existe na organização 
(CHIAVENATO, 2012).
Dito isto, ainda segundo Chiavenato (2012, p. 359), do ponto de vista tradicional, a 
autoridade apresenta três características principais:
1. Autoridade é decorrente de uma posição organizacional, e não de pessoas. Os administradores possuem autoridade em 
função da posição ocupada, e os que têm posição semelhante devem ter a mesma autoridade.
2. Autoridade deve ser aceita pelos subordinados. Embora a autoridade flua do topo para a base da hierarquia, os subordinados 
a aceitam porque acreditam que os administradores têm o direito legítimo de dar ordens. A teoria da aceitação da autoridade 
argumenta que um administrador tem autoridade somente quando os subordinados decidem aceitar o seu comando. Se os 
subordinados se recusam a obedecer porque a ordem está fora de sua competência, a autoridade simplesmente desaparece. 
3. A autoridade flui abaixo pela hierarquia vertical. As posições do topo da hierarquia são investidas com mais autoridade 
formal do que as posições abaixo delas.
Sob qualquer ponto de vista, é de suma importância a autoridade para organização do 
ambiente em uma organização pública; não existe planejamento social sem autoridade 
e autoridade delegada com vistas à ampliação do escopo de trabalho, bem como melhor 
emprego de liderança local. Chiavenato (2012, p. 359) conclui de modo assertivo:
Todavia, a autoridade, do ponto de vista tradicional, está sendo hoje 
questionada. Atualmente, mais importante do que a base hierárquica 
da autoridade é a força da liderança. O líder influencia as pessoas não 
pela sua posição funcional e hierárquica, mas pelas suas características 
pessoais. A responsabilidade é o outro lado da moeda da autoridade. 
A responsabilidade é o dever de executar a tarefa ou atividade 
atribuída a um funcionário. Os administradores recebem autoridade 
compatível com sua responsabilidade. Quando os administradores têm 
responsabilidade pelos resultados, mas pouca autoridade, o trabalho 
é possível, mas difícil, pois repousa na persuasão e sorte. Quando os 
administradores têm autoridade que excede a responsabilidade, eles se 
tornam tiranos, usando autoridade para resultados frívolos.
37
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Departamentalização
Vimos que dificilmente teremos um caminho único para organizar qualquer estrutura 
ou sistema, os quais as diversas ramificações das opções sociais e dos pensamentos 
individuais, quer intencionalmente ou não, farão parte.
No que se refere à época anterior à Revolução Industrial, isto é, quando tudo basicamente 
era manufaturado, as empresas em geral eram constituídas praticamente apenas por 
famílias, já que havia na figura do pai o responsável pelo planejamento das atividades 
em geral, assim como sua atuação era sempre direta no processo produtivo, muitas 
vezes em oposição aos dias de hoje. 
Em resumo, os modelos recentes de organização oriundos da Revolução Industrial, 
complexos e altamente necessitado de mão de obra humana, exigiram uma especialização 
contínua a fim de garantir a eficácia e eficiência progressiva do processo produtivo.
E é desta forma que a departamentalização aparece como uma “especialização” ao 
nível de departamentos.Já que atividades com mesmos fins poderiam ser alocadas e 
agrupadas juntas sem nenhum ônus para as partes. 
Existem, portanto, alguns tipos de departamentalização, aos quais listaremos, mas não 
trataremos em detalhes de cada uma por conta de nosso espaço, dando cadência ao seu 
estudo, uma vez que possivelmente não dará conta da leitura de todo o conteúdo em um 
curto espaço de tempo. 
São eles:
 » Departamentalização funcional.
 » Departamento por programas, produtos ou serviços.
 » Departamentalização por clientes.
 » Departamentalização por processos.
De maneira a aprimorar e facilitar o processo de inferência, vejamos a seguir os 
fluxogramas das principais formas de departamentalização. 
38
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Figura 3. Departamentalização Funcional num Governo Estadual.
Fonte: Graham (1994, p. 92).
Figura 4. Departamentalização Funcional num Governo Municipal do tipo Conselho-Administrador.
Fonte: Graham (1994, p. 94).
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ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Figura 5. Departamentalização de Programas numa Agência de Saúde Pública.
Fonte: Graham (1994, p. 94).
Figura 6. Departamentalização Matricial num Governo Municipal.
Fonte: Graham (1994, p. 98).
40
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Figura 7. Departamentalização do Processo numa Agência Estadual de Empregos.
Fonte: Graham (1994, p. 101).
41
CAPÍTULO 3
Avaliar
Todos queremos saber para onde vamos, se estamos perto do destino final em uma 
viajem com a família; executivos desejam e buscam esse saber a custos consideráveis 
de como estão as coisas e qual o rumo que estão tomando. Preocupamo-nos neste curso 
se fizemos a opção correta e se estamos de fato aprendendo o que precisamos para 
prosseguir na jornada do conhecimento. Deste modo, medidas, índices, relatórios e 
comparações são exemplos de avaliação.
Os procedimentos de avaliação geram as informações necessárias para 
tomar decisões em fases sucessivas e repetidas (algumas vezes chamadas 
“iterações”), na medida em que os programas são implementados. 
Com base nas descobertas da avaliação de um ciclo, um novo conjunto 
de decisões programáticas é estabelecido e o ciclo seguinte começa 
– a não ser que a avaliação tenha levado à decisão de interromper o 
programa. A variação de decisões nesses ciclos também indica que as 
funções da administração são ajustadas em constantes mudanças. Os 
administradores públicos são, em última análise, atores políticos cujas 
escolhas são avaliadas a partir de muitas perspectivas. Administradores 
bem-sucedidos não ficam aflitos por se exporem à avaliação (GRAHAM, 
1994, pp. 240-241).
Veja o processo gerencial abaixo dentro do contexto avaliativo:
Figura 8. O processo gerencial.
Fonte: Graham (1994, p. 241).
42
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Com isto em mente, Idalberto Chiavenato, um das maiores referências da administração 
pública e recursos humanos do mundo, ressalta a necessidade de o gestor se preocupar 
com os seguintes itens em favor de um reforço positivo para um novo desempenho, 
enquanto a insatisfação ou frustração funciona como um reforço negativo. São eles:
Quadro 16. Preocupação do gestor na avaliação de desempenho.
O desenvolvimento sistemático das habilidades e competências das pessoas como base fundamental para um desempenho eficiente e eficaz.
A remoção contínua das restrições ambientais que possam afetar negativamente o desempenho humano, como excesso de regras e 
regulamentos, supervisão cerrada, controles burocráticos, métodos e procedimentos mecânicos tradicionais etc.
A motivação com o incentivo constante das pessoas para que deem o melhor de suas habilidades e competências na execução das tarefas.
A orientação das pessoas no sentido de dedicarem seu esforço para um desempenho excelente ou, pelo menos, gradativamente excelente.
A avaliação do resultado do desempenho alcançado e a devida recompensa imediata ou a correção adequada, sempre buscando um reforço 
positivo para um desempenho excelente. O mau desempenho deve ser fruto de uma profunda avaliação para remover as causas e origens da 
ineficiência ou ineficácia.
A satisfação no trabalho, uma vez que ela é consequência do sucesso no desempenho das tarefas e da recompensa percebida. A recompensa 
pode ser representada por estímulos internos ou por meio de estímulos provocados pela própria tarefa.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, p. 150).
O desempenho humano depende de uma complexidade de fatores que atuam interagindo 
entre si de forma fortemente enérgica. A tarefa toma forma e retoma sua forma sob 
medida para a pessoa em uma situação na qual os objetivos e as metas são devidamente 
explicitados. Se aquele a quem a tarefa for delegada estiver motivado e entusiasmado 
com ideia, certamente fará esforço individual acima do esperado e proporcional à sua 
motivação.
Acompanhe a figura 9 para melhor compreensão desse fenômeno intraindividual.
Figura 9. Os fatores determinantes do desempenho humano.
Fonte: Chiavenato (2012, p. 149).
43
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
A avaliação está presente dialeticamente em todo o processo do planejamento: quando 
se inicia a ação planejada, inicia-se simultaneamente sua avaliação, independentemente 
de sua formalização legal, seja em documentos ou outros instrumentos. Desta maneira, 
não se caracteriza como o seu momento final, contudo aquele em que o processo ascende 
a outro patamar, reconstruindo dinamicamente seu objeto, objetivos e procedimentos 
(BAPTISTA, 2007).
Essa avaliação, via de regra, tem por base um ponto de vista peculiar, 
que determina o modo de perceber e de explicar as coisas e o mundo 
da pessoa que avalia. E este ponto de vista que fornece o referencial 
c os critérios sobre os quais se apoiam esses juízos. Isso significa que 
avaliar é tomar partido em relação à realidade analisada. Portanto, em 
seu processo, é fundamental ter explicitada a atitude, a posição crítica 
que irá nortear a percepção da situação. Pode ser o momento de maior 
conteúdo dialético do planejamento, na medida em que nega para 
superar. Para tanto, será necessário abandonar o enfoque fragmentário 
e pensar a proposta a partir de premissas metodológicas da dialética 
que ponham ênfase na totalidade, no caráter histórico dos processos 
sociais e no objetivo transformador e não meramente modernizador 
dessa proposta (BAPTISTA, 2007).
Ainda nos faz importante saber, antes de prosseguirmos para os próximos assuntos, 
os elementos fundamentais de dialética no momento da avaliação, dentro ainda do 
processo de planejamento:
Quadro 17. Elementos fundamentais no processo de planejamento.
A dimensão do futuro.
A avaliação será feita, a partir do presente, de uma análise crítica do passado, tendo-se a 
perspectiva de uma intencionalidade social que não está explícita na prática imediata e tem 
de ser apreendida por meio da busca de sua significação essencial;
A dimensão da historicidade.
Não pode ser esquecido que as determinações da sociedade maior se impõem na 
conjuntura e na ação que se realiza no trabalho localizado. Nesta dimensão, não se trata 
apenas de recuperar o processo histórico, mas também de saber interpretá-lo e reconstruí-lo 
na particularidade da intervenção.
A dimensão da contradição.
A avaliação é uma negação do planejado e do realizado para sua superação. Quando se 
está avaliando, está se colocando em questão a proposta, sua realização e seus resultados. 
Liste “colocar em questão” não é simplesmente uma negação, mas também um caminho 
de superação da ação, apropriando-se dos aspectos que foram se mostrando frutíferos 
para o alcance das intencionalidades que a nortearam e modificando aqueles que se 
mostraram inadequados ou que foram sendo superados no decorrer do processo: nenhuma 
solução permanece indefinidamenteboa, surgem situações novas, alteram-se condições, 
desdobram-se novas alternativas.
A dimensão do enfrentamento 
da retífica frio.
Ação planejada, objeto do planejamento, ocorre no cotidiano, diante das questões imediatas, 
e o que vai determinar o desempenho é o controle que o planejador e o executor têm do 
planejado. Venham sobre as variáveis da objetividade posta pela sociedade.
Fonte: Adaptado de Baptista, (2007, p. 114).
44
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Processos de avaliação precisam necessariamente estar presentes nos projetos e em todos 
seus momentos, uma vez que identificam e antecipam aspectos que pode comprometer 
seu próprio desenvolvimento. Deste modo, a avaliação auxilia no processo de tomada 
de decisões e demarca os problemas mais importantes dos mais urgentes, objetiva o 
projeto e usa os recursos de forma mais inteligente, assim como emite notas sobre 
tais decisões, permitindo uma divulgação mais confiável dos resultados obtidos com o 
programa público ou privada.
Veja no quadro 18 o rico conteúdo de Cohen (2008), em Avaliação de Projetos Sociais, 
os diferentes tipos de avaliação.
Quadro 18. Tipos de avaliação.
1. Em função do momento em que se realiza e os objetivos que persegue.
Avaliação de processos.
Determina a medida que os componentes de um projeto contribuem ou são incompatíveis com 
os fins perseguidos. É realizado durante a implementação e, portanto, afeta a organização e as 
operações. Procura detectar as dificuldades que ocorrem na programação, na administração, 
no controle etc., para serem corrigidas oportunamente, diminuindo os custos derivados da 
ineficiência. Sua função central é medir a eficiência de operação do projeto.
Avaliação de impacto.
Procura determinar em que medida o projeto alcança seus objetivos e quais são seus efeitos 
secundários. Ambos os tipos de avalição se distinguem, então, pelos tipos de problemas, as 
decisões que envolvem e os potenciais usuários de seus resultados. A avaliação de processos 
olha para frente (para as correções ou adequações); a avaliação de impacto olha para trás (se o 
projeto funcionou ou não), descobrindo as causas (CONTRERAS, 1981).
2. Em função de quem realiza a avaliação.
Avaliação externa
É a realizada por pessoas alheias à organização-agente. Supostamente esses avaliadores 
têm maior experiência neste tipo de atividades e, por isso, se pensa que poderão comparar 
os resultados obtidos no caso concreto com outros similares que tenham tido oportunidade 
de conhecer, podendo realizar assim comparações sobre a eficácia e eficiência de diferentes 
soluções aos problemas enfrentados.
Entretanto, afirma-se que as avaliações externas tendem a dar mais importância ao método de 
avaliação do que ao conhecimento substantivo da área em que o projeto foi desenvolvido. A 
maior vantagem do avaliador externo estaria em seu conhecimento da metodologia de avaliação 
e seus pontos fracos, alega-se, na área substantiva e nas especificidades do projeto.
Avaliação interna
É realizada dentro da organização gestora do projeto. Aduz-se como aspecto positivo que, em 
primeiro lugar, elimina as fricções próprias da avaliação externa. A avaliação interna é realizada 
por pessoas que não estão diretamente vinculadas com a formulação ou execução do projeto. 
Geralmente, são peritos que, dentro de instituições complexas, cumprem esse papel.
Avaliação mista
É a que procura combinar os tipos de avaliação acima, fazendo com que os avaliadores externos 
realizem seu trabalho em estreito contato e com a participação dos membros do projeto a ser 
avaliado. Pretende-se então, superar as dificuldades, ao mesmo tempo em que se preservam as 
vantagens de ambas as avaliações. 
Avaliação participativa
O objetivo deste tipo de avaliação é minimizar a distância que existe entre o avaliador e os 
beneficiários. É utilizada particularmente em pequenos projetos, que procuram fixar as mudanças 
propostas criando condições para que seja gerada uma resposta endógena do grupo.
3. Em função da escala dos projetos
Estratégia de avaliação
Nos projetos grandes, recorre-se a uma estratégia analítica e objetiva. A avaliação é decomposta 
nas dimensões do projeto. É possível realizar avaliações parciais das diversas etapas para medir 
o sucesso alcançado em objetivos intermediários (cortes transversais); também pode-se apreciar 
o progresso na busca de objetivos específicos (cortes longitudinais e transversais), assim como a 
articulação do encadeamento dos processos de diagnóstico, a programação e a implementação, 
e o grau de eficiência da organização-agente.
Com os projetos pequenos, é seguida uma estratégia basicamente qualitativa. A ênfase é dada à 
compreensão do conjunto e dos casos individuais que o integram. 
45
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Lógica da avaliação
Nos projetos grandes, ela é predominantemente dedutiva. Os objetivos derivam de um modelo 
causal que se expressa em hipóteses articuladas entre si. Sua verificação exige construir 
variáveis, indicadores e índices que permitem determinar em que grau o projeto modificou a 
realidade em relação aos seus objetivos. 
Nos projetos pequenos, a lógica de avaliação é indutiva.
Roteiro da avaliação
No caso dos grandes projetos se retomam os modelos próprios das ciências naturais: 
experimental clássico e sua família. Eles supõem uma captação particular da realidade, 
dimensionalidade, para determinar o grau de êxito ou fracasso. 
Nos projetos pequenos, parte-se da realidade global, procurando entender o projeto por meio 
das articulações que os indivíduos geram no tecido social do grupo ou comunidade.
Técnicas de análise
Nos projetos grandes, as técnicas de análise usuais são quantitativas, às vezes complementadas 
por outras do tipo qualitativo. 
Nos projetos pequenos, recorre-se mais ao qualitativo, utilizando técnicas próprias da 
antropologia cultural e da etnografia, como a observação participante, as entrevistas em 
profundidade, as histórias de vida etc.
Resultados da avaliação
Nos projetos grandes, são gerais. Dado seu tamanho, cabe diferenciar etapas, dimensões, 
processos ou níveis diferentes e fazer afirmações relacionadas às suas particularidades. Também 
os indivíduos que participam ou são afetados pelo projeto são tratados como classes de atores e 
não individualmente.
Nos projetos pequenos, ao contrário, é feita uma consideração específica daqueles que 
participam dele, analisando também os casos desviados. Trata-se, enfim, de uma perspectiva 
individual.
Avaliadores
Nos projetos grandes a avaliação é centralizada. Dados os fatores analisados, particularmente a 
formulação e as técnicas de análise, o avaliador faz parte de uma equipe que não pode estar em 
permanente contato com todas as pessoas.
Nos projetos pequenos, a localização do avaliador está no próprio projeto.
4. Em função da escala dos projetos
Os dirigentes superiores
Definem as políticas e estabelecem as prioridades entre os projetos segundo os objetivos da 
instituição. Adotam decisões determinando que projetos serão realizados e destinando-lhes 
recursos.
Os administradores Têm função de distribuir os recursos para a concretização dos objetivos estabelecidos. Devem 
gerar modelos de alocação que otimizem a relação insumo-produto.
Os técnicos Executam os projetos e devem centra-se em aspectos operativos, traduzindo os modelos para a 
prática.
Fonte: Cohen (2008, pp. 108-117), com adaptação.
Segundo Cohen (2008, pp. 108-109), os tipos avaliativos Avaliação ex-ante e Avaliação 
ex-post possuem suas diferenças: avaliação ex-ante tem por finalidade proporcionar 
critérios racionais para uma decisão qualitativa crucial: se o projeto deve ou não ser 
implementado. Também permite ordenar os projetos segundo sua eficiência para 
alcançar os objetivos perseguidos.
Tanto a análise custo-benefício (ACB)como a análise custo-efetividade (ACE) são 
metodologias aptas para a avaliação ex-ante. Entretanto, a ACB é mais adequada 
para analisar projetos econômicos e a ACE apresenta maiores potencialidades para a 
avaliação de projetos sociais.
 » Avaliação ex-post é utilizada quando, nos projetos em execução, o 
qualitativo se relaciona com a decisão de continuar com o projeto 
(= sim) ou não prosseguir com ele, com base nos resultados obtidos até 
esse momento. Em caso de ser justificável seguir com sua execução, 
46
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
aparece a dimensão quantitativa que, por sua vez, apresenta duas opções: 
manter a formulação original ou introduzir modificações na programação.
Figura 10. Diagrama das decisões na avaliação ex-post.
Fonte: Cohen (2008, p. 110).
47
CAPÍTULO 4
Liderar
Vejamos os importantes conceitos sobre liderança que Idalberto Chiavenato nos traz, 
uma vez que liderar com eficácia e eficiência é parte fundamental no bom planejamento 
social e de possas, seja ele público ou privado: 
Liderança é um fenômeno que ocorre exclusivamente em grupos 
sociais. Ela é definida como uma influência interpessoal exercida em 
dada situação e dirigida pelo processo de comunicação humana para a 
consecução de um ou mais objetivo específicos [...]. A liderança é um 
tipo de influenciação entre pessoas. Uma pessoa influencia a outra 
em função dos relacionamentos existentes entre elas [...]. A liderança 
acontece em uma determinada situação. Ela ocorre em uma dada 
estrutura social decorrente da distribuição de autoridade de tomar 
decisões [...]. A liderança é realizada pelo processo da comunicação 
humana. Ela pode ser definida como a arte de induzir as pessoas a 
cumprirem suas obrigações com zelo e correção [...]. a liderança visa 
à consecução de um ou mais objetivos específicos. O líder surge como 
um meio para o alcance dos objetivos desejados pelo grupo [...]. Neste 
sentido, a liderança é uma questão de redução da incerteza do grupo 
(CHIAVENATO, 2012, pp. 130-131).
A questão da identificação e da análise das fontes de poder também nos faz importante 
ressaltar e tê-las em mente, pois sabemos de modo cediço a má influência que pessoas 
não tão bem intencionadas agem quando no poder. Os tipos e usos do poder foram 
propostas, segundo Graham (1994), pela primeira vez em 1959, por French e Raven 
(1977), os quais postularam cinco bases principais do poder. Atente-se ao quadro 19:
Quadro 19. Cinco bases principais do poder.
1) O poder da recompensa Baseia-se na capacidade do líder de prover incentivos materiais e não materiais.
2) O poder coercitivo
Baseia-se na capacidade do líder de ameaçar ou punir, seja retendo recompensas 
desejadas ou por meio de repreensões, atribuições de tarefas indesejáveis e assim 
por diante.
3) O poder legítimo
Que está relacionada à concepção de Weber de autoridade, deriva do ponto de vista 
dos seguidores de que o líder tem o direito de dirigir e que eles têm obrigação de 
aceitar suas ordens.
4) O poder referente
Origina-se da administração dos trabalhadores pelo líder e do desejo de se 
identificaram com ele como pessoa.
5) O poder perito Baseia-se no conhecimento e know-how do líder em termos do trabalho.
Fonte: Adaptado de Graham (1994, p. 166).
48
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Em um planejamento social, mesmo que pensemos em um contexto genérico, ainda 
se trata de pessoas, e pessoas possuem seus sentimentos individuais, os quais atuam 
subjetivamente no mundo. A própria filosofia da ciência, em concepções kuhnianas 
(pensamento do filósofo científico Thomas Kuhn), afirma que possui critérios objetivos, 
isso é certo, porém fatores subjetivos. Isto é, os próprios cientistas negligenciam 
experimentos e paradigmas em favor de pensamentos pessoas; são influenciados por 
interferente externos como família, prestígio próprio, envolvido com uma comunidade 
científica que possui pensamentos exclusivistas, dentre tantos outros fatores.
Tipos de liderança
Ainda existem alguns tipos de liderança que nos importam estudar de maneira 
compacta o que segue no quadro 20 como os três estilos de liderança, tão utilizados em 
bibliografias do setor:
Quadro 20. Os três estilos de liderança.
Liderança autocrática Liderança liberal Liderança democrática
Tomada de decisões.
Apenas o líder decide e fixa as diretrizes, 
sem qualquer participação do grupo.
Total liberdade para a tomada 
de decisões grupais ou 
individuais, com participação 
mínima do líder.
As diretrizes são debatidas 
pelo grupo, que é estimulado e 
assistido pelo líder.
Programação dos 
trabalhos.
O líder determina providências para a 
execução das tarefas, uma por vez, na 
medida em que são necessários e de 
modo imprevisível para o grupo.
A participação do líder no 
debate é limitada, apresentando 
apenas alternativas ao grupo, 
esclarecendo que poderia 
fornecer informações desde 
que solicitadas.
O próprio grupo esboça 
providências e técnicas 
para atingir o alvo com o 
aconselhamento técnico do 
líder. As tarefas ganham novos 
contornos com os debates.
Divisão do trabalho.
O líder determina qual a tarefa que cada 
um deverá executar e qual será seu 
companheiro de trabalho.
Tanto a divisão das tarefas 
como a escolha dos colegas 
fica por conta do grupor. 
Absoluta falta de participação 
do líder.
A divisão das tarefas fica 
a critério do grupo e cada 
membro tem liberdade de 
escolher seus próprios colegas.
Participação do líder.
O líder é pessoal e dominador nos 
elogios e nas críticas ao trabalho de 
cada um.
O líder não faz nenhuma 
tentativa de avaliar ou regular 
o curso das coisas. Faz 
apenas comentários quando 
perguntado.
O líder procura ser um membro 
normal do grupo. É objetivo e 
estimula com fatos, elogios ou 
críticas.
Fonte: Chiavenato (2012, p. 133).
Em suma, a informação nos basta para entendermos que qualquer tipo de planejamento 
envolve pessoas planejando-o, o que se trata do conjunto de sentimentos e pensamentos 
que envolvem um bem comum, os quais possuem por si só fatores subjetivos e os quais 
requerem alguns cuidados especiais. Vejamos um pouco então sobre a inteligência 
emocional e sua contribuição em nossos estudos.
49
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Inteligência emocional
Os líderes, por sua vez, apresentam diferentes maneiras de dirigir uma equipe. Alguns 
são reprimidos e analíticos, enquanto outros carismáticos e decididos. Chiavenato 
cita Goleman e suas concepções sobre líderes eficazes apresentam-se sob um aspecto 
fundamental: todos têm um alto grau de inteligência emocional (CHIAVENATO, 2012). 
Ainda prossegue afirmando que ela simplesmente não significa ter autocontrole sobre 
as emoções ou se dar bem com as pessoas, mas entender bem sua própria constituições 
emocional e a das outras pessoas para direcioná-las ao rumo certo para a realização dos 
objetivos da empresa. Elas podem continuar a dominar suas emoções e são capazes de 
ir em frente com as mudanças sem entrar em pânico. 
Em Goleman, residem quatro capacidades fundamentais em um bom líder:
Quadro 21. Quatro capacidades fundamentais de um líder competente.
AUTOCONSCIÊNCIA 
Autoconsciência emocional.
Habilidade de ler e entender suas emoções e reconhecer seus impactos no 
desempenho do trabalho e nos relacionamentos com as pessoas.
Autoavaliação. Habilidade de autoapreciar realisticamente suas forças e limitações pessoais.
Autoconfiança. Forte e positivo sentido de autovalorização.
AUTOGESTÃO
Autocontrole. Habilidade de manter as emoções e os impulsos sob controle.
Confiança. Demonstração consistente de honestidade e integridade.
Estado-consciente. Habilidade de conduzir a si mesmo e as suas responsabilidades.
Adaptabilidade.
Habilidade em se ajustar às situações de mudançae superar obstáculos e 
dificuldades.
Orientação de proezas. Direcionamento para encontrar um padrão interno de excelências.
Iniciativa. Disposição para aproveitar as oportunidades.
CONSCIÊNCIA SOCIAL
Empatia.
Habilidade de sentir as emoções de outras pessoas, entender suas 
perspectivas e assumir um interesse ativo em suas preocupações.
Consciência organizacional.
Habilidade de ler as correntes da vida organizacional, construir decisões em 
networks e dirigir políticas.
Orientação de serviço.
Habilidade de reconhecer e diagnosticar as necessidades e as aspirações dos 
clientes.
50
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
HABILIDADE SOCIAL
Liderança visionária.
Habilidade de assumir encargos e inspirar com uma visão de futuro 
convincente.
Influência. Habilidade de utilizar táticas persuasivas.
Desenvolver pessoas.
Propensão para fortalecer as habilidades dos outros por meio de feedback e 
orientação.
Comunicação.
Habilidade de ouvir e transmitir mensagens claras, convincentes e 
impulsionadoras.
Mudança catalizadora. Capacidade de iniciar novas ideias e liderar pessoas em novas direções.
Gestão de conflitos. Habilidade para desfazer conflitos e orquestrar consenso.
Construção de laços. Capacidade de cultivar e manter uma rede de relacionamentos.
Trabalho em equipe e 
colaboração.
Competência em promover cooperação e desenvolver equipes.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, pp. 135-136).
51
CAPÍTULO 5
Controlar
O controle gerencial por meio de relatórios e orçamentos de fato é uma das maneiras 
mais eficazes de se controlar uma organização, pública ou privada, uma vez que refletem 
o esforço contínuo para obter informações sobre o desempenho organizacional e para 
avaliá-lo. Esse esforço é importante de seu próprio modo nas organizações públicas, 
pois não há um sistema de preços para orientar os administradores e o meio político 
lhes envia muitos sinais geralmente contraditórios. O controle organizacional, por 
meio das informações de relatórios e orçamentos disponíveis a terceiros, é de suma 
importância para uma sociedade democrática (GRAHAM, 1994).
O sucesso e a eficiência dos controles gerenciais dependem das informações com as 
principais funções gerenciais, nos quais há, segundo Graham (1994, p. 207):
 » Relatórios de planejamento que os administradores usam para prever 
futuros desenvolvimentos de programas e suas consequências para os 
serviços e orçamentos da agência.
 » Relatórios informativos que ajudam os administradores a analisar 
o impacto da atividade dos programas e avaliar sucesso e fracassos. 
Relatórios de orçamento que medem o desempenho fiscal e comparam 
os custos das operações com os rendimentos disponíveis. 
A seguir, você poderá acompanhar um exemplo hipotético do calendário de orçamento 
para um ano fiscal com início em 1o de janeiro: 
Quadro 22. Calendário hipotético de orçamento para um ano fiscal com Início em 1o de janeiro.
Data Atividade
1o de julho
Instruções e formulários são enviados do escritório do administrador para os chefes de 
departamentos com vistas aos aprimoramentos primordiais propostos. Um plano global para todos 
os eventos que afetem os chefes de departamento nas fases de preparação e aprovação também é 
providenciado.
31 de julho
Prazo para submissão dos aprimoramentos essenciais propostos pelos departamentos. Começa-se a 
preparação dos aprimoramentos essenciais propostos, por parte do departamento de planejamento 
de um consultor de planejamento, dentro do contexto do plano global de aprimoramento essencial.
7 de agosto
Formulários de solicitação de orçamento operacional e instruções são enviados pelo administrador 
para cada departamento com listagens detalhadas de salários do orçamento operacional 
correntamente preenchidas. As instruções incluem também o percentual de aumento salarial 
proposto pelo administrador e uma descrição de quaisquer outros programas que possam afetar os 
orçamentos departamentais.
14 de agosto
O administrador ou a comissão de planejamento começa a estudar o programa de aprimoramentos 
essenciais.
52
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Data Atividade
10 de setembro
O administrador completa as estimativas preliminares da receita, baseadas na experiência de oito 
meses do corrente ano fiscal. Qualquer superávit do último ano fiscal é também considerado na 
estimativa.
10 de setembro Prazo para remeter todas as solicitações de orçamentos departamentais ao administrador.
14 de setembro Começam as conferências de orçamento com os chefes de departamentos.
21 de setembro Terminam as conferências de orçamento entre o administrador e os chefes de departamentos.
10 de outubro São feitas as estimativas finais da receita, baseadas na experiência de nove meses.
14 de outubro
Termina-se o orçamento operacional preliminar, com as recomendações do administrador; a 
datilografia e impressão finais são autorizadas.
7 de novembro O orçamento é submetido ao conselho.
21 de novembro
Primeira leitura do regulamento e resolução do orçamento. O orçamento é colocado à disposição da 
imprensa e do público.
7 de dezembro
Audiência pública sobre o regulamento e a resolução do orçamento: início da preparação do 
orçamento final.
14 de dezembro O conselho vota o regulamento e a resolução do orçamento.
21 de dezembro O orçamento final é enviado aos departamentos.
1o de janeiro Começa o ano fiscal.
Fonte: Graham (1994, p. 218).
Apenas para efeito de conhecimento, é sabido que a Carta Magna criou um sistema de 
planejamento ao qual o orçamento anual seria um instrumento de arrecadação e gastos 
de curto-prazo, regido pelas determinações do Plano Plurianual (PPA) e das Leis de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Segundo ainda Edilberto e Rogério em Mendes (2006, p. 323) o PPA é:
Um instrumento de planejamento de médio prazo, e deve estabelecer as 
diretrizes para as despesas de capital e para as de duração continuada. 
Tem duração de quatro anos, revisado atualmente. A vigência é do 
segundo ano de mandato do presidente da República até o primeiro 
ano de mandato do presidente que o suceder. A vigência entre dois 
governos foi estabelecida com o intuito de tentar evitar solução de 
continuidade entre as ações governamentais quando da mudança de 
governo. Envolve recursos das três esferas de governo e fontes privadas, 
internas e externas. 
Como tarefa extra, o aluno proativo e bem intencionado buscará mais informações 
referentes ao processo de controle, tal como o controle e troca de informações 
internas, as diferentes formas de medição de desempenho (principalmente em 
Altaman e Klejnen). Estudará também com mais cuidado o MIS (Management 
Information System) e PMIS (Public Management Information System). 
53
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Controle
Aprofundando-nos agora especificamente na terminologia controle em si, ela se dá de 
diversos modos e significados, contudo, precisamos ter em mente os três significados 
primeiros e mais comuns de controle:
Quadro 23. Conceito de controle.
Controle como função restritiva e 
coercitiva.
Utilizada para coibir ou restringir certos tipos de desvio indesejáveis ou de 
comportamentos não aceitos pela comunidade. Nesse sentido, o controle assume 
um caráter negativo e restritivo, sendo muitas vezes interpretado como coerção, 
delimitação, inibição e manipulação. É o chamado controle social aplicado nas 
organizações e nas sociedades para inibir o individualismo e a liberdade das pessoas. 
Controle como um sistema 
automático de regulação.
Utilizado para manter automaticamente um grau constante no fluxo ou no 
funcionamento de um sistema. É o caso do processo de controle automático de 
refinarias de petróleo ou das indústrias químicas de processo contínuo e automático. 
O mecanismo de controle detecta possíveisdesvios ou irregularidades e proporciona 
automaticamente a regulação necessário para voltar a normalidade. É o chamado 
controle cibernético que é inteiramente autossuficiente na monitoração do desempenho 
e na correção dos possíveis desvios. Quando algo está sob o controle, significa que 
está dentro do normal ou da expectativa. 
Controle como função 
administrativa.
É o controle como parte do processo administrativo, como o planejamento, a 
organização e a direção.
Fonte: Adaptado de Chiavenato (2012, p. 375).
Deste modo, assim como o planejamento, a organização e a direção, o controle é 
uma função administrativa a qual se distribui entre todos os níveis organizacionais. 
Assim, quando se fala de controle, significa que o nível institucional efetua o controle 
estratégico, o nível intermediário faz os controles táticos, e o nível operacional, os 
controles operacionais, cada qual dentro de sua área de competência. Os três níveis se 
interligam e se entrelaçam em si mesmos. Todavia, o processo é exatamente o mesmo 
para todos os níveis: monitorar e avaliar incessantemente as atividades e operações da 
organização (CHIAVENATO, 2012).
Em Planejamento Social – intencionalidade e instrumentação, Baptista (2007) afirma 
que, no planejamento, o controle é instrumento de apoio e racionalização da execução, 
no sentido de assegurar a observância no programado, prevenindo desvios. Cita ainda 
que o controle pode ser definido como a fase em que se processam o acompanhamento 
sistemático, a mensuração e o registro das atividades executadas dos recursos utilizados, 
do tempo dispendido em cada fase dos resultados alcançados. 
Desta forma, objetiva-se no controle, segundo o mesmo autor:
 » a verificação da correspondência do realizado com o planejado, em termos 
de meios e de produto;
54
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
 » a identificação e a correção de desvios e bloqueios na execução, em relação 
ao estabelecido no planejamento;
 » o fornecimento de subsídios para avaliação e revisão da ação.
Para assegurar um controle efetivo na execução do planejado, devem 
ser estabelecidas (sempre que possível, por ocasião da montagem dos 
planos, programas ou projetos) definições operacionais dos objetivos 
e das metas propostas, com explicitação das unidades de medida c dos 
critérios que nortearão a observação e a mensuração. Há também que 
se ter a preocupação de montar um sistema de informações que permita 
identificar os bloqueios e os desvios à operacionalização do projeto. A 
ação do controle é efetivada em um processo contínuo e dinâmico de 
acompanhamento da execução da ação programada e, também, em 
momentos definidos de verificação (mensal, semanal, anual, ao final 
de determinada etapa, etc.), os quais variam de acordo com a natureza 
do controlado e com o objetivo específico daquele controle (BAPTISTA, 
2007, pp. 109-110).
Em suma, ele conclui que a dinâmica do controle pode ser assim sintetizada:
Quadro 24. Síntese da dinâmica do controle.
Estabelecimento das unidades de medida e das especificações.
Estabelecimento de padrões (critérios que norteiam a análise qualitativa do executado).
Acompanhamento da ação e coleta de informações sobre a execução.
Comparação entre o executado e o programado.
Correção da execução e/ou revisão do projeto.
Para captar informações, há que se definir quais interessam e quais instrumentos serão utilizados para alcançá-las, que 
poderão ser: 
 » O plano que dá base ao controle (o que, quando, onde, quanto, como). 
 » Manuais de operação. 
 » Gráficos do desenvolvimento da ação. 
 » Relatórios. 
 » Cronogramas. 
 » Fluxogramas. 
 » Orçamento-programa.
Fonte: Adaptado de Baptista (2007, pp. 110-111).
55
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
O Ciclo do PDCA, a Melhoria Contínua e o 
Controle Social no Meio Ambiente
Antes de tudo, vejamos em nossa Carta Magna o direito humano do uso equilibrado do 
meio ambiente, por conseguinte, a importância de tê-lo e mantê-lo de fato equilibrado:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de 
vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo 
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Embora possa ser considerado de pouco conteúdo, a CF brasileira é considerada 
uma das mais restritivas do mundo em termos de meio ambiente.
Para aproximar nosso contexto social e direitos humanos frente às questões ambientais, 
vejamos em Pinsky e Pinsk (2005, p. 405) a magnitude da tangência que uma área tem 
da outra:
Um dos aspectos mais importantes da relação entre cidadania e 
ambiente é a desigualdade ao acesso e uso da base material da existência. 
Esse debate teve avanços na década de 1960, quando foi divulgado o 
relatório do Clube de Roma intitulado Limites para o crescimento, que 
destacou a impossibilidade em manter o padrão de produção e consumo 
da população dos países ricos para toda a população do planeta, 
porque não há, por exemplo, minério de ferro suficiente para fabricar 
carros para os mais de seis bilhões de habitantes da Terra. O referido 
documento divulgou o que já era conhecido de uns poucos estudiosos 
das questões ambientais: a perspectiva da escassez de recursos naturais 
para a reposição da base material da existência humana a ser mantido o 
padrão capitalista de produção de mercadorias.
Esse texto ressalta a importância do meio ambiente para os direitos humanos de 
uma maneira interdisciplinar, pois esta é a palavra que rege o setor ambiental >> 
interdisciplinaridade.
O ciclo PDCA foi idealizado por Shewart e aplicado por Deming no uso de estatísticas 
e métodos de amostragem. É uma ferramenta que representa o ciclo de gerenciamento 
de determinada atividade. Seu conceito evoluiu com o passar dos anos, vinculando-se 
à ideia de que determinada organização, a qual deseja atingir seus objetivos e metas, 
necessita sempre planejar e controlar atividades inerentes à organização.
56
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
O importante aqui nos faz analisar e estudar os princípios do PDCA e suas definições de 
uma maneira aplicada.
Desta forma, os requisitos que compõe o regulamento na auditoria de planejamento da 
Norma Brasileira ISO 14.0001/2004, oriundo da língua inglesa são Plan, Do, Check e 
Act, servindo de base metodológica da Norma, significando em português: 
Quadro 25. Ciclo do PDCA.
Planejamento Estabelecer missão, visão, objetivos e metas, procedimentos e processos que são necessários para 
atingiros resultados desejados. 
Execução Fazer, executar as atividades. 
Verificação
Monitorar e avaliar periodicamenteos resultados; avaliar processos e seus respectivos resultados; 
confrontando-os com os objetivos e especificações do que se deseja alcançar, compilando dados e 
documentando em relatório quando necessário. 
Ação
Agir de acordo e em função do que fora avaliado, bem como os relatórios, determinar e confeccionar, 
quando necessário, novos planos de ação, a fim de melhorar a qualidade, eficiência e eficácia, 
aperfeiçoando a execução, mitigando e corrigindo eventuais falhas. 
Ou melhor:
Figura 11. 
Fonte: <http://www.gestaorosinholi.com.br/pdca2.jpg>.
Em meio ambiente, a ideia de melhoria contínua é vista como um dos principais 
propósitos de qualquer atividade, ordenança a qual faz parte integral do processo aqui 
apresentado PDCA. A ideia se dá principalmente ao término do ciclo, em que se pode 
aplicá-la de forma a, após avaliado todos as etapas anteriores, verificar todo o ciclo e 
mitigar os erros, fortificar os acertos, apresentar novas ideias de resolução de problemas 
e extrair o melhor de cada uma, para que com isto, no próximo ciclo, melhorar sempre 
e progressivamente o sistema por completo.
57ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Figura 12. Melhoria Contínua
Fonte: Lima (2012).
É conhecido no meio técnico ambiental que esta metodologia está entrelaçada com 
todo o Sistema de Gestão Ambiental (SGA), uma vez que “Estabelecer, documentar, 
implementar, manter e continuamente melhorar” são basicamente as fases do PDCA 
para o setor de meio ambiente, tal como o setor de segurança do trabalho que visa 
buscar semelhantes aspectos, haja vista as preocupações da área ambiental e segurança 
que em muitos casos são próximas umas das outras.
Anterior à etapa de planejamento, há o pré-planejamento. Etapa inicial, a qual tempo 
por princípio antecipa-se a implantação do SGA, previsto na ISO 14.001. Posterior ao 
primeiro ciclo, esta fase é mais adequada ao final do próximo, para busca máxima de 
melhorias. 
Na etapa de planejamento, deve-se estar com todo o arcabouço legal previsto para 
todo e qualquer potencial atividade. Obter o máximo de aspectos ambientais possíveis 
e estabelecer objetivos e metas para todos os programas envolvidos. Busca-se nesta 
etapa assegurar-se que tudo fora considerado e devidamente documentado; após todo 
o planejamento executado inicia-se a implantação e operação.
Nesta etapa, é adequado que as responsabilidades, funções e autoridades estejam 
devidamente estabelecidas. Treinar e instruir com informações e conscientização toda a 
equipe, uma vez que todos no setor de meio ambiente estão e devem estar envolvidos em 
todas as etapas do processo. A comunicação, portanto, deve ser contínua, objetivando 
58
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
documentar todos os passos, controlando documentação e operação do processo, 
preparando-se sempre para eventuais problemas e emergências.
Na etapa de verificação, deve-se monitorar e medir aspectos do sistema, saber 
exatamente como está fluindo cada item e ter parâmetros anteriores ou previamente 
estabelecidos para checar com base nos ciclos anteriores as melhoras, pioras ou 
equidade do sistema. Deve-se verificar o atendimento a todo o arcabouço legal 
levantado na etapa de planejamento, bem como normas técnicas e outros pertinentes; 
verificar as não conformidades e diagnosticá-las a fim de estabelecer um prognóstico 
completo, mitigando ou anulando falhas futuras com ações corretivas e preventivas; 
verificar todos os passos documentados ao longo do processo, a fim de registrar com 
maior eficiência os próximos ciclos.
Analisar todas as etapas administrativamente, melhorar continuamente e ter os 
objetivos e metas claros e bem instruídos a todos que compõe o sistema, independente 
do grau de envolvimento, é que se faz um PDCA de contínua melhoria em busca de 
melhores resultados não somente financeiro, mas para a imagem da empresa frente 
a todas as partes interessadas e ao planeta que tanto carece de melhores e contínuos 
cuidados.
Conclui-se, portanto que o ciclo do PDCA é de fundamental para qualquer que seja 
a gestão a ser aplicada, atividade ou serviço social, uma vez que a melhoria contínua 
encaixa-se em qualquer um aspecto organizacional público ou privado. Se bem aplicado, 
controlado e supervisionado o PDCA atende as principais funções de auditoria, seja ela 
ambiental, de segurança ou qualidade, pela mídia e toda a pressão que se exerce sobre 
o funcionário público, sendo sua eficácia comprovada e indiscutível.
59
CAPÍTULO 6
Organizações Sociais (OS)
1. A organização social é uma qualificação, um título, que a 
Administração outorga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, 
para que ela possa receber determinados benefícios do Poder Público 
(dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.), para a realização de seus 
fins, que devem ser necessariamente de interesse da comunidade11.
As Organizações Sociais (OS) são um modelo de organização pública não estatal a qual 
se destina a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica. Logo, 
trata-se de uma forma de propriedade pública não estatal, composta pelas associações 
civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e 
estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. As OS são um 
modelo de parceria entre o Estado e a Sociedade, tornando mais fácil e direto o controle 
social, constituindo uma inovação institucional (CHIAVENATO, 2012).
Na página digital do governo de Goiás, em uma explicação do que é a organização social 
trata que nenhuma organização nasce “organização social”, mas que ela precisa ser 
qualificada desta forma, atender a vários critérios para ser qualificada. 
A administração concede a uma entidade privada, sem fins lucrativos, o título de 
organização social (OS), para que ela possa com isto receber determinados benefícios 
do Poder Público, tal como dotações orçamentárias, isenções fiscais entre outros. Deve 
ser necessariamente de interesse da comunidade. 
As organizações sociais são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. O 
Estado continua fomentando e controlando, estrategicamente, as atividades. Isso 
significa que o Estado estabelece metas e cobra resultados. 
A Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, a qual trata das OS, determina expressamente 
que aquisições e contratações com recursos públicos para a execução do contrato de 
gestão sejam feitas por meio de procedimentos próprios estabelecidos em regulamento. 
A norma estabelece que, obrigatoriamente, devem ser observados os princípios 
constitucionais aplicáveis à licitação, ou seja, impessoalidade, isonomia, publicidade, 
economicidade, eficiência.
11 Disponível em <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista5/5rev6.htm>. Ou no Anexo I em nosso 
material.
60
UNIDADE II │ ADMINISTRAÇÃO SOCIAL
Implementando Organizações Sociais: o 
processo de publicização
Vamos nos informar sobre a publicização diretamente nas palavras de Chiavenato 
(2012, p. 404):
Publicização refere-se à produção não-estatal de bens públicos, por 
entidades situadas no âmbito do denominado terceiro setor (setor 
de serviços não orientado para o lucro). O projeto OS baseia-se na 
publicização de atividades relacionadas à produção de bens públicos 
realizadas por entidades estatais, ou seja, permitir sua absorção por 
entidades não-estatais orientadas para certas políticas públicas. 
A implementação de Organizações Sociais implica duas ações 
complementares: a publicização de determinadas atividades executadas 
por entidades estatais (que serão extintas); e a absorção dessas atividades 
por entidades privadas qualificadas como OS, mediante contrato de 
gestão. Portanto, é imprópria a idéia segundo a qual organizações estatais 
seriam convertidas ou transformadas em OS. Atividades (não exclusivas 
de Estado), não entidades, são publicizadas. Entidades estatais são 
extintas após a publicização de suas atividades; não convertidas em OS.
O autor ainda traz uma sequência lógica do processo de publicização nos diagramas 
abaixo:
Figura 13. Publicização.
Fonte: Chiavenato (2012, p. 405).
61
ADMINISTRAÇÃO SOCIAL │ UNIDADE II
Figura 14. Publicização 2.
Fonte: Chiavenato (2012, p. 406).
Navegue pelas páginas que tratam a fundo e de maneira profissional as 
Organizações Sociais (OSs). Considere os temas e emita sua opinião (se possível 
com base em informações de fontes confiáveis jornalísticas) sobre a eficiência e 
eficácia das ações reais delas. 
Veja também: <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/
revista5/5rev6.htm>.
62
Para (não) Finalizar
Não pare no meio do caminho
Ingenuidade é acreditar que um assunto encontra-se esgotado sempre ao final de algum 
livro, material ou estudo. Este é um meio de pesquisa para que seus estudos continuem 
e prossigam sempre avançando. 
Vimos o que se apresenta com mais frequência no meio acadêmico doestudo 
da administração e gestão pública com a ferramenta “planejamento social e 
interdisciplinaridade”. No entanto, resta-nos ter em mente que muitos assuntos de 
valor podem e devem ser consultados para efeito de aprimoramento do conhecimento 
e crescimento de valor de conteúdo. 
É desta forma com a qual indicamos os seguintes assuntos:
a. Teoria da Administração Científica.
b. Teoria Clássica.
c. Teoria das Relações Humanas.
d. Teoria Burocrática.
e. Teoria Comportamental.
f. Teoria Estruturalista.
g. Teoria de Sistemas.
h. Teoria das Contingências.
Leia também:
Tom Burns apresentou dois tipos de estruturas organizacionais:
 » sistema mecânico;
 » sistema orgânico.
63
PARA (NÃO) FINALIZAR
Planejamento para:
 » Erradicação da extrema pobreza e a fome.
 » Alcance do ensino básico universal.
 » Promoção da igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres.
 » Redução da mortalidade infantil.
 » Melhora da saúde maternal.
 » Combate ao HIV/Aids, malária e outras doença.
 » Garantia da sustentabilidade ambiental.
 » Estabelecimento de parceria mundial para o desenvolvimento.
Sobre as Áreas de Políticas Públicas:
 » Políticas de infraestrutura.
 » Políticas ambientais.
 » Políticas sociais.
 » Políticas culturais.
 » Políticas econômicas.
 » Política de ciência e tecnologia.
 » Políticas de segurança pública.
 » Políticas de defesa de direitos específicos.
 » Políticas de uso e ocupação do solo.
 » Administração pública societal, a discussão e análise dos modelos 
gerencial e societal.
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Referências
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