Assuntos Agente Administrativo

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§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das 
transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em des-
pesas de capital, observada a restrição a que se 
refere o inciso II do § 1º deste artigo.
O artigo 166-A também foi incluído pela Emenda 
Constitucional 100/19 e trata de situações específicas 
de alocação das emendas aos Estados, DF e Municí-
pios. Via de regra, temos duas formas de transferência, 
quais sejam, a transferência especial e a com finalida-
de definida. Cada forma de transferência contemplará 
regras e procedimentos específicos, apresentados no 
esquema abaixo para melhor visualização. 
Transferências
Especial
Com 
finalidade 
definida
Recursos são repassadas 
diretamente ao entente 
beneficiado (não necessita 
celebração de convênio)
Pertencerá ao ente na 
efetivação da transferência 
financeira
Aplicação em programa 
finalísticos das áreas de 
competência do ente
Vinculado à programação 
estabelecida ma emenda 
parlamentar
Aplicação nas áreas de 
competência da União
Pelo menos 70% aplicados e 
despesas de capital
As regras comuns às duas modalidades de transfe-
rência envolvem:
z Os recursos recebidos pelos entes nas duas formas 
de transferência não integram a base para o cálcu-
lo de limite de despesas com pessoal ativo e inati-
vo; e
 z Os recursos recebidos em transferência não pode-
rão ser utilizados para pagamento de despesas com 
pessoal e encargos referentes ao serviço da dívida
Para saber um pouco mais sobre as emendas
 z A Emenda Constitucional 86/15 tornou obrigatória 
a execução da programação orçamentária relativa 
às emendas individuais à LOA por parte dos con-
gressistas (tais emendas são aprovadas no limite 
de 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL). Res-
saltamos a obrigatoriedade da execução das emen-
das individuais, e não as emendas de bancada. 
Somente com a introdução da Emenda Constitu-
cional 100/19 as emendas de bancada passam a ser 
obrigatórias (no limite de 0,8% da RCL em 2020 e 
1,0% da RCL em 2021).
Quanta “emenda” não é mesmo? Só não confunda 
as Emendas Constitucionais com as emendas parla-
mentares. Estas últimas, são alterações no orçamento 
anual feitas pelos parlamentares e podem ser de apro-
priação (acréscimo de despesas para um projeto de 
seu interesse), remanejamento (proposição de novos 
projetos com recursos já previstos anteriormente), ou 
cancelamento (supressão, eliminação de alguma des-
pesa prevista).
Art. 167 – Vedações constitucionais
Veremos agora as vedações constitucionais em 
matéria de orçamento público. As vedações se encon-
tram no art. 167 da Carta de 1988. Destacamos nos 
quadros abaixo as principais vedações:
Art. 167 São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos 
na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obri-
gações diretas que excedam os créditos orçamentá-
rios ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que exce-
dam o montante das despesas de capital, ressalva-
das as autorizadas mediante créditos suplementares 
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo 
Poder Legislativo por maioria absoluta;
[...]
Os incisos I e II são de simples compreensão. Por 
uma questão da responsabilidade no uso do recurso 
público, uma despesa imprevista no orçamento, ou 
uma despesa acima do que está previsto, não será per-
mitida. Destacamos o inciso III, que consagra a “Regra 
de Ouro” e o equilíbrio orçamentário. A regra do refe-
rido inciso tem como objetivo o controle do endivi-
damento do Estado, impondo limites à realização de 
operações de créditos pelos entes. Há, contudo, uma 
exceção: o Poder Legislativo poderá autorizar despe-
sas com finalidades específicas, por meio de créditos 
suplementares ou especiais, mediante aprovação por 
maioria absoluta.
Art. 167 São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do pro-
duto da arrecadação dos impostos a que se referem 
os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as 
ações e serviços públicos de saúde, para manuten-
ção e desenvolvimento do ensino e para realização 
de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às opera-
ções de crédito por antecipação de receita, previs-
tas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º 
deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial 
sem prévia autorização legislativa e sem indicação 
dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a trans-
ferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
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VIII - a utilização, sem autorização legislativa espe-
cífica, de recursos dos orçamentos fiscal e da segu-
ridade social para suprir necessidade ou cobrir 
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive 
dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, 
sem prévia autorização legislativa. 
[...]
O inciso IV está relacionado ao princípio da não 
vinculação da receita de impostos, determinando 
que a arrecadação de impostos não poderá ter desti-
nação definida, excetuada as hipóteses definidas nes-
te inciso. 
Esta vedação tem como objetivo permitir a aloca-
ção racional dos recursos conforme as prioridades 
públicas e não “engessar” o orçamento público. Exis-
tem, contudo, exceções à referida vinculação, como a 
disposta no § 4º desse mesmo artigo:
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias 
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garan-
tia ou contragarantia à União e para pagamento de 
débitos para com esta. [...]
Os incisos V, VI e VII operam no sentido de redu-
zir os riscos de endividamento do ente pela abertura 
descontrolada de créditos, bem como as alocações e 
realocações arbitrárias dos recursos de uma categoria 
para outra. Veja que se tais vedações não existissem, 
a essência do orçamento programático se perderia e o 
controle e avaliação dos programas seria prejudicado.
A vedação dos incisos VIII e IX limitam a atuação 
do administrado, à medida que obriga a obtenção de 
autorização legislativa para instituição de fundos e 
direciona recursos para suprir déficit de empresas, 
fundações e fundos. 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultra-
passe um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem 
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão 
vigência no exercício financeiro em que forem auto-
rizados, salvo se o ato de autorização for promul-
gado nos últimos quatro meses daquele exercício, 
caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, 
serão incorporados ao orçamento do exercício 
financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somen-
te será admitida para atender a despesas imprevi-
síveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública, observado 
o disposto no art. 62.
[...] 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transfe-
rência de recursos de uma categoria de programa-
ção para outra poderão ser admitidos, no âmbito 
das atividades de ciência, tecnologia e inovação, 
com o objetivo de viabilizar os resultados de proje-
tos restritos a essas funções, mediante ato do Poder 
Executivo, sem necessidade da prévia autorização 
legislativa prevista no inciso VI deste artigo.
Por fim, destacamos os parágrafos finais do art. 167. 
O §1º impõe importante regra na gestão orçamentária, 
vedando a assunção de compromissos financeiros que 
perdurem por mais de um exercício se estes não estive-
rem previstosno PPA. 
De fato, caso a vedação não existisse, encontraría-
mos um problema ainda maior com projetos e pro-
gramas iniciados e inacabados e gestores públicos 
herdando verdadeiros “elefantes brancos” de gestões 
passadas. Note que a questão de abertura de créditos 
é sempre tratada com muita cautela pela legislação. 
E com razão, pois um “território livre” para a con-
tratação de operações de crédito traria um resultado 
desastroso com entes assumindo dívidas impagáveis.
Art. 168 – Duodécimos e Art. 169 – Limites para 
despesa de pessoal
Para fecharmos este capítulo vamos tratar dos 
artigos 168 e 169 da Constituição. 
Art. 168 Os recursos correspondentes às dotações 
orçamentárias, compreendidos os créditos suple-
mentares e especiais, destinados aos órgãos dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Públi-
co e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até 
o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da 
lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. 
Trata-se de um dispositivo que objetiva regrar a 
execução do orçamento pelo Poder Executivo, deter-
minando que os recursos devem ser entregues todo 
o dia 20 de cada mês em duodécimos (razão de 1/12), 
evitando que algum ente ou órgão sofra com a incer-
teza de recebimento de recursos em sua programação 
orçamentária.
Art. 169 A despesa com pessoal ativo e inativo da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios não poderá exceder os limites estabeleci-
dos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumen-
to de remuneração, a criação de cargos, empregos 
e funções ou alteração de estrutura de carreiras, 
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a 
qualquer título, pelos órgãos e entidades da admi-
nistração direta ou indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público, só pode-
rão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficien-
te para atender às projeções de despesa de pes-
soal e aos acréscimos dela decorrentes; 
II - se houver autorização específica na lei de 
diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de econo-
mia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei com-
plementar referida neste artigo para a adaptação 
aos parâmetros ali previstos, serão imediatamen-
te suspensos todos os repasses de verbas federais 
ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e 
aos Municípios que não observarem os referidos 
limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos 
com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei 
complementar referida no caput, a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as 
seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das 
despesas cargos em comissão e funções de 
confiança; 
II - exoneração dos servidores não estáveis
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§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágra-
fo anterior não forem suficientes para assegurar 
o cumprimento da determinação da lei comple-
mentar referida neste artigo, o servidor estável 
poderá perder o cargo, desde que ato normativo 
motivado de cada um dos Poderes especifique a ati-
vidade funcional, o órgão ou unidade administrati-
va objeto da redução de pessoal. 
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do 
parágrafo anterior fará jus a indenização corres-
pondente a um mês de remuneração por ano de 
serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos pará-
grafos anteriores será considerado extinto, vedada 
a criação de cargo, emprego ou função com atribui-
ções iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro 
anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a 
serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.
O art. 169 costuma ser bastante abordado nos 
exames, pois o tema da despesa de pessoal é sempre 
polêmico, é uma das principais causas dos problemas 
orçamentários enfrentados pelos entes, dando origem 
para calorosos debates e notícias na mídia. Inicialmen-
te, cabe destacar que o aumento do quadro e despesa 
de pessoal só será admitido na hipótese de existirem 
recursos suficientes na lei orçamentária e o aumento 
esteja autorizado na LDO exceto as empresas públi-
cas e as sociedades de economia mista. As exceções à 
regra para os casos de empresas públicas e sociedades 
de economia mista são coerentes, pois essas empresas 
participando em um domínio econômico tipicamente 
das empresas privadas, terá que operar em condições 
semelhantes a elas para que possam ser eficientes.
Importante também ressaltar as medidas que os 
entes deverão tomar, no que tange ao gerenciamen-
to e controle das despesas de pessoal, possuem uma 
regra de aplicação. Em outras palavras, as medidas 
de reequilíbrio das contas por meio das despesas de 
pessoal devem seguir estritamente a ordem disposta 
na Constituição: primeiro, reduz-se em pelo menos 
20% (vinte por cento) os cargos em comissão e funções 
de confiança. Se ainda assim as medidas não forem 
suficientes, os servidores não estáveis poderão ser 
demitidos.
Conta Única do Tesouro e GRU
Conforme vimos, o art.164 determina que, salvo 
disposição em contrário, as disponibilidades de caixa 
dos entes federativos são depositadas no Banco Cen-
tral no caso da União e no caso dos Estados, Distrito 
Federal, Municípios, órgãos e empresas controladas 
pelo Poder Público utilizaram instituições financeiras 
oficiais. Trata-se do princípio da unidade de caixa.
Algumas contas não integram a Conta Única do 
Tesouro como contas em moeda estrangeira; con-
tas para situações especiais (autorizadas em nível 
ministerial); de empresas estatais independentes, que 
integram apenas o orçamento de investimento das 
estatais; de fomento; de suprimento de fundos; de 
Execução de Programas Sociais e de apoio à ciência 
e pesquisa.
A Conta Única do Tesouro é exigida nos certames 
de modo geral, exigindo do candidato conhecimentos 
gerais sobre o tema. Além disso, costuma ser cobrado, 
no contexto de execução orçamentária, noções sobre 
os principais documentos utilizados pela Conta Única 
para movimentação de recursos. Vamos a eles.
 z Ordem Bancária (OB): pagamento de obrigações 
da unidade gestora;
 z Guia de Recolhimento da União (GRU): docu-
mento que consolida o recolhimento de todas as 
receitas da União, além de depósitos diversos, 
devoluções, em todos os órgãos e entidades que 
integram o orçamento fiscal e da seguridade social, 
exceto as receitas administradas pelo INSS, Receita 
Federal e Procuradoria Geral da Fazenda Nacional;
 z Documento de Arrecadação de Receitas Fede-
rais (Darf): recolhimento das receitas adminis-
tradas pela Receita Federal e Procuradoria Geral 
da Fazenda Nacional. Podem ser categorizados 
em Darf Comum (pagamento de receitas federais 
pelas pessoas físicas e jurídicas, exceto do Simples 
Nacional), Darf Simples (dedicado ao recolhimen-
to das receitas pelas empresas enquadradas no 
Simples Nacional) e DJE (demandas judiciais ou 
extrajudiciais);
 z Guia de Previdência Social – GPS: recolhimento 
das receitas administradas pelo INSS
 z Documento de Receitas de Estados e/ou Municí-
pios (DAR): recolhimento de tributos dos Governos 
Estaduais;
 z Guia de Recolhimento do FGTS e de Informa-
ções da Previdência Social (GFIP): Recolhimen-
to de receitas do Fundo de Garantia por Tempo de 
Serviço;
 z Nota de Sistema (NS): movimentações realizadas 
pelo BACEN na Conta Única, mediante autorização 
do Tesouro Nacional;
 z Nota de Lançamento (NL): lançamentos que ser-
vem como conciliação da Conta Única.
ADCT e o Novo Regime Fiscal (Emenda 
Constitucional Nº 95/2016)
O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
– ADCT traz também tópicos relevantes para o estudo 
do orçamento público. Destacamos os tópicos relevan-
tes para o seu concurso a seguir.
Segundo o ADCT, o PPA tem vigência de quatro 
anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro 
do mandato do chefe do executivo e terminando no 
primeiro exercíciofinanceiro do mandato subsequen-
te. Outros prazos concernentes ao ciclo orçamentário 
estão dispostos no ADCT, § 2º do art. 35:
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a 
que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas 
as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até 
o final do primeiro exercício financeiro do manda-
to presidencial subseqüente, será encaminhado até 
quatro meses antes do encerramento do primeiro 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será 
encaminhado até oito meses e meio antes do encer-
ramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será 
encaminhado até quatro meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro e devolvido para san-
ção até o encerramento da sessão legislativa. 
350
O ADCT trouxe, também, regras transitórias acerca 
do limite de despesa com pessoal da União, Estados e 
Municípios, bem como regras para retorno aos limites 
estabelecidos. Contudo, não há que se preocupar com 
tais dispositivos, uma vez que a Lei Complementar 
101/00 resolveu estes limites (e que são cobrados em 
seu exame).
Por fim, um tema de debates acalorados na mídia 
e na academia se refere ao art. 106 do ADCT, incluído 
pela Emenda Constitucional nº 96/16, conhecida como 
a “Emenda do Teto de Gastos”:
Art. 106 Fica instituído o Novo Regime Fiscal no 
âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade 
Social da União, que vigorará por vinte exercícios 
financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste 
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
Trata-se de uma série de regras introduzidas para 
impor restrições orçamentárias e regras de controle 
do orçamento, que tem como pano de fundo os diver-
sos questionamentos da saúde financeira dos entes 
da federação, principalmente no curso da crise eco-
nômica e política vivida pelo Brasil. Dentre as diver-
sas regras impostas por esses dispositivos podemos 
destacar:
 z Limites individualizados, para cada ente e órgão 
da Administração, das despesas primárias;
 z Vedações à abertura de créditos suplementares 
ou especiais que ampliem as despesas primárias 
sujeitas aos limites impostos por esse artigo;
 z Restrições orçamentárias aos órgãos e entes que 
descumprirem os limites, que podem passar pela 
vedação de criação de cargo público, admissão de 
pessoal, criação de benefícios, concessão de van-
tagens, criação de despesas obrigatórias, entre 
outros.
Os dispositivos introduzidos pela “Emenda do Teto 
de Gastos” têm como condão propor o princípio do 
equilíbrio orçamentário em um nível Constitucional, 
algo semelhante ao movimento ocorrido em países 
como Portugal e Espanha após as sérias crises finan-
ceiras que enfrentaram nos anos 2000. No Brasil, tal 
princípio jamais esteve explícito, mas somente sugeri-
do na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complemen-
tar nº 101/00) em seus artigos inaugurais. Veja que são 
assuntos ainda “quentes”, que podem aparecer em 
seu certame.
Espero que tenham aproveitado este capítulo. Até 
a próxima e bons estudos!
 EXERCÍCIOS COMENTADOS
1. (FCC – 2019) A respeito do que estabelece a Consti-
tuição Federal sobre as Finanças Públicas:
a) o banco central poderá comprar e vender títulos de 
emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regu-
lar a oferta de moeda ou a taxa de juros.
b) a competência da União para emitir moeda será exer-
cida exclusivamente pela Casa da Moeda.
c) é permitido ao banco central conceder, direta ou indi-
retamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qual-
quer órgão ou entidade, ainda que não seja instituição 
financeira.
d) as disponibilidades de caixa da União poderão ser 
depositadas em qualquer instituição financeira oficial, 
ressalvados os casos previstos em lei.
e) a lei ordinária disporá, dentre outros assuntos, sobre a 
fiscalização financeira da Administração pública dire-
ta e indireta.
É o que está expressamente disposto no § 2º do art. 
164. Resposta: Letra A.
2. (VUNESP – 2016) O plano plurianual, as diretrizes 
orçamentárias e os orçamentos anuais
a) são instituídos por meio de projetos de lei do Poder 
Legislativo.
b) são instrumentos colocados à disposição do Executi-
vo para controle do Legislativo.
c) são estabelecidos por leis de iniciativa do Poder 
Executivo.
d) devem ser elaborados pelo Tribunal de Contas do 
Estado para fins de controle de gastos do Poder Exe-
cutivo Municipal.
e) exigem a participação popular em todas as etapas de 
sua elaboração.
É a disposição literal do caput do art. 165. Resposta: 
Letra C.
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, A. Uma introdução à ciência das 
finanças. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010
BRASIL. Manual de receita nacional: aplicado à 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2008.
_______. Constituição da República Federativa 
do Brasil de 1988. Disponível em: . Acesso em: 12 set. 2020.
________. Lei complementar nº 101, de 4 de maio 
de 2000. Disponível em: . Acesso em: 12 
set. 2020.
________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Dis-
ponível em: . Acesso em: 12 set. 2020.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 15ª edição. 
São Paulo: Atlas, 2010.
PALUDO, Agostinho Vicente. Orçamento públi-
co, administração financeira e orçamentária e 
LRF. 10ª ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E 
FINANCEIRA E ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO
Apesar de já ter sido abordado de forma sintética 
na seção anterior, abrimos este tópico específico para 
tratar de aspecto pormenorizados da programação e 
execução orçamentária e financeira.