Assuntos Agente Administrativo

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§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelece-
rá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada.
Importante salientar, que apesar do caráter dire-
tivo e estratégico do PPA, ele não tem por função a 
redução das desigualdades, sendo essa uma função 
reservada aos orçamentos fiscal e de investimentos, 
contemplados na Lei Orçamentária Anual. Veja os dis-
postos no §5º e §7º do art. 165:
[...] § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações insti-
tuídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste 
artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional. 
Destacamos na tabela abaixo, outros dispositivos 
relevantes relacionados ao PPA: 
DISPOSITIVO NA
 CF/88 CONTEÚDO
Art. 166, caput PPA será apreciado pelas duas 
Casas do Congresso Nacional
Art. 166, §1º, I 
Caberá a uma Comissão Mista 
Permanente de senadores e de-
putados examinar e emitir pare-
cer sobre o PPA
Art. 166, §2º
Emenda dos parlamentares re-
lativas ao PPA serão apresenta-
das na Comissão Mista
Art. 166, §5º
O Presidente da República po-
derá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor 
modificação no PPA
Art. 166, §6º e 
art.135, §2º, I da 
ADCT
O projeto de lei do PPA será en-
viado pelo Presidente da Repú-
blica ao Congresso Nacional até 
quatro meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro.
Art. 166, §7º
Aplica-se ao PPA, no que não 
contrariar o disposto nessa se-
ção, as demais normas do pro-
cesso legislativo.
Art. 167, §1º
Nenhum investimento cuja exe-
cução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no Plano 
Plurianual, o sem lei que autori-
ze a inclusão, sob pena de crime 
de responsabilidade.
1. STF,ADI 2.238-MC
ORÇAMENTO ANUAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
E ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
Em outros capítulos você estudou conteúdos 
importantes relacionados à administração financeira 
e orçamentária, como princípios orçamentários, ciclo 
orçamentários e técnicas orçamentárias. Vimos tam-
bém, que a disciplina se encontra dispersa em alguns 
normativos, dentre os quais destacamos a Lei 4.320/64 
e a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal), além da Constituição. Neste capítulo, veremos 
com maiores detalhes os dispositivos constitucionais, 
analisando-os de forma detalhada e comentada.
Dispositivos constitucionais e administração 
financeira e orçamentária
Destacamos na tabela abaixo os artigos da Cons-
tituição Federal que serão tratados ao longo deste 
capítulo:
DISPOSITIVO 
NA CF/88 CONTEÚDO
Art. 163 e 164 Normas Gerais
Art. 165 Leis dos orçamentos 
(PPA, LDO, LOA) 
Art. 166 Ciclo orçamentário
Art. 167 Vedações constitucionais
Art. 168 Duodécimos
Art. 169 Limites para despesas de pessoal
Art. 163 Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das 
autarquias, fundações e demais entidades controla-
das pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades 
públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração públi-
ca direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e 
entidades da União, dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições 
oficiais de crédito da União, resguardadas as carac-
terísticas e condições operacionais plenas das vol-
tadas ao desenvolvimento regional.
ARTS. 163 E 164 – DAS FINANÇAS PÚBLICAS: 
NORMAS GERAIS
Antes de falarmos especificamente da PPA, LDO e 
LOA, cabe analisarmos os artigos que abrem o capítu-
lo das Finanças Públicas na Constituição, destacando 
os pontos relevantes para o seu concurso. Segundo o 
art. 163, as matérias elencadas nos incisos I a VII são 
reservadas à Lei Complementar. Segundo o Supremo 
Tribunal Federal – STF, tais matérias não precisam 
figurar em um único diploma legal, podendo ser vei-
culadas de forma fragmentada no nosso ordenamento 
jurídico1. A reserva de Lei Complementar é apresenta-
da também nos § 9º do art. 165: 
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[...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da 
lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patri-
monial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento 
de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equita-
tiva, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, 
cumprimento de restos a pagar e limitação das pro-
gramações de caráter obrigatório, para a realiza-
ção do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. 
Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios disponibilizarão suas informações e 
dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme 
periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo 
órgão central de contabilidade da União, de forma 
a garantir a rastreabilidade, a comparabili-
dade e a publicidade dos dados coletados, os 
quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de 
amplo acesso público.
O art. 163-A foi introduzido recentemente pela 
Emenda Constitucional nº 108 de 2020. Note que o 
dispositivo tem estrita relação com o princípio orça-
mentário da publicidade e da transparência. Dessa 
forma, questões relacionando o artigo a esses princí-
pios, e a mitigação da publicidade e transparência dos 
atos públicos (quando se tratar de informação estraté-
gia, afeto à segurança nacional, por exemplo) poderão 
ser explorados em seu exame.
Art. 164 A competência da União para emitir moe-
da será exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta 
ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacio-
nal e a qualquer órgão ou entidade que não seja 
instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títu-
los de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo 
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União 
serão depositadas no banco central; as dos Esta-
dos, do Distrito Federal, dos Municípios e dos 
órgãos ou entidades do Poder Público e das empre-
sas por ele controladas, em instituições financei-
ras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Em relação ao art. 164, destacamos à vedação do 
banco central na concessão de empréstimo e sua pre-
visão constitucional de vender títulos de emissão do 
Tesouro Nacional. O § 3º merece destaque, pois pode 
ser cobrado no exame. Trata das instituições autori-
zadas para receber o dinheiro dos entes da federação. 
No caso da União, o banco central. Os demais entes 
realizarão o depósito das disponibilidades nas insti-
tuições financeiras oficiais. 
Trataremos em seguida o art. 165, situado na seção 
II – dos orçamentos. Trata-se de um artigo longo, com 
diversos parágrafos e inciso, de modo que faremos a 
sua análise em partes.
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual esta-
belecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de 
duraçãocontinuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreen-
derá as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subseqüente, orientará 
a elaboração da lei orçamentária anual, dis-
porá sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias 
após o encerramento de cada bimestre, relató-
rio resumido da execução orçamentária. 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais 
e setoriais previstos nesta Constituição serão ela-
borados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional.
PPA – Plano plurianual e a LDO – Lei de diretrizes 
orçamentárias
Inicialmente, destaca-se que o PPA e a LDO são 
inovações trazidas pela Carta de 1988, em substituição 
aos antigos orçamentos plurianuais de investimen-
tos. A PPA, LDO e LOA são leis de iniciativa do Poder 
Executivo. Ou seja, na União a responsabilidade é do 
Presidente da República e é indelegável (nos estados e 
municípios a responsabilidade será respectivamente 
dos governadores e prefeitos). 
Concernente à definição de PPA e LDO, costu-
ma ser cobrado de forma literal nos certames. Vale 
compreendermos bem esse ponto. O PPA e a LDO se 
diferenciam pela função que desempenham no ciclo 
orçamentário. Podemos dizer que o PPA é um instru-
mento de médio prazo, pois estabelece o planejamen-
to da administração em um horizonte de quatro anos. 
Já a LDO fará a “ponte” entre o planejamento de médio 
prazo da administração e a Lei Orçamentária – LOA. 
(orientará a elaboração da lei orçamentária anual).
Enquanto o PPA estabelecerá as Diretrizes, Obje-
tivos e Metas (DOM) a LDO compreenderá as Metas 
e Prioridades da administração. Então:
PPA → DOM
LDO → MP
Notar também que: programas de duração con-
tinuada constam no PPA (pois o PPA tratará de um 
plano com duração de quatro anos) e alterações na 
legislação tributária e a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento constam 
na LDO. Ainda sobre a relação entre PPA, LDO e LOA, 
podemos dizer que o PPA estabelece as ações de gover-
no no nível estratégico e a LOA responde colocando-as 
em prática no nível operacional anualmente.
O § 3º dispõe sobre a obrigatoriedade do Poder 
Executivo em divulgar o RREO - relatório resumido de 
execução orçamentária 30 dias após o encerramento 
de cada bimestre, consagrando novamente o princí-
pio da transparência e publicidade, além de reforçar 
a etapa de monitoramento e avaliação do orçamento 
dentro do ciclo orçamentário.
Fechamos esta parte com o § 4º onde destacamos 
que a apreciação será feita pelo Congresso Nacional 
nos termos da Constituição. Atenção, pois não se trata 
do Senado Federal ou da Câmara de Deputados, mas 
do Congresso Nacional.
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LOA – Lei Orçamentária Anual
Vamos avançar com os demais dispositivos do art. 
165:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações insti-
tuídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangen-
do todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompa-
nhado de demonstrativo regionalizado do 
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente 
de isenções, anistias, remissões, subsídios e 
benefícios de natureza financeira, tributária 
e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste arti-
go, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá 
dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplemen-
tares e contratação de operações de crédito, ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Estes parágrafos tratam do conteúdo da Lei Orça-
mentária – LOA, algumas regras e restrições que a 
LOA deve observar. Não se assustem, pois o texto só 
parece difícil. Primeiramente, veja que a LOA é com-
posta por três orçamentos: o fiscal, de investimento 
e da seguridade social:
Orçamento 
Fiscal
LOA
Orçamento de 
Investimento
Orçamento da 
Seguridade 
Social
O fato de a LOA ser composta por três orçamen-
tos distintos não confronta o princípio da unidade, 
o qual determina que o orçamento deve ser uno, ou 
seja, representado por uma única peça orçamentária. 
Na realidade, a divisão entre esses três orçamentos 
está em consonância com o princípio, servindo ape-
nas como uma referência para classificação do gasto 
na administração pública. 
O § 6º dispõe que caso o orçamento tenha previs-
to algum tipo de “redução” do potencial de receita por 
conta de isenções fiscais, benefícios concedidos, remis-
sões, entre outros, deverá acompanhar um demonstra-
tivo dos efeitos nas despesas e receitas do ente. 
A ideia imprimida neste parágrafo é o seguinte: “se 
você está prevendo uma queda de arrecadação por 
conta de algum benefício que estima conceder, você 
deve apresentar os efeitos que esse benefício trará no 
orçamento”. 
O § 7º trata dos orçamentos fiscal e de investimen-
to da LOA, que em conjunto com o PPA possuem o 
papel de reduzir as desigualdades inter-regionais. Por 
fim, o § 8º apresenta uma importante vedação cons-
titucional, relacionado ao princípio orçamentário da 
Exclusividade. O dispositivo impede que o legislador 
inclua na lei orçamentária matérias não relacionadas 
ao tema orçamentário, mais especificamente disposi-
tivos que não sejam relativos à previsão da receita e 
fixação de despesas. Trata-se de uma previsão impor-
tante para evitar as “caudas orçamentárias”, temas 
alheios à matéria da LOA que pegariam “carona” na 
tramitação célere da LOA. Veja que a vedação não é 
absoluta: o próprio § 8º prevê que a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação 
de operações de crédito, ainda que por antecipa-
ção de receita podem ser incluídas na LOA. É uma 
exceção ao princípio da exclusividade.
Os dispositivos que trataremos a seguir merecem 
atenção, pois foram introduzidos recentemente pela 
Emenda Constitucional nº 102/19.
§ 10 A administração tem o dever de executar as 
programações orçamentárias, adotando os meios e 
as medidas necessários, com o propósito de garan-
tir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. 
§ 11 O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da 
lei de diretrizes orçamentárias: 
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos 
constitucionais e legais que estabeleçam metas fis-
cais ou limites de despesas e não impede o cancela-
mento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de 
ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primá-
rias discricionárias.
§ 12 Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, 
para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com pre-
visão de agregados fiscais e a proporção dos recur-
sos para investimentos que serão alocados na lei 
orçamentária anual para a continuidade daqueles 
em andamento. 
§ 13 O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 
11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União.
§ 14 A lei orçamentária anual poderá conter pre-
visões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais edaqueles em andamento. 
§ 15 A União organizará e manterá registro cen-
tralizado de projetos de investimento contendo, por 
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de 
viabilidade, estimativas de custos e informações 
sobre a execução física e financeira. 
Incialmente, observe que temos disposições aplicá-
veis à LDO e à LOA. No que tange à LDO, o § 12 prevê a 
inclusão do anexo com previsão de agregados fiscais e 
proporção dos recursos para investimentos. Ademais, 
a redação do § 10 reforça o dever da administração 
pública para execução das programações orçamen-
tárias, mas ratificando a observância aos limites de 
despesas e metas fiscais determinados em lei, não se 
aplicando nos casos de impedimento de ordem técni-
ca justificados e aplicado exclusivamente às despe-
sas primárias discricionárias.
Em relação à LOA, originalmente fixa a despesa 
para o exercício a que se refere, mas o § 14 traz uma 
346
inovação referente à possibilidade de conter previ-
sões de despesas para exercícios seguintes, espe-
cificando os investimentos plurianuais e aqueles em 
andamento.
Art. 166 - Processo legislativo orçamentário
A seguir, vamos adentrar aos dispositivos do art. 
166, que tratarão do ciclo orçamentário.
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plu-
rianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de 
Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos 
referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais pre-
vistos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso 
Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão 
mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento 
anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos 
apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para 
Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orça-
mentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
Os principais pontos dos trechos apresentados aci-
ma se referem ao seguinte exame do PPA, LDO e LOA, 
que serão apreciados pelas duas casas do Congresso 
Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal). O 
exame e parecer sobre as peças orçamentárias, os pla-
nos e programas serão de responsabilidade de uma 
Comissão Mista.
Outro ponto se refere às emendas. Emendas são 
utilizadas para modificar os itens dos projetos de lei, 
para que necessidades ou compromissos políticos 
sejam atendidos. A discussão, apreciação e aprovação 
dessas emendas devem seguir as regras dispostas nes-
se artigo. Dessa forma as emendas são apresentadas 
na Comissão Mista e apreciadas no Plenário das duas 
casas do Congresso Nacional. 
Ademais, as emendas somente poderão ser aprova-
das se forem compatíveis com o PPA e LDO e tenham 
os recursos necessários indicados. 
Esses recursos devem ter origem da anulação de 
despesa (exceto anulação de despesas de pessoal e 
encargos, serviços da dívida e transferências tributá-
rias para outros entes da federação). O fundamento 
desta regra está no seguinte: emendas não podem ser 
financiadas por despesas essenciais para a adequada 
operação do aparato administrativo (despesa com pes-
soal), tampouco financiadas por recursos que possam 
comprometer o funcionamento de entes, que muitas 
vezes dependem dos repasses tributários para equili-
brar o seu orçamento (transferências tributárias). Por 
fim, emendas podem ser aprovadas para correção de 
erros e omissões na peça orçamentária.
Emendas
Indicar recursos 
necessários
(de anulação de des-
pesa, exceto):
Compatibilidade 
com PPA e LDO
Correção de Erros 
ou Omissões
Pessoal e 
encargos
Serviço da 
dívida
Transferências 
tributárias 
constitucionais
Art. 166-A As emendas individuais impositivas 
apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito 
Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput 
deste artigo não integrarão a receita do Esta-
do, do Distrito Federal e dos Municípios para 
fins de repartição e para o cálculo dos limites 
da despesa com pessoal ativo e inativo, nos ter-
mos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente 
federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação 
dos recursos a que se refere o caput deste artigo no 
pagamento de:
I - despesas com pessoal e encargos sociais relati-
vas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
II - encargos referentes ao serviço da dívida.
§ 2º Na transferência especial a que se refere o 
inciso I do caput deste artigo, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado 
beneficiado, independentemente de celebração de 
convênio ou de instrumento congênere; 
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva 
transferência financeira; e
III - serão aplicadas em programações finalísticas 
das áreas de competência do Poder Executivo do 
ente federado beneficiado, observado o disposto no 
§ 5º deste artigo
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência 
especial a que se refere o inciso I do caput deste 
artigo poderá firmar contratos de cooperação 
técnica para fins de subsidiar o acompanhamen-
to da execução orçamentária na aplicação dos 
recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se 
refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão:
I - vinculados à programação estabelecida na 
emenda parlamentar; e 
II - aplicados nas áreas de competência constitu-
cional da União.