Questão Agente Administrativo

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Caso os prazos acima não sejam respeitados (por 
exemplo, por uma omissão do Poder Executivo em 
enviar a proposta orçamentária), o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigen-
te, conforme disposto no art.32 da Lei 4.320/64:
Art. 32 Se não receber a proposta orçamentária no 
prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgâni-
cas dos Municípios, o Poder Legislativo considera-
rá como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Discussão e aprovação
A fase de discussão e aprovação tem início com o 
recebimento das peças orçamentárias pelo Congresso 
Nacional. Os projetos de PPA, LDO e LOA são examina-
dos por uma Comissão Mista, que é responsável pela 
emissão de parecer sobre os projetos e as contas apre-
sentadas pelo Presidente da República.
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plu-
rianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de 
Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos refe-
ridos neste artigo e sobre as contas apresentadas 
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e 
a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atua-
ção das demais comissões do Congresso Nacional 
e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
Outro processo importante nesta etapa de apro-
vação e discussão do orçamento (e que rende muitas 
negociações!) envolve a apresentação de emendas. 
As emendas são utilizadas para modificar os itens 
dos projetos de lei, para que necessidades ou compro-
missos políticos sejam atendidos. Em outras palavras, 
neste processo os parlamentares brigam para alocar 
os recursos aos projetos de seus interesses. Há, con-
tudo, regras para a aprovação de tais emendas. Essas 
regras estão dispostas no art.166, §3º:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento 
anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com 
a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos 
apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para 
Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual. 
Em resumo: as emendas só poderão ser aprovadas 
se compatíveis com o PPA e LDO, se os recursos des-
tinados às emendas sejam devidamente indicados e 
sejam oriundos da anulação de despesas, desde que a 
anulação não tenha sido sobre despesas com pessoal 
e encargos, dívida e transferências tributárias. 
Outra hipótese é a aprovação de emendas no caso de 
erros, omissões das peças orçamentárias.
O Presidente da República poderá também propor 
modificações nos projetos de lei por meio das men-
sagens. As mensagens poderão ser submetidas ao 
Congresso Nacional antes do início da votação na 
comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 
Além das vedações às emendas já apresentadas, 
destacamos outras hipóteses previstos na art. 33 da 
Lei 4.320/64
Art. 33 Não se admitirão emendas ao projeto de Lei 
de Orçamento que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de cus-
teio, salvo quando provada, nesse ponto a inexati-
dão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo pro-
jeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcio-
namento de serviço que não esteja anteriormente 
criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos 
previamente fixados em resolução do Poder Legis-
lativo para concessão de auxílios e subvenções.
Findo o processo de discussão, os projetos são 
apreciados pelo Plenário do Congresso Nacional. Caso 
alcance o quórum de maioria simples em cada uma 
das casas do Poder Legislativo (Câmara dos Deputa-
dos e Senado Federal), são encaminhados ao Presiden-
te da República para sanção ou veto.
Execução orçamentária
Orçamento aprovado, passa-se para a etapa de 
execução. De pronto, destacamos o art. 8º da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00):
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orça-
mentos, nos termos em que dispuser a lei de diretri-
zes orçamentárias e observado o disposto na alínea 
c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabele-
cerá a programação financeira e o cronograma 
de execução mensal de desembolso. 
Caberá ao Poder Executivo publicar a programa-
ção financeira e o cronograma de desembolso dos 
recursos em até 30 (trinta) dias após a aprovação da 
LOA. Além disso, a LRF é cuidadosa em estabelecer 
mecanismo de cumprimento da execução orçamentá-
ria, como a necessidade de apresentação das metas de 
arrecadação dos recursos orçamentários. Veja o que 
diz o art. 13 da LRF:
Art. 13 No prazo previsto no art. 8o, as receitas pre-
vistas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em 
metas bimestrais de arrecadação, com a especifica-
ção, em separado, quando cabível, das medidas de 
combate à evasão e à sonegação, da quantidade e 
valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida 
ativa, bem como da evolução do montante dos crédi-
tos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Acompanhamento da execução orçamentária
Por fim, os processos de avaliação e controle têm 
como finalidade acompanhar o cumprimento das metas 
e objetivos estabelecidos nas peças orçamentárias. 
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Nesse sentido, a Administração Pública deverá 
implementar as medidas de controle e as estruturas 
de controle interno necessárias para a avaliação da 
legalidade dos atos, correta aplicação dos recursos 
orçamentários e cumprimento do programa de tra-
balho. O tema de avaliação e controle orçamentário 
é denso, cabendo seções exclusivas para tratar de 
seu conteúdo, abrangência, aspectos constitucionais, 
entre outros. Para fins de compreensão do ciclo orça-
mentário, destaca-se a importância de compreender 
a avaliação e controle como fornecedora de informa-
ções para “retroalimentar” o ciclo orçamentário.
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
O estudo do orçamento público é ancestral, e o orça-
mento na administração pública é um dos mais antigos 
instrumentos de planejamento e controle na humani-
dade. No caso brasileiro, as normas regrando o orça-
mento público acompanharam a evolução legislativa 
brasileira, de modo que podemos encontrar traços des-
se tema nas diversas Constituições da nossa história. 
Faremos a seguir uma breve retrospectiva histórica.
A Constituição de 1824 do Brasil Imperial é con-
siderada pioneira por prever a elaboração formal 
do orçamento pela administração. Havia a figura 
do “orçamento misto”, em decorrência da interação 
entre o Poder Executivo, responsável pela elaboração, 
e o Poder Legislativo, pela sua aprovação. Na Consti-
tuição de 1891 o Poder Legislativo passa a ter maior 
protagonismo no processo orçamentário, elaborando 
e aprovando o orçamento. 
A Constituição de 1934 resgata o “orçamento misto” 
com o reestabelecimento do rito de elaboração da pro-
posta pelo Poder Executivo e a aprovação pelo Legislati-
vo. Ocorre que a Constituição de 1937 retrocede neste 
ponto, pois apesar de legalmente termos a previsão do 
envolvimento do Legislativo e Executivo na peça orça-
mentária, na prática o orçamento passou a ser elabora-
do e decretado pelo próprio Poder Executivo.
Com a Constituição de 1946 e o processo de rede-
mocratização do país, retoma-se o processo misto. 
Destaca-se, ainda, que, na Carta de1946, alguns prin-
cípios da legislação atual, como os princípios da uni-
dade, universalidade e exclusividade, que veremos 
adiante, são introduzidos no ordenamento pátrio e as 
funções do Tribunal de Contas se tornam mais eviden-
tes. Em seguida, a Constituição de 1967 (no período 
do regime militar) mantém o orçamento misto, contu-
do considerava-se que a participação do Poder Legis-
lativo ocorria somente no plano teórico, pois pelo 
arranjo institucional era praticamente impossível o 
parlamento propor emendas à peça orçamentária.
Por fim, a Constituição de 1988, vigente, conserva 
o orçamento misto e devolve a prerrogativa da pro-
posição de emendas ao projeto de lei orçamentária 
pelo Poder Legislativo. Ademais, a carta de 1988 inova 
introduzindo o conjunto de instrumentos de planeja-
mento, composto pelo PPA – Plano Plurianual; a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias – LDO e os Planos e Progra-
mas Nacionais, Regionais e Setoriais de orçamentos.
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Outras normas infraconstitucionais são de extre-
ma relevância para o estudo do orçamento no Brasil. 
Tratam-se da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964 e da 
Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000, a cha-
mada “Lei de Responsabilidade Fiscal” (LRF). 
A primeira, em vigor até os dias atuais, represen-
tou um marco histórico e se tornou o principal nortea-
dor dos processos orçamentários de todos os órgãos 
da Administração. Já a LRF trouxe importantes inova-
ções no que tange às novas formas de responsabiliza-
ção dos gestores públicos, regras e limites para gastos 
com pessoal, criação de despesas de duração conti-
nuada entre outras inovações.
PLANO PLURIANUAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Diretrizes Orçamentárias na Constituição Federal
O PPA é uma inovação trazida pela Constituição de 
1988. Trata-se do planejamento estratégico de médio 
prazo da administração pública e tem por finalida-
de estabelecer e informar de forma regionalizada as 
Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) da adminis-
tração. Importante destacar qual o significado desses 
conceitos:
 z Diretrizes: normas e orientações de caráter geral 
e estratégico para o Governo;
 z Objetivos: o que deve ser feito, concretizado, 
durante o período do PPA, em linha com as dire-
trizes traçadas;
 z Metas: alcance do objetivo, de natureza quantita-
tiva ou qualitativa
Podemos representar o DOM como o triângulo da 
figura abaixo: as diretrizes sendo apresentadas de for-
ma ampla, abrangente, de caráter geral, seguido dos 
objetivos que especificarão as diretrizes em um nível 
de concretude maior. As metas traduzem os alcances 
dos objetivos de forma mais específica, apresentando 
medidas, indicadores e referências.
Trazendo para o mundo das empresas privadas, 
podemos nos arriscar em dizer que o PPA é semelhante 
ao planejamento estratégico das organizações, guiando 
todas as ações no horizonte do médio prazo. O PPA está 
previsto na Constituição Federal conforme abaixo:
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
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§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelece-
rá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada.
Importante salientar, que apesar do caráter dire-
tivo e estratégico do PPA, ele não tem por função a 
redução das desigualdades, sendo essa uma função 
reservada aos orçamentos fiscal e de investimentos, 
contemplados na Lei Orçamentária Anual. Veja os dis-
postos no §5º e §7º do art. 165:
[...] § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações insti-
tuídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste 
artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional. 
Destacamos na tabela abaixo, outros dispositivos 
relevantes relacionados ao PPA: 
DISPOSITIVO NA
 CF/88 CONTEÚDO
Art. 166, caput PPA será apreciado pelas duas 
Casas do Congresso Nacional
Art. 166, §1º, I 
Caberá a uma Comissão Mista 
Permanente de senadores e de-
putados examinar e emitir pare-
cer sobre o PPA
Art. 166, §2º
Emenda dos parlamentares re-
lativas ao PPA serão apresenta-
das na Comissão Mista
Art. 166, §5º
O Presidente da República po-
derá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor 
modificação no PPA
Art. 166, §6º e 
art.135, §2º, I da 
ADCT
O projeto de lei do PPA será en-
viado pelo Presidente da Repú-
blica ao Congresso Nacional até 
quatro meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro.
Art. 166, §7º
Aplica-se ao PPA, no que não 
contrariar o disposto nessa se-
ção, as demais normas do pro-
cesso legislativo.
Art. 167, §1º
Nenhum investimento cuja exe-
cução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no Plano 
Plurianual, o sem lei que autori-
ze a inclusão, sob pena de crime 
de responsabilidade.
1. STF,ADI 2.238-MC
ORÇAMENTO ANUAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
E ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
Em outros capítulos você estudou conteúdos 
importantes relacionados à administração financeira 
e orçamentária, como princípios orçamentários, ciclo 
orçamentários e técnicas orçamentárias. Vimos tam-
bém, que a disciplina se encontra dispersa em alguns 
normativos, dentre os quais destacamos a Lei 4.320/64 
e a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal), além da Constituição. Neste capítulo, veremos 
com maiores detalhes os dispositivos constitucionais, 
analisando-os de forma detalhada e comentada.
Dispositivos constitucionais e administração 
financeira e orçamentária
Destacamos na tabela abaixo os artigos da Cons-
tituição Federal que serão tratados ao longo deste 
capítulo:
DISPOSITIVO 
NA CF/88 CONTEÚDO
Art. 163 e 164 Normas Gerais
Art. 165 Leis dos orçamentos 
(PPA, LDO, LOA) 
Art. 166 Ciclo orçamentário
Art. 167 Vedações constitucionais
Art. 168 Duodécimos
Art. 169 Limites para despesas de pessoal
Art. 163 Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das 
autarquias, fundações e demais entidades controla-
das pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades 
públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração públi-
ca direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e 
entidades da União, dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições 
oficiais de crédito da União, resguardadas as carac-
terísticas e condições operacionais plenas das vol-
tadas ao desenvolvimento regional.
ARTS. 163 E 164 – DAS FINANÇAS PÚBLICAS: 
NORMAS GERAIS
Antes de falarmos especificamente da PPA, LDO e 
LOA, cabe analisarmos os artigos que abrem o capítu-
lo das Finanças Públicas na Constituição, destacando 
os pontos relevantes para o seu concurso. Segundo o 
art. 163, as matérias elencadas nos incisos I a VII são 
reservadas à Lei Complementar. Segundo o Supremo 
Tribunal Federal – STF, tais matérias não precisam 
figurar em um único diploma legal, podendo ser vei-
culadas de forma fragmentada no nosso ordenamento 
jurídico1. A reserva de Lei Complementar é apresenta-
da também nos § 9º do art. 165: 
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[...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual,da lei de diretrizes orçamentárias e da 
lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patri-
monial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento 
de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equita-
tiva, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, 
cumprimento de restos a pagar e limitação das pro-
gramações de caráter obrigatório, para a realiza-
ção do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. 
Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios disponibilizarão suas informações e 
dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme 
periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo 
órgão central de contabilidade da União, de forma 
a garantir a rastreabilidade, a comparabili-
dade e a publicidade dos dados coletados, os 
quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de 
amplo acesso público.
O art. 163-A foi introduzido recentemente pela 
Emenda Constitucional nº 108 de 2020. Note que o 
dispositivo tem estrita relação com o princípio orça-
mentário da publicidade e da transparência. Dessa 
forma, questões relacionando o artigo a esses princí-
pios, e a mitigação da publicidade e transparência dos 
atos públicos (quando se tratar de informação estraté-
gia, afeto à segurança nacional, por exemplo) poderão 
ser explorados em seu exame.
Art. 164 A competência da União para emitir moe-
da será exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta 
ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacio-
nal e a qualquer órgão ou entidade que não seja 
instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títu-
los de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo 
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União 
serão depositadas no banco central; as dos Esta-
dos, do Distrito Federal, dos Municípios e dos 
órgãos ou entidades do Poder Público e das empre-
sas por ele controladas, em instituições financei-
ras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Em relação ao art. 164, destacamos à vedação do 
banco central na concessão de empréstimo e sua pre-
visão constitucional de vender títulos de emissão do 
Tesouro Nacional. O § 3º merece destaque, pois pode 
ser cobrado no exame. Trata das instituições autori-
zadas para receber o dinheiro dos entes da federação. 
No caso da União, o banco central. Os demais entes 
realizarão o depósito das disponibilidades nas insti-
tuições financeiras oficiais. 
Trataremos em seguida o art. 165, situado na seção 
II – dos orçamentos. Trata-se de um artigo longo, com 
diversos parágrafos e inciso, de modo que faremos a 
sua análise em partes.
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual esta-
belecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreen-
derá as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subseqüente, orientará 
a elaboração da lei orçamentária anual, dis-
porá sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias 
após o encerramento de cada bimestre, relató-
rio resumido da execução orçamentária. 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais 
e setoriais previstos nesta Constituição serão ela-
borados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional.
PPA – Plano plurianual e a LDO – Lei de diretrizes 
orçamentárias
Inicialmente, destaca-se que o PPA e a LDO são 
inovações trazidas pela Carta de 1988, em substituição 
aos antigos orçamentos plurianuais de investimen-
tos. A PPA, LDO e LOA são leis de iniciativa do Poder 
Executivo. Ou seja, na União a responsabilidade é do 
Presidente da República e é indelegável (nos estados e 
municípios a responsabilidade será respectivamente 
dos governadores e prefeitos). 
Concernente à definição de PPA e LDO, costu-
ma ser cobrado de forma literal nos certames. Vale 
compreendermos bem esse ponto. O PPA e a LDO se 
diferenciam pela função que desempenham no ciclo 
orçamentário. Podemos dizer que o PPA é um instru-
mento de médio prazo, pois estabelece o planejamen-
to da administração em um horizonte de quatro anos. 
Já a LDO fará a “ponte” entre o planejamento de médio 
prazo da administração e a Lei Orçamentária – LOA. 
(orientará a elaboração da lei orçamentária anual).
Enquanto o PPA estabelecerá as Diretrizes, Obje-
tivos e Metas (DOM) a LDO compreenderá as Metas 
e Prioridades da administração. Então:
PPA → DOM
LDO → MP
Notar também que: programas de duração con-
tinuada constam no PPA (pois o PPA tratará de um 
plano com duração de quatro anos) e alterações na 
legislação tributária e a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento constam 
na LDO. Ainda sobre a relação entre PPA, LDO e LOA, 
podemos dizer que o PPA estabelece as ações de gover-
no no nível estratégico e a LOA responde colocando-as 
em prática no nível operacional anualmente.
O § 3º dispõe sobre a obrigatoriedade do Poder 
Executivo em divulgar o RREO - relatório resumido de 
execução orçamentária 30 dias após o encerramento 
de cada bimestre, consagrando novamente o princí-
pio da transparência e publicidade, além de reforçar 
a etapa de monitoramento e avaliação do orçamento 
dentro do ciclo orçamentário.
Fechamos esta parte com o § 4º onde destacamos 
que a apreciação será feita pelo Congresso Nacional 
nos termos da Constituição. Atenção, pois não se trata 
do Senado Federal ou da Câmara de Deputados, mas 
do Congresso Nacional.