Questão Agente Administrativo

Prévia do material em texto

N
O
Ç
Õ
ES
 D
E 
A
D
M
IN
IS
TR
A
Ç
Ã
O
 F
IN
A
N
C
EI
R
A
 E
 O
R
Ç
A
M
EN
TÁ
R
IA
345
LOA – Lei Orçamentária Anual
Vamos avançar com os demais dispositivos do art. 
165:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da 
União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações insti-
tuídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas 
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangen-
do todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompa-
nhado de demonstrativo regionalizado do 
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente 
de isenções, anistias, remissões, subsídios e 
benefícios de natureza financeira, tributária 
e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste arti-
go, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá 
dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplemen-
tares e contratação de operações de crédito, ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Estes parágrafos tratam do conteúdo da Lei Orça-
mentária – LOA, algumas regras e restrições que a 
LOA deve observar. Não se assustem, pois o texto só 
parece difícil. Primeiramente, veja que a LOA é com-
posta por três orçamentos: o fiscal, de investimento 
e da seguridade social:
Orçamento 
Fiscal
LOA
Orçamento de 
Investimento
Orçamento da 
Seguridade 
Social
O fato de a LOA ser composta por três orçamen-
tos distintos não confronta o princípio da unidade, 
o qual determina que o orçamento deve ser uno, ou 
seja, representado por uma única peça orçamentária. 
Na realidade, a divisão entre esses três orçamentos 
está em consonância com o princípio, servindo ape-
nas como uma referência para classificação do gasto 
na administração pública. 
O § 6º dispõe que caso o orçamento tenha previs-
to algum tipo de “redução” do potencial de receita por 
conta de isenções fiscais, benefícios concedidos, remis-
sões, entre outros, deverá acompanhar um demonstra-
tivo dos efeitos nas despesas e receitas do ente. 
A ideia imprimida neste parágrafo é o seguinte: “se 
você está prevendo uma queda de arrecadação por 
conta de algum benefício que estima conceder, você 
deve apresentar os efeitos que esse benefício trará no 
orçamento”. 
O § 7º trata dos orçamentos fiscal e de investimen-
to da LOA, que em conjunto com o PPA possuem o 
papel de reduzir as desigualdades inter-regionais. Por 
fim, o § 8º apresenta uma importante vedação cons-
titucional, relacionado ao princípio orçamentário da 
Exclusividade. O dispositivo impede que o legislador 
inclua na lei orçamentária matérias não relacionadas 
ao tema orçamentário, mais especificamente disposi-
tivos que não sejam relativos à previsão da receita e 
fixação de despesas. Trata-se de uma previsão impor-
tante para evitar as “caudas orçamentárias”, temas 
alheios à matéria da LOA que pegariam “carona” na 
tramitação célere da LOA. Veja que a vedação não é 
absoluta: o próprio § 8º prevê que a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação 
de operações de crédito, ainda que por antecipa-
ção de receita podem ser incluídas na LOA. É uma 
exceção ao princípio da exclusividade.
Os dispositivos que trataremos a seguir merecem 
atenção, pois foram introduzidos recentemente pela 
Emenda Constitucional nº 102/19.
§ 10 A administração tem o dever de executar as 
programações orçamentárias, adotando os meios e 
as medidas necessários, com o propósito de garan-
tir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. 
§ 11 O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da 
lei de diretrizes orçamentárias: 
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos 
constitucionais e legais que estabeleçam metas fis-
cais ou limites de despesas e não impede o cancela-
mento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de 
ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primá-
rias discricionárias.
§ 12 Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, 
para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com pre-
visão de agregados fiscais e a proporção dos recur-
sos para investimentos que serão alocados na lei 
orçamentária anual para a continuidade daqueles 
em andamento. 
§ 13 O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 
11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União.
§ 14 A lei orçamentária anual poderá conter pre-
visões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais e 
daqueles em andamento. 
§ 15 A União organizará e manterá registro cen-
tralizado de projetos de investimento contendo, por 
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de 
viabilidade, estimativas de custos e informações 
sobre a execução física e financeira. 
Incialmente, observe que temos disposições aplicá-
veis à LDO e à LOA. No que tange à LDO, o § 12 prevê a 
inclusão do anexo com previsão de agregados fiscais e 
proporção dos recursos para investimentos. Ademais, 
a redação do § 10 reforça o dever da administração 
pública para execução das programações orçamen-
tárias, mas ratificando a observância aos limites de 
despesas e metas fiscais determinados em lei, não se 
aplicando nos casos de impedimento de ordem técni-
ca justificados e aplicado exclusivamente às despe-
sas primárias discricionárias.
Em relação à LOA, originalmente fixa a despesa 
para o exercício a que se refere, mas o § 14 traz uma 
346
inovação referente à possibilidade de conter previ-
sões de despesas para exercícios seguintes, espe-
cificando os investimentos plurianuais e aqueles em 
andamento.
Art. 166 - Processo legislativo orçamentário
A seguir, vamos adentrar aos dispositivos do art. 
166, que tratarão do ciclo orçamentário.
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plu-
rianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de 
Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos 
referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais pre-
vistos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso 
Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão 
mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento 
anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos 
apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para 
Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orça-
mentárias não poderão ser aprovadasquando 
incompatíveis com o plano plurianual.
Os principais pontos dos trechos apresentados aci-
ma se referem ao seguinte exame do PPA, LDO e LOA, 
que serão apreciados pelas duas casas do Congresso 
Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal). O 
exame e parecer sobre as peças orçamentárias, os pla-
nos e programas serão de responsabilidade de uma 
Comissão Mista.
Outro ponto se refere às emendas. Emendas são 
utilizadas para modificar os itens dos projetos de lei, 
para que necessidades ou compromissos políticos 
sejam atendidos. A discussão, apreciação e aprovação 
dessas emendas devem seguir as regras dispostas nes-
se artigo. Dessa forma as emendas são apresentadas 
na Comissão Mista e apreciadas no Plenário das duas 
casas do Congresso Nacional. 
Ademais, as emendas somente poderão ser aprova-
das se forem compatíveis com o PPA e LDO e tenham 
os recursos necessários indicados. 
Esses recursos devem ter origem da anulação de 
despesa (exceto anulação de despesas de pessoal e 
encargos, serviços da dívida e transferências tributá-
rias para outros entes da federação). O fundamento 
desta regra está no seguinte: emendas não podem ser 
financiadas por despesas essenciais para a adequada 
operação do aparato administrativo (despesa com pes-
soal), tampouco financiadas por recursos que possam 
comprometer o funcionamento de entes, que muitas 
vezes dependem dos repasses tributários para equili-
brar o seu orçamento (transferências tributárias). Por 
fim, emendas podem ser aprovadas para correção de 
erros e omissões na peça orçamentária.
Emendas
Indicar recursos 
necessários
(de anulação de des-
pesa, exceto):
Compatibilidade 
com PPA e LDO
Correção de Erros 
ou Omissões
Pessoal e 
encargos
Serviço da 
dívida
Transferências 
tributárias 
constitucionais
Art. 166-A As emendas individuais impositivas 
apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito 
Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput 
deste artigo não integrarão a receita do Esta-
do, do Distrito Federal e dos Municípios para 
fins de repartição e para o cálculo dos limites 
da despesa com pessoal ativo e inativo, nos ter-
mos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente 
federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação 
dos recursos a que se refere o caput deste artigo no 
pagamento de:
I - despesas com pessoal e encargos sociais relati-
vas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
II - encargos referentes ao serviço da dívida.
§ 2º Na transferência especial a que se refere o 
inciso I do caput deste artigo, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado 
beneficiado, independentemente de celebração de 
convênio ou de instrumento congênere; 
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva 
transferência financeira; e
III - serão aplicadas em programações finalísticas 
das áreas de competência do Poder Executivo do 
ente federado beneficiado, observado o disposto no 
§ 5º deste artigo
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência 
especial a que se refere o inciso I do caput deste 
artigo poderá firmar contratos de cooperação 
técnica para fins de subsidiar o acompanhamen-
to da execução orçamentária na aplicação dos 
recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se 
refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão:
I - vinculados à programação estabelecida na 
emenda parlamentar; e 
II - aplicados nas áreas de competência constitu-
cional da União.
N
O
Ç
Õ
ES
 D
E 
A
D
M
IN
IS
TR
A
Ç
Ã
O
 F
IN
A
N
C
EI
R
A
 E
 O
R
Ç
A
M
EN
TÁ
R
IA
347
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das 
transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em des-
pesas de capital, observada a restrição a que se 
refere o inciso II do § 1º deste artigo.
O artigo 166-A também foi incluído pela Emenda 
Constitucional 100/19 e trata de situações específicas 
de alocação das emendas aos Estados, DF e Municí-
pios. Via de regra, temos duas formas de transferência, 
quais sejam, a transferência especial e a com finalida-
de definida. Cada forma de transferência contemplará 
regras e procedimentos específicos, apresentados no 
esquema abaixo para melhor visualização. 
Transferências
Especial
Com 
finalidade 
definida
Recursos são repassadas 
diretamente ao entente 
beneficiado (não necessita 
celebração de convênio)
Pertencerá ao ente na 
efetivação da transferência 
financeira
Aplicação em programa 
finalísticos das áreas de 
competência do ente
Vinculado à programação 
estabelecida ma emenda 
parlamentar
Aplicação nas áreas de 
competência da União
Pelo menos 70% aplicados e 
despesas de capital
As regras comuns às duas modalidades de transfe-
rência envolvem:
z Os recursos recebidos pelos entes nas duas formas 
de transferência não integram a base para o cálcu-
lo de limite de despesas com pessoal ativo e inati-
vo; e
 z Os recursos recebidos em transferência não pode-
rão ser utilizados para pagamento de despesas com 
pessoal e encargos referentes ao serviço da dívida
Para saber um pouco mais sobre as emendas
 z A Emenda Constitucional 86/15 tornou obrigatória 
a execução da programação orçamentária relativa 
às emendas individuais à LOA por parte dos con-
gressistas (tais emendas são aprovadas no limite 
de 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL). Res-
saltamos a obrigatoriedade da execução das emen-
das individuais, e não as emendas de bancada. 
Somente com a introdução da Emenda Constitu-
cional 100/19 as emendas de bancada passam a ser 
obrigatórias (no limite de 0,8% da RCL em 2020 e 
1,0% da RCL em 2021).
Quanta “emenda” não é mesmo? Só não confunda 
as Emendas Constitucionais com as emendas parla-
mentares. Estas últimas, são alterações no orçamento 
anual feitas pelos parlamentares e podem ser de apro-
priação (acréscimo de despesas para um projeto de 
seu interesse), remanejamento (proposição de novos 
projetos com recursos já previstos anteriormente), ou 
cancelamento (supressão, eliminação de alguma des-
pesa prevista).
Art. 167 – Vedações constitucionais
Veremos agora as vedações constitucionais em 
matéria de orçamento público. As vedações se encon-
tram no art. 167 da Carta de 1988. Destacamos nos 
quadros abaixo as principais vedações:
Art. 167 São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos 
na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obri-
gações diretas que excedam os créditos orçamentá-
rios ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que exce-
dam o montante das despesas de capital, ressalva-
das as autorizadas mediante créditos suplementares 
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo 
Poder Legislativo por maioria absoluta;
[...]
Os incisos I e II são de simples compreensão. Por 
uma questão da responsabilidade no uso do recurso 
público, uma despesa imprevista no orçamento, ou 
uma despesa acima do que está previsto, não será per-
mitida. Destacamos o inciso III, que consagra a “Regra 
de Ouro” e o equilíbrio orçamentário. A regra do refe-
rido inciso tem como objetivo o controle do endivi-
damento do Estado, impondo limites à realização de 
operações de créditos pelos entes. Há, contudo, uma 
exceção: o Poder Legislativo poderá autorizar despe-
sas com finalidades específicas, por meio de créditos 
suplementares ou especiais, mediante aprovação por 
maioria absoluta.
Art. 167 São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do pro-
duto da arrecadação dos impostos a que se referem 
os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as 
ações e serviços públicos de saúde, para manuten-
ção e desenvolvimento do ensino e para realização 
de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação degarantias às opera-
ções de crédito por antecipação de receita, previs-
tas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º 
deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial 
sem prévia autorização legislativa e sem indicação 
dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a trans-
ferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
348
VIII - a utilização, sem autorização legislativa espe-
cífica, de recursos dos orçamentos fiscal e da segu-
ridade social para suprir necessidade ou cobrir 
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive 
dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, 
sem prévia autorização legislativa. 
[...]
O inciso IV está relacionado ao princípio da não 
vinculação da receita de impostos, determinando 
que a arrecadação de impostos não poderá ter desti-
nação definida, excetuada as hipóteses definidas nes-
te inciso. 
Esta vedação tem como objetivo permitir a aloca-
ção racional dos recursos conforme as prioridades 
públicas e não “engessar” o orçamento público. Exis-
tem, contudo, exceções à referida vinculação, como a 
disposta no § 4º desse mesmo artigo:
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias 
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 
155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garan-
tia ou contragarantia à União e para pagamento de 
débitos para com esta. [...]
Os incisos V, VI e VII operam no sentido de redu-
zir os riscos de endividamento do ente pela abertura 
descontrolada de créditos, bem como as alocações e 
realocações arbitrárias dos recursos de uma categoria 
para outra. Veja que se tais vedações não existissem, 
a essência do orçamento programático se perderia e o 
controle e avaliação dos programas seria prejudicado.
A vedação dos incisos VIII e IX limitam a atuação 
do administrado, à medida que obriga a obtenção de 
autorização legislativa para instituição de fundos e 
direciona recursos para suprir déficit de empresas, 
fundações e fundos. 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultra-
passe um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem 
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão 
vigência no exercício financeiro em que forem auto-
rizados, salvo se o ato de autorização for promul-
gado nos últimos quatro meses daquele exercício, 
caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, 
serão incorporados ao orçamento do exercício 
financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somen-
te será admitida para atender a despesas imprevi-
síveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública, observado 
o disposto no art. 62.
[...] 
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transfe-
rência de recursos de uma categoria de programa-
ção para outra poderão ser admitidos, no âmbito 
das atividades de ciência, tecnologia e inovação, 
com o objetivo de viabilizar os resultados de proje-
tos restritos a essas funções, mediante ato do Poder 
Executivo, sem necessidade da prévia autorização 
legislativa prevista no inciso VI deste artigo.
Por fim, destacamos os parágrafos finais do art. 167. 
O §1º impõe importante regra na gestão orçamentária, 
vedando a assunção de compromissos financeiros que 
perdurem por mais de um exercício se estes não estive-
rem previstos no PPA. 
De fato, caso a vedação não existisse, encontraría-
mos um problema ainda maior com projetos e pro-
gramas iniciados e inacabados e gestores públicos 
herdando verdadeiros “elefantes brancos” de gestões 
passadas. Note que a questão de abertura de créditos 
é sempre tratada com muita cautela pela legislação. 
E com razão, pois um “território livre” para a con-
tratação de operações de crédito traria um resultado 
desastroso com entes assumindo dívidas impagáveis.
Art. 168 – Duodécimos e Art. 169 – Limites para 
despesa de pessoal
Para fecharmos este capítulo vamos tratar dos 
artigos 168 e 169 da Constituição. 
Art. 168 Os recursos correspondentes às dotações 
orçamentárias, compreendidos os créditos suple-
mentares e especiais, destinados aos órgãos dos 
Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Públi-
co e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até 
o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da 
lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. 
Trata-se de um dispositivo que objetiva regrar a 
execução do orçamento pelo Poder Executivo, deter-
minando que os recursos devem ser entregues todo 
o dia 20 de cada mês em duodécimos (razão de 1/12), 
evitando que algum ente ou órgão sofra com a incer-
teza de recebimento de recursos em sua programação 
orçamentária.
Art. 169 A despesa com pessoal ativo e inativo da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios não poderá exceder os limites estabeleci-
dos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumen-
to de remuneração, a criação de cargos, empregos 
e funções ou alteração de estrutura de carreiras, 
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a 
qualquer título, pelos órgãos e entidades da admi-
nistração direta ou indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público, só pode-
rão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficien-
te para atender às projeções de despesa de pes-
soal e aos acréscimos dela decorrentes; 
II - se houver autorização específica na lei de 
diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de econo-
mia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei com-
plementar referida neste artigo para a adaptação 
aos parâmetros ali previstos, serão imediatamen-
te suspensos todos os repasses de verbas federais 
ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e 
aos Municípios que não observarem os referidos 
limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos 
com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei 
complementar referida no caput, a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as 
seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das 
despesas cargos em comissão e funções de 
confiança; 
II - exoneração dos servidores não estáveis