livro processo licitatórios

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2015
Processos Licitatórios, 
contratos e 
terceirização
Prof.ª Carla Moser
Prof.ª Sonia Adriana Weege
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Prof.ª Carla Moser
Prof.ª Sonia Adriana Weege
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
 340
 M899p Moser, Carla 
 Processos Licitatórios, contratos e terceirização/ Carla 
Moser, Sonia Adriana Weege. Indaial : Uniasselvi, 2015.
 191 p. : il
 
 ISBN 978-85-7830-868-1
 
 1. Direito
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
III
aPresentação
Olá, acadêmico(a)!
O Poder Público, representado pela Administração Pública, que 
por meio dos agentes públicos presta serviços identificados igualmente 
como sendo públicos, interfere diariamente, em razão dos atos praticados, 
na vida dos cidadãos que residem em determinada localidade, ou ainda, 
quando é originado pela Administração Pública Federal, afeta todos que 
se encontram no território brasileiro. Este Caderno de Estudos apresenta a 
você, acadêmico(a), orientações acerca de processos desencadeados a partir 
da necessidade de suprir a Administração Pública de bens ou serviços que 
permitam que esta cumpra seu papel diante da coletividade. Estamos falando 
dos processos licitatórios.
Os estudos da Unidade 1 estão centrados na identificação das 
diretrizes constitucionais para os processos licitatórios, nos conceitos e 
nas finalidades deste procedimento, no desenvolvimento da licitação, nos 
princípios da licitação, nas exceções do dever de licitar. Segue ainda esta 
unidade abordando o tema modalidades de licitação da Lei nº 10.520/2002, 
que trata do pregão eletrônico e do pregão presencial, encerrando com o tema 
PPP – Parcerias Públicas Privadas.
Iniciamos os estudos da Unidade 2 com as normas gerais contidas na 
Lei nº 8.666/93, na qual temos as modalidades licitatórias desta lei, os tipos 
de licitação e as características que determinam a formação da comissão 
de licitação. Serão reconhecidos, igualmente, os recursos administrativos e 
judiciais aplicáveis aos processos licitatórios, bem como a possibilidade de 
anulação e revogação do processo licitatório.
Como ato que integra o próprio processo licitatório e ratifica todo 
procedimento utilizado, viabilizando efetivamente a aquisição e contratação 
de bens e serviços pela Administração Pública, temos a celebração do contrato 
administrativo, este que será objeto de estudo da Unidade 3 deste Caderno. 
Encontraremos nesta unidade a descrição das especificidades dos contratos 
administrativos, suas características, os principais contratos administrativos 
celebrados pelo Poder Público e outras regras aplicáveis aos contratos 
administrativos, como as sanções aplicáveis quando da inexecução destes 
contratos.
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há novidades 
em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui 
para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Seja autor de sua própria história, seu empenho, esforço e dedicação 
na compreensão destes conteúdos possibilitarão que você se torne um gestor 
com competências e habilidades para uma administração responsável e de 
qualidade. Bons estudos, sucesso nesta caminhada!
Prof.ª Carla Moser
Prof.ª Sonia Adriana Weege
UNI
V
VI
VII
UNIDADE 1 – LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988 .................................. 1
TÓPICO 1 – A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O 
 DESENVOLVIMENTO ................................................................................................... 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 A CONSTITUIÇÃO E A LEI DE LICITAÇÕES ............................................................................. 3
3 CONCEITO E FINALIDADE ............................................................................................................ 4
4 OBJETO DA LICITAÇÃO .................................................................................................................. 6
 4.1 OBRAS E SERVIÇOS ...................................................................................................................... 7
 4.2 COMPRAS ....................................................................................................................................... 9
 4.3 ALIENAÇÕES ................................................................................................................................. 10
5 PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DA LEI Nº 8.666/1993 ........................................................... 12
 5.1 FASE INTERNA DA LEI Nº 8.666/1993 ....................................................................................... 13
 5.2 FASE EXTERNA DA LEI Nº 8.666/1993 ...................................................................................... 13
6 DESENVOLVIMENTO DA LICITAÇÃO DA LEI Nº 8.666/1993 ............................................... 14
 6.1 AUDIÊNCIA PÚBLICA ................................................................................................................. 14
 6.2 EDITAL OU CONVITE DE CONVOCAÇÃO DOS INTERESSADOS .................................... 14
 6.3 RECEBIMENTO DA DOCUMENTAÇÃO E PROPOSTAS ...................................................... 15
 6.4 HABILITAÇÃO DOS LICITANTES ............................................................................................. 15
 6.5 JULGAMENTO DAS PROPOSTAS .............................................................................................. 15
 6.6 HOMOLOGAÇÃO E ADJUDICAÇÃO ....................................................................................... 16
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 17
AUTIOATIVIDADE ............................................................................................................................... 18
TÓPICO 2 – PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO ..................................................................................... 19 
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 19
2 LEGALIDADE ...................................................................................................................................... 19
3 IMPESSOALIDADEem primeira vista, os princípios da legalidade e da 
impessoalidade.
 
7 JULGAMENTO OBJETIVO
O julgamento objetivo é o oposto do julgamento subjetivo; o primeiro 
considera critérios elencados no edital, e o segundo leva em consideração o 
entendimento particular de quem julga.
Orienta a autora Medauar (2005, p. 212) sobre este princípio: “[...] o 
julgamento, na licitação, é a indicação, pela Comissão de Licitação, da proposta 
vencedora. Julgamento objetivo significa que deve nortear-se pelo critério 
previamente fixado do instrumento convocatório, observadas todas as normas a 
respeito”.
Para Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 299), o julgamento objetivo 
significa:
[...] julgamento objetivo é o que se baseia no critério indicado no 
edital e nos termos específicos das propostas. É princípio de toda a 
licitação que seu julgamento se apoie em fatores concretos pedidos pela 
Administração, em confronto com o ofertado pelos proponentes dentro 
do permitido no edital ou convite. Visa a afastar o discricionarismo na 
escolha das propostas, obrigando os julgadores a aterem-se ao critério 
prefixado pela Administração, com o quê se reduz e se delimita a margem 
de valoração subjetiva, sempre presente em qualquer julgamento (arts. 
44 e 45).
O julgamento objetivo se vincula ao determinado no instrumento 
convocatório, normalmente esses critérios são adequados às diferentes modalidades 
de licitação. A autora Di Pietro (2011, p. 367) orienta como funciona o julgamento 
objetivo:
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
24
Para fins de julgamento objetivo, o mesmo dispositivo estabelece os 
tipos de licitação: de menor preço, de melhor técnica, de técnica e preço 
e o de maior lance ou oferta [...]. Esses critérios não são aplicados para o 
concurso [...] e para o pregão [...].
Verificamos que o julgador, no caso da licitação, a comissão julgadora, deve 
respeitar o princípio norteador da licitação, que é o julgamento objetivo. Isso quer 
dizer que na escolha devem ser considerados apenas os critérios exigidos no edital 
e não as valorações pessoais dos julgadores.
DICAS
“Há, também, dificuldade para que o julgamento seja estritamente objetivo nas 
licitações envolvendo publicidade governamental. Não é simples julgar objetivamente fatores 
como ‘criatividade, que estão em jogo em licitações desta natureza” (GARCIA, 2010, p. 7).
8 DEVER DE LICITAR
O princípio do dever de licitar nos é apresentado pela Constituição Federal, 
no art. 37, inciso XXI, e concretizado com a Lei nº 8.666/93. Di Pietro (2011, p. 369) 
orienta que:
Estão obrigados à licitação todos os órgãos da Administração Pública 
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios (art. 1º, parágrafo único).
Destacamos que o dever de licitar é a regra, porém, como veremos adiante, 
existem as exceções, para casos específicos, que são a dispensa e a inexigibilidade.
9 PROCEDIMENTO FORMAL
O procedimento formal é um princípio que, segundo alguns autores, está 
vinculado ao princípio da legalidade. Já para outros estudiosos merece destaque 
separadamente, conforme está previsto na Lei nº 8.666/93, no art. 4º, parágrafo 
único:
Art. 4º Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos 
ou entidades a que se refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel 
observância do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo 
qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não 
interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos.
TÓPICO 2 | PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
25
Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza 
ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da 
Administração Pública.
O princípio do procedimento formal, segundo o que ensinam Meirelles, 
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 294), “[...] é o que impõe a vinculação da licitação às 
prescrições legais que a regem em todos os seus atos e fases [...]”.
Semelhante ao princípio da legalidade, o procedimento formal impõe ao 
Administrador que observe e siga os procedimentos adequados para a futura 
contratação. Carvalho Filho (2013, p. 244), que considera este princípio parte do 
princípio da legalidade, exemplifica a aplicação do devido processo formal:
 
É a aplicação do devido processo legal, segundo o qual se exige que 
a Administração escolha a modalidade certa; que seja bem cara 
quanto aos critérios seletivos; que só deixe de realizar a licitação nos 
casos permitidos na lei; que verifique, com cuidado, os requisitos de 
habilitação dos candidatos, e, enfim, que se disponha a alcançar os 
objetivos colimados, seguindo os passos dos mandamentos legais.
É importante destacar a diferença entre procedimento formal e o mero 
formalismo. Este pode conter exigências que não tenham relevância para o 
processo de contratação, já o procedimento formal contempla questões relevantes 
para o resultado da licitação. Os autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 
295, grifo dos autores) destacam as semelhanças entre o processo judicial com o 
processo formal:
Procedimento formal, entretanto, não se confunde com ‘formalismo’, 
que se caracteriza por exigências inúteis e desnecessárias. Por isso 
mesmo, não se anula o procedimento diante de meras omissões ou 
irregularidades formais na documentação ou nas propostas desde 
que, por sua irrelevância, não causem prejuízo à Administração ou aos 
licitantes. A regra é a dominante nos processos judiciais: não se decreta 
a nulidade onde não houver dano para qualquer das partes – pas de 
nullité sans grief, como dizem os franceses.
Respeitar os procedimentos, fases ou momentos, bem como a cronologia do 
processo formal das licitações, é fundamental para garantir a legalidade, o acesso 
para controle e a imparcialidade do resultado da licitação.
10 PUBLICIDADE DOS ATOS
A publicidade dos atos é primordial para o acesso dos interessados à 
licitação e para que haja transparência nos processos, o que facilita o acesso e o 
controle dos atos. Orienta Di Pietro (2011, p. 366) sobre a amplitude da divulgação: 
“[...] ela é mais ampla possível na concorrência, em que o interesse maior da 
Administração é o de atrair maior número de licitantes, e se reduz ao mínimo no 
convite, em que o valor do contrato despensa maior divulgação”.
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
26
O princípio da publicidade quer levar ao conhecimento do maior número 
de fornecedores ou interessados a realização do processo de licitação e a exposição 
das regras de participação. “E a razão é simples: quanto maior for a quantidade de 
pessoas que tiverem conhecimento da licitação, mais eficiente poderá ser a forma 
de seleção, e, por conseguinte, mais vantajosa poderá ser a proposta vencedora” 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 245).
Elaboramos um quadro a partir do art. 21, da Lei nº 8.666/93, para esclarecer 
a importância do princípio da publicidade e dos prazos que devem ser respeitados 
no processo licitatório, como segue:
QUADRO 2 – PUBLICIDADE E PRAZOS DOS EDITAIS
1- Os avisos contendo os resumos dos editais deverão ser publicados, conterá a indicação 
do local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as 
informações sobre a licitação, com antecedência, no mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da 
Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou 
totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais; 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, 
de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, 
ou do Distrito Federal; 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver,em jornal de 
circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, 
fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto 
da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição. 
2- O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento serão 
contados a partir da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou 
ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo 
a data que ocorrer mais tarde. Qualquer modificação no edital exige divulgação pela 
mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, 
exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas:
I - quarenta e cinco dias para: a) concurso e b) concorrência, quando o contrato a ser 
celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo 
"melhor técnica" ou "técnica e preço"; 
II - trinta dias para: a) concorrência, exceto o regime de empreitada integral ou quando a 
licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço" e b) tomada de preços, quando 
a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço"; 
III - quinze dias para: a) tomada de preços, exceto quando a licitação for do tipo "melhor 
técnica" ou "técnica e preço" e b) leilão; 
IV - cinco dias úteis para convite. 
FONTE: Adaptado da Lei nº 8.666/93
TÓPICO 2 | PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
27
Além de permitir o acesso dos interessados aos negócios públicos, a 
publicidade permite a transparência e o controle dos processos de licitação, esse é 
o entendimento da autora Medauar (2005, p. 212): 
[...] traduz-se em transparência, em direito de acesso aos elementos do 
processo licitatório, divulgação dos Editais, divulgação das decisões; 
por exemplo, traduz esse princípio, o § 3º do art. 3º, segundo o qual a 
licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos 
de seu procedimento, salvo o conteúdo das propostas até a respectiva 
abertura; o § 6º do art. 16 e o § 1º do art. 43 também traduzem tal 
princípio.
Fica evidente o princípio da publicidade vinculado ao controle quando, ao 
tratar de compras, no art. 16, caput, da Lei nº 8.666/93, estabelece prazos e locais de 
publicação, confira a seguir:
Art. 16. Será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação 
oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, à relação 
de todas as compras feitas pela Administração Direta ou Indireta, 
de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço 
unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total 
da operação, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com 
dispensa e inexigibilidade de licitação.
Enfim, o princípio da publicidade dos atos deve estar presente em todas as 
fases que sejam possíveis, para ampliar a concorrência e permitir o controle, dos 
atos públicos, tanto dos participantes da licitação quanto da população.
11 ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA AO VENCEDOR
A realização de um procedimento licitatório gera diversos custos para a 
Administração Pública. Entendemos que, ao realizar uma licitação, há vontade 
de firmar a contratação do objeto licitado. Nem sempre firma-se o contrato 
imediatamente, porém, quando for concretizado, deverá necessariamente ser 
com o vencedor da licitação homologada. A adjudicação compulsória, segundo 
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 299), significa:
[...] o princípio da adjudicação compulsória ao vencedor impede que a 
Administração, concluído o procedimento licitatório, atribua seu objeto 
a outrem que não o legítimo vencedor (arts. 50 e 64).
A adjudicação ao vencedor é obrigatória, salvo se este desistir 
expressamente do contrato ou não o firmar no prazo prefixado, a menos 
que comprove justo motivo. A compulsoriedade veda também que se 
abra nova licitação enquanto válida a adjudicação anterior.
Podemos observar que o princípio da adjudicação compulsória não reflete 
a expressão correta, conforme esclarece a autora Di Pietro (2011, p. 368):
Em verdade, a expressão adjudicação compulsória é equívoca, 
porque pode dar a ideia de que, uma vez concluído o julgamento, a 
Administração está obrigada a adjudicar; isto não ocorre, porque a 
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
28
revogação motivada pode ocorrer em qualquer fase da licitação. Tem-se 
que entender o princípio no sentido de que, se a Administração levar o 
procedimento a seu termo, a adjudicação só pode ser feita ao vencedor; 
não há um direito subjetivo à adjudicação quando a Administração opta 
pela revogação do procedimento [...].
A obrigatoriedade da contratação do vencedor da licitação pelas condições 
apresentadas no edital parece ser o mais justo, já que a Administração Pública e 
o vencedor do certame tiveram gastos com o procedimento licitatório realizado.
DICAS
Acadêmico(a), verifique o significado da palavra adjudicação:
“[...] 1. Ato ou efeito de adjudicar, que é atribuir algo a alguém. 2. Modo de aquisição de um 
direito, mediante atribuição pelo juiz (CC1.501). 3. Atribuição do objeto da licitação ao seu 
vencedor (LL 43-VI)” (CUNHA, 2007, p. 13).
29
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, caro(a) acadêmico(a), você estudou os seguintes conteúdos:
• O procedimento de licitação deve respeitar princípios para que não seja anulado 
ou impugnado.
• Os principais princípios que devem ser utilizados nos procedimentos licitatórios 
são:
	 o	 Legalidade;
	 o	 Impessoalidade;
	 o	 Igualdade entre os licitantes;
	 o	 Probidade administrativa;
	 o	 Vinculação ao edital ou convite;
	 o	 Julgamento objetivo;
	 o	 Dever de licitar;
	 o	 Procedimento formal;
	 o	 Publicidade dos atos; 
	 o	 Adjudicação compulsória ao vencedor.
• No desenvolvimento das licitações, em todas as fases, devem ser seguidos os 
princípios apresentados. 
• O princípio da publicidade possui regras de prazos diferenciados para cada 
modalidade escolhida, por exemplo, o prazo de publicidade é maior para a 
concorrência do que para o convite.
30
Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão 
dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 Os procedimentos para realizar uma licitação devem respeitar princípios 
inseridos na Lei nº 8.666/93. Quanto à obrigatoriedade de contratar o vencedor 
da licitação para a realização do contrato, assinale a alternativa CORRETA:
( ) Chama-se princípio do dever de licitar.
( ) Chama-se princípio da adjudicação compulsória ao vencedor.
( ) Chama-se princípio da publicidade dos atos.
( ) Chama-se princípio do julgamento objetivo.
2 A Administração Pública, no desenvolvimento da licitação, deve agir dentro 
dos princípios licitatórios. Com referência ao desrespeito proposital aos 
princípios que devem ser seguidos no procedimento licitatório, assinale a 
alternativa CORRETA:
( ) Mesmo não comprovado o desrespeito aos princípios, pode ser motivo de 
impugnação ou anulação da licitação.
( ) Indiferente se comprovado ou não o desrespeito aos princípios, pode ser 
motivo de impugnação ou anulação da licitação.
( ) O desrespeito aos princípios da licitação, nunca serão motivo de impugnação 
ou anulação da licitação.
( ) Se comprovado o desrespeito aos princípios, pode ser motivo de impugnação 
ou anulação da licitação.
3 O princípio da legalidade está elencado no caput do art. 37, da Constituição 
Federal, como obrigatório às atividades da Administração Pública Direta e 
Indireta. A licitação é um procedimento administrativo que não necessita 
atender ao princípio da legalidade. Assinale a alternativa CORRETA:
( ) Falso.
( ) Verdadeiro.
AUTOATIVIDADE
31
TÓPICO 3
EXCEÇÕES AO DEVER DE LICITAR
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Todo o procedimento administrativo deve seguir etapas e princípios 
determinados por regras contidas nas legislações. Não podemos ignorar que 
muitas vezeso processo se torna mais caro para a Administração Pública, ferindo 
o objetivo da economicidade ou até não correspondendo às especificações técnicas 
necessárias.
Encontramos duas alternativas legais que desobrigam os órgãos públicos a 
exercerem o dever de licitar. A legislação chama essas possibilidades de dispensa de 
licitação e de inexigibilidade de licitação. Verifique que na primeira o administrador 
pode optar em não realizar a licitação, e na segunda não há condições de fazer a 
licitação. Iremos abordar os principais critérios para adotar estes dois institutos.
Vamos proporcionar a você, acadêmico(a), neste tópico, o conhecimento de 
situações que estão fora da exigência e necessidade de processo licitatório; são as 
chamadas exceções ao dever de licitar. 
.
Vamos aos estudos!
2 DISPENSA DE LICITAÇÃO
A Lei nº 8.666/93 apresenta situações em que a Administração Pública 
pode ou deve deixar de realizar licitação, nestes casos a licitação é dispensada ou 
dispensável, consoante ensinamentos de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013). 
O fato de ser dispensada a licitação não significa que serão ignorados 
os critérios de competição e melhores condições de contratação. O gestor deve 
considerar a pesquisa de orçamentos antes da decisão.
Orienta Di Pietro (2011, p. 371) que: “[...] na dispensa, há possibilidade de 
competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica 
inserida na competência discricionária da Administração”.
A Lei de Licitações, em determinados casos, permite a contratação 
com procedimentos internos e diretos pela Administração. Em relação a esta 
autorização legal, Medauar (2005, p. 230) salienta: “[...] arrola os casos em que 
não se realiza processo licitatório antes da contratação, havendo, conforme o caso, 
Usuário
Realce
32
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
um procedimento interno. Por isso tais hipóteses são denominadas de contratação 
direta”.
A dispensa de licitação é uma das exceções da obrigatoriedade de licitar. 
A legislação vigente no seu art. 24 relaciona situações que fogem da regra, ressalta 
Carvalho Filho (2013, p. 250): 
A dispensa de licitação caracteriza-se pela circunstância de que, em tese, 
poderia o procedimento ser realizado, mas que, pela particularidade do 
caso, decidiu o legislador não torná-lo obrigatório. [...] Há, porém, dois 
aspectos preliminares que merecem ser considerados. O primeiro diz 
respeito à excepcionalidade [...]. O outro diz respeito à taxatividade das 
hipóteses.
Medauar (2005, p. 230) esclarece que nas contratações diretas a legislação 
determina penalidades nos casos de conluio contra a Administração: “Em todos 
os casos em que não se realiza licitação, se for comprovado superfaturamento, 
respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o contratado e o 
agente público, sem prejuízo de outras sanções [...]”.
Acadêmico(a), além das hipóteses vistas no Quadro 1, o art. 24 da Lei 
nº 8.666/93 elenca trinta e três hipóteses em que o procedimento licitatório fica 
dispensado. Elaboramos o próximo quadro com o objetivo de você encontrar com 
maior facilidade na Lei de Licitações as situações em que o Gestor poderá, através 
de procedimento interno, realizar aquisição direta.
QUADRO 3 – DISPENSA DE LICITAÇÃO SEGUNDO A LEI Nº 8.666/93
Situações Dispensadas Fundamentação Legal
1 Critério de valor, até 10% do valor de convite para 
obras e serviços de engenharia (R$ 15.000,00) e para 
compras e outros serviços (8.000,00). 
Art. 24, incisos I e II
2 Situações excepcionais, como: guerra, ameaça 
a segurança nacional, emergência e calamidade 
pública.
Art. 24, incisos III, IV, IX e XXVIII
3 Gêneros perecíveis (alimentos) e obras de arte ou 
objetos históricos (certificados).
Art. 24, incisos XII e XV
4 Desinteresse na contratação, a chamada licitação 
deserta, quando sua repetição causara prejuízo aos 
cofres públicos.
Art. 24, inciso V
5 Entidades sem fins lucrativos, para determinados 
serviços como contrato de gestão e desde que os 
preços sejam compatíveis.
Art. 24, incisos XIII, XX e XXIV
6 Disparidade de propostas, quando as propostas 
estão incompatíveis com o mercado, entre outras 
hipóteses.
Art. 24, inciso VII
Usuário
Sublinhado
TÓPICO 3 | EXCEÇÕES AO DEVER DE LICITAR
33
7 Intervenção no domínio econômico, quando a União 
tem necessidade de ajustar o mercado.
Art. 24, inciso VI
8 Complementação do objeto, quando for 
imprescindível complementar obra, serviço ou 
fornecimento anterior.
Art. 24, inciso XI
9 Pessoas administrativas, contratação de pessoa 
jurídica de direito público interno e sociedades de 
economia mista.
Art. 24, incisos VIII, XVI e XXIII
10 Locação e compra de imóvel, para uso de suas 
atividades precípuas.
Art. 24, inciso X
11 Negócios internacionais, acordos internacionais 
aprovados pelo Congresso Nacional
Art. 24, inciso XIV
13 Pesquisa científica e tecnológica, credenciados a 
institutos governamentais oficiais.
Art. 24, inciso XXI
14 Energia elétrica. Art. 24, inciso XXII
15 Transferência de tecnologia, quando firma-se 
compromisso de repasse da tecnologia para aumentar 
nossa estrutura tecnológica.
Art. 24, incisos XXV, XXXI e 
XXXII
16 Consórcios públicos e convênios de cooperação. Art. 24, inciso XXVI
17 Navios, embarcações, aeronaves e tropas. Art. 24, inciso XVIII
18 Peças no período de garantia, para não perder a 
garantia do produto.
Art. 24, inciso XVII
19 Materiais de uso militar. Art. 24, incisos XIX e XXIX
20 Catadores de materiais recicláveis. Art. 24, inciso XXVII
Ressaltamos que a dispensa de licitação é uma autorização da Lei de 
Licitações, mas não é uma obrigatoriedade. Como já afirmamos, cabe ao gestor 
analisar o custo benefício e a viabilidade de licitar ou não.
FONTE: Adaptado de: Carvalho Filho (2013)
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): 
“O princípio da obrigatoriedade da licitação impõe que todos os destinatários do Estatuto façam 
realizar o procedimento antes de contratarem obras e serviços. Mas a lei não poderia deixar de 
ressalvar algumas hipóteses que, pela sua particularidade, não se compatibilizam com o rito e 
a demora do processo licitatório” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 250).
34
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
3 INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Os órgãos públicos podem, também, contratar diretamente sem a 
competição da licitação quando a Lei nº 8.666/93 determina a inexigibilidade. 
Salienta Medauar (2005, p. 233) que: “A inexigibilidade diz respeito às hipóteses em 
que é inviável a competição”.
Diferente da dispensa, a inexigibilidade impede a possibilidade de 
competição com outros interessados. A autora Di Pietro (2011, p. 373) explica: 
“Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só 
existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a 
licitação é, portanto, inviável”.
Encontramos três hipóteses de inexigibilidade na Lei de Licitações, no art. 
25, incisos I ao III, conforme podemos observar: 
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de 
competição, em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam 
ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial 
exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação 
de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de 
registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra 
ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, 
ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta 
Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória 
especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade 
e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, 
diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado 
pela crítica especializada ou pela opinião pública. 
Carvalho Filho(2013) resume as três hipóteses em: a) Fornecedor exclusivo 
(art. 25, inciso I); b) Atividades artísticas (art. 25, inciso III); e c) Serviços técnicos 
especializados (art. 25, inciso II).
Buscamos nos conhecimentos dos autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho 
(2013, p. 310) o exemplo relacionado à inexigibilidade da licitação: “[...] pois não 
se pode pretender melhor proposta quando apenas um é o proprietário do bem 
desejado pelo Poder Público ou reconhecidamente capaz de atender às exigências 
da Administração [...]”.
Acadêmico(a), fica evidente a diferença entre dispensa de licitação e 
inexigibilidade: na primeira é possível realizar o procedimento licitatório (existem 
competidores); na segunda, inexiste a possibilidade de licitar porque o contratante 
é único.
TÓPICO 3 | EXCEÇÕES AO DEVER DE LICITAR
35
IMPORTANTE
Acadêmico(a), fique atento(a):
“Podem existir outras hipóteses de inexigibilidade não previstas na Lei. Vale mencionar, como 
por exemplo, duas situações que ocorrem comumente: convênios e credenciamentos” 
(GARCIA, 2010, p. 51).
36
RESUMO DO TÓPICO 3
Acadêmico(a), veja o resumo do conteúdo apresentado:
• A Lei nº 8.666/93 apresenta casos que são exceções ao dever de licitar: a dispensa 
e a inexigibilidade.
• Encontramos no artigo 24, incisos I a XXXIII, da Lei nº 8.666/1993, as possibilidades 
de dispensa de licitação.
• A diferença entre dispensa de licitação e inexigibilidade é que a primeira 
é possível realizar o procedimento licitatório (existem competidores), já na 
segunda inexiste a possibilidade de licitar porque o contratante é único.
• Encontramos no artigo 25, incisos I ao III, as possibilidades de inexigibilidade de 
licitação. 
• O convênio e o credenciamento são duas situações de inexigibilidade de licitação 
que não estão expressos na Lei.
37
Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão 
dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 A regra nas contratações públicas é o dever de licitar, contudo há situações 
previstas na Lei de Licitações que são exceções a este princípio. Quanto ao 
nome das situações que são exceção ao dever de licitar, assinale a alternativa 
CORRETA:
( ) Dispensa e inexigibilidade de licitar.
( ) Dispensa e fragilidade de licitar.
( ) Inexigibilidade e impossibilidade de licitar.
( ) Inexigibilidade e oportunidade de licitar.
2 Em determinados casos que a Administração Pública necessita firmar 
contrato e comprovadamente inexiste a possibilidade de licitar porque o 
fornecedor é único, a Lei nº 8.666/93, no art. 25, autoriza exceção à regra 
do dever de licitar. Quanto ao nome correto deste procedimento, assinale a 
alternativa CORRETA:
( ) É a inexigibilidade de licitação.
( ) É a dispensa de licitação.
( ) É a licitação dispensável.
( ) É a inexistência de licitação.
3 A dispensa e a inexigibilidade de licitação são exceções ao dever de licitar. 
Pesquise e responda qual é a diferença entre as duas situações.
AUTOATIVIDADE
38
39
TÓPICO 4
MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 
10.520/2002
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Uma das tarefas do Poder Legislativo é adequar a legislação com as 
mudanças que ocorrem na sociedade. Estamos na era da informática, ou melhor, da 
tecnologia da informação e surge a necessidade de adaptar vários procedimentos 
da Administração Pública para usufruirmos das benesses desta tecnologia. A Lei 
nº 10.520/2002 é um exemplo, tanto na forma presencial como na eletrônica, de 
modernidade dos processos licitatórios.
A legislação desta modalidade de licitação vem ao encontro das necessidades 
de modernização do funcionamento dos órgãos públicos. As vantagens da adoção 
do pregão nas compras de bens e serviços comuns é um incentivo para que em 
todos os Entes da Federação seja utilizado o pregão, principalmente o eletrônico, 
que é mais abrangente em termos de divulgação.
Caro(a) acadêmico(a), abordaremos o desenvolvimento básico do pregão 
e apresentaremos os procedimentos internos e externos necessários para que o 
processo licitatório, regido pela Lei nº 10.520/2002 e regulamentado pelo Decreto 
nº 5.450/2005, tenha legitimidade.
Vamos, juntos, conhecer a modalidade de licitação chamada de pregão.
2 MODALIDADE DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
A Lei nº 10.520, de 2002, cria a modalidade de licitação chamada Pregão 
que, junto às outras modalidades, regulamentam o artigo 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal. A Administração Pública pode utilizar o pregão para 
implementar a igualdade e selecionar de forma mais vantajosa a aquisição de bens 
e serviços. Vejamos o entendimento de Palavéri (2005, p. 1) em relação às licitações 
e sua utilidade:
Por determinação de norma constitucional (art. 37, XXI), os poderes 
públicos de todas as esferas governamentais, inclusive municipais, 
veem-se obrigados a realizar, via de regra, procedimentos licitatórios 
todas as vezes que pretenderem contratar, com terceiros, a execução de 
serviços e de obras, a compra de bens ou ainda a promoção de atos 
administrativos unilaterais, como a permissão.
40
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Com intuito de modernizar a Lei nº 8.666/93 e trazer instrumentos 
licitatórios mais ágeis e rápidos, a União implementou a legislação que institui 
a modalidade do pregão. Inclusive, deu o exemplo generalizando o pregão para 
todas as órbitas federativas, bem como editou normas para obrigar a adoção do 
pregão em todos os órgãos federais. Este é o entendimento de Justen Filho (2005).
Para o autor Santana (2009, p. 35, grifo do autor), o termo pregão apresenta 
o seguinte significado: 
 
[...] dentre os diversos enfoques possíveis, preferimos ver no 
pregão procedimento administrativo ou instrumental através do qual a 
Administração Pública seleciona a oferta mais vantajosa, respeitados os 
princípios que enunciaremos ao seu tempo (legalidade, economicidade, 
isonomia, dentre outros). 
Já o autor Palavéri (2005, p. 4, grifo do autor) destaca a definição de pregão 
como se fosse apenas presencial. Verifique:
[...], podendo-se definir o pregão, aqui estudado, como a modalidade 
licitatória destinada à seleção de propostas para futuros contratos, objetivando 
a aquisição de bens e serviços comuns, independentemente do valor da futura 
contratação, em cujo procedimento a disputa entre os licitantes far-se-á por meio 
de propostas escritas, seguidas de lances verbais apurados em sessão pública.
Entendemos que o conceito simples apresentado pela autora Di Pietro 
(2013, p. 416) é de fácil compreensão: “Pregão é a modalidade de licitação para 
a aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da 
contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e 
lances em sessão pública”.
No artigo 2º, em seu § 1º, da Lei nº 10.520/2002, encontramos a autorização 
para que seja utilizada a tecnologia da informação no desenvolvimento do pregão: 
“Art. 2º [...] § 1º Poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de recursos 
de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica”. A 
regulamentação para a utilização desta tecnologia está determinada pelo Decreto 
nº 5.450/2005. 
A utilização do pregão como modalidade de licitação não está vinculada 
ao valor da contratação mas com o objeto a ser contratado. Veja a explicação dos 
autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 625, grifo dos autores): “O fator que define 
a possibilidade de utilização da modalidade pregão é a natureza do objeto da 
contratação – aquisição de bens e serviços comuns -, não o valor do contrato”. 
A definição da natureza do objeto de contratação do pregão encontra-se no 
artigo 1º, parágrafo único, da lei que instituiu esta modalidade de licitação, como 
podemos conferir a seguir:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a 
licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
TÓPICO 4 | MODALIDADESDE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
41
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os 
fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e 
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de 
especificações usuais no mercado.
Notamos que a definição da legislação é um tanto incompreensível ou 
confunde o objeto com todas as possibilidades de aquisições para a administração 
pública, então buscamos o entendimento dos autores Meirelles, Aleixo e Burle 
Filho (2013, p. 365, grifo dos autores) para esclarecer o assunto:
[...]. O que caracteriza os bens e serviços comuns é sua padronização, ou 
seja, a possibilidade de substituição de uns por outros com o mesmo 
padrão de qualidade e eficiência. Isto afasta desde logo os serviços de 
Engenharia que não sejam comuns, os quais permitem o pregão, bem 
como todos aqueles que devam ser objeto de licitação nas modalidades 
de melhor técnica ou de técnica e preço. No pregão o fator técnico não é 
levado em consideração, mas apenas o fator preço. 
Seguindo as orientações dos autores, percebemos que compras como as de 
material de escritório, materiais de limpeza, combustíveis, serviços de informática, 
telefonia, serviços de limpeza, produtos de alimentação escolar, entre outras, 
podem ser objeto de licitação pela modalidade de pregão.
O pregão veio para desburocratizar processos, fazer com que as compras 
sejam mais simplificadas, baratear o custo de aquisição dos bens e serviços. Veja as 
peculiaridades do pregão, segundo Justen Filho (2005, p.19):
Em primeiro lugar, o pregão é uma modalidade procedimental 
simplificada e rápida, mas isso se deve à natureza dos objetos das 
contratações a que se presta. Somente podem ser subordinados ao 
pregão os contratos que versem sobre bens ou serviços comuns.
Em segundo lugar, a estrutura procedimental do pregão é peculiar, com 
duas características fundamentais. Uma consiste na inversão das fases 
de habilitação e julgamento. Outra é a possibilidade de renovação de 
lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à proposta mais 
vantajosa.
Em terceiro lugar, o pregão comporta propostas por escrito, mas 
o desenvolvimento do certame envolve a formulação de novas 
proposições (‘lances’), sob forma verbal (ou, mesmo, por via eletrônica).
Destacam os autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 626, grifo dos autores) 
que esta modalidade de licitação sempre será do tipo menor preço: 
[...] no pregão, não se leva em consideração o vulto do contrato (valor da 
contratação), mas sim as características dos bens ou serviços, que devem 
ser comuns, ou seja, simples, ordinários, rotineiros. Por esse motivo, 
também, o tipo de licitação, no pregão, é sempre o de menor preço (não 
se exige capacitação técnica especializada para o fornecimento dos bens 
ou a prestação dos serviços objeto do pregão). 
Notamos que todo o processo administrativo pode trazer vantagens e 
desvantagens na sua aplicação, principalmente na fase de implantação. Tanto 
o pregão presencial como o pregão eletrônico, disponíveis há mais de dez 
42
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
anos, possuem pontos positivos e negativos, porém as vantagens superam as 
desvantagens. Vejamos, então, as vantagens elencadas pelo autor Santana (2009, 
p. 41):
a) desburocratização nos processos de contratação;
b) agilidade, celeridade, eficiência e economia nas contratações;
c) melhor gerenciamento da despesa pública;
d) publicidade e transparência do procedimento;
e) controle da atividade administrativa realizada em tal setor;
f) ampliação da disputa entre os fornecedores e os prestadores de 
serviços.
É evidente que o pregão, principalmente o eletrônico, que é incentivado 
pelo governo federal, é a modalidade de licitação que atende aos princípios 
exigidos pela legislação das licitações e traz maiores expectativas de economia 
para a administração pública.
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), entenda um pouco da instituição do pregão: 
“As modalidades licitatórias previstas na Lei nº 8.666/1993, em muitos casos, não conseguiram 
dar a celeridade desejável à atividade administrativa destinada ao processo de escolha de 
futuros contratantes. As grandes reclamações oriundas de órgãos administrativos não tinham 
como alvo os contratos de grande vulto e de maior complexidade. Ao contrário, centravam-se 
nos contratos menores ou de mais rápida conclusão, prejudicados pela excessiva burocracia 
do processo regular de licitação” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 304).
A modalidade de licitação pregão, instituída pela Lei nº 10.520/2002, pode 
ser de duas formas: pregão presencial ou pregão eletrônico. Sobre a diferença do 
pregão presencial e do pregão eletrônico, explica Garcia (2010, p. 25): “[...] o pregão 
comum ocorre em um ambiente real, com a presença física da pessoa que conduz 
o feito e dos representantes dos licitantes, o pregão eletrônico tem todos os seus 
atos praticados em um ambiente virtual viabilizado por meio do uso da Internet e 
de tecnologia da informação”.
O pregão presencial, como o nome diz, é quando as propostas são entregues 
por escrito e, na presença dos prepostos da empresa, há possibilidade de lances 
para a escolha do vencedor ou da melhor proposta. O autor Garcia (2010, p. 23) 
explica detalhadamente que: 
 
3 PREGÃO PRESENCIAL
TÓPICO 4 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
43
Pregão presencial é a modalidade de licitação em que a disputa pelo 
fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por 
meio de propostas escritas e lances verbais.
Diz-se presencial porque a disputa se dá em sessão pública que conta 
com a participação dos representantes das empresas. 
Quanto ao amplo acesso do pregão comum, entende Palavéri (2005, p. 
4) que: “Trata-se de modalidade licitatória que, como a concorrência, tem ampla 
liberdade quanto aos participantes, não se restringindo, tal como no convite e na 
tomada de preços, aos chamados pela Administração ou aos cadastrados”.
O autor Carvalho Filho (2013, p. 305) fala sobre a facultatividade do uso do 
pregão:
O pregão não é modalidade de uso obrigatório pelos órgãos públicos. 
Trata-se, pois, de atuação discricionária, na qual a Administração terá 
a faculdade de adotar o pregão (nas hipóteses cabíveis), ou alguma das 
modalidades previstas no Estatuto geral.
Destaca, também, o autor Carvalho Filho (2013), que a característica 
principal do pregão presencial é a adoção do princípio da oralidade, isto quer dizer 
que as propostas podem ser alteradas por lances em sessão pública. Enquanto 
nas modalidades tradicionais de licitação as propostas são apresentadas em 
documentos escritos que não são sofrem alterações.
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), quais são os atores do pregão? 
Segundo o autor Santana (2009), o instrumental humano que atua no pregão podem ser 
apelidados de “atores” porque cada qual possui um papel a desempenhar no interior do 
procedimento licitatório. Estes atores são: o pregoeiro (autoridade superior do certame), a 
equipe de apoio e os licitantes.
4 PREGÃO ELETRÔNICO
O pregão eletrônico é uma inovação quando nos referimos à legislação, 
para aquisição de bens e serviços ou modalidades de licitações efetuadas pela 
administração pública brasileira. Historicamente, essas negociações eram 
realizadas de forma presencial com a exceção das publicações ou publicidade. 
Orienta Palavéri (2005, p. 127, grifo do autor):
[...] Com efeito, até a edição da primeira medida provisória do pregão, 
em 2000, não havia, em âmbito nacional, nenhuma norma disciplinando 
as licitações por intermédio de meio eletrônico, sendo que, na melhor 
44
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
das hipóteses, os órgãos públicos apenas disponibilizavam seus editais 
pela internet, em seus sites, não os utilizando para nenhum outro fim. 
No pregão eletrônico é dispensada a sessão pública presencial, todo o 
processo da apresentação dos lances é realizado eletronicamente.Sobre este 
diferencial, explica Garcia (2010, p. 25): “Pregão eletrônico é a modalidade de 
licitação na forma de pregão, que é feita em sessão pública a distância, usando 
para tanto a rede mundial de computadores (Internet) e destinando-se à aquisição 
de bens e serviços comuns [...]”.
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 369, grifo dos autores) definem o 
pregão eletrônico e indicam a sua normatização:
 [...] é aquele efetuado por meio da utilização de recursos de tecnologia 
da informação, ou seja, por meio de comunicação pela Internet. Está 
previsto no § 1º do art. 2º da Lei no 10.520/2002. No âmbito da União, 
seu regulamento foi aprovado pelo Dec. no 5.450, de 31.5.2005 [...]. 
Destaca Justen Filho (2005, p. 10) como evoluirá a modalidade de pregão 
eletrônico nas contratações públicas: 
Não é exagero estimar que a difusão do pregão eletrônico produzirá a 
redução da relevância do pregão comum. À medida que as diferentes 
unidades administrativas instituam o pregão eletrônico, essa passará a 
ser a alternativa dominante. Portanto, a utilização do pregão comum é 
uma etapa passageira. Não será surpresa se, dentro de alguns anos, a 
figura do pregão comum se configurar como uma raridade.
Acadêmico(a), percebemos que a modalidade de licitação pregão está 
restrita para situações que envolvam o menor preço e para a contratação de bens e 
serviços comuns, sem especificações técnicas diferenciadas. O objeto de contratação 
é um dos fatores que traz agilidade no momento da escolha e da verificação dos 
preços. 
A evolução da tecnologia da informação e a sua maior acessibilidade nos 
levam a acreditar que o pregão eletrônico venha a substituir, quando se tratar do 
objeto permitido, as outras modalidades de licitações que exijam a presença dos 
licitantes.
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), conheça as vedações contidas no artigo 5º da Lei do 
Pregão: 1) Garantia de proposta; 2) Aquisição do edital pelos licitantes, como obrigatoriedade 
para participar da licitação; e 3) Pagamento de taxas e emolumentos, exceto o fornecimento 
do edital e se houverem custos de utilização de recursos de tecnologia.
TÓPICO 4 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
45
5 FASES DA LICITAÇÃO NA LEI Nº 10.520/2002
Como acontece nas modalidades de licitação regidas pelo Estatuto das 
licitações (Lei nº 8.666/1993) na modalidade pregão, também são realizadas duas 
fases no procedimento licitatório que são: a fase interna e a fase externa.
Em relação aos princípios que devem ser respeitados no processo 
licitatório, Alexandrino e Paulo (2011, p. 627, grifo dos autores) ressaltam que, 
além dos aplicáveis às outras modalidades, que foram apresentados no Tópico 2, 
deve-se a Administração subordinar-se a outros: “[...] outros correlatos como o da 
celeridade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, competitividade, justo 
preço, seletividade e comparação objetiva das propostas”.
O primeiro diferencial que deve ser observado desde a fase preparatória ou 
interna, que começa na deflagração da necessidade da compra, até o final da fase 
externa, com a escolha da proposta vencedora, é a respeito de novos princípios que 
surgiram com a Lei nº 10.520/2002 e seus decretos regulamentadores.
5.1 FASE INTERNA
Os órgãos públicos realizam a fase preparatória ou fase interna do pregão 
quando a necessidade da compra surge e são realizados procedimentos para 
organizarem os documentos, verificarem a situação financeira e orçamentária, 
entre outras, ensina Carvalho Filho (2013, p. 309, grifo do autor):
Fase interna do pregão é a que se constitui do conjunto de atos e 
atividades de caráter preparatório a cargo do órgão administrativo. São 
providências administrativas que antecedem a realização das atividades 
que contam com a participação de terceiros. 
 
As atividades que devem ser desempenhadas pelos servidores da 
Administração Pública são as elencadas na Lei nº 10.520/2002, artigo 3º, incisos I 
ao IV:
Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:
I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e 
definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de 
aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas 
do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas 
especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, 
limitem a competição;
III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições 
referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos 
sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado 
pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a 
serem licitados; e
46
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão 
ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de 
apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas 
e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a 
habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.
Destaca-se, resumidamente, o autor Carvalho Filho (2013, p. 309), que 
os procedimentos desta fase são quase idênticos aos determinados pela Lei de 
Licitações e os apresenta: 
Quase nenhuma grande novidade se contém nesta fase preparatória. 
Como ocorre em todas as espécies de licitação, algumas providências 
tornam-se realmente necessárias à consecução do certame. Assim, deve 
a autoridade competente, primeiramente, justificar a necessidade da 
contratação e, ao fazê-lo, cumpre-lhe definir o objeto da competição e o 
que será exigido na habilitação. Outras providências a serem adotadas 
são: (1) os critérios de aceitação das propostas; (2) a antecipação das 
cláusulas contratuais, com a necessária fixação do prazo de fornecimento; 
(3) as sanções para a hipótese de inadimplemento; (4) avaliação prévia 
dos bens ou serviços a serem contratados.
Quanto aos integrantes da equipe de apoio nesta fase, orientam Alexandrino 
e Paulo (2011, p. 629), com base na Lei do pregão, que: “A equipe de apoio deverá ser 
integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego 
da Administração, preferencialmente pertencentes ao quadro permanente do 
órgão ou entidade promotora do evento”.
5.2 FASE EXTERNA
A fase externa do pregão é a que se inicia com a convocação dos interessados 
até a homologação da licitação e deve seguir as normas expressas na Lei do pregão, 
artigo 4º, incisos I ao XXIII:
Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos 
interessados e observará as seguintes regras:
I - a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação 
de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, 
em jornal de circulação local, e facultativamente, por meios eletrônicos 
e conforme o vulto da licitação, em jornal de grande circulação, nos 
termos do regulamento de que trata o art. 2º;
II - do aviso constarão a definição do objeto da licitação, a indicação 
do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do 
edital;
III - do edital constarão todos os elementos definidos na forma do inciso 
I do art. 3º, as normas que disciplinarem o procedimento e a minuta do 
contrato, quando for o caso;
IV - cópias do edital e do respectivo aviso serão colocadas à disposição 
de qualquer pessoa para consulta e divulgadas na forma da Lei no 9.755, 
de 16 de dezembro de 1998;
V - o prazo fixado para a apresentação das propostas, contado a partir 
da publicação do aviso, não será inferior a 8 (oito) dias úteis;
VI - no dia, hora e local designados, será realizada sessão pública 
para recebimento das propostas, devendo o interessado, ou seu 
TÓPICO 4 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
47
representante, identificar-se e, se for o caso, comprovar a existência dos 
necessários poderes para formulaçãode propostas e para a prática de 
todos os demais atos inerentes ao certame;
VII - aberta a sessão, os interessados ou seus representantes, apresentarão 
declaração dando ciência de que cumprem plenamente os requisitos de 
habilitação e entregarão os envelopes contendo a indicação do objeto e do 
preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata abertura e à verificação 
da conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no 
instrumento convocatório;
VIII - no curso da sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os das 
ofertas com preços até 10% (dez por cento) superiores àquela poderão 
fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor;
IX - não havendo pelo menos 3 (três) ofertas nas condições definidas 
no inciso anterior, poderão os autores das melhores propostas, até o 
máximo de 3 (três), oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer 
que sejam os preços oferecidos;
X - para julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério 
de menor preço, observados os prazos máximos para fornecimento, 
as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e 
qualidade definidos no edital;
XI - examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao 
objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da 
sua aceitabilidade;
XII - encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro 
procederá à abertura do invólucro contendo os documentos de 
habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta, para 
verificação do atendimento das condições fixadas no edital;XIII - a 
habilitação far-se-á com a verificação de que o licitante está em situação 
regular perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo 
de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, e as Fazendas Estaduais e 
Municipais, quando for o caso, com a comprovação de que atende às 
exigências do edital quanto à habilitação jurídica e qualificações técnica 
e econômico-financeira;
XIV - os licitantes poderão deixar de apresentar os documentos de 
habilitação que já constem do Sistema de Cadastramento Unificado 
de Fornecedores – Sicaf e sistemas semelhantes mantidos por Estados, 
Distrito Federal ou Municípios, assegurado aos demais licitantes o 
direito de acesso aos dados nele constantes;
XV - verificado o atendimento das exigências fixadas no edital, o 
licitante será declarado vencedor;
XVI - se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às 
exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subseqüentes 
e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e assim 
sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o 
respectivo licitante declarado vencedor;
XVII - nas situações previstas nos incisos XI e XVI, o pregoeiro poderá 
negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço 
melhor;
XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar 
imediata e motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será 
concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões 
do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para 
apresentar contrarrazões em igual número de dias, que começarão a 
correr do término do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada vista 
imediata dos autos;
XIX - o acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos 
insuscetíveis de aproveitamento;
48
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
XX - a falta de manifestação imediata e motivada do licitante importará 
a decadência do direito de recurso e a adjudicação do objeto da licitação 
pelo pregoeiro ao vencedor;
XXI - decididos os recursos, a autoridade competente fará a adjudicação 
do objeto da licitação ao licitante vencedor;
XXII - homologada a licitação pela autoridade competente, o 
adjudicatário será convocado para assinar o contrato no prazo definido 
em edital; e
XXIII - se o licitante vencedor, convocado dentro do prazo de validade 
da sua proposta, não celebrar o contrato, aplicar-se-á o disposto no 
inciso XVI.
Comparando os ordenamentos da fase externa entre a modalidade pregão 
e as outras modalidades regidas pela Lei nº 8.666/1993, encontramos a inversão de 
algumas fases.
Os autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 631, grifo dos autores) apresentam 
a diferença das etapas de adjudicação e homologação:
É oportuno observar, [...], que, [...] no pregão a homologação ocorre 
depois da adjudicação. A adjudicação será feita diretamente pelo 
pregoeiro, se não houver recursos, ou será feita pela autoridade 
competente para efetuar a homologação, se foram interpostos recursos. 
Em ambas as hipóteses, a homologação é posterior à adjudicação. Outro 
aspecto interessante [...] segundo o qual ‘o adjudicatário será convocado 
para assinar o contrato no prazo definido em edital’. Acreditamos ser 
acertado afirmar que, no caso do pregão, existe direito subjetivo do 
adjudicatário à celebração do respectivo contato, diferentemente do que 
se dá nas modalidades reguladas pela Lei no 8.666/1993 [...]. 
Já o autor Palavéri (2005, p. 71) destaca outra inversão de etapas, confira 
a seguir: “Aqui, no pregão, primeiro analisar-se-á a proposta comercial dos 
licitantes e apenas depois se passará a à apreciação da habilitação, analisando-se a 
documentação do licitante que apresente a melhor proposta de preços”.
No pregão eletrônico, as fases do procedimento são iguais, apenas 
com algumas exigências para adequar à tecnologia de informação utilizada. 
Encontramos no Decreto nº 5.450/2005 exigências sobre recursos de criptografia 
nas fases do certame, prévio credenciamento perante o provedor que promoverá a 
licitação, enfim são vários pontos que validarão esta modalidade de licitação.
DICAS
Acadêmico(a), é importante você fazer uma leitura do Decreto nº 5.450/2005. 
Disponível em: .
TÓPICO 4 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
49
IMPORTANTE
Acadêmico(a), entenda quem é o pregoeiro, ator principal do pregão:
O pregoeiro é o servidor responsável pela sessão de julgamento, até o momento da adjudicação 
ao vencedor, do objeto licitado. É ele quem coordena a sessão, conduzindo-a com o auxílio da 
equipe de apoio. É designado pela autoridade competente, que também exerce controle sobre 
os seus atos (SANTANA, 2009).
5.3 RECURSOS NO PREGÃO
As situações que geram a interposição de recurso no pregão não diferem 
das existentes no Estatuto das Licitações, porém com periodicidade diferenciada 
para atender as características deste procedimento administrativo mais moderno, 
segundo Justen Filho (2005).
Diferente de outras modalidades, o pregão admite apenas uma hipótese de 
recurso (recurso é diferente de impugnação). É o que esclarece Santana (2009, p. 
339, grifo do autor):
O recurso no pregão (seja eletrônico e presencial) tem mesmo essa 
característica primordial já destacada inicialmente: só há um recurso, 
entendido como tal aquele pedido de reexame de alguma decisão havida 
no curso do procedimento respectivo. E ele é posto ao final, antes da 
adjudicação. 
Nos ensinamentos de Palavéri (2005, p. 114) encontramos a confirmação do 
recurso administrativo único e exemplos concretos sobre essa diferença em relação 
às outras modalidades:
A grande diferença verificada nessa modalidade, em relação às demais, 
no que concerne ao recurso administrativo, é a possibilidade de ser 
interposto uma única vez ao longo de todo o procedimento. Se na 
concorrência e na tomada de preços, dentre outras, admite-se em regra 
ao menos dois recursos, um em face da habilitação e outro em função 
do resultado do julgamento das propostas comerciais, aqui no pregão as 
discussões sobre ambas as etapas decisórias serão processadas em uma 
única oportunidade de recurso. 
Sobre a invalidação dos atos após o recurso, alerta Carvalho Filho (2013, 
p. 315) que: “O provimento do recurso implica a invalidação somente dos atos 
insuscetíveis de aproveitamento. Os demais não precisarãoser afetados [...]”.
A intenção de apresentar recurso administrativo deve ser expressa em 
sessão, conforme estabelece o artigo 4º, inciso XX, da Lei nº 10.520/2002.
50
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
5.3.1 Sanções administrativas
A legislação que instituiu o pregão preocupou-se em antecipar problemas 
ou condutas ilícitas, que os licitantes podem causar no percurso das contratações 
submetidas a esta modalidade de licitação, no artigo 7º da Lei do Pregão:
Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, 
não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação 
falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de 
seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do 
contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal [...]. 
 
Assim que verificada a infração, é permitida a apresentação do contraditório 
por parte do participante. Orienta Carvalho Filho (2013) que, se comprovada culpa, 
o licitante poderá sofrer sanções (penalidades) administrativas. Ainda no artigo 7º 
da Lei nº 10.520/2002 encontramos expressas as penalidades aplicáveis:
[...] ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito 
Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas 
de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 
4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas 
previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
Se fizermos um comparativo com as sanções expressas na Lei nº 8.666/1993, 
no artigo 87, podemos observar que as sanções determinadas na Lei do pregão são 
mais ásperas. Contudo, quando não divergir com a legislação específica do pregão, 
nos editais há a possibilidade de, segundo Palavéri (2005), valer-se do instituto de 
multas, advertências e sanções de advertência, que estão estabelecidas no artigo 87 
da Lei nº 8.666/1993. 
5.3.2 Advertências
A aplicação de sanções deve ser realizada com muito cuidado, para evitar 
que infrações menos prejudiciais possam retirar do certame os participantes com 
potencial de interesse público, vejam a explicação de Palavéri (2005, p. 125):
Assim, por exemplo, temos que nem todas as hipóteses de retardamento 
da execução do objeto contratual ou do cometimento de falhas nessa 
execução deverão levar à aplicação do impedimento de licitar ou 
contratar com a Administração. Na aplicação das sanções deverá o 
administrador dosar a pena, e aplicá-la com vistas à razoabilidade, 
sendo que em muitas situações mais adequado será a imposição de 
advertência ou de multa, nos termos previstas pela Lei nº 8.666/1993 
(art. 87 e seguintes).
Destaca Justen Filho (2010, p. 891) que a advertência não deixa de ser uma 
sanção, porém deve ser aplicada em infrações menos importantes: “A advertência 
corresponde a uma sanção de menor gravidade. Supõe-se sua aplicação para 
condutas de inexecução parcial de deveres de diminuta monta [...]”. 
TÓPICO 4 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
51
5.3.3 Sanções temporárias
As sanções temporárias também são institutos que estão expressos na Lei 
nº 8.666/1993, no artigo 87, inciso III, observe como está descrito: 
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes 
sanções: 
[...] 
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento 
de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) 
anos [...].
Não necessariamente a suspensão será de dois anos, segundo as explicações 
da autora Medauar (2005, p. 252) é opcional, conforme segue: “A Administração 
fixará o prazo proporcionalmente à gravidade do fato”.
5.3.4 Declaração de idoneidade
O administrador pode, nas aplicações das penalidades, optar, quando 
cabível, pelo disposto no artigo 87, inciso IV, da Lei das Licitações, que prescreve a 
emissão de declaração de idoneidade. Vamos conhecer o dispositivo legal: 
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes 
sanções: 
[...] 
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a 
Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes 
da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria 
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o 
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após 
decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
Medauar (2005, p. 252) destaca qual autoridade aplica a sanção e qual o 
prazo para defesa: “[...]. É a sanção administrativa mais grave. É da competência 
exclusiva de Ministro de Estado, de Secretário Estadual ou Municipal, conforme o 
caso; o interessado pode defender-se nos autos do respectivo processo, no prazo 
de 10 dias da abertura de vista [...]”.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): 
Aplicam-se subsidiariamente ao pregão as disposições constantes da Lei nº 8.666/1993 
(ALEXADRINO; PAULO, 2011).
52
RESUMO DO TÓPICO 4
Acadêmico(a), você acabou de estudar os seguintes conteúdos:
• A Lei nº 10.520/2002 institui a modalidade de pregão, que pode ser presencial ou 
eletrônico.
• A modalidade licitatória do pregão é uma modernidade para a aquisição de 
bens ou serviços comuns e terá como critério de escolha, sempre, o menor preço.
• Como princípios e vantagens do pregão podemos destacar a celeridade, a 
finalidade, a razoabilidade, a proporcionalidade, a competitividade, o justo 
preço, a seletividade e a comparação objetiva das propostas.
• Também, nesta modalidade, utilizamos duas fases na execução do pregão, que 
são: a fase interna ou preparatória e a fase externa.
• As situações que geram a interposição de recurso, no pregão, não diferem das 
existentes no Estatuto das Licitações, mas deve ser peticionado apenas no final 
antes da adjudicação.
• As penalidades ou sanções descritas na Lei do pregão são severas, porém no que 
couber e estiver expresso no edital o Administrador poderá aplicar sanções do 
artigo 87, da Lei nº 8.666/1993.
• Aplicam-se subsidiariamente ao pregão as disposições constantes da Lei nº 
8.666/1993.
53
AUTOATIVIDADE
Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão 
dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 A Lei nº 10.520/2002, para atender às evoluções da sociedade, instituiu 
a modalidade de licitação chamada de pregão. Quanto à nomenclatura 
utilizada para indicar o tipo e procedimento de pregão, assinale a alternativa 
CORRETA:
( ) Pregão alternativo e pregão eletrônico.
( ) Pregão presencial e pregão eletrônico.
( ) Pregão presencial e pregão digitalizado.
( ) Pregão alternativo e pregão digitalizado.
2 O pregão, tanto presencial como o eletrônico, é um exemplo de modernidade 
que deve ser implementado nos processos administrativos do Órgãos 
Públicos. Com referência às principais vantagens trazidas pelo pregão, 
assinale as alternativas CORRETAS:
( ) Ampliação da disputa entre os fornecedores e os prestadores de serviços.
( ) Desburocratização nos processos de contratação.
( ) Não necessita respeitar horário para as sessões.
( ) Melhor gerenciamento da despesa pública.
3 Quando o licitante cometer infrações descritas na legislação do pregão, é 
cabível a aplicação de sanções após ser comprovada a culpa do participante. 
Com referência às sanções administrativas que podem ser utilizadas na 
modalidade do pregão e estão descritas na Lei nº 8.666/1993, artigo 87, 
assinale as alternativas CORRETAS:
( ) Recursos.
( ) Advertência.
( ) Sanções temporárias.
( ) Declaração de inidoneidade.
54
55
TÓPICO 5
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS - PPP
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Evoluções legislativas, a exemplo da criação do pregão, são necessárias 
para solucionar dilemas que surgem com a modernidade. Alguns problemas que 
a AdministraçãoPública vem enfrentando são a falta de recursos e a crescente 
demanda por infraestrutura e serviços públicos.
A criação de uma lei específica para normatizar a parceria entre a iniciativa 
privada e os órgãos públicos vem proporcionar uma alternativa para resolver esses 
problemas públicos. Com a Parceria Público-Privada, as vantagens do negócio 
refletem para a Administração Pública, para a iniciativa privada e, principalmente, 
para a sociedade (que terá suas necessidades atendidas). 
Caro(a) acadêmico(a), neste tópico conheceremos algumas das regras para 
a realização de Parcerias Público-Privadas, como: a conceituação, os motivos que a 
criaram, suas vantagens, suas modalidades e as exigências trazidas pela lei.
Aos estudos!
2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
Uma nova modalidade de concessão de serviços públicos é a Parceria 
Público-Privada (PPP). Os autores Branco, Lo Fiego e Alves (2008, p. 9) orientam 
que as associações de órgãos públicos com instituições das áreas privadas são 
formas de concessão especiais e uma opção eficiente para a Administração Pública:
As PPPs são associações entre os setores público e privado, em que 
as partes trabalham em conjunto para benefício mútuo, segundo 
regras previamente estabelecidas. As PPPs são, em realidade, uma 
nova modalidade de concessão de serviços públicos, em que há 
obrigatoriedade de aporte de recursos do parceiro público ao parceiro 
privado, já que o retorno financeiro dos investimentos e gastos 
operacionais por este último não seria suficiente apenas com receitas 
próprias.
Continuando com os ensinamentos de Branco, Lo Fiego e Alves (2008, p. 14, 
grifo dos autores), destacamos as principais vantagens para a sociedade, a iniciativa 
privada e o setor público: 
56
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Para o setor público, a PPP permite a obtenção de um melhor uso do 
recurso público (value for money), quando da oferta de serviços públicos, 
ao lhes conferir eficiência, eficácia e efetividade, particularmente através 
das seguintes fontes:
· Inovação. A PPP permite a transferência da capacidade inovadora do 
setor privado para a área pública. Uma das maiores fontes de ganho 
a esse respeito advém do fato do Governo não necessitar de fornecer 
pormenores de como um ativo deva ser projetado e construído, mas 
sim de estabelecer os condicionantes básicos de como o serviço público 
deverá ser ofertado pelo parceiro privado (modelo DBFOT);
· Otimização do custo e da vida útil. Num modelo DBFOT, o 
empreendedor estará numa ótima posição para aprimorar técnicas 
de projeto e construção, que minimizem os custos de implantação e 
operação e aumentem a vida útil dos ativos, algo que dificilmente seria 
possível no esquema tradicional de gestão pública, em que as diversas 
fases do modelo antes citado são de responsabilidade de diferentes 
atores;
· Compartilhamento de infraestruturas. Existem vários casos em 
que facilidades governamentais implementadas através de PPPs são 
compartilhadas com terceiros, minimizando gastos operacionais do 
parceiro público, num movimento impulsionado pela experiência do 
parceiro privado em gestão de ativos;
· Divisão ótima de responsabilidades. No caso mais frequente, o parceiro 
público define as condições de oferta de determinado serviço público, 
e o parceiro privado projeta, constrói e opera os ativos para tal. Nessas 
circunstâncias, costuma ocorrer uma divisão de responsabilidades mais 
clara e coerente, já que cada um dos parceiros estará exercendo suas 
atividades finalísticas.
Para o setor privado, a PPP representa um novo e amplo leque de 
oportunidades de negócios, muitas delas restritas anteriormente à 
governança pública.
Para a sociedade, as PPPs representam uma oportunidade de se desfrutar 
de serviços públicos mais bem estruturados e coordenados, sobretudo 
pelo fato que indicadores de desempenho estarão monitorando todo o 
processo concessional. 
Acadêmico(a), é muito importante quando o legislador consegue adaptar a 
legislação para oferecer benefícios a todos os interessados. Isso acontece nas PPPs, 
visto que tanto a administração pública como a iniciativa privada e a sociedade 
usufruem de vantagens com esta modalidade de concessão especial.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), conheça um pouco da evolução normativa das PPPs:
As parcerias público-privadas foram instituídas como modalidades de contratos administrativos, 
pela Lei nº 11.079, de 30/12/2004, alterada pela Lei nº 11.409, de 25/05/2011, e pela Medida 
Provisória nº 575, de 07/08/2012, que se converteu na Lei nº 12.766, de 27/12/2012 (DI PIETRO, 
2013).
TÓPICO 5 | PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
57
3 HISTÓRICO E CONCEITO DAS PPPs
A necessidade crescente de investimentos em infraestrutura, a escassez dos 
recursos públicos e a insatisfação da sociedade com o atendimento nos serviços 
públicos foram alguns exemplos que incentivaram o legislador a buscar modelos, 
até mesmo internacionais, que atendam a soluções pontuais.
As Parcerias Público-Privadas (PPPs), nos termos de sua contratação de 
concessão especial, são regidas pela Lei nº 11.079/2004 e fiscalizadas no âmbito 
Federal pelo Tribunal de Contas da União - TCU:
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) são contratos de concessão em que 
o parceiro privado faz investimentos em infraestrutura para prestação de 
um serviço, cuja amortização e remuneração é viabilizada pela cobrança 
de tarifas dos usuários e de subsídio público (PPP patrocinada) ou é 
integralmente paga pela Administração Pública (na modalidade de PPP 
administrativa).
No Tribunal de Contas da União (TCU), a fiscalização de procedimentos 
de licitação, contratação e execução contratual de PPP é regida pela 
Instrução Normativa nº 52/2007, segundo a qual o controle dessa 
categoria de contratação é feito de forma concomitante, em que 
são analisados documentos específicos exigidos pelo Tribunal, e 
encaminhados pelo órgão ou entidade federal concedente. (TCU, sd).
Já a autora Di Pietro (2013, p. 315) elaborou um conceito de PPP unindo as 
duas modalidades possíveis desta concessão, veja o resultado:
Para englobar as duas modalidades em um conceito único, pode-se dizer 
que a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão 
que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou 
não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e 
contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de 
serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, 
com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, 
mediante contraprestação do parceiro público.
A principal diferença das concessões PPPs com as demais concessões é o 
investimento financeiro aportado pela administração pública, segundo Carvalho 
Filho (2013, p. 189):
As concessões especiais, reguladas na Lei nº 11.079, de 30.12.2004, 
também encerram delegação de serviço e obras públicas, mas se 
sujeitam a regime jurídico específico – o denominado regime das 
parcerias público-privadas. Diferentemente das concessões simples, nas 
concessões especiais o concessionário recebe contrapartida pecuniária 
por parte do poder concedente. 
 
A Lei nº 10.079/2004 contém normas obrigatórias para a União, estados, 
Distrito Federal e municípios, porém, no mesmo instituto, nos artigos 14 a 22, estão 
dispostas diretrizes aplicáveis apenas para a União sobre o órgão gestor das PPPs e 
o Fundo Garantidor de PPPs (FGP), conforme aludido por Di Pietro (2013).
58
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
O Ente da Federação que quiser realizar contrato de concessão especial 
deve realizar estudos de viabilidade apropriados ao objeto que será concedido 
para compará-los às diretrizes que devem ser respeitadas, dispostas no artigo 4º, 
da Lei nº 10.079/2004:
Art. 4o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as 
seguintes diretrizes:
 I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos 
recursos da sociedade;
 II – respeitoaos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos 
entes privados incumbidos da sua execução;
 III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do 
exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do 
Estado;
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
V – transparência dos procedimentos e das decisões;
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos 
projetos de parceria.
Quanto às características necessárias para os projetos poderem ser 
implementados através de PPPs, orientam os autores Branco, Lo Fiego e Alves 
(2008, p. 8):
Projetos com as seguintes características contratuais são elegíveis para 
PPP:
· valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);
· prazo de vigência não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e 
cinco) anos, incluindo eventual prorrogação;
· remuneração pelo parceiro público ao parceiro privado somente após 
a disponibilização do serviço;
· remuneração variável pelo parceiro público ao parceiro privado 
vinculada ao seu desempenho;
· compartilhamento de risco entre o parceiro público e o parceiro 
privado;
· adimplência das obrigações financeiras do parceiro público 
relativamente ao parceiro privado asseguradas através de fundo 
garantido.
O administrador público deve observar que a PPP é um contrato 
dispendioso com longo período de execução. Estes são motivos que demandam 
análise de viabilidade responsável para não prejudicar o interesse público.
IMPORTANTE
Caro(a) acadêmico(a): 
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) são modalidades específicas de contratos de concessão, 
instituídas e reguladas pela Lei nº 11.079/2004. Trata-se de uma lei de normas gerais, uma lei 
de caráter nacional, editada com fundamento na competência estabelecida no inciso XXVII do 
art. 22 da Constituição da República (ALEXADRINO; PAULO, 2011).
TÓPICO 5 | PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
59
4 FORMAS DE PPPs
O artigo 2º da Lei que criou a contratação de PPP, Lei nº 11.079/2004, 
traduz quais as modalidades que o contrato de concessão pode apresentar: “Art. 2o 
Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade 
patrocinada ou administrativa”.
Utilizamos os ensinamentos do autor Carvalho Filho (2013, p. 190, grifo do 
autor) para demonstrar a diferença das duas modalidades ou categorias:
Subdividem-se em duas categorias: (1ª) concessões patrocinadas, aquelas 
em que a contraprestação pecuniária do concedente representa um 
adicional à tarifa cobrada dos usuários; (2ª) concessões administrativas, 
aquelas em que a Administração Pública é a usuária direta ou indireta 
da prestação do serviço, da obra ou do fornecimento. 
 
Ressaltam os autores Alexandrino e Paulo (2011) que, para a modalidade 
de concessão administrativa, a legislação não especifica adequadamente a natureza 
do serviço administrativo que o parceiro público será usuário (direto ou indireto).
Buscamos no entendimento dos autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho 
(2013, p. 456, grifo dos autores) maiores explicações sobre o assunto:
[...] é preciso não confundi-la com a concessão de uso de bem público, 
também chamada de concessão administrativa de uso, para diferenciá-la 
da concessão do direito real de uso, [...]. Esta concessão administrativa é 
um contrato de prestação de serviços de que a Administração é a usuária 
direta ou indireta, conforme define a lei. Daí por que a remuneração 
é paga integralmente pela própria Administração. Destina-se, ao que 
parece, a permitir a inserção do setor privado em serviços até agora 
pouco atrativos, como a construção e administração de presídios, 
hospitais, escolas e outros setores.
As PPPs devem ver precedidas de licitação na modalidade de concorrência 
e, se previsto em edital, por instituto jurídico diferenciado, trazidos pela Lei 
nº 11.079/2004, com lances de viva voz e a possibilidade de inversão da ordem 
das fases de habilitação e julgamento (muito parecido com o pregão), segundo 
entendimento de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013).
IMPORTANTE
Caro(a) acadêmico(a): 
Procure ler a Lei nº 11.079/2004, na íntegra, e compreender adequadamente o processo de 
licitação indicado nas Parcerias Público-Privadas. Disponível em: .
60
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
LEITURA COMPLEMENTAR
O que são Parcerias Público-Privadas (PPP)?
A literatura internacional define uma PPP como sendo um contrato 
de longo prazo entre um governo (federal, estadual ou municipal) e uma 
entidade privada, no qual essa entidade se compromete a oferecer serviços 
de infraestrutura. Há diferentes tipos de contrato, em que o setor público 
e o parceiro privado dividem entre si as responsabilidades referentes ao 
financiamento, projeto, construção, operação e manutenção da infraestrutura. 
A empresa privada pode ser remunerada tanto pela cobrança de tarifas 
diretamente aos usuários (pedágio, por exemplo) quanto por pagamentos 
feitos a ela diretamente pelo governo (BANCO MUNDIAL, 2012).
A definição acima difere do conceito de PPP estipulado pela legislação 
brasileira, que é bem mais restrito. Neste artigo apresenta-se primeiro a 
definição internacional e, em seguida, mostra-se como a definição brasileira é 
um subconjunto daquela definição mais ampla.
No conceito internacional, mais amplo, podemos citar como exemplo 
de PPP um contrato para que uma empresa passe a cuidar da manutenção de 
uma estrada, cobrando pedágio dos usuários. Também temos uma PPP quando 
uma empresa constrói uma prisão e opera os serviços de limpeza, alimentação, 
manutenção predial, entre outros, enquanto o governo se encarrega da 
atividade-fim do presídio, que é o serviço de controle e escolta de presidiários. 
Outro exemplo de PPP seria a construção e operação de uma linha de metrô 
por uma empresa privada, em que a remuneração do parceiro privado vem de 
duas fontes: a tarifa cobrada dos usuários e um pagamento mensal feito pelo 
governo.
Na definição apresentada no primeiro parágrafo, dois termos estão 
grifados: “longo-prazo” e “serviços de infraestrutura”. Esses são aspectos 
importantes da caracterização de uma PPP. O termo “serviços de infraestrutura” 
IMPORTANTE
Caro(a) acadêmico(a): 
Para aprimorar seus estudos, selecionamos um texto que resume a visão internacional e 
nacional do instituto da Parceria Público-Privada – PPP.
Complemente seus estudos fazendo esta leitura atentamente, e perceba novidades sobre o 
tema apresentado no Tópico 5.
TÓPICO 5 | PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
61
indica que o parceiro privado não vai simplesmente construir uma estrada, 
uma ferrovia, um hospital ou um aeroporto e entregá-lo para ser administrado 
pelo governo ou empresa estatal. Ele vai construir e operar uma parte ou todos 
os serviços oferecidos por aquela infraestrutura. Ou então ele vai simplesmente 
operar (sem construir ou apenas reformar) os serviços de uma infraestrutura 
já existente, de propriedade do governo. Ou seja, para caracterizar uma PPP 
é importante que o parceiro privado atue na provisão do serviço público 
associado à infraestrutura que lhe foi confiada.
Os contratos são de longo-prazo porque, em primeiro lugar, estão 
relacionados a serviços públicos que exigem investimentos de grande 
vulto, seja na construção, seja na manutenção: estradas, portos, aeroportos, 
ferrovias, prédios públicos com características especiais (hospitais, prisões) ou 
construídos em grande quantidade (escolas) etc. Portanto, nos casos em que o 
parceiro privado investe seu capital, ele precisa que o contrato tenha um prazo 
dilatado para dar tempo de pagar o investimento.
Mesmo quando não há uma elevada imobilização de capital pelo parceiro 
privado (por exemplo, contratos para operar infraestrutura já existente), pode 
ser interessante estabelecer um contrato de longo-prazo, pois seria ineficiente 
trocar o administrador da infraestrutura diversas............................................................................................................................ 20
4 IGUALDADE ENTRE LICITANTES ............................................................................................... 20
5 PROBIDADE ADMINISTRATIVA .................................................................................................. 22
6 VINCULAÇÃO AO EDITAL OU CONVITE ................................................................................. 22
7 JULGAMENTO OBJETIVO ............................................................................................................... 23
8 DEVER DE LICITAR ........................................................................................................................... 24
9 PROCEDIMENTO FORMAL ............................................................................................................ 24
10 PUBLICIDADE DOS ATOS ............................................................................................................. 25
11 ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA AO VENCEDOR ................................................................ 27
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 29
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 30
TÓPICO 3 – EXCEÇÕES AO DEVER DE LICITAR ......................................................................... 31
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 31
2 DISPENSA DE LICITAÇÃO ............................................................................................................. 31
3 INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO .............................................................................................. 34
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 36
sumário
VIII
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 37
TÓPICO 4 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002 .................................... 39
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 39
2 MODALIDADE DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002 ........................................................... 39
3 PREGÃO PRESENCIAL ..................................................................................................................... 42
4 PREGÃO ELETRÔNICO .................................................................................................................... 43
5 FASES DA LICITAÇÃO NA LEI Nº 10.520/2002 ............................................................................ 45
 5.1 FASE INTERNA .............................................................................................................................. 45
 5.2 FASE EXTERNA .............................................................................................................................. 46
 5.3 RECURSOS NO PREGÃO ............................................................................................................. 49
 5.3.1 Sanções administrativas ........................................................................................................... 50
 5.3.2 Advertências .............................................................................................................................. 50
 5.3.3 Sanções temporárias ................................................................................................................. 51
 5.3.4 Declaração de idoneidade ....................................................................................................... 51
RESUMO DO TÓPICO 4 ....................................................................................................................... 52
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 53
TÓPICO 5 – PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS - PPP ................................................................. 55
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 55
2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ................................................................................................ 55
3 HISTÓRICO E CONCEITO DAS PPPs ........................................................................................... 57
4 FORMAS DE PPPs ............................................................................................................................... 59
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 60
RESUMO DO TÓPICO 5 ....................................................................................................................... 67
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 68
UNIDADE 2 – NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93 ........... 69
TÓPICO 1 MODALIDADES DE LICITAÇÃO ................................................................................ 71
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 71
2 CONCEITOS QUE INTEGRAM AS MODALIDADES LICITATÓRIAS ................................ 73
3 CONSULTA PÚBLICA – DISPOSIÇÃO ESPECIAL .................................................................... 83
4 CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE ................................................................ 85
5 SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS .......................................................................................... 86
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 88
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 89
TÓPICO 2 – TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE LICITAÇÃO ....................................... 91
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 91
2 TIPOS DE LICITAÇÃO ...................................................................................................................... 91
3 COMISSÃO DE LICITAÇÃO ........................................................................................................... 94
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 98
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 99
TÓPICO 3 – RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS
 PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93 ...................................................... 101
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 101
2 ESPÉCIES DE RECURSOS LICITATÓRIOS ADMINISTRATIVOS ........................................ 103
 2.1 IMPUGNAÇÃO AO EDITAL ....................................................................................................... 104
 2.2 RECURSO HIERÁRQUICO ..........................................................................................................vezes em prazos curtos, tendo 
em vista o custo de licitação e o custo de aprendizagem, associado ao período 
em que o novo concessionário está ajustando a oferta do novo serviço, quando 
usualmente há quebras na qualidade dos serviços.
Note que não se encaixam na definição de PPP os contratos mais simples, 
como os que preveem a prestação de serviços de limpeza e vigilância de prédios 
públicos, fornecimento de alimentação, conservação de jardins, assistência 
técnica em informática etc. Esses são contratos de curto-prazo, normalmente 
conhecidos como “terceirização”. Enquanto os contratos de PPP normalmente 
têm prazos que superam vinte anos, os contratos de terceirização de serviços 
duram por volta de cinco anos (sobre contratos de terceirização no Brasil e seus 
problemas ver, neste site, por que o governo gasta tanto com terceirização).
Um ponto central para o sucesso de uma PPP está na divisão de riscos 
entre o setor público e o parceiro privado. A construção e operação de uma 
rodovia, por exemplo, implica diversos riscos financeiros: a obra pode custar 
mais que o projetado (risco de construção), o volume de tráfego (e, portanto, 
a receita de pedágio) pode ser menor que o esperado (risco de demanda), 
a eleição de um novo governante pode colocar em risco o cumprimento do 
contrato (risco político) etc.
Não é trivial, portanto, a redação de um contrato de PPP, que deve ser 
o mais detalhado possível no que diz respeito a qual das partes deve assumir 
quais tipos de riscos. Essa é uma condição necessária, mas não suficiente. É 
preciso, também, que haja um Poder Judiciário com capacidade para impor o 
cumprimento dos contratos. Em países em que o Judiciário é influenciado pelo 
Poder Executivo, o risco político incorrido pelos parceiros privados é alto.
62
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Os contratos de PPP em geral associam a revisão dos pagamentos feitos 
aos parceiros privados, ao longo da vida do contrato, com base no cumprimento 
de metas de qualidade e quantidade do serviço oferecido. Por exemplo, em 
um contrato de PPP de um aeroporto, o parceiro privado terá direito a um 
maior reajuste da tarifa se conseguir fazer todos os investimentos de expansão 
do aeroporto que estavam previstos no contrato inicial. Ou, alternativamente, 
será punido com um reajuste menor se os índices de qualidade dos serviços 
prestados estiverem abaixo das metas contratuais (tempo de espera no check-in, 
atraso nos voos de responsabilidade do aeroporto etc.).
Essa característica dos contratos pressupõe a existência de uma agência 
reguladora com suficiente capacidade e independência técnica para dar pleno 
cumprimento à verificação das metas contratuais e efetivamente punir ou 
premiar o parceiro privado. Agências reguladoras sem autonomia em relação 
ao governo, ou cujos cargos de comando sejam distribuídos ao sabor de 
negociações partidárias, acabam aproximando perigosamente a necessidade 
de recursos dos partidos políticos (para financiamento de campanha) do poder 
institucional de conferir ganhos financeiros não merecidos a parceiros privados 
que não cumprem contratos.
E qual seria a grande vantagem de um contrato de PPP em relação 
ao modelo tradicional, em que o governo contrata a construção de uma 
infraestrutura junto a empresas privadas e depois opera, ele próprio, o serviço 
oferecido por essa infraestrutura? A vantagem é que, ao se contratar uma 
mesma empresa para construir (ou reformar/ampliar) uma infraestrutura 
e, em seguida, passar a operá-la, essa empresa terá incentivos para fazer 
uma construção (reforma/ampliação) de boa qualidade. Isso porque uma 
infraestrutura bem construída vai reduzir os custos de manutenção e reparo 
ao longo do contrato de operação, bem como vai permitir a prestação de um 
serviço de maior qualidade (viabilizando ganhos financeiros quando a tarifa 
estiver atrelada à qualidade do serviço prestado).
Em um contrato comum de simples construção e entrega da infraestrutura 
ao governo, as empresas têm incentivos para construir rapidamente e economizar 
nos custos, colocando em segundo plano a qualidade final do trabalho. O 
governo, por sua vez, não tem informação suficiente sobre o andamento das 
obras e seus detalhes para exigir maior qualidade.
Outra vantagem das PPP é que elas trazem capital privado para 
investimentos em que antes só havia dinheiro público. Como os orçamentos 
públicos estão cada vez mais restritos frente à necessidade de manter o equilíbrio 
fiscal, a entrada de capital privado é um reforço bem-vindo ao financiamento 
das obras de infraestrutura.
Há dois conceitos relevantes acerca de rentabilidade de projetos que 
devem ser analisados quando se fala em PPP: a viabilidade financeira e 
a viabilidade econômica. Um projeto tem viabilidade financeira quando, 
TÓPICO 5 | PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
63
estimados todos os seus custos e receitas, o resultado é um lucro que seja 
suficiente para atrair uma empresa privada para operar o negócio. Trata-se, 
pois, de um conceito de rentabilidade privada.
A viabilidade econômica leva em conta, além das receitas e custos 
financeiros, os benefícios e custos sociais decorrentes do projeto. Por exemplo, 
uma nova rodovia pode gerar como benefícios sociais a economia de tempo 
de deslocamento dos usuários, o aumento da produtividade das empresas, 
que podem entregar seus produtos com mais rapidez etc.; por outro lado, 
essa mesma rodovia pode gerar custos sociais, como o aumento da poluição 
em cidades que fiquem à beira da rodovia ou um custo de pedágio que seja 
incompatível com o nível de renda da população local.
Quando um projeto tem viabilidade financeira e econômica (benefícios 
maiores que os custos nos dois conceitos), então é interessante para o país 
que ele seja desenvolvido. E sendo sustentável do ponto de vista financeiro, o 
governo pode fazer uma licitação para que um parceiro privado cuide sozinho 
do negócio, sendo remunerado mediante tarifas pagas pelo usuário.
Quando um projeto tem viabilidade econômica, mas não financeira, 
temos uma situação em que vale a pena para a sociedade implementar o 
projeto, mas não haverá nenhum parceiro privado disposto a se responsabilizar 
sozinho por ele, pois se trata de um negócio que não dá lucro. Nesses casos, o 
governo pode fazer uma PPP na qual se comprometa a pagar um subsídio ao 
parceiro privado, elevando a sua rentabilidade até um ponto em que valha a 
pena investir no negócio.
Por exemplo, pode ser importante para o desenvolvimento econômico de 
uma região do país a construção de uma nova estrada. Porém, o fluxo previsto de 
veículos nos primeiros anos pode ser baixo, e há um risco considerável de esse 
fluxo não aumentar nos anos seguintes em decorrência de eventual insucesso 
do plano de desenvolvimento. Eventuais tarifas cobradas, portanto, seriam 
insuficientes para remunerar o setor privado, tanto pelo capital investido como 
pelo risco incorrido. Nesse caso, o governo pode arcar com parte dos custos do 
negócio. Seriam várias as opções: pagar parte do custo de construção, pagar 
um valor mensal ao parceiro privado durante a operação da estrada, conceder 
ao parceiro privado um financiamento subsidiado para custear a construção 
etc. Com esse subsídio, a construção de uma infraestrutura que gere mais 
benefícios que custos para a sociedade passa a ser viável.
A legislação brasileira considera como sendo PPP apenas os casos em 
que os projetos têm viabilidade econômica, mas não têm viabilidade financeira. 
Ou seja, os projetos que, como no exemplo acima, requerem algum tipo de 
subsídio governamental. Os projetos financeiramente viáveis são conceituados 
como “concessões comuns”, enquanto os projetos que requerem algum tipo 
de complementação financeira estatal são conceituados como PPP e divididos 
em dois grupos distintos: as PPP patrocinadas (em que o parceiro privado 
obtém sua remuneração mediante cobrança de tarifas e subsídios estatais) e 
64
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃODE 1988
as PPP administrativas (nas quais a remuneração do parceiro privado é paga 
integralmente pelo governo). As concessões comuns estão reguladas pelas Leis 
nº 8.987 e nº 9.074, ambas de 1995, enquanto às PPP se aplicam os dispositivos 
daquelas leis e, adicionalmente, a Lei nº 11.079, de 2004.
Note-se que esta é uma distinção apenas no campo legal e semântico. 
Do ponto de vista da análise econômica, as considerações feitas acima valem 
tanto para as concessões comuns quanto para as PPP no conceito brasileiro. 
Ambas requerem agências reguladoras e instituições judiciais capazes de impor 
o cumprimento do contrato, geram potenciais benefícios quanto à eficiência 
dos projetos desenvolvidos, atraem capital privado para o investimento em 
infraestrutura, requerem contratos que dividam claramente os riscos entre as 
partes etc.
Uma constatação que se faz ao observar o caso brasileiro é que as PPP 
no conceito local (concessões patrocinadas e administrativas) têm enfrentado 
grandes dificuldades para serem postas em prática, ao passo que as concessões 
comuns têm sido feitas com mais frequência.
Até hoje o governo federal não concretizou uma única PPP. A que está 
mais avançada refere-se à construção de um datacenter pelo Banco do Brasil e 
Caixa Econômica, no qual um parceiro privado irá construir, equipar e gerir o 
banco de dados. Há, ainda, um projeto de irrigação e Petrolina-PE, a instalação 
de um sistema nacional de TV digital pública e a construção, lançamento e 
operação de um satélite geoestacionário. Todas as iniciativas, com exceção do 
datacenter, ainda estão nos passos iniciais.
Os governos estaduais andaram um pouco mais rápido e já colocaram 
em prática alguns projetos, tais como: construção e gestão de estádio de 
futebol, conjuntos habitacionais de baixa renda, centros de atendimento ao 
cidadão, emissão submarina de esgotos, hospitais. O estado de São Paulo é 
o que tem mais se destacado na implantação das concessões patrocinadas e 
administrativas, com projetos de maior vulto nas áreas de transportes (linhas 
de metrô, trem e sistema metropolitano de ônibus), esgotamento sanitário e 
abastecimento de água.
São vários os fatores que têm emperrado as “PPP brasileiras” (concessões 
patrocinadas e administrativas). Em primeiro lugar, elas necessitam de contratos 
mais complexos que os das concessões comuns; pois além de toda a partilha 
de risco entre as partes, é preciso que se estime qual será o subsídio público 
pago ao parceiro privado. Isso implica não só dificuldade no desenho dessa 
relação financeira de longo prazo, como também embute risco de corrupção, de 
acusações políticas de beneficiamento de empresas etc.
Em segundo lugar, o Tesouro Nacional e os tesouros estaduais têm sido 
bastante cautelosos em relação ao risco fiscal que existem no fato de o governo 
assumir o compromisso de fazer pagamentos ao longo de muitos anos a uma 
empresa privada. Existe a possibilidade de que agentes governamentais passem 
TÓPICO 5 | PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
65
a usar esse mecanismo para driblar as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal 
relativas a limite máximo de endividamento dos entes públicos, e a fazer 
gastos públicos sem registrá-los no orçamento. O resultado é o estabelecimento 
de inúmeras instâncias burocráticas para autorização das concessões 
administrativas ou patrocinadas, que emperram o processo.
As concessões comuns, por sua vez, em vez de criar obrigações 
financeiras para o governo, muitas vezes geram receitas imediatas, nos casos em 
que os seus editais preveem o pagamento de um valor de outorga pela empresa 
vencedora. No leilão de concessão de três aeroportos federais (Guarulhos, 
Brasília e Campinas), realizado em fevereiro de 2012, por exemplo, as empresas 
vencedoras comprometeram-se a pagar outorgas que somaram R$ 24,5 bilhões. 
Politicamente, é mais interessante mostrar ao eleitorado que se está fazendo 
grandes obras e, ao mesmo tempo, obtendo receita para o governo.
Surge, com isso, o incentivo ao governo de modelar as parcerias com 
o setor privado sob a forma de concessão simples, com vistas a obter ganhos 
fiscais. Isso é um problema, pois projetos com benefício social positivo, que 
poderiam ser objeto de concessão patrocinada ou administrativa, são colocados 
em segundo plano.
O terceiro problema está na baixa capacidade do setor público brasileiro 
para prospectar e formular projetos de infraestrutura. Ao lidar com esses 
projetos, as agências públicas acabam, muitas vezes, não sendo capazes 
de avaliar e distinguir corretamente a viabilidade financeira e a viabilidade 
econômica. Em consequência, acaba-se dando preferência para os projetos mais 
rentáveis, que são implementados por meio de concessões comuns.
O quarto problema está no fato de que a Lei nº 11.079, de 2004, em seu 
art. 7º, ao contrário do que ocorre em outros países, não admite que sejam 
pagos subsídios aos parceiros privados durante a fase de construção (reforma/
ampliação) da infraestrutura. Tal pagamento só pode ser feito quando tiver sido 
iniciada a operação dos serviços. Isso inviabiliza as concessões patrocinadas 
e administrativas que requerem um grande investimento inicial e um longo 
tempo de atividades pré-operacionais.
O quinto problema é o baixo grau de autonomia política e financeira das 
nossas agências reguladoras, que reduzem o grau de segurança do investidor 
privado (que teme ser pressionado por questões políticas) e da população 
(que vê a possibilidade de corrupção nas relações com os parceiros privados). 
Igualmente problemática é a dificuldade do sistema judiciário brasileiro para 
impor o cumprimento de contratos com rapidez e com procedimentos claros e 
previsíveis.
66
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Tendo em vista a baixa disponibilidade orçamentária do setor público 
brasileiro e a grande carência de infraestrutura que vivemos, parece ser 
prioritário o aperfeiçoamento da legislação e das instituições (em especial 
das agências reguladoras) que viabilizem a expansão das PPP em sentido 
amplo, sejam elas concessões simples, sejam concessões administrativas ou 
patrocinadas.
FONTE: MENDES, Marcos. O que são Parcerias Público-Privadas (PPP). Disponível em: 
 Acesso em: 26 jan. 2015.
67
RESUMO DO TÓPICO 5
Acadêmico(a), você acabou de estudar os seguintes conteúdos:
• A Parceria Público-Privada é uma concessão especial regida pela Lei nº 11.079/2004.
• A Administração Pública e a iniciativa privada se associam em benefício da 
sociedade.
• Na PPP o valor deve ser superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais) e 
prazo de vigência da concessão não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta 
e cinco) anos, incluindo eventual prorrogação.
• Algumas vantagens desta parceria são:
o Inovação; 
o Otimização do custo e da vida útil; 
o Compartilhamento de infraestruturas; 
o Divisão ótima de responsabilidades.
• As exigências para a formalização desta parceria, estão no artigo 4º da Lei das 
PPPs:
o Eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos 
da sociedade;
o Respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes 
privados incumbidos da sua execução;
o Indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do 
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
o Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
o Transparência dos procedimentos e das decisões;
o Repartição objetiva de riscos entre as partes;
o Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de 
parceria.
• As PPPs podem ser contratadas conforme as modalidades de concessão 
participativa e ou concessão administrativa, segundo a natureza de sua 
contratação.
68
Acadêmico(a), vamos avaliar seus conhecimentos, responda aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 A Parceria Público-Privada tem características especiaispara que os órgãos 
públicos possam realizar determinados contratos. Quanto ao valor que o 
projeto ou o objeto deve apresentar, assinale a alternativa CORRETA:
( ) Valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais).
( ) Valor inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais).
( ) Valor superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
( ) Valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
2 A Lei nº 11.079/2004, que instituiu a contratação de concessão especial para 
PPPs, estabelece regras, no artigo 4º, que devem ser respeitadas nestas 
contratações. Com referência às diretrizes que os gestores devem observar 
nestes contratos, assinale as alternativas CORRETAS:
( ) Respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes 
privados incumbidos da sua execução.
( ) Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias.
( ) Transparência dos procedimentos e das decisões.
( ) Repartição objetiva de riscos entre as partes.
3 A Parceira Público-Privada pode ser realizada sob duas modalidades, 
há necessidade de elaboração de estudo de viabilidade, antes de decidir 
realizar esta concessão especial. Com referência ao nome das modalidades 
de PPPs, assinale as alternativas CORRETAS:
( ) Concessões simples.
( ) Concessões especiais.
( ) Concessões patrocinadas.
( ) Concessões administrativas.
AUTOATIVIDADE
69
UNIDADE 2
NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO 
COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos apresentar ao(à) acadêmico(a):
• as modalidades licitatórias dispostas para que o Poder Público possa con-
tratar ou comprar bens ou serviços, estes necessários para o atendimento 
dos interesses públicos, com fundamento na Lei nº 8.666/93;
• as descrições dos tipos de licitação contidos na Lei das Licitações (Lei nº 
8.666/93), além das considerações acerca da importância e composição da 
Comissão de Licitações;
• os recursos administrativos e judiciais que podem ser interpostos nos pro-
cessos licitatórios que integram o rol da Lei nº 8.666/93.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles, você 
encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos desenvol-
vidos.
TÓPICO 1 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO
TÓPICO 2 – TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE LICITAÇÃO
TÓPICO 3 – RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS 
AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
70
71
TÓPICO 1
MODALIDADES DE LICITAÇÃO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
O Estado, para consecução de suas atividades, necessita contratar obras e 
serviços, assim como necessita adquirir materiais e/ou equipamentos. A base desta 
regulamentação está descrita na Constituição de 1988 (BRASIL, 1988), na qual a 
licitação pública está descrita em linhas gerais. 
Em razão deste contexto, as licitações públicas foram regulamentadas 
por lei infraconstitucional, que entrou em vigor em 21 de junho de 1993, com a 
promulgação da Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993), usualmente conhecida como Lei 
das Licitações, sendo posteriormente editada a Lei nº 10.520, de 10 de maio de 
2002, que regulamentou a modalidade licitatória do pregão.
A Lei das Licitações é norma geral, utilizada em todo território nacional, 
e tem por objetivo regulamentar as licitações públicas em todas as esferas de 
governo: União, estados, Distrito Federal e municípios.
A Unidade 2 tratará do tema licitações públicas em três tópicos, sendo 
que no Tópico 1 fará referência às modalidades de licitação encontradas na Lei 
nº 8.666/93; no Tópico 2, tratará dos tipos de licitação e da comissão de licitação; 
e ao final, no Tópico 3, trará considerações acerca da possibilidade de anulação 
e revogação da licitação, além das possibilidades de recursos administrativos e 
judiciais aplicáveis aos processos licitatórios.
 Vamos aos estudos!
Relembramos, acadêmico(a), que toda vez que a Administração Pública 
tiver a necessidade de contratar serviços, ou ainda adquirir produtos, deverá antes 
fazer uma licitação pública.
Essa obrigatoriedade atinge tanto a Administração Pública Direta quanto 
a Indireta, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário dos três níveis da 
Federação (União, estados, Distrito Federal e municípios).
Usuário
Realce
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
72
FIGURA 1 - LICITAÇÃO: CONTEXTO GERAL
FONTE: Disponível em: 
Acesso em: 20 jan. 2015.
A figura acima nos permite uma visão dos principais elementos, 
características, tipos, modalidades e outras situações que circundam as tratativas 
do processo licitatório, algumas já estudadas por você, acadêmico(a), outras ainda 
a serem desvendadas.
Importante reafirmar que a licitação pública é um procedimento 
administrativo, constituído de uma série de atos administrativos, com o objetivo 
de buscar sempre o melhor negócio para a Administração Pública.
Segundo Medauar (2005), a licitação é o gênero que se subdivide em 
modalidades. Estas modalidades se diferem de acordo com as peculiaridades do 
procedimento, ou do objeto do futuro contrato administrativo a ser celebrado. 
Cada uma das modalidades tem aplicação específica. 
O estudo das modalidades de licitação previstas na Lei nº 8.666/93 é tema 
deste tópico, vamos a elas!
TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
73
2 CONCEITOS QUE INTEGRAM AS MODALIDADES 
LICITATÓRIAS
A Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993), em seu artigo 22, prevê cinco modalidades 
de licitação, sendo elas: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão.
Para permitir a escolha da modalidade aplicável a determinado caso 
concreto, é possível a utilização de dois critérios: o que leva em consideração o 
valor do contrato e o que considera as especificações de seu objeto, não importando 
o seu valor. 
Marinela (2010) afirma que, se tratando da análise quanto ao valor, as 
modalidades cabíveis são: concorrência, tomada de preços e convite, sendo que, 
nessas hipóteses, a escolha não ocorre em razão da qualidade do objeto, exceto no 
caso da concorrência, que, além da utilização para os contratos de valores altos, é 
também obrigatória, em algumas hipóteses, em razão do objeto.
Ensina Justen Filho (2009, p. 262) que as modalidades de licitação 
diferenciam-se entre si por variações de complexidade nas três primeiras fases 
(divulgação, proposição e habilitação), mas também pode haver diferenças 
na fase de julgamento. Tais variações decorrem de peculiaridades relativas à 
complexidade do objeto da contratação. Como regra, o critério de seleção das 
diversas modalidades de licitação é econômico. 
A Lei nº 8.666/93 condicionou a adoção de determinada modalidade ao 
valor da contratação, mas ressalvou a possibilidade de adotar modalidades diversas 
independentemente do critério econômico. Ou seja, é possível que contratação de 
valor relativamente diminuto seja antecedida de licitação em modalidade superior 
ao valor econômico cabível – em virtude da maior adequação dessa modalidade 
licitatória em face da complexidade do objeto.
NOTA
A Lei nº 8.666/93 proíbe expressamente a criação de outras modalidades de 
licitação, ou a combinação das modalidades nela referidas (art. 22, § 8º). Entretanto, a criação 
de uma nova modalidade é possível desde que ocorra por meio de lei da União.
A concorrência é considerada a mais complexa modalidade de licitação, 
sendo sua utilização possível para a celebração de contratos de qualquer valor. É 
também a modalidade em que se verificam a maior competitividade e publicidade 
possíveis.
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
74
A menos complexa e utilizada para celebração de contratos de valor 
intermediário é a tomada de preços. 
O convite é a mais simples modalidade de licitação, utilizada em contratos 
de menor valor.
A) CONCORRÊNCIA:A Lei nº 8.666/93 traz em seu artigo 22, § 1º, que: “concorrência é a 
modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de 
habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação 
exigidos no edital para execução de seu objeto” (BRASIL, 1993).
Reafirma Marinela (2010) que esta modalidade licitatória pode ser exigida 
em razão de dois critérios: valor e natureza do objeto. Vejamos:
1) Quando falamos do valor, a concorrência serve para contratos com valores altos, 
previstos no art. 23, da Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993), que prevê a concorrência 
para contratos de obras e serviços de engenharia com valores superiores a R$ 
1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); para outros bens e serviços que 
não os de engenharia, a concorrência deve ser utilizada nos valores superiores a 
R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
2) Quando falamos em natureza do objeto, a concorrência é obrigatória, 
independentemente do valor do negócio, nos seguintes casos:
a) Nas compras e alienações de bens imóveis;
b) Nas concessões de uso real;
c) Nas licitações internacionais;
d) Nos contratos de empreitada integral;
e) Nas concessões de serviços públicos;
f) Para os contratos de parcerias público-privadas (que são espécie do gênero 
concessões).
NOTA
A concorrência é a mais complexa das modalidades de licitação. Seja qual for 
o valor do contrato que a administração pretenda firmar, a concorrência, em tese, pode ser 
utilizada, relembrando que uma das características da concorrência é possuir uma fase de 
habilitação preliminar após a publicação do edital.
TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
75
Há dois tipos básicos: a concorrência nacional e a concorrência internacional. 
A primeira envolve somente empresas nacionais, enquanto que, na 
segunda, pode haver a participação de empresas estrangeiras.
Esse último tipo é muito usado quando os produtos a serem adquiridos 
não têm fabricantes internos em número suficiente, ou ainda em compras que 
envolvam valores mais elevados, como a aquisição de aviões e de plataformas 
marítimas para a exploração de petróleo.
Carvalho Filho (2010, p. 297) leciona que duas são as características mais 
marcantes da concorrência. A primeira delas é o formalismo mais acentuado, 
razão pela qual é sempre exigível uma fase inicial de habilitação preliminar, na 
qual são aferidas as condições de cada participante.
A segunda é a publicidade mais ampla, o que se traduz na necessidade 
de participação de todos que estiverem interessados na contratação. Tanto é 
verdadeiro o fato que os avisos resumidos dos editais de concorrência têm prazos 
mais longos que os das demais espécies.
Segundo Alexandrino e Paulo (2011), estão identificados como princípios 
da concorrência a universalidade, a ampla divulgação, os prazos para apresentação 
das propostas, a habilitação preliminar e o julgamento por comissão.
Acadêmico(a), vamos conhecer estes princípios sob a concepção de 
Meirelles (2013, p. 354), que os identifica como requisitos da concorrência:
Universalidade: é a possibilidade que se oferece à participação de 
quaisquer interessados na concorrência, independentemente de registro 
cadastral na Administração ou em qualquer órgão público.
Ampla publicidade: a ampla publicidade da convocação para a 
concorrência é requisito essencial, por relacionar-se com o princípio 
da universalidade. O que a lei exige é a divulgação da abertura da 
concorrência com a maior amplitude possível e desejável, tendo em vista 
o vulto e a complexidade do seu objeto. Para tanto, a Administração 
Pública poderá usar de todos os meios de informação ao seu alcance 
para essa divulgação, por tantas vezes quantas julgar necessárias.
Prazos para apresentação das propostas: Tratando-se de licitação do 
tipo melhor técnica ou de técnica e preço, e do contrato a ser firmado 
sob o regime de empreitada integral o prazo mínimo entre a publicação 
do edital e a entrega dos envelopes será de 45 dias; nos demais casos o 
prazo é de 30 dias, lembrando que estes prazos são mínimos cabendo ao 
poder público por conveniência estabelecer prazos maiores.
Habilitação preliminar: a habilitação preliminar na concorrência 
constitui fase inicial do procedimento licitatório, realizada após sua 
abertura, enquanto na tomada de preços e no convite é anterior.
Julgamento por Comissão: o julgamento dos requisitos pessoais dos 
interessados, sob o aspecto da capacidade jurídica, da regularidade 
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
76
fiscal, da qualificação técnica e da idoneidade econômico-financeira, 
compete sempre a uma comissão de pelo menos três membros, que pode 
ser a mesma que irá julgar as propostas, como ocorre normalmente.
B) TOMADA DE PREÇOS:
O artigo 22, § 2º, da Lei nº 8.666/93, define a tomada de preços como a 
“modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que 
atenderem a todas as condições exigidas para o cadastramento até o terceiro dia 
anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação” 
(BRASIL, 1993).
NOTA
A modalidade licitatória tomada de preços é exigida para os contratos de 
valores médios, que são aqueles que ficam acima do limite do convite e abaixo do limite de 
concorrência. Portanto, para obras e serviços de engenharia, os valores devem ser superiores 
a R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), chegando até R4 1.500.000,00 (um milhão e 
quinhentos mil reais) e, para os bens e serviços que não os de engenharia, valores superiores a 
R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
A participação nesta modalidade licitatória se restringe a alguns aspectos, 
podendo participar, nas palavras de Marinela (2010):
a) as pessoas previamente cadastradas, organizadas em função dos ramos de 
atividade e potencialidade dos eventuais proponentes;
b) os que atenderem a todas as condições exigidas para o cadastramento até o 
terceiro dia anterior à data fixada para a abertura das propostas.
A possibilidade da inscrição dos não cadastrados até o terceiro dia anterior 
à data do recebimento das propostas, contanto que satisfaçam as condições de 
qualificação exigidas, atende ao princípio da competitividade.
O julgamento da licitação na modalidade de tomada de preços acontece 
como na concorrência, com a atuação de uma comissão integrada por três membros. 
Acadêmico(a), falaremos sobre a comissão de licitação em outro tópico desta 
unidade, aguarde um pouco mais para esclarecermos suas dúvidas.
O prazo de intervalo mínimo que o Administrador Público deverá respeitar, 
entre a última publicação e a entrega dos envelopes, é de 30 dias corridos, quando 
o critério de seleção adotado for o de “melhor técnica” ou de “melhor técnica e 
preço”, e de 15 dias corridos para o critério “menor preço” (Lei nº 8.666/93, art. 21, 
§ 2º, inciso II, alínea “b” e inciso III) (BRASIL, 1993).
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Usuário
Sublinhado
TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
77
O que distingue a tomada de preços da concorrência é a existência de 
habilitação prévia dos licitantes através dos registros cadastrais, de modo que 
a habilitação preliminar se resume na verificação dos dados constantes dos 
certificados de registro dos interessados e, se for o caso, se estes possuem a real 
capacidade operativa e financeira exigida no edital.
A tomada de preço é admitida nas licitações internacionais, desde que:
• O órgão ou entidade disponha de cadastro internacional de fornecedores;
• O contrato a ser celebrado esteja dentro dos limites de valor para a tomada de 
preços (ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p. 473).
NOTA
Registros cadastrais são assentamentos que se fazem nas repartições 
administrativas, que realizam licitações para fins de qualificação dos interessados em contratar 
com a Administração Pública, no ramo de suas atividades (arts. 34 a 37 e 41 da Lei nº 8.666/93).
C) CONVITE:
O artigo 22, § 3º, da Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993),define convite como 
a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, 
cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela 
unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento 
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade 
que manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das 
propostas.
A modalidade convite é adequada para contratos de valores pequenos, que 
correspondem às obras e aos serviços de engenharia com valores de zero até R$ 
150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) e, para outros bens e serviços, de zero até 
R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).
Marinela (2010) esclarece que, na modalidade convite, a Administração 
convoca para disputa pelo menos três pessoas que operem o ramo pertinente ao 
objeto, cadastradas ou não, estendendo o mesmo convite aos demais cadastrados 
no ramo ao objeto, desde que manifestem interesse em até 24 horas de antecedência 
à data designada para a entrega dos envelopes.
O instrumento de convocação utilizado na modalidade convite é a 
carta-convite, enviada diretamente aos interessados. No caso do convite não há 
publicação em diário oficial, mas é necessário, além do envio da carta-convite aos 
interessados, afixação de cópia do instrumento em local apropriado para que os 
demais cadastrados não originalmente convidados possam participar.
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UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
78
NOTA
No caso de convite, a comissão de licitação, excepcionalmente nas pequenas 
unidades administrativas e em face da exiguidade de pessoal disponível, poderá ser substituída 
por servidor formalmente designado pela autoridade competente.
Na interpretação do artigo 22, § 7º, da Lei nº 8.666/93, podemos nos atentar 
que, excepcionalmente, é possível que a carta-convite seja enviada a menos de três 
interessados, desde que por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos 
convidados, sendo impossível a obtenção do número mínimo de licitantes. Estas 
circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de 
repetição do convite (BRASIL, 1993).
De forma contrária, se existirem mais de três possíveis interessados 
numa praça, a cada novo convite realizado para objeto idêntico ou assemelhado, 
é obrigatório o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem 
cadastrados não convidados nas últimas licitações (Lei nº 8.666/93, art. 22, § 6º). A 
ideia é de rodízio na lista de cadastrados.
Não havendo fornecedor do bem ou serviço no Brasil, é possível a modalidade 
convite em licitações internacionais, respeitados os limites estabelecidos na lei (art. 
23, § 3º) (BRASIL, 1993).
O prazo para a apresentação das propostas na modalidade convite, contado 
a partir da data de recebimento da carta-convite, é de cinco dias úteis.
IMPORTANTE
Considera-se dia útil o dia em que a Administração Pública está em funcionamento 
normal. 
Na contagem de prazos, assim como qualquer prazo processual, exclui-se o dia da entrega do 
convite e inclui-se o dia de vencimento para recebimento das propostas (art. 21, § 2º, IV, Lei nº 
8.666/93).
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TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
79
Resumindo, temos como principais diferenças a serem observadas entre as 
modalidades concorrência, tomada de preços e convite:
a) valor;
b) quem pode participar;
c) prazo de publicação do instrumento convocatório;
d) forma de publicar.
MODALIDADES
OBRAS 
SERVIÇOS E 
ENGENHARIA
COMPRAS 
E OUTROS 
SERVIÇOS
QUEM PARTICIPA
CONCORRÊNCIA
Acima de
 R$ 1.500.000,00
Acima de 
R$ 650.000,00
Quaisquer interessados
TOMADA DE 
PREÇOS
Até 
R$ 1.500.000,00
Até 
R$ 650.000,00
• Cadastrados
• Interessados (cadastro 3 
dias antes da abertura das 
propostas)
CONVITE
Até
R$ 150.000,00
Até
R$ 80.000,00
• Convidados (cadastrados ou 
não - mínimo de três)
• Interessados cadastrados (24 
horas antes da abertura das 
propostas devem manifestar 
interesse). 
QUADRO 4 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO E ESPECIFICIDADES
FONTE: O autor (2014)
D) CONCURSO:
A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 22, § 3º, define o concurso como a 
modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho 
técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração 
aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa 
oficial com antecedência mínima de 45 dias (BRASIL, 1993).
Portanto, o que determina a necessidade de realizar a licitação na 
modalidade concurso é a natureza do seu objeto e não o valor do contrato.
O julgamento da modalidade concurso será feito por uma comissão 
especial integrada por pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento 
da matéria em exame, sejam elas servidoras públicas ou não (art. 51, § 5º).
Usuário
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UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
80
Não se aplicam aos concursos os tipos de licitação, menor preço, melhor 
técnica etc., pois os vencedores recebem um prêmio ou remuneração.
De acordo com o artigo 52, da Lei nº 8.666/93, o concurso deve ter 
regulamento próprio:
Art. 52 O concurso a que se refere o § 4o do art. 22 desta Lei deve ser 
precedido de regulamento próprio, a ser obtido pelos interessados no 
local indicado no edital.
§ 1o O regulamento deverá indicar:
I - a qualificação exigida dos participantes;
II - as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho;
III - as condições de realização do concurso e os prêmios a serem 
concedidos.
§ 2o Em se tratando de projeto, o vencedor deverá autorizar a 
Administração a executá-lo quando julgar conveniente (BRASIL, 1993).
Importante ressaltar que, segundo prevê o § 1º, do artigo 13, da Lei nº 
8.666/93, deve ser utilizado o concurso sempre que possível, ressalvados os casos 
de inexigibilidade para a contratação de serviços técnicos especializados:
Art. 13 Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos 
profissionais especializados os trabalhos relativos a:
[...]
§ 1º Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, os contratos 
para a prestação de serviços técnicos profissionais especializados 
deverão, preferencialmente, ser celebrados mediante a realização de 
concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração (BRASIL, 
1993).
Conforme previsto no art. 45, § 1º, da Lei nº 8.666/93, não há aplicação dos 
tipos de licitação, pois os vencedores recebem um prêmio (BRASIL, 1993).
NOTA
O concurso da lei de licitações não pode ser confundido com o concurso público. 
No concurso público, o objetivo do administrador é a seleção de profissionais capacitados, 
tendo como contrapartida o provimento de cargos públicos.
O concurso, enquanto modalidade licitatória, objetiva a escolha de trabalho técnico, a 
contrapartida é somente um prêmio ou remuneração, não levando ao preenchimento de 
cargo público.
São institutos distintos que recebem tratamentos diferentes.
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TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
81
O regulamento dessa modalidade, o qual já mencionamos, deverá indicar: 
a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e a forma de apresentação do 
trabalho, as condições de realização do concurso e os prêmios concedidos.
E) LEILÃO:
O leilão é modalidade licitatória, em regra, utilizada com o objetivo de 
atingir-se o melhor preço para alienação de bens, instituída nos parâmetros da Lei 
nº 8.666/93:
a) móveis inservíveis para a administração, apreendidos ou penhorados 
(art.22, parágrafo 5º);
b) bens móveis de valor módico, isto é, bens móveis avaliados, isolada 
ou globalmente, em quantia não superior a R$ 650.000,00 (seiscentos e 
cinquenta mil reais), arts. 23, II, “b” e art.17, parágrafo 6º;
c) imóveis oriundos de procedimentos judiciais ou dação em pagamento. 
Nessa hipótese o administrador poderá optar por concorrência ou leilão 
(art.19, III) (BRASIL, 1993).
Em observância ao art. 53, da Lei nº 8.666/93, que trata do leilão, temos, 
alémde outras características:
a) o leilão pode ser conduzido por leiloeiro oficial ou servidor designado 
pela administração, em obediência à legislação vigente;
b) todo bem leiloado deve ser previamente avaliado pela administração 
para a fixação do preço mínimo de arrematação;
c) o edital de leilão deve ser amplamente divulgado principalmente no 
município em que se realizará (BRASIL, 1993).
O único critério de seleção desta modalidade é o melhor lance, sendo que 
o prazo mínimo entre a divulgação do edital e a realização do evento é de 15 dias 
corridos.
Sobre esta modalidade de licitação, também são previstas as seguintes 
regras: nos casos de privatizações de pessoas jurídicas prestadoras de serviços 
públicos sob o controle direto ou indireto da União, simultâneas com a outorga 
de novas concessões de serviços públicos ou com a prorrogação de concessões 
existentes, a União, regra geral, pode utilizar, no procedimento licitatório, a 
modalidade de leilão, observada a necessidade da venda de quantidades mínimas 
de quotas ou ações que garantam a transferência do controle societário (art. 27, I, 
da Lei nº 9.074/95) (PAULO; ALEXANDRINO, 2007, p. 475).
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UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
82
QUADRO 5 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO PRAZOS ENTRE A DIVULGAÇÃO DO EDITAL E 
ENTREGA DE PROPOSTAS
MODALIDADES PRAZOS
Concorrência
45 dias corridos (critérios “técnica” e “técnica e preço”)
30 dias corridos (critério “menor preço”)
Tomada de Preços
30 dias corridos (critérios “técnica” e “técnica e preço”)
15 dias corridos (critério “menor preço”)
Convite 5 dias úteis
Concurso 45 dias corridos
Leilão 15 dias corridos
FONTE: Marinela (2010, p. 344)
IMPORTANTE
VOCÊ JÁ TEVE ACESSO, EM SEU MUNICÍPIO, À PUBLICIDADE DOS PROCESSOS 
LICITATÓRIOS? A DIVULGAÇÃO DOS EDITAIS REALMENTE ACONTECE?
FIGURA 2 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO
FONTE: Disponível em: . Acesso em: 20 jan. 2015.
Na figura abaixo de forma resumida temos as modalidades de licitação, 
lembrando que o pregão foi objeto de estudo na Unidade 1.
TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
83
3 CONSULTA PÚBLICA – DISPOSIÇÃO ESPECIAL
Esta modalidade licitatória não se encontra descrita na Lei de Licitações nº 
8.666/93, entretanto, diante de sua relevância, é importante que façamos menção 
a ela.
A menção genérica desta modalidade de licitação, denominada de 
“consulta”, surgiu em nossa legislação disposta na Lei Geral de Telecomunicações 
– Lei nº 9.472/1997 –, sendo prevista apenas para as agências reguladoras.
Tais conceitos são encontrados na referida lei nos artigos 54, 55, 56, 57 e 58, 
que seguem abaixo dispostos:
Art. 54. A contratação de obras e serviços de engenharia civil está 
sujeita ao procedimento das licitações previsto em lei geral para a 
Administração Pública.
Parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, a Agência poderá 
utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de 
consulta e pregão.
Art. 55. A consulta e o pregão serão disciplinados pela Agência, 
observadas as disposições desta Lei e, especialmente: 
I - a finalidade do procedimento licitatório é, por meio de disputa justa 
entre interessados, obter um contrato econômico, satisfatório e seguro 
para a Agência;
II - o instrumento convocatório identificará o objeto do certame, 
circunscreverá o universo de proponentes, estabelecerá critérios para 
aceitação e julgamento de propostas, regulará o procedimento, indicará 
as sanções aplicáveis e fixará as cláusulas do contrato;
III - o objeto será determinado de forma precisa, suficiente e clara, 
sem especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, 
limitem a competição;
IV - a qualificação, exigida indistintamente dos proponentes, deverá ser 
compatível e proporcional ao objeto, visando à garantia do cumprimento 
das futuras obrigações;
V - como condição de aceitação da proposta, o interessado declarará 
estar em situação regular perante as Fazendas Públicas e a Seguridade 
Social, fornecendo seus códigos de inscrição, exigida a comprovação 
como condição indispensável à assinatura do contrato;
VI - o julgamento observará os princípios de vinculação ao instrumento 
convocatório, comparação objetiva e justo preço, sendo o empate 
resolvido por sorteio;
VII - as regras procedimentais assegurarão adequada divulgação 
do instrumento convocatório, prazos razoáveis para o preparo de 
propostas, os direitos ao contraditório e ao recurso, bem como a 
transparência e fiscalização;
VIII - a habilitação e o julgamento das propostas poderão ser decididos 
em uma única fase, podendo a habilitação, no caso de pregão, ser 
verificada apenas em relação ao licitante vencedor;
IX - quando o vencedor não celebrar o contrato, serão chamados os 
demais participantes na ordem de classificação;
X - somente serão aceitos certificados de registro cadastral expedidos 
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
84
pela Agência, que terão validade por dois anos, devendo o cadastro 
estar sempre aberto à inscrição dos interessados.
Art. 56. A disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns poderá 
ser feita em licitação na modalidade de pregão, restrita aos previamente 
cadastrados, que serão chamados a formular lances em sessão pública
Parágrafo único. Encerrada a etapa competitiva, a Comissão examinará 
a melhor oferta quanto ao objeto, forma e valor.
Art. 57. Nas seguintes hipóteses, o pregão será aberto a quaisquer 
interessados, independentemente de cadastramento, verificando-se 
a um só tempo, após a etapa competitiva, a qualificação subjetiva e a 
aceitabilidade da proposta
I - para a contratação de bens e serviços comuns de alto valor, na forma 
do regulamento;
II - quando o número de cadastrados na classe for inferior a cinco;
III - para o registro de preços, que terá validade por até dois anos;
IV - quando o Conselho Diretor assim o decidir.
Art. 58. A licitação na modalidade de consulta tem por objeto o 
fornecimento de bens e serviços não compreendidos nos arts. 56 e 57
Parágrafo único. A decisão ponderará o custo e o benefício de cada 
proposta, considerando a qualificação do proponente.
Com base neste texto legal, buscando disciplinar a modalidade de licitação 
de consulta, foi editada a Resolução nº 5, de 15 de janeiro de 1998. Segue descrição 
de alguns artigos relevantes:
Art. 14. Para aquisição de bens ou serviços não comuns, a Agência 
adotará, preferencialmente, a licitação na modalidade de consulta, que 
será regida por este Regulamento e, de modo subsidiário, pelas normas 
procedimentais contidas no Regimento Interno, não se lhe aplicando a 
legislação geral para a Administração Pública.
Parágrafo único. Em casos especiais e a seu critério, a Agência poderá 
adotar, motivadamente, para as contratações a que se refere o caput, as 
modalidades da legislação geral para a Administração Pública.
Art. 15. Consulta é a modalidade de licitação em que ao menos cinco 
pessoas, físicas ou jurídicas, de elevada qualificação, serão chamadas 
a apresentar propostas para fornecimento de bens ou serviços não 
comuns.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços não comuns aqueles com 
diferenças de desempenho e qualidade, insuscetíveis de comparação direta, 
ou que tenham características individualizadoras relevantes ao objeto da 
contratação, em casos como o dos trabalhos predominantemente intelectuais, da 
elaboração de projetos, da consultoria, da auditoria e da elaboração de pareceres 
técnicos, bem assim da aquisição de equipamentos sob encomenda e de acordo 
com especificações particulares da Agência ou de outros bens infungíveis.
Art. 16. Aplicam-se à consulta as seguintes regras:
I - na fase preparatória a autoridade competente (art. 6º) aprovará a 
lista de pessoas a serem chamadas a apresentar propostas, bem como 
a composição do júri que as avaliará e os critérios de aceitação e 
julgamento das propostas;
II - o júri será constituídode pelo menos três pessoas de elevado 
TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
85
padrão profissional e moral, servidores ou não da Agência, devendo 
sua indicação ser justificada nos autos, apontando-se sua qualificação;
III - os licitantes, em número mínimo de cinco, cuja escolha deverá 
ser amplamente justificada nos autos, inclusive com os elementos 
indicativos de sua habilitação jurídica, qualificações técnica e 
econômico-financeira e regularidade fiscal, serão convocados por 
qualquer meio seguro, tais como correio e telecomunicação, sempre 
com comprovante de recebimento;
(...)
X - as propostas serão classificadas de acordo com os critérios fixados 
na convocação, os quais devem viabilizar a ponderação entre o 
custo e o benefício de cada proposta, considerando a qualificação do 
proponente;
XI - a aceitabilidade das propostas, em relação ao seu conteúdo e 
preço, será decidida por maioria de votos e a classificação será feita 
em função das notas que lhes forem atribuídas pelos jurados;
XII - o júri decidirá com independência e imparcialidade, devendo os 
jurados proferir votos individuais fundamentados, por escrito;
XIII - o empate será resolvido por sorteio;
XIV - classificadas as propostas, o júri adjudicará o objeto da consulta 
ao vencedor (...) (grifo nosso).
Ratificando descrição contida no texto legal e na resolução da ANATEL, 
a modalidade de licitação consulta é aplicável de forma exclusiva às agências 
reguladoras para aquisição de bens e serviços que não sejam classificados 
como comuns, excetuados obras e serviços de engenharia civil, nos quais as 
propostas são julgadas por um júri, segundo critério que leve em consideração, 
ponderadamente, custo e benefício.
4 CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE
Ressaltamos que as contratações de serviços de publicidade passaram, 
a partir do ano de 2010, a serem regidas pela Lei nº 12.232/2010, sendo que a 
Lei de Licitações nº 8.666/93 passou a ser tão somente fonte subsidiária para as 
contratações de serviços de publicidade pela Administração Pública.
É importante registrar que esta lei não criou nenhuma modalidade nova de 
licitação, pois as formas de contratação estabelecidas respeitarão as modalidades 
de licitação contidas no artigo 22, da Lei nº 8.666/93, devendo obrigatoriamente ser 
adotados os tipos “melhor técnica” ou “técnica e preço”.
Portanto, a conjunção destes pressupostos de modalidades do art. 22, 
da Lei nº 8.666/93 e tipos “melhor técnica” ou “técnica e preço”, só permitirá o 
uso da modalidade de concorrência, tomada de preços e convite, excluindo as 
possibilidades de leilão, concurso ou consulta.
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
86
5 SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
O artigo 15, inciso II, da Lei nº 8.666/93, determina que as compras efetuadas 
pela Administração Pública devem, sempre que possível, “ser processadas através 
de sistema de registro de preços”.
Na descrição de Alexandrino e Paulo (2011, p. 641):
O denominado sistema de registro de preços é um meio apto a viabilizar 
diversas contratações de compras, concomitantes ou sucessivas, sem a 
realização de um específico procedimento licitatório previamente a cada 
uma, por um ou mais órgãos ou entidade da administração pública.
Em geral, é um sistema utilizado por órgãos ou entidades que realizam 
compras frequentes de um determinado bem ou serviço, ou quando não é 
conhecida a quantidade que será necessária comprar.
Tem-se como reconhecidas vantagens tornar ágeis as contratações e evitar a 
necessidade de formação de estoques, além de proporcionar transparência quanto 
aos preços pagos pela Administração Pública pelos bens e serviços que contrata 
frequentemente.
Temos como visão simplificada do que é um registro de preços, respeitando 
a Lei de Licitações, as situações a seguir descritas, segundo Alexandrino e Paulo 
(2011):
1. O órgão ou entidade que pretende comprar determinado bem ou serviço, 
realiza uma licitação que tem por objetivo elaborar um cadastro de possíveis 
fornecedores, onde estará descrito o bem, o preço e as quantidades que cada 
fornecedor tem a possibilidade de entregar à administração pública, quando for 
executada a solicitação de acordo com as condições estabelecidas pelo edital;
2. Após a licitação com a formação do cadastro dos fornecedores em potencial, que 
estarão indicados na ata de registros de preços, a administração pública, dentro 
de um prazo determinado, tem a faculdade de pedir aos fornecedores registrados, 
de acordo com a ordem de classificação, os bens que se comprometeram a vender 
nas condições estabelecidas;
3. A lei determina que a modalidade de licitação a ser utilizada para efetuar o 
registro de preços deve ser a concorrência, exceção feita à Lei do Pregão (Lei 
nº 10.520/2002), que possibilita o uso desta modalidade quando o registro de 
preços se destina a compras e contratações de bens e serviços comuns.
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Sublinhado
Usuário
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TÓPICO 1 | MODALIDADES DE LICITAÇÃO
87
DICAS
Na esfera federal, o sistema de registro de preços está regulamentado pelo Decreto 
nº 7.892/2013. Acesse o link . Este decreto regulamenta o sistema de registro de preços contido 
na Lei nº 8.666/93.
Encerramos a descrição das disposições gerais sobre as modalidades 
licitatórias da Lei nº 8.666/93. No próximo tópico, estaremos estudando os tipos de 
licitação que complementam os estudos do processo licitatório.
88
RESUMO DO TÓPICO 1
Após os estudos desta unidade, você poderá:
• Diferenciar as modalidades de licitações encontradas na Lei nº 8.666/93;
• Reconhecer que a concorrência é a modalidade licitatória utilizada para obras de 
grande vulto;
• Identificar que a tomada de preços é a modalidade menos formal que a 
concorrência, utilizada em contratações que envolvem valores médios;
• Distinguir que a modalidade licitatória do concurso deve ser utilizada para 
trabalho técnico, científico ou artístico;
• Reconhecer que o convite é a modalidade licitatória com o menor formalismo, já 
que se destina às compras de menor valor;
• Conceber que o leilão é utilizado para venda de produtos legalmente apreendidos 
ou penhorados ou ainda os inservíveis, recebidos em dação em pagamento, 
entre outros.
89
AUTOATIVIDADE
1 O edital é o meio pelo qual a administração torna pública a realização de 
uma licitação. A modalidade de licitação que não utiliza o edital é o(a):
( ) Concorrência.
( ) Leilão.
( ) Tomada de preços.
( ) Convite.
( ) Concurso.
2 São modalidades de licitação:
( ) Concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão.
( ) Apenas a concorrência e a tomada de preços. Os demais métodos não se 
inserem no conceito de licitação.
( ) Concorrência, nos limites em que é obrigatória.
( ) Concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e outros métodos 
criados em decreto regulamentar.
( ) Concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e outras 
modalidades resultantes destes métodos.
3 Considerando o descrito na Lei nº 8.666/93, a modalidade licitatória aplicável 
para: 
I. Venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados.
II. Aquisição de bens e serviços até R$ 80.000,00.
III. Obras com valor da contratação estimado em até R$ 150.000,00.
Correspondem, respectivamente, a(ao):
a) Pregão, leilão e tomada de preços.
b) Leilão, pregão e convite.
c) Leilão, convite e convite.
d) Concorrência, pregão e convite.
e) Convite, tomada de preços e concorrência.
4 O objetivo do concurso é a contratação de:
a) Obras internacionais.
b) Compras de suprimentos com o valor máximo de R$ 150.000,00 (Cento e 
cinquenta mil reais).
c) Interessados em desenvolver trabalho técnico, científico ou artístico, 
mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores.
d) Compras e serviços de engenharia com valor inferior a R$ 650.000,00 
(Seiscentos e cinquenta mil reais).
90
91
TÓPICO 2
TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE 
LICITAÇÃOUNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Acadêmico(a), estaremos estudando neste tópico os tipos de licitação 
reconhecidos pela Lei nº 8.666/93, da mesma forma que traremos a concepção da 
Comissão de Licitação, indicando seu objetivo, composição e responsabilidade de 
seus membros.
Segundo Marinela (2010, p. 315), “a licitação é um procedimento 
administrativo destinado à seleção da melhor proposta dentre as apresentadas por 
aqueles que desejam contratar com a Administração Pública”. Relembramos que 
a licitação tem por objetivo viabilizar a melhor contratação possível para o Poder 
Público.
Este instrumento tem como base uma competição a ser travada de forma 
igualitária, entre aqueles que preencham os requisitos necessários ao bom 
cumprimento das obrigações a que se propõe assumir. 
Nesta perspectiva, temos delimitados os tipos de licitação, que estarão 
descritos no edital, que é o instrumento vinculatório das partes.
Vamos a eles!
2 TIPOS DE LICITAÇÃO
O tipo de licitação não deve ser confundido com modalidade de licitação. 
Justen Filho (2009, p. 342) ensina que o “tipo de licitação se vincula ao critério de 
julgamento, enquanto a modalidade se relaciona com a estrutura procedimental 
da licitação”.
Os tipos de licitação estão identificados como os possíveis critérios a 
serem observados pela Administração Pública no julgamento das propostas no 
procedimento licitatório.
A expressa previsão no edital do tipo de licitação que será utilizado é 
obrigatória. A inexistência deste item acarretará a nulidade da licitação.
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
92
Os tipos de licitação aplicáveis a todas as modalidades de licitação, com 
exceção da modalidade concurso, na qual há estipulação prévia de prêmio ou 
remuneração e a participação no certame implica aceitação tácita pelo concorrente, 
do prêmio oferecido, estão previstos no parágrafo 1º, do art. 45, da Lei de Licitações 
(Lei nº 8.666/93) (BRASIL, 1993).
De forma objetiva, são tipos de licitação, com exceção para o concurso:
a) a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa 
para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a 
proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor 
preço;
b) a de melhor técnica;
c) a de técnica e preço;
d) a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de 
direito real de uso.
Consideram Alexandrino e Paulo (2011) que o tipo menor preço deve ser 
regra geral nas licitações para contratação de obras, serviços, compras, locações e 
fornecimento.
NOTA
Na licitação do tipo “menor preço”, não tem importância o fato de que um produto 
ou serviço ter qualidade superior aos demais, o preenchimento dos requisitos mínimos de 
qualidade técnica é o suficiente para que a proposta atenda ao interesse público, objetivo 
maior da Administração Pública, sendo a licitação um dos meios de concretizá-las. 
Encontramos esta situação quando o Poder Público adquire produtos comuns, como papel, 
caneta, clips, entre outros, que não exigem especificidades em sua composição, ou ainda 
serviços que não necessitam de características diferenciadas. Quando a Administração Pública 
se utiliza do tipo de licitação “menor preço”, não está preocupada com a máxima da qualidade 
do produto, mas em atender as exigências mínimas para atender à necessidade estatal.
A lei estabelece que os tipos de licitação “melhor técnica” ou 
“técnica e preço” serão utilizados exclusivamente para serviços de natureza 
predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, 
fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em 
particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e 
executivos (art. 46, Lei nº 8.666/93) (BRASIL, 1993).
TÓPICO 2 | TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE LICITAÇÃO
93
O critério de seleção da melhor proposta nas licitações onde o tipo é 
melhor técnica e preço é o que resulta da média ponderada das notas atribuídas 
aos fatores técnica e preço, que serão valoradas de acordo com os pesos e critérios 
estabelecidos no ato convocatório (edital).
Segundo Meirelles (2013), na licitação de melhor técnica, o que a 
Administração pretende é a obra, o serviço, o equipamento ou o material mais 
eficiente, mais durável, mais aperfeiçoado, mais rápido, mais rentável, mais 
adequado, enfim, aos objetivos de determinado empreendimento ou programa 
administrativo. 
O parágrafo 5º, do artigo 45, da Lei de Licitações nº 8.666/93 (BRASIL, 1993), 
proíbe a utilização de outros tipos de licitação, diversos dos previstos neste artigo. 
DICAS
Melhor preço não é tipo de licitação. É terminologia usada para definir menor 
preço conjugado com qualidade, durabilidade, funcionalidade, desempenho etc.
FONTE: Disponível em: .
QUADRO 6 – TIPOS E MODALIDADES DE LICITAÇÃO
TIPOS DE LICITAÇÃO
(Critérios de julgamento – art. 45)
1. Menor preço
2. Melhor técnica
3. Técnica e preço
4. Maior lance ou oferta
MODALIDADES DE LICITAÇÃO
(art. 22)
TIPOS DE LICITAÇÃO APLICÁVEIS À 
MODALIDADE
Concorrência 1, 2, 3, 4
Tomada de preços 1, 2, 3
Convite 1, 2, 3
Concurso Não se aplica
Leilão 4
FONTE: O autor (2014)
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
94
No quadro 6, podemos observar quais tipos de licitação podem ser 
utilizados em cada modalidade licitatória, sendo possível verificar igualmente que 
não se aplicam os tipos licitatórios descritos para a modalidade concurso.
FIGURA 3 – DIFERENÇA: TIPOS X MODALIDADES DE LICITAÇÃO
FONTE: Disponível em: . Acesso em: 20 jan. 2015.
Na figura acima, é possível verificar o contexto dos tipos e das modalidades 
de licitação esclarecendo a diferença entre ambas.
3 COMISSÃO DE LICITAÇÃO
A Comissão de Licitação é composta por agentes públicos, designados para 
este fim, por autoridade que detém competência para tal ato, seja este decreto, portaria, 
resolução, e estes obviamente estão caracterizados como responsáveis pelo regular 
andamento do processo licitatório.
O objetivo da Comissão de Licitação, que é criada pela Administração 
Pública está vinculado ao recebimento, exame e julgamento de todos os documentos 
relativos aos processos de licitação.
O artigo 51 da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) (BRASIL, 1993) dispõe que 
as Comissões de Licitação são compostas em regra por, pelo menos, três membros, 
sendo dois deles servidores públicos qualificados dos quadros permanentes do 
órgão da Administração responsável pela licitação.
TÓPICO 2 | TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE LICITAÇÃO
95
A comissão de licitação pode ser permanente ou especial. A comissão 
permanente traz a responsabilidade para seus membros, de todas as licitações que 
ocorrerem no período de sua investidura. 
Os membros da comissão especial são designados para um determinado 
processo licitatório. O caráter permanente ou especial, está disposto no artigo 6º, 
inciso XVI, da Lei nº 8.666/93:
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
[...]
XVI - Comissão - comissão, permanente ou especial, criada pela 
Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os 
documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento 
de licitantes (BRASIL, 1993).
O período de atuação da comissão permanente de licitações não poderá 
exceder a um ano. É proibida a recondução de todos os membros para a mesma 
comissão para o período seguinte. Exemplificando, o Sr. João, o Sr. José e o Sr. 
Paulo integravam a comissão permanente, após um ano, cumprindo a legislação, 
uma nova comissão deve ser designada. Para esta nova comissão não podem 
novamente ser designados os mesmos três membros, o Sr. João, Sr. José eo Sr. 
Paulo. Entretanto, pode integrar a nova comissão, um deles, ou dois deles, apenas 
não podem integrar a nova comissão todos eles (os três).
NOTA
A partir da nomeação da Comissão de Licitações, nenhuma outra autoridade pode 
substituí-la na sua função julgadora, quando muito esta pode vir a ser destituída e nomeada 
outra Comissão com nova composição, para complementação dos trabalhos da licitação. A 
partir da nomeação da Comissão de Licitações, nenhuma outra autoridade pode substituí-
la na sua função julgadora, quando muito esta pode vir a ser destituída e nomeada outra 
Comissão com nova composição, para complementação dos trabalhos da licitação.
A fiscalização dos atos da comissão pode ser realizada por qualquer 
cidadão, além, obviamente, pela autoridade que a designou ou ainda pelos órgãos 
de fiscalização internos ou externos.
Relembrando situação já descrita, nas pequenas unidades administrativas, 
havendo escassez de pessoal, admite-se apenas para a modalidade convite que 
um servidor seja designado para acompanhar o processo licitatório podendo desta 
forma substituir a comissão de licitação.
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
96
IMPORTANTE
Os membros da comissão de licitação respondem solidariamente pelos atos 
praticados, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e 
registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (art. 51, § 3º, Lei nº 
8.666/93).
A Lei nº 8.666/93, nos artigos 43, 44 e 51, delimita a competência da Comissão 
de Licitação, e estas também se aplicam aos pregoeiros na condução do certame, 
como se pode observar (BRASIL, 1993):
a) Deve presidir a sessão de recebimento dos envelopes.
b) Deve decidir sobre a habilitação preliminar dos participantes.
c) É responsável para promover a abertura das propostas.
d) Deve decidir sobre a aceitabilidade e classificação das propostas.
e) Precisa conduzir os lances e apurar o vencedor.
f) Posteriormente, deve promover a abertura dos envelopes de 
habilitação e julgar os documentos.
g) Deve promover a classificação definitiva.
h) Tem que processar os recursos.
i) Ao final, deve adjudicar o objeto ao vencedor, quando não houver 
recurso.
Na modalidade licitatória do concurso, a comissão é especial, e não necessita 
ser composta por servidores. Esta comissão pode ser composta por pessoas de 
reputação ilibada e que tenham reconhecido conhecimento na matéria, objeto do 
processo licitatório.
Na modalidade leilão, o procedimento licitatório pode ser realizado por 
leiloeiro oficial ou por servidor especificamente designado pela Administração 
Pública.
Sempre que a Comissão de Licitação entender necessário, serão realizadas 
diligências para esclarecimentos ou complementação da instrução do processo 
licitatório, que é o que prevê o § 3º, do artigo 43, da Lei nº 8.666/93:
Art. 43. [...]
§ 3o É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer 
fase da licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou 
a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior 
de documento ou informação que deveria constar originariamente da 
proposta (BRASIL, 1993).
Especialmente no § 3º, do artigo 51, está disposto como respondem os 
servidores das comissões de licitação:
TÓPICO 2 | TIPOS DE LICITAÇÃO E COMISSÃO DE LICITAÇÃO
97
§ 3º Os membros das comissões de licitação responderão solidariamente 
por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual 
divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata 
lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (BRASIL, 1993, 
grifo nosso).
Essa responsabilidade dos mesários da comissão de licitação é 
administrativa, ou seja, disciplinar pelos atos realizados pelos servidores; civil, 
como ressarcimento de prejuízos, proibição de contratar com o Poder Público, de 
exercer cargo público e político etc.; além de penal, podendo chegar até a prisão.
IMPORTANTE
Seu município possui Comissão de Licitações nomeada? Busque sabem que são 
seus membros, fiscalize seus atos, acompanhe sua atuação.
98
RESUMO DO TÓPICO 2
Após o estudo deste tópico, será possível ao(à) acadêmico(a):
• Reconhecer as diferenças entre tipos e modalidades de licitação;
• Conhecer a função da Comissão de Licitação;
• Identificar o caráter permanente ou especial da Comissão de Licitação;
• Distinguir a formação e as atribuições da Comissão de Licitação;
• Inferir as suas responsabilidades e as penalidades por uma eventual conduta 
imprópria.
99
AUTOATIVIDADE
1 Melhor técnica ou técnica e preço são tipos de licitação que não podem ser 
utilizados para serviços de natureza intelectual; na elaboração de projetos, 
cálculos, estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos; e na 
fiscalização, supervisão e gerenciamento de engenharia consultiva, em geral. 
Esta afirmação está correta ou errada?
2 Descreva de que forma é constituída a Comissão de Licitações.
100
101
TÓPICO 3
RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS 
APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – 
LEI Nº 8.666/93
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A licitação, como já estudamos, é um processo administrativo, e este tem 
uma série de atos sucessivos, obviamente obedecendo à legislação aplicável. Este 
processo administrativo tem como objetivo respaldar a decisão administrativa 
que ordena a licitação, qual seja garantir que a Administração Pública supra a 
necessidade da coletividade, adquirindo produtos ou serviços com a melhor 
proposta.
Com a edição da Lei nº 8.666/936, inseriu-se na legislação brasileira um 
processo administrativo específico para que o Poder Público selecione a melhor 
proposta e a contrate, além de estabelecer penalidades administrativas ou penais 
para situações de sua desobediência.
Para que conheçam, alguns doutrinadores estabelecem que a Lei nº 
9.784/99 – Lei do Processo Administrativo da União, tem em seus dispositivos 
alguns aspectos que são plenamente aplicáveis à licitação, entre estes relacionamos 
(BRASIL, 1999):
 Atuação conforme a lei e o direito;
 atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
 Atendimento a fins de interesse geral;
 divulgação oficial dos atos administrativos;
 observância das formalidades essenciais visando a garantia dos 
administrados;
 interpretação da norma administrativa para melhor atendimento ao 
interesse público;
 tratamento das partes com respeito e urbanidade pelas autoridades e 
servidores públicos;
 publicidade dos atos processuais, com ciência aos interessados;
 está assegurado o direito de peticionar e a apresentação de documentos 
antes de toda e qualquer decisão no curso do processo licitatório.
Entretanto, a aplicação da Lei das Licitações nº 8.666/93 (BRASIL, 1993) 
tem abrangência nacional, em relação às licitações promovidas pela União, pelos 
estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, enquanto a Lei nº 9.784/99 regula 
o processo administrativo no âmbito da União, não se aplicando aos demais entes 
federados, sendo portanto a Lei nº 9.784/99 de aplicação subsidiária à Lei das 
Licitações (BRASIL, 1999).
102
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
NOTA
A aplicação de lei subsidiária à lei principal é possível quando aquela possui lacunas 
que podem ser supridas por esta.
No caso em concreto, se a Lei de Licitações (principal) for omissa em alguma situação, a 
Lei nº 9.784/99 (subsidiária) pode ser utilizada para suprir esta lacuna, mas somente nestas 
circunstâncias.
A Constituição assegura a todos, em processo judicial ou administrativo, 
o contraditório e a ampla defesa, como os meios e recursos a ela inerentes, como 
descrito no artigo 5º, inciso LV (BRASIL, 1988):
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LV - aos litigantes,em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com 
os meios e recursos a ela inerentes;
Então, aqueles que participam de procedimento licitatório têm a 
possibilidade de impetrar recurso na via administrativa, e, não se satisfazendo 
com o resultado, ingressar com ação judicial. Em todo o curso do procedimento 
licitatório é possível contestar o andamento do processo.
Quando falamos dos recursos no processo de licitação, esta parte do 
princípio que após proferidas as decisões pela Administração Pública surgem 
situações de inconformismo dos licitantes, e pretendendo estes a revisão destas 
decisões, fazem uso de um instrumento denominado RECURSO para demonstrar 
sua insatisfação, pleiteando com um pedido para nova apreciação da situação-
objeto do processo.
Temos, portanto, a descrição de alguns conceitos para recurso, entre eles: 
meio através do qual, por imposição da lei ou provocação do interessado, se 
promove novo pronunciamento dos órgãos competentes sobre os incidentes do 
processo ou sobre o objeto do litígio, ou ainda, uma ação que tem por objetivo 
a reforma de decisões e ainda um meio para que seja reparada uma injustiça 
(BRUNO, 2005).
Diante desta perspectiva conceitual precisamos reconhecer que diante do 
processo administrativo da licitação encontramos recursos administrativos ou 
judiciais que nos possibilitam requerer que uma decisão da Administração Pública 
seja revista por um erro que evidencie uma ilegalidade ou ainda se perpetue uma 
injustiça.
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
103
2 ESPÉCIES DE RECURSOS LICITATÓRIOS ADMINISTRATIVOS
A possibilidade do questionamento dos atos praticados ao longo do 
processo da melhor proposta para o contrato da Administração Pública, também 
está determinada pela Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993).
A Lei de Licitações estabelece três espécies de recursos administrativos, 
assegurando o direito de petição, disponibilizando instrumentos aos licitantes 
e à coletividade para o controle da legalidade e legitimidade do procedimento 
licitatório.
O artigo 109 da Lei de Licitações elenca quais os recursos administrativos 
admissíveis no processo licitatório, sendo estes (BRASIL, 1993):
a) recurso administrativo hierárquico;
b) representação quando não couber recurso hierárquico;
c) pedido de reconsideração.
Bruno (2005) alerta que mesmo não integrando o rol de recursos estabelecidos 
para o procedimento licitatório, é importante que se anote a impugnação ao edital, 
pois apresenta características semelhantes aos recursos administrativos.
NOTA
Mesmo que o edital não traga clara a possibilidade de recursos, nula será a 
proibição destes. A previsão dos recursos está descrita em uma norma pública, que é a Lei de 
Licitações, além de sua proibição ferir o princípio constitucional da ampla defesa, descrito no 
artigo 5º, LV, da Constituição de 1988. Portanto, não pode ser recusado o direito de recorrer.
Os recursos administrativos têm respaldo no princípio da pluralidade de 
instâncias, em que à Administração Pública é permitida a revisão de seus atos 
quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos.
Nesse sentido, há o entendimento da Suprema Corte, conforme descrito:
Súmula 346. [...] a administração pode declarar nulidade de seus 
próprios atos.
Súmula 473. [...] a administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam 
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial.
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104
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
O administrado que se sentir lesado em decorrência de decisão 
administrativa, pode propor recursos hierárquicos até chegar à máxima autoridade 
da organização administrativa.
Os recursos hierárquicos, segundo Meirelles (1999, p. 609), são “aqueles 
pedidos que as partes dirigem à instância superior da própria administração, 
propiciando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos”.
A ideia de submeter a Administração Pública a controles, sejam eles 
internos ou externos, é que eles se tornam verdadeiros meios para proporcionar 
um resultado justo e lícito.
2.1 IMPUGNAÇÃO AO EDITAL
Como já estudado, no Edital de Licitação estão presentes regras para 
participação dos licitantes naquele procedimento licitatório, mas pode ocorrer que, 
muitas vezes, essas regras contrariam o disposto na lei e, outras vezes, parecem 
direcionar o certame a um licitante específico.
Sempre que a pessoa interessada verificar a ocorrência deste dito 
“direcionamento”, pode recorrer a este recurso, ou seja, à impugnação, a fim de 
garantir a lisura do processo licitatório. Mas, como podemos observar, também a 
Lei nº 8.666/93 dá condições de quem se achar ofendido vir a discutir as cláusulas 
do edital.
Mesmo não estando elencado como recurso administrativo possível na 
Lei de Licitações, a impugnação é instrumento para assegurar a legitimidade do 
procedimento administrativo da licitação deflagrado pela Administração Pública.
Deve-se ter a ideia de que a análise de um edital não pode ser efetuada 
às pressas. Pelo contrário, a leitura dever ser feita com calma e temos que prestar 
atenção a tudo que ali for solicitado ao licitante.
Faz-se necessária atenção desde o corpo do edital até seus anexos, na 
tentativa de verificar inconsistências entre eles. Uma vez identificadas as falhas 
ou possíveis incoerências, terá, o futuro participante, ou qualquer pessoa, como 
determina a Lei, um determinado prazo, também estabelecido por lei, para este 
mesmo participante exercer seus direitos.
O edital é considerado lei entre as partes, vinculando-se a eles os 
interessados, sejam estes a Administração Pública ou os licitantes. 
Quando publicado, o edital permite que os interessados e a coletividade 
conheçam seus termos, e efetuem uma série de controles, sendo possível a 
verificação de irregularidades ou falhas, bem como a descrição de eventuais 
discriminações ou favorecimentos, podendo ocasionar a interposição de recursos, 
provocando a reavaliação pela Administração.
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
105
Podemos citar algumas situações, contidas muitas vezes na Lei nº 
8.666/93, como também na Constituição Federal, que podem ser indicativas de 
direcionamento (BRASIL, 1988). Observe:
a) Verificar a regra do artigo 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 – que veda 
preferências ou distinções em razão de naturalidade, da sede de domicílio etc.
b) Verificar o artigo 7º, inciso I, § 5º, da Lei nº 8.666/93 – que veda a realização de 
licitação com objetos sem similares.
c) Verificar a regra do artigo 15, § 7º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 – que veda a 
indicação de marca do objeto.
d) Realizar uma comparação criteriosa, ponto a ponto do edital, com as 
características ou especificações de seus próprios produtos e serviços e aqueles 
das outras empresas do mercado no qual atua.
Quanto ao item “a“, que é verificar a regra do artigo 3º, § 1º, inciso I, 
podemos fazer a seguinte análise: tendo a Administração discricionariedade para 
estabelecer exigências em razão da sua necessidade concreta, pode ela inserir 
regras dispensáveis no edital?
Em resposta a esse questionamento, a própria Constituição Federal de 1988, 
em seu artigo 37, inciso XXI, dispõe que as exigências devem se limitar àquelas 
“indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (BRASIL, 1988).
Então, a primeira coisa a ser feita é verificar se as exigências são 
pertinentes, em razão do objeto contratado, ou se, em outras licitações similares, 
foram realizadas sem essas exigências. Temos que demonstrar aqui que pode ser 
cumprido o contrato sem essa característica e sem prejuízo à administração.
Quanto ao item “b“,108
 2.2.1 Requisitos ................................................................................................................................... 108
 2.2.2 Processamento ........................................................................................................................... 108
IX
 2.2.3 Efeitos e consequências dos recursos licitatórios ................................................................. 110
 2.2.4 Desistência dos recursos licitatórios interpostos .................................................................. 111
3 REPRESENTAÇÃO ............................................................................................................................. 111
4 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO .................................................................................................. 112
5 RECURSOS JUDICIAIS NO PROCESSO LICITATÓRIO .......................................................... 113
6 ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO .......................................................................... 115
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 118
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 124
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 125
UNIDADE 3 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................... 127
TÓPICO 1 – ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS ................................................................... 129
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 129
2 CONTRATO DE ADMINISTRAÇÃO X CONTRATO ADMINISTRATIVO ......................... 129
3 CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................... 130
 3.1 FORMALIDADES DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................. 131
 3.2 CLÁUSULAS ESSENCIAIS ........................................................................................................... 133
 3.3 CONTRATO DE ADESÃO ............................................................................................................ 134
 3.4 PESSOALIDADE (intuitu personae) ............................................................................................ 134
 3.5 DURAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ................................................................... 135
 3.6 CLÁUSULAS EXORBITANTES .................................................................................................... 136
 3.6.1 Alteração unilateral do contrato ............................................................................................. 137
 3.7 POSSIBILIDADE DE RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO 
 ADMINISTRATIVO ....................................................................................................................... 138
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 142
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 143
TÓPICO 2 – PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................ 145
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 145
2 CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA ................................................................................................ 146
3 CONTRATOS DE SERVIÇOS ........................................................................................................... 148
4 CONTRATOS DE FORNECIMENTO ............................................................................................. 150
5 CONTRATOS DE CONCESSÃO ..................................................................................................... 151
6 CONTRATO DE GESTÃO ................................................................................................................. 154
7 CONVÊNIOS ........................................................................................................................................ 155
8 CONSÓRCIOS PÚBLICOS ............................................................................................................... 157
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 159
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 160
TÓPICO 3 – REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ....................................... 161
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 161
2 INEXECUÇÃO DO CONTRATO ..................................................................................................... 161
 2.1 INEXECUÇÃO CULPOSA ............................................................................................................ 161
 2.2 INEXECUÇÃO SEM CULPA ........................................................................................................ 162
 2.2.1 Teoria da imprevisão ................................................................................................................ 162
 2.2.2 Fato do príncipe ........................................................................................................................ 163
 2.2.3 Caso fortuito ou força maior ................................................................................................... 163
3 APLICAÇÃO DE SANÇÕES POR INEXECUÇÃO DE CONTRATOS 
 ADMINISTRATIVOS ......................................................................................................................... 164
4 EXIGÊNCIA DE GARANTIA CONTRATUAL ............................................................................. 166
5 EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO .................................................................... 168
X
 5.1 CUMPRIMENTO DO CONTRATO ............................................................................................. 168
 5.2 TÉRMINO DO PRAZO .................................................................................................................. 168
 5.3 IMPOSSIBILIDADE MATERIAL OU JURÍDICA ....................................................................... 168
6 INVALIDAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ........................................................... 169
7 RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ..................................................................... 169
 7.1 RESCISÃO AMIGÁVEL ................................................................................................................. 170
 7.2 RESCISÃO JUDICIAL .................................................................................................................... 170
 7.3 RESCISÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................... 170
8 DISTINÇÃO ENTRE REAJUSTE E REVISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ...... 171
9 CRIMES E PENAS ............................................................................................................................... 172
10 PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS ......................................................................................... 172
LEITURA COMPLEMENTAR ..............................................................................................................que é a vedação à realização de licitação com objetos 
sem similares (artigo 7º, inciso I, § 5º), devemos ater-nos à exceção, ou seja, se é 
tecnicamente justificável o fornecimento de tais materiais e serviços.
Quanto ao item “c”, que veda a indicação da marca do objeto (artigo 15, 
parágrafo 7º, inciso I), o bem a ser adquirido deve ser o mais minuciosamente 
especificado possível, contudo, sem fornecer a marca do produto. Aqui, quem 
deve sempre estar atento é quem tem interesse no certame, pois ainda são comuns 
os excessos nos editais. E ninguém melhor que o interessado em fornecer para 
saber como funciona seu ramo de atividade, mesmo que a marca esteja sendo 
referenciada implicitamente.
Quanto ao item “d”, que é a comparação criteriosa, ponto a ponto, do 
edital, devemos atentar às características ou especificações dos produtos e serviços, 
e os demais disponíveis no mercado de atuação. Essa análise prévia aumenta 
substancialmente as chances de sucesso na impugnação do edital.
106
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
Da mesma forma, quando o objeto pretendido pela Administração estiver 
mal definido no edital, este pode provocar ofensa ao princípio da competitividade, 
podendo motivar as impugnações ao edital. 
Estão legitimados para promover a impugnação ao edital qualquer 
cidadão, assim como os licitantes, a partir da publicidade do extrato do edital 
ou do convite. Esta possibilidade tem como prerrogativa garantir o tratamento 
isonômico da Administração em sua atuação.
A diferença que encontramos para a impugnação ao edital pelo cidadão e 
pelos licitantes está no prazo para fazê-lo a partir da publicação, como se observa;
a) Cidadão comum – até cinco dias úteis antes da abertura das propostas (art. 41, 
parágrafo 1º, Lei nº 8.666/93) (BRASIL, 1993);
b) Licitante – até dois dias úteis antes da abertura das propostas (art. 41, parágrafo 
2º, Lei nº 8.666/93) (BRASIL, 1993).
A partir do recebimento da impugnação do edital, este recurso tem um 
efeito sobre o processo licitatório:
 Quando o recurso é do cidadão, este tem efeito suspensivo;
 Quando o recurso é formulado pelo licitante, não traz consigo o efeito suspensivo.
O prazo da Administração Pública para julgar e dar a resposta à impugnação 
do edital pelo cidadão comum é de 3 dias úteis, a contar do seu recebimento. 
O efeito suspensivo traz para a Administração Pública a possibilidade 
de reavaliar as situações contidas no edital, evitando assim prejuízos às partes 
envolvidas no processo licitatório. 
Havendo o efeito suspensivo, não se dá andamento ao processo até que se 
resolva a questão controvertida. Relembre-se que durante a suspensão não há a 
contagem de quaisquer prazos.
A suspensão do processo licitatório deve ser comunicada a todos os 
interessados. Não sendo acatada a impugnação ao edital, deverá ser publicada 
a designação de nova data para a apresentação das propostas. Sendo acatada a 
impugnação, diante da alteração do edital, deverá ser reaberto novo prazo.
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
107
NOTA
LEGITIMADOS: são aqueles que têm direito, por lei ou justiça.
EFEITO SUSPENSIVO DO RECURSO ADMINISTRATIVO LICITATÓRIO: suspende o andamento 
do processo licitatório até o julgamento do recurso.
A impugnação ao edital na modalidade pregão possui prazos diferenciados, 
sendo estes de dois dias úteis antes da data fixada para o recebimento das 
propostas, para todas as manifestações acerca do ato convocatório, seja pedido 
de esclarecimentos, seja impugnação ao edital, sendo este prazo comum para o 
cidadão comum e para o licitante. Oferecida a impugnação, o pregoeiro tem o 
prazo de 24 horas para decidir sobre a petição impugnatória.
IMPORTANTE
O licitante que apresentar o pedido de impugnação não está proibido de participar 
do processo licitatório, de forma contrária, este licitante participa de todas as fases do processo 
de licitação.
Acadêmico(a), merece atenção especial a informação de que, ocorrendo a 
impugnação ao edital “fora do prazo” legal, esta não será considerada. Aquele que 
desejar fazê-la, deve executá-la no prazo estabelecido em lei; não a executando, 
decai o direito de requerê-la em outro momento.
Os doutrinadores têm entendido que esta perda do direito de impugnar o 
edital após o prazo legal está restrita ao plano administrativo. 
Resta aos interessados ou ao licitante, se evidenciada ilegalidade no 
instrumento convocatório (edital), a discussão de sua impugnação, podendo 
encontrar amparo no Poder Judiciário através da interposição de mandado de 
segurança, não havendo a caducidade do direito em razão do prazo. 
Temos amparo nesta discussão pelo pressuposto já estabelecido na 
Constituição de 1988, em seu artigo 5º, inciso XXXV, que dispõe: “a lei não excluirá 
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
108
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
2.2 RECURSO HIERÁRQUICO
Esta espécie de recurso administrativo em licitações está prevista no artigo 
109, I, da Lei de Licitações (Lei no 8.666/93) (BRASIL, 1993), sendo ele admitido em 
diversas etapas do processo licitatório, dentre estas:
a) Habilitação ou inabilitação;
b) Anulação ou revogação da licitação;
c) Julgamento das propostas;
d) Alteração ou cancelamento de inscrição em registro cadastral;
e) Rescisão contratual;
f) Aplicação de penalidades de advertência, suspensão temporária ou 
multa.
2.2.1 Requisitos
Ainda que a Lei nº 8.666/93 não apresente uma forma de apresentação dos 
recursos, se faz necessário observar alguns requisitos básicos para que se assegure 
o regular processamento do recurso, já que se trata de um procedimento formal. 
Seriam os requisitos básicos os sequencialmente enunciados:
a) Formalização por escrito;
b) Fundamentação legal;
c) Pedido de nova decisão;
d) Comprovação do alegado mediante juntada de documentos 
necessários, que comprovem a necessidade do acatamento do recurso.
Segundo Bruno (2005), a formalidade destes recursos tem sentido quando 
buscam assegurar a igualdade, a moralidade, a impessoalidade, entre outros 
aspectos, que devem ser observados e preservados pela Administração pública.
2.2.2 Processamento
Para que o recurso licitatório seja recebido, além dos requisitos básicos 
já descritos, o recurso deverá ser endereçado à autoridade superior, a qual fará 
o denominado “juízo de admissibilidade”. O juízo de admissibilidade parte do 
princípio da análise da “validade do recurso”, da observação de que este contenha 
as condições para que seja processado o recurso.
Inicialmente, as condições iniciais de admissibilidade dos recursos 
administrativos são equivalentes às condições da ação no processo civil (art. 267, 
inciso VI, do Código de Processo Civil), sendo elas: legitimidade, interesse de agir 
e possibilidade do objeto.
Além destes termos genéricos, enfatizamos que os recursos administrativos 
licitatórios devem ser apreciados na sua admissibilidade pelos pressupostos 
descritos a seguir:
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
109
a) haver ato decisório entre os elencados no inciso I, do artigo 109, da Lei de 
Licitações;
b) a demonstração de interesse processual, ou seja, a demonstração da lesividade a 
interesse do recorrente;
c) legitimidade para interposição, na interpretação do artigo 109, § 3º, da Lei nº 
8.666/93, estão legitimados para o recurso administrativo licitatório apenas os 
licitantes, estando excluídos os terceiros interessados;
d) tempestividade – o recurso tenha sido interposto no prazo de cinco dias úteis 
para as modalidades de concorrência, tomada de preços, concurso e leilão, e 
dois dias úteis para convites, de acordo com o artigo 109, § 6º, da Lei nº 8.666/93.
A contagem do prazo para interpor o recurso licitatório inicia a partir da 
intimação da decisão ou de lavratura da ata pela Comissão. Poróbvio, é necessária 
a ciência dos interessados, que deve ser confirmada mediante assinatura destes na 
ata. Têm-se ainda que na contagem do prazo exclui-se o dia de início e inclui-se o 
dia de vencimento (artigo 110, da Lei nº 8.666/93).
De acordo com Bruno (2005), diferente do que no processo judicial no 
recurso administrativo, é possível:
a) Alegar em instância superior o que não foi arguido de início;
b) Reexaminar a matéria do fato;
c) Produzir novas provas, isto porque o que se busca com a possibilidade 
do reexame é a preservação da legalidade.
Importante relembrar que o período legal de interposição do recurso 
licitatório seja de efetivo funcionamento do órgão que está promovendo a licitação, 
sendo assegurado ao interessado acesso aos autos.
Se não forem atendidos os requisitos de admissibilidade, dos quais falamos 
anteriormente, cabe à autoridade indeferir imediatamente o recurso. Com esta 
decisão, o processo de licitação prossegue normalmente.
Se a autoridade competente admitir o recurso e recebê-lo, ele será processado 
e deverá ser aberto prazo para a manifestação dos demais interessados.
Ou seja, os demais licitantes têm um prazo estabelecido para que se 
manifestem em relação ao recurso (impugnações às razões do recurso), sendo este 
prazo de cinco dias úteis, exceção feita à modalidade convite quando o prazo é de 
dois dias. A não observação da abertura deste prazo para a impugnação das razões 
de recursos para os demais licitantes acarretará na nulidade do procedimento.
Após este procedimento, o recurso será remetido à Comissão de Licitação, 
que terá cinco dias para manifestar-se, revendo ou mantendo a decisão atacada 
no recurso.
110
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
Mantendo-se a decisão da Comissão de Licitações, o recurso será remetido 
para a apreciação da autoridade superior. Todas as decisões devem ser motivadas 
(justificadas), já que este é requisito básico de todo ato administrativo, se não estiver 
presente a decisão poderá ser invalidada. A autoridade superior terá o prazo de 
cinco dias úteis para proferir a decisão.
Após a decisão da Comissão de Licitação ou da autoridade superior, existe 
a necessidade da publicidade destas decisões. A intimação da decisão do recurso 
é estabelecida em lei, havendo a necessidade da publicação na imprensa oficial.
NOTA
Na prática, admite-se a comunicação da decisão dos licitantes através de: ata 
quando a decisão é pública; correio, mediante aviso de recebimento; intimação através 
de servidor da Administração. Estas modalidades de comunicação acabam por atender ao 
objetivo de dar ciência aos interessados da decisão, e asseguram a observância dos princípios 
fundamentais da Administração Pública, como economicidade, razoabilidade e a eficiência, são 
meios idôneos de publicidade das decisões, mas não afastam a necessidade da publicação 
na imprensa oficial (artigo 109, § 1º, Lei nº 8.666/93).
2.2.3 Efeitos e consequências dos recursos licitatórios
Como regra, os efeitos dos recursos administrativos licitatórios são 
devolutivos ou suspensivos.
Segundo Bruno (2005), o efeito devolutivo tem o efeito de devolver a 
matéria para apreciação sem interromper a continuidade do processo licitatório; 
o efeito suspensivo tem a pressuposto de promover a interrupção do processo até 
que haja a decisão final.
Segundo os doutrinadores em regra, o efeito dos recursos no processo 
licitatório é devolutivo, pois presume-se a legalidade dos atos executados pela 
Administração Pública.
A Lei de Licitações nº 8.666/93 prevê expressamente efeito suspensivo aos 
recursos interpostos a duas espécies de decisões que ocorrem durante o processo 
licitatório, a saber:
a) Quando da habilitação ou inabilitação do licitante;
b) Relativo ao julgamento das propostas.
O Administrador Público pode, por discricionariedade, atribuir efeito 
suspensivo ao recurso, desde que o faça em ato devidamente motivado e buscando 
atender ao interesse público. 
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
111
2.2.3 Efeitos e consequências dos recursos licitatórios
Ressaltamos que nos recursos que forem atribuídos efeitos suspensivos 
não correm os prazos de prescrição e não haverá a possibilidade de utilização da 
via judicial para discutir quaisquer atos, eis que não existe decisão que possa ter 
ferido direito postulado. Não existe a constatação de lesão ou ameaça ao direito, 
enquanto não for proferida decisão do recurso.
2.2.4 Desistência dos recursos licitatórios interpostos
A desistência dos recursos licitatórios é plenamente possível, desde que o 
litígio envolva somente interesses individuais disponíveis e não afete o interesse 
público (por exemplo, ofensa à lei).
Não existindo ilegalidade, cabe à autoridade acolher a desistência quanto 
ao recurso e determinar a continuidade do processo licitatório.
IMPORTANTE: Esta desistência deve ser expressa.
Em se falando de recursos extemporâneos, temos, como regra, que, 
transcorrido o prazo legal, seu processamento está inviabilizado e nega-se a sua 
apreciação. 
As exceções são observadas no caso em concreto e não são uma unanimidade 
para doutrinadores ou na apreciação do judiciário. 
Entretanto, apenas para enunciar uma das exceções aceitas para o 
recebimento do recurso “fora do prazo” está na constatação de uma ilegalidade, 
devendo diante desta realidade a Administração pública verificar a ocorrência de 
vício e, se constatado, tem a obrigação de anular o processo licitatório.
3 REPRESENTAÇÃO
Esta espécie de recurso licitatório está prevista no artigo 109, II, da Lei nº 
8.666/93.
A representação pode ser utilizada apenas nas situações em que não couber 
recurso administrativo e referir-se à decisão relacionada com o objeto ou o contrato 
da licitação.
Este recurso tem por objetivo instrumentalizar o cidadão comum e o licitante 
na defesa de seus interesses, a partir de posicionamentos da Administração pública, 
ao infringir os princípios da impessoalidade e da moralidade ao caracterizar o 
objeto da licitação (BRUNO, 2005).
É imprescindível que o edital de licitação e o contrato que segue como 
seu anexo obrigatório descrevam condições exequíveis e adequadas ao objeto da 
licitação.
112
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
De acordo com Bruno (2005, p.163), “na hipótese de condições obscuras 
de atendimento difícil, praticamente impossível, ou ainda de qualquer indício de 
direcionamento, resta evidenciada a condição para o cabimento da representação”.
O processamento da representação ocorre da mesma forma que o recurso 
administrativo em processo licitatório, que já foi objeto de estudo nesta seção.
A representação é direito assegurada a qualquer administrado, seja ele 
cidadão comum, licitante, associação de classe, etc. 
A interposição da representação deve ocorrer no prazo de cinco dias úteis 
a partir da decisão relativa ao objeto que não caiba recurso hierárquico. Devem ser 
abertas vistas aos demais licitantes. Em regra, a representação é recurso que deve 
ser recebido em efeito devolutivo.
NOTA
A declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração 
Pública, decorre de inexecução total ou parcial de contrato, (artigo 87, da Lei nº 8.666/93), 
expedida após processo administrativo, onde foi assegurada ampla defesa e contraditório à 
empresa.
O pedido de reconsideração deve ser direcionado à própria autoridade que 
proferiu a decisão. O prazo estabelecido para interposição deste recurso é de 10 
(dez) dias úteis a contar da intimação do ato, que aplica a punição de inidoneidade 
para licitar ou contratar com o Poder Público.
O efeito deste recurso é apenas devolutivo, tratando-se de uma penalidade 
que é aplicada por Ministro de Estado, Secretário Estadual ou Municipal, que atinge 
a uma personalidade jurídica específica, a quem foi oportunizada em momento 
anterior manifestação de defesa e contraditório. A declaraçãode inidoneidade 
para licitar ou contratar com a Administração Pública é uma penalidade.
4 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO
O cabimento do pedido de reconsideração é restrito, é cabível apenas contra 
ato de Ministro e Secretários Estaduais e municipais, quando aplicada a penalidade 
de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração 
(artigo 109, III, Lei nº 8.666/93).
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
113
5 RECURSOS JUDICIAIS NO PROCESSO LICITATÓRIO
Quando falamos em assegurar eventuais direitos violados em processo 
licitatório, utilizando a esfera judicial, ou seja, o Poder Judiciário, temos como 
instrumentos:
a) O mandado de segurança utilizado para correção do procedimento durante sua 
realização;
b) A ação popular (Lei nº 4.717/65) e a ação civil pública (Lei nº 7.347/85), sendo que 
estas são utilizadas após o procedimento licitatório para o deslinde da licitação.
O mandado de segurança está previsto na Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 5º, inciso LXIX, onde encontramos: 
“conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, 
não amparado por ‘habeas-corpus’ ou ‘habeas-data’, quando o responsável pela 
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica 
no exercício de atribuições do Poder Público”.
Acadêmico(a), ainda sobre o mandado de segurança, a lei que o disciplina 
é a de nº 12.016/2009. Esse “remédio” constitucional tem como principais 
características:
• É uma ação judicial de natureza civil de rito sumário especial.
• Poderá ser repressivo ou preventivo.
• Sujeito ativo (impetrante): indivíduo titular do direito líquido e certo, não 
amparado por habeas corpus ou habeas data.
• Sujeito passivo (impetrado): é a autoridade pública ou no exercício da função 
pública coatora que pratica ato comissivo ou omissivo. Considera-se autoridade 
coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a 
ordem para a sua prática. Ressalte-se que equiparam-se às autoridades os 
representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades 
autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais 
no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a 
essas atribuições.
• Prazo para impetração do mandado de segurança: 120 dias, a contar da data 
em que o interessado tiver conhecimento oficial do ato a ser impugnado (prazo 
decadencial).
• Poderá ser impetrado, também, o mandado de segurança coletivo que visa 
assegurar a defesa de direitos coletivos e individuais homogêneos.
• Não poderá ser concedido mandado de segurança quando: o ato do qual caiba 
recurso administrativo com efeito suspensivo, de decisão judicial da qual caiba 
recurso com efeito suspensivo, da decisão judicial transitada em julgado.
A Ação Popular proporciona ao cidadão o direito de acessar o Poder 
Judiciário, buscando invalidar atos administrativos praticados por pessoas jurídicas 
de Direito Público, sejam pertencentes à Administração Direta ou Indireta. 
114
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
DICAS
Acadêmico(a), acesse o site: 
e conheça a íntegra da ação popular.
A Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, que dispõe sobre a Ação Civil 
Pública, disciplina que esta tem por objetivo reprimir ou mesmo prevenir danos 
ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio público, aos bens e direitos de 
valor artístico, estético, histórico e turístico, por infração da ordem econômica e da 
economia popular, ou à ordem urbanística.
DICAS
A Ação Civil Pública tem como legitimado mais atuante o Ministério Público. 
Acesse o site: , e busque saber outros 
pressupostos deste instrumento de acesso ao judiciário.
QUADRO 7 – RECURSOS JUDICIAIS NO PROCESSO DE LICITAÇÃO
AÇÃO CONCEITO OBSERVAÇÕES
MANDADO DE 
SEGURANÇA
(Lei nº 12.016/2009)
Proteger direito líquido e certo não 
amparado por HC (habeas corpus) ou 
HD (habeas data). Deve ser impetrado 
quando o responsável pela ilegalidade 
ou abuso de poder for Autoridade 
Pública ou equiparados.
• Líquido e certo: o direito não 
desperta dúvidas, está isento 
de obscuridades.
• Qualquer pessoa física ou 
jurídica pode impetrar, mas 
somente através de advogado.
AÇÃO POPULAR
(Lei nº 4.717/65)
Visa à anulação ou à declaração 
de nulidade de atos lesivos ao: 
Patrimônio Público, à moralidade 
Administrativa, ao Meio Ambiente, ao 
Patrimônio
Histórico e Cultural.
• A propositura cabe a 
qualquer cidadão (brasileiro) 
no exercício de seus direitos 
políticos.
A Ação Popular tem como requisito que o autor seja cidadão brasileiro, 
devidamente inscrito na justiça eleitoral. Deve-se apurar se o ato praticado é 
realmente ilegal, lesivo ou se ele está fundamentado em relevante ameaça ao 
direito, devendo igualmente estar caracterizado que o ato praticado vem trazendo 
lesão material ou imaterial. 
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
115
QUADRO 7 – RECURSOS JUDICIAIS NO PROCESSO DE LICITAÇÃO
FONTE: O autor (2014)
AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA
(Lei nº 7.347/85)
Busca proteger direitos subjetivos, 
individuais, difusos ou coletivos, 
abrangidos pela expressão o dano ao 
patrimônio público e social, seja este 
dano material ou moral.
• A propositura cabe 
ao Ministério Público, à 
Defensoria Pública, à União, 
aos Estados, aos Municípios, 
às autarquias, às empresas 
públicas, fundações e 
sociedades de economia mista, 
bem como associações que 
estejam constituídas há, pelo 
menos, um ano.
Temos previsão legal nos artigos 89 a 99 da Lei nº 8.666/93 das ações penais 
que buscam proteger o patrimônio público dos crimes praticados nas licitações.
Os crimes previstos nesta lei são tipificados como de ação penal pública 
incondicionada, ou seja, quem deve propor estas ações junto ao poder judiciário é 
o Ministério Público. Entretanto, qualquer pessoa pode levar ao conhecimento do 
Ministério Público circunstâncias que possam ser enquadradas em eventual ação 
criminal nos processos licitatórios.
Podemos igualmente fazer menção à lei de improbidade administrativa 
ou leis penais que igualmente possuem dispositivos aplicáveis às situações que 
envolvem os processos licitatórios, tornando-se recursos judiciais disponíveis.
6 ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO
A licitação, como já estudamos, é um procedimento administrativo, 
construído em uma sequência de atos administrativos que buscam um objetivo 
comum.
Ocorrendo alguma ilegalidade quando da prática de algum ato que compõe 
este procedimento, este ato deve ser anulado.
Não se pode confundir anulação de licitação com revogação, existindo 
para cada caso regramento próprio, segundo o que preconiza o art. 49 da Lei nº 
8.666/93 (LL).
 
 A anulação se dá em razão de ilegalidades graves praticadas, ou seja, de 
atos que contrariem os princípios cardeais da licitação, a exemplo de: publicidade 
ampla dos atos (resumo do edital não publicado), já que nunca poderá haver 
licitação secreta; igualdade, evitando-se qualquer discriminação entre licitantes, 
de dirigismo do edital, de favoritismo ou de perseguição; sigilo total quanto às 
propostas a serem ofertadas; vinculação ao edital, o que significa que todos, a 
116
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
administração e as partes licitantes, ficam adstritos ao edital, sendo defeso fazer 
qualquer modificação nele após publicado; adjudicação obrigatória do vencedor 
do certame, art. 50, da Lei nº 8.666/93. Além disso, ainda temos os princípios da 
moralidade, da impessoalidade e da legalidade que não podem ser postergados. 
A anulação deste ato implica a nulidade de todas as outras etapas anteriores 
deste procedimento administrativo, dependentes entre si ou que geraram 
consequências.Nas considerações de Alexandrino e Paulo (2011), encontramos:
1. O despacho da anulação deve ser fundamentado, sendo que o art.49 da Lei nº 
8.666/93 designa que a autoridade competente para a aprovação do procedimento 
deve anulá-lo por ilegalidade de ofício ou por provocação de terceiros.
2. A nulidade do procedimento licitatório conduz à nulidade do contrato.
3. A anulação da licitação por ilegalidade não gera obrigação de indenizar.
4. A nulidade do contrato não exonera a Administração pública do dever de 
indenizar o contratado pelo que houver sido executado até a declaração de 
nulidade, desde que a causa não seja imputável ao contratado.
A revogação da licitação só é possível em duas hipóteses. A primeira de 
acordo com a Lei nº 8.666/93, art.49:
Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento 
somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público 
decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente 
e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, 
de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e 
devidamente fundamentado.
A segunda, de acordo com Alexandrino e Paulo (2011, p. 647): “a critério 
da administração quando o adjudicatário, tendo sido por ela convocado, no prazo 
e condições estabelecidas no edital, para assinar o termo de contrato ou aceitar 
ou retirar instrumento equivalente, recusar-se a fazê-lo, ou simplesmente não 
comparecer”.
Em qualquer das situações o despacho para revogação deve ser 
fundamentado como determina o art. 38, da Lei nº 8.666/93.
Meirelles (2013) afirma que, diferente do que ocorre com a anulação, que 
pode ter o critério de parcial ou total, a revogação de um ato do procedimento 
licitatório não é possível. Havendo um motivo de interesse público que desaconselhe 
a contratação do objeto de licitação, todo procedimento deve ser revogado.
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
117
Ressalte-se que a Lei de Licitações não enumera nem esclarece quais são 
os interesses públicos que autorizam a unilateral declaração de revogação de uma 
licitação. 
Nas situações de anulação ou revogação da licitação cabe a ampla 
defesa e o contraditório. O art. 109, I, alínea c, da Lei nº 8.666/93, prevê o recurso 
administrativo no prazo de 5 dias a contar da intimação do ato de anulação ou 
revogação da licitação.
DICAS
Não será mais possível revogar a licitação após a assinatura do contrato.
A anulação da licitação pode ser realizada mesmo após a assinatura do contrato, a nulidade da 
licitação implica a nulidade do contrato dela decorrente.
Nas situações de anulação ou revogação da licitação cabe a ampla 
defesa e o contraditório. O art. 109, I, alínea c, da Lei nº 8.666/93, prevê o recurso 
administrativo no prazo de 5 dias a contar da intimação do ato de anulação ou 
revogação da licitação.
DICAS
A Lei Complementar nº 123/2006 prevê tratamento diferenciado para 
microempresas e empresas de pequeno porte nas licitações. Busque por novas informações e 
acrescente aos seus estudos.
Caro(a) acadêmico(a), encerramos a Unidade 2 deste Caderno de Estudos, 
na qual foi possível perceber a complexidade do processo licitatório, que deve 
ser obrigatoriamente utilizado pela Administração Pública, para buscar recursos 
materiais e serviços, que posteriormente serão ofertados à coletividade.
Ficou clara a determinação de que a Lei nº 8.666/93 é de observância 
obrigatória em todo território nacional, e deve assim ser utilizada por todos os 
entes federativos, União, estados, Distrito Federal e municípios (BRASIL, 1993).
Procure conhecer com maior profundidade todos os aspectos que envolvem 
o processo licitatório, dirija-se à unidade responsável por este procedimento em 
seu município ou estado, acompanhe um processo licitatório, analise um edital, 
118
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
observe os recursos públicos que estão destinados a atender as reais necessidades 
e interesses de comunidade, faça também a sua parte. Como contribuição, sugiro a 
complementação de seus estudos com a obra de Marçal Justem Filho, “Comentários 
à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, pela Editora Dialética, que traz 
interpretações atuais dos processos licitatórios.
Bons estudos!
LEITURA COMPLEMENTAR
O PAPEL DO COMPRADOR NO PROCESSO DE COMPRAS EM 
INSTITUIÇÕES PÚBLICAS DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE 
(C&T/S)
Marco Antonio Cavalcanti Batista
 José Manuel Santos de Varge Maldonado
(...)
O papel do comprador público no processo de aquisição de materiais
Os compradores públicos devem estar cientes de que, para realização das 
compras, se torna necessário e imprescindível o fornecimento da especificação 
completa do bem, além da definição das unidades e das quantidades a serem 
adquiridas, para garantir a perfeita aquisição dos bens ou serviços necessários, 
além de permitir clareza e exatidão por parte de quem está cotando os preços, no 
caso, o fornecedor.
Dias e Costa (2000, p. 5) concluem que “não se pode, portanto, hoje, imaginar 
um comprador preocupado unicamente com a conclusão de uma compra, sem 
avaliar o impacto dessa operação em relação aos demais processos integrados à 
cadeia produtiva ou operativa das organizações”.
Com isso, evidencia-se o papel estratégico das compras, que passa pela 
sua função estratégica na organização, podendo transformar-se em vantagem 
competitiva, desde que adequadamente desenvolvida e desempenhada na 
instituição.
Os compradores, independentemente se público ou privado, precisam ter 
um perfil vinculado às necessidades estratégicas da organização (...). Para que o 
comprador tenha um desempenho satisfatório, faz-se necessário um aprimoramento 
de suas competências e qualificações, que se consegue por meio do acúmulo de 
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
119
conhecimento e capacitação, que irá determinar a diferenciação primordial entre 
um comprador burocrático (reativo) ou um comprador moderno (proativo) (...).
 O papel do comprador reativo reflete uma posição mais tradicional e 
burocrática da atividade de compras; em contrapartida, o papel do comprador 
proativo mostra uma situação mais atual. Entretanto, como ressalta Lima (2004, p. 
22), estas posições não são excludentes.
Na prática, esses papéis de compras não são excludentes, pois, mesmo em 
organizações com a atividade de compras bem desenvolvida, a área de compras 
adota, pelo menos em parte, uma postura reativa. Isto ocorre, por exemplo, 
nas montadoras, quando da aquisição de produtos ou serviços de fornecedores 
preestabelecidos pela matriz mundial (...). Entretanto, a dinâmica do relacionamento 
com o compartilhamento de informações entre a montadora e o fornecedor no 
processo faz com que as características do papel proativo de compras sejam mantidas.
Na realidade, o comprador reativo representa uma visão extremamente 
simplista do ato de comprar, consiste apenas em encontrar um fornecedor que 
esteja disposto a trocar os bens ou serviços exigidos por determinada quantia. Já 
o comprador proativo tenta estabelecer parcerias com o fornecedor que permitam 
compartilhar ideias e conhecimento necessários para o fechamento de uma boa 
compra.
Esta abordagem estratégica, que concentra mais ênfase nas atividades 
de negociação e de relacionamento do que em reagir, pura e simplesmente, 
às necessidades dos usuários, necessitará de profissionais mais capacitados e 
comprometidos institucionalmente no processo de modificar paradigmas e que 
tenham uma visão institucional que perpasse todos os níveis da organização.
Os compradores públicos, de um modo geral, ainda estão longe de se 
tornarem efetivamente proativos, resumidamente, por dois motivos: em primeiro 
lugar, a legislação de licitação brasileira não permite ao comprador utilizar técnicas 
de compras mais apuradas, pois estabelece normase procedimentos rígidos que 
inibem a capacidade de negociação do comprador público. Em segundo lugar, 
apresenta-se a própria falta de capacitação profissional dos compradores públicos, 
tanto do ponto de vista do entendimento total da legislação de licitação quanto da 
falta de reciclagem e treinamento constante. Esta posição aos poucos está sendo 
modificada, mas ainda se ouve de alguns compradores públicos a seguinte expressão: 
“Não posso fazer diferente, pois a legislação não permite”. Este tipo de postura 
precisa ser modificado, pois não cabe mais nos dias de hoje.
Neste sentido, Luiza, Castro e Nunes (1999, p. 774) alertam para a 
falta de treinamento e motivação dos servidores envolvidos com as compras 
institucionais, especialmente nas organizações de saúde, traçando um paralelo entre 
o profissionalismo dos funcionários das empresas fornecedoras e a consequente 
120
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
falta de treinamento dos compradores públicos, alertando que as organizações 
compradoras, nesse caso, organizações públicas de saúde, são empresas nas quais, 
via de regra, a missão institucional não está bem definida, as atividades-meio são 
pouco profissionalizadas e os funcionários, consequentemente, mal treinados. (...) 
O quadro é deveras desfavorável ao serviço público: de um lado fornecedores bem 
equipados; de outro, uma organização constituída de servidores mal treinados 
e frequentemente desmotivados, atendendo não aos interesses de seus clientes/
usuários, mas sim, exclusivamente, a interpretações da legislação.
As mudanças no perfil do comprador público acontecem devido a fatores 
determinantes associados ao perfil das compras realizadas. Segundo Lima (2004, p. 
47), esses fatores determinantes estão “associados aos novos fundamentos e objetivos 
assumidos pelas organizações diante dos desafios do mundo contemporâneo 
(globalização, novas tecnologias, novas exigências por parte do consumidor, maior 
concorrência)”. Para o autor, “novas qualificações e perfis fazem parte dessa mudança 
e se refletem no trabalho do comprador”.
Dentro deste contexto, pode-se acrescentar que o nível de desenvolvimento 
de uma organização define o perfil do comprador. Segundo Baily e colaboradores 
(2000, p. 440), esses níveis estão definidos entre os seguintes estágios:
Nível primitivo — a organização exige um escriturário que seja eficiente no 
desempenho das rotinas de compras e das tarefas repetitivas; 
Nível avançado — a organização empregará um profissional, possivelmente pós-
graduado, plenamente capaz de lidar com os assuntos estratégicos da empresa.
A função de compras dentro de uma instituição precisa projetar uma 
imagem de profissionalismo e eficiência, além de estar propensa a colaborar 
com os departamentos no alcance dos objetivos pretendidos. Os compradores 
públicos precisam vislumbrar essa mudança, não só do ponto de vista do trabalho 
desenvolvido, das atitudes, e do posicionamento ético, como do ponto de vista das 
relações interpessoais existentes com os outros profissionais da instituição.
O comportamento ético do comprador público
O comportamento ético por parte dos compradores públicos é esperado 
e exigido pela sociedade, com forte ligação com o conceito de moral. A ética é 
considerada uma teoria ou ciência do comportamento moral dos homens na 
sociedade, sendo um rol de conceitos aplicáveis às ações dos seres humanos, onde o 
código de ética é estabelecido pelo padrão de conduta para pessoas com diferentes 
entendimentos e experiências sociais sobre os acontecimentos da vida de cada um. 
Lima (2004, p. 44) estabelece uma ligação do código de ética e a empresa, definindo 
que a empresa moderna atua em cenários cada vez mais complexos, participando 
de operações inovadoras, mesmo quando essas operações repetem atividades 
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
121
antigas. O código de ética pode servir como prova legal da intenção da empresa, ou 
seja, ele tem a missão de padronizar e formalizar o entendimento da organização 
empresarial em seus diversos relacionamentos e operações. A existência do código 
de ética evita que julgamentos subjetivos deturpem, impeçam ou restrinjam a 
aplicação dos princípios.
Como a gestão de suprimentos lida normalmente com grandes somas 
de dinheiro, e em função da necessidade habitual de constante contato com os 
fornecedores, os compradores tendem a ter uma relação mais estreita, devido aos 
longos anos de convivência. Dias e Costa (2000, p. 219) lembram dessa relação e 
alertam para a necessidade do comprador se manter distante dos interesses dos 
fornecedores, onde não obstante tudo isso, o comprador, durante a avaliação de um 
processo de compra de determinado material ou de contratação de serviço, deve 
manter-se equidistante de todos os fornecedores, evitando que aspectos pessoais 
e subjetivos interfiram nas suas decisões, beneficiando um único fornecedor em 
detrimento de outros e, consequentemente, da sua própria empresa. Nesse ponto, 
nunca pode ser esquecido que o comprador profissional não está adquirindo materiais 
ou serviços para si, mas para a organização que lhe paga salários, e é sempre desse 
modo que ele tem de raciocinar ao avaliar as propostas dos fornecedores. Embora 
possa parecer óbvia, a colocação anterior se constitui em alicerce do código de ética 
de todo comprador profissional.
Antes que outros o façam, cabe ao próprio comprador observar seus hábitos 
de conduta ao realizar uma compra, procurando nunca se deixar envolver com 
situações alheias ao próprio negócio, não ficando, assim, em situação de submissão 
durante uma negociação comercial.
A responsabilidade ética dos compradores públicos é para a empresa em 
que trabalha, não permitindo que fornecedores coloquem à sua disposição qualquer 
tipo de favor, do tipo monetário ou em forma de presentes, sendo altamente 
recomendável que tais relações sejam mantidas em bases realmente equidistantes. 
Cabe ao comprador público manter tal distância, pois por meio da sua postura e 
de suas atitudes sinalizam aos vendedores que ali eles não conseguirão auferir 
vantagens imorais.
Colaborando com essa premissa, Heinritz e Farrell (1994, p. 383) acreditam 
que a responsabilidade ética do comprador, para com a empresa em que trabalha, 
deva ser sempre seguida, e acrescentam que o encarregado de compras (comprador) 
tem a responsabilidade ética, para com a sua empresa, de garantir que esta não 
apenas mereça, mas na realidade obtenha, em sua esfera de atividades, a reputação 
de fazer negócios estritamente corretos. Como ponto de contato nas negociações com 
os vendedores, ele mantém, em grande parte, em suas próprias mãos a reputação 
da empresa quanto àquele conceito. Pode ter a mais absoluta certeza de que suas 
122
UNIDADE 2 | NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO COM BASE NA LEI Nº 8.666/93
ações e conduta são criticamente julgadas e que esse julgamento, favorável ou não, 
é rapidamente disseminado entre a ampla classe de vendas (fornecedores).
Dias e Costa (2000, p. 220) ainda lembram que a ética, no âmbito da gestão 
de suprimentos, é ainda mais abrangente do que simplesmente pautar a relação 
comercial entre compradores e vencedores, pois se deve:
▼ Respeitar os horários agendados para as reuniões com os representantes das 
empresas vencedoras. Encontramos muitos compradores que deixam pessoas 
esperá-los por longo tempo, imaginando que tal postura aumentará o seu poder 
de barganha durante o processo de compras. Nada mais ultrapassado e sem 
cabimento; 
▼ Prestar o melhor atendimento possível aos clientes internos, utilizando-se das 
formas básicas de cortesia e esclarecendo sobre o andamento dos processos sob 
a sua responsabilidade; 
▼ Manter postura profissional durante almoços e confraternizações de negócios, 
não se embriagando ou falando de assuntos reservados da sua empresa. Afinal, 
nessas ocasiões, eles a estão representando.
Para Heinritze Farrell (1994, p. 379), “o comprador público não apenas 
deve agir com ética, mas deve, também, estar acima de qualquer suspeita de 
comportamento contrário a ela”. Esse comportamento deve estar visível e aparente 
nos atos do comprador, não apenas nos discursos. Diversos são os “códigos de ética” 
publicados no mundo, que exprimem a necessidade de se estabelecer como prática 
profissional aspectos e conduta que as tornem padrão para a prática das compras 
efetuadas nas empresas. Baily e colaboradores (2000, p. 437) apresentam o código 
desenvolvido pela National Association of Purchasing Practice (Napp), que trata como 
princípios e padrões da prática de compras, os seguintes itens:
▼ Considerar em primeiro lugar os interesses da empresa em todas as transações 
e praticar e acreditar nas políticas estabelecidas; 
▼ ser receptivo ao aconselhamento competente dos colegas e orientar-se por tal 
aconselhamento sem diminuir a dignidade e a responsabilidade de seu trabalho; 
▼ comprar sem preconceito, procurando obter o valor final máximo para cada 
unidade monetária gasta; 
▼ conhecer com consciência os materiais e processos de produção e estabelecer 
métodos práticos para conduzir o trabalho; 
▼ apoiar e trabalhar pela honestidade e pela verdade nas compras e nas vendas e 
denunciar todas as formas de pagamento de propina; 
▼ na medida do possível, atender com rapidez e cortesia todas as pessoas que 
exercem uma missão comercial legítima; 
▼ cumprir as obrigações e exigir que as demais pessoas cumpram as suas, e que as 
obrigações sejam consistentes com a boa prática empresarial; 
▼ evitar as práticas desonestas, mesmo quando consideradas legais; 
▼ sempre que possível, aconselhar e orientar outros compradores no desempenho 
TÓPICO 3 | RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS APLICÁVEIS AOS PROCESSOS LICITATÓRIOS – LEI Nº 8.666/93
123
de seus deveres; 
▼ cooperar com todas as organizações e indivíduos engajados nas atividades 
destinadas a melhorar o desenvolvimento e a reputação da área de compras.
Os compradores públicos necessitam participar mais ativamente e 
profissionalmente, não só do ponto de vista do trabalho efetivamente desenvolvido, 
ou das atitudes apresentadas, mas, sobretudo, do comportamento ético e moral 
durante todo o processo de aquisição das compras institucionais. Essa orientação 
de mudança passa, também, pela incorporação de técnicas e rotinas que tornem 
a administração pública mais eficaz e comprometida com a melhoria da sua 
capacidade gerencial e administrativa.
FONTE: Disponível em: . Acesso em: 20 jan. 2015.
124
RESUMO DO TÓPICO 3
Acadêmico(a), ao final dos estudos do Tópico 3, você teve a oportunidade 
de estudar os seguintes conteúdos:
• Reconhecer as espécies de recursos administrativos aplicáveis à licitação, sendo 
estes: impugnação ao edital, recurso hierárquico, representação e pedido de 
reconsideração;
• Identificar os recursos judiciais cabíveis nos processos licitatórios: mandado de 
segurança, ação civil pública e ação popular.
125
1 Qual é a autoridade competente para a aplicação da sanção de declaração 
de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública?
( ) Prefeito ou governador, conforme o caso.
( ) Ministro de Estado, Secretário Estadual e Municipal, conforme o caso.
( ) Presidente da República.
( ) Prefeito, Governador ou Presidente da República, conforme o caso.
2 A Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) prevê como possibilidades de defesa 
contra os atos da Administração:
( ) Recurso, representação e pedido de reconsideração.
( ) Representação e apelação.
( ) Somente pedido de reconsideração.
( ) Somente recurso.
AUTOATIVIDADE
126
127
UNIDADE 3
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivo apresentar ao(à) acadêmico(a):
• conhecer as etapas de formalização do contrato administrativo;
• identificar os principais contratos administrativos utilizados pela Admi-
nistração Pública;
• reconhecer as especificidades dos contratos administrativos entabulados 
pela Administração Pública/Poder Público;
• distinguir as espécies de contratos administrativos e suas diretrizes espe-
cíficas.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles, você 
encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos desenvol-
vidos.
TÓPICO 1 – ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS 
TÓPICO 2 – PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
TÓPICO 3 – REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMI-
NISTRATIVOS
128
129
TÓPICO 1
ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Os contratos, sejam eles públicos ou privados, estão centrados em acordos 
de vontades, possuindo determinado objetivo, nos quais os envolvidos se 
comprometem a cumprir obrigações entabuladas/ajustadas.
Pela lógica, estes contratos são bilaterais, portanto, as manifestações das 
vontades expressas nos contratos são bilaterais.
Sempre que o poder público, por meio de sua administração, firmar acordo 
de vontades, compromissos ou obrigações com terceiros, estará formalizando um 
contrato. A Administração Pública é regida pelo direito público, entretanto, alguns 
contratos celebrados pela Administração Pública são regidos pelo direito privado.
Acadêmico(a), as regras gerais dos contratos administrativos também são 
encontradas na Lei de Licitações, a Lei nº 8.666/93.
Estas e outras peculiaridades serão objeto de estudo neste tópico. Então, 
vamos aos estudos!
2 CONTRATO DE ADMINISTRAÇÃO X CONTRATO 
ADMINISTRATIVO
As diferenças essenciais deste contrato estão no seu regime jurídico, 
podemos observar esta situação nos conceitos de Alexandrino e Paulo (2011, p. 
501): “Contrato de administração é o ajuste firmado entre a administração pública 
e particulares, no qual a administração não figura na qualidade de poder público, 
sendo tal ajuste, por isso regido predominantemente pelo direito privado”.
Temos como exemplos de contrato de administração o contrato de locação, 
em que a administração figura como locatária; os contratos de compra e venda de 
ações; um contrato de compra e venda no qual uma sociedade de economia mista 
esteja vendendo bens de sua produção etc.
Da mesma forma, Alexandrino e Paulo (2011, p. 500) descrevem contrato 
administrativo como: “o ajuste firmado pela administração pública, agindo nesta 
qualidade, com particulares, ou com outras entidades administrativas, nos termos 
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
130
estipulados pela própria administração pública contratante, em conformidade 
com o interesse público, sob regência predominante do direito público”.
Ou ainda em um conceito mais simplificado de Carvalho Filho (2011, p.161), 
como “o ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado 
basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma 
forma, traduza interesse público”.
Estes contratos ditos administrativos são aqueles em que a Administração 
Pública atua realmente na condição de poder público, com as características do 
próprio direito público.
3 CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Temos características denominadas de genéricas para os contratos 
administrativos, as quais estão relacionadas abaixo, e são assim identificadas 
porque as encontramos também nos contratos particulares. Essas características 
foram elencadas por Nohara (2013):
• Consensualidade: que deriva de acordo de vontades.
• Formalidade: deve ser, via de regra, escrito e obedecer a diversos requisitos 
formais.
• Onerosidade: é geralmente remunerado.
• Comutatividade: assegura vantagens recíprocas.
• Firmado intuitu personae: obriga o contratado a realizar o contrato, não se 
permitindo, salvo nos limites fixados à subcontratação.
• Natureza de contrato de adesão: as cláusulas são preestabelecidas pela 
Administração e normalmente constam em forma de minuta do próprio 
instrumento convocatório da licitação,sendo fiéis às determinações contidas em 
leis e regulamentos.
Da mesma forma, Nohara (2013) informa as caraterísticas específicas dos 
contratos administrativos:
1. Participação do Poder Público ou da Administração Pública, com parte 
contratante.
2. Finalidade de atendimento ao interesse público, que gera a mutabilidade do 
contrato.
3. Obediência ao procedimento prévio de licitação, à exceção dos casos de 
contratação direta permitida nas hipóteses legais.
4. Presença de cláusula exorbitante, baseada na supremacia do interesse público, 
veiculado pela Administração.
Usuário
Realce
Usuário
Realce
Usuário
Realce
Usuário
Realce
Usuário
Sublinhado
Usuário
Realce
Usuário
Realce
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
131
FIGURA 4 - CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS PARTICULARES E ADMINISTRATIVOS
GENÉRICAS
PARTICULARES 
E ADMINISTRATIVOS
• Consensualidade
• Formalidade
• Onerosidade
• Comutatividade
• Intuitu personae
• De adesão
ESPECÍFICAS DO CONTRATO 
ADMINISTRATIVO
• Administração Público
• Finalidade: interesse público
• Licitação como regra
• Presença de cláusulas exorbitantes
FONTE: A autora
3.1 FORMALIDADES DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Quando a Administração Pública, ou seja, o Poder Público, celebra um 
contrato administrativo, este é formal, ou seja, temos o predomínio do formalismo. 
É realizado desta forma para garantir a transparência e o controle dos atos da 
Administração Pública.
Existe a exigência legal de que todos os contratos firmados pela 
Administração Pública sejam feitos de forma escrita. Vejamos o artigo 60, da Lei de 
Licitações (Lei nº 8.666/93), em seu parágrafo único: 
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, 
assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por 
cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, 
feitas em regime de adiantamento (grifo nosso).
Você pode observar, acadêmico(a), que temos uma exceção à regra, ou seja, 
as “pequenas compras” podem ser realizadas por contrato verbal.
Na continuidade da análise do artigo 60, temos que o valor pequeno 
representa 5% do limite estabelecido em outro artigo desta lei, o artigo 23, II, alínea 
a, ou seja, hoje, representam 5% de R$ 80.000,00, que é o valor máximo da carta-
convite, o que representa R$ 4.000,00 (quatro mil reais).
Para que o contrato seja eficaz, o artigo 61 da Lei de Licitações, em seu 
parágrafo único, traz a informação de que este contrato e seus aditamentos devem 
ser publicados na imprensa oficial, e esta publicação deve ocorrer até o quinto dia 
útil do mês seguinte ao de sua assinatura. Vemos abaixo esta informação legal:
Usuário
Sublinhado
Usuário
Realce
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
132
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou 
de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável 
para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto 
dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 
vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem 
ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.
Ratificando a formalidade exigida, temos no artigo 61 outras regras que 
devem ser observadas no momento da contratualização pelo Poder Público: 
Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de 
seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o 
número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a 
sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais 
(grifo nosso).
Na análise de Nohara (2013), o contrato pode ser materializado por:
a) Instrumento de contrato, sendo obrigatório para a concorrência, tomada de 
preços e nas contratações diretas com preços elevados ou médios.
b) Carta-contrato.
c) Nota de empenho de despesa.
d) Autorização de compra.
e) Ordem de execução de serviço.
Para assegurar a publicidade dos contratos administrativos, a lei permite 
que qualquer licitante ou interessado tenha conhecimento dos termos dos contratos:
Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do 
contrato e do respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a 
obtenção de cópia autenticada, mediante o pagamento dos emolumentos 
devidos.
A lei igualmente exige que a Administração Pública mantenha um arquivo 
cronológico dos contratos celebrados. Quando o Poder Público lança o edital de 
licitação, que é a “lei entre as partes”, o futuro contrato já integra este instrumento 
convocatório de licitação.
Então, acadêmico(a), quando você acessar um edital de licitação, observe a 
existência de um contrato que será celebrado posteriormente.
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
133
FIGURA 5 – ASPECTOS DAS FORMALIDADES
FONTE: A autora
3.2 CLÁUSULAS ESSENCIAIS
As cláusulas essenciais dos contratos administrativos estão descritas 
no artigo 55 da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93). Segundo Nohara (2013), elas 
estabelecem:
• o objeto e seus elementos característicos;
• o regime de execução ou a forma de fornecimento;
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
134
• o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do 
reajustamento dos preços, os critérios de atualização monetária em relação à 
data do efetivo pagamento;
• os prazos de início de execução, conclusão e entrega;
• o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação de classificação funcional 
programática e da categoria econômica;
• as garantias, quando exigidas;
• os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores 
das multas;
• os casos de rescisão;
• os direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa;
• condições de importação, data e taxa de câmbio, se for o caso;
• vinculação ao instrumento convocatório ou ao termo que autorizou a contratação 
direta e também a proposta do licitante vencedor;
• legislação aplicável à execução e aos casos de omissão;
• obrigação de o contratado manter, durante toda a execução do contrato, em 
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Todas estas cláusulas devem estar descritas no edital e, quando o contrato 
for celebrado, em momento algum poderá haver afastamento destas regras legais.
3.3 CONTRATO DE ADESÃO
Quando falamos de contrato de adesão, estamos nos referindo àqueles 
contratos nos quais uma das partes propõe as cláusulas e a outra parte que integra 
o contrato não poderá propor alterações, supressões ou acréscimos.
Os contratos administrativos, nos quais a Administração Pública figura 
como uma das partes, são reconhecidamente contratos de adesão.
A autonomia da parte envolvida em um contrato de adesão se resume a 
não celebrar o contrato.
 
O artigo 55 que vimos acima descreve inúmeras cláusulas que devem 
obrigatoriamente integrar os contratos administrativos. Como o contrato já integra 
o edital, os interessados em contratar com a Administração Pública podem decidir 
antecipadamente se desejam participar do processo licitatório aceitando a “regra 
do jogo”.
3.4 PESSOALIDADE (intuitu personae)
Na interpretação do intuitu personae entende-se que, em regra, a execução 
dos contratos celebrados pela Administração Pública deve ser efetuada ou levada 
a termo pela pessoa física ou jurídica que assumiu a obrigação perante o Poder 
Público. 
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
135
3.5 DURAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 505), a relação de natureza pessoal 
dos contratos administrativos “decorre do fato de serem celebrados após a 
realização de um procedimento licitatório, que visa não só selecionar a proposta 
mais vantajosa, mas também a selecionar uma pessoa física ou jurídica, que ofereça 
condições de assegurar a adequada execução do que foi contratado”.
Em razão desta natureza pessoal dos contratos administrativos,em 
princípio não será possível a subcontratação, ou seja, o contratado não pode 
“transferir” a terceiros a execução do objeto do contrato.
A subcontratação será possível, como exceção, em uma situação de 
subcontratação parcial, desde que prevista no edital e no contrato e, claro, seja 
caso a caso autorizada pela Administração Pública. Existe em lei igualmente uma 
proibição de subcontratação expressa (escrita) no caso da prestação de serviços 
especializados (art. 13, § 3º).
A possibilidade do prazo de vigência do contrato administrativo ser 
indeterminado é proibida. Os contratos administrativos têm sua vigência 
condicionada aos exercícios orçamentários e aos respectivos créditos.
As exceções, em razão do prazo do contrato administrativo, são encontradas 
no artigo 57 da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), sendo elas analisadas por Nohara 
(2013):
1. projetos contemplados no Plano Plurianual (PPA), que poderão ser prorrogados 
se houver interesse por parte da Administração e desde que haja previsão da 
prorrogação no ato convocatório;
2. prestação de serviços a serem executados de forma contínua, como exemplo 
temos a segurança, a limpeza, que poderão ter sua duração prorrogada por 
iguais e sucessivos períodos, com o limite de 60 meses, buscando obter preços e 
condições mais vantajosas para a Administração, havendo ainda a possibilidade 
de prorrogação excepcional de 12 meses (após os 60 meses) (descrição contida 
no art. 57, § 4º, da Lei nº 8.666/93);
3. aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática, até 48 meses 
do início da vigência do contrato.
Total e qualquer prorrogação de prazo contratual deve ser justificada 
por escrito, devendo obviamente constar a autorização prévia da autoridade 
competente para que esta prorrogação possa ser celebrada entre as partes
Prorrogação de contrato não deve ser confundida com prorrogação de prazo 
para a execução do objeto. A prorrogação da execução do objeto está relacionada 
aos prazos de início, execução, conclusão e entrega do objeto contratado.
Usuário
Realce
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
136
FIGURA 6 – DURAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
FONTE: A autora
3.6 CLÁUSULAS EXORBITANTES
As cláusulas exorbitantes diferenciam os contratos particulares dos 
contratos públicos. São assim chamadas porque extrapolam as cláusulas comuns 
de direito privado e, claro, estas não seriam admitidas pelo direito privado.
Nas palavras de Alexandrino e Paulo (2011, p. 506), “a expressão cláusula 
exorbitante deve ser utilizada como sinônimo de prerrogativas especiais da 
administração pública nos contratos administrativos, decorrentes do regime 
jurídico de direito público (...) derivadas do princípio da supremacia do interesse 
público (...)”.
As principais cláusulas exorbitantes estão elencadas no artigo 58 da Lei nº 
8.666/93 e seguem enumeradas, sendo elas que possibilitam que a Administração 
Pública possa:
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
137
• modificar o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de 
interesse público, respeitando os direitos do contratado;
• rescindir o contrato, unilateralmente, nos casos especificados em lei;
• fiscalizar a execução do contrato;
• aplicar sansões motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; 
• no caso de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, 
pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade 
de acautelar a apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, 
bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
3.6.1 Alteração unilateral do contrato
Os interesses públicos são variáveis e indisponíveis. A ideia da alteração 
unilateral do contrato administrativo deve estar pautada na melhor adequação 
deste contrato ao interesse e finalidade pública. O agente público precisa ficar 
atento às necessidades da Administração Pública, buscando adequar o objeto do 
contrato aos interesses do coletivo.
Entretanto, para alteração das cláusulas econômico-financeiras, é 
necessária e indispensável a concordância do contratado (art. 58, § 1º e 2º).
O artigo 65 da Lei nº 8.666/93, em seu inciso I, prevê as possibilidades de 
alteração do contrato unilateralmente pela Administração Pública, sendo:
1. qualitativa (alínea a): envolve a modificação do projeto ou das especificações 
para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
2. quantitativa (alínea b): envolve a modificação do valor contratual em decorrência 
de acréscimos ou diminuição da quantidade de seu objeto nos limites previstos 
na lei.
Os limites estabelecidos para as modificações são:
a) 25% de acréscimo ou supressão do valor do contrato de obras, serviços e 
compras;
b) 50% de acréscimo no valor do contrato em reforma de edifício ou equipamento.
Desde que sejam obedecidos aos limites legais, o contratado é obrigado a 
aceitar os acréscimos e as supressões realizados pelo Poder Público, é importante 
obviamente que este contratado conheça antecipadamente as normas/regras que 
determinam os contratos firmados com a Administração Pública.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
138
FIGURA 7 – ESPECIFICIDADES ALTERAÇÃO UNILATERAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
FONTE: A autora
3.7 POSSIBILIDADE DE RESCISÃO UNILATERAL DO 
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Nohara (2013, p. 412) informa que “a rescisão unilateral da Administração 
ocorre por escrito pelos seguintes motivos: por motivos associados ao particular, 
no caso fortuito ou força maior e pela Administração”.
Em qualquer uma das hipóteses descritas, a rescisão unilateral deve ser 
devidamente fundamentada, sendo garantido ao contratado a ampla defesa e o 
contraditório.
É importante que se esclareça que esta possibilidade de rescindir 
unilateralmente o contrato não existe no direito privado, a Administração Pública 
é regida em regra pelo direito público e, portanto, tem uma supremacia jurídica 
diante do particular por representar e agir em razão do interesse público.
Os motivos vinculados ao particular, que podem desencadear em rescisão 
unilateral, estão previstos no artigo 78, da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), 
conforme descrição a seguir:
• Não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais, 
especificações, projetos ou prazos.
• Lentidão do cumprimento, levando a Administração Pública a comprovar a 
impossibilidade de conclusão do pactuado nos prazos estabelecidos.
ALTERAÇÃO UNILATERAL
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
139
• Atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento.
• Paralisação sem justa causa e prévia comunicação à Administração.
• Subcontratação, associação de outrem, cessão, transferência, fusão, cisão ou 
incorporação não admitidas no edital ou contrato.
• Desatendimento de determinações regulares de autoridades em atividades de 
fiscalização do contrato.
• Cometimento reiterado de faltas na execução do contrato.
• Decretação de falência ou a instauração de insolvência civil.
• Dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado.
• Alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, 
que prejudique a execução do contrato.
• Descumprimento das normas constitucionais que protegem o trabalho do 
menor (art. 7º, da Constituição de 1988), sem prejuízo das sanções possíveis.
Diante desta perspectiva e o particular dando motivos para que a 
Administração Pública proceda à rescisão unilateral, de acordo com o artigo 80 da 
Lei de Licitações, o Poder Público poderá:
• Assumir imediatamente o objeto contratado.
• Ocupar e utilizar o local, instalações, equipamentos, material e pessoal 
empregados na execução do contrato, necessários à sua continuidade, caso em 
que o ato deve ser precedido de autorização expressa do Ministro de Estado 
competente ou do Secretário Estadual ou Municipal.
• Executar a garantia contratual.
• Reter créditos até o limite dos prejuízos causados.
A inexecução contratual por parte do particular, segundo Nohara (2013), 
pode ser ocasionada:a) Com culpa: que dá ensejo à rescisão pela Administração e às responsabilidades 
civil, administrativa e, eventualmente, até criminal do particular.
b) Sem culpa, em que pode haver alegação da teoria da imprevisão.
Os fatos atribuídos à Administração Pública que podem ensejar a rescisão 
unilateral do contrato, e que deixam evidente a diferença do regime público que 
possibilita as exorbitâncias nos contratos administrativos para o Poder Público, 
constam no artigo 78, da Lei nº 8.666/93, e são os seguintes:
1)	Por razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, 
justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a 
que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que 
se refere o contrato (art.78, XII).
2)	Supressão de obras, serviços, ou compras, com modificação do valor do contrato 
além dos limites permitidos (art.78, XIII).
3)	Suspensão da execução, por ordem escrita da Administração por prazo maior 
do que 120 dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da 
ordem interna, ou por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, 
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
140
sendo possível ao particular optar (em vez da rescisão) pela suspensão do 
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação 
(art. 78, XIV).
4)	Atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração, 
decorrentes de obras, serviços ou fornecimentos, ou parcela destes, salvo em caso 
de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, sendo 
possível ao particular o direito de optar (em vez da rescisão) pela suspensão do 
cumprimento de suas obrigações, até a normalização da situação (art. 78, XV).
5)	A não liberação da área, local ou objeto para execução da obra, serviço ou 
fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais 
especificadas no projeto (art.78, XVI).
Destas decisões da Administração Pública de rescisões reconhecidas 
como atos unilaterais, cabe recurso com prazo de 5 (cinco) dias a contar do ato da 
intimação. Esta situação está prevista no artigo 109, alínea e, da Lei nº 8.666/93.
Nas situações descritas acima, nas quais a Administração Pública dá 
rescisão do contrato por fato atribuído à Administração (itens 1 a 5), ou ainda por 
situações de casos fortuito ou força maior, não havendo culpa do contratado, este 
terá direito (artigo 79, § 2º):
• Ao ressarcimento pelos prejuízos comprovados.
• À devolução da garantia do contrato.
• Aos pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão.
• Ao pagamento pelo custo de desmobilização.
Não existe previsão legal para que o contratado possa efetuar a rescisão 
unilateral. A possibilidade para o contratado se achar necessário ou desejável é 
solicitá-la amigavelmente ou judicialmente.
TÓPICO 1 | ESPECIFICIDADES DOS CONTRATOS
141
FIGURA 8 – CARACTERÍSTICAS DA RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
FONTE: A autora
Encerramos este tópico, acadêmico(a). No próximo estaremos conhecendo 
as espécies de contratos administrativos. Até lá!
142
Acadêmico(a), ao final dos estudos deste tópico você saberá:
• Distinguir contratos de administração de contratos administrativos.
• Descrever as principais características dos contratos administrativos.
• Identificar as formas e regras legais para a rescisão e alteração do contrato 
administrativo.
RESUMO DO TÓPICO 1
143
1 Considere as afirmações abaixo que se prestam a descrever as prerrogativas 
da Administração Pública quando atua na condição de contratante 
para aquisição de bens ou serviços e execução de obras, observada nas 
denominadas cláusulas exorbitantes do contrato administrativo:
I. Possibilidade de rescisão unilateral, pela Administração, por razões de 
interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e 
exaradas, no processo correspondente, pela autoridade competente. 
II. Possibilidade de modificação unilateral pela Administração, para alteração 
da equação econômico-financeira original sem autorização do contratado.
III. Proibição do direito de ressarcimento para o contratado quando da rescisão 
unilateral do contrato administrativo decorrente de fato da administração 
pública, sem culpa do contratado.
Está correto o que se afirma APENAS em:
a) ( ) I.
b) ( ) II e III.
c) ( ) I e II.
d) ( ) I e III.
2 Em virtude do princípio do formalismo, os contratos administrativos devem 
ser formalizados por meio de instrumento escrito, salvo os de pequenas 
compras para pronto pagamento, em que se admite contrato verbal com a 
administração pública.
( ) Certo.
( ) Errado.
3 A Administração celebrou contrato tendo por objeto a utilização de 
programas de informática e, identificando condições financeiras vantajosas 
para a manutenção do referido contrato por mais de um exercício, poderá 
prever, com base nas disposições da Lei nº 8.666/1993:
a) ( ) A extensão da duração do contrato por até 48 meses após o início de sua 
vigência.
b) ( ) Sucessivas prorrogações, até o limite de 60 (sessenta) meses, por iguais 
períodos.
c) ( ) A duração do contrato adstrita à vigência dos correspondentes créditos 
orçamentários, desde que previstos no Plano Plurianual.
AUTOATIVIDADE
144
d) ( ) A possibilidade de prorrogação do contrato até 60 (sessenta) meses e, 
excepcionalmente, por mais 12 (doze) meses, mediante justificativa da 
autoridade competente.
e) ( ) A extensão da duração do contrato por até 48 meses, desde que previsto 
no Plano Plurianual, e por mais 12 (doze) meses em caráter excepcional.
4 É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração:
a) ( ) Salvo o de serviços comuns, de pronto pagamento, assim entendidos os 
que atendam a especificações usuais de mercado, de valor não superior a 4 
mil reais.
b) ( ) Salvo o decorrente de dispensa de licitação.
c) ( ) Salvo o decorrente e inexigibilidade de licitação.
d) ( ) Salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas 
aquelas de valor não superior a 4 mil reais, feitas em regime de adiantamento.
5 No decorrer da execução de contrato de obra pública, quando a contratada, 
sem nenhuma causa justificadora, dá ensejo a diversos atrasos na execução 
do cronograma definido, deverá a Administração:
a) ( ) Rescindir unilateralmente o contrato.
b) ( ) Rescindir amigavelmente o contrato.
c) ( ) Revogar o contrato.
d) ( ) Anular o contrato.
e) ( ) Rever o contrato.
145
TÓPICO 2
PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Assim como em outras situações da Administração Pública, os contratos 
administrativos, de acordo com seu objeto ou outras peculiaridades, são 
identificados em algumas espécies.
Abaixo, relembramos algumas características e situações peculiares dos 
contratos administrativos e contratos particulares.
QUADRO 8 - DISTINÇÃO ENTRE OS CONTRATOS
CONTRATOS CIVIS 
(PARTICULARES) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
• Regidos pelo Direito Civil.
• As partes (contratante/
contratado) farão a negociação e 
irão buscar um consenso para os 
direitos e obrigações.
• As partes (contratante/
contratado) estarão em um 
mesmo patamar de igualdade.
• O contrato é lei entre as partes 
(contratante/contratado) e, 
portanto, a alteração em regra 
não poderá acontecer.
• As regras são de direito público, possuindo como uma 
das bases a Lei nº 8.666/93.
• Não existe uma negociação prévia entre as partes. 
Aqueles que participarem, por exemplo, de uma licitação 
devem se adequar às disposições de lei imposta ao e pelo 
Poder Público/Administração Pública, não havendo a 
possibilidade do consenso entre as partes.
• Neste contrato as partes (contratante/contratado) não 
se encontram na condição de iguais (igualdade). A 
Administração Pública atua respaldada pelo princípio 
da supremacia do interesse público, encontrando-se em 
posição privilegiada.
• O contrato administrativo não será lei entre as partes 
(contratante/contratado). A Administração Públicaa 
qualquer tempo pode alterar o contrato administrativo, 
até mesmo unilateralmente (obviamente observados os 
dispositivos legais), caso haja modificação no interesse 
público.
FONTE: A autora
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146
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Vamos aos estudos!
2 CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA
Também já sabemos, acadêmico(a), que os contratos administrativos são 
originados dos processos licitatórios que igualmente são regidos pela Lei de 
Licitações (Lei nº 8.666/93).
Este tópico terá como objeto de estudo algumas das espécies de contratos 
administrativos. Convido você a saber um pouco mais sobre eles.
Encontramos o conceito de obra pública no art. 6º, da Lei nº 8.666/93, que 
define como obra “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação 
de determinado bem público”.
Este conceito compreende os bens utilizados para atividades administrativas 
ou de uso da coletividade. Temos como exemplos escolas, viadutos, represas, 
prédios públicos, obras sanitárias etc.
Carvalho Filho (2011) traz algumas especificações para o conceito de obra 
pública:
• Construção: resulta de atividades e materiais destinados à criação do bem.
• Reforma: é o conjunto de alterações que esse bem pode sofrer, sem que seja 
ampliado.
• Ampliação: pressupõe também que o bem já exista, mas que pelo contrato 
receberá acréscimo em suas dimensões.
• Fabricação: indica o sentido de criação do bem.
• Recuperação: o contrato é estabelecido especialmente para a recuperação do 
bem.
Para os contratos de obra pública, temos uma distinção na condição de sua 
execução, que pode ser realizada diretamente pelos órgãos e entidades da própria 
administração, com seus próprios meios (art. 6º, VII), ou de execução indireta 
quando executada mediante contratação de terceiros (art. 6º, VIII, e art. 10, I e II).
Os regimes de execução indireta de obra pública estão previstos na Lei nº 
8.666/93, em seu artigo 10, inciso II, sendo estes:
a) Empreitada por preço global.
b) Empreitada por preço unitário.
c) Empreitada integral.
d) Tarefa.
Vamos conhecer algumas características destes regimes de execução!
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
147
a) Empreitada por preço global:
O regime de execução indireta por empreitada por preço global considera 
que o preço ajustado leva em consideração a obra como um todo. Nesta forma 
de execução de contrato é fixado um preço certo (que eventualmente pode ser 
reajustado).
 Tratando-se de empreitada, o empreiteiro contratado pode fazê-lo apenas 
com a disposição de seu trabalho, ou pode também fornecer os materiais.
b) Empreitada por preço unitário:
Esta forma de execução de contratos é o mais adequado para obras que 
tenham partes distintas ou que sejam determinadas por medidas (metro quadrado 
construído, metros cúbicos de concretos etc.).
O pagamento é efetuado após o recebimento pela administração de cada 
unidade. A previsão legal está na Lei nº 8.666/93, art. 6º, VIII, b.
c) Empreitada Integral:
Vamos trazer a descrição contida na Lei nº 8.666/93, artigo 6º, VIII, alínea e:
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em 
sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços 
e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada 
até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, 
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em 
condições de segurança estrutural e operacional e com as características 
adequadas às finalidades para que foi contratada.
De forma resumida, a execução por empreitada integral tem por finalidade 
a execução de obras de maior vulto e complexidade, podendo abranger não só 
obras, mas também serviços.
d) Tarefa:
A característica deste regime de contratação é a contratualização de mão 
de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de 
materiais (art. 6º, VIII, d).
Em razão de algumas situações de contratação aleatória por parte de órgão 
ou instituições públicas, a lei também regulamentou algumas condições específicas 
de contratação. 
Veremos na descrição de Carvalho Filho (2011) estas condições específicas 
que devem ser atendidas para que a contratação da obra pública possa efetivamente 
ser realizada:
148
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1) Projeto básico: definição prévia da obra a ser contratada. Antes das ações para 
contratação a Administração Pública deve delinear o projeto da obra, indicando 
os motivos de sua realização, a extensão, o tempo de sua duração, previsão de 
gastos além de outros elementos que possam defini-la. Este projeto básico deve 
estar devidamente aprovado pela autoridade competente (Art. 7º, § 2º, Lei nº 
8.666/93).
2) Projeto Executivo: é o instrumento que indica os elementos necessários à 
execução completa da obra. Este projeto deve evidenciar aspectos relacionados 
à segurança, funcionalidade, economicidade, durabilidade, adequação de 
técnicas e utilização de mão de obra na obra a ser executada (Art. 6º, X, Lei nº 
8.666/93).
3) Padronização: as obras devem seguir determinado padrão sempre que tiverem o 
mesmo objetivo. As exceções são aplicadas quando houver alguma especificidade/
particularidade com relação ao local ou à natureza do empreendimento.
4) Integralidade: havendo previsão orçamentária para a execução da obra, esta 
deve ser programada em sua totalidade, devendo ser considerados os custos e 
os prazos de execução (Art. 8º, Lei nº 8.666/93). As obras podem ser parceladas 
se houver razões técnicas e econômicas plenamente justificáveis.
Para as situações de regime de contratação por empreitada, temos ainda a 
acrescentar que na contratação só para a realização da obra sem o fornecimento de 
matérias temos a “empreitada de lavor”; se o empreiteiro fornece, além da obra, os 
materiais, temos a “empreitada mista”.
Alerta Nohara (2013, p. 440): “no contrato de empreitada não há 
subordinação do empreiteiro (que não é empregado) à Administração Pública. No 
entanto, o Estado responde objetivamente se a execução da obra ou serviço causar 
dano a terceiro, sendo-lhe assegurado o direito de regresso em face do empreiteiro, 
se ele tiver agido com culpa”. 
O empreiteiro não é servidor público, nem empregado do órgão ou entidade 
do Poder Público. O empreiteiro assume perante o Poder Público a responsabilidade 
pela execução da obra.
3 CONTRATOS DE SERVIÇOS
Buscando novamente os conceitos contidos na Lei nº 8.666/93, temos em 
seu artigo 6º, II, a definição de serviço como:
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade 
de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, 
manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou 
trabalhos técnico-profissionais.
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
149
Estes contratos administrativos são conhecidos habitualmente pela 
denominação de Contratos de Prestação de Serviços. Da mesma forma que o 
contrato de obra pública, o contrato de serviços necessita de prévia programação 
por meio do projeto básico e do projeto executivo aprovados pela autoridade 
competente.
O regime de execução dos contratos administrativos de serviços também 
admite os regimes de empreitada por preço global, empreitado por preço unitário, 
empreitada integral e tarefa.
Estes contratos administrativos fazem referência aos serviços prestados 
para a Administração Pública e não a contratação de atividades para prestação de 
serviços públicos.
A delegação de serviços públicos a particulares deve ser feita por meio da 
celebração de contrato de concessão ou de permissão de serviço público, para os 
quais antecedem um processo licitatório. Estes contratos acadêmicos estudaremos 
daqui a pouco!
Reconhecemos para a contratualização de serviços aqueles classificados 
como comuns e técnico-profissionais. 
Os serviços comuns podem ser interpretados por sua própria essência, 
ou seja, são comuns,174
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 179
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 180
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 183
1
UNIDADE 1
LICITAÇÕES PÚBLICAS E A 
CONSTITUIÇÃO DE 1988
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você estará apto(a) a:
• apresentar e esclarecer a conceituação, as exceções e o dever de licitar, bem 
como o procedimento licitatório;
• identificar os princípios que devem ser respeitados nas licitações;
• conhecer a modalidade licitatória do pregão para a prática de aquisição de 
bens e serviços comuns;
• demonstrar a importância do processo licitatório para a contratação com 
os órgãos públicos;
• identificar e distinguir o desenvolvimento das licitações nas modalidades 
da Lei nº 8.666/93 e da Lei nº 10.520/2002;
• reconhecer o instituto da Parceria Público-Privada como uma nova opção 
para a Administração Pública.
Esta unidade está dividida em cinco tópicos. No final de cada um deles, 
você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos 
desenvolvidos.
TÓPICO 1 – A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O 
DESENVOLVIMENTO
TÓPICO 2 – PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
TÓPICO 3 – EXCEÇÕES AO DEVER DE LICITAR
TÓPICO 4 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO DA LEI Nº 10.520/2002
TÓPICO 5 – PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE 
LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil, Constituição Federal ou 
apenas CF, direciona os caminhos a serem percorridos pelos Entes Públicos em 
todas as esferas de governo, bem como em todos os três poderes independentes. Os 
princípios constitucionais que regem a Administração Pública (Direta e Indireta) 
também baseiam o processo licitatório, que nada mais é do que um procedimento 
administrativo.
Você sabe como o poder público deve proceder na venda de seus bens? 
Como um prestador de serviços consegue contratar por meio da Administração 
Pública? Como se desenvolve e quais são as fases de uma licitação? Essas são 
algumas das questões que vamos abordar no transcorrer do nosso trabalho neste 
tópico.
Caro(a) acadêmico(a), vamos abordar a legislação pertinente às licitações 
públicas, conhecer a Lei nº 8.666/93, que regula a norma constitucional quanto 
ao seu art. 37, inciso XXI, em que encontramos a exigência de prévio processo 
licitatório, o desenvolvimento das etapas da licitação e suas exceções para as 
contratações da Administração Pública.
Seja bem-vindo(a)! Contamos com você a partir de agora.
2 A CONSTITUIÇÃO E A LEI DE LICITAÇÕES
Todos os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), através 
de seus Órgãos de Administração Direta e Indireta, deverão se utilizar do 
procedimento administrativo chamado de Licitação para contratação de serviços, 
bens, alienações, entre outros. Vejamos a fundamentação deste preceito na 
Constituição Federal, art. 37, inciso XXI:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo 
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os 
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
4
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
“Como se pode observar, a Constituição estabeleceu, como regra geral, que 
todos os contratos celebrados pela Administração Pública devem ser precedidos 
de processo de licitação” (ALKMIM, 2009, p. 616).
Quando houver interesse e a legislação permitir a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado, segundo o art. 173, da CF, há obrigatoriedade de 
procedimento licitatório.
A regra geral exige a licitação, mas existem casos que justificadamente 
podem dispensar ou apenas se utilizar de procedimentos mais céleres, orienta 
Moraes (2011, p. 380):
A Constituição Federal exige a licitação na contratação de obras, 
serviços, compras e alienações da administração pública direta, indireta 
ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito e dos Municípios, pois o princípio da licitação representa 
exigência superior da própria moralidade administrativa e, como tal, a 
sua dispensa deverá ocorrer excepcionalmente em casos expressamente 
especificados em lei, respeitando sempre o interesse público.
Verificamos que o texto constitucional carecia de regulamentação para 
contemplar todos os procedimentos e situações inerentes à Licitação. Esta 
regulamentação foi trazida pela conhecida Lei de Licitações nº 8.666, de 21 de 
junho de 1993, e posteriores alterações.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): 
A Lei nº 8.666/93 é o nosso objeto de estudos, então, faça a leitura complementar para 
compreender melhor o mecanismo das licitações. Disponível em: .
3 CONCEITO E FINALIDADE
Diferente das sociedades privadas e pessoas naturais, como eu e você, 
acadêmico(a), a Administração Pública, quando realiza contratos com particulares, 
para fornecimento de bens, serviços, locação de imóveis, entre outros, deve ater-
se à necessidade de vincular-se ao interesse público. É o que explica Carvalho 
Filho (2013, p. 234): “A Administração Pública [...] exerce atividade multifária e 
complexa, e sempre com os olhos voltados para fim de interesse público”.
Usuário
Sublinhado
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
5
Pode-se dizer que a exigência de licitação para as contratações por parte 
da Administração Pública está ligada ao princípio da indisponibilidade 
do interesse público, segundo o qual a Administração e seus agentes 
não podem dispor da coisa pública sem a estrita observância de 
procedimentos formais estabelecidos em lei (ALKMIM, 2009, p. 616).
 
A licitação deve ser realizada antes da formalização do contrato 
administrativo. Quando existe interesse público de contratar, deve-se realizar um 
processo licitatório e depois a formalização do evento através de contrato.
Ensinam os autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 289) que na 
licitação conheceremos quem realizará o objeto do contrato, porém a licitação é 
apenas a demonstração do interesse de realizar, não a obrigação de realizar:
Assim a licitação é o antecedente necessário do contrato administrativo; 
o contrato é o consequente lógico da licitação. Mas esta, observa-se, é 
apenas um procedimento administrativo preparatório do futuro ajuste, 
de modo que não confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, 
apenas uma expectativa de direito. Realmente, concluída a licitação, não 
fica a Administração obrigada a celebrar o contrato, mas, se o fizer, há 
de ser com o proponente vencedor. 
Observamos que quando da realização do objeto do contrato, 
necessariamente a Administração deverá contratar o vencedor deste procedimento 
administrativo. Medauar (2005, p. 208) salienta: “Licitação, no ordenamento 
brasileiro, é o processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva à 
indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração”.
Vejamos o entendimento de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 290) 
sobre a conceituação e a finalidade da licitação: 
[...] Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a 
Administraçãonão necessitam de nenhuma habilitação ou competência 
específica. Para exemplificar, podemos citar os serviços de limpeza, pintura etc.
Os serviços técnico-profissionais, de forma contrária, necessitam de 
habilitação legal, competências específicas, eventualmente necessitam de alguma 
formação em níveis de graduação diferenciados ou ainda vinculação/registro em 
órgãos legalmente determinados.
A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 13, enumerou os serviços-técnicos 
especializados como aqueles com relação a:
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos 
profissionais especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou 
tributárias; 
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.
A contratação de serviços técnico-profissionais deve ser precedida de 
licitação, preferencialmente na modalidade concurso, havendo uma definição 
prévia de prêmio ou remuneração. 
150
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Um serviço que também pode ser enquadrado nesta categoria de contrato 
administrativo de serviços é o serviço artístico, para o qual temos a inexigibilidade 
de licitação.
4 CONTRATOS DE FORNECIMENTO
Carvalho Filho (2011, p.172) conceitua contratos de fornecimento “aqueles 
que se destinam à aquisição de bens móveis necessários à consecução dos serviços 
administrativos”. Para que a Administração Pública possa atingir os fins a que 
se destina, precisa rotineiramente adquirir bens de muitas espécies, pois suas 
atividades ou seus serviços prestados são de diversas espécies. Exemplificando, 
prestando serviços de saúde precisará adquirir material cirúrgico, medicamentos, 
equipamentos médicos hospitalares, dentre outros; prestando serviços de educação 
precisará adquirir carteiras, material escolar, livros, quadros etc.
Antes da celebração dos contratos de fornecimento, o Poder Público 
deve caracterizar o objeto das compras e delimitar os recursos financeiros para o 
pagamento dos fornecedores.
Quando a Administração Pública efetua suas compras, deve observar e 
atender as diretrizes específicas em razão desta contratação, sendo que elas estão 
descritas em lei, de forma mais clara na Lei nº 8.666/93, no artigo 15, seus incisos, 
como veremos a seguir.
O princípio da padronização (art. 15, I), que descreve que em algumas 
ocasiões os bens devem possuir as mesmas características técnicas. Tal diretriz 
específica busca trazer o contexto da economicidade na atuação do Poder Público.
O registro de preços é outra diretriz específica (art. 15, II), e é compreendido 
como necessidade para que se obtenha certa uniformidade e regularidade na 
aquisição dos bens. Neste método utiliza-se a ata do registro de preços.
Encontramos na obra de Alexandrino e Paulo (2011) os tipos de contrato de 
fornecimento, sendo eles:
Fornecimento integral: semelhante à compra e venda, onde a coisa é 
entrega de uma só vez em sua totalidade.
Fornecimento parcelado: situação em que a parte total a ser entregue é 
fracionada em prestações certas e determinadas.
Fornecimento contínuo: situação em que existe a entrega de bens de 
consumo de forma habitual ou permanente, de forma sucessiva prolongando-se 
no tempo pelo período estipulado como de duração do contrato.
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
151
5 CONTRATOS DE CONCESSÃO
Nesta espécie de contrato administrativo a Administração Pública concede, 
ou seja, confere ao particular os seguintes objetos:
• O exercício de serviço público.
• A execução da obra pública.
• O uso do bem público.
De acordo com a Lei nº 8.987/95, em seu artigo 2º, inciso II, considera-se 
concessão de serviço público:
 A delegação de sua prestação.
 Feita pelo poder concedente.
 Mediante licitação, na modalidade concorrência.
 À pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco.
 Por prazo determinado.
A concessão obrigatoriamente é precedida de licitação, na modalidade 
concorrência, entende-se portanto que os valores são de grande vulto econômico. 
A participação nas licitações de concessões de serviços públicos é possível para 
pessoas jurídicas de forma individual ou ainda na forma de consórcio.
O prazo deverá ser estabelecido no edital de licitação e no contrato, devendo 
neste constar explicitamente, entretanto, a lei não fala sobre um prazo máximo.
Quando destacamos o prazo, Nohara (2013, p. 480) descreve: “a fixação 
do prazo dependerá de um cálculo que leve em consideração a necessidade de 
um serviço adequado e acessível ao cidadão, mas que também permita que a 
concessionária lucre com a atividade, amortizando os investimentos realizados”.
Determina a Lei nº 8.987/95, em seu artigo 6º, que toda concessão ou 
permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento ao 
usuário. Estão previstas nesta mesma lei as condições de satisfação de um serviço 
adequado (art. 6º, § 1º), vejamos:
 Regularidade.
 Continuidade.
 Eficiência.
 Segurança.
 Atualidade.
 Generalidade.
 Cortesia na prestação.
 Modicidade das tarifas.
Vamos conhecer algumas características destas condições de satisfação de 
um serviço adequado, segundo Nohara (2013):
152
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Regularidade: os serviços devem ser prestados de acordo com os padrões 
de qualidade e quantidade exigidos pela Administração Pública, buscando atender 
o número e as exigências dos usuários, observando as condições técnicas exigidas 
pela natureza do serviço público e as condições de sua prestação. São irregulares os 
serviços que colocam em risco a integridade física dos usuários, como o transporte 
coletivo ser realizado por veículos em péssimo estado de conservação.
Continuidade: o significado desta expressão é de que a prestação do 
serviço público deve ser ininterrupta. As exceções acontecem apenas em situação 
de emergência ou após aviso prévio, quando motivado por razões de ordem técnica 
ou de segurança nas instalações; ou por inadimplemento do usuário, considerando 
o interesse da comunidade (art. 6º, § 3º, da Lei nº 8.987/95).
Eficiência: define-se pela utilização de métodos e procedimentos que 
otimizem os recursos disponíveis. Os serviços públicos devem ser prestados sem 
desperdício de qualquer natureza, evitando onerar os usuários por falta de método 
ou racionalização no seu desempenho. Para buscar a eficiência, é necessário 
procurar obter o máximo de resultado, barateando a prestação e o custo para os 
usuários.
Segurança: está é a condição em que se exige que nos serviços públicos não 
ofereça risco ao usuário ou a terceiros. Isto implica automaticamente a necessidade 
de vistoria e manutenção de equipamentos e instalações que ofereçam alguma 
forma de riscos.
Atualidade: O artigo 6º, § 2º, da Lei nº 8.987/95, define atualidade como: “A 
modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, 
bem como, a melhoria e expansão do serviço”.
Generalidade: é um princípio que determina que o prestador do serviço 
público busque a universalização do serviço, oferendo este ao maior número de 
pessoas, e que o tratamento dispensado ao usuário seja com igualdade.
Cortesia: traz como significado que na prestação do serviço público o 
usuário deve ser tratado com respeito, de forma afável e com polidez.
Modicidade das tarifas: temos a exigência legal de que as tarifas cobradas 
pela empresa prestadora do serviço público como contraprestação do serviço 
ofertado sejam acessíveis, que os valores cobrados sejam módicos, para que não 
haja exclusão dos usuários em razão desta situação.
Ainda temos no texto legal, que trata das concessões de serviço público, 
um artigo que tratados direitos e deveres dos usuários do serviço público (art. 7º, 
Lei nº 8.987/95), que de forma simplificada trazemos para vocês:
 Receber serviço adequado, qual seja, conforme exposto: aquele que satisfaz 
as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, 
generalidade, cortesia na prestação e modicidade das tarifas.
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
153
 Receber do poder concedente (poder público/administração pública) e da 
concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos.
 Obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de 
serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente.
 Levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as irregularidades 
referentes ao serviço prestado.
 Comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela 
concessionária na prestação de serviço.
 Contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através 
dos quais lhes são prestados os serviços.
DICAS
Acadêmico(a), o artigo 23, da Lei nº 8.987/95, traz a descrição das cláusulas 
essenciais no contrato de concessão. Acesse a lei no link a seguir e procure saber mais:
.
Nesta mesma lei temos, no artigo 31, os encargos da concessionária, que é 
a empresa que venceu a licitação e, portanto, recebeu da Administração Pública 
a responsabilidade pela prestação de um serviço público. Veja o texto de lei e 
conheça estes encargos.
Como gestores públicos precisamos conhecer os encargos que competem 
ao poder concedente, que é o Poder Público, a Administração Pública, e enquanto 
agentes públicos competentes e com habilidades técnicas para fazermos a melhor 
administração dos recursos públicos disponíveis. Vamos identificar a partir de 
agora estes encargos, que estão previstos no artigo 29 da Lei nº 8.987/95:
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
I - regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua 
prestação;
II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
 
III - intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em 
lei; 
IV - extinguir a concessão, nos casos previstos nesta Lei e na forma 
prevista no contrato; 
V - homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta 
Lei, das normas pertinentes e do contrato; 
VI - cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e 
as cláusulas contratuais da concessão; 
VII - zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar 
queixas e reclamações dos usuários, que serão cientificados, em até 
trinta dias, das providências tomadas; 
VIII - declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do 
serviço ou obra pública, promovendo as desapropriações, diretamente 
154
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será 
desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis; 
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição 
de servidão administrativa, os bens necessários à execução de serviço 
ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de 
poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade 
pelas indenizações cabíveis; 
X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do 
meio-ambiente e conservação;
XI - incentivar a competitividade; e 
XII - estimular a formação de associações de usuários para defesa de 
interesses relativos ao serviço.
Como a titularidade do serviço, é transferida à concessionária, é do Estado, 
poder concedente, o dever de fiscalizar o desempenho da empresa que está 
prestando o serviço público, garantindo que esta esteja prestando um serviço de 
qualidade e adequado para a coletividade.
Em resumo, Carvalho Filho (2011, p. 173) define que: “as concessões de 
serviço público têm como objeto a delegação da execução do serviço público à pessoa 
privada. Trata-se de processo de descentralização formalizado contratualmente, 
onde o concessionário terá a seu cargo o exercício de atividade pública”.
As concessões de uso de bem público têm como objetivo apenas consentir 
que uma pessoa privada se utilize de algum bem que pertence à pessoa de direito 
público (município, estado e União nas suas administrações diretas e indiretas). 
Como exemplo, podemos citar a concessão de uso de lojas em um mercado público 
municipal. Para a formalização das concessões de uso de bem público, uma licitação 
deve precedê-la, conforme previsão legal.
A concessão de obra pública no conceito atribuído por Nohara (2013, p. 
439) “é o contrato pelo qual a Administração transfere ao particular por prazo 
determinado a execução de obra pública, a fim de que seja realizada por sua conta 
e risco”.
6 CONTRATO DE GESTÃO
Esta modalidade de contrato administrativo é assim denominada porque é 
utilizada como forma de ajuste da Administração Pública Direta com as entidades 
da Administração Indireta ou entidades privadas que se enquadram na condição 
de parestatais.
Segundo Nohara (2013, p. 441),
No caso das entidades privadas o contrato de gestão objetiva estabelecer 
determinadas metas a serem alcançadas pela entidade em troca de 
algum benefício outorgado pelo poder público; quando celebrado com 
entidades da Administração Indireta, tem como objetivo sujeitá-las ao 
cumprimento de metas definidas no contrato e em troca afrouxar alguns 
pontos do regime jurídico, conferindo-lhes maior autonomia.
Usuário
Sublinhado
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Sublinhado
Usuário
Sublinhado
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
155
O contrato de gestão tem previsão legal na Constituição de 1988, em seu 
artigo 37, § 8º, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/08:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para 
o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Este instrumento contratual (contrato de gestão) também é utilizado para 
que as organizações sociais se vinculem juridicamente à Administração Pública 
(Lei nº 9.637/98).
7 CONVÊNIOS
Quando falamos de convênios, entendemos que se tratam de acordos 
firmados entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre entidades públicas 
de qualquer espécie e entidades, buscando facilitar e possibilitar a lógica de 
colaboração mútua entre as partes, tendo como objetivo atender interesse comum 
a elas.
Na leitura do artigo 116 da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), temos 
que se aplicam as disposições desta lei, no que couber, aos convênios, acordos, 
ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da 
Administração Pública. 
O § 1º, do art. 116, determina que a celebração de convênio, acordo ou ajuste 
pelos órgãos ou entidades da Administração Pública, depende de prévia aprovação 
de competente Plano de Trabalho proposto pela organização interessada, o qual 
deverá conter no mínimo as seguintes informações:
 Identificação do objeto a ser executado.
 Metas a serem atingidas.
 Etapas e fases de execução.
 Plano de aplicação de recursos financeiros.
 Cronograma de desembolso.
 Previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das 
etapas e fases programadas.
 Se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os 
recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente 
assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade 
ou órgão descentralizador.
156UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Os convênios são instrumentos utilizados corriqueiramente para concretizar 
incentivos, como auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores 
fiscais.
Alexandrino e Paulo (2011, p. 551) alertam que os “convênios não são 
instrumentos de delegação de serviço público a entidades privadas. Quando 
um convênio é celebrado entre uma entidade da administração pública e uma 
pessoa jurídica provada, está-se diante de fomento, de incentivo à realização pela 
entidade privada, em colaboração com o poder público de uma atividade privada 
de interesse social“ (grifos dos autores).
 
DICAS
O Decreto nº 6.170/07, alterado pelo Decreto nº 6.428/08, estabelece regras 
relativas às transferências de recursos da União mediante convênios. Acesse: 
.
A celebração de convênio em regra independe de licitação prévia.
No convênio, os pactuantes já estão ajustados entre si previamente para 
o fim a que se propõe, inexiste perseguição de lucro, os recursos financeiros 
empregados têm por finalidade apenas a cobertura dos investimentos necessários 
à operacionalização do pactuado no convênio.
 
A Constituição de 1988, em seu artigo 241, com redação dada pela EC nº 
19/98, prevê que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios deverão 
instituir através de lei, disciplina de consórcios públicos e convênios de cooperação 
a serem celebrados entre si, com vistas à gestão associada de serviços públicos 
e à transferência de serviços, pessoal, encargos e bens necessários à regular 
continuidade dos serviços transferidos.
Os convênios normalmente são formalizados sob a forma de termos de 
cooperação, ou utilizando exatamente o termo Convênio, ambos têm em sua 
essência o intuito de recíproca cooperação.
TÓPICO 2 | PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
157
FIGURA 9 – DIFERENÇAS ENTRE CONTRATO E CONVÊNIO
FONTE: A Autora
8 CONSÓRCIOS PÚBLICOS
A Lei nº 11.107/2005 norteou o art. 241 da Constituição Federal, possibilitando 
as definições das normas gerais de contratação de consórcios públicos.
O artigo 1º, da Lei nº 11.107/2005, determina que o consórcio público se 
constituirá como associação pública, caso em que se adquire personalidade jurídica 
de direito público, ou como pessoa jurídica de direito privado, sendo obrigatória 
a observância das normas de direito público no tocante à realização da licitação, 
celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, regidos neste 
último caso pela CLT (art. 6º).
:
:
158
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Temos dois requisitos prévios à formação do consórcio, são eles:
 O ajuste somente poderá efetivar-se se houver prévia subscrição do protocolo de 
intenções (art. 3º). Esse acordo já representa a manifestação formal de vontade 
do ente estatal para participar no negócio público.
	Firmado o protocolo, este deverá ser objeto de ratificação por lei (art. 5º). Esta 
situação será dispensada se no momento do protocolo a entidade pública já tiver 
disciplinado em lei sua participação no consórcio.
Em razão de sua especificidade, gerando associação de vários entes 
públicos, o consórcio público, quando assumir a forma de associação pública, caso 
em que terá personalidade jurídica de direito público, integrará a Administração 
indireta das pessoas federativas consorciadas (art. 6º, § 1º). 
De forma contrária, caso se constitua como pessoa jurídica de direito 
privado, estará fora da administração descentralizada, não sendo considerada 
pessoa administrativa.
Lembre-se de que um contrato administrativo é celebrado com o intuito 
de melhorar o desempenho da Administração Pública, por meio da realização de 
obras, compras, fornecimentos, locações, alienações, serviços e concessões.
Estamos findando as informações e os estudos do Tópico 2 desta unidade. 
Você pode perceber, acadêmico(a), que temos diversas espécies de contratos 
administrativos e de ajustes de vontades entre as partes, sendo uma destas partes 
o Poder Público/Administração Pública. 
159
Com o estudo deste tópico você, acadêmico(a), poderá:
• Reconhecer as espécies de contratos administrativos.
• Identificar o conceito, as condições específicas de contratação e os regimes de 
execução do contrato de obras.
• Distinguir o conceito, as condições específicas de contratação e os regimes de 
execução do contrato de serviços.
• Assinalar o conceito, as diretrizes específicas e os tipos de fornecimento 
vinculados aos contratos administrativos de fornecimento.
• Reconhecer os contratos de permissão e concessão, sua distinção e características.
• Identificar os contratos de gestão, os conceitos atribuídos aos convênios e as 
normativas dos consórcios públicos.
RESUMO DO TÓPICO 2
160
AUTOATIVIDADE
1 A contratação da prestação de serviços técnicos profissionais especializados, 
exceto nos casos de inexigibilidade, deverá ser celebrada mediante a 
realização, preferencialmente, da modalidade de licitação por:
a) ( ) Leilão.
b) ( ) Concurso.
c) ( ) Concorrência.
d) ( ) Convite.
e) ( ) Tomada de preços.
2 Um dos aspectos fundamentais que caracteriza o contrato administrativo, no 
seu essencial, distinguindo-o de outros comuns, regidos pelas disposições 
do direito privado, é o fato de ter por contratante uma pessoa jurídica de 
direito público.
( ) Certo.
( ) Errado.
3 O contrato administrativo, regido pelo regime jurídico da Lei nº 8.666/93, 
pode ter alteradas suas cláusulas econômicas, sem prévia concordância do 
contratado.
( ) Certo.
( ) Errado.
4 O contrato administrativo, pelo qual o Poder Público confere ao particular 
a execução remunerada de serviço público ou de obra pública, concedendo-
lhe o uso de um bem público, para que o explore, no prazo e nas condições 
acordadas, é conhecido como:
a) ( ) Contrato de fornecimento.
b) ( ) Contrato de serviços.
c) ( ) Contrato de obras públicas.
d) ( ) Contrato de compra e venda. 
e) ( ) Contrato de concessão.
161
TÓPICO 3
REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS 
CONTRATOS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
A Administração Pública, buscando atender às necessidades da 
coletividade e fornecer serviços públicos, tem nos contratos, convênios e consórcios 
instrumentos legais que viabilizam a consecução de sua finalidade enquanto ente 
público.
Os contratos administrativos possuem regras gerais e especificidades. 
Neste tópico abordaremos mais algumas destas tratativas legais.
Vamos a elas!
2 INEXECUÇÃO DO CONTRATO
Depois que as partes descreveram nos contratos administrativos as vontades, 
elas podem deixar de cumprir as cláusulas contidas neste pacto contratado.
Em algumas situações, uma das partes não executa fielmente o disposto no 
contrato, desrespeitando as normas pactuadas entre o contratado e o contratante. 
Existindo esta conduta contrária ou diversa do que está descrito no contrato, 
dá-se sua inexecução. Temos reconhecidos dois tipos básicos de inexecução dos 
contratos: a inexecução culposa e a inexecução sem culpa, Vamos conhecê-las!
2.1 INEXECUÇÃO CULPOSA
Este tipo de inexecução tem como motivo a culpa de uma ou de ambas as 
partes, contratante e contratado, é a mais comum das formas de inexecução que 
encontramos. As partes estabelecem as regras e, depois de pactuadas, deixam de 
cumpri-las ou observá-las.
O efeito imediato da inexecução culposa do contrato é a rescisão do contrato 
pela parte a quem atingiu a conduta culposa.
O artigo 78, da Lei de Licitações, prevê várias hipóteses de condutas que 
podem desencadear a rescisão do contrato, as quais já estudamos no momento da 
discussão do tema rescisão do contrato.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
162
Quando a inexecução do contrato se deu por culpa do contratado, a Lei de 
Licitações, em seu artigo 80, posiciona-se apontando algumas consequências:
a) O direito do poder público assumir de imediato o objeto contratado;
b) A possibilidade de ocupação e utilização do local, instalações,equipamentos, 
material e pessoal com os quais era executado o contrato;
c) A execução dos valores das multas e indenizações, bem como da garantia 
contratual, visando ao ressarcimento do Poder Público;
d) A retenção dos créditos do contratado até que sejam reparados os prejuízos 
causados à administração.
Estas situações e consequências não são taxativas, muitas observações, 
causas e consequências precisam ser analisadas e aplicadas aos casos em concreto.
2.2 INEXECUÇÃO SEM CULPA
Neste caso, uma das partes (contratante/contratado) não consegue cumprir 
o contrato nas condições em que foi firmado, porém não o faz por culpa sua, 
mas sim em decorrência de fatos supervenientes à assinatura do contrato, que as 
impede do cumprimento e da conclusão do contrato.
Os fatos supervenientes, entretanto, são situações excepcionais. Vamos 
reconhecê-las a partir de agora!
2.2.1 Teoria da imprevisão
Segundo Carvalho Filho (2011, p. 195), ocorre a teoria da imprevisão 
“quando no curso do contrato sobrevêm eventos excepcionais e imprevisíveis que 
subvertem a equação econômico-financeira do pacto”.
O que fundamenta a teoria da imprevisão é que o contrato deve ser 
cumprido desde que estejam presentes as mesmas condições existentes no cenário 
dentro do qual o pacto foi ajustado. Mudanças profundas destas condições 
rompem o equilíbrio contratual, e não se pode imputar desta maneira qualquer 
culpa à parte inadimplente. O elemento característico da teoria da imprevisão 
é a álea econômica, assim caracterizada por Carvalho Filho (2011, p. 195): “a álea 
econômica é por natureza, extraordinária, excedente aos riscos normais admitidos 
pela natureza do negócio. Os fenômenos de instabilidade econômica ou social 
(guerras, crises econômicas, desvalorização da moeda) são as causas principais 
do estado de imprevisão, tanto pela importância do impacto de seus efeitos, como 
pela imprevisibilidade de suas consequências”.
 A álea econômica é acompanhada das seguintes características:
	Imprevisível quanto à ocorrência ou quanto às consequências.
 Anormal, pois se trata de álea extraordinária (algo que não seja comum).
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
163
2.2 INEXECUÇÃO SEM CULPA
2.2.1 Teoria da imprevisão
 Alheio à vontade das partes.
 Que onera excessivamente o contrato.
Temos, então, que se a parte prejudicada não puder cumprir de nenhum 
modo com suas obrigações contratuais, dar-se-á a rescisão sem atribuição de culpa. 
Se de algum modo o cumprimento for possível, mas acarretar ônus para a parte, 
terá esta o direito à revisão do preço para restaurar o equilíbrio rompido.
2.2.2 Fato do príncipe
Poderá haver uma quebra do equilíbrio do contrato administrativo, 
causada por força de ato instituído pelo próprio Poder Público/Administração 
Pública, sendo esta situação denominada de fato do príncipe.
Carvalho Filho (2011, p. 196) conceitua como teoria do fato do príncipe 
aplicável “quando o Estado contratante, mediante ato lícito, modifica as condições 
do contrato, provocando prejuízo ao contratado, o pressuposto do fato do príncipe 
é a álea administrativa” (grifo nosso).
As características do fato do príncipe são definidas como:
 Imprevisível.
	Extracontratual.
 Extraordinário, provocando grande alteração na equação econômico-financeira 
do contrato.
O efeito ocasionado pela aplicação da teoria do fato do príncipe, assim 
como na teoria da imprevisão, comporta duas hipóteses:
a) A primeira, aquele em que o ato estatal dificulta e onera o particular para o 
cumprimento de suas obrigações; nesse caso terá o particular o direito à revisão 
do preço.
b) A segunda é aquela em que o fato impede o particular definitivamente de 
adimplir as obrigações. Impedido por situação que não deu causa, não pode o 
particular ser prejudicado, fazendo jus portanto à indenização integral.
2.2.3 Caso fortuito ou força maior
O caso fortuito e a força maior são situações de fato que têm por consequência 
a impossibilidade do cumprimento das obrigações contraídas no contrato.
O caso fortuito decorre de eventos da natureza, como catástrofes, ciclones, 
tempestades, enchentes, tempestades anormais. A força maior é originada de um 
fato que de alguma forma foi originado pelo homem, ou vontade humana, como 
a greve.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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Ocorrendo uma destas situações, igualmente o equilíbrio contratual 
é rompido, porque uma das partes que integram o contrato passa a sofrer um 
encargo muito oneroso, sem ter dado causa para esta situação. Torna-se inviável 
nestes casos exigir-se o cumprimento do avençado no contrato. 
Quanto ao efeito de acordo com o disposto no artigo 399 do Código Civil 
brasileiro, o devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito 
ou força maior; entretanto, se estiver expresso que este se responsabilizaria pelos 
prejuízos, este o responderá (art. 393, CCB).
A lei de licitações prevê a hipótese de rescisão contratual pela ocorrência 
de caso fortuito ou força maior, estes evidentemente regularmente comprovados, 
admitindo indenização ao prejudicado pelos prejuízos causados, desde que não 
tenha havido culpa da parte inadimplente (art. 78, XVII, e 79, § 2º, Lei nº 8.666/93).
São características reconhecidas para caso fortuito e força maior:
 Imprevisibilidade.
	Inevitabilidade.
	Impossibilidade total do cumprimento das obrigações contraídas no contrato.
A inexecução contratual culposa prevê sanções administrativas, estas serão 
objeto de análise no item a seguir. Vamos conhecê-las, acadêmico(a)!
3 APLICAÇÃO DE SANÇÕES POR INEXECUÇÃO DE 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A Administração Pública tem também a prerrogativa de aplicar sanções aos 
contratantes por inexecução total ou parcial do contrato entabulado. Estas sanções, 
entretanto, somente serão aplicáveis após regular processo administrativo que 
permita ao contratado a defesa prévia, no qual serão resguardados o contraditório 
e a ampla defesa.
A inexecução do contrato pode igualmente dar azo à rescisão do contrato, 
com as consequências legais, contratuais ou regulamentares previstas.
A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 87, prevê as modalidades de sanções, sendo 
elas:
 Advertência.
	Multa, na forma prevista no edital ou no contrato.
 Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar 
com a Administração, por prazo não superior a dois anos.
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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 Declaração de inidoneidade para licitar com a Administração Pública, feita 
pelo Ministro do Estado ou pelo Secretário Estadual ou Municipal, enquanto 
durarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a 
reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, após dois 
anos de sua aplicação.
As sanções de advertência, suspensão de contratação e declaração de 
inidoneidade poderão ser aplicadas juntamente, apenas com a multa, mas não 
entre si. Existe uma gradação nas sanções que devem ser aplicadas em razão 
da gravidade da infração praticada. Lembramos da regra do regular processo 
administrativo do contraditório e ampla defesa, além da possibilidade de recurso 
administrativo.
FIGURA 10 – GRADAÇÃO DAS SANÇÕES PELA INEXECUÇÃO DOS 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
FONTE: A autora
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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Vemos na figura acima a gradação das sanções e a possibilidade de 
cumulação de cada sanção apenas com a multa, não sendo tal situação possível 
entre as demais relacionadas.
4 EXIGÊNCIA DE GARANTIA CONTRATUAL
Desde que prevista no edital e a critério da autoridade competente em cada 
caso, pode ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e 
compras, estando esta determinação legal disposta no artigo 56 da Lei nº 8.666/93.
A lei provisiona três modalidades de garantia, sendo elas:
	Caução em dinheiro ou título de dívida pública.
	Seguro garantia.
	Fiança bancária.
A opção por uma das modalidades de garantia é do contratado.A exigência 
de garantia é facultativa para a Administração Pública/Poder Público. Entretanto, 
ao particular é assegurada a opção entre as três modalidades previstas na legislação.
A regra geral para o valor da garantia é de que esta não deve exceder 
a 5% do valor do contrato. O limite da garantia pode chegar até 10% do valor 
do contrato em obras, serviços e fornecimento de grande vulto envolvendo alta 
complexidade técnica e consideráveis riscos financeiros, demonstrados por meio 
de parecer aprovado pela autoridade competente.
Temos também, no parágrafo 4º, do artigo 56, da Lei nº 8.666/93, que a 
garantia prestada será liberada ou restituída após a execução do contrato e, quando 
em dinheiro, deverá ser atualizada monetariamente.
Entretanto, se houver rescisão por ato unilateral e escrito da Administração 
Pública, pode haver execução da garantia contratual para ressarcimento da 
administração e dos valores de multas e indenizações a ela devidas (art. 80, III, Lei 
nº 8.666/93).
Assim como ocorre com os créditos, pode ser que a Administração utilize 
as garantias para desconto de prejuízos e multas.
Na figura a seguir será possível identificar de maneira simples as 
modalidades, as regras e as exceções para garantia nos contratos da Administração. 
Procure observar, acadêmico(a), o resumo visual que esta figura proporciona, 
buscamos facilitar sua compreensão acerca do tema e seu aprendizado.
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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FIGURA 11 – EXIGÊNCIA DE GARANTIA NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
FONTE: A autora
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5 EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Veremos, a seguir, acadêmico(a), as formas reconhecidas no âmbito do 
direito administrativo e, portanto, dos contratos administrativos para a extinção 
destes. Vamos a elas!
5.1 CUMPRIMENTO DO CONTRATO
Esta é uma forma natural de extinção do contrato administrativo. Se 
a Administração Pública e o particular, por exemplo, ajustaram a realização 
de um serviço ou o fornecimento de um bem, após a realização do serviço ou 
do fornecimento do bem e recebido o preço as partes ficam satisfeitas. Foram 
regularmente cumpridas as obrigações, havendo, portanto, a extinção normal do 
contrato.
5.2 TÉRMINO DO PRAZO
Alguns contratos são firmados pela Administração e pelo particular, 
contando em seu contexto um determinado prazo, um determinado lapso temporal 
e, por consequência, tem-se um prazo final. Neste caso, as partes já fixaram um 
limite em que vigorarão as obrigações pactuadas. Findo o prazo, extingue-se o 
contrato.
5.3 IMPOSSIBILIDADE MATERIAL OU JURÍDICA
Depois de firmados os contratos administrativos podem surgir fatos que o 
extingam por impossibilidade material ou jurídica.
Ocorre a impossibilidade material quando o fato constitui situação 
intransponível para a execução da obrigação ajustada (CARVALHO FILHO, 2011). 
Temos como exemplo o desaparecimento do objeto. Vamos supor que a 
administração pública contrate uma empresa para a pintura de uma escola. Se a 
escola sofrer um incêndio e só restarem escombros, não há mais como cumprir a 
obrigação da pintura contratada.
A impossibilidade jurídica até admite o cumprimento da obrigação, mas 
não nas condições jurídicas contratadas (CARVALHO FILHO, 2011).
Hipoteticamente, podemos imaginar que a Administração Pública contratou 
um auditor para realizar análise contábil em um município e no curso do contrato 
ele veio a falecer. Embora o objeto contratado possa continuar a ser executado 
por outrem, este contrato fica extinto, já que os contratos administrativos como 
estudamos são de caráter intuitu personae. A Lei nº 8.666/93, em seu artigo 78, X, 
prevê a hipótese de falecimento como geradora de rescisão contratual.
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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5 EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
5.1 CUMPRIMENTO DO CONTRATO
5.2 TÉRMINO DO PRAZO
5.3 IMPOSSIBILIDADE MATERIAL OU JURÍDICA
Também são exemplos de extinção do contrato por impossibilidade jurídica 
as situações de falência do contratado e a dissolução de sociedade.
6 INVALIDAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Contendo o contrato vício de ilegalidade, este deve ser invalidado ou 
anulado. São considerados vícios de legalidade, por exemplo, aqueles que dizem 
respeito aos requisitos de validade dos atos administrativos em geral, como a 
competência, a forma, o motivo.
Outras hipóteses de ilegalidade estão previstas na Lei de Licitações, 
quando, por exemplo, existe exigência da formalização do contrato admitindo 
que ele seja verbal apenas para pequenas compras, com limite de valores, entre 
outros requisitos para que se torne válido, sendo a regra a necessidade de que estes 
contratos sejam feitos na forma escrita.
Para a invalidação do contrato administrativo, é necessário que se instale 
um regular processo administrativo que permita o contraditório e a ampla defesa. 
Deve-se permitir ao contratado particular o direito de confrontar as razões 
alegadas administrativamente pela Administração Pública, para um eventual 
exame de sua legalidade perante o Poder Judiciário.
O efeito da nulidade opera efeitos ex tunc, além de termos no artigo 59 
da Lei de Licitações situação que pretende impedir que a Administração Pública 
enriqueça sem causa, por ela ter recebido um bem sem pagar por ele, vejamos:
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera 
retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, 
deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de 
indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em 
que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, 
contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade 
de quem lhe deu causa.
Como descrito neste artigo, não contribuindo o contratado para o vício 
gerador da invalidação do contrato a Administração Pública, tendo recebido parte 
do contratado, deve promover a indenização do particular, para evitar que o Poder 
Público enriqueça sem causa.
7 RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Segundo Carvalho Filho (2011, p. 200), “a rescisão do contrato se origina de 
um fato jurídico superveniente nascido de manifestação volitiva (de vontade). Esta 
manifestação admite diversidade quanto à pessoa do emitente e quanto ao modo 
em que é formalizada”. A rescisão do contrato administrativo é encontrada em 3 
(três) modalidades, vamos conhecê-las.
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7.1 RESCISÃO AMIGÁVEL
É o que acontece diante da manifestação bilateral dos contratantes 
(contratante e contratado). Não há litígio (discussão) entre as partes, mas sim 
interesses comuns, principalmente da Administração Pública que, de acordo com 
a Lei de Licitações, terá discricionariedade em sua resolução:
Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:
(...)
II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo 
da licitação, desde que haja conveniência para a Administração;
Precisamos, entretanto, observar requisitos formais para a rescisão 
amigável, são eles:
	O instrumento rescisório deve ser formalizado por termo no processo licitatório.
 É exigível que a autoridade competente autorize a rescisão e justifique sua 
posição.
7.2 RESCISÃO JUDICIAL
Esta modalidade de rescisão ocorre quando o contrato administrativo é 
desconstituído por autoridade do Poder Judiciário, ou seja, por decisão judicial.
 Esta modalidade normalmente é utilizada pelos particulares contratados 
pela Administração quando esta não cumpre as obrigações pactuadas.
Nas palavras de Carvalho Filho (2011, p. 200), “verificado o fato em 
ação judicial, a decisão decreta a rescisão do contrato e, quando requerido pelo 
interessado, condena o causador ao pagamento da devida indenização”.
7.3 RESCISÃO ADMINISTRATIVA
Encontramos a referência da rescisão administrativa, no artigo 79, I, da 
Lei de Licitações,onde lê-se que é “determinada por ato unilateral e escrito da 
Administração”.
Podemos considerar duas espécies de rescisão administrativa. A primeira é 
a rescisão motivada pelo inadimplemento do contrato, com ou sem culpa. No caso 
de não cumprimento do contrato, a rescisão confere à Administração Pública o 
direito de assumir o contrato, ocupar o local, instalações etc., bem como executar a 
garantia contratual e reter eventuais créditos do inadimplente (art. 80, Lei nº 8.666, 
I a IV).
Outro motivo gerador da rescisão unilateral são as razões de interesse 
público contidas no artigo 78, XII, da Lei nº 8.666/93, avaliado segundo critério 
firmado pela própria Administração Pública em razão de sua discricionariedade.
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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7.2 RESCISÃO JUDICIAL
7.3 RESCISÃO ADMINISTRATIVA
Para evitar abusos da Administração Pública, o legislador exigiu a presença 
de quatro pressupostos para este tipo de rescisão:
1. Que as razões administrativas sejam altamente relevantes.
2. Que a administração promova amplo conhecimento desses motivos.
3. Que tais razões sejam justificadas e determinadas pela mais alta autoridade 
da esfera administrativa. Por falta de motivação, já se anulou ato de rescisão 
contratual.
4. Que tudo fique formalizado no processo administrativo, devendo o 
administrador público dar ciência ao contratado dos motivos da rescisão, bem 
como oferecer-lhe proposta para eventual recomposição dos prejuízos.
Não se pode obrigar a Administração Pública a dar continuidade ao 
contrato, mas também não é razoável atribuir ao contratado todo o ônus da 
rescisão, sobretudo quando não deu causa a ela.
Temos ainda que considerar que algumas leis já preveem a possibilidade 
do poder público utilizar a arbitragem para solução de conflitos, entre eles os 
contratuais e as rescisões contratuais por arbitragem. A Lei nº 11.709/2004, que 
regula as parcerias público-privadas, traz esta previsão legal, e também a Lei 
das Concessões e Permissões, Lei nº 8.987/95. Procure saber um pouco mais, 
acadêmico(a), faça seus estudos acerca deste tema que ainda é novo para o Direito 
Administrativo.
8 DISTINÇÃO ENTRE REAJUSTE E REVISÃO DO CONTRATO 
ADMINISTRATIVO
Conforme consta na Lei de Licitações, Lei nº 8.666/93, o edital de licitação 
(instrumento convocatório) deve trazer o critério de reajuste contratual, que deve 
retratar a variação efetiva do custo de produção, admitindo-se a adoção de índices 
específicos ou setoriais.
O reajuste provoca, portanto, o aumento no valor do pagamento, tendo em 
vista a alteração do custo da prestação ajustada, como no caso do valor do cimento 
em obras.
Segundo Nohara (2013, p. 436), “reajuste diferencia-se, portanto de revisão 
de contrato, pois esta tem lugar diante de situações novas, ou seja, de eventos 
supervenientes e extraordinários, não previstos, imprevisíveis, nas quais a 
mantença do equilíbrio econômico-financeiro não pode ser eficazmente efetuado 
a partir de mera observância do reajuste”.
Diferente da revisão, o reajuste não implica a alteração do contrato, 
podendo, nos termos do art. 65, § 8º, da Lei nº 8.666/93, ser registrado por simples 
apostila, dispensando a celebração de aditamento de contrato.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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REAJUSTE REVISÃO
	ÍNDICE DE CUSTO DOS INSUMOS
	NÃO NECESSITA DE ADITAMENTO 
CONTRATUAL
ALTERAÇÃO DO CONTRATO PARA 
MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO 
ECONÔMICO-FINANCEIRO
9 CRIMES E PENAS
Temos descrito na Lei de Licitações crimes normalmente vinculados ao 
processo licitatório, entretanto encontramos alguns vinculados aos contratos 
administrativos, sendo eles:
 Celebrar contrato com empresa ou profissional inidôneo (art. 97).
 Obter vantagem indevida em contratos (art. 92, parágrafo único).
 Patrocinar interesse privado mediante celebração de contrato que venha a ser 
invalidado no Poder Judiciário (art. 91).
Mesmo que a matéria seja de direito penal, resta interessante fazermos 
algumas anotações:
 O sujeito passivo é sempre a Administração Pública.
 O sujeito ativo pode ser agente público ou terceiro, mas há alguns tipos que só 
podem ser praticados pelo primeiro (crimes próprios).
10 PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS
Prorrogar significa permitir a continuidade do que foi pactuado além do 
prazo estabelecido, isto pressupõe, obviamente, a permanência do contratado 
inicialmente.
A Lei das Licitações prevê, em seu artigo 57, § 1º, as hipóteses em que o 
contrato administrativo pode ser prorrogado:
Art. 57 (..)
§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega 
admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e 
assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, 
desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados 
em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à 
vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de 
execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de 
trabalho por ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos 
limites permitidos por esta Lei;
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
173
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro 
reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua 
ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, 
inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, 
impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo 
das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
A exigência vinculada a estas possibilidades de prorrogação do contrato 
administrativo é a justificativa e prévia autorização pela autoridade competente. 
Lembre-se, porém, de que mesmo havendo previsão legal para prorrogação 
contratual esta não pode ser a regra, mas sim a exceção. A lei não exige que o 
contrato tenha previsão legal de prorrogação e mesmo que tiver não pode haver 
prorrogação fora dos casos previstos em lei.
Somente ocorrendo um dos fatos geradores elencados no artigo 57 (Lei 
8.666/93) é que será legítimo prorrogar os casos de início, etapas de execução, de 
conclusão e de entrega do objeto ajustado no contrato administrativo.
Com este tema, acadêmico(a), encerramos esta unidade, desejando que 
você tenha assimilado o conteúdo descrito até este momento. Convidamos você 
a acessar o Ambiente Virtual de Aprendizagem, os objetos de aprendizagem, as 
trilhas e o material de apoio que enriquecerão sua vida acadêmica. Sucesso em sua 
caminhada, até breve!
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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LEITURA COMPLEMENTAR
O PREGÃO ELETRÔNICO E AS CONTRATAÇÕES DE SERVIÇOS 
CONTÍNUOS
Marcelo de Freitas
José Manuel Santos de Varge Maldonado
O Estado contemporâneo e a expansão da terceirização
A crise econômica mundial, deflagrada a partir da década de 1970, pôs fim a 
um longo período de crescimento que se iniciou no pós-Segunda Guerra Mundial, 
tendo sido fator determinante para o início da derrocada da visão dominante do 
Estado como garantidor da prosperidade econômica e do bem-estar social. O Estado 
intervencionista no campo econômico, o modelo dos Welfare States na1 área social e o 
modelo burocrático weberiano na Administração Pública passaram a ser fortemente 
questionados (ABRUCIO, 1997).
No Brasil, a reforma administrativa proposta ainda no primeiro governo 
do presidente Fernando Henrique Cardoso, de acordo com Bresser-Pereira (1998), 
também teve como pano de fundo a necessidade de redesenho do tamanho e 
das funções do Estado em face da grande crise dos anos 1980 e da globalização 
da economia. Nesta perspectiva, o objetivo fundamental do Estado deveria ser 
o de proporcionar condições para que a economia nacional aumentasse sua 
competitividade no cenário internacional.
Neste sentido, o Estado deveria terseu tamanho reduzido, repassando à 
iniciativa privada a execução das atividades consideradas não estratégicas e/ou 
não exclusivas de Estado. Esta redução se deu através da privatização de empresas 
estatais e serviços públicos, da exoneração de funcionários não estáveis e do incentivo 
à demissão voluntária.
Diante deste quadro, considerando, ainda, as restrições à realização de 
concursos públicos para a contratação de servidores, a Administração Pública elegeu 
a terceirização de serviços como a alternativa possível para responder à crescente 
demanda da sociedade por serviços públicos.
A contratação de terceiros pela Administração para a execução de 
determinadas atividades, prevista no art. 2º da Lei nº 8.666/1993, se expandiu 
intensamente a partir de meados dos anos 1990, em consonância com os princípios 
da referida reforma administrativa, quais sejam, o aumento da eficiência e a 
modernização da Administração Pública (BRESSER-PEREIRA, 1998).
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
175
De acordo com Delgado (2003), a terceirização caracteriza-se pela dissociação 
do trabalhador do vínculo trabalhista que lhe seria correspondente, visto que ele 
é inserido no processo de trabalho de uma determinada organização por meio de 
um intermediário, ou seja, uma empresa que contrata o trabalhador e vende seus 
serviços a outras.
A terceirização obedece à lógica da especialização, pela qual o ente público 
transfere ao terceiro, por meio de um contrato administrativo, a responsabilidade 
pela execução de atividades consideradas acessórias ou auxiliares ao alcance de sua 
missão institucional, podendo, assim, concentrar seus esforços naquelas atividades 
que são a razão de sua existência, isto é, suas atividades finalísticas.
Ainda que seja uma prática organizacional amplamente difundida entre as 
empresas brasileiras, tanto públicas como privadas, como estratégia para o alcance 
de maior eficiência, a terceirização não está isenta de críticas, devidas, sobretudo, ao 
tratamento dispensado aos trabalhadores contratados pela prestadora de serviços. 
Como destaca Schnell (2005), na relação triangular decorrente de uma terceirização, o 
trabalhador é o ente mais fragilizado, transformado em simples mercadoria. O autor 
enfatiza, ainda, a precarização das relações trabalhistas promovida pela terceirização, 
à medida que os trabalhadores são submetidos a condições degradantes de trabalho, 
a duplo poder de comando e a vínculos trabalhistas débeis e instáveis.
Como já destacado, não existe vínculo contratual entre a Administração 
e os empregados da empresa contratada para a execução de serviços. Este é um 
aspecto muito importante para a compreensão dos conflitos que decorrem destas 
contratações, pois, embora não haja vínculo empregatício entre os trabalhadores e 
a Administração, muitas vezes a Justiça do Trabalho estende ao órgão contratante 
a responsabilidade sobre o descumprimento, por parte das empresas contratadas, 
de suas obrigações como empregadoras.
Esta responsabilização, fundamentada no Inciso IV do Enunciado nº 331 do 
Tribunal Superior do Trabalho (TST), tem sido ao longo dos últimos anos objeto de 
grande discussão nos meios jurídicos. Este inciso, introduzido no citado Enunciado 
por meio da Resolução TST nº 96/2000, prevê a responsabilização subsidiária 
do tomador de serviços, inclusive órgãos da Administração Pública, em face do 
descumprimento de encargos trabalhistas pelo empregador.
Este dispositivo tem sido alvo de enorme controvérsia nos meios jurídicos, 
tendo em vista uma alegada incompatibilidade com o disposto no art. 71 da Lei nº 
8.666/1993, particularmente com seu § 1º, que diz taxativamente que à Administração 
Pública não pode ser transferida a responsabilidade pelo inadimplemento 
de obrigações trabalhistas por parte de seus contratados, havendo, apenas, a 
responsabilidade solidária da Administração pelos encargos previdenciários.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
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Em decisão proferida em 24 de novembro de 2010, o Supremo Tribunal 
Federal (STF) considerou constitucional o art. 71 da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993), 
ao julgar procedente Ação Declaratória de Constitucionalidade interposta em 2007 
pelo governo do Distrito Federal. No entanto, deve-se ressaltar que o entendimento 
do STF não afasta por completo a possibilidade de responsabilização dos órgãos 
públicos pelo inadimplemento de suas contratadas quanto aos encargos trabalhistas. 
O egrégio tribunal reconheceu que a inadimplência das contratadas não transfere 
automaticamente a responsabilidade pelos pagamentos aos órgãos contratantes; 
porém, os mesmos podem e devem ser responsabilizados caso tenham sido omissos 
ou tenham falhado na fiscalização de seus respectivos contratos.
Na prática, esta decisão significa que os representantes da Administração 
encarregados da fiscalização de contratos de prestação de serviços com residência 
de mão de obra devem ter ainda mais atenção e zelo no exercício desta atividade, 
visto que, considerando que via de regra as empresas inadimplentes não dispõem 
de recursos para saldar suas dívidas, os demandantes das ações judiciais buscarão 
sempre responsabilizar os representantes da Administração, pois só dessa forma 
conseguiriam, em tese, receber os créditos a que teriam direito.
Não obstante as opiniões divergentes sobre a responsabilização da tomadora 
de serviços, é correto afirmar que as relações trabalhistas sempre foram e continuam 
sendo marcadas por tensão e conflitos de interesses, como bem lembra Lora 
(2008), ao contrapor a luta dos trabalhadores por melhores condições de trabalho e 
remuneração à busca incessante dos empresários por maior lucratividade.
Da mesma forma, as relações entre os órgãos públicos, como a Fiocruz, as 
empresas contratadas e seus trabalhadores são marcadas por problemas, que, muitas 
vezes, findam por configurar a terceirização como uma forma de precarização 
das relações trabalhistas. Baptista, Machado e Lima (2009) atribuem à Reforma 
do Estado e às suas diretrizes avessas à expansão do funcionalismo público e dos 
gastos com pessoal a adoção das formas alternativas — e, via de regra, precárias — 
de contratação e de remuneração de trabalhadores no campo da saúde, para fazer 
face às crescentes demandas da sociedade no âmbito do SUS.
Estes problemas, além de penalizarem o trabalhador (visto que se referem 
à remuneração do seu trabalho), afetam diretamente a qualidade da prestação 
dos serviços, já que ocasionam a insatisfação, a desmotivação e o aumento do 
absenteísmo dos profissionais.
As compras públicas e o pregão eletrônico
Na Administração Pública a atividade administrativa de compras deve ser 
desempenhada em estrita observância aos preceitos legais. A discricionariedade 
é quase inexistente, em função, principalmente, dos impactos que cada decisão 
de compra pode ter sobre o conjunto da economia, tendo em vista o montante de 
TÓPICO 3 | REGRAS DIVERSAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
177
recursos financeiros envolvidos. Como bem destacado por Barros (2002), a legislação 
brasileira é bastante rígida quando se trata do uso de dinheiro público.
Como forma de disciplinar os processos de compras e contratações dos 
órgãos públicos, objetivando, sobretudo, garantir o tratamento isonômico a todo 
aquele interessado em negociar com a Administração Pública e, por outro lado, 
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, foi sancionada pela 
Presidência da República, em 21 de junho de 1993, a Lei nº 8.666 (BRASIL, 1993), 
também conhecida como Estatuto de Licitações e Contratos Administrativos. 
Esta Lei veio a regulamentar o disposto no Inciso XXI do art. 37 da 
Constituição Federal (BRASIL, 1988), que prevê que todas as compras e contratações 
efetuadas pela Administração Pública, salvo os casos especificados em lei, devem 
ser precedidas de procedimento licitatório, que assegure igualdade de condições a 
todos os que com ela queiram negociar.Atualmente, as aquisições de bens e as contratações de empresas para 
a prestação de serviços são feitas, no âmbito da Administração Pública federal, 
preferencialmente, por pregão, na sua forma eletrônica. O pregão eletrônico caracteriza-
se pela utilização de recursos de tecnologia de informação nos procedimentos 
licitatórios, proporcionando a comunicação e a interação a distância, pela internet, 
entre os agentes públicos responsáveis pela licitação (pregoeiro e equipe de apoio) e 
os licitantes (empresas interessadas em fornecer ou contratar com a Administração). 
Destacam-se entre as vantagens proporcionadas por este instrumento a maior 
celeridade dos procedimentos, a ampliação do leque de interessados e a maior 
transparência e publicidade dos atos administrativos.
A maior celeridade é reflexo da redução de prazos e de exigências 
documentais. A ampliação do universo de interessados é consequência da 
possibilidade de participação do certame a distância, ou seja, empresas de qualquer 
localidade do país podem participar da sessão pública, por meio do acesso ao 
sistema pela internet. 
O aumento da transparência e da publicidade dos atos deve-se à possibilidade 
de qualquer cidadão acompanhar em tempo real, também através da internet, o 
desenvolvimento das sessões públicas e os atos praticados por todos os envolvidos 
no procedimento licitatório.
Estas características do pregão eletrônico proporcionam, ainda, em tese, outro 
benefício à Administração e à sociedade em geral, na medida em que dificultam a 
formação de cartéis e outros artifícios de que as empresas se utilizam para burlar 
a competitividade dos procedimentos licitatórios. É considerado, portanto, uma 
importante ferramenta no combate à corrupção nas compras públicas.
UNIDADE 3 | CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
178
Embora o pregão eletrônico seja um instrumento relativamente novo, visto 
que foi instituído e regulamentado no âmbito da União no ano de 2005 (Decreto 
nº 5.450/2005), sua utilização encontra-se bastante difundida pelos órgãos da 
Administração Pública federal. A rápida difusão do pregão eletrônico decorre, 
sobretudo, da percepção pelos gestores da significativa redução de custos que esta 
ferramenta proporciona no momento da licitação, já que ela funciona como um 
leilão no sentido inverso: ganha a licitação a empresa que ofertar o menor preço, 
após sucessivas rodadas de lances pelos licitantes. Esta economia gerada pelo pregão 
eletrônico tem sido amplamente divulgada pelos órgãos governamentais.
FONTE: Disponível em: . Acesso em: 27 jan. 2015.
179
Ao final dos estudos deste tópico, você, acadêmico(a), poderá: 
• Reconhecer as formas de inexecução do contrato administrativo, culposa e não 
culposa e suas características.
• Identificar as sanções administrativas aplicáveis nas situações de inexecução de 
contratos administrativos.
• Conhecer as garantias contratuais na pactuação de contratos administrativos, 
sendo faculdade da Administração Pública a sua utilização.
• Distinguir as formas de extinção dos contratos administrativos.
• Aferir as situações de invalidação e rescisão dos contratos administrativos e 
crimes que podem ser vinculados aos contratos administrativos.
RESUMO DO TÓPICO 3
180
AUTOATIVIDADE
1 Referente aos contratos administrativos, é CORRETO afirmar: 
( ) A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista 
no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas 
contratações de obras, serviços e compras.
( ) A imutabilidade não é uma das características do contrato administrativo, 
pois o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, 
os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras 
até 30% (trinta por cento) do valor inicial do contrato. 
( ) O poder de alteração unilateral do contrato administrativo é inerente à 
Administração, mas só pode ser feita se prevista em lei ou consignada em 
cláusula contratual. 
( ) A prerrogativa de aplicar sanções administrativas aos particulares é 
considerada uma cláusula exorbitante, pois a Administração precisa de 
autorização do Poder Judiciário para essa finalidade. 
2 A pessoa jurídica ZAPZAP Ltda. foi vencedora de uma licitação para fornecer 
alimentos para escolas municipais. Durante a execução do contrato, vários 
produtos fornecidos tiveram altos reajustes de preços em razão da suspensão 
de isenção de tributos federais, tornando o contrato excessivamente oneroso 
para o fornecedor. Nessa situação, portanto, a empresa ZAPZAP:
( ) Poderá pedir a rescisão do contrato com fundamento na teoria do fato da 
administração.
( ) Poderá pedir a revisão do contrato com base na teoria do fato do príncipe.
( ) Terá a excludente do caso fortuito como motivo justo para pedir a rescisão 
judicial do contrato.
( ) Ficará automaticamente livre para deixar de cumprir com sua obrigação 
contratual. 
3 Quando o poder público delega a prestação de determinado serviço público, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou ao 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por 
sua conta e risco e por prazo determinado, o instrumento jurídico utilizado 
é o contrato administrativo de: 
( ) Licitação de serviço público.
( ) Autorização de serviço público.
( ) Desconcentração de serviço público.
( ) Concessão de serviço público.
181
4 Considere uma empresa fornecedora que tenha participado de uma 
determinada licitação e tenha sido convocada dentro do prazo de validade 
da sua proposta. Comportou-se de modo inidôneo, tendo sido comprovada 
uma fraude fiscal produzida por ela. Essa empresa ficará impedida de licitar 
e contratar com a União, estados, Distrito Federal ou municípios e será 
descredenciada no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores, 
pelo prazo de:
( ) 2 anos, no máximo.
( ) 3 anos, no máximo.
( ) 4 anos, no máximo.
( ) Até 10 anos.
( ) Até 5 anos.
182
183
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ANOTAÇÕES
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____________________________________________________________Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o 
contrato de seu interesse, inclusive o da promoção do desenvolvimento 
econômico sustentável e fortalecimento de cadeias produtivas de bens 
e serviços domésticos.
Devemos ressaltar que, através de edital ou convite, a Administração 
convoca os interessados a participarem de uma determinada disputa para escolher 
a melhor proposta que interessa ao poder público. 
Licitação é o procedimento administrativo formal em que a 
Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em 
ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação 
de propostas para o oferecimento de bens e serviços (TCU, 2005, p. 16).
Através da Lei nº 8.666/93, art. 3º, podemos conhecer a finalidade do 
procedimento administrativo chamado licitação: 
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
6
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a 
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável 
e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios 
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, 
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao 
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos.
Verificamos que a finalidade é bastante ampla, e de forma resumida 
podemos dizer que seguindo os princípios da licitação (isonomia, legalidade, 
moralidade etc.) deve-se escolher a proposta mais vantajosa que impulsionará o 
desenvolvimento sustentável do Estado.
A Lei nº 8.666/93 determina no art. 1º, parágrafo único, quais os sujeitos 
que devem utilizar-se, obrigatoriamente, do procedimento de licitação para suas 
contratações:
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos 
órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as 
fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia 
mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Acadêmico(a), diferentemente da iniciativa privada, onde as empresas e 
as pessoas podem fazer suas compras e seus contratos com quem desejarem, no 
Estado a Administração tem que contratar, como regra, o vencedor de uma das 
modalidades de licitação.
DICAS
“O objeto de uma licitação é aquilo que, posteriormente, será objeto do contrato 
administrativo. [...] A Lei tratou de quatro objetos distintos: obras, serviços, compras e alienações. 
Cada um desses objetos possui regras e características próprias” (GARCIA, 2010, p. 7).
4 OBJETO DA LICITAÇÃO
Na licitação, a Administração Pública tem como finalidade contratar com 
terceiros; o objeto da licitação é o que se vai contratar, se a compra de um bem, a 
venda de um bem público, a construção de uma obra, entre outros. No processo 
licitatório, o Órgão Público deverá adequar seu objeto a uma das modalidades 
de licitação, que são: convite, tomada de preço, concorrência, leilão, concurso e 
pregão.
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
7
A exemplificação de objeto da licitação, segundo Meirelles, Aleixo e Burle 
Filho (2013, p. 300), pode ser compreendida como: “[...] Objeto da licitação é a obra, 
o serviço, a compra, a alienação, a concessão, a permissão e a locação que, afinal, 
será contratada com o particular”. 
Para que você compreenda melhor o objeto da licitação, trouxemos algumas 
definições que constam na Lei de Licitações, art. 6º:
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou 
ampliação, realizada por execução direta ou indireta;
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade 
de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, 
manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou 
trabalhos técnico-profissionais; 
III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de 
uma só vez ou parceladamente;
IV - Alienação - toda transferência de domínio de bens a terceiros; [...]
A determinação do objeto da licitação, no ato convocatório, deve conter 
todas as especificações necessárias para identificá-lo sem gerar dúvidas, para que 
no momento da realização ou entrega esteja de acordo com as necessidades da 
Administração Pública. Salienta Justen Filho (2010, p. 140):
Como regra, toda e qualquer licitação exige que a Administração 
estabeleça, de modo preciso e satisfatório, as condições da disputa. 
Mais precisamente, a Administração tem de licitar aquilo que contratará 
– o que significa dominar, com tranquilidade, todas as condições 
pertinentes ao objeto licitado e estabelecer de modo preciso as cláusulas 
da futura contratação. Por isso, o procedimento interno inicia-se com a 
identificação da necessidade a ser atendida.
Determinar qual é o objeto de forma que evite múltiplas interpretações 
não é uma tarefa fácil. O Órgão Público que solicita determinada contratação, de 
bens ou serviços, deve descrever adequadamente as características e condições do 
objeto para não surgirem problemas no momento da entrega.
4.1 OBRAS E SERVIÇOS
Antes de licitar uma obra ou serviço, devem ser considerados aspectos 
relevantes para a especificação do objeto. Esses procedimentos dão legitimidade 
ao processo licitatório, evitando a impugnação ou anulação da licitação.
Justen Filho (2010, p. 136) faz críticas quanto às terminologias utilizadas 
pela legislação brasileira no que tange às regras peculiares e genéricas:
 
Um dos principais problemas da Lei nº 8.666 consiste em adotar 
um tratamento uniforme para toda espécie de serviços. A Seção III 
disciplina, de modo conjunto, as obras e os serviços, tomando por 
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
8
modelo as contratações na área de engenharia. Isso provoca algumas 
dificuldades, eis que a esmagadora maioria dos serviços contratados 
pela Administração Pública não se configuram como de engenharia. 
A Lei nº 8.666/93, na Seção III, do Capítulo I, aborda os procedimentos que 
devem ser seguidos quando o objeto for obras e serviços. No seu art. 7º, a Lei de 
Licitações é taxativa quanto aos documentos necessários para compor o processo 
licitatório, como podemos observar: 
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de 
serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte 
sequência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 1º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da 
conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos 
relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual 
poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras 
e serviços, desde que também autorizado pela Administração.
O gestor público não pode simplesmente ordenar que se façam licitações 
de obras e serviços. No § 2º, incisos I ao IV, do art. 7º, encontramos exigências de 
ordem técnica e orçamentárias:
Art. 7º [...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e 
disponível para exame dos interessados em participar do processo 
licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a 
composição de todos os seus custos unitários; 
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o 
pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem 
executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo 
cronograma;
IV - o produto dela esperado estivercontemplado nas metas 
estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição 
Federal, quando for o caso.
Verificamos outras proibições importantes nos § 3º, § 4º e § 5º do art. 7º da 
Lei de Licitações. 
Art. 7º [...]
§ 3º É vedado incluir no objeto da licitação a obtenção de recursos 
financeiros para sua execução, qualquer que seja a sua origem, exceto 
nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime 
de concessão, nos termos da legislação específica.
§ 4º É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de 
materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos 
não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.
§ 5º É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e 
serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações 
Usuário
Sublinhado
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
9
exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou 
ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob 
o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato 
convocatório.
Quando se trata do objeto da licitação de obras e serviços, a legislação se 
preocupa com as questões de segurança, interesse público, economia, durabilidade 
e impacto ambiental. Vejamos essas exigências da Lei de Licitações no seu art. 12, 
incisos I ao VII:
Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços 
serão considerados principalmente os seguintes requisitos: 
I - segurança;
II - funcionalidade e adequação ao interesse público;
III - economia na execução, conservação e operação;
IV - possibilidade de emprego de mão de obra, materiais, tecnologia 
e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e 
operação;
V - facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da 
durabilidade da obra ou do serviço;
VI - adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho 
adequadas;
VII - impacto ambiental.
É permitida pela própria Constituição (1988, p. 11) a criação de lei 
complementar que defina outros casos de inelegibilidade.
Destaca Justen Filho (2010, p. 136) que devemos utilizar a analogia na 
contratação de outros serviços que não estejam especificados na Seção III, do 
Capítulo I, da Lei de Licitações:
É imperioso destacar que as regras previstas na Seção III refletem 
princípios gerais aplicáveis genericamente a outras espécies de 
contratações, que não apenas às obras e serviços de engenharia. De 
todo o modo, cabe adaptar as regras consagradas nessa Seção de modo 
compatível com a natureza da contratação de que se tratar.
Você acabou de conhecer o entendimento legal para a contratação do objeto 
de licitação para obras e serviços. Conheceu regras e a documentação exigida na 
elaboração do edital das licitações.
4.2 COMPRAS
As compras dos diversos órgãos públicos devem ser realizadas seguindo as 
normatizações, para o seu objeto, contidas na Lei nº 8.666/93, em seu art. 14, como 
podemos apreciar: “[...] Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização 
de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob 
pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa”.
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
10
O objeto das compras deve observar o descrito no art. 15, incisos I ao V, da 
Lei nº 8.666/93, quanto à padronização, ao sistema de compra, à economicidade e 
aos preços: 
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: 
 I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade 
de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for 
o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia 
oferecidas; 
II - ser processadas através de sistema de registro de preços; 
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às 
do setor privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para 
aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e da 
Administração Pública. 
Se analisarmos o requisito da padronização, identificamos claramente que 
a legislação tem o intuito de economia, tanto com custos de estoques dos materiais 
para reposição quanto para treinamento ou contratação de manutenção. 
Quanto aos requisitos para as compras e a previsão orçamentária, Justen 
Filho (2010) alerta que há necessidade de planejamento para as quantidades 
necessárias de materiais e para adequar a previsão orçamentária que disponibiliza 
recursos ao pagamento.
4.3 ALIENAÇÕES
As alienações de bens públicos devem ser submetidas por procedimento 
licitatório e seus objetos podem ser bens móveis e bens imóveis. Você pode conferir 
no quadro a seguir as normas para alienação e os casos de dispensa:
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
11
QUADRO 1 – NORMAS PARA ALIENAÇÕES DE BENS AVALIADOS E DISPENSA
1- Imóveis deverão ter autorização legislativa para Administração Direta e Indireta, 
deverão ter avaliação prévia e a modalidade de licitação deve ser concorrência. 
1-1 Casos que dispensam a modalidade de concorrência:
a) doação em pagamento; 
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração 
pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; 
c) permuta, por outro imóvel em casos específicos; 
d) investidura; 
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de 
governo; 
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou 
permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente 
utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de 
interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; 
g) procedimentos de legitimação de posse deverão ser mediante iniciativa e deliberação 
dos órgãos da Administração Pública, cuja competência legal inclua-se tal atribuição; 
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou 
permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 
250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas 
de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades 
da administração pública; 
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas 
rurais da União na Amazônia Legal, onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) 
módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização 
fundiária, atendidos os requisitos legais.
2- Móveis deverão ser avaliados e dependerão de licitação.
2-1 Casos que dispensam a licitação:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação 
de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra 
forma de alienação; 
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública; 
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração 
Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração 
Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe. 
FONTE: Adaptado da Lei nº 8.666/93
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
12
O termo utilizado pela legislação, a exemplo das hipóteses vistas no 
quadro anterior, tem ampla definição, de acordo com o que explica Justen Filho 
(2010, p. 225): “[...] ‘alienação’ é utilizada numa acepção ampla. Compreende tanto 
a alienação no sentido próprio e técnico como também [...] o usoe a fruição parcial 
ou temporária de bens e direitos de titularidade da Administração Pública”. 
Quando o objeto da alienação for bem imóvel derivado de sentença judicial 
ou de troca para quitar tributos, devem, ainda, ser respeitados os critérios do art. 
19, incisos I ao III, da Lei nº 8.666/93:
Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição 
haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, 
poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as 
seguintes regras:
I - avaliação dos bens alienáveis;
II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;
III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de 
concorrência ou leilão. 
Você acabou de conhecer os aspectos para identificar o objeto das alienações 
e aproveitamos para antecipar, no Quadro 1, algumas situações que são exceções 
ao dever de licitar.
IMPORTANTE
Pesquise e descubra qual a diferença entre concessão de serviços públicos e 
permissão de serviços públicos. Você descobrirá qual procedimento exige processo licitatório.
5 PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DA LEI Nº 8.666/1993
Do momento que surge a necessidade de contratação até conhecermos o 
vencedor da licitação, são realizadas várias fases, predeterminadas pela Lei de 
Licitações. Esses momentos podem ser mais complexos ou menos complexos, 
dependendo da modalidade de licitação adequada ao objeto e valor a ser contratado. 
Para Di Pietro (2011, p. 395):
O procedimento é mais complexo na concorrência, tendo em vista 
o maior vulto dos contratos a serem celebrados; é um pouco menos 
complexo na tomada de preços, que o valor dos contratos é médio; e 
simplifica-se ainda no convite, dado o pequeno valor dos contratos.
Estas fases do procedimento licitatório são conhecidas como Fase Interna 
e Fase Externa. Na Lei de Licitações não encontramos como devem ser realizadas 
as fases, está apenas elencado o que deve conter no momento inicial e no seu 
desenvolvimento.
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
13
DICAS
“Lei orçamentária – Lei ânua que estabelece o orçamento público” (CUNHA, 2007, 
p. 166).
5.1 FASE INTERNA DA LEI Nº 8.666/1993
A fase inicial de uma licitação é sempre o momento em que se determina a 
necessidade de iniciar um procedimento licitatório e a verificação da viabilidade 
orçamentária para a sua realização.
Os autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 313) orientam como 
deve ser feito o início do procedimento licitatório: “[...] O procedimento da licitação 
inicia-se na repartição interessada com a abertura de processo em que a autoridade 
competente determina sua realização, define seu objeto e indica os recursos hábeis 
para a despesa. Essa é a fase interna da licitação [...]”.
São exemplos de atividades realizadas na fase interna da licitação: 
elaboração e aprovação de projeto básico, orçamento detalhado em planilhas, 
exame e aprovação da minuta do edital e do contrato, entre outros. 
5.2 FASE EXTERNA DA LEI Nº 8.666/1993
Após identificar a viabilidade orçamentária, na Lei Orçamentária Anual, e 
identificar corretamente o objeto, suas quantidades e valores estimados, parte-se 
para o próximo momento, que se chama Fase Externa. Meirelles, Aleixo e Burle 
Filho (2013, p. 313) apresentam as possíveis etapas a serem seguidas:
[...] a fase externa, que se desenvolve através dos seguintes atos, nesta 
sequência: audiência pública; edital ou convite de convocação dos 
interessados; recebimento da documentação e propostas; habilitação 
dos licitantes; julgamento das propostas, adjudicação e homologação. 
Ressaltamos que os atos desta fase são normatizados na Lei de Licitações, 
os quais podem ser mais complexos ou não, dependendo da modalidade de 
licitação adequada ao objeto e valor da contratação. Por exemplo, na modalidade 
concorrência utiliza-se o edital e a publicação é mais ampla que na modalidade 
convite, que utiliza o convite.
Usuário
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UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
14
6 DESENVOLVIMENTO DA LICITAÇÃO DA LEI Nº 8.666/1993
6.1 AUDIÊNCIA PÚBLICA
A Audiência Pública não é obrigatória em todas as licitações, apenas nos 
casos em que o valor da obra e/ou serviços de engenharia sejam vultosos. Meirelles, 
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 313) explicam detalhadamente que: 
 
[...] toda a vez que o valor estimado para a licitação ou para um conjunto 
de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a cem vezes o 
quantum previsto para a concorrência de obras e serviços de engenharia 
(art. 23, I, ‘c’). O art. 11, IV, da Lei nº 11.445/2007 exige prévia audiência e 
consulta públicas sobre edital de licitação, no caso de concessão, e sobre 
a minuta do contrato que tenham por objeto a prestação de serviços 
públicos de saneamento básico. 
Esta audiência deve utilizar os mesmos meios da licitação para a publicidade 
e respeitar os prazos previstos no art. 39 da Lei nº 8.666/93, que resumimos: “[...] 
antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação 
do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua 
realização [...]”.
6.2 EDITAL OU CONVITE DE CONVOCAÇÃO DOS 
INTERESSADOS
A convocação dos interessados em competir na licitação pode ser realizada 
por edital ou por convite, ambos devem ser afixados em Mural Público, mas o 
convite dispensa publicação em Diário Oficial. O objeto e seu valor determinarão 
qual a modalidade de licitação que deve ser utilizada e esta, por sua vez, determinará 
o meio convocatório.
As informações necessárias que devem constar do edital estão expressas no 
art. 40 da Lei de Licitações. Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 314) orientam 
que:
[...] edital é o instrumento pelo qual a Administração leva ao 
conhecimento público a abertura de licitação, fixa as condições de 
sua realização e convoca os interessados para apresentação de suas 
propostas.
Sobre a importância da elaboração correta do edital, explica a autora 
Medauar (2005, p. 221) que: “O edital é a lei interna da licitação, já se disse, não 
podendo ser descumprido pela Administração (art. 41), nem pelos licitantes”.
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Sublinhado
TÓPICO 1 | A LEI Nº 8.666/93, CONCEITO DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
15
6.3 RECEBIMENTO DA DOCUMENTAÇÃO E PROPOSTAS
Os interessados em participar da licitação devem enviar a documentação 
exigida pelo edital e suas propostas para o órgão competente da Administração 
Pública, normalmente à comissão de licitação. Os autores Meirelles, Aleixo e Burle 
Filho (2013, p. 320) definem esta etapa como:
[...] o recebimento da documentação e propostas é o segundo ato externo 
da licitação, com que se inicia a fase de habilitação dos licitantes. Esse 
ato, que é sempre público, caracteriza-se pela abertura dos envelopes 
que contêm a documentação e pelo exame da regularidade formal dos 
documentos de habilitação, lavrando-se as atas e os termos respectivos.
É importante destacar que os documentos e as propostas devem ser 
entregues em envelopes diferentes, lacrados e rubricados pelo remetente. Quando 
na fase externa houver necessidade de audiência pública, o recebimento da 
documentação e propostas é o terceiro ato formal.
6.4 HABILITAÇÃO DOS LICITANTES
Na habilitação dos licitantes serão abertos os envelopes com os documentos 
dos interessados e analisados sob os aspectos exigidos pela Lei nº 8.666/93, no art. 27, 
incisos I ao V, que são: a) habilitação jurídica, b) qualificação técnica, c) qualificação 
econômico-financeira, d) regularidade fiscal e trabalhista, e d) cumprimento do 
disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.
 O interessado pode ser habilitado ou inabilitado a participar da licitação. 
Consoante aos ensinamentos de Carvalho Filho (2013, p. 283, grifo do autor), 
verifique as consequências desta fase:
Habilitação é a fase do procedimento em que a Administração verifica a 
aptidão do candidato para afutura contratação. A inabilitação acarreta 
a exclusão do licitante da fase do julgamento das propostas, e, embora 
seja uma preliminar deste, vale como um elemento de aferição para o 
próprio contrato futuro, que é, de regra, aliás, o alvo final da licitação. 
A legislação permite aos habilitados participar das próximas fases do 
procedimento licitatório. Já aos inabilitados serão devolvidos os envelopes, intactos, 
das suas propostas. A lei permite aos inabilitados que busquem a reparação de seus 
direitos, na justiça, nos casos em que, justificadamente, se sintam prejudicados.
6.5 JULGAMENTO DAS PROPOSTAS
Nesta fase são abertos os envelopes dos habilitados, lidas as propostas, em 
ato público. Após análise, em público ou de forma particular, é julgada qual das 
propostas atende aos critérios do edital, verificando entre elas a mais vantajosa 
para a Administração Pública.
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
16
6.6 HOMOLOGAÇÃO E ADJUDICAÇÃO
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 320, grifo dos autores) explicam os 
procedimentos que devem ser atendidos e as consequências da fase que envolve o 
julgamento das propostas:
[...] o julgamento das propostas é o ato pelo qual se confrontam as ofertas, 
classificam-se as propostas e escolhe-se o vencedor a que deverá ser 
adjudicado o objeto da licitação. O julgamento regular das propostas 
gera para o vencedor o direito subjetivo à adjudicação e o coloca em 
condições de firmar o contrato com a Administração. Julgamento regular 
é o que se faz em estrita consonância com as normas legais pertinentes e 
os termos do edital, pois não é o ato discricionário, mas vinculado. 
A Lei nº 8.666/93, no § 2º, do art. 45, determina que, em caso de empate na 
classificação das propostas, o critério de desempate que deverá ser utilizado é o 
sorteio em ato público.
A autoridade competente, normalmente ordenador da despesa, segundo 
orientações de Carvalho Filho (2013), quando recebe o resultado final do julgamento 
da licitação e verifica que todas as etapas foram realizadas adequadamente, 
conforme exige a legislação, deve homologar ou confirmar o resultado.
Já a adjudicação, conforme explica Medauar (2005, p. 229), “é o ato pelo 
qual o objeto do futuro contrato é atribuído ao vencedor da licitação”.
Apresentamos, anteriormente, o princípio da adjudicação compulsória, 
quando explicamos que a Administração Pública fica vinculada a contratar o 
adjudicado quando da realização do objeto da licitação, sendo que a contratação 
de fornecedor diverso implica anulação de contrato e pagamento de indenizações.
DICAS
O desenvolvimento do processo licitatório é bem amplo e remete a várias 
particularidades. Para compreendê-lo adequadamente, é fundamental que você leia 
atentamente o Capítulo II da Lei nº 8.666/93. Disponível em:.
17
Acadêmico(a), até o momento, vimos em nossos estudos:
• A Lei de Licitações, Lei nº 8.666/93, foi criada para regulamentar a norma da 
Constituição Federal, exigida no art. 37, inciso XXI.
• A Administração Pública tem como regra em seus contratos de fornecimento de 
serviços, de bens, de locação de imóveis, de concessão ou permissão, de venda 
de bens públicos, entre outros, a realização de licitação.
• A Administração Pública deve, além de verificar a viabilidade orçamentária da 
contratação, definir adequadamente o objeto a ser licitado. O objeto e o valor do 
contrato definem a modalidade a ser utilizada no processo de licitação.
• O procedimento licitatório, da Lei nº 8.666/93, se apresenta em duas etapas: a 
interna e a externa.
• No desenvolvimento da licitação, da Lei nº 8.666/93, devemos considerar os 
seguintes atos: audiência pública, edital ou convite de convocação, apresentação 
dos documentos e das propostas, habilitação dos licitantes, julgamento das 
propostas, homologação e adjudicação.
RESUMO DO TÓPICO 1
18
Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão 
dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 O procedimento licitatório é necessário para realizar contratações com Órgãos 
Públicos. A Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XXI, determina o 
dever de licitar. Quanto à lei que regulamenta o processo licitatório, assinale 
a alternativa CORRETA:
( ) A Lei nº 8.666/93 é responsável pela regulamentação do dever de licitar.
( ) A Lei nº 4.320/64 é responsável pela regulamentação do dever de licitar.
( ) A Lei Complementar nº 101/2000 é responsável pela regulamentação do 
dever de licitar.
( ) A Lei Orçamentária é responsável pela regulamentação do dever de licitar.
2 A determinação do objeto da licitação é uma etapa muito importante dentro 
dos procedimentos licitatórios. Os serviços profissionais especializados 
podem ser objeto da licitação. Quanto à identificação de serviços profissionais 
especializados, assinale a alternativa CORRETA:
( ) Serviços de instalação de câmera em muro, realizados por empresa 
prestadora de serviços.
( ) Serviços de pintura para muro, realizados por pintor.
( ) Serviços de construção de muro, realizados por pedreiros.
( ) Serviços de perícia, em construção de muro, realizados por engenheiros 
habilitados.
3 O procedimento licitatório deve seguir momentos distintos desde a 
verificação da necessidade da contratação até a realização da contratação do 
objeto. Esses momentos são conhecidos como fases. Quanto à nomenclatura 
utilizada por diversos doutrinadores, assinale a alternativa CORRETA:
( ) Fase interna e fase externa.
( ) Fase principal e fase secundária.
( ) Fase de relatórios e fase de cumprimento.
( ) Fase comum e fase especial.
AUTOATIVIDADE
19
TÓPICO 2
PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
O processo licitatório é regido pela Constituição Federal, pela Lei de 
Licitações e, também, por outras legislações pertinentes à Administração Pública. 
Essas leis regulam os procedimentos, que devem ser seguidos pelos órgãos 
públicos quando do interesse em contratar obras, serviços, compras e alienações. 
Os princípios representam o início, o fundamento, as regras básicas a 
serem seguidas para que o procedimento das licitações tenha legitimidade, seja 
verdadeiro e que atinja os objetivos da legislação: vantagem para a administração 
pública, ampla concorrência, entre outros. Então, respeitar os princípios não é 
opção, é obrigação. 
Quando nos remetemos à literatura, verificamos que os autores não 
possuem a mesma opinião quanto ao nome e à quantidade dos princípios, por 
este motivo vamos utilizar a nomenclatura mais usual e apresentar os seguintes 
princípios: legalidade, impessoalidade, igualdade entre os licitantes, probidade 
administrativa, vinculação ao edital ou convite, julgamento objetivo, dever de 
licitar, procedimento formal, publicidade dos atos e adjudicação compulsória ao 
vencedor.
Acadêmico(a), no Tópico 2 vamos apresentar um breve relato sobre os 
principais princípios exigidos nas licitações, para que estas possuam legitimidade 
e não sejam anuladas ou necessitem de correções para terem validade.
2 LEGALIDADE
Toda a atividade administrativa nos órgãos públicos deve seguir ao 
princípio constitucional da legalidade. A licitação, que é um procedimento 
administrativo e realizado por funcionários públicos, também deve ater-se a este 
princípio. “Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a 
Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor” 
(TCU, 2005, p. 16).
A legalidade, o respeito e a obediência às normas positivadas (leis) 
são fundamentais para a segurança jurídica e a credibilidade do resultado das 
licitações. Medauar (2005, p. 141) orienta sobre o princípio da legalidade:
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
20
Uma das decorrências da caracterização de um Estado como Estado de 
Direito encontra-se no princípio da legalidade que informa as atividadesda Administração Pública. [...] Daí um sentido de garantia, certeza 
jurídica e limitação do poder contido nessa concepção do princípio da 
legalidade administrativa.
A não observância da legalidade, assim como de outros princípios, nos 
processos licitatórios, é justificativa suficiente para buscar no Poder Judiciário a 
anulação de todo o processo ou de parte dele. Di Pietro (2011, p. 368) sintetiza: 
“Tratando-se de direito público subjetivo, o licitante que se sinta lesado pela 
inobservância da norma pode impugnar judicialmente o procedimento”.
3 IMPESSOALIDADE
Todo o procedimento licitatório envolve a participação de pessoas, tanto na 
fase interna como na fase externa. As decisões que são tomadas durante o processo 
devem considerar os critérios exigidos na licitação e jamais associá-las ao sujeito 
que compete no certame licitatório.
O princípio da impessoalidade, [...] aparece, na licitação intimamente 
ligado aos princípios da isonomia e do julgamento objetivo: todos 
os licitantes devem ser tratados igualmente, em termos de direitos e 
obrigações, devendo a Administração, em suas decisões, pautar-se por 
critérios objetivos, sem levar em consideração as condições pessoais 
do licitante ou as vantagens por ele oferecidas, salvo as expressamente 
previstas na lei ou no instrumento convocatório (DI PIETRO, 2011, p. 
365).
O princípio da impessoalidade está ligado ao respeito que deve ser dado ao 
conteúdo do instrumento convocatório. “Esse princípio obriga a Administração a 
observar nas suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando 
a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação” 
(TCU, 2005, p. 17).
4 IGUALDADE ENTRE LICITANTES
O princípio da igualdade entre os licitantes inicia quando da elaboração do 
edital ou convite. A Administração deve estabelecer critérios justos e necessários 
para o futuro contrato. Este princípio contém implicitamente, segundo Di 
Pietro (2011), dois outros princípios, que são: o princípio da isonomia e o da 
competitividade.
Medauar (2005, p. 211) apresenta seu entendimento sobre o princípio da 
igualdade entre os licitantes:
[...] isonomia de tratamento para todos os licitantes ou para aqueles que 
pretendem participar da licitação, vedada qualquer discriminação. 
[...] tais dispositivos vedam aos agentes públicos incluir ou tolerar, nos 
Editais e cartas-convite, condições que restrinjam o caráter competitivo 
TÓPICO 2 | PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
21
e estabeleçam distinções em razão da naturalidade, da sede ou do 
domicílio dos licitantes [...].
Nos ensinamentos de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 296), 
verificamos cuidados mínimos que devem ser seguidos e que não prejudicam a 
igualdade entre as partes:
Todavia, não configura atentado ao princípio da igualdade entre os 
licitantes o estabelecimento de requisitos mínimos de participação no 
edital ou convite, porque a administração pode e deve fixá-los sempre 
que necessários à garantia da execução do contrato, à segurança e 
perfeição da obra ou serviço, à regularidade do fornecimento ou ao 
atendimento de qualquer outro interesse público.
O objetivo da licitação é que se habilitem o maior número de interessados 
possíveis para que as propostas sejam mais econômicas para a administração. 
Quando o gestor público acrescenta ao instrumento convocatório mecanismos 
que prejudicam, injustificadamente, a participação de interessados ao certame, 
desrespeita o princípio da igualdade. Não atender este princípio prejudica, além 
dos interessados, a própria Administração Pública. Salientam os autores Meirelles, 
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 296) que:
 
O desatendimento a esse princípio constitui a forma mais insidiosa de 
desvio de poder, com que a Administração quebra a isonomia entre os 
licitantes, razão pelo qual o Judiciário tem anulado editais e julgamentos 
em que se descobre a perseguição ou o favoritismo administrativo, sem 
nenhum objetivo ou vantagem de interesse público.
Existem casos, segundo Di Pietro (2011), em que o Estado necessita 
fomentar a economia e para estas situações apresenta exceções ao princípio da 
igualdade, principalmente em critérios de desempate. O tratamento dispensado, 
nas licitações, às microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas são 
exemplos da interferência do Estado na legislação.
IMPORTANTE
Acadêmico(a), observe:
“A licitação é um procedimento que visa selecionar a proposta mais vantajosa para a 
Administração Pública, observada a igualdade de condições entre todos os licitantes” (GARCIA, 
2010, p. 4, grifo nosso).
UNIDADE 1 | LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
22
5 PROBIDADE ADMINISTRATIVA
Quem trabalha em órgãos públicos e quem contrata com o Estado não pode 
querer que seus interesses prevaleçam aos da Administração Pública. “A conduta 
dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a 
moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração” (TCU, 2005, p. 
16).
Segundo Di Pietro (2011), o princípio constitucional da probidade ou 
moralidade, por causa da subjetividade da interpretação do seu conceito, foi 
referenciado pela Lei nº 8.666/93 como comportamento inverso, o da improbidade, 
que está descrito em lei.
A probidade administrativa é um princípio constitucional que deve ser 
seguido por todos os servidores públicos. Orientam Meirelles, Aleixo e Burle Filho 
(2013, p. 299) que:
[...] probidade administrativa é dever de todo administrador público, 
mas a lei a incluiu dentre os princípios específicos da licitação (art. 3º), 
naturalmente como uma advertência às autoridades que a promovem ou 
a julgam. A probidade na Administração é mandamento constitucional 
(art. 37, § 4º), que pode conduzir a ‘suspensão dos direitos políticos, a 
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação 
penal cabível’.
É importante ressaltar que, se comprovado o prejuízo para os cofres 
públicos por motivo de falta de probidade, há possibilidades jurídicas de reparar 
as perdas, bem como a aplicação de outras penas aos envolvidos.
6 VINCULAÇÃO AO EDITAL OU CONVITE
A vinculação ao edital ou convite é o mesmo que dizer vinculação ao 
instrumento convocatório. A autora Medauar (2005, p. 212) apresenta o seguinte 
conceito:
[...] o Edital e a carta-convite são os instrumentos convocatórios da 
licitação e contêm as regras a serem seguidas no processo licitatório e 
muitas que nortearão o futuro contrato. O instrumento convocatório é a 
lei da licitação que anuncia, daí a exigência de sua observância durante 
todo o processo.
Está evidenciado que o edital ou convite são instrumentos que representam 
a lei interna do procedimento licitatório. Ensina Di Pietro (2011) que o disposto 
no instrumento convocatório (edital ou carta convite) representa as condições, as 
exigências básicas para compor as cláusulas do contrato que será realizado, após a 
licitação, para a realização do objeto.
TÓPICO 2 | PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
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A Lei nº 8.666/93 reforça muitas vezes a necessidade de adequada 
elaboração do edital, bem como a apresentação de informações claras e precisas 
para evitar diferentes interpretações deste documento, que será a lei interna da 
licitação. Reforçam Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 298) a importância 
deste princípio e esclarecem:
[...] a vinculação ao edital é o princípio básico de toda a licitação. Nem 
se compreenderia que a Administração fixasse no edital a forma e o 
modo de participação dos licitantes e no decorrer do procedimento ou 
na realização do julgamento se afastasse do estabelecido, ou admitisse 
documentação e propostas em desacordo com o solicitado. O edital é a 
lei interna da licitação, e, como tal, vincula seus termos tanto os licitantes 
como a Administração que o expediu (art. 41).
Ao respeitar as condições expressas neste instrumento, podemos entender 
que serão atendidos, também,