Fundamentos da Administração Pública

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ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
Unidade 1
CEO 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Diretora Editorial 
ALESSANDRA FERREIRA
Gerente Editorial 
LAURA KRISTINA FRANCO DOS SANTOS
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
JULIANE MARISE BARBOSA TEIXEIRA
KARINE HERANI
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Juliane Marise Barbosa Teixeira
Olá. Sou Doutoranda em Engenharia da Produção 
e Sistemas pela (PUCPR) com foco em Engenharia das 
Organizações, Mestre em Tecnologia e Desenvolvimento do 
PPGTE na UTFPR, Especialista em Gestão Estratégica de Pessoas 
pela PUCPR, Especialização em Psicopedagogia; Especialista em 
Pedagogia Empresarial e Educação Corporativa, Especialista 
em Formação Docente e Tutoria em EaD e possuo MBA em 
Administração pública e Gerenciamento de Cidades. Graduada 
em Letras pela PUCPR e Graduanda em Administração. Atuei 
como Diretora de EaD e Professora na Faculdade Inspirar. 
Orientadora do Programa Agentes Locais de Inovação (ALI 
SebraePR). Coordenadora da Agência de Inovação da UNINTER, 
Coordenadora Adjunta do Curso Tecnológico Superior em Gestão 
Pública, MBA em Administração pública e Gerência de Cidades e 
MBA em Marketing Político e Organização de Campanha Eleitoral, 
além de Especialização em Sustentabilidade e Políticas Públicas 
na Escola de Gestão Pública, Política e Jurídica da EGPPJ no Centro 
Universitário Internacional da UNINTER. Atuei como professora 
Tutora convidada na Coordenação de Tecnologia na Educação 
na COTED da UTFPR. Trabalhei quatro anos em Angola como 
coordenadora de Recursos Humanos em empresa de engenharia 
com aproximadamente dois mil funcionários e cinco filiais pelo 
país. Possuo experiência na área de Administração, com ênfase 
em Gestão Estratégica de Pessoas e Formação Profissional. Sou 
docente na área de Gestão de Pessoas na administração pública 
e Gestão da Inovação e Modelos de Gestão. Sou apaixonada pelo 
que faço e adoro transmitir minha experiência de vida àqueles 
que estão iniciando em suas profissões. Por isso fui convidada 
pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de autores 
independentes. Estou muito feliz em poder ajudar você nesta 
fase de muito estudo e trabalho. Conte comigo!
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Karine Herani
Sou advogada com mais de 22 anos de experiência na 
área de consultoria jurídica empresarial e gestão de negócios, 
desenvolvimento de negócios, processos de inovação, negócios 
internacionais e gestão de projetos. Trabalho como consultora 
e tive oportunidade de trabalhar em diferentes setores da 
indústria, de alimentos a equipamentos, em 3 países diferentes. 
Estou imensamente feliz em iniciar com você essa jornada rumo 
a novos conhecimentos. Vamos lá?
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Os fundamentos da administração pública são parte 
integrante essencial para o entendimento da complexa gestão 
dos órgãos e serviços públicos. Seu entendimento é indispensável 
para que possamos pensar nos conceitos estratégicos e 
organizacionais da administração pública e em sua efetividade. 
Ao longo desta unidade, transitaremos entre estudos e 
teorias que o ajudarão a construir a base conceitual e estruturante 
que validará os princípios da administração pública, interagindo 
com as consequências e as influências da reforma do Estado e a 
modernização do setor público.
Ao construirmos essa linha de entendimento da evolução 
histórica da administração pública no país, seremos capazes de 
conectar ação, reação e consequência dos serviços públicos de 
que temos conhecimento na contemporaneidade; e, até mesmo, 
de diferenciar esse cenário de cenários internacionais. Daremos 
início aos estudos pelo entendimento das heranças deixadas por 
nossos modelos do passado.
Entendeu? Ao longo desta unidade letiva, você vai 
mergulhar nesse universo!
 
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Olá. Seja muito bem-vindo à nossa Unidade 1. Nosso 
objetivo é auxiliar você no desenvolvimento das seguintes 
competências profissionais até o término desta etapa de estudos.
1. Compreender a origem dos princípios da 
administração pública.
2. Discernir as inferências entre a reforma do estado 
e a modernização do setor público.
3. Entender a evolução histórica do trabalho e suas 
consequências na administração pública.
4. Distinguir a administração pública brasileira das 
demais formas de administração.
Então? Preparado para uma viagem sem volta rumo ao 
conhecimento? Ao trabalho!
 
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Origem dos Princípios da Administração Pública ................ 11
Administração Pública.......................................................................................11
Base nos Princípios para Construção da Eficiência .....................................14
Princípio de legalidade .......................................................................16
Princípio da impessoalidade .............................................................16
Publicidade de obras e ações da 
máquina administrativa governamental .........................................17
Princípio da moralidade .....................................................................18
Princípio da publicidade ...................................................................19
Princípio da eficiência ........................................................................19
A Reforma do Estado e a Modernização do Setor Público .. 23
Gestão Pública ....................................................................................................23
Diagnosticando o Estopim da Reforma .........................................................27
Os objetivos da reforma ..................................................................................29
Ampliação da governança do Estado ..............................................29
Limitação da ação do Estado ............................................................29
Transferência da União para os estados e municípios em caráter 
local ........................................................................................................29
Transferência da União para os estados e municípios em caráter 
regional .................................................................................................30
As estratégias para a reforma ........................................................................30
O Trabalho na Administração Pública ................................... 36
A Perspectiva Religiosa ....................................................................................37
Perspectiva Econômica ....................................................................................38
Perspectiva Psicológica .....................................................................................39
As implicações no laboro público ...................................................................41
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Classificação dos agentes públicos ................................................................42
Peculiaridades da Administração Pública Brasileira ........... 47
O passado e a construção dos modelos de gestão ...................................48
Três tipos de abordagens que constituíram a administração moderna .50
Abordagem estrutural .......................................................................50
Abordagem humanística ...................................................................52
Abordagem interativa .........................................................................58
A história e a convergência com os modelos brasileiros ..........................62
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Origem dos Princípios da 
Administração Pública
OBJETIVOAo término deste capítulo você saberá que falar de 
administração pública é sempre uma missão difícil, 
principalmente pelo descrédito social conquistado 
por décadas de sucessões administrativas sem 
gerência, objetivo e planejamento. Você verá que 
administração pública nada tem a ver com política 
ou partido político (ou, pelo menos, não deveria). 
O objetivo deste capítulo não é tratar de política ou 
debater o que não funciona na gestão pública, mas, 
sim, entender por que somos como somos quando 
o assunto é serviços públicos; como deveria ser e 
o que faremos para, depois de ter acesso a essas 
informações.
Administração Pública
A Administração pública é o poder de gestão do Estado 
por meio do qual o poder do Estado de legislar, tributar, fiscalizar 
e regulamentar se concretiza pelos órgãos e outras instituições 
que compõe a Administração.
De forma objetiva, a Administração pública pode ser 
entendida como
conjunto de órgãos instituídos para 
consecução dos objetivos do Governo; e 
sentido material é o conjunto das funções 
necessárias aos serviços públicos em geral, em 
acepção operacional, é o desempenho perene 
e sistemático, legal e técnico do seu próprio 
Estado ou por ele assumido em benefício da 
coletividade. (MEIRELLES, p. 68, 2016)
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A Administração pública age em defesa do interesse 
público, e sua atuação deve estar norteada pela finalidade do 
Estado. Afinal, sua existência está vinculada ao Estado.
O principal propósito do Estado é zelar pelo bem comum 
da coletividade, como ordem jurídica soberana. Sendo assim, a 
Administração pública atua como um instrumento para proteger 
e satisfazer os interesses coletivos gerais.
Dessa forma, a Administração pública é o instrumento de 
atuação concreta do Estado, tendo o aparelhamento para atender 
às necessidades coletivas, como educação, cultura, segurança, 
saúde, dentre outros; e o interesse comum e a realização de 
serviços.
A atuação da Administração pública se concentra, 
basicamente, em planejar, organizar, controlar, coordenar, 
desenvolver e liderar. Sendo essa administração pública, está 
relacionada a um município, a um estado ou a um país. 
Se estivéssemos falando de administração privada, 
discorreríamos sobre cultura organizacional, missão, visão 
valores; e por aí vai. Esses são princípios válidos, assertivos e 
essenciais para entender como funciona a organização, mas, se 
é pública, não pode inferir vontades, desejos ou planejamento 
de um Chief Executive Officer (CEO) ou de uma pessoa com maior 
autoridade na hierarquia da organização, e sim de uma nação. O 
Brasil é representado pela Constituição Federal de 1988.
A finalidade da Administração pública há de ser, sempre, 
a atuação em interesse público; senão, configura-se o desvio de 
finalidade em sua atuação. Faz a gestão dos interesses públicos 
por meio da prestação de serviços públicos.
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A Administração pública se divide em direta e indireta. A 
direta é exercida pelo poder da União, dos estados, do Distrito 
Federal e dos municípios. Esses entes não têm personalidade 
jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa. Na 
indireta, o Estado transfere a titularidade e a execução das 
funções para outras pessoas jurídicas relacionadas, como 
autarquias, fundações, sociedade de economia mista, empresa 
pública e outras entidades de direito privado. Essas entidades 
têm personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia 
administrativa. Essa transferência da titularidade de execução do 
Estado é feita por meio de procedimento específico, denominado 
licitação.
A estrutura da administração pública é complexa, 
envolvendo diferentes entes e diferentes áreas de atuação, como 
se pode ver no organograma da administração pública.
Imagem 1.1 - Estrutura da administração pública
Fonte: Finanças Públicas ([s.d.], 2023).
https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg
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SAIBA MAIS
Para saber mais sobre a estrutura da administração 
brasileira, acesse o artigo indicado. Disponível abaixo. 
Base nos Princípios para 
Construção da Eficiência
O Direito Administrativo é a área do Direito Público que 
regulamenta e normatiza o exercício da função administrativa 
por órgãos e agentes públicos. Oferece um conjunto de diretivas 
para o funcionamento do estados e da máquina administrativa.
Imagem 1.2 - Direito Público
Fonte: Freepik.
https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/4-estrutura-da-administracao-publica-brasileira-a-os-sujeitos-da-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo/1201071659?utm_source=google&utm_medium=cpc&utm_campaign=doutrina_dsa&utm_term=&utm_content=capitulos&campaign=true&gclid=EAIaIQobChMIiMGgzcOigAMVjC7UAR28fAqyEAMYAiAAEgIYHPD_BwE
https://br.freepik.com/fotos-gratis/natureza-morta-com-a-balanca-da-justica_33123991.htm
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A ordem que rege os princípios da administração pública 
é estabelecida pela Constituição Federal:
A administração pública direta e indireta 
de quaisquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência. (BRASIL, 1988, on-line)
Portanto, os princípios que regem a administração 
pública são os seguintes:
 • Princípio da legalidade.
 • Princípio da impessoabilidade.
 • Princípio da moralidade.
 • Princípio da publicidade.
 • Princípio da eficiência.
A atuação da administração pública deve, imperativamente, 
estar limitada à finalidade de defesa de interesse público; 
portanto, a probidade e a legalidade são aspectos essenciais 
para a atuação da administração pública e dos serviços públicos. 
Todas as ações e as decisões devem ser voltadas para o interesse 
público e a coletividade em detrimento dos interesses privados.
A administração pública deve agir e se organizar pelo 
bem coletivo do Estado enquanto empresa. Quem ocupa um 
cargo público não deve agir em razão de um bem próprio, mas 
para o bem da sociedade. Dessa acepção, surge a atuação da 
administração pública na execução de serviços públicos que 
promovem o desenvolvimento da sociedade e de seus membros.
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Sabemos, então, que os princípios da administração 
pública são regidos pela Constituição Federal e devem ser 
considerados no planejamento de qualquer ação pública. 
Vejamos cada um a seguir.
Princípio de legalidade
O papel da lei na vida privada é limitador da conduta do 
indivíduo; De acordo com o artigo 5.º da Constituição Federal, 
“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude da lei” (BRASIL, 1988, on-line). Em relação à 
administração pública, a lei é guia orientador. A atuação da 
administração pública, assim como a de seus agentes, deve 
estar estritamente de acordo com a lei. A ação está vinculada à 
previsão legal. A atuação sem definição legal anterior é restrita e 
limitada a situações excepcionais, como uma grave perturbação 
da ordem.
Nesse caso o princípio da legalidade tem extrema 
relevância, posto que a administração pública e seus agentes 
têm sua atuação limitada ao previamente definido pela lei. A 
interpretação correta para a legalidade na administração pública 
é que o administrador público só poderá fazer o que está previsto 
em lei.
Princípio da impessoalidade
A atuação da administração pública deve buscar 
o interesse público e o bem coletivo. Não deve visar ao 
favorecimento de grupos ou interesses privados; e não deve 
promover discriminações de qualquer natureza. O princípio da 
impessoalidade define o dever imperativo de imparcialidade da 
atuação da administração pública na defesa do interesse público.
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Os atos e as recorrências da administração pública 
devem estar pautados em ações impessoais e genéricas, com 
abrangência indistinta e sem preferência ou prevalência.A administração pública deve ser organizada de forma 
que todos os grupos sociais sejam acolhidos e beneficiados. O 
agente político deve, ainda, isentar-se de qualquer ação que 
promova seus interesses pessoais ou de um grupo específico.
Imagem 1.3 - Impessoalidade na atuação pública
Fonte: Freepik.
Publicidade de obras e ações da 
máquina administrativa 
governamental
Qualquer publicidade deverá ser educativa e informativa, 
prevalecendo o objetivo de educação social. Nunca deve ser feita 
realização em prol de interesses do agente político.
https://www.freepik.com/free-photo/social-network-connection-avatar-icon-vector_16461892.htm#page=2&query=interesse%20p%C3%BAblico&position=6&from_view=search&track=ais
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Princípio da moralidade
Certamente, um dos princípios mais importantes e de 
maior grau de dificuldade em processos de avaliação é o princípio 
da moralidade. Todo processo administrativo, para contar com a 
veracidade, deverá ser moral, obrigatoriamente.
Os atos da administração pública devem ser orientados 
pela moral comum, pelo bom costume e por princípios como 
honestidade, boa-fé, ética, dentre outros. Assim, a atuação da 
administração pública pautada no princípio da moralidade não 
pode apenas se apoiar no princípio da legalidade (se está na lei, 
pode ser feito) mas, sim, deve ser associada aos pressupostos 
éticos necessários ao bem público; caso contrário, o bem público 
é nulo.
EXPLICANDO 
MELHOR
Vamos relembrar o caso da duplicação da Serra do 
Cafezal, na Rodovia Régis Bittencourt, que liga o 
estado do Paraná ao estado de São Paulo. Por mais 
de meio século, foi considerado um dos trechos mais 
perigosos das rodovias federais. Entre a primeira 
licença para início dos trabalhos até a finalização 
da obra, transcorreram, aproximadamente, quinze 
anos. A desapropriação de terras, as licitações 
para obras e os recursos estavam previstos em 
lei. Entretanto, existiu, por muitas décadas, uma 
discussão dos impactos na fauna e na flora da 
região. A lei permitia, mas os processos éticos e 
morais sobre o impacto na natureza levaram as 
ações a intermináveis discussões e procedimentos 
focados na minimização dos impactos ambientais 
para se concretizar. 
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Princípio da publicidade 
Como a administração pública deve agir em defesa do 
interesse público e em nome da coletividade, todos os atos 
devem ser divulgados de forma geral, para que todos tomem 
conhecimento e possam exercer controle. Sendo objeto público, 
logo deve ser transparente. 
Na administração pública, todo processo deve ser dado 
ao conhecimento da sociedade, que financia as ações públicas 
por meio do pagamento de impostos. Nos regimes democráticos 
de governo, é permitido aos cidadãos fiscalizar as ações e os atos 
dos agentes públicos. É, também, por meio da publicidade que se 
controla e se combate a corrupção. 
O princípio da publicidade anda “de mãos dadas” com 
o princípio da impessoalidade. As ações dos agentes públicos 
devem ser voltadas ao bem comum. Seus atos não devem ser 
comunicados como heroicos, mas como a prestação dos serviços 
aos quais foi designado pelo povo por meio das eleições. 
A publicidade é o ato de transparência dos processos 
administrativos; é a prestação de contas à sociedade; e não 
uma vitrine pessoal. Só podem ser dispensados ou eximidos 
da obrigação de publicidade os atos de segurança nacional e as 
investigações cujo sigilo seja relevante para sua realização.
Princípio da eficiência 
A atuação da administração pública deve gerar resultados 
positivos para a coletividade, buscando um desempenho que 
impacte, positivamente, um número maior de beneficiados.
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O princípio da eficiência tem, por premissa, a garantia dos 
serviços públicos ofertados para a comunidade com recursos, 
variedade, qualidade e menor tempo do que os serviços privados.
Imagem 1.4 - A administração pública deve gerar resultados
Fonte: Freepik.
Diretamente interligado aos valores e aos pressupostos 
econômicos, esse princípio é a base para o agente público 
planejar e organizar os recursos de sua gestão.
IMPORTANTE
Existem outros princípios reconhecidos e 
construídos pelos adendos às leis ao longo da 
promulgação da Constituição Federal de 1988 e 
que são aplicados e considerados para a gestão 
dos processos da máquina pública: o princípio da 
supremacia do interesse público, o princípio da 
isonomia, o princípio da razoabilidade, o princípio 
da motivação, o princípio da boa-fé, o princípio 
da tutela, o princípio da continuidade, o princípio 
da proporcionalidade e o princípio da finalidade, 
dentre outros.
https://www.freepik.com/free-photo/man-giving-bar-graph-presentation-using-high-technology-digital-pen_15601263.htm#query=efici%C3%AAncia&position=9&from_view=search&track=sph
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A função administrativa deve seguir a definição do artigo 
37 da Constituição, determinado pela Lei n.º 9784/ 1999, que 
regula o processo administrativo no âmbito da administração 
pública. O artigo 2º define, de forma expressa, os princípios 
além dos previstos no artigo 37º que a atuação da administração 
pública deve observar.
Art. 2o. A Administração pública obedecerá, 
dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interesse 
público e eficiência. (BRASIL, 1988, on-line)
Além dos princípios gerais de Direito Administrativo, há, 
também, princípios específicos que regem a prestação de serviço 
público, previstos no artigo 6.º da Lei n.o 8987/95, que trata da 
prestação de serviço adequada.
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RESUMINDO
Estudamos, mais detalhadamente, a administração 
pública e sua atuação. Suas funções incluem 
planejar, organizar, controlar, coordenar, 
desenvolver e liderar a atuação e execução efetiva 
do Estado. A administração pública deve, sempre, 
agir em defesa do interesse público e segundo 
os princípios estabelecidos no artigo 37º da 
Constituição Federal, atuando, imperativamente, 
dentro dos limites e da previsão legal (princípio da 
legalidade), com foco no benefício geral (princípio 
da impessoalidade), de forma transparente 
(princípio da publicidade) e com rígidos padrões 
morais e éticos (princípio da moralidade). A 
administração pública atua nas esferas Federal, 
estadual e municipal, sendo a sua atuação eficiente 
fundamental para que haja a concretização dos 
objetivos do Estado; e para que sejam atendidas 
às necessidades dos cidadãos. A Constituição 
Federal define o que a administração pública deve 
fazer e como se organizar pelo bem coletivo do 
Estado. Aprendemos, também, os princípio da 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, 
da publicidade e da eficiência. Esses não são os 
únicos orientadores da atuação da administração 
pública; outros, previstos em lei, também têm igual 
importância, como o de razoabilidade, o da ampla 
defesa e o da segurança jurídica.
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A Reforma do Estado e a 
Modernização do Setor 
Público 
OBJETIVO
Neste capítulo, você compreenderá as ações do 
governo que desencadearam uma série de reformas 
no modelo administrativo brasileiro, após diversas 
tentativas de acolhimento tanto nas pautas das 
agendas como nos discursos de opinião pública. 
Você entenderá que o movimento, no Brasil, 
aconteceu após as estratégias e as ressonâncias 
vindas do contexto norte americano. Você verá 
que, com as reformas devidamente identificadas 
e dadas ao conhecimento público, enfrentaríamos 
uma reforma de Estado que redesenharia os 
modelos de gestão na administração pública.
Gestão Pública
Gestão pública é a administração focada no interesse 
público, no bem-estar coletivo, gerindo os recursos de forma 
eficiente para atender às necessidades da sociedade.
A sociedade está em constante transformação,impulsionada por fatores de diferentes naturezas, como avanços 
tecnológicos, concentração urbana, maior interdependência 
econômica e comercial entre os países, dentre outros, impactando 
as necessidades da sociedade e os ambientes produtivos. A 
sociedade é dinâmica, e as transformações ocorrem em maior 
velocidade.
Nesse cenário, é fundamental que a gestão pública 
acompanhe essas transformações e ganha mais relevância para 
que governos e políticas públicas atuem de forma eficiente. 
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Dessa forma, a gestão pública não pode ser engessada e presa a 
padrões e modelos ultrapassados.
Nesse contexto, a gestão pública também está se 
modernizando, valorizando a geração de valor público, 
o desenvolvimento social e a absorção de tecnologias; e 
promovendo inovações a fim de melhorar a eficiência da 
administração pública, seus resultados, sua qualidade e sua 
produtividade. 
A modernização dos Estados e dos processos públicos 
possibilita um Estado mais eficiente e abrangente e políticas 
públicas mais acertadas e com melhores resultados, refletindo 
em serviços públicos mais eficientes e de melhor qualidade. A 
modernização administrativa objetiva o aumento da eficiência no 
uso e na administração dos recursos disponíveis.
Esse processo de modernização precisa ser organizado 
e, assim, realizado por meio de planos, para que promova as 
melhorias objetivadas em eficiência e qualidade e, também, 
proporcione redução de custos e desburocratização. Assim, 
a reforma do aparelho do Estado é essencial para assegurar a 
eficiência da administração pública.
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Imagem 1.5 - Modernização do Estado
Fonte: Freepik.
Conhecido como o Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado e elaborado por Luiz Carlos Bresser Pereira, 
Ministro da Administração e responsável pela reforma do Estado 
durante a primeira gestão do presidente da República Fernando 
Henrique Cardoso, esse documento desencadeou uma série de 
reformas no modelo administrativo brasileiro, após diversas 
tentativas de acolhimento tanto nas pautas das agendas como 
nos discursos de opinião pública. De acordo com o ex-presidente,
A crise brasileira da última década foi também 
uma crise de Estado. Em razão do modelo de 
desenvolvimento que governos anteriores 
adotaram, o Estado desviou-se de suas 
funções básicas para ampliar sua presença 
no setor produtivo, o que acarretou, além de 
gradual de deterioração dos serviços públicos, 
a que recorre em particular, a parcela menos 
https://www.freepik.com/free-photo/team-work-process-young-business-managers-crew-working-with-new-startup-project-labtop-wood-table-typing-keyboard-texting-message-analyze-graph-plans_1202206.htm#from_view=detail_alsolike
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favorecida da população, o agravamento da 
crise fiscal, e por consequência a inflação (...).
Esse “Plano Diretor” procura criar condições 
para a reconstrução da administração pública 
formal, baseada em princípios racionais-
burocráticos, os quais se contrapunham 
ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao 
nepotismo, vícios esses que ainda persistem 
e que precisam ser extirpados. Mas o 
sistema introduzido, ao limitar-se a padrões 
hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no 
controle dos processos e não dos resultados, 
revelou-se lento e ineficiente para a magnitude 
e a complexidade dos desafios que o País 
passou a enfrentar diante da globalização 
econômica. (BRASIL, 2010, p. 6)
Essa não foi a última reforma proposta. As reformas são 
necessárias e visam a promover melhorias. Em 2020, o governo 
propôs a PEC 32/2020 e enviou ao Congresso a proposta chamada 
de “Reforma Administrativa”, cujo foco é a reforma das regras para 
servidores públicos e da competência do Poder Legislativo para 
criar e extinguir ministérios e órgãos da administração pública. 
Essa proposta foi bastante polêmica e gerou muito debate, não 
tendo cumprido seu trâmite necessário. A retirada da PEC 32/20 
é possível, mas isso depende de despacho do presidente da 
Câmara dos Deputados. Caso não seja retirada, pode ir a votos.
O ponto central de nosso estudo é compreender a 
importância das reformas. Não restam dúvidas de que as 
reformas administrativas são formas de modernizar e de 
aumentar a eficiência da administração pública, reconhecendo a 
dificuldade de se promover mudanças no âmbito público.
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Diagnosticando o Estopim da 
Reforma
Veremos, mais a fundo, a reforma que teve muito impacto 
na administração pública. Em 1995, o Brasil apresentava um 
inchaço exponencial com gasto com pessoal; não em razão da 
melhoria e da qualidade dos serviços públicos, mas, sim, como 
tentativa de suprir serviços ineficientes, reflexos da ingerência 
burocrática instituída e enraizada por administrações anteriores. 
Observe, no quadro 1, o montante de acúmulo de gastos em 
menos de quinze anos.
Quadro 1 - Participação dos gastos com pessoal na receita disponível ao Estado entre o 
períodos de 1982 a 1995.
Período Gastos percentuais
MÉDIA 82-84 38,4%
MÉDIA 85-87 40,6%
MÉDIA 88-89 50,9%
1990 60,1%
1991 57,9%
1992 57,2%
1993 60,4%
1994 56,1%
1995 60,4%
Fonte: Brasil (2010, p. 30).
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Era certo que estávamos com pessoal para girar a roda 
pública, mas, ao mesmo tempo, os serviços, cada vez mais, 
estavam morosos e ineficientes. Essa conta não estava somente 
no setor de pessoal, mas, principalmente, nas esferas fiscais, 
resultado de falências e de retirada de investimentos no país 
diante da ausência de geração de recursos para estimular e dar 
garantias a novos investimentos. A palavra da vez era estagnação. 
Havia colapso em quase todos os setores da administração do 
país, e a insatisfação do povo era geral. Estávamos às portas de 
um grande movimento por mudanças, mas o que mudaria?
Imagem 1.6 - Eficiência como objetivo
Fonte: Freepik.
https://www.freepik.com/free-photo/business-strategy-success-target-goals_1211528.htm#query=objetivo&position=0&from_view=search&track=sph
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Os objetivos da reforma 
É certo que a tecnologia “tirou o chão” do tradicionalismo 
dos modelos burocráticos de administração. A globalização 
trouxe, com o crescimento, altos índices de competitividade, 
novas ferramentas tecnológicas e abertura dos mercados globais, 
o que não se alinha à estagnação, à morosidade e à burocracia. A 
ordem era mudar para sobreviver.
Assim, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 
deveria se basear em quatro importantes objetivos.
Ampliação da governança do Estado
A efetividade e a eficiência seriam as palavras de ordem 
para a máquina do Estado. Os serviços públicos deveriam ser 
pelo e para os cidadãos.
Limitação da ação do Estado
O Estado deveria focar e se concentrar nos serviços 
obrigatórios e essenciais, deixando a produção de bens e serviços 
para a iniciativa privada.
Transferência da União para os estados 
e municípios em caráter local
A participação dos estados e dos munícipios seriam 
ampliadas, assim como suas responsabilidades frente à 
obrigatoriedade da prestação de serviços com o devido cuidado 
quanto às necessidades regionais e à qualidade no cumprimento 
dos princípios da administração pública. Caberia à União intervir 
somente em caso de emergência.
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Transferência da União para os estados 
e municípios em caráter regional
A participação dos estados e dos munícipios seria 
ampliada, estimulando a parceria entre estados e União, de modo 
que a prestação dos serviços seria designada para atender, com 
o devido cuidado, às necessidades regionais e à qualidade no 
cumprimento dos princípios da administração púbica, cabendo 
à União intervir somente em caso de emergência.
As estratégias para a reforma 
Para que a reforma acontecesse, quatro importantes 
setores dos estados foram mobilizados: 1. o núcleo estratégico, 
2. as atividadesexecutivas, 3. os serviços não executivos e 4. a 
produção para o mercado.
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Quadro 2 - Forma de propriedade e forma de administração segundo os setores
Forma de Propriedade
Forma de 
Administração
Estatal Pública Privada 
Não Estatal 
Burocrática Gerencial
NÚCLEO ESTRATÉGICO: 
Legislativo, Judiciário, 
Presidência, Cúpula dos 
Ministérios, Ministério 
Público.
 
ATIVIDADES 
EXCLUSIVAS: 
regulamentação, 
fiscalização, fomento, 
segurança pública, 
seguridade social básica. 
SERVIÇOS NÃO 
EXCLUSIVOS:
universidades, hospitais, 
centros de pesquisas, 
museus. 
PRODUÇÂO PARA O 
MERCADO:
empresas estatais.
Fonte: Brasil (2010, p. 48).
Publicitação
Privatização
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Efetivamente, as mudanças objetivaram estimular a 
concorrência e a competição como caminho para conquistar 
e consolidar a eficiência dos serviços públicos e o aumento da 
produção para o mercado. 
Três importantes dimensões foram acionadas para dar 
suporte à reforma e acompanhar a implantação das mudanças.
1. Institucional-legal: acompanhou as mudanças na legislação 
que beneficiassem os novos princípios gerenciais não 
burocráticos e eficientes.
2. Dimensão cultural: acompanhou a mudança 
comportamental dos atores da administração pública na 
nova postura gerencial.
3. Dimensão da gestão: acompanharia a capacidade de “ser” do 
novo modelo de gestão da administração pública. (BRASIL, 
2010)
ACESSE
Para ler, na integra, o material sobre a reforma do 
aparelho do estado, acesse o documento seguinte. 
Disponível abaixo.
A reforma do aparelho de Estado é a alteração de leis, 
da organização de rotinas e de processos, da cultura e do 
comportamento da administração pública, sempre objetivando 
aumento de eficiência e atendimento das necessidades da 
sociedade. 
http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf
33ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A expressão “aparelho do Estado” é o Estado como 
organização, composto por servidores públicos, recursos 
financeiros, máquinas, instalações e equipamentos para 
prestação de serviços de interesse público. O aparelho do Estado 
executa as decisões tomadas pelo Governo e deve atuar com 
eficiência e respeito aos contribuintes.
As reformas não visam tão somente a reduzir o tamanho 
do aparelho do Estado, mas, sim, a organizar e a tornar a 
administração pública mais eficiente e produtiva nas áreas 
necessárias para assegurar os serviços sociais e as necessidades 
da sociedade.
Imagem 1.7 - Política de modernização do Brasil
Fonte: Brasil.
A modernização do Estado deve ser constante. Nesse 
sentido, o Decreto n.º 10609/2021 institui a Política Nacional da 
Modernização do Estado e o Fórum Nacional de Modernização 
do Estado. A política é composta por um conjunto de ações 
e programas do governo federal, objetivando atender às 
necessidades dos cidadãos e alcançar a otimização da 
administração pública. A política tem a finalidade de direcionar 
esforços para a modernização e eficiência da administração 
pública, a prestação de serviços e o ambiente de negócios para 
atender às necessidades da sociedade
https://inovecapacitacao.com.br/moderniza-brasil-instituida-politica-para-modernizar-a-administracao-publica/
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SAIBA MAIS
Para conhecer, na íntegra, o texto da Política 
Nacional de modernização do Estado, acesse o link 
indicado. Disponível abaixo. 
https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/janeiro/politica-nacional-de-modernizacao-do-estado-aumentara-a-eficiencia-da-administracao-publica
https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/janeiro/politica-nacional-de-modernizacao-do-estado-aumentara-a-eficiencia-da-administracao-publica
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RESUMINDO
Você aprendeu a gestão da administração pública 
e como a gestão pública viabiliza a atuação efetiva 
do Estado, para que atenda às necessidades 
da sociedade. Para atender às necessidades da 
sociedade, que está em permanente transformação, 
é preciso que o Estado e a administração pública 
busquem se modernizar. A modernização do 
Estado é essencial para o desenvolvimento de uma 
atuação da administração pública mais eficiente 
e produtiva, promovendo prestação de serviços 
públicos de melhor qualidade e fazendo melhor 
uso dos recursos disponíveis. As reformas são 
movimentos mais intensos de mudanças. As ações 
do governo desencadearam uma série de reformas 
no modelo administrativo brasileiro após diversas 
tentativas de acolhimento tanto nas pautas das 
agendas como nos discursos de opinião pública. 
Você viu que a Reforma de Estado redesenhou os 
modelos de gestão na administração pública. Você 
aprendeu que o Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado desencadeou uma série de 
reformas no modelo administrativo brasileiro. O 
Brasil apresentava um inchaço exponencial no seu 
gasto com o quadro de pessoal; não em razão da 
melhoria e da qualidade dos serviços públicos, mas, 
sim, como tentativa de suprir serviços ineficientes, 
reflexos da ingerência burocrática instituída e 
enraizada por administrações anteriores.
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O Trabalho na Administração 
Pública
OBJETIVO
Ao término deste capítulo, você entenderá como o 
serviço na administração pública é caracterizado e 
organizado. É importante que possamos entender 
como a história do trabalho foi entendida no país. 
Para tanto, no presente, vamos, também, retomar 
um pouco de história do trabalho.
Desde a época dos pastores, os filhos aprendiam com 
seus pais o ofício da família ou com alguém mais experiente. 
Diariamente, os filhos assistiam a seus pais acordar cedo, 
a se preparar e a partir para o desempenho de suas funções, 
independentemente da importância social. Enfim, as profissões 
se perpetuavam e se desenvolviam à medida que a sociedade 
evoluía e suas necessidades aumentavam. E por que isso 
acontece? (TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017 p. 11). Podemos responder a 
essa pergunta a partir de três perspectivas: religiosa, econômica 
e psicológica.
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Imagem 1.8 - Trabalho artesanal
Fonte: Freepik.
A Perspectiva Religiosa 
Segundo a religião, o trabalho é a forma mais pura e 
simples de alcançar a remissão dos pecados. Sem trabalho, não 
há como conquistar o Reino dos Céus; e, quanto mais pesado e 
sofrido for, maior será a compensação celeste.
Acreditava-se que o ócio era propício para o mal e o 
pecado e que as pessoas deveriam viver segundo o exemplo de 
Cristo: trabalhar e servir. Para a Igreja, o trabalho é um caminho 
valioso para a salvação e a valorização da vida, fazendo-se útil e 
servil em reconhecimento à obra de Deus. Ao ser útil, o homem 
se sente feliz, próspero e realizado (TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017).
https://www.freepik.com/free-photo/concentrated-shoemaker-workshop-making-shoes_7573214.htm
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SAIBA MAIS
Para saber mais sobre a evolução do trabalho, 
acesse o link seguinte. Disponível abaixo.
O desenvolvimento da organização social do trabalho 
implicou alterações profundas do seu valor filosófico, surgindo 
novas formas de organização do trabalho e dos trabalhadores, 
de normas trabalhistas e de estrutura de trabalho.
Perspectiva Econômica 
Sob a perspectiva econômica, o trabalho é a fonte que gera 
recursos para a manutenção da vida e da sociedade. Aproxima-
se da materialidade, da aquisição, da posse e do poder. Visto 
como uma relação de troca em que nem sempre as duas partes 
se sentem satisfeitas, o trabalho caracteriza a venda da força e 
da capacidade do sujeito. Para Marx (1993), o trabalho pode ser 
representado pelo know how de transformar a natureza em prol 
do benefício e do suprimento das vontades humanas (TEIXEIRA; 
RIBEIRO, 2017).
A perspectiva econômica do trabalho engloba a busca 
pelo capital para a apropriaçãoe a expansão dos rendimentos. 
As economias dos Estados atuam como instrumento político e 
facilitador econômico para produção do capital. O mercado 
globalizado alargou as fronteiras de atuação geográfica, 
promovendo inovações, desregulamentação e liberalização 
comercial alcançando níveis globais.
https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-do-trabalho/o-trabalho-e-sua-ressignificacao-ao-longo-de-historia/
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O trabalho tem o propósito de geração de recursos para o 
indivíduo e impacto positivo no sistema produtivo e na sociedade 
em geral.
Imagem 1.9 – Capitalismo ligado ao emprego
Fonte: Freepik.
Perspectiva Psicológica
Sob a perspectiva psicológica, o trabalho é responsável 
pela sensação de pertencimento. Somos reconhecidos no 
ambiente profissional a partir de nossas aptidões. A habilidade é 
o conjunto de aptidões que controla nossa individualidade, que 
nos destaca e nos faz compor um grupo social. As habilidades 
podem ser estritamente técnicas, cognitivas e emocionais. 
As competências têm forte impacto na força de trabalho. 
Por competência, compreendemos o conjunto de habilidades 
e conhecimentos relacionados a uma área, aprendidos 
e desenvolvidos por meio de estudo teórico, treinamento 
https://br.freepik.com/vetores-gratis/empresario-executado-sobre-notas_1076084.htm#query=capitalismo&position=39
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e experiência prática, possibilitando a atuação efetiva em um 
trabalho, uma função ou um ofício.
Já a capacidade se refere a um conceito mais subjetivo 
relativo ao potencial, ao conhecimento inato, que também pode 
ser fruto de aprendizado.
O bem-estar e a sensação de realização profissional 
agem, diretamente, na manutenção da autoestima e na saúde 
psicológica do sujeito, já que, a partir do valor que se recebe 
pelo trabalho prestado, tornam-se possíveis as experiências em 
sociedade, a aquisição de bens e serviços e a segurança financeira 
(TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017). 
O trabalho não representa somente um instrumento 
gerador de recursos financeiros para aquisição de bens, mas 
também é uma fonte de satisfação e realização pessoal (ou de 
frustração, se for o caso), impactando, diretamente, a qualidade 
de vida do indivíduo. 
Modernamente, a acepção psicológica do trabalho vem 
ganhando mais relevância e influência na atuação prática, no 
planejamento e nas escolhas de vida dos indivíduos, tendo 
em consideração que a qualidade de vida está relacionada à 
qualidade do trabalho e do ambiente profissional.
Imagem 1.10 - Satisfação e depressão no trabalho
Fonte: Freepik.
https://br.freepik.com/fotos-premium/salientou-o-jovem-empresario-sentado-no-local-de-trabalho-no-escritorio_3149700.htm#page=1&query=%20depress%C3%A3o%20no%20trabalho&position=5
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As implicações no laboro público
Certamente, diante dessas três perspectivas, muitas 
pessoas pensam que podem “atingir” duas com segurança frente 
à estabilidade de um concurso público e a sensação de não 
cobrança, proteção e impunidade por morosidade, ingerência e 
mau serviço prestado.
Esse é um pensamento que vem sendo construído por 
décadas e, mesmo com a Reforma do Estado e seu propósito 
de desburocratização, ainda se reproduz em grande parte da 
máquina do Estado.
Entretanto, a tecnologia, a internet e as redes sociais hoje 
expõem, cada vez mais, as falhas e as ausências dos serviços 
prestados, mobilizando, em pouco tempo, uma massa sedenta 
por punições. Mesmo que, muitas vezes, sem base e veracidade, 
as pessoas têm fiscalizado os serviços e sua eficiência.
Oliveira (2014) explica que as responsabilidades e a forma 
de gestão da administração pública são complexas e requerem 
conhecimento para que seja possível saber de quem cobrar. A 
estrutura administrativa dessa forma de gestão é dividida em 
duas partes: a administração direta e a administração indireta. 
A administração pública indireta conta com quatro subáreas 
que, juntas, apoiam a máquina do governo e fazem com que os 
serviços sejam prestados e mantidos. 
42 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Classificação dos agentes 
públicos
A classificação dos agentes públicos é importante para 
compreender a organização da administração pública e o 
desempenho de sua função.
A lei de improbidade administrativa (Lei n.º 8429/92) define 
o agente público como o agente político, o servidor público e todos 
os que exercem cargo, emprego ou função pública. Os agentes 
públicos podem ser agentes políticos, agentes administrativos, 
agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados. 
Os agentes políticos compõem o governo para desempenhar as 
funções que lhes foram atribuídas.
Os agentes políticos incluem os membros do Judiciário, 
do Ministério Público e do Tribunal de Contas; os representantes 
diplomáticos; e as demais autoridade que atuam com 
independência funcional nas atribuições governamentais 
distintas das do serviço público. Essa classificação não é pacífica, 
pois, no entendimento do STF, os membros do Tribunal de 
Contas são agentes administrativos, e não políticos, uma vez que 
ocupam cargos administrativos. Os agentes administrativos são 
considerados servidores públicos em sentido amplo. 
Os agentes administrativos são os que prestam serviço 
ao Estado e à administração indireta, com vínculo empregatício 
e remuneração paga com dinheiro público. Sendo assim, 
entendem-se como agentes administrativos os prestadores de 
serviço da administração direta e indireta. Nessa classe, estão 
incluídos servidores públicos, empregados públicos e servidores 
temporários. Vejamos a distinção entre esses.
43ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Servidores públicos: são os servidores em sentido estrito, 
com regime estatutário e titulares de cargo público, como um 
analista judiciário.
Empregados públicos: são aqueles com vínculo contratual 
com a administração pública, majoritariamente com regras 
de Direito Privado e regime celetista, como agentes de Caixa 
Econômica Federal.
Servidores temporários: são aqueles contratados para 
atender a uma necessidade temporária de interesse público; 
têm regime especial e vínculo com a administração não celetista, 
como agentes do Censo do IBGE.
IMPORTANTE
A expressão “funcionário público” está em desuso 
pela legislação desde a Constituição Federal de 
1988. Contudo, ainda está presente nas legislações 
que precedem a Constituição e ainda estão 
vigentes. Mais acurada é a expressão “servidor 
público” para designar o servidor público em 
sentido estrito.
Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, 
nomeados ou designados; são servidores transitórios para 
atuação em serviço público relevante específico, sem vínculo ou 
regime estatutário. Não são considerados servidores públicos, 
portanto estão excluídos do artigo 37 da Constituição, salvo para 
fins penais, em que são equiparados aos servidores públicos. 
Exemplos de agentes honoríficos são os mesários das eleições.
Agentes delegados: são os particulares contratados para 
a execução de obra, atividade ou serviço público específico; não 
têm vínculo com a administração pública e atuam em nome 
próprio, como os concessionários.
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Agentes credenciados: são os que representam a 
administração pública em ato ou atividade específica com 
remuneração.
A estrutura da Administração pública é composta por 
Estado (União), estados, Distrito Federal e municípios; e se 
organiza em administração direta e indireta. Como vimos, gestão 
pública é o ato de administrar, organizar e planejar as organizações 
públicas na defesa do interesse público. A administração pública 
se refere à estrutura organizacional, englobando órgãos, agente 
e patrimônio público. Vejamos a Figura 11.
Imagem 1.11 – Estrutura administrativa da gestão pública
Fonte: Oliveira (2014, p. 4).
1. ADMINISTRAÇÃO DIRETA: 
conjunto de instituições e 
unidades organizacionais de cada 
um dos poderes da União, dosestados e dos municípios. 2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: 
compreende as instituições 
com personalidade jurídica 
própria, criadas para realizar 
atividades governamentais de 
forma decentralizada. 
45ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A administração Indireta funciona a partir da conjunção 
de quatro subáreas.
a. Autarquias: a prestação de serviço é de caráter autônomo, 
seguindo leis criadas a partir de personalidade jurídica 
de direito público, com a finalidade de proporcionar 
legalidade na descentralização dos serviços.
b. Empresas públicas: corporações de personalidade 
jurídica de direito privado com patrimônio próprio e 
capital exclusivo da União (se Federal) com a finalidade 
de exploração econômica.
c. Sociedade de economia mista: corporação de 
personalidade jurídica de direito privado em razão 
de autorização legislativa e devidamente registrada 
em órgão próprio, visando à exploração econômica e 
agindo como autônoma, com ações, em sua maioria, 
a favor dos interesses da União ou da administração 
indireta. 
d. Fundações públicas: corporações dotadas de 
personalidade jurídica de direito privado sem fins 
lucrativos; têm autorização legal e são dotadas de 
autonomia administrativa; têm patrimônio próprio, 
mas com funcionamento custeado por recursos da 
União (OLIVEIRA, 2014).
46 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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RESUMINDO
Quando usamos a expressão “administração 
pública”, envolvemos agentes como o servidor 
público concursado, um profissional da 
administração pública e, ainda, um colaborador da 
administração pública que presta serviços por meio 
de entidade pública, órgão público, corporação 
pública ou instituição pública. Estudamos como 
o trabalho, em suas diferentes perspectivas, 
organiza-se na administração pública; e como 
o trabalho no setor público deve seguir um 
regramento próprio e específico. A distinção 
entre agente público e agente político, conforme 
a Lei de Improbidade (Lei n.º 8429/92), indica que 
a categoria servidor público engloba todos que 
exerçam cargos, empregos e funções públicas. A 
classificação clássica dos agentes públicos consiste 
em agentes políticos, agentes administrativos, 
agentes honoríficos, agentes delegados e agentes 
credenciados. Os agentes políticos compõem o 
governo para desempenhar as funções que lhes 
são atribuídas. Vimos, também, que a atuação 
da administração pública se divide em dois tipos: 
direta e indireta.
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Peculiaridades da 
Administração Pública 
Brasileira
OBJETIVO
Ao término deste capítulo, você entenderá que a 
origem da administração pública brasileira não foi 
diferente da de outros países. Você compreenderá 
que diversas culturas influenciaram nossos 
modelos e sistemas, sendo que, até atualmente, 
sofremos reflexos, principalmente, da economia 
mundial frente às tomadas de decisão e aos 
movimentos legais dessa administração pública. 
Você verá, também, que, certamente, não há 
como um país ser governado isoladamente e 
alheio aos movimentos mundiais. Ainda, serão 
compreendidas as influências anteriores, seguindo 
com os modelos de gestão desenhados e adotados 
pelos governos.
 
48 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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O passado e a construção dos 
modelos de gestão 
No começo do século XX, com a consolidação da Segunda 
Revolução Industrial, fundados nas abordagens da administração, 
foram registrados os primeiros indícios de modelos de gestão 
realmente voltados à eficiência produtiva. 
Todavia, a construção desses modelos de gestão, 
que, ainda hoje, têm admirável importância, contaram com 
considerável influência de importantes filósofos, cujas teorias e 
descobertas assinalaram marcas na evolução e na consolidação 
das abordagens administrativas do mundo moderno. Sem um 
maior aprofundamento nas bases teóricas dessas influências, 
destacam-se quatro importantes contribuintes.
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Quadro 3 - Filósofos que influenciaram os modelos de gestão.
René Descartes 
(1596-1650)
A sociedade industrial teve, em sua construção, inúmeras 
contribuições de Descartes, principalmente nas linhas 
da abordagem estrutural, que procurava, por meio da 
lógica matemática, uma explicação racional do mundo e 
da sociedade em geral. Segundo Srtathern (1997, p.89), 
Descartes compreendia, intuitivamente, “a concepção 
inequívoca de um espírito claro e formado exclusivamente 
pela luz da razão”; e deduzia ”a necessária interferência a 
partir dos outros fatos tidos como certos.” Mais tarde, criou 
a fórmula do método cartesiano, que se fez presente na 
abordagem mecanicista de administração.
Francis Bacon 
(1561-1626)
Com uma passagem pela sociedade industrial marcada por 
inúmeros questionamentos a respeito da frivolidade do 
conhecimento puramente técnico e isolado do contexto 
social, Bacon condenava o conhecimento dissociado da 
ação, julgando-o uma manifestação sem lógica. Levantou 
a bandeira da utilização do método intuitivo e da 
experimentação. Na sua concepção, a indução foi marcada 
por duas vertentes em um mesmo segmento: a negação, 
que se constituía da libertação dos erros e dos preconceitos 
arrastados pelos indivíduos em determinada sociedade; e a 
construção, que era a descoberta da verdade comprovada 
pela ciência. Progressivamente, os experimentos de 
Bacon foram marcando, com considerável importância, 
a abordagem científica da administração.considerável 
importância, a abordagem científica da administração.
Isaac Newton 
(1642-1727)
Amplamente conhecido pela lei da gravidade, Newton 
também deu sua contribuição para a consolidação da ciência 
da administração moderna, principalmente trouxe outras 
respostas aos acontecimentos sociais e naturais que não 
eram puramente religiosas. Reverenciado, também, pelos 
estudos na área da tecnologia, da metafísica, da filosofia e 
da alquimia, Newton ajudou a introduzir na sociedade uma 
abordagem estrutural da administração, voltando as teorias 
de gestão a um caráter humanista, marca da sociedade 
industrial.
50 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Sócrates
(399 A.C)
Sócrates contribuiu, vastamente, com suas ideias na 
composição da chamada “teoria humanista.” Seu objeto 
de estudo não se baseava nos conflitos particulares dos 
indivíduos, e, sim, no conceito do processo dialético, 
que gerava, segundo ele, o fenômeno da indução. Esse 
fenômeno seria capaz de conduzir a consciência a um 
todo compreensível, resultando em um padrão de 
comportamento e previsibilidade.
Fonte: Elaborado pela autoria com base em Ferreira et. al (2006).
Três tipos de abordagens que 
constituíram a administração 
moderna
Compreendidas as nossas influências pretéritas, 
seguiremos com os modelos de gestão desenhados e adotados 
pelos governos.
Abordagem estrutural 
Em meados do século XIX, o Modelo Clássico de 
Administração imperava nas organizações, totalmente voltado ao 
poder produtivo das máquinas. Isso deu início à gerenciabilidade 
baseada na lógica mecanicista. Os trabalhadores ideais eram 
aqueles que incorporavam as características das máquinas: 
estabilidade, padronização, previsibilidade e passividade. Esses 
foram alguns dos fatores que contribuíram, pesadamente, para 
a desumanização do trabalho.
51ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Consequentemente, ligada a esses fatores no início do 
século XX, surge a abordagem mecânica. Os trabalhadores eram 
vistos como uma peça necessária aos processos de produção. 
Alguns dos pontos críticos da abordagem mecanicista se fazem 
presentes nas organizações em pleno século XXI.
 • Visão limitada do ser humano.
 • Abordagem limitada das organizações.
 • Propostas prescritivas e generalizantes.
Entretanto, é inegável a importante contribuição da 
abordagem mecânica para o desenvolvimento social, envolvendo 
o notável desenvolvimento tecnológico e social. Também 
contribuiu para basear algumas das concepções de modelos de 
gestão utilizados, hoje, de forma mais racional e eficaz.
Aindacomo um modelo de abordagem estrutural, destaca-
se o Modelo Burocrático Organizacional. Caracterizado pela 
burocratização e pelo autoritarismo patriarcal e patrimonialista, 
esse modelo firmou-se como um modelo básico entre a maioria 
das organizações no século XX, principalmente por estar se 
desenvolvendo na Era Industrial, marcada pela criação do 
funcionalismo público. O poder designado ao funcionário estava 
ligado, diretamente, ao cargo ocupado, não à pessoa designada.
Nesse modelo, a especialização e o treinamento 
profissional são fatores dispensáveis, privilegiando a eficiência 
e a qualidade adotada por padrões universais em todas as 
ações das organizações, internas ou externas. Suas principais 
características são separação entre propriedade e administração, 
caráter legal de normas e regulamentos das instituições, 
hierarquia da autoridade, impessoalidade das relações, 
rotinas e procedimentos padronizados, competência técnica e 
meritocracia.
52 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Finalmente, encerrando a abordagem estrutural, outra 
forma de administração foi chamada de teoria da decisão. Foi 
defendida, calorosamente, pelo estudioso Herbert Simon, que 
definia as organizações como um claro resultado de tomada de 
decisões. Herbert criticou, duramente, as teorias anteriores por 
julgá-las, erroneamente, resumidas às ações de seus sujeitos, 
sem perceber que ações são consequências de decisões. Com 
suas falhas, essa, também, foi uma teoria ultrapassada pela 
administração moderna, principalmente porque limitava e 
padronizava o caráter humano das organizações.
Abordagem humanística 
Amplamente divulgada após a experiência de Hawthorne, 
a Abordagem Humanística desenvolveu novos modelos de 
gestão, chamados, a partir de então, de modelos de gestão 
humanizados. 
Hawthorne cresceu em um bairro da cidade de Cícero, 
em Illinois, nos Estados Unidos que abrigava a fábrica de relés 
telefônicos da Western Electric Company. Apesar de oferecer bons 
salários e boas condições de trabalho, essa empresa estava 
insatisfeita com a produtividade de seus empregados.
Em 1927, liderada pelo professor Elton Mayo, uma equipe 
de Harvard desenvolveu, durante cinco anos, uma pesquisa e 
algumas experimentações baseadas em fatores biológicos e 
físicos no setor de produção da fábrica. Porém, mesmo após 
algumas mudanças físicas no setor de produção, havia um fator, 
até então desconhecido, que apresentava efeitos contraditórios. 
Para desenvolver a pesquisa, a equipe separou determinado 
grupo de operárias e aplicou a esse grupo ações em caráter 
de experiência. Uma dessas ações foi a redução da jornada de 
trabalho. 
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Tão logo a experiência foi tomando forma, os índices 
de produtividade desse grupo aumentaram significativamente. 
Mesmo com o retrocesso do grupo à jornada antiga de trabalho, 
os índices de produtividade não baixaram. Observou-se, então, 
que as operárias destacadas para os experimentos se sentiam 
supervalorizadas e prestigiadas pelo interesse dos estudiosos e 
da direção da empresa, motivando-se a desempenhar um papel 
mais significativo em seu posto de trabalho.
Também se observou que, dentro desse grupo, alguns 
grupos informais se formavam, liderados pelas operárias que, de 
certa forma, destacavam-se por características pessoais e espírito 
de liderança que aos poucos iam se desvendando, resultado da 
ausência da supervisão excessivamente rígida imposta a elas.
A partir daí, os fatores psicológicos na produção passaram 
a ocupar um lugar de destaque no planejamento das organizações. 
Observou-se que uma organização não se caracteriza somente 
por plano formal, regras, normas, procedimentos e rotinas, mas 
também se constitui por meio de seus aspectos informais, como 
a cultura organizacional e seus grupos de afinidades. 
Nesse sentido, é correto afirmar que não é somente 
uma remuneração satisfatória que garante o rendimento 
do trabalhador, mas também as pessoas são motivadas por 
fatores psicológicos, como a necessidade de reconhecimento, 
a aprovação social e a efetiva participação no grupo social em 
que vivem. Apesar de a experiência de Hawthorne ter sido, 
mais tarde, severamente questionada e criticada por alguns 
estudiosos sociais, definitivamente instituiu um marco nas 
relações humanistas no trabalho.
Para entendermos melhor os conceitos que constituíram 
a abordagem humanista, vamos observar alguns autores que 
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tiveram significativo destaque nas bases teóricas desse modelo 
de gestão.
Quadro 4 - Quadro das influências no modelo de gestão humanista
Mary Parker 
Follett
(1868-1933)
Questionou extensivamente os métodos de imposição 
da autoridade, enfatizando a importância da tarefa a 
ser exercida e não do poder empregado na delegação e 
execução dessa tarefa. Dedicou-se a desvendar os conflitos 
entre as diferentes camadas hierárquicas de uma mesma 
organização, enfatizando que a melhor forma de resolver os 
conflitos era através da integração e não da dominação ou 
da concessão como na abordagem estratégica.
Abordou a importância de gerenciar o poder voltando-o 
para a unificação de um grupo e não pela sobreposição de 
um indivíduo sobre o outro. Basicamente, ela propunha a 
união das diversas qualidades que cada indivíduo possuía, 
formando um todo poderoso. Era o “poder com” e não o 
“poder sobre”.
Despertou um olhar holístico sobre mmo desempenho dos 
trabalhadores. Ela entendia a separação do indivíduo como 
ser espiritual e ser social como um dualismo fatal para as 
organizações.
Rensis Likert
(1903-1981) 
Voltado a estudar os modelos de sucesso de liderança, 
concluiu que o sistema de melhor desempenho é o sistema 
participativo.
Destacou a importância de um eficiente fluxo de 
comunicação entre subordinados e superiores.
Evidenciou a forma participativa como a que obtém os 
melhores resultados.
Assinalou a importância da busca pelo bem-estar dos 
indivíduos e as melhores condições de trabalho.
Salientou o sucesso na integração entre planejamento 
conjunto e coordenação de esforços, intercâmbio de 
informações e o desejo de atingir objetivos como reforços 
positivos no contexto organizacional.
Reforçou a importância do relacionamento inter e 
intrapessoal nas organizações, assim como, a afirmação da 
cultura organizacional.
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Douglas 
McGregor
(1906-1964)
Desenvolveu uma teoria de interpretação básica da 
natureza humana até hoje seguida por muitos gerentes. 
Dividiu essa teoria em dois segmentos: Teoria X baseada em 
valores conservadoristas típicos da abordagem estrutural e 
a Teoria Y calcada nos pensadores humanistas. 
Teoria X:
 • O operário típico não gosta de trabalhar e evita 
ao máximo o esforço produtivo.
 • Os empregados devem ser coagidos, controlados 
e ameaçados com punições para que trabalhem 
de acordo com os padrões de produtividade 
exigidos.
 • A maior parte das pessoas evita assumir 
responsabilidades no ambiente de trabalho.
 • Os trabalhadores colocam a segurança acima de 
tudo e possuem pouca ambição.
Teoria Y:
 • A maior parte das pessoas encara o trabalho 
de forma tão natural como a alimentação e o 
descanso e pode obter satisfação na atividade 
produtiva.
 • Os trabalhadores são capazes de exercer 
autodireção e autocontrole, não precisando, 
assim, de uma supervisão rígida para cumprir as 
normas e padrões de produção.
 • As pessoas, em geral, aceitam as 
responsabilidades que lhes são confiadas se 
estiverem comprometidas com os objetivos a 
perseguir.
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Abraham 
Harold Maslow
(1908-1970) 
Voltou suas teorias ao estudo da motivação:
 • “Qualquer comportamento motivado é um canal 
pelo qual diversas necessidades podem ser 
expressas ou satisfeitas simultaneamente. Cada 
ato costuma possuir mais de uma motivação.”
 • “O estudo da motivação deve concentrar-se nos 
objetivos finais das pessoas e não em seusobjetivos 
intermediários, que nada mais são do que meios 
para atingir os objetivos finais.”
 • “As necessidades humanas estão hierarquizadas 
segundo o seu valor. Assim, a manifestação de uma 
necessidade baseia-se, geralmente, na satisfação 
prévia de outra mais importante ou premente. 
Nenhuma necessidade deve ser tratada como se 
fosse isolada, uma vez que todas se relacionam 
com o estado de satisfação ou insatisfação de 
outras necessidades.”
Frederick 
Herzberg
(1923 - 2000)
Segundo Frederick, motivação e desmotivação não são 
extremos opostos de uma mesma dimensão, mas sim faces 
de uma mesma determinada organização.
As organizações devem buscar enriquecer as tarefas 
designadas aos seus trabalhadores, fazendo com que esses 
se sintam reconhecidos pelo trabalho que exercem.
A concessão de alguns benefícios como salário, status ou 
segurança são fatores importantes numa organização, 
mas não são fatores motivacionais. É necessário que se dê 
uma constante atenção a fatores como reconhecimento, 
responsabilidade e desenvolvimento individual, para que os 
trabalhadores se sintam motivados.
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Warren Bennis
(1925 - 2014)
Bennis defendia que cada modelo de administração foi 
importante ao seu tempo e que eles só foram criados 
porque a necessidade da sua forma era inevitável dentro 
do contexto em que ela se encontrava. Assinalando que 
as mudanças foram se fazendo necessárias devido às 
condições emergentes no hemisfério organizacional, tais 
como:
 • Mudanças rápidas e inesperadas às portas do 
mundo moderno.
 • Aumento das dimensões das organizações.
 • Crescente diversidade.
 • Mudança no comportamento gerencial devido às 
perspectivas humanistas.
Chester 
Barnard
(1886-1961)
Destacou o papel da tomada de decisão como centro da 
administração.
Reforçou que o esforço cooperativo era a chave para o 
sucesso organizacional e eficácia administrativa.
Formulou a “teoria da aceitação de autoridade” abordada 
por Mary Follett.
Assinalou dentro dessa teoria que a eficácia da gestão 
consiste na capacidade do gerente de obter legitimação de 
sua autoridade com os seus subordinados.
Sua posição era de que a verdadeira fonte de poder do 
executivo não é sua posição hierárquica e sim sua aceitação 
pelos trabalhadores.
Fonte: Ferreira et. al (2006, [n.p.]).
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Nesse sentido, entendemos a abordagem humanística 
como uma transformação necessária da forma como as 
organizações operavam a gestão de pessoas; agora, não só 
limitada a processos burocráticos de seleção de trabalhadores, 
treinamentos práticos, controles de pagamento e frequência, 
como na visão clássica e mecanicista, mas como uma gestão 
humanizada, destacando valores da dignidade humana, 
observando o trabalhador como um ser social composto 
de sentimentos (visão holística) e que precisa ser motivado 
independentemente do ambiente em que atua. 
Essa abordagem também sofreu críticas e teve 
expostas suas falhas. Sua radical oposição aos procedimentos 
da escola clássica a cegou para as vertentes construtivas das 
teorias de racionalização dos processos produtivos. As teorias 
comportamentais foram acusadas de ter uma visão romântica 
dos conflitos administrativos, imaginando que a adoção de uma 
gestão mais humana atenderia, por si só, às necessidades dos 
trabalhadores.
A teoria humanista acabou acusada de manipular 
os trabalhadores. Muitos críticos evidenciaram que a 
supervalorização do empregado era nada mais do que uma 
máscara dos verdadeiros interesses capitais.
Abordagem interativa
Após a Segunda Guerra Mundial, aproximadamente na 
década de 1950, houve uma grande transformação no cenário 
econômico, e o mundo se viu às portas de grandes transformações, 
sobretudo no âmbito industrial. O grande e crescente desafio de 
gestão estava nos sistemas burocráticos do início do século, que 
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se instalavam, rapidamente, nos sistemas de produção depois 
das descobertas tecnológicas do período da guerra.
A introdução de novos produtos instalou um novo desafio 
à economia do mercado: a competição. Explodiu uma vasta 
transformação em toda a sociedade: arte, cultura, literatura, 
música, religião e política sofriam transformações alavancados 
pelo surgimento de formas de comunicação que consolidavam o 
consumo em massa.
O consumo desenfreado foi um forte propulsor das 
formas clássicas gerenciais. Os limites de ideias, de eficiência 
dos modelos burocráticos, das autonomias organizacionais e, 
principalmente, dos recursos naturais eram um entrave indigesto 
do mundo capital, e as organizações precisavam mudar. Ao 
observar melhor os sistemas sociais em que estavam inseridas, 
as organizações começaram a modificar, gradativamente, suas 
formas de se gerenciar, optando por um trabalho simultâneo 
entre os diversos tipos de estruturas e suas concepções 
organizacionais.
Então, observamos as organizações como um sistema 
sociotécnico: os padrões organizacionais não dependiam 
somente de abstratos critérios técnicos, mas se encontravam 
relacionados, fortemente, com realidades dos sistemas sociais 
em que estão inseridos (FERREIRA et. al, 2006).
Em contrapartida, surgem as organizações como sistemas 
abertos, consistindo em duas abordagens na realização de uma 
mesma tarefa: o trabalho executado de acordo com a interação 
própria de cada campo do conhecimento e a construção 
hierárquica de sistemas relacionados às complexidades dos 
conjuntos desse conhecimento. 
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Imagem 1.12 - Sistema aberto: organização como um sistema incluso em outro sistema 
representado pelo ambiente social (supersistemas)
Fonte: Teixeira e Ribeiro (2014, p. 44).
Outro fator de destaque dentro da teoria sistêmica é a 
importância da cultura e do clima organizacional. Na cultura, 
refletem-se todas as influências tanto do sistema formal, com suas 
normas e mecanismos burocráticos, quanto da reinterpretação 
dessas influências pelo sistema informal. 
A teoria da contingência também apareceu dentro desse 
modelo de abordagem administrativa por volta das décadas de 
1960 e 1970 juntamente com a expansão dos modelos japoneses 
de produção, de sistema organizacional e de suas características 
mais orgânicas. Abaixo, a quadro 6 resume bem as diferenças de 
cada modelo de abordagem.
Quadro 6 - Diferentes modelos de abordagem administrativa
Características 
básicas de cada 
abordagem
Mecânica Orgânica
Ambiente
Tarefa
Controle
Autoridade
Participação
Comunicação
Estável
Padronizada
Regras e regulamentos
Centralizada
Obediência
Vertical
Instável
Mutante\emergente
Maior fluidez
Descentralizada
Solução de problemas
Informal\mais horizontal
Fonte: Brasil (2010, p. 30).
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Existe um consenso na literatura e nas práticas 
contemporâneas de que se baseiam em três pontos fundamentais 
a serem destacados no processo de formação da função gerencial 
estratégica.
1. Organizar a ação gerencial sob todos os níveis: não deixar de 
observar as oportunidades e as ameaças que vagueiam em 
torno do ambiente externo, refletindo-se no ambiente interno, 
que podem ser fatais para o sucesso das organizações.
2. Todas as organizações são constituídas a partir de uma razão 
ou um negócio: só conseguirão sobreviver se processarem 
um modo eficiente em suas estruturas destinado a produzir 
ações, relevantes a seu ambiente externo, assim como suas 
influências.
3. As organizações não devem deixar de dar atenção à dimensão 
das necessidades de integração e de alinhamento das 
estruturas organizacionais.
Os estudos acerca da abordagem integrativa contribuíram 
para a consolidação da gestão de pessoas nas organizações, assim 
como possibilitou a ampliação dos setores, atribuindo-lhes novas 
funções, como planejamento e o processo de recrutamento e 
seleção, a avaliação de desempenho e o treinamento de pessoal. 
Agora, as ações têm referências nãosó psicológicas e sociais, 
mas voltadas à relação entre ambiente interno e externo.
 As teorias modernas de gestão buscam previsibilidade, 
produtividade, expansão de habilidades e competências, 
harmonia, ajustamento, satisfação pessoal etc. A dialética 
socrática, assim como as teorias citadas, influenciou, vastamente, 
os estudiosos e os arquitetos da construção de um modelo 
administrativo mais completo e capaz de suprir as necessidades 
tanto das organizações como das pessoas envolvidas nesse 
processo.
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Obviamente, não existe um modelo permanente, muito 
menos soluções universais que constituam o cerne da gestão 
ideal. É de extrema importância relembrar que as organizações 
estão, invariavelmente, expostas a ramos de negócio e a 
contextos políticos e econômicos distintos, refletindo-se, 
diretamente, no comportamento social. Os fatores humanos são 
de grande influência no desempenho das organizações, e esse 
desempenho está sujeito a alterações constates.
A história e a convergência com 
os modelos brasileiros 
Obviamente, ao longo das décadas, a forma de gestão 
e administração pública foi se modificando e se adaptando às 
necessidades que apresentadas pela sociedade e pela economia. 
A cada nova “adaptação”, irrefutavelmente, a forma de exercer e 
oferecer os serviços à sociedade precisava se reorganizar, e esse 
processo se findava com lentidão na execução e nas dificuldades 
na oferta do serviço.
Vejamos, agora, alguns ciclos vividos pela economia e pela 
sociedade brasileira que impulsionaram a adoção e o abandono 
de processos administrativos que contribuíram para o rótulo de 
ineficiência e descrédito de alguns discursos.
Comecemos pelo período de 1890 a 1930, conhecido como 
Era do Coronelismo ou Estado Oligárquico. As questões sociais 
eram tímidas e tratadas apenas por seu caráter religioso, o que 
incentivou os primeiros movimentos sociais no país. Entre 1930 e 
1950, o Brasil viveu um importante movimento na administração 
pública, principalmente pela estatização da economia resultante 
dos processos de empresas controladas pelo Estado. O objetivo 
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era descentralizar os processos, criando estruturas paralelas de 
gestão, o que acabou engessando e instituindo os movimentos 
burocráticos e lentos da administração pública. 
Esse período também conta com marcos históricos para 
o trabalho no Brasil: a Consolidação dos Direitos Trabalhistas, 
o aprimoramento do ensino público e a promulgação da 
Constituição de 1946. Temos a “Era Vargas”, populista e 
clientelista.
Entre 1950 e 1980, os modelos de ensino brasileiros 
marcam a história do trabalho tanto no setor privado como no 
setor público. O ensino, melhorando as exigências pela prestação 
de serviço, também aumentava.
É importante lembrar que, entre as décadas de 1960 
e 1980, houve o controle do Estado pelo regime militar, que 
privilegiou a previdência social, a educação, a habitação e a 
reforma administrativa de 1967, que visava a minimizar os efeitos 
burocráticos das gestões anteriores. 
Já no fim da década de 1980, com a promulgação da 
Constituição de 1988, os processos que vinham acelerando a 
gestão voltam a ficar engessados, principalmente pela retirada 
de poder do Executivo.
Desde então, até meados de 2010, várias tentativas de 
realizar uma reforma administrativa vêm sendo operadas sem 
grandes conquistas e consolidando a imagem de ineficiência, 
falta de qualidade e descaso dos sistemas de serviços públicos 
em geral.
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RESUMINDO
Estudamos os principais modelos e filósofos 
que influenciaram a gestão pública e abriram 
caminhos para o que temos hoje. Você viu que, 
no começo do século XX, com a consolidação da 
Segunda Revolução Industrial, foram registrados 
os primeiros indícios de modelos de gestão 
realmente voltados à eficiência produtiva. Você 
aprendeu que a abordagem humanística foi uma 
transformação necessária da forma como as 
organizações operavam a gestão de pessoas. As 
teorias comportamentais foram acusadas de ter 
uma visão romântica dos conflitos administrativos, 
imaginando que a adoção de uma gestão mais 
humana encerraria, por si só, as necessidades dos 
trabalhadores. Estudamos a abordagem integrativa 
e, ainda, os três pontos fundamentais que formam 
a função gerencial estratégica, a história e a 
convergência com os modelos brasileiros.
65ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da 
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FE
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S
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg
https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg
	Origem dos Princípios da Administração Pública
	Administração Pública
	Base nos Princípios para Construção da Eficiência
	Princípio de legalidade
	Princípio da impessoalidade
	Publicidade de obras e ações da 
máquina administrativa governamental
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	Princípio da publicidade 
	Princípio da eficiência 
	A Reforma do Estado e a Modernização do Setor Público 
	Gestão Pública
	Diagnosticando o Estopim da Reforma
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	Ampliação da governança do Estado
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	Transferência da União para os estados e municípios em caráter regional
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	A Perspectiva Religiosa 
	Perspectiva Econômica 
	Perspectiva Psicológica
	As implicações no laboro público
	Classificação dos agentes públicos
	Peculiaridades da Administração Pública Brasileira
	A história e a convergência com os modelos brasileiros 
	Três tipos de abordagens que constituíram a administração moderna
	Abordagem estrutural 
	Abordagem humanística 
	Abordagem interativa
	O passado e a construção dos modelos de gestão