5_ATOS_ADMINISTRATIVOS_34

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ADMINISTRATIVO
ATOS ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
1. Considerações iniciais	3
2. Elementos ou requisitos do ato administrativo	4
2.1 Competência	5
2.2 Forma	8
2.3 Motivo	10
2.4 Objeto	12
2.5 Finalidade	13
3. Vinculação x Discricionariedade	14
4. Atributos (características)	17
4.1 Presunção de legitimidade	17
4.2 Autoexecutoriedade	18
4.3 Imperativo	19
4.4 Tipicidade	19
5. Classificação	19
5.1 Quanto aos destinatários	19
5.2 Quanto ao alcance	20
5.3 Quanto ao grau de liberdade	20
5.4 Quanto à formação	20
6. Modalidades ou classificação quanto aos efeitos	24
7. Validade/efeitos dos atos	25
8. Efeitos	26
9. Extinção do ato administrativo	27
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO	33
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA	33
ATUALIZADO EM 08/05/2023[footnoteRef:1] [1: As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos, porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos eventos anteriormente citados. ] 
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Considerações iniciais
Fato jurídico é uma ocorrência que interessa ao Direito, ou seja, que tenha relevância jurídica. O fato jurídico lato sensu pode ser natural, denominado fato jurídico stricto sensu. Esse pode ser um fato ordinário ou extraordinário. Pode o fato ser ainda humano, surgindo o conceito de fato jurígeno. FÓRMULA. Fato jurídico = Fato + Direito.
Se atingir dentro do mundo jurídico, especificamente, a fatia do direito administrativo, será fato administrativo. Ex.: morte – abertura da sucessão. É um fato jurídico. Ex.: morte de servidos público – vacância. É fato jurídico administrativo. Fato é diferente de ato. 
Ato é uma manifestação de vontade. Trata-se de um fato jurídico com elemento volitivo e conteúdo lícito. Se a manifestação de vontade atingir a órbita do direito, será ato jurídico. Se atingir a fatia do direito administrativo – ato administrativo. O silêncio é considerado fato jurídico administrativo – não há manifestação de vontade, mas pode produzir efeitos. 
*Há quem entenda que os atos ilícitos não são jurídicos, por serem contra o direito. Essa é a posição de Flávio Tartuce e Rodolfo Pamplona Filho. Todavia, a questão não é pacífica, pois doutrinadores como Pontes de Miranda sustentam que o ato ilícito também é ato jurídico.
ATOS ADMINISTRATIVOS são espécies do gênero “atos jurídicos”, porque são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e destinadas diretamente à produção de efeitos jurídicos. O que os peculiariza no âmbito do gênero “atos jurídicos” é o fato de serem manifestações ou declarações da administração pública, agindo nesta qualidade, ou de particulares investidos em funções públicas, que estejam exercendo prerrogativas públicas. O fato de serem praticados no exercício de atribuições públicas faz com que sejam os atos administrativos submetidos a regime de direito público.
1. É a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente. Ex.: concessionária. 
2. Vai criar, modificar ou extinguir direitos, tendo por objetivo satisfazer o interesse público.
3. Regime jurídico público.
4. É complementar e inferior à lei.
5. Sujeito a controle de legalidade.
#ATENÇÃO: Ato da administração.
A doutrina costuma utilizar a expressão “ATOS DA ADMINISTRAÇÃO” para se referir aos atos que a administração pública pratica quando está despida de prerrogativas públicas, quando está atuando em igualdade jurídica com os particulares, o que decorre, por exemplo, quando ela atua como agente econômico. Os “atos da administração” são regidos predominantemente pelo direito privado.
*#OUSESABER: Qual a diferença entre ato administrativo, ato político e ato de gestão?
Os atos administrativos caracterizam-se como manifestações unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as vezes, sob o regime jurídico de direito público, voltado à produção de efeitos jurídicos (criativos, modificativos ou extintivos), sendo tais atos passíveis de controle pelo Poder Judiciário. Os atos praticados pela Administração Pública podem ser atos administrativos, atos políticos ou atos de gestão. Os primeiros, já conceituados acima, são praticados em fiel observância à lei, estando a ela subordinados, sendo regidos pelo regime jurídico de direito público. 
Os atos políticos são aqueles atos praticados com fundamento direto na Constituição, com alto grau de discricionariedade, atinentes ao comando da nação, representando muitas vezes opções ideológicas, como, por exemplo, se dá com o veto de uma lei e a declaração de guerra. 
Atos de gestão, por sua vez, são os praticados pela Administração em posição de igualdade com os particulares, despindo-se, portanto, do poder de império. Podem ser dados como exemplo, a alienação de um imóvel público inservível, ou a doação sem encargo de determinado bem não destinado às finalidades do órgão.
2. Elementos ou requisitos do ato administrativo
A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular (4717/65). 
#SELIGA: Celso Antônio diz que os elementos do ato não podem ser organizados dessa maneira. Para ele os atos administrativos contam com duas exigências: elementos existência (condição para existir ato jurídico. Ex. manifestação de vontade) e pressupostos, que se dividem em pressupostos de existência – conteúdo, forma e pertinência administrativa – o ato será inexistente se faltar algum (condição para existir ato administrativo e não apenas jurídicos como eram os elementos. Ex.: ter um assunto de direito adm.) e pressupostos de validade (condição para sua validade. Ex: formalidade). 
*À semelhança do Direito Civil, alguns administrativistas costumam dividir os elementos dos atos administrativos em essenciais (competência/sujeito, finalidade, forma, motivo e objeto) e acidentais ou acessórios; os primeiros são necessários à validade do ato e compreendem os cinco elementos já indicados; os segundos são os que ampliam ou restringem os efeitos jurídicos do ato e compreendem o termo, a condição e o modo ou encargo. Os elementos acidentais referem-se ao objeto do ato e só podem existir nos atos discricionários, porque decorrem da vontade das partes (tema cobrado no concurso de Delegado/SP).
Todavia, vamos estudar com base na doutrina majoritária:
2.1 Competência
Alguns autores chamam de sujeito. Chamemos de sujeito competente. O sujeito do ato administrativo nada mais é que o agente público. Agente público é todo aquele que exerce função pública, de forma temporária ou permanente, remunerada ou não. Os critérios definidores da competência: matéria; território; grau hierárquico; tempo (até criar um órgão competente).
· A competência administrativa está prevista na lei ou na CF (princípio da legalidade). 
· De exercício obrigatório. É um dever
· Irrenunciável. 
· Imodificável
· Não admite transação. Inderrogável – não se transfere por acordo entre as partes. 
· Não admite prorrogação, como ocorre no processo civil, em razão do interesse público.
· Imprescritível. Durante dez anos não houve infração funcional, e a autoridade competente não exercitou sua competência. Ele não deixa de ser competente. 
· Delegação e avocação – são excepcionais e motivadas. Art. 11 a 15 da Lei 9784/99. Não pode ser objeto de delegação: competência exclusiva; decisão de recurso administrativo; competência normativa. Obs.: delegação/avocação. Delegação: não perde a competência; continua competente de forma concorrente. Delega para subordinado ou de mesma hierarquia. É temporária, mas por tempo determinado. Agente delegado responde pelo ato. Avocação: retirar competência dada por lei de subordinado. Temporária e por tempo determinado. Excepcional e motivada. Ex. avocação de processos administrativospelo CNJ.
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
#ATENÇÃO - A transferência da execução do serviço público pode ser feita por OUTORGA ou por DELEGAÇÃO. 
· OUTORGA: implica na transferência da própria titularidade do serviço. 
Quando, por exemplo, a União cria uma Autarquia e transfere para esta a titularidade de um serviço público, não transfere apenas a execução. Não pode mais a União retomar esse serviço, a não ser por lei. Faz-se através de lei e só pode ser retirada através de lei. 
Outorga significa, portanto, a transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a pessoa administrativa, que desenvolve o serviço em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada. 
· DELEGAÇÃO: implica na mera transferência da execução do serviço. Realiza-se por ato ou contrato administrativo. São as concessões e permissões do serviço público.
#SELIGA: EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE FUNÇÃO.
Ocorre EXCESSO DE PODER quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competência, estabelecida em lei. O excesso de poder é uma das modalidades de “abuso de poder” (a outra modalidade é o desvio de poder, que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
O VÍCIO DE COMPETÊNCIA (excesso e poder), entretanto, nem sempre obriga a anulação do ato. O vício de competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva.
A USURPAÇÃO DE FUNÇÃO é crime, e o usurpador é alguém que não foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica funcional com a administração.
Diferentemente, ocorre a denominada FUNÇÃO DE FATO quando a pessoa foi investida no cargo, no emprego público ou na função pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento legal para a prática do ato. Ex. Servidor que continua em exercício após a idade limite para aposentadoria compulsória.
Na hipótese de função de fato, em virtude da “teoria da aparência” (a situação tem aparência de legalidade), o ato é considerado válido, ou, pelo menos, são considerados válidos os efeitos por ele produzidos ou dele decorrentes. Na hipótese de usurpação de função, a maioria da doutrina considera o ato inexistente.
*#DEOLHONAJURIS: 
CTB pode exigir a quitação do pagamento dos tributos, encargos e multas como condição para que o veículo possa circular O CTB prevê que só poderá ser expedido novo certificado de registro de veículo e novo certificado de licenciamento anual se ficar comprovado o pagamento dos débitos relativos a tributos, encargos e multas vinculadas ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas (arts. 124, VIII, 128, e 131, § 2º). Tais dispositivos são constitucionais e não limitam o direito de propriedade. Além disso, não se constituem em sanções políticas. STF. Plenário. ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).
Resolução do CONTRAN não pode estabelecer penalidades, devendo as sanções ser previstas em lei em sentido formal e material O art. 161 do CTB prevê que: Art. 161. Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas indicadas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX. Parágrafo único. As infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN terão suas penalidades e medidas administrativas definidas nas próprias resoluções. O STF conferiu interpretação conforme a Constituição, para declarar inconstitucional a possibilidade do estabelecimento de sanção por parte do CONTRAN, como se órgão legislativo fosse, visto que as penalidades têm de estar previstas em lei em sentido formal e material. Além disso, o Tribunal declarou a nulidade da expressão “ou das Resoluções do Contran” presente neste artigo. STF. Plenário. ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).
*(Atualizado em 08/05/2023) 
Art. 161.  Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código ou da legislação complementar, e o infrator sujeita-se às penalidades e às medidas administrativas indicadas em cada artigo deste Capítulo e às punições previstas no Capítulo XIX deste Código.         (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)      (Vigência)
Parágrafo único. (Revogado).         (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)     (Vigência)
2.2 Forma
A FORMA é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).
Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos no trânsito, etc. A doutrina tradicional costumava classificar a forma dos atos administrativos como um elemento vinculado. Atualmente, esse tema é controverso.
· O Estado precisa exteriorizar a vontade
· Atender às formalidades específicas. Aqui vigora o princípio da solenidade, ou seja, a regra é de que o ato seja praticado por escrito, registrado e publicado (eficácia). É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal, salvo de pronta entrega, pronto pagamento e até R$ 8.800 reais (art. 60 da Lei nº 8.666 – Vide Decreto nº 9.412/2018, que atualizou os valores). Está sujeito a penalidades específicas.
· O silêncio administrativo é nada jurídico, salvo no caso em que se a lei determinar algum efeito ao silêncio. É possível controle pelo Pode Judiciário. E cabe MS – direito líquido e certo de petição (direito de pedir e de obter a resposta). O Poder Judiciário irá estabelecer medida de coerção, mas não pode substituir a vontade do administrador, resolvendo a questão, segundo entendimento dominante. Celso diz que se for ato de mera conferência de requisitos de ato estritamente vinculado, o juiz poderia resolver a questão, substituindo a atuação do administrador. Carvalho – silêncio é fato administrativo. 1. Silêncio com consequência prevista em lei – anuência ou negação. Se for negação, o administrado pode postular a invalidação do ato por eventual vício (decisão desconstitutiva). 2. Silêncio sem consequência prevista – administradopode requerer o pronunciamento da Adm. com base no direito de petição. (Decisão mandamental. Não podendo o judiciário adentrar ao mérito administrativo). Obs. Pode haver reclamação em face de omissão, obedecido ao esgotamento da via administrativa. 
*#OUSESABER: O entendimento majoritário da doutrina é no sentido de que o silêncio administrativo produz efeito de anuência ou denegatório apenas quando a lei assim dispuser. Certo ou errado?
O silencio administrativo é sempre cobrado em provas de concurso. Aliás, na recente prova da PGM Fortaleza, realizada pelo CESPE, este tema foi novamente cobrado.
Discorrendo sobre o tema, Fernanda Marinela assim relata: “Para a doutrina majoritária, o silêncio administrativo não produz nenhum efeito, salvo quando a lei – reconhecendo o dever da Administração de agir, atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso, a possibilidade de uma anuência tácita, ou até, de efeito denegatório do pedido, contrariando o interesse de peticionário. Nessas hipóteses – em que a lei atribui efeito ao silêncio – o mesmo não decorre do silêncio, e sim da previsão legal.
Segundo essa orientação, o silêncio não é ato jurídico e, por conseguinte, não é ato administrativo, porque ambos dependem de uma declaração jurídica, de uma manifestação, faltando, assim, a condição para a sua existência, que é a exteriorização da vontade.” (Direito Administrativo, 11 ed., pág. 344)
· Processo administrativo prévio. Fundamental justificar. Modelo constitucional (ampla defesa + contraditório).
· Motivação: Dever de motivar os atos. Fundamentar. É o raciocínio lógico entre os elementos e a previsão legal. É diferente do motivo (fato + fundamento jurídico). A motivação vai além. A motivação é obrigatória? SIM, e deve ocorrer antes ou durante a prática do ato. José dos Santos tem posição minoritária, em que defende que a motivação é facultativa, sendo obrigatória em algumas situações. Ele afirma que o art. 93, CF diz que os atos administrativos do poder Judiciário devem ser motivados. Se o nosso constituinte diz que os atos administrativos do Judiciário devem ser motivados, é porque os atos de outros poderes não precisam ser. Art. 50 da Lei 9784/99 diz que a motivação é obrigatória nos seguintes atos... e traz uma lista. Já a maioria dos autores assevera que a motivação é obrigatória como regra, para tanto, se fundamentam no art. 1º CF – direito à cidadania e poder emana do povo. É justo que o titular do poder tenha consciência do que os seus representantes estão praticando? Claro. Além disso, na forma do art. 5ª, XXXV, a motivação é necessária para que possa ocorrer o controle judicial. Art. 5ª, XXXIII – motivação é garantia de informação; art. 93, X, CF - atos administrativos do Judiciário foram enfatizados por ser função atípica; e, art. 50 9784/99 – o rol é amplo, de forma que abarca tudo, sendo, portanto, regra. 
#SELIGA: Vício de forma. 
a) Defeito = mera irregularidade. É um vício de padronização. Ex.: tudo de caneta azul. De caneta preta é inválido? Não. Esse tipo de vício não compromete a validade do ato.
b) Vício sanável = anulável. Admite convalidação. Anulável.
c) Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo. 
2.3 Motivo
MOTIVO é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato. A doutrina, por vezes, usa o vocábulo “causa” para aludir ao elemento motivo. Os atos administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou subsunção, entre uma situação de fato e uma hipótese descrita em norma legal.
· Legalidade do motivo: a) materialidade: ser motivo verdadeiro. Ocasiona a ilegalidade do ato. b) motivo alegado deve ser compatível com motivo legal. Demissão aplicada para infração leve. A lei determina o motivo para a demissão. Não posso ir de encontro a esse motivo estabelecido. Ex. remoção por falta disciplinar – não é possível, apenas no MP ou JF. c) motivo declarado deve ser compatível com o resultado do ato
· Teoria dos motivos determinantes. O administrador está vinculado ao motivo declarado, que deve ser cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum. Mesmo que o ato não necessite de ser motivado, caso a administração motive esse ato, este ficará sujeito à verificação da existência e da adequação do motivo exposto. Não precisa de motivação, mas se ela for dada, vincula o administrador. Motivo ilegal viola a Teoria dos motivos determinantes. O motivo ilegal não pode vincular. 
#ATENÇÃO: Tredestinação é uma mudança de motivo permitida pelo ordenamento. É lícita quando a desapropriação tem sua mudança de motivo realizada, em razão da manutenção do interesse público. ex. desapropriei para construir um hospital, mas acabo construindo uma escola.
#SELIGA: deve haver congruência entre o motivo e o objeto do ato. Proporcionalidade. Revogar várias autorizações de porte de arma, porque uma pessoa matou outra. Não é razoável.
#ATENÇÃO: Vícios do Motivo.
O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. Duas variantes do vício de motivo:
a) Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se praticar o ato “y”. Se o ato “y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato “x”, o ato é viciado por inexistência material do motivo.
b) Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se praticar o fato “y”. A administração, diante do fato “z”, enquadra-o erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Há incongruência entre o fato e a norma. A diferença dessa situação para a anterior é que, na anterior, não havia fato algum.
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas seguintes situações:
a) quando o motivo é inexistente;
b) quando o motivo é falso;
c) quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o resultado do ato).
A título de exemplo, se a Administração anula uma licitação fundamentando tal providência em irregularidade que não se verificou no mundo concreto, o motivo é inexistente. Se havia uma irregularidade diversa daquela mencionada no ato, o motivo era falso. Por fim, se havia apenas uma pequena falha na licitação, insuficiente para determinar a sua anulação, diz-se que o motivo era inadequado para a edição do ato.
#SELIGA:
· Não confundir motivo com motivação, pois esta é a exposição dos motivos. Motivação é dispensável em alguns atos (ex.: exoneração do comissionado – ad nutum).
· Motivo: é a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato.
· Mesmo que a motivação seja dispensável, no momento em que é feita, passa a integrar o ato administrativo. Assim, se a motivação for falsa ou viciada, também será viciado o ato: é a teoria dos motivos determinantes.
Não se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um, entre os motivos determinantes, não está adequado à realidade fática (os demais motivos sustentam o ato).
· Motivação “aliunde”: ocorre todas as vezes que a motivação do ato remete à motivação de ato anterior que o ensejou. Ex.: anular um contrato com base na motivação esposada em determinado parecer.
*#OUSESABER: o móvel dos atos administrativos é a situação real que justifica a edição legítima do ato administrativo. Certo ou errado?
ERRADO. O móvel é a vontade pessoal, psíquica, não real como prevê o item, que move o agente público na elaboração dos atos administrativos. A distinção do móvel para o motivo é evidente, visto que neste há a explicitação real da situação que justifica a edição do ato, ao passo que o móvel implica na motivação pessoal, que nem sempre se coaduna com o real desiderato do ato administrativo.
No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, o móvel é importante apenas para os atos discricionários que exigem a análise subjetiva do agente na escolha entre as opções de atuação conferidas pela legislação. A contrario sensu, o móvel seria irrelevantepara os atos vinculados, pois a validade desses atos dependeria apenas da compatibilidade formal entre os elementos do ato e aqueles que foram enumerados na lei. Rafael Rezende discorda desse entendimento, defendendo que o móvel seria apto a invalidar também os atos vinculados, pois mesmos nestes haveria uma mínima margem de escolha do gestor a ser colmatada pelo móvel.
2.4 Objeto
O OBJETO é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença. Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo estabelecido na lei) é obrigatória.
Nos atos discricionários, há liberdade de valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto, dentre os possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo oportuno e conveniente, e com o conteúdo escolhido pela administração, nos limites da lei.
Deve ser:
· Lícito: previsto/autorizado por lei
· Possível: material e juridicamente. Ex. promoção de servidor falecido – impossível. Só o militar.
· Determinado ou determinável. 
*Aqui, também à semelhança do negócio jurídico de direito privado, o objeto do ato administrativo pode ser natural ou acidental.
Objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção; ele decorre da própria natureza do ato, tal como definido na lei.
Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma alteração no objeto natural; compreende o termo, o modo ou encargo e a condição.
Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficácia do ato.
O modo/encargo é um ônus imposto ao destinatário do ato.
A condição é a cláusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser suspensiva, quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva, quando, verificada, faz cessar a produção de efeitos jurídicos do ato.
2.5 Finalidade
A FINALIDADE é estudada, também, não apenas como elemento dos atos administrativos, mas também como uma das facetas (a mais tradicionalmente comentada) do princípio da impessoalidade. Os estudos obviamente se sobrepõem; afinal, a finalidade como princípio de atuação da administração pública é a mesma finalidade descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos.
A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei. 
Podemos identificar nos atos administrativos:
a) Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse público;
b) Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato. Assim, a finalidade específica de uma multa de trânsito é punir um infrator, sendo lídimo imaginar que tal punição desestimula as infrações, colaborando com a melhoria do trânsito e, por conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum (interesse público).
#SELIGA: Desvio de Finalidade.
O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo – geral ou específica – configura vício insanável, acarretando a nulidade do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como DESVIO DE PODER (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício relacionado à competência).
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou específica, temos duas espécies de desvio de poder:
a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (ex. um ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);
b) O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade específica para o tipo de ato praticado (ex. a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessitasse realmente de pessoal; isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir, mas, unicamente, o de adequar o nº de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que esses agentes estejam lotados).
Seja qual for o caso, o vício de finalidade não pode ser convalidado, e o ato que o contenha é SEMPRE NULO!
3. Vinculação x Discricionariedade
ATOS VINCULADOS são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei. Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou conveniência administrativas quanto a edição do ato. Uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que ser praticado, invariavelmente.
Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado uma única e obrigatória atuação administrativa. Ex.: concessão de licença-paternidade.
ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativa. Essa é a definição tradicional.
Enquanto o agente público está rigidamente adstrito a lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade (dentro dos limites da lei) quanto a valoração dos motivos e escolha do objeto (conteúdo), segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativa.
#SELIGA: A doutrina tradicional só reconhece a existência de discricionariedade quando a lei explicitamente a confere. A doutrina mais moderna, entretanto, reconhece a existência de discricionariedade nesses casos e, também, quando a lei usa CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS na descrição do motivo que enseja a prática do ato. Portanto, segundo essa corrente, atualmente dominante, a discricionariedade existe: 
a) Quando a LEI expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro de limites bem definidos; Ex. licença para tratar de interesses particulares (art. 91, Lei 8.112/90) – esse é um ato previsto em lei, mas sempre fica a critério da administração conceder ou não.
b) Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados – tais como “boa-fé”, “conduta escandalosa”, “moralidade pública” – na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso concreto, a administração se depara com uma situação em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza, se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme o seu juízo privativo de oportunidade e conveniência administrativa, tendo em conta o interesse público, decidirá se considera, ou não, que o fato está enquadrado no conteúdo do conceito jurídico indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no respectivo consequente; o P. Judiciário não pode substituir a administração nesse juízo de valor (porque se trata de mérito administrativo).
#ATENÇÃO: Celso Antônio diz que a forma e a finalidade podem ser elementos discricionário, mediante autorização legal, quando a lei der opções. O art. 62 da lei 8666 é um exemplo. 
Art. 62.  O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidadescujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
#TABELALOVERS:
	Elementos
	Ato Vinculado
	Ato Discricionário
	Competência
	Vinculado
	Vinculado
	Finalidade
	Vinculado
	Vinculado
	Forma
	Vinculado
	Vinculado
	Motivo
	Vinculado
	Discricionário
	Objeto
	Vinculado
	Discricionário
#ATENÇÃO: O mérito administrativo consiste, conforme Hely Lopes “na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.
· A conveniência e a oportunidade somente podem ser revistas pelo Judiciário se ferirem o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, no controle de juridicidade (STJ). Isso porque, no caso dos atos discricionários, o legislador entende que o administrador é quem tem melhores condições de avaliar os aspectos envolvidos na situação concreta e decidir pela atuação mais satisfatória ao interesse público. Nesse sentido, o controle de juridicidade vai implicar na nulidade do ato, e não em sua revogação (só a Administração revoga).
*#DEOLHONAJURIS: Vejamos um exemplo recente analisado pelo STJ sobre a possibilidade do Poder Judiciário intervir na discricionariedade administrativa, que, segundo o referido Tribunal, não é uma garantia absoluta.
* A decisão judicial que impõe à Administração Pública o restabelecimento do plantão de 24 horas em Delegacia Especializada de Atendimento à Infância e à Juventude não constitui abuso de poder, tampouco extrapola o controle do mérito administrativo pelo Poder Judiciário. STJ. 1ª Turma. REsp 1.612.931-MS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/6/2017 (Info 609). Deve-se lembrar de que a discricionariedade administrativa não é absoluta e seus abusos podem e devem ser submetidos à apreciação do Poder Judiciário, a quem cabe o controle de sua legalidade, bem como dos motivos e da finalidade dos atos praticados sob o seu manto. Assim, o STJ considerou que, ao não se oferecer plantão 24 horas na Delegacia especializada de apuração dos atos infracionais, houve violação à CF/88, ao art. 172 do ECA e também ao item 12.1 das Regras de Beijing considerando que, fora do horário de funcionamento da Delegacia, os jovens infratores serão submetidos às unidades policiais comuns, onde estarão expostos ao contato com presos maiores de idade. A decisão governamental de encerrar o plantão na Delegacia não é uma escolha aceitável do Estado sob os aspectos moral e ético, representando induvidosa preterição de uma prioridade imposta pela Constituição Federal, além de conduta contrária à lei e ao tratado internacional, constituindo, portanto, hipótese na qual se admite que o Poder Judiciário intervenha legitimamente no caso mesmo em se tratando de um ato discricionário.
#NÃOCONFUNDIR: o ato praticado sem a motivação devida contém um vício no elemento forma. Com efeito, devem ser analisadas duas hipóteses diversas, a saber:
· O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no entanto, os motivos apresentados são falsos ou não encontram correspondência com a justificativa legal para a prática da conduta. Nestes casos, pode-se definir que o ato é viciado, por ilegalidade no elemento motivo.
· O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira, revista em lei como ensejadora da conduta estatal, todavia, o administrador público não realizou a motivação do ato, apresentado as razões que justificaram sua edição. Trata-se de ato com vício no elemento forma.
4. Atributos (características)
#SELIGA:
Presunção de Legitimidade
Autoexecutoriedade
Tipicidade
Imperatividade
#ATENÇÃO: dois deles começam com CONSOANTE e dois deles começam com VOGAIS.
"Todos" - Começa com CONSOANTE.
"Alguns" - Começa com VOGAL.
4.1 Presunção de legitimidade 
(Presunção de legitimidade + presunção de legalidade + presunção de veracidade).
São presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. Presunção é relativa (juris tantum). O ônus da prova cabe a quem alega. A consequência prática é a aplicação imediata do ato. Tem como consequência a própria autoexecutoriedade.
#SELIGA: A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância na lei. A presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Adm. 
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operabilidade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade.
4.2 Autoexecutoriedade 
Não é necessário o controle prévio do judiciário para praticar o ato. CF /88 restringe o seu alcance ao prestigiar o contraditório e a ampla defesa. A tutela preventiva ou cautelar judicial pode suspender a eficácia do ato administrativo. Hoje se divide em dois enfoques diferentes: 
(1) Exigibilidade – decidir sem o Poder Judiciário. Poder de coerção indireto. Ex. fechar estabelecimento, embargar obra. Todo ato administrativo tem esse atributo. 
(2) Executoriedade – executar sem a intervenção do PJ. Está presente em situações autorizadas por lei e situações de urgência. Nem todo ato tem executoriedade (ex. sanção pecuniária e desapropriação). O ato tem de atender a formalidade de toda forma. 
· Autoexecutoriedade e princípio da legalidade objetiva: "Segundo o princípio da legalidade objetiva, a autoridade administrativa deve aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse público, em detrimento de qualquer direito subjetivo ou interesse próprio.". 
· Para o ato ser autoexecutório precisa de previsão legal OU ser uma medida urgente.
Ela só é possível:
1. Quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc; também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a cassação de licença para dirigir;
2. Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece, também, no âmbito da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.
4.3 Imperativo
São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo goza de imperatividade? Falso. Está presente apenas em atos administrativos que impõem obrigações. Ex. no ato enunciativo não há imperatividade. 
· Poder extroverso = imperatividade.
4.4 Tipicidade 
O ato corresponde a uma figura definida, determinada. 
#OUSESABER: Aplica-se o venire contra factum proprium aos atos da Administração? Quais são os requisitos?
Primeiramente, há se destacar que se aplica o princípio venire contra factum proprium contra os atos da Administração Pública, pois a boa-fé objetiva irradia seus efeitos para todo o ordenamento jurídico. É esse, inclusive, o entendimento do STJ, consoante divulgado no julgado do RMS 20572/DF, de Rel. Min Laurita Vaz.
Consoante Rafael Carvalho, possui 3 requisitos: a) identidade subjetiva e objetiva: o ato anterior e o ato posterior emanam da mesma Administração e são produzidos no âmbito da mesma relação jurídica; b) a conduta anterior é válida e unívoca: capaz de gerar a confiança (expectativa legítima) na outra parte da relação jurídica; e c) atuaçãocontraditória: incompatibilidade do ato posterior com o ato anterior. É possível mencionar alguns exemplos de aplicação da teoria dos atos próprios no Direito Administrativo: nulidade da imposição de multa de trânsito por irregularidade no veículo, constatada em fiscalização realizada pela Secretaria de Trânsito na saída do pátio de DETRAN, logo depois de o veículo ser vistoriado e devidamente licenciado; imposição ao Município de proceder ao loteamento dos imóveis alienados pelo próprio Ente municipal aos particulares, sendo descabida a pretensão de anulação dos contratos de compra e venda.
5. Classificação 
5.1 Quanto aos destinatários
a) atos gerais: são atos abstratos, impessoais. Atingem a coletividade como um todo. Atos com finalidade normativa. Prevalecem sobre os atos individuais. Ex. regulamentos, instruções normativas. 
b) atos individuais: atos especiais. São atos que se dirigem a destinatários determinados. Pode ser ato individual singular (único destinatário) ou plúrimo (múltiplos destinatários).
5.2 Quanto ao alcance
a) internos: produzem efeitos dentro da Administração. Independem de publicação oficial; basta comunicação interna. Ex.: instruções de serviços.
b) externos: produzem efeitos para fora da Adm. Dependem de publicação no diário oficial.
5.3 Quanto ao grau de liberdade
a) atos vinculados
b) atos discricionários
5.4 Quanto à formação
a) ato simples: basta uma única manifestação de vontade. Essa manifestação pode ser singular (única autoridade) ou colegiada. 
b) ato compostos: duas manifestações de vontade no mesmo órgão, em patamar de desigualdade. A primeira é principal e a segunda é secundária. Ex. atos dependentes de visto do chefe. José – não são vontades autônomas, pois uma delas é meramente instrumental, pois se limita à verificação de legitimidade do ato.
c) atos complexos: duas manifestações de vontade, em órgãos diferentes, em patamar de igualdade. Ex. nomeação de dirigente de agência reguladora, concessão de aposentadoria.
#ATENÇÃO: revogáveis (regra. autorização) e irrevogáveis (licença para exercer profissão). Revogáveis são os atos que podem ter seus efeitos cessados por razões de conveniência e oportunidade.
*#DEOLHONAJURIS: A portaria interministerial editada pelos Ministérios da Educação e do Planejamento demanda a manifestação das duas Pastas para a sua revogação. Ex: o art. 7º do Decreto 6.253/2007 determinou que os Ministérios da Educação e da Fazenda deveriam editar um ato conjunto definindo os valores, por aluno, para fins de aplicação dos recursos do FUNDEB. Atendendo a este comando, em março de 2009, os Ministros da Educação e da Fazenda editaram a Portaria interministerial 221/2009 estipulando tais valores. Ocorre que alguns meses depois, o Ministro da Educação editou, sozinho, ou seja, sem o Ministro da Fazenda, a Portaria 788/2009 revogando a Portaria interministerial 221/2009 e definindo novos valores por aluno para recebimento dos recursos do FUNDEB. O STJ concluiu que esta segunda portaria não teve o condão de revogar a primeira. A regulamentação do valor por aluno do FUNDEB exige um ato administrativo complexo que, para a sua formação, impõe a manifestação de dois ou mais órgãos para dar existência ao ato (no caso, portaria interministerial). Por simetria, somente seria possível a revogação do ato administrativo anterior por autoridade/órgão competente para produzi-lo. Em suma, o primeiro ato somente poderia ser revogado por outra portaria interministerial das duas Pastas. STJ. 1ª Seção. MS 14.731/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 14/12/2016 (Info 597).
* O Tribunal de Contas tem o prazo de 5 anos para julgar a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, prazo esse contado da chegada do processo à Corte de Contas. Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445) (Info 967). Importante!!! Atualize seus livros.
*(Atualizado em 27/03/2021) Os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STJ. 2ª Turma. REsp 1.506.932/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 02/03/2021 (Info 687).
#AJUDAMARCINHO Como funciona o procedimento de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão no serviço público? O departamento de pessoal do órgão ou entidade ao qual o servidor está vinculado analisa se ele preenche os requisitos legais para a aposentadoria e, em caso afirmativo, concede o benefício. Esse momento, no entanto, é chamado ainda de “concessão inicial” da aposentadoria, considerando que ainda haverá um controle de legalidade a ser feito pelo Tribunal de Contas. Somente após passar por esse controle do Tribunal de Contas é que a aposentadoria poderá ser considerada definitivamente concedida.
Diante disso, qual é a natureza jurídica do ato de aposentadoria? Trata-se de um ato administrativo complexo (segundo o STJ e o STF). O ato administrativo complexo é aquele que, para ser formado, necessita da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos.
Assim, a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas.
Obs: a doutrina critica bastante esse enquadramento, mas foi como decidiram os Tribunais Superiores.
O TCU possui um prazo para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão? SIM. Por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional previsto no art. 71, III, da CF/88:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; 
E qual é esse prazo? 5 anos, com base no art. 1º do Decreto 20.910/1932: 
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Vale ressaltar que esse Decreto 20.910/1932 foi recepcionado pela CF/88 com status de lei ordinária. Alguns de vocês podem estar pensando: mas esse art. 1º do Decreto 20.910/1932 trata do prazo prescricional de pretensões propostas por particulares contra o Poder Público... Por que ele se aplica nesse caso do Tribunal de Contas?
Na verdade, não existe realmente uma lei que preveja um prazo específico para essa hipótese. Não há uma lei disciplinando o prazo para que o Tribunal de Contas analise a concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.
Diante da inexistência de norma que incida diretamente sobre a hipótese, aplica-se ao caso o disposto no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB):
Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.
Assim, o STF, invocando o princípio da isonomia, entendeu que o mais correto seria aplicar, por analogia, o prazo do art. 1º do Decreto 20.910/1932.
O raciocínio do STF foi o seguinte: ora, se o administradotem o prazo de 5 anos para pleitear seus direitos contra a Fazenda Pública, deve-se considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo (Tribunal de Contas), também possui o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado. Isso é isonomia.
Desse modo, a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o Tribunal de Contas proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 
A partir de quando é contado esse prazo de 5 anos? Esse prazo de 5 anos começa a ser contado no dia em que o processo chega ao Tribunal de Contas. Assim, se o processo de concessão inicial da aposentadoria chega ao Tribunal de Contas no dia 02/02/2015, a Corte de Contas terá até o dia 02/02/2020 para julgar a legalidade deste ato. Se passar o prazo, o Tribunal de Contas não poderá mais rever esse ato. Esgotado o prazo, considera-se que a aposentadoria, reforma ou pensão está definitivamente registrada, mesmo sem ter havido a análise pelo Tribunal de Contas. Esse prazo de 5 anos vale também para o âmbito estadual (TCEs) ou só para o TCU? O entendimento vale tanto para o Tribunal de Contas da União como para os Tribunais de Contas estaduais.
Em suma: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445 (Info 967).
A SV 3 POSSUÍA UMA EXCEÇÃO, QUE DEIXA DE EXISTIR 
Quando o Tribunal de Contas faz o controle de legalidade do ato de “concessão inicial” da aposentadoria, reforma ou pensão, é necessário que ele assegure contraditório e ampla defesa ao interessado? NÃO. Isso porque quando o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, não há litígio ou acusação, mas tão somente a realização de um ato administrativo. Logo, não havendo litígio, não é necessário contraditório ou ampla defesa. Para que não houvesse dúvidas quanto a isso, o STF editou, em 30/05/2007, uma súmula: Súmula Vinculante 3-STF: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 
++ (Juiz Federal TRF4 2014): Excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado. (CERTO) A análise da aposentadoria ou pensão representa o exercício de uma competência constitucional do Tribunal de Contas (art. 71, III), motivo pelo qual ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa: 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
A SV possuía uma exceção A jurisprudência do STF, antes do RE 636553/RS (Tema 445), havia construído uma exceção à SV 3: se o Tribunal de Contas tivesse demorado mais do que 5 anos para analisar a concessão inicial da aposentadoria, ele teria que permitir contraditório e ampla defesa ao interessado. Essa exceção deixou de existir com o julgamento do RE 636553/RS. O STF passou a dizer que, se o Tribunal de Contas demorar mais que 5 anos para julgar a aposentadoria, reforma ou pensão, o ato é considerado definitivamente registrado.
	Antes do RE 636553/RS (Tema 445)
	Depois do RE 636553/RS (Tema 445)
	Não havia prazo para o Tribunal de Contas apreciar a legalidade do ato de concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão
	O Tribunal de Contas possui o prazo de 5 anos para apreciar a legalidade do ato de concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
	Se o Tribunal de Contas demorasse mais de 5 anos para apreciar a legalidade do ato, ele continuaria podendo examinar, mas passava a ser necessário garantir contraditório e ampla defesa ao interessado.
	Se o Tribunal de Contas demorar mais de 5 anos para apreciar a legalidade, ele não poderá mais rever esse ato. Esgotado o prazo, considera-se que a aposentadoria, reforma ou pensão está definitivamente registrada, mesmo sem ter havido a análise pelo Tribunal de Contas.
	Esse prazo de 5 anos era contado a partir da data da chegada, ao TCU, do processo administrativo de concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão.
	Mesma regra. O prazo de 5 anos para que o Tribunal de Contas julgue a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é contado da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.
	A SV 3 possuía uma exceção.
	A SV não possui mais exceção. Em nenhum caso será necessário contraditório ou ampla defesa.
6. Modalidades ou classificação quanto aos efeitos
a) atos normativos – é exercício de poder regulamentar ou normativo. Traz um comando geral para concreta aplicação da lei. Regulamentos regimentos, deliberações, resoluções.
b) atos ordinatórios – é exercício de poder hierárquico. Visa disciplinar o funcionamento da Adm. e a conduta funcional dos agentes. Escalonar. Estruturar. Organizar. Instruções, circulares, ordens de serviço.
c) atos negociais – manifestação de vontade da Adm. coincidente com a pretensão do particular. Ex. Licença, autorização, permissão de uso. 
d) atos enunciativos – aquele que se limita a certificar, atestar ou emitir uma opinião. Ex. certidão, atestado, parecer.
#DEOLHONATABELA: Responsabilidade do parecerista (Min. Joaquim Barbosa).
	FACULTATIVO
	OBRIGATÓRIO
	VINCULANTE
	O Administrador NÃO é obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	O administrador É obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	O administrador É obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	
O administrador pode discordar da conclusão exposta pelo parecer, desde que faça fundamentadamente.
	O administrador pode discordar da conclusão exposta pelo parecer, desde que faça fundamentadamente, com base em um novo parecer.
	
O administrador NÃO pode discordar da conclusão exposta pelo parecer.
Ou o administrador decide nos termos da conclusão do parecer, ou, então, não decide.
	
Em regra, o parecerista não tem responsabilidade pelo ato administrativo.
Contudo, pode ser responsabilizado se ficar configurada a existência de culpa ou erro grosseiro.
	
Em regra, o parecerista não tem responsabilidade pelo ato administrativo.
Contudo, pode ser responsabilizado se ficar configurada a existência de culpa ou erro grosseiro.
	
Há uma partilha do poder de decisão entre o administrador e o parecerista, já que a decisão do administrador deve ser de acordo com o parecer.
Logo o parecerista responde solidariamente com o administrador pela prática do ato, não sendo necessário demonstrar-se culpa ou erro grosseiro.
e) atos punitivos – contém uma pena, sanção. Pune as infrações administrativas e os comportamentos irregulares dos servidores ou particulares. Pode revelar o exercício do poder de polícia ou disciplinar.
7. Validade/efeitos dos atos
a) Ato perfeito: o ato percorreu sua trajetória. Seu ciclo de formação. Completou o processoconstitutivo.
b) Ato válido: é aquele que atende a todos os requisitos. Compatibilidade com a lei ou ato mais elevado.
c) Eficaz: produz todos os seus efeitos. Completou-se seu ciclo de formação é eficaz. É diferente de exequibilidade, que é a efetiva disponibilidade que tem a Administração para dar operatividade ao ato, executá-lo em toda inteireza. Ex. uma autorização dada em dezembro para o mês de janeiro. É efetiva mas não possui exequibilidade naquele mês.
d) Perfeito/válido/ineficaz/inexequível: ex.: art. 61, parágrafo único, da lei 8666/93. Publicação – condição de eficácia.
e) Perfeito/inválido/eficaz/exequível: Um ato administrativo inválido produz todos os efeitos como se válido fosse, até a declaração de invalidade.
f) Perfeito/inválido/ineficaz/inexequível: Dispensa de licitação indevida e não publica para ninguém ficar sabendo. Parte da doutrina fala em ato inexistente, mas tem o mesmo efeito do ato inválido. Pode ser eficaz e inexequível.
8. Efeitos
a) Efeito típico: é o efeito principal. 
b) Efeito atípico: secundário. Há dois: reflexo e preliminar 
· Efeito atípico reflexo: atingem terceiros estranho à prática do ato. Não era esse o objetivo. Ex. desapropriação que atinge locatário. O efeito principal é com o proprietário. 
· Efeito atípico preliminar: acontece nos atos administrativos que dependem de duas manifestações de vontade. E configura com o dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o fez. É um efeito secundário que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. O ato só se torna perfeito se tiver as duas manifestações de vontade e a manifestação inicial gera um dever de manifestação posterior. Surge um dever de manifestação. Nomeação de dirigente da agência reguladora. SF e PR. O efeito principal é preencher o cargo e o efeito secundário é o dever de manifestação, que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. É chamado por Celso Antônio de efeito prodrômico. 
9. Extinção do ato administrativo
a) Pelo cumprimento dos efeitos – é o caminho natural. Ex. gozo de férias, licença. Seja pelo (1) Esgotamento do conteúdo jurídico (2) pela execução material ou (3) pelo termo final previsto.
b) Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto (extinção objetiva). Ex. falecimento de nomeado. Enfiteuse em terreno de marinha, tendo o mar avançado e destruído a casa. O terreno de marinha deixou de existir e a enfiteuse também.
c) Renúncia do interessado – o interessado abre mão do direito. 
d) Retirada do ato pelo poder público. Revogação, anulação, caducidade, cassação e contraposição.
· Cassação – retirada do ato pelo poder público em razão do descumprimento das condições inicialmente impostas. Ex. a licença dada para hotel e foram criados motéis. O poder público cassou.
· Caducidade – retirada de um ato administrativo em razão da superveniência de uma norma jurídica que é com ele incompatível. Ex.: permissão de uso para circo por superveniência de lei do plano diretor que cria rua naquele lugar.
· Contraposição – dois atos administrativos que decorrem de competências diferentes, em que o segundo eliminar os efeitos do primeiro.
· Anulação: é a retirada de um ato administrativo que é ilegal. Pode ser anulado pela própria administração pública, como pelo Poder Judiciário – reclamação ao STF após o esgotamento, MS, ação popular, ação civil pública. Anulam-se atos vinculados e discricionários. É um controle de legalidade. A Adm. quando anula está exercendo o poder de autotutela, previsto nas sumulas 346 e 473 do STF. A Adm. tem quanto tempo para anular? Quando produzir efeitos favoráveis, o prazo para anular será de 05 anos. Art. 54 da Lei 9784/99. Essa anulação produz efeitos ex tunc, como regra. Há aqui divergência. A anulação melhorou ou piorou a situação do interessado? Celso Antônio entende que será ex nunc se a anulação for para restringir direitos e ex tunc se a anulação for para ampliar direitos. (Anular ato de indeferimento ilegal de direito).
*(Atualizado em 04/02/201) Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro)LINDB, art. 21: “A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.”
✓O art. 21 da LINDB prevê que a decisão que anular um ato administrativo deverá indicar de modo expresso as consequências jurídicas e administrativas da invalidação (segurança jurídica).
✓O §único do art. 21, LINDB, estabelece que, dependendo da situação, a autoridade deve indicar as condições para a regularização do ato administrativo. Tal regularização deve ocorrer de modo proporcional e equânime.
RE 158.543 RS STF–“Tratando-se de anulação de um ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo dos interesses individuais, a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada situação já alcançada–Presunção do ato administrativo que não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à Administração e ao particular.”
*#DEOLHONASÚMULA:
Súmula 633 STJ: A Lei 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para revisão de atos administrativos no âmbito da administração pública federal, pode ser aplicada de forma subsidiária aos Estados e municípios se inexistente norma local e específica regulando a matéria.
#SELIGA: PRAZO DECADENCIAL DO ART. 54 DA LEI 9.784/99
· Qual o prazo de que dispõe a Administração Pública federal para anular um ato administrativo ilegal? O prazo é de 5 anos, contados da data em que o ato foi praticado (art. 54 da Lei 9.784/99) A Lei 9.784/99 entrou em vigor em 01/02/1999. Se o ato administrativo tiver sido praticado antes da vigência dessa Lei, qual será o prazo e a partir de quando ele é contado? O STJ possui o entendimento de que o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, quanto aos atos administrativos anteriores à sua promulgação, inicia-se a partir da data de sua entrada em vigor, ou seja, na data de sua publicação, em 1/2/99. Assim, caso o ato ilegal tenha sido praticado antes da Lei n. 9.784/1999, a Administração tem o prazo de 5 anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-lo. STJ. 2ª Turma. REsp 1.270.474-RN, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/10/2012 (Info 508).
· O disposto no art. 54 da Lei 9.784/99 aplica-se às hipóteses de auditorias realizadas pelo TCU em âmbito de controle de legalidade administrativa. Em outras palavras, ao realizar controle de legalidade administrativa, o TCU somente poderá questionar a validade de atos que não tenham mais de 5 anos. Passado este prazo, verifica-se a decadência. STF. 1ª Turma. MS 31344/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 23/4/2013 (Info 703)[footnoteRef:2]. [2: Confirmando a importância deste entendimento, a prova do TRF3/2016 (Banca própria) considerou incorreta a seguinte alternativa: “O STJ tem entendimento no sentido de que, no tocante à incidência da decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, não cabe à Administração proceder à revisão do ato de aposentadoria de servidor público federal quando transcorrido, entre a data da aposentação e a da decisão do TCU que julgou no sentido de sua ilegalidade, lapso temporal superior a cinco (cinco) anos.”.] 
*#OUSESABER: O TCU tem competência para realizar o controle de legalidade dos atos administrativos, desde que o faça dentro do prazo de cinco anos a contar da emissão do ato pela administração pública federal. Certo ou Errado?
CERTO! Amigos, o TCU tem competência para fazer o controle de legalidade dos atosadministrativos. Ocorre que, segundo o entendimento do STJ, essas auditorias realizadas pelo TCU têm um limite temporal, ou seja, o TCU só pode auditar os atos praticados pela Administração até, no máximo, cinco anos, prazo este tirado do art. 54 da Lei n.º 9.784/99. Disse o STJ:
TRIBUNAL DE CONTAS. ATUAÇÃO. NATUREZA. A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo administrativo. CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL. ADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ADEQUAÇÃO. Aplica-se à atuação do Tribunal de Contas o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, presente situação jurídica constituída há mais de cinco anos. (MS31344/DF) Resumidamente: o TCU somente poderá realizar o controle de legalidade dos atos administrativos emitidos até, no máximo, cinco anos, sob pena de decadência, conforme previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99.
*#DEOLHONAJURIS: Auditoria do TCU e desnecessidade de participação dos terceiros reflexamente prejudicados Em auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do órgão, os terceiros indiretamente afetados pelas determinações do Tribunal (ex: pensionistas) não possuem direito de serem ouvidos no processo fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal. Nessa espécie de atuação administrativa, a relação processual envolve apenas o órgão fiscalizador e o fiscalizado, sendo dispensável a participação dos interessados. O contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos. O contraditório deve ser garantido pelo órgão de origem, a quem cabe o cumprimento da determinação do Tribunal de Contas. Não aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 para as fiscalizações realizadas pelo TC na forma do art. 71, IV, da CF/88. Em casos de “fiscalização linear exercida pelo Tribunal de Contas”, nos termos do art. 71, IV, da CF/88, não se aplica o prazo de decadência previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. Isso porque em processos de “controle abstrato”, o Tribunal de Contas não faz o exame de ato específico do qual decorre efeito favorável ao administrado. A Corte está examinando a regularidade das contas do órgão e a repercussão sobre eventual direito individual é apenas indireta. STF. 1ª Turma. MS 34224/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15/8/2017 (Info 873).
#ATENÇÃO: Teoria das nulidades no Direito Administrativo. Teoria monista – todos os atos eivados de ilegalidade são nulos, pelo interesse público existente. Teoria dualista (Carvalho Filho) – há atos nulos e anuláveis (podem ser convalidados), mas a regra deve ser a nulidade, pelo interesse público existente. 
#SELIGA: a regra é que a administração é obrigada a anular o ato ilegal. Exceções – decurso do tempo (decadência de 5 anos) ou a consolidação dos efeitos produzidos (Teoria do fato consumado).
· Revogação: retirada de um ato administrativo por motivos de conveniência e oportunidade. O Poder Judiciário não poder rever mérito/conveniência e oportunidade. Judiciário não pode revogar atos de outros poderes. Tem efeitos ex nunc. Prazo: não tem prazo, mas tem limite material. Ex. ato administrativo não pode ser revogado quando a lei o declarar irrevogável, atos vinculados, atos administrativos que geraram direitos adquiridos, atos enunciativos, atos adm. que já exauriram seus efeitos.
*#DEOLHONAJURIS: O Poder Judiciário não pode fazer a revisão judicial do mérito da decisão administrativa proferida pelo CADE. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação econômica exige que o Poder Judiciário tenha uma postura deferente (postura de respeito) ao mérito das decisões proferidas pela Autarquia. A análise jurisdicional deve se limitar ao exame da legalidade ou abusividade do ato administrativo. O CADE é quem detém competência legalmente outorgada para verificar se a conduta de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência. As sanções antitruste, aplicadas pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial, dependem das consequências ou repercussões negativas no mercado analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos reclama acentuada expertise. STF. 1ª Turma. RE 1083955/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 28/5/2019 (Info 942).
A revogação[footnoteRef:3] não tem limite temporal, mas apenas limite material, ou seja, não se fala em revogação nos casos de atos vinculados, atos com efeitos exauridos, ato que não está na órbita de competência, nos casos de direito adquirido, etc. [3: A seguinte assertiva foi considerada correta (TJPR – 2017): A revogação de um ato administrativo deve apresentar os seus motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.] 
#SELIGA: mera irregularidade é vício de padronização que não compromete a validade do ato.
#ATENÇÃO: há vícios que comprometem a validade do ato, mas são sanáveis. Em geral, são vícios de forma e competência. Podem ser convalidados. Apesar do vício sanado, o ato permanece o mesmo.
#SELIGA: convalidação não se confunde com conversão (sanatória), pois neste último caso, há aproveitamento do ato, porém, é convertido em outro mais simples. 
#TABELALOVERS:
	CONVERSÃO
	CONVALIDAÇÃO
	É a transformação de um ato em outro, para aproveitar o que for válido.
Ex tunc (retroativo).
	Correção feita no ato, que continua a ser o mesmo.
Ex tunc (retroativo).
#SELIGA: se o vício é insanável, há de ser feita ponderação; perceber se a anulação causa mais prejuízos do que a manutenção do ato. Se anulação gerar mais prejuízos do que a manutenção, é melhor fazer a estabilização dos efeitos do ato (STJ). - ato nulo.
#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 18.780?RS, que ocorreu em 12/04/2012, o Superior Tribunal de Justiça ratificou o entendimento de que “é incabível a restituição ao erário dos valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em decorrência de errônea ou inadequada interpretação da lei por parte da Administração Pública. Em virtude do princípio da legítima confiança, o servidor público, em regra, tem a justa expectativa de que são legais os valores pagos pela Administração Pública, porque jungida à legalidade estrita”
#ATENÇÃO: Extinção com reflexo em interesses individuais – tem de haver processo administrativo prévio com contraditório e ampla defesa.
É possível a Convalidação apenas quando o vício se inserir no conceito de “defeitos sanáveis”, ou seja, naqueles que se referem à Competência (desde que não se trate de competência exclusiva) e à Forma (desde que não se trate de forma essencial – motivação, p. ex. - e, portanto, seja viável a renovação da forma correta). Todavia não podem ser convalidados os vícios que alcançam os elementos Finalidade (desvio de finalidade), Motivo (inexistência ou incongruência dos motivos) e Objeto (ilicitude lato sensu do objeto).
#RESUMINDO: São insanáveis e não passíveis de convalidação (manutenção do ato) os vícios de finalidade/motivo/objeto. No que tange à competência e à forma, só será sanável se aquela não for exclusiva e essa não for essencial.
#TABELALOVERS:
	Vícios na finalidade/motivo/objeto
	Vícios na competência
	Vícios na forma
	INSANÁVEIS. Por quê?
Finalidade está atrelada ao interesse público. Logo, não é tolerável qualquer violação a esse interesse. Ex: tredestinação ilícita (direito à retrocessão).
Motivo é insanável, já que todo e qualquer ato deve corresponder a um elemento de fato e de direito. Não cabe exteriorização de um ato sem motivo.
Objeto é insanável, já que o ato não pode, em hipótese alguma, ser ilícito/impossível/indeterminado.
	SANÁVEIS, salvo competência exclusiva.
Isso porque a competência exclusiva não cabe a manutenção.Até porque competência exclusiva sequer é passível de delegação.
	SANÁVEIS, salvo forma essencial.
Isso porque se a lei determina um tipo de forma, não possível aproveitar nada.
#ATENÇÃO: Divergência. Princípio da legalidade não é absoluto. Todos os princípios da ordem devem ser respeitados. Se a anulação comprometer outros princípios da ordem jurídica, é preciso ponderar. Se a anulação causar mais prejuízos que a manutenção do ato é melhor manter. Em nome da segurança jurídica e boa-fé. Estabilização dos efeitos do ato. - 5 anos, conforme art. 54, da Lei nº 9784/99. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
#DEOLHONAJURIS: 
*(Atualizado em 03.07.2020): No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Ex: 2003, João, ex-militar da Aeronáutica, recebeu anistia política, concedida por meio de portaria do Ministro da Justiça. Em 2006, a AGU emitiu nota técnica fazendo alguns questionamentos sobre a forma indevida pela qual estavam sendo concedidas anistias políticas, dentre elas a que foi outorgada a João. Em 2011, o Ministro da Justiça determinou que fossem revistas as concessões de anistia de inúmeros militares, inclusive a de João. Em 2012, foi aberto processo administrativo para examinar a situação de João e, ao final, determinou-se a anulação da anistia política. Mesmo tendo-se passado mais de 5 anos, a anulação do ato foi possível, seja por força da parte final do art. 54 da Lei nº 9.784/99, seja porque o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal. STF. Plenário. RE 817338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 16/10/2019 (repercussão geral – Tema 839) (Info 956). É possível a anulação do ato de anistia pela Administração Pública, evidenciada a violação direta do art. 8º do ADCT, mesmo quando decorrido o prazo decadencial contido na Lei nº 9.784/99. STJ. 1ª Seção. MS 19.070-DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. Acd. Min. Og Fernandes, julgado em 12/02/2020 (Info 668).
*No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Ex: 2003, João, ex-militar da Aeronáutica, recebeu anistia política, concedida por meio de portaria do Ministro da Justiça. Em 2006, a AGU emitiu nota técnica fazendo alguns questionamentos sobre a forma indevida pela qual estavam sendo concedidas anistias políticas, dentre elas a que foi outorgada a João. Em 2011, o Ministro da Justiça determinou que fossem revistas as concessões de anistia de inúmeros militares, inclusive a de João. Em 2012, foi aberto processo administrativo para examinar a situação de João e, ao final, determinou-se a anulação da anistia política. Mesmo tendo-se passado mais de 5 anos, a anulação do ato foi possível, seja por força da parte final do art. 54 da Lei nº 9.784/99, seja porque o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal. STF. Plenário. RE 817338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 16/10/2019 (repercussão geral – Tema 839) (Info 956).
*Não é inconstitucional medida provisória que, ao tratar sobre os órgãos vinculados à Presidência da República, confere status de Ministro de Estado ao chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, ainda que seu titular a ser nomeado, venha a ter foro por prerrogativa de função no STF.
Não há desvio de finalidade na edição deste ato. A norma, ao estabelecer a organização básica dos Ministérios e demais órgãos ligados à Presidência da República, é matéria que está no âmbito decisório do chefe do Poder Executivo da União. Não se sustenta, do ponto de vista jurídico, o argumento de que a criação da Secretaria-Geral com status de Ministério de Estado implicaria burla aos postulados constitucionais de moralidade e probidade na Administração, porque a criação ou extinção de ministérios e órgãos da Presidência também está no campo de decisão do chefe do Poder Executivo. A nomeação de determinada pessoa para o cargo de Ministro de Estado é um ato subsequente e que, em princípio, está na alçada político-administrativa do Presidente da República (art. 84), desde que presentes os requisitos do art. 87 da CF/88. STF. Plenário. ADI 5717/DF, ADI 5709/DF, ADI 5716/DF e ADI 5727/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 27/3/2019 (Info 935).
*(Atualizado em 04/02/2021) LEI 13.655/2018 E NORMAS SOBRE SEGURANÇA JURÍDICA E EFICIÊNCIA NA CRIAÇÃO E NA APLICAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO
A Lei nº 13.655/2018 incluiu na LINDB os arts. 20 a 30 prevendo regras sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público. Vale ressaltar que o art. 25 foi vetado. A interpretação dos arts. 20 a 30, portanto, deve ser a de que eles se aplicam para temas de direito público, mais especificamente para matérias de Direito Administrativo, Financeiro, Orçamentário e Tributário. Tais regras não se aplicam, portanto, para temas de direito privado. Trataremos das inovações com maior pertinência ao tema dos atos administrativos.
1. DECISÃO COM BASE EM VALORES JURÍDICOS ABSTRATOS
A Lei nº 13.655/2018 acrescenta à LINDB o art. 20, cujo caput possui a seguinte redação:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Resumo:
• Não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
• Isso vale para decisões proferidas nas esferas administrativas (ex: em um PAD), controladora (ex: julgamento das contas de um administrador público pelo TCE) e judicial (ex: em uma ação civil pública pedindo melhores condições do sistema carcerário).
2. MOTIVAÇÃO DEVERÁ DEMONSTRAR A NECESSIDADE E ADEQUAÇÃO
Veja o que diz o parágrafo único do art. 20 acrescentado pela Lei nº 13.655/2018:
Art. 20. (...)
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Motivação
Todas as decisões, sejam elas proferidas pelos órgãos administrativos, controladores ou judiciais, devem ser motivadas. Isso significa que o administrador, conselheiro ou magistrado, ao tomar uma decisão, deverá indicar os motivos de fato e de direito que o levaram a agir daquela maneira.
Novo requisito da motivação
O administrador, conselheiro ou magistrado quando for...
• impor alguma medida ou
• invalidar ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa
... deverá demonstrar que a decisão tomada é necessária e a mais adequada.
... explicando, inclusive, as razões pelas quais não são cabíveis outras possíveis alternativas.
Ex: em uma licitação na qual se descobre que houve fraude, o administrador que decidir pela anulação do ato deverá demonstrar que essa medida é necessária e adequada para resguardar a moralidade administrativa e que não é possível que seja feita a convalidação (possível alternativa), considerando que houve superfaturamento e, portanto, prejuízo ao erário, por exemplo.
Necessidade e adequação
Esses conceitos de “necessidade” e “adequação” foram emprestados do legislador da explicação que a doutrina dá a respeitodo princípio da proporcionalidade. O princípio da proporcionalidade divide-se em três subprincípios:
a) subprincípio da ADEQUAÇÃO: no qual deve ser analisado se a medida adotada é idônea (capaz) para atingir o objetivo almejado;
b) subprincípio da NECESSIDADE: consiste na análise se a medida empregada é ou não excessiva; e
c) subprincípio da PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO: representa a análise do custo-benefício da providência pretendida, para se determinar se o que se ganha é mais valioso do que aquilo que se perde.
3. DECISÃO QUE ACARRETE INVALIDAÇÃO DE ATO, CONTRATO, AJUSTE, PROCESSO OU NORMA ADMINISTRATIVA
A Lei nº 13.655/2018 demonstrou uma preocupação muito grande com decisões que acarretem invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. Por isso, inseriu na LINDB dois dispositivos para tratar sobre o tema: o parágrafo único do art. 20 e o art. 21.
O art. 20, parágrafo único, vimos acima. Confira agora o caput do art. 21:
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Justificativa dos juristas que auxiliaram na elaboração do anteprojeto
O art. 21 “exige o exercício responsável da função judicante do agente estatal. Invalidar atos, contratos, processos configura atividade altamente relevante, que importa em consequências imediatas a bens e direitos alheios. Decisões irresponsáveis que desconsiderem situações juridicamente constituídas e possíveis consequências aos envolvidos são incompatíveis com o Direito. É justamente por isso que o projeto busca garantir que o julgador (nas esferas administrativa, controladora e judicial), ao invalidar atos, contratos, processos e demais instrumentos, indique, de modo expresso, as consequências jurídicas e administrativas decorrentes de sua decisão.” (https://www.conjur.com.br/dl/parecer-juristas-rebatem-criticas.pdf)
Exigências de motivação
Conjugando os arts. 20 e 21 da LINDB, podemos concluir que a decisão que acarrete a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá...
• demonstrar a necessidade e adequação da invalidação;
• demonstrar as razões pelas quais não são cabíveis outras possíveis alternativas;
• indicar, de modo expresso, suas consequências jurídicas e administrativas.
Vale ressaltar que tais exigências são aplicáveis para as esferas administrativa, controladora ou judicial.
Regularização
A invalidação de um ato, contrato, ajuste, processo ou norma pode acarretar graves prejuízos para a parte envolvida, para a própria Administração e também para terceiros. Pensando nisso, o parágrafo único do art. 21 trata sobre o tema, assim como sobre a possiblidade de regularização da situação:
Art. 21 (...)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Exemplo de aplicação do dispositivo: no caso de invalidação de contrato administrativo, a autoridade pública julgadora que determinar a invalidação deverá definir se serão ou não preservados os efeitos do contrato, como, por exemplo, se os terceiros de boa-fé terão seus direitos garantidos. Deverá, ainda, decidir se é ou não o caso de pagamento de indenização ao particular que já executou as prestações, conforme disciplinado pelo art. 59 da Lei nº 8.666/93. (https://www.conjur.com.br/dl/parecer-juristas-rebatem-criticas.pdf)
4. REVISÃO DEVERÁ LEVAR EM CONTA A ORIENTAÇÃO VIGENTE NA ÉPOCA DA PRÁTICA DO ATO
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Algumas vezes demoram anos para que a Administração Pública (controle interno), o Tribunal de Contas ou o Poder Judiciário examine a validade de um ato ou contrato administrativo (em sentido amplo) que já tenha se completado. Nesse período, pode acontecer de o entendimento vigente ter se alterado. Caso isso aconteça, o ato deverá ser analisado conforme as orientações gerais da época e as situações por elas regidas deverão ser declaradas válidas, mesmo que apresentem vícios.
O Prof. Jacintho Arruda Camara, Vice-Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público, defende o dispositivo: “A norma fortalece a ideia de irretroatividade do direito em prejuízo de situações jurídicas perfeitas, constituídas de boa-fé, em coerência com o ordenamento à época vigente. Visa dar segurança no longo prazo para situações jurídicas plenamente constituídas à luz de um entendimento geral válido. Para isso, estabelece que eventual revisão da validade de ato administrativo (leia-se: ato, contrato, ajuste, processo ou norma) deverá considerar o entendimento consolidado à época de sua produção. O dispositivo dá amparo legal à racionalidade que deve estar presente em procedimentos de revisão de ato administrativo: a invalidação do ato por mudança de orientação não torna ilegal situação constituída na vigência da orientação anterior.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/). 
De outro lado, o Ministério Público Federal, em Nota Técnica, afirma que se trata de previsão perigosa porque amplia muito a possibilidade de “convalidação” dos atos viciados, não fazendo qualquer ressalva quanto a ilegalidades graves: “O dispositivo, a rigor, traz mais justificativas abertas para eventual convalidação de ato ou de contrato inexistentes ou nulos. De fato, os atos anuláveis, convalidados, seriam até aceitáveis. O dispositivo, no entanto, abre espaço para que, considerando a passagem do tempo, a estabilidade das relações, a “orientação geral” que não foi à época contestada, o ato inexistente ou o ato nulo se tornem válidos. Assim, esses atos não seriam mais considerados inexistentes ou nulos com efeitos ex tunc. Esse tipo de conduta/previsão, no entanto, fere os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Importante relembrar que a validação do ato administrativo depende da verificação contrastada entre ele e a ordem jurídica, sendo que descompasso constatado deve possibilitar a reposição ao estado de legalidade.” (https://www.conjur.com.br/dl/nota-tecnica-pgr-lindb.pdf). 
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
O parágrafo único procura conceituar o que seriam “orientações gerais”. No entanto, a conceituação é por demais vaga e emprega expressões abstratas e genéricas.
5. COMPROMISSO PARA ELIMINAR IRREGULARIDADE, INCERTEZA JURÍDICA OU SITUAÇÃO CONTENCIOSA NA APLICAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO
Em que consiste esse compromisso
O art. 26 da LINDB prevê a possibilidade de a autoridade administrativa celebrar um acordo (compromisso) com os particulares com o objetivo de eliminar eventual irregularidade, incerteza jurídica ou um litígio (situação contenciosa). Ex: determinado particular estava desenvolvendo clandestinamente atividade econômica que exigiria prévia licença. Esta situação é descoberta e o art.26 permite que seja realizada uma negociação entre a autoridade administrativa e este particular a fim de sanar essa irregularidade.
Para que esse compromisso seja realizado, é indispensável a prévia manifestação do órgão jurídico (ex: AGU, PGE, PGM). Em alguns casos de maior repercussão, é necessária também a realização de audiência pública.
Confira a redação do caput do art. 26:
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.
Requisitos do termo de compromisso:
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
6. IMPOSIÇÃO DE COMPENSAÇÃO
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos.
Veja a opinião da Sociedade Brasileira de Direito Público a respeito desse artigo: “O dispositivo em questão visa evitar que partes, públicas ou privadas, em processo na esfera administrativa, controladora ou judicial aufiram benefícios indevidos ou sofram prejuízos anormais ou injustos resultantes do próprio processo ou da conduta de qualquer dos envolvidos. O art. 27 tomou o cuidado de exigir que a decisão que impõe compensação seja motivada e precedida da oitiva das partes. Há, também nesse caso, a possibilidade de celebração de compromisso processual entre os envolvidos.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/)
7. CONSULTA PÚBLICA
Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.
§ 2º (VETADO).
“O art. 29, ao prever a consulta pública prévia à edição de atos normativos por autoridade administrativa, procura trazer transparência e previsibilidade à atividade normativa do Executivo. Trata-se de medida consentânea com as melhores práticas.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/).
8. INSTRUMENTOS PARA AUMENTAR A SEGURANÇA JURÍDICA
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
	DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO
	DIPLOMA
	DISPOSITIVOS
	LINDB
	Art. 20 a 30.
	BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.
GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Método, 2016.
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