CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA - LIVRO TEXTO

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Autor: Prof. Maurício Felippe Manzalli
Colaborador: Prof. Adalberto Oliveira da Silva
Ciências Econômicas 
Integrada
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Professor conteudista: Maurício Felippe Manzalli
Economista pela Universidade Paulista (UNIP) e mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica 
de São Paulo. Atualmente é professor da UNIP nos cursos de Ciências Econômicas e Administração e também é 
coordenador do curso de Ciências Econômicas na mesma universidade, tanto na modalidade presencial quanto 
na Educação a Distância. Tem experiência em administração e finanças, notadamente àquelas ligadas ao setor de 
transporte de passageiros, atuando há 29 anos no ramo.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M296c Manzalli, Maurício Felippe.
Ciências econômicas integrada. / Maurício Felippe Manzalli. – 
São Paulo: Editora Sol, 2017.
132 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXIII, n. 2-011/17, ISSN 1517-9230.
1. Ciências econômicas. 2. Desenvolvimentismo. 3. Intervenção 
governamental. I. Título.
CDU 33
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Rose Castilho
 Carla Moro
 Lucas Ricardi
 Juliana Mendes
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Sumário
Ciências Econômicas Integrada
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 CARACTERÍSTICAS DE UMA ECONOMIA SUBDESENVOLVIDA ..........................................................9
1.1 Fundamentos teóricos da economia subdesenvolvida ......................................................... 12
1.2 Considerações acerca do modelo de substituição de importações ................................. 17
2 CARACTERÍSTICAS DO DESENVOLVIMENTO ......................................................................................... 21
2.1 Medidas de crescimento: o PNB e o PIB ..................................................................................... 23
2.2 Medidas de desenvolvimento: o IDH, a Curva de Lorenz e o Índice de Gini ................ 25
2.2.1 IDH ................................................................................................................................................................ 25
2.2.2 Curva de Lorenz ....................................................................................................................................... 29
2.2.3 Índice de Gini............................................................................................................................................ 30
3 CARACTERÍSTICAS DO DESENVOLVIMENTISMO ENQUANTO PRÁTICA 
E POLÍTICA .............................................................................................................................................................. 31
3.1 Desenvolvimentismo no pensamento econômico brasileiro .............................................. 34
4 DA NECESSIDADE DA INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL ............................................................... 36
4.1 Falhas de mercado ............................................................................................................................... 36
4.2 Funções do governo ............................................................................................................................ 47
4.3 Planejamentos e orçamentos .......................................................................................................... 52
4.3.1 Conceituação ............................................................................................................................................ 52
4.3.2 Planejamentos na iniciativa privada ............................................................................................... 54
Unidade II
5 PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO .................................................................................................... 62
6 RESGATE DAS INICIATIVAS DE PLANEJAMENTO NO BRASIL: BREVE REVISÃO....................... 72
7 PLANEJAMENTO NO BRASIL NOS ANOS RECENTES: VISÃO DOS PLANOS 
PLURIANUAIS DE FHC A DILMA – DOCUMENTOS OFICIAIS ............................................................... 94
7.1 Plano Plurianual .................................................................................................................................. 94
7.2 Histórico de elaboração dos PPA ................................................................................................... 97
7.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias ....................................................................................................111
8 ENTRAVES AO CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO: DESAFIOS 
INFRAESTRUTURAIS .........................................................................................................................................116
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APRESENTAÇÃO
O livro-texto que ora apresentamos resgata algumas questões relacionadas ao subdesenvolvimentismo, 
desenvolvimento e desenvolvimentismo como características de uma economia capitalista e insere a 
questão do planejamento governamental na discussão.
A proposta é integrar os assuntos via evolução dos acontecimentos, ora empíricos, ora teóricos, no 
sentido de construir um conjunto de saberes que oferecerá ao discente a oportunidade de verificar 
como a política pública é pensada a partir das características que são apresentadas por diferentes 
economias e os desdobramentos de tais políticas.
Neste livro-texto você encontrará:
• Textos explicativos que elucidam a matéria.
• Resumos do conteúdo estudado.
• Exercícios comentados.
• Tópicos para refletir, em que convidamos você a pensar sobre assuntos da atualidade.
• A seção saiba mais, em que indicamos filmes e livros que, de alguma forma, complementam os 
temas investigados. Não deixe de explorar essas sugestões; garantimos que você irá ampliar seu 
conhecimento sobre os temas apresentados e que isso será extremamente útil, não apenas na 
questão específica da disciplina, mas em sua vida profissional como um todo.
• Lembretes, anotações pontuais que remetem a alguma informação já conhecida, e observações, 
apontamentos que chamam sua atenção para algum ponto destacado sobre o assunto em 
desenvolvimento. São recursos que reforçam algumas questões que quisemos salientar.
• Exemplos de aplicação, em que você será convidado a refletir sobre um temaproposto.
Inicialmente abordaremos conceitos relacionados a subdesenvolvimento e desenvolvimento 
como condição econômica e social de diferentes países e avançamos para a questão do 
desenvolvimentismo como projeto de governo. Tratando de projeto, passamos a tratar a questão 
do planejamento em âmbito geral.
Depois avançaremos para a discussão do planejamento no Brasil a partir de uma perspectiva histórica 
e, na sequência, teremos contato com uma peça muito importante do planejamento: o Plano Plurianual, 
em que estão delineadas as intenções e ações do governo quanto a seus projetos de crescimento e 
desenvolvimento econômicos. Finalizaremos com a apresentação de algumas questões relacionadas aos 
entraves ao crescimento e desenvolvimento econômico do Brasil recente.
Preparado para a leitura? Esperamos que sim!
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INTRODUÇÃO
Não é de hoje que as discussões acerca de crescimento e desenvolvimento econômico estão presentes 
na economia brasileira. Também não é de hoje que os economistas se debruçam sobre o assunto. Há 
tempos as possibilidades de superação do subdesenvolvimentismo e construção de uma trajetória ao 
desenvolvimento contam com inúmeras propostas, tanto empresariais quanto governamentais.
Assim, a disciplina Ciências Econômicas Integrada procura levantar novamente a temática no âmbito 
de uma economia que, de certa forma, superou alguns entraves do subdesenvolvimentismo, sendo 
considerada, atualmente, uma das principais economias emergentes com elevado grau de importância 
no âmbito internacional.
Quanto à conquista do desenvolvimento, este é um processo de longo prazo e que depende de 
uma série de fatores ligados às oportunidades empresariais de investimentos lucrativos, bem como das 
políticas públicas, notadamente aquelas relacionadas à melhoria da infraestrutura econômica do país.
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Unidade I
1 CARACTERÍSTICAS DE UMA ECONOMIA SUBDESENVOLVIDA
Quando se trata do assunto subdesenvolvimento, dois olhares podem ser utilizados. Um deles trata a 
questão de maneira ideológica, como uma mera classificação no tempo das condições sociais e econômicas 
de um país comparado a outros, mesmo que de estruturas diferentes. Por este olhar, a caracterização se 
daria por análises conjunturais, sem que uma raiz econômica fosse, de fato, concreta. Outro olhar reside 
na escolha de fatos mais concretos ligados à estrutura econômica e social de uma nação e que permitam 
a classificação como subdesenvolvida. Aos fatos concretos são atribuídos fatores históricos e territoriais, 
regionalização, acesso aos meios de produção e geração de renda, para citar alguns.
Conforme destaca Souza (2009), a definição de subdesenvolvimento passa pela noção de que o 
crescimento demográfico ocorre de forma mais rápida do que o crescimento econômico e, diante tal 
irregularidade, não tarda para que a renda e a riqueza se concentrem nas mãos de poucos, o que gera, por 
consequência, pobreza e miséria para as classes menos favorecidas. Ainda como decorrência, indicadores 
sociais e ambientais apresentam menor qualidade em relação aos de países considerados desenvolvidos 
e as estruturas econômicas, no que diz respeito à inovação tecnológica, não se apresentam totalmente 
adequadas para que sejam superados os entraves colocados ao país nessa situação.
Para Sandroni (1999, p. 580), subdesenvolvimento é uma
[...] situação inferior do sistema econômico-social de um país em relação aos 
padrões econômicos das nações industrializadas. Evidencia-se por indicadores 
como exportação baseada em produtos primários, forte participação de 
produtos industrializados na pauta de importação, importação acentuada 
de tecnologia e capitais estrangeiros, persistência de elevadas taxas de 
desemprego, baixa produtividade, baixa renda per capita, mercado interno 
bastante limitado, baixo nível de poupança e subconsumo acentuado. 
[...] O subdesenvolvimento está ligado ao problema da dependência, que 
atinge desde países extremamente pobres, como Bangladesh, até países de 
considerável nível de industrialização e diversificação do aparelho produtivo, 
como Brasil, México e mesmo os ricos Estados árabes produtores de petróleo.
Outra característica marcante do subdesenvolvimento é que os países então classificados dessa 
forma apresentam instabilidade política e econômica, além de serem altamente dependentes de acesso 
à tecnologia e de capitais de países ditos avançados. Mesmo que exista produção industrial, a maior 
parte do que é produzido tem como destino o consumo interno, ficando a cargo da base exportadora 
produtos de baixo valor agregado, notadamente aqueles provenientes do setor primário. Na medida 
em que uma maior quantidade de países entra no comércio internacional, a questão da produtividade 
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Unidade I
e da competitividade impera, desfavorecendo aqueles países em que sua pauta exportadora não é 
diversificada ou que não seja tão competitiva com relação aos demais. Nesse aspecto, o que dita a regra 
da competitividade são custos de produção, preços internos e para exportação, bem como os logísticos, 
determinados pela questão territorial.
Junto às questões de produtividade e competitividade, elevadas taxas de inflação, bem como as dificuldades 
orçamentárias de governos de países subdesenvolvidos, colocam-se como entraves quanto à capacidade 
do setor público para financiar projetos em áreas chamadas estratégicas, ou infraestruturais, a exemplo de 
transportes, educação, saúde, comunicações e área social na tentativa de diminuição de suas desigualdades.
No mundo contemporâneo, uma questão que se coloca presente quanto à classificação de países como 
subdesenvolvidos e desenvolvidos é que, uma vez classificados como tal, o seriam para todo o sempre. 
O que estamos tentando dizer? É que, uma vez que um país seja caracterizado como subdesenvolvido, 
isso lhe dá uma marca, independentemente se por determinação ideológica ou por condições reais de 
classificação. Da mesma forma que em algumas épocas a classificação dos países atendia à denominação 
de centro-periferia, a literatura econômica passou a adotar uma nova denominação: desenvolvido e 
emergente, em que aos primeiros dá-se uma conotação permanente e, aos segundos, uma condição 
não permanente, mas de possibilidades de conquista ao desenvolvimento.
 Observação
Muitas vezes faz-se referência a um país como emergente com o 
emprego do termo Big Emerging Markets (BEM).
A denominação centro-periferia é um conceito cunhado pela Comissão Econômica para América Latina 
(Cepal) e empregado para descrever um processo de multiplicação do avanço tecnológico na economia 
mundial que seja passível de explicar a distribuição de seus ganhos entre os participantes. Ocorre que, com 
o avanço do capitalismo industrial e a chamada nova divisão internacional do trabalho, os ganhos derivados 
das relações entre diferentes regiões não foram distribuídos uniformemente. Para Bielschowsky (2000, p. 16),
[...] a tese parte da ideia de que o progresso técnico se desenvolveu de forma 
desigual nos dois polos. Foi mais rápido no centro, em seus setores industriais, 
e, ainda mais importante, elevou simultaneamente a produtividade de 
todos os setores das economias centrais, provendo um nível técnico mais 
ou menos homogêneo em toda a extensão dos seus sistemas produtivos. 
Na periferia, que teve a função de suprir o centro com alimentos e 
matérias-primas a baixo preço, o progresso técnico só foi introduzido nos 
setores de exportação, que eram verdadeiras ilhas de alta produtividade, em 
forte contraste com o atraso do restante do sistema produtivo.
É, portanto, com base em tal ideia que reside a tese, também desenvolvida pela Cepal, da deterioração 
dos termos de troca, pois,enquanto o progresso técnico ocorre nos países ditos já industrializados, aquelas 
economias em processo de industrialização estão produzindo bens primários, e seus preços relativos de 
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troca são bastante díspares: a economia da periferia exporta bens de baixo valor agregado para importar 
bens de elevado valor agregado, fazendo com que ocorra transferência de excedente e de ganhos de 
produtividade para o centro. Assim, a divisão internacional do trabalho somente faria acirrar a disparidade 
entre os polos, visto que o centro apresenta tendência a reduzir sua taxa de expansão das importações de 
bens primários conforme seu progresso técnico avança para a forma poupadora de bens primários.
Retomando as denominações “país desenvolvido” e “país emergente”, a título de ilustração, a figura 
a seguir (NOVO..., 2015) mostra a posição de alguns países considerados pela consultoria Loomis, Sayles 
& Company como o grupo dos dez que mais pontuaram: será considerado desenvolvido o país que 
estiver mais perto do topo.
Quem evoluiu - ou piorou
Comparação dos países entre 2003 e 2013
10Alemanha
2003
Alemanha
2013
10
10Grã-Bretanha Grã-Bretanha10
10Espanha
Grécia7
México6
9Grécia
Brasil6
Rússia6
8Emirados Árabes Espanha8
5Argentina Argentina5
4Brasil Emirados Árabes4
4México
4Rússia
1Nigéria Nigéria1
1Paquistão Paquistão1
Figura 1 – Classificação de países selecionados em desenvolvidos e emergentes
De acordo com a reportagem da BBC Brasil (NOVO..., 2015), a metodologia para classificação 
considerou indicadores econômicos, financeiros e sociais de 100 países, tanto desenvolvidos quanto 
emergentes. Após a análise, a classificação dos países atendeu ao agrupamento dos estatisticamente 
próximos em termos de condições apresentadas (NOVO..., 2015).
No que diz respeito ao indicador econômico, os quesitos analisados foram:
• demografia, no que tange ao tamanho da população;
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Unidade I
• renda per capita;
• produtividade e competitividade oferecidas pelos setores infraestruturais e pelo mercado de trabalho.
O que a metodologia levou em consideração quanto aos indicadores financeiros? No intuito de 
avaliar a importância do mercado de ações do país analisado, os quesitos selecionados foram:
• potencial creditício do país avaliado pelo mercado internacional;
• estabilidade monetária;
• participação do mercado de ações como proporção do PIB.
Por sua vez, o indicador social foi composto por:
• posição do país no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e suas condições de educação, 
saúde e bem-estar;
• Índice da Economia do Conhecimento (IEC), de acordo com o Banco Mundial;
• indicador híbrido que relaciona liberdade civil e direitos políticos.
 Saiba mais
Tenha mais contato com o tema economia do conhecimento através da 
leitura do livro:
VELLOSO, J. P. dos R. (Org.). O Brasil e a economia do conhecimento. Rio 
de Janeiro: José Olympio, 2002.
1.1 Fundamentos teóricos da economia subdesenvolvida
Conforme destaca Souza (2009), na economia subdesenvolvida, considerada em sua forma mais 
simples, na assim chamada forma primitiva, estão alguns setores entendidos como os de subsistência, 
de mercado interno e de mercado externo, e há relações entre eles.
Composto por pequenos latifúndios de baixa produtividade e dedicados à produção agrícola está 
o setor de subsistência. Ali está concentrada a produção das atividades relacionadas à agricultura de 
subsistência, pois a monetização é quase inexistente. O consumo exercido pelo setor é de sua própria 
produção, restando apenas uma pequena parte do que foi produzido para abastecimento do mercado 
de setor externo que, de acordo com seu desempenho, pode beneficiar ou prejudicar o dinamismo do 
mercado rural, assim como o urbano e industrial.
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 Observação
É recorrente, quanto às características indicadas do setor de 
subsistência, encontrar alusão ao setor terciário da economia, composto 
por desempregados das áreas rurais ou mesmo aqueles que exercem 
trabalho ocasional.
Quanto ao setor de mercado interno, Souza (2009, p. 18-19) diz que,
[...] em seu estágio inicial de desenvolvimento, é formado por atividades 
ligadas ao atendimento da população residente e ao fornecimento de 
insumos e serviços às empresas e pessoas vinculadas ao comércio externo, 
como alimentos, matérias-primas beneficiadas, embalagens, transportes. No 
processo de desenvolvimento, o setor industrial urbano leva vantagens em 
seu relacionamento com o setor agrícola, através da extração do excedente 
gerado neste último setor. O setor agrícola apresenta superávits em balança 
comercial, porque suas exportações excedem o volume de importações, uma 
vez que suas necessidades de consumo são supridas pelo setor de mercado 
interno. Esse superávit em moeda estrangeira é utilizado no financiamento 
de importações e máquinas, equipamentos e insumos industriais utilizados 
no setor industrial urbano.
Figura 2 – Colheita de café no Estado de São Paulo em 1902, caracterizando a economia agroexportadora
A figura a seguir mostra a estrutura de uma economia subdesenvolvida. Porém, para que se possa 
compreendê-la, Souza (2009, p. 19) adverte que algumas considerações devem ser efetuadas:
(a) A balança comercial da economia nacional mantém-se equilibrada; (b) 
o valor das exportações do meio rural (XR) apresenta-se significativamente 
superior ao valor das exportações do meio urbano industrial (XU), pelo menos 
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nas fases iniciais do processo de desenvolvimento; (c) o meio rural mantém 
superávit na balança comercial (XR> MR); (d) o meio urbano e industrial 
apresenta déficit em sua balança comercial com o exterior (XU <MU), pela 
necessidade de importar bens de capital e insumos industriais; e (e) o meio 
urbano e industrial possui um superávit com o meio rural, ou seja, o valor da 
produção do meio urbano e industrial destinado ao meio rural (YUR) supera 
o valor da parcela da produção do meio rural endereçada ao meio urbano e 
industrial (YRU).
Setor externo
Meio urbano e industrial
Meio rural
XR
MR
YRR
YRU
YUR
YUU
XU
MU
Figura 3 – Estrutura de uma economia subdesenvolvida.
O que é possível depreender da análise da estrutura anteriormente apresentada?
Podemos notar que a produção exercida pelo setor denominado de meio rural (YR) tem três vias de 
destino: a primeira é seu próprio consumo, aquele considerado de subsistência devido a atividades pouco 
monetizadas, (YRR); outro destino é para exportação (XR); o restante é destinado para ser consumido 
no meio urbano e industrial (YRU), sendo que a produção destinada a esses mercados (YRU + XR) é 
majoritariamente composta por alimentos e matérias-primas com baixo valor agregado. Em termos de 
equilíbrio do meio rural, este será conquistado quando as exportações do setor rural forem maiores do 
que suas importações e a renda do setor urbano for maior do que a renda do setor rural. A identidade a 
seguir ilustra o que acabamos de afirmar:
(XR> MR) = (YUR> YRU)
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Para Souza (2009, p. 20), a equação
[...] diz que, no equilíbrio, o déficit do meio rural com o meio urbano e 
industrial (YUR> YRU) fica financiado por seu superávit com o exterior 
(XR> MR). Por seu turno, a produção do meio urbano e industrial (YU) destina-
se ao próprio meio urbano (YUU), à exportação (XU) e ao meio rural (YUR). 
A produção destinada ao mercado externo e ao meio urbano e industrial 
(XU + YUR) compõe-se de produtos industrializados e serviços. O equilíbrio 
domeio urbano industrial é dado por (XU <MU) = (YUR> YRU), ou seja, o 
déficit do meio urbano e industrial com o exterior (XU <MU), no equilíbrio, 
fica integralmente financiado por seu superávit com o meio rural (YUR> YRU). 
Como o segundo membro das duas equações anteriores é o mesmo, temos 
que (XR> MR) = (XU <MU).
Da tautologia (XR> MR) = (XU <MU) pode-se concluir que, em condição de equilíbrio, em termos de 
balança comercial, sendo X = M, um superávit produzido pelo meio rural com relação ao exterior será 
igualado ao déficit externo provocado pelas importações do meio urbano e industrial. Considerando 
uma economia em que impere o modelo de substituição de importações, vê-se que a produção e a 
exportação daquilo que é exercido pelo meio rural deve financiar as importações exercidas tanto pelos 
meios urbanos quanto pelos industriais. Mais: deve, ainda, financiar o desenvolvimento desses meios.
 Observação
Observe que estamos tratando da extração de excedente por um setor 
do que foi produzido por outro: no caso, o excedente é extraído do setor 
rural em favorecimento do desenvolvimento daqueles ditos mais avançados.
Várias são as formas de extração do excedente produzido pelo setor rural em favorecimento dos 
setores urbano e industrial. Dentre elas estão:
• Elevação da tributação sobre produtos que devem ser importados pelo setor rural e que tenham 
como origem de produção os setores urbanos e industriais ou mesmo para aqueles produtos 
oriundos do setor exportador, para o caso de importação pelo setor urbano.
• Confisco cambial representado pela quantidade de dólares que é apropriada pelo governo diante 
daqueles obtidos pelos exportadores de produtos específicos, a exemplo do que fez o Brasil em 
1953 com as exportações de café (SANDRONI, 1999).
• Deterioração dos termos de troca entre setor urbano e industrial em que o volume de dólares 
necessários para importação de bens pelo setor rural é maior do que o necessário para que o setor 
urbano importe os bens produzidos por aquele setor.
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Unidade I
 Saiba mais
Entenda mais sobre a deterioração dos termos de troca lendo a definição 
que Paulo Sandroni oferece à expressão “relações de troca” em sua obra:
SANDRONI, P. Novíssimo dicionário de economia. São Paulo: Best 
Seller, 1999.
Considerando então que a economia consiga se industrializar via modelo de substituição de 
importações, as importações do setor urbano (MU) tendem a apresentar elevação devido este 
tipo de indústria ser dependente de alguns meios de produção manufaturados, bem como bens 
de capital que lhe oferecerão condições de produzir bens de consumo na economia doméstica, 
interna. Para o caso de as exportações exercidas pelo meio rural (XR) não apresentarem crescimento 
ao mesmo tempo em que cresce o potencial importador do setor urbano e industrial, o que se 
verificará na economia serão déficits comerciais (X <M) que serão considerados como entraves 
ao processo de crescimento econômico. “Desse modo, a expansão das exportações agrícolas 
e, mesmo, de produtos manufaturados, desde as fases iniciais da industrialização, torna-se 
indispensável para evitar estrangulamentos no processo de desenvolvimento” (SOUZA, 2009, 
p. 21). Ainda para o autor:
Com a expansão da economia de mercado, cai a participação da 
produção destinada à subsistência na produção rural (YRR/Y). Em muitas 
regiões subdesenvolvidas, isso ocorre principalmente em função da 
elevação dos preços de exportações. Tal participação aumenta no caso 
de reduções dos preços dos bens agrícolas exportados, quando cresce 
YRR e diminui XR. Nas crises do setor de mercado externo no Brasil, 
no passado, as populações voltavam às atividades de subsistência e 
esse setor expandia-se. Ele funciona como elemento de estabilidade 
da economia, amortecendo as crises do setor de mercado externo 
e mantendo o nível de emprego do meio rural, embora com baixa 
produtividade. [...] A economia estaciona nas crises e evolui nos surtos 
exportadores, pelos encadeamentos das exportações sobre as atividades 
urbanas e os investimentos que afetam o nível da produção do setor de 
mercado interno. A produção destinada ao consumo próprio do meio 
rural se reduz, enquanto aumenta a demanda urbana por produtos 
agropecuários. O desenvolvimento econômico tende ao setor de 
mercado interno e às exportações. Entretanto, essa transformação de 
estrutura depende do dinamismo das exportações e de suas ligações 
com o setor de mercado interno. Assim, torna-se importante aumentar 
sua competitividade pela redução de custos e melhoria da qualidade 
dos produtos exportados (SOUZA, 2009, p. 21).
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O que se faz necessário entender é que o setor externo representa a agricultura comercial voltada 
para exportação, bem como para as atividades comerciais ligadas ao comércio de importação e de 
exportação da economia urbana.
 Observação
Pode-se entender o setor externo como aquele caracterizado por 
atividades atravessadoras, de prestação de serviços de importação e de 
exportação a outros setores, sem que dele haja produção física. É somente 
um sistema que facilita o escoamento da produção e o aprovisionamento 
de bens que as economias não produzem, mas necessitam importar.
Por sua vez, como o setor externo não é produtor, seu dinamismo está completamente dependente 
da demanda do mercado internacional no que diz respeito à necessidade de bens primários, de que é 
majoritariamente exportador. Como o bom desempenho do setor externo depende dos bons ventos da 
economia internacional, os preços de exportação são influenciados por dois fatores: demanda externa 
que impulsiona para cima em época de aquecimento e para baixo em período de recessão e pelo potencial 
produtivo quanto à oferta de bens pelos setores de subsistência nos países subdesenvolvidos (excesso de 
oferta influencia os preços negativamente enquanto os eleva em períodos de escassez).
Para aquele país em que sua pauta de exportações é bastante restrita, ou seja, concentrada em 
poucos produtos, há baixa oportunidade de manipulação dos preços internacionais, o que dificulta o 
desenvolvimento do setor de mercado interno. Porém, se a economia diversifica sua pauta de exportações, 
a situação pode vir a ser diferente.
1.2 Considerações acerca do modelo de substituição de importações
Como bem destaca Sandroni (1999, p. 581), substituição de importações é um
[...] conceito elaborado por economistas da Cepal para designar um 
processo interno de desenvolvimento, estimulado por desequilíbrio 
externo e que resulta na dinamização, crescimento e diversificação 
do setor industrial. Portanto, é mais que a produção local de bens 
tradicionalmente importados.
Nesse modelo de crescimento e desenvolvimento econômicos, o elemento essencial da economia 
deixa de ser majoritariamente a produção de bens primários para atender à demanda externa e passa a 
ser a atividade industrial em que a produção e a oferta estão voltadas para dentro.
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Figura 4 – Operários italianos em uma fábrica de latas em São Paulo no início do século XX
Podemos dizer tratar-se de um modelo de crescimento voltado para dentro. Entendido ser o 
processo de substituição de importações aquele em que a economia doméstica passa a produzir 
internamente o que antes era adquirido por importações, é interessante destacar as características 
fundamentais de tal processo:
• Parte significativa de bens de consumo industrializados visa atender ao mercado interno.
• Forte dependência de medidas protecionistas por parte do governo, a exemplo de:
— desvalorização cambial encarecendo importações e favorecendo atividades exportadoras;
— elevação das tarifas de importações para produtos entendidos pelo governocomo os 
merecedores de proteção;
— forte presença do Estado na condução da industrialização, com o uso de legislação pertinente 
e adequação de suas instituições;
— criação, por parte do Estado, de infraestrutura, a exemplo de energia, água, saneamento e 
estradas como forma de escoamento da produção.
 Observação
Podemos inferir que, devido ao excesso de protecionismo, as indústrias 
criadas através desse modelo tendem a ser mais ineficientes, pois além da 
proteção não contam com uma concorrência expressiva.
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Para Souza (2009, p. 153),
Uma das vantagens do modelo de substituição de importações é poder adotar 
processos de produção que já deram certo em outros países, possibilitando a 
aprendizagem e a geração de técnicas endógenas, ao mesmo tempo em que 
a economia passa a produzir para um mercado já existente. A substituição de 
importações tem como primeiro objetivo equilibrar o balanço de pagamentos. 
Reduzem-se as importações por cotas, licenciamentos, elevação de tarifas e 
proibições, assim como através da política cambial.
O autor adverte, ainda, que
Uma política racional de substituição de importações extrapola o argumento 
da proteção à indústria nacional. Mesmo em relação a um setor antigo 
pode se justificar a proteção, se ele demonstrar dificuldades em enfrentar a 
concorrência externa, por problemas conjunturais ou estruturais. De outra 
parte, não representa o fechamento da economia por princípio: a característica 
básica do modelo consiste na flexibilidade e na capacidade de empregar 
recursos escassos para importar maior número de produtos. O protecionismo 
ajuda o país a traçar os destinos da economia (SOUZA, 2009, p. 153).
Para que o modelo possa levar a economia ao crescimento econômico, faz-se necessária formação 
de poupança interna ou que sejam abertas linhas de crédito, ou por parte dos bancos governamentais 
ou daqueles comerciais, como forma de impulsionar os investimentos necessários ao desenvolvimento 
tecnológico correspondente com o nível de industrialização. Nesse sentido, podemos inferir que o modelo 
de substituição de importações coloca-se como alternativa de promoção do crescimento econômico 
e desenvolvimento tecnológico como forma de antecipação das condições em que a economia se 
encontraria somente no longo prazo.
Via poupança interna ou mesmo financiamentos dos investimentos subsidiados pelo governo, 
a economia conseguirá atingir certo nível de base industrial com possibilidade de diversificação da 
produção em que as condições produzidas pela economia podem gerar especialização em determinados 
setores que, com sorte, transformam-se em vantagens comparativas para a nação, ampliando sua 
competitividade internacional. Se for possível extrapolar o raciocínio para o longo prazo, cada setor 
da industrialização diversificada terá condições de produzir para exportação. Com o uso dos recursos 
oriundos da base exportadora, de forma gradual poderá haver liberalização de importações devido 
à existência de superávit comercial suficiente para pagamento das importações. Nesse ponto, Souza 
(2009, p. 154) afirma que ocorreu “a maturidade da indústria”. Agora, em que a economia se apresenta 
aberta ao exterior, não mais apenas com vistas às exportações, mas também a importações, temos o 
aumento da concorrência e maior disponibilidade interna de bens. Resultado: crescimento do bem-estar 
da sociedade. A economia está mais madura e moderna.
Mas, como nem tudo são flores, há que se considerar distorções do modelo de substituição de 
importações quando adotado de forma irrestrita.
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Da mesma forma que pontos positivos são destacados na literatura acerca do assunto, uma das 
maiores críticas que o modelo recebe reside no fato de a renda ser bastante concentrada e que, em seu 
início, a diminuição da disponibilidade de recursos internos do que haveria no caso de livre concorrência 
faz com que os preços aumentem, causando perda de bem-estar para a sociedade à custa da elevação 
dos lucros empresariais.
Ainda na linha das críticas, há que se considerar questões relacionadas à produtividade e 
competitividade da nação, que se apresentam basicamente dependentes das condições internas de 
produção. Como a comparação da produção interna com as condições internacionais praticamente 
não é permitida – devido à economia fechada –, o que perdura, na maioria das vezes, são projetos de 
investimentos com elevados custos e taxas de retorno baixas e muito em longo prazo (SOUZA, 2009). 
Como o setor a ser protegido é o industrial, à revelia do primário, a elevação nos custos de produção 
produz uma cadeia de subida de preços que afeta o setor primário, diminuindo seu bom desempenho 
em relação ao setor externo, pois os preços de exportações também se elevam. Como consequência, há 
perda de competitividade para este setor e queda nos superávits comerciais que deveriam ser utilizados 
para pagar importações de bens de capital.
Outra crítica que se trava acerca do assunto refere-se aos custos da 
proteção: estes aumentam quando o país passa da fase fácil de substituição 
de importações (produção interna de bens não duráveis de consumo e seus 
componentes), para a fase mais difícil (artigos de consumo intermediários 
e de consumo durável); esses custos continuam aumentando nas fases 
superiores, quando a economia passa a produzir bens de capital e outras 
manufaturas de tecnologia mais intensiva, para os quais as condições de 
produção interna não são favoráveis; este último ponto se deve à pequena 
dimensão do mercado interno, inexistência de fornecedores oferecendo 
produtos de qualidade, com preços competitivos, insuficiência de oferta de 
pessoal técnico e de mão de obra mais especializada, o que eleva os salários 
a serem pagos (SOUZA, 2009, p. 156).
Pensando especificamente nas economias da América Latina em seu período de industrialização, 
o modelo de substituição de importações parte do princípio de ser resultado da interação dinâmica 
entre o desequilíbrio externo e as novas demandas de importação resultantes da expansão industrial 
promovida pelo capitalismo. Para Bielschowsky (2000, p. 25),
[...] a rapidez e a profundidade do processo como um todo depende, primeiro, 
da capacidade de cada economia no sentido de adaptar sua estrutura 
produtiva às novas demandas da expansão industrial (o que, por sua vez, 
depende do nível de diversificação do sistema produtivo prévio ao início 
do processo e do tamanho absoluto dos mercados internos) e, segundo, da 
evolução da capacidade de importação da economia.
Retomando a relação entre os diferentes setores da estrutura de uma economia subdesenvolvida (setor 
de subsistência, mercado interno industrial, setor de exportação), na situação de longo prazo, a economia 
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doméstica terá condições de produzir aqueles bens que antes eram importados, a exemplo dos bens de 
capital e tecnologia. Souza (2009) declara ser esta uma fase posterior do processo de desenvolvimento.
Em fase mais primitiva, é o próprio setor de subsistência que produz as 
manufaturas para seu próprio consumo, através do artesanato e das chamadas 
indústrias rurais ou de “fundo de quintal”. Em uma fase posterior, com a 
expansão das exportações de produtos primários, esses bens manufaturados 
nas próprias fazendas vão sendo gradativamente substituídos por artigos 
industrializados importados. Esses bens importados de tecnologia superior, e 
mais baratos, deslocam a produção do artesão. Em uma fase mais adiantada, 
é a vez de algumas manufaturas importadas cederem seu lugar à produção 
nacional, efetuada em escala industrial. Para que isso ocorra, costuma-se 
estabelecer forte esquema protecionista, sem oqual a indústria nacional 
não teria condições de competir com os produtos importados mais baratos, 
de melhor qualidade e com tradição no mercado (SOUZA, 2009, p. 22).
No modelo, nada funciona sem a existência do elemento-chave, a demanda externa por produtos 
primários. É tal demanda que oxigena o empresário do setor de mercado interno a diminuir gradualmente a 
produção de subsistência no produto nacional. Percebe-se um deslocamento do eixo dinâmico da economia 
em que o setor de mercado interno passa paulatinamente a ter como foco de sua produção aqueles bens 
que antes eram importados e destinados ao consumo do meio rural, inclusive. “Surtos ou crises do setor de 
mercado externo produzem efeitos de encadeamento de expansão ou de contração do setor de mercado 
interno. Quanto maiores forem os multiplicadores da base exportadora, tanto maiores serão os efeitos de 
encadeamento do setor de mercado externo no conjunto da economia”. (SOUZA, 2009, p. 22)
Independentemente de seus pontos positivos ou negativos, da questão ideológica ou da crítica, qual 
será o resultado do processo, ou seu fim, se assim podemos considerar?
Conforme o setor de mercado interno apresenta desenvolvimento em termos de produção, atrelados 
a este surgem como demanda derivada outras atividades locais, a exemplo daquelas ligadas à prestação 
de serviços ou mesmo atividades comerciais ou outras indústrias dedicadas à produção daquilo que 
antes era importado e, por naturalidade, se pode substituir por produção interna. Assim, verifica-se 
que qualquer investimento que ocorrer no âmbito do setor de mercado interno representa importância 
ímpar no descobrir de novas possibilidades de exportações, assim como para o crescimento econômico 
da nação. Qual o resultado disso? Quando a economia atingir a maturidade, o desempenho da economia 
nacional passa a ser comandado por um conjunto de transformações pelas quais a economia passou e 
que afetam o setor de mercado interno, independentemente do desempenho da base exportadora. Daí 
em diante, a economia ingressa noutro estágio.
2 CARACTERÍSTICAS DO DESENVOLVIMENTO
Vimos que o volume de exportações de bens primários por uma economia subdesenvolvida é 
de extrema importância para o surgimento, ou transformação, dessas economias desenvolvidas, ou 
em via de desenvolvimento. O que irá, de certa forma, diferenciar uma da outra – subdesenvolvida 
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da desenvolvida – é o grau de industrialização desta última, que necessita de elevados níveis de 
investimentos e, portanto, de capital, que muitas vezes é produzido no âmbito das exportações de bens 
primários. Nesse aspecto, conforme ressalta Souza (2009), como os investimentos são constituídos, em 
grande parte, por bens de capital importados, são as exportações que representam a contrapartida da 
poupança para seu financiamento. Assim, “[...] há uma mudança no caráter da base exportadora, e foi 
isso que ocorreu no Brasil após 1950: as exportações, de fator determinante do nível de renda, passaram 
a ser o elemento estratégico no processo de formação de capital” (SOUZA, 2009, p. 23).
Para aquela economia que já se encontra industrializada, a importância do que se chama de base 
exportadora tem efeitos sobre o multiplicador do setor de mercado interno, bem como na necessidade de 
financiamento de importação de bens de capital, se assim necessário. O que é importante perceber é que 
somente haverá exportação de bens em duas condições: a primeira é a demanda externa e a segunda, a 
produção interna com excedente. O aumento das exportações de bens produzidos internamente injeta 
recursos na economia doméstica, que tanto podem ser utilizados para ampliar o consumo interno por 
bens internos como para ampliar as condições de aquisição de bens de capital que são importados. 
Desta forma, saldos comerciais positivos impulsionam o acesso à tecnologia, gerando economias de 
escala e elevação da produtividade da economia doméstica.
Para Souza (2009, p. 23),
[...] a base exportadora aparece como a causa do crescimento econômico 
das regiões subdesenvolvidas, principalmente nos seus primeiros estágios, e 
como elemento dinâmico de aumento de eficiência e competitividade em 
economias industrializadas. A industrialização surge em uma etapa posterior 
e como consequência do desenvolvimento inicial da base exportadora. 
Em outras palavras, uma agricultura em expansão e uma base econômica 
diversificada representam maiores níveis de renda, que se traduzem em 
maior grau de consumo, de poupança e de investimento.
Até que não sejam superados os entraves do subdesenvolvimentismo, a base exportadora estará 
restrita a poucos bens agrícolas e, por consequência, seus efeitos multiplicadores estarão instáveis. 
Assim, o decolar da economia em desenvolvimento estará na dependência:
• Do crescimento de suas exportações, o que é determinado pelo nível de produtividade e 
competitividade da economia doméstica.
• Do grau de integração das cadeias produtivas internas.
• Da estrutura interna de distribuição de renda.
• Da eliminação dos estrangulamentos do desenvolvimento econômico.
Antes de caracterizar o que vem a ser desenvolvimento, é necessário tratar do que vem a ser 
crescimento econômico: há tempos, economistas percebem que são imensas as diferenças entre 
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crescimento e desenvolvimento. Se crescimento significa apenas o aumento da renda per capita, 
desenvolvimento implica em conhecer os beneficiários do aumento da renda. Em outras palavras, 
desenvolvimento requer distribuição de renda, para que o crescimento não seja concentrador ou 
excludente. Ainda, desenvolvimento requer respeito ambiental, já que isso está intrinsecamente ligado 
às condições de sustentabilidade da atividade econômica.
Há muito os economistas discutem as diferenças entre os conceitos de desenvolvimento e crescimento. 
O debate nasceu da percepção de que, apesar das elevadas taxas de desempenho econômico, vários 
países apresentavam baixos níveis de qualidade de vida dos seus habitantes. Essa análise fez com que 
os economistas elaborassem outras medidas de mensuração que não as meramente quantitativas de 
produção, ou de “crescimento”. Quer dizer, buscou-se entender o que poderia determinar padrão de 
qualidade de vida, então se estabelecendo que esse padrão seria mensurador do desenvolvimento 
humano (incluído aí o desenvolvimento econômico); a partir daí, foram criados indicadores para que o 
padrão pudesse ser determinado. De uma forma extremamente simplificada, buscou-se entender não 
apenas o tamanho do “bolo” (representativo da produção de bens e serviços), mas o quanto ele poderia 
saciar a fome das pessoas.
O raciocínio é simples: o fato de um bolo ser grande ou pequeno não significa que ele tem condições 
de saciar a fome das pessoas. Se forem poucas pessoas, é possível que todas fiquem satisfeitas, mas se o 
bolo for pequeno, as pessoas forem poucas, mas uma delas ficar com metade, a satisfação será menor. 
O mesmo raciocínio vale para um bolo grande e um contingente enorme de pessoas. Ainda, se o bolo 
crescer, mas o número de pessoas aumentar mais do que o crescimento do bolo, é bem provável que a 
insatisfação persista. Dessa forma, o crescimento seria dado pelo tamanho do bolo; em contrapartida, 
o desenvolvimento seria dado pela saciedade das pessoas ao se alimentarem do bolo. Mais: não seria 
suficiente o tamanho médio de cada fatia do bolo para que se pudesse concluir pela saciedade ou não 
das pessoas; haveria que se saber o quanto de justiça teria sido utilizada para a divisão do bolo.
Vejamos então as medidas de crescimento e desenvolvimento.
2.1 Medidas de crescimento: o PNB e o PIB
O Produto Nacional Bruto (PNB) e o Produto Interno Bruto (PIB) são medidas que possibilitam 
mensurar o tamanho do bolo. O PNB per capitae o PIB per capita dão a noção de média de apropriação 
do produto por habitante: o PNB per capita dá o valor de cada parcela de PNB apropriada por habitante; 
da mesma forma, o PIB per capita dá o valor de cada parcela do PIB apropriada por habitante. Vejamos, 
então, a diferença entre os dois conceitos:
O PIB representa a soma, em valores monetários, de todos os bens e serviços finais produzidos no 
país (ou na região considerada) em determinado período de tempo. Para o seu cálculo, ele descarta a 
renda do exterior, tanto a recebida quanto a enviada. Considerando-se N o número de habitantes, o PIB 
per capita será dado por:
PIB per capita = PIB/N
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O PNB difere do PIB porque ele considera tanto as rendas enviadas para o exterior quanto as recebidas 
pelo exterior. Assim:
PNB = PIB – Ree (Receita Enviada para o Exterior) + Rre (Receita Recebida do Exterior).
O PNB per capita será dado por:
PNB per capita = PNB/N
Nos países em desenvolvimento, o PNB é menor do que o PIB. Isso ocorre porque, nesses países, há 
considerável remessa de lucros para o exterior.
No que diz respeito ao desenvolvimento, há controvérsias quanto ao seu real significado. Para 
Souza (2009), há uma corrente de economistas que explicam o desenvolvimento como subproduto do 
crescimento. Aqui residem modelos que enfatizam a acumulação de capital e sua igual repartição como 
forma de desenvolvimento e melhoria das condições de uma nação. A ideia é a de que o crescimento 
econômico, distribuindo diretamente a renda entre os proprietários dos fatores de produção, quaisquer 
deles, leva à melhoria dos padrões de vida e ao desenvolvimento econômico.
No mundo contemporâneo, vê-se que a coisa não é tão simples assim: o desenvolvimento 
econômico não pode ser confundido com crescimento, porque os frutos dessa expansão nem sempre 
beneficiam a economia como um todo e o conjunto da população. Por mais que haja crescimento 
exacerbado da produção industrial, isso pode ser reflexo tanto da elevação da produtividade da 
mão de obra quanto da expansão da demanda de mercados internos ou internacionais. Ainda, a 
expansão do produto pode atender também à elevação da produtividade industrial como derivado 
da mecanização da produção, experiência vivida por diversas economias que conseguiram superar 
os entraves do subdesenvolvimentismo e conheceram a tecnologia como forma de produção 
poupadora de mão de obra.
Associado ao crescimento econômico, outros efeitos perversos podem estar ocorrendo, tais como:
• Transferência de renda para outros países: reduz a capacidade de importar por parte da economia 
doméstica e mesmo de realizar investimentos tecnológicos.
• Apropriação de excedente, produtivo ou financeiro, por poucas pessoas: eleva a concentração da 
renda e da riqueza, causando precarização das condições de uma parcela da sociedade.
• Baixos salários aos empregados de setores industriais: limita o crescimento da demanda e dos 
investimentos nos setores que produzem alimentos e outros bens de consumo popular.
• Dificuldades para implantação de atividades interligadas às empresas que mais crescem, 
exportadoras ou de mercado interno: impacta negativamente na produtividade do país.
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Outra corrente encara que crescimento e desenvolvimento sejam coisas distintas: enquanto 
o primeiro trata-se de um mero indicador quantitativo do produto de uma nação, o outro envolve 
mudanças qualitativas em diversas frentes, a exemplo da estrutura econômica e produtiva de um país, 
melhoria no relacionamento com o meio ambiente e diminuição da pobreza e da miséria.
Para Bresser-Pereira e Gala (2008, p. 79),
O desenvolvimento econômico depende, do lado da oferta, dos recursos 
naturais existentes, do estoque de capital físico disponível e da capacidade 
humana de produção, e, do lado da demanda, da acumulação de capital, 
do consumo e das exportações. Oferta e demanda devem crescer de forma 
equilibrada, mas uma característica universal das economias capitalistas, 
e principalmente das em desenvolvimento, é que a oferta geralmente 
excede a demanda, ocorre generalizado desemprego de recursos humanos, 
a emigração de pessoal educado para os países ricos é alta e as taxas de 
crescimento são baixas.
Por esta visão, entende-se desenvolvimento econômico como um processo de longo prazo em que 
ocorre a acumulação de capital e o progresso técnico é incorporado tanto para elevar a produtividade 
do capital quanto da força de trabalho em termos de produtividade.
No processo de desenvolvimento, assim definido, já se acham implícitos 
os fenômenos socioeconômicos que necessariamente o acompanham: 
transferência de grandes massas da população do campo para as cidades, 
constituição de um parque industrial mais ou menos amplo, aumento da 
produtividade do trabalho, melhoria do padrão de vida tanto da população 
urbana como da rural, elevação de seu nível cultural (BERLINCK; COHEN, 
1970, p. 47).
2.2 Medidas de desenvolvimento: o IDH, a Curva de Lorenz e o Índice de Gini
Alguns indicadores permitem avaliar o grau de desenvolvimento econômico de uma nação. Vejamos:
2.2.1 IDH
A mensuração do desenvolvimento humano, feita por meio do Índice de Desenvolvimento Humano 
(IDH), se contrapõe ao conceito de crescimento econômico. Parte-se do princípio de que, para que 
se possa verificar o avanço de uma população em termos de desenvolvimento, é necessário analisar 
demais condições da sociedade, a exemplo da expectativa de vida e questões relacionadas aos níveis 
educacionais, que vão além da questão puramente econômica, financeira.
O índice, desenvolvido pelos economistas Mahbub ul Haq e Amartya Sen, é construído levando-se 
em conta:
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• A RNB per capita (corrigida pela paridade do poder de compra, tendo como base o ano de 2005).
• A longevidade (medida pela expectativa de vida ao nascer).
• A educação (avaliada por dois indicadores: média de anos de educação de adultos e expectativa 
de anos de escolaridade para crianças em idade de iniciar a vida escolar).
 Observação
Há que se considerar que o índice não abrange todos os aspectos de 
desenvolvimento e não é uma representação da “felicidade” das pessoas, 
nem indica “o melhor lugar no mundo para se viver” (PNUD, 2017).
As mudanças na metodologia do IDH em 2010
Não é a primeira vez que o IDH passa por mudanças. A disponibilidade de novos dados e 
as sugestões de alguns críticos fizeram com que o índice se adaptasse ao longo das últimas 
décadas. A fim de possibilitar que sejam verificadas tendências no desenvolvimento humano, 
a equipe responsável pelo relatório usou uma nova metodologia para calcular o IDH de 2010 
e dos anos subsequentes.
Os pilares do IDH não foram alterados: o índice varia de 0 a 1 (quanto mais próximo de 1, 
maior) e engloba três dimensões fundamentais do desenvolvimento humano: conhecimento 
(mensurado por indicadores de educação), saúde (medida pela longevidade) e padrão de 
vida digno (medido pela renda). Mas houve modificações em alguns indicadores e no cálculo 
final do índice.
Subíndice de longevidade
Não mudou: continua sendo medido pela expectativa de vida ao nascer.
Subíndice de educação
É o único que engloba dois indicadores, e ambos foram alterados. Sai a taxa de 
alfabetização, entra a média de anos de estudo da população adulta (25 anos ou 
mais). Para averiguar as condições da população em idade escolar, em vez de taxa bruta 
de matrícula passa a ser usado o número esperado de anos de estudos (expectativa de 
vida escolar, ou tempo durante o qual uma criança ficará matriculada se os padrões atuais 
se mantiverem ao longo de sua vida escolar). Essas alterações foram feitas porque alguns 
países, sobretudo os do topo do IDH, haviamatingido níveis elevados de matrícula bruta 
e alfabetização – assim, esses indicadores vinham perdendo a capacidade de diferenciar o 
desempenho dessas nações. Na avaliação do Relatório de Desenvolvimento Humano, as 
novas variáveis captam melhor o conceito de educação e permitem distinguir com mais 
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precisão a situação dos países. No entanto, assim como os indicadores anteriores, os novos 
não consideram a qualidade da educação. No método antigo, a taxa de analfabetismo tinha 
peso 2 nesse subíndice e a taxa de matrícula, peso 1. Agora, os dois novos indicadores têm 
pesos semelhantes.
Subíndice de renda
O PIB (Produto Interno Bruto) per capita foi substituído pela RNB (Renda Nacional 
Bruta) per capita, que abrange os mesmos fatores que o PIB, mas também leva em 
conta recursos enviados ou recebidos do exterior – a RNB acaba por ser uma maneira de 
captar melhor as remessas vindas de imigrantes (seu cálculo não inclui o lucro enviado 
por empresas para o exterior) e de computar a verba de ajuda humanitária recebida 
pelo país, por exemplo. Antes se usava o logaritmo natural do PIB per capita, agora se 
usa o logaritmo natural da renda. Também foi mantido o modo como os valores são 
expressos: em dólar corrigido pela paridade do poder de compra (PPC), considerada a 
variação do custo de vida entre os países.
Normalização dos subíndices
Para poder comparar indicadores diferentes (a renda é expressa em dólares; a 
expectativa, em anos, por exemplo), cada subíndice é transformado numa escala de 0 a 
1. Por isso, estabelece-se um valor máximo e mínimo para cada indicador. Até o relatório 
anterior ao produzido de acordo com o novo método, os níveis máximos eram fixados pelo 
próprio Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH); no mais recente, foram usados os 
valores máximos verificados na série de dados (desde 1980), com o objetivo de eliminar a 
arbitrariedade na escolha desses níveis máximos e mínimos.
Cálculo
Até a edição de 2009, o IDH era calculado como a média simples dos três subíndices 
(somavam-se os três e dividia-se o resultado por três). A partir do relatório de 2010, 
recorre-se à média geométrica: multiplicam-se os três subíndices e calcula-se a raiz cúbica 
do resultado. Antes, um desempenho baixo em uma dimensão poderia ser diretamente 
compensado por um desempenho melhor em outra. Com o novo cálculo, essa compensação 
perde força – um valor ruim em um dos subíndices tem impacto maior em todo o índice. 
Além disso, a metodologia permite que 1% de queda na expectativa de vida, por exemplo, 
tenha o mesmo impacto que 1% de queda na renda ou na educação.
Nível de desenvolvimento humano
O Relatório de Desenvolvimento Humano deixa de classificar o nível de desenvolvimento 
de acordo com valores fixos e passa a utilizar uma classificação relativa. A lista de países é 
dividida em quatro partes semelhantes. Os 25% com maior IDH são os de desenvolvimento 
humano muito alto; o quartil seguinte representa os de alto desenvolvimento; o terceiro 
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grupo apresenta desenvolvimento médio e os 25% que registram menor IDH revelam baixo 
desenvolvimento humano.
Adaptado de: <http://www.pnud.org.br>.
A tabela a seguir apresenta indicadores selecionados pelo Programa das Nações Unidas para o 
Desenvolvimento (PNUD) para a economia brasileira para o período 2000-2013 no que diz respeito à 
expectativa de vida ao nascer, expectativa de anos de estudo e média de anos de estudo.
Tabela 1
Indicadores do Brasil
Expectativa de vida ao nascer (anos) Expectativa de anos de estudo Média de anos de estudo
2000 70,3 14,3 5,6
2005 71,7 14,2 6,6
2010 73,1 15,2 7,2
2011 73,4 15,2 7,2
2012 73,7 15,2 7,2
2013 73,9 15,2 7,2
Fonte: PNUD.
A tabela seguinte apresenta dados, referentes ao ano de 2011, quanto à expectativa de vida ao 
nascer, expectativa de anos de estudo, bem como a média de anos de estudo e renda per capita, de 
acordo com as estatísticas do IBGE.
Tabela 2
Números do governo brasileiro
Expectativa de vida ao nascer (anos) 74,8
Expectativa de anos de estudo 16,3
Média de anos de estudo 7,6
Renda per capita (2011) US$ 14.275
Fonte: IBGE.
O gráfico a seguir apresenta a taxa de crescimento médio anual do IDH para período selecionado de 
acordo com as estatísticas da PNUD. É possível perceber que o Brasil entra, na década de 2010, em forte 
queda no índice, o que faz interromper a evolução conquistada no período anterior.
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1,5
1,2
0,9
0,6
0,3
0
1,16 1,10
0,87
0,34
0,95
1980-1990 1990-2000 2000-2008 2008-2013 1980-2013
Figura 5 – Crescimento médio anual por período (%)
Os gráficos a seguir relacionam renda per capita e IDH, no Brasil, para período selecionado. É possível 
perceber forte correlação entre crescimento de renda e elevação do IDH.
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
9.000
9.154
13.794 14.275
8.000
1980 1990 2000 2010 20121985 1995 2005 2011 2013
Figura 6 – Renda bruta per capita (2011), em R$
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
0,550
0,545
0,739 0,744
0,500
1980 1990 2000 2010 20121985 1995 2005 2011 2013
Figura 7 – IDH
2.2.2 Curva de Lorenz
A Curva de Lorenz, representada a seguir, se forma pela união dos pontos bidimensionais obtidos 
pelos eixos X e Y: no eixo X temos a proporção acumulada da população e no eixo Y, a proporção 
acumulada da renda apropriada (IPECE, 2006).
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100%
80%
60%
40%
20%
90%
70%
50%
30%
10%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 70% 90%60% 80% 100%
C
β
α
B
x
A
y
0%
Figura 8 – Curva de Lorenz
Se a distribuição for perfeita, teremos a curva na forma de uma reta de 45º: por exemplo, vinte por 
cento da população se apropriarão de vinte por cento da renda. Assim, quanto maior for a “barriga” 
(a área representada por α), mais desigual será a distribuição de renda. Na figura, por exemplo, 
aproximadamente 50% da população se apropriam de 20% da renda.
2.2.3 Índice de Gini
De acordo com o PNUD, o Índice de Gini:
Mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos 
segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando não 
há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo valor), a 1, 
quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda 
da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula) (O ATLAS, [s.d.]).
Assim, o índice é uma medida que objetiva “corrigir” os valores médios obtidos por meio do quociente 
entre produto e população. Ele não representa o “tamanho médio da fatia do bolo”, mas o quão justa é 
a divisão do bolo.
Veja novamente a figura relativa à Curva de Lorenz. Geometricamente, o Índice de Gini é obtido pelo 
quociente entre α e a soma entre α e ß, da seguinte forma:
G = α / (α + ß)
Se a desigualdade é zero, quer dizer, se a distribuição de renda é perfeita, α é igual a zero; portanto, 
G = 0. Se, hipoteticamente, um único indivíduo se apropriar de toda a renda, ß tenderá a zero e G 
tenderá a 1. Quanto maior a “barriga” representada por α, maior será o valor de G.
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3 CARACTERÍSTICAS DO DESENVOLVIMENTISMO ENQUANTO PRÁTICA 
E POLÍTICA
As discussões acerca do desenvolvimentismo nas economias capitalistas surgiram por volta dos 
anos 1930, em função da Grande Depressão daquele período, em que as políticas de desenvolvimento 
passam a enfatizar a industrialização via substituição de importações, com incentivos eventuais às 
exportações. Trata-se, além disso, de se pensar o desenvolvimento econômico das nações liderado por 
políticas governamentaisque impulsionam a demanda agregada, bem como a produção.
Do ponto de vista da teoria econômica, haverá uma mudança de eixo em termos de análise 
econômica: enquanto as economias capitalistas, antes da Grande Depressão, eram analisadas pelo lado 
da oferta, valendo a máxima de Jean Baptist Say de que a oferta cria sua própria procura, bem como 
a noção de magic hands smithiana, com a depressão e seus efeitos, e no luminar das teorias keynesianas, 
a análise econômica volta-se, agora, para o lado da demanda – a demanda efetiva.
 Observação
Observe que o princípio da demanda efetiva já havia sido discutido por 
Malthus antes de Keynes colocá-lo em prática. Kalecki também faz uso do 
mesmo conceito.
Pensando em termos de desenvolvimentismo em ambiente de substituição de importações, algumas 
medidas governamentais fazem-se necessárias para o intento (SOUZA, 2009), a exemplo de:
• Adoção de barreiras alfandegárias e intervenções no mercado cambial, com a manipulação da 
taxa de câmbio e confisco de divisas.
• Controle quantitativo de importações, a fim de evitar a fuga de divisas com gastos supérfluos e 
proporcionar mercado para a indústria nacional nascente.
• Incentivos a indústrias específicas através de créditos subsidiados e renúncias fiscais, com a 
participação de empresas estatais e de empresas estrangeiras.
• Aumento do poder de compra das populações rurais por meio de políticas agrícolas, envolvendo 
crédito, seguro, preços mínimos, estoques reguladores, investimentos em estradas rurais, 
comercialização da produção e reforma agrária.
• Implantação de infraestrutura de transportes, energia e comunicações.
Para que a economia consiga atravessar o estágio do subdesenvolvimento para o desenvolvimento, 
a política desenvolvimentista deverá estar centrada em alguns pontos chamados de estrangulamento, 
em que sua solução no curto prazo não é tão simples. Vejamos alguns desses entraves.
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Unidade I
Um deles está relacionado à dificuldade de a economia doméstica conseguir diversificar a produção 
interna e, por consequência, melhorar sua pauta de exportações para que sejam conquistados saldos 
superavitários em transações correntes no balanço de pagamentos. Por que é difícil diversificar a 
produção interna?
Para que haja diversificação da produção, o empresário deve entrar em ação no sentido de buscar 
novas alternativas em produzir aquilo que o mercado deseja. Mais do que isso: é necessário o tino 
empreendedor, criativo, arrojado e visionário para verificar e acompanhar o que a demanda está 
esperando de sua produção. Não somente a demanda interna, mas, principalmente, a internacional. Em 
um ambiente de economia em que as relações internacionais não são tão fortes, o acesso a novos meios 
de produção e novas formas de invenção se apresenta como entrave ao empreendedorismo e à criação.
Outros fatores que prejudicam bastante o dinamismo da indústria, em termos de modernização, 
residem nos baixos índices de escolaridade da população, causando escassez de qualificação profissional, 
o que gera custos empresariais de desenvolvimento profissional. Como a taxa de poupança da economia 
também não é tão elevada, a capacidade creditícia fica reduzida, influenciando para cima as taxas de 
juros, o que inibe o empresariado na tomada de crédito. Resultado: poucos recursos para investimentos 
produtivos, tanto de qualificação técnica quanto de força de trabalho.
Geralmente, é o Estado quem exerce uma ação coordenada do 
desenvolvimento e quem procura vencer esses estrangulamentos. Em 
fases mais avançadas do processo de desenvolvimento, os principais 
estrangulamentos decorrem do esgotamento do modelo de substituição 
de importações, em razão da pequena dimensão do mercado interno para 
algumas substituições, como bens de capital, da insuficiência de capital e da 
concentração da renda (SOUZA, 2009, p. 24).
Souza (2009, p. 24) continua:
A transição de uma economia de subsistência para uma economia 
industrializada, com amplo setor de mercado interno, pressupõe a transição 
de inúmeros obstáculos criados pelo próprio crescimento econômico. Nesse 
processo, o desenvolvimento ocorreria por etapas, começando pela economia 
de subsistência, passando pelas exportações e pelas inovações tecnológicas, e 
terminando pela era do consumo de massa com altos níveis de bem-estar para 
o conjunto da população nacional, a exemplo do welfare state.
Deve-se a Rostow (1974) a noção de que o desenvolvimento ocorre por etapas em que a economia 
apresenta dinâmica como característica. Para ele, o desenvolvimento pode ser visto como um processo 
de evolução de economia de subsistência, primitiva, a uma forma mais avançada, com tecnologia 
avançada e de consumo de massa. O pensamento rostowiano está enraizado em considerações de que 
nações insuficientemente desenvolvidas conseguem superar seus entraves até conseguir alcançar o 
desenvolvimento econômico dito satisfatório (SARMENTO, 2008). O modelo de desenvolvimento estaria 
dividido em cinco etapas:
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
Primeira etapa: economia predominantemente agrícola em que a maior parcela da população está 
empregada nesse setor. Devido à baixa tecnologia de produção e processos rudimentares, a produtividade 
é baixa e o quantum produzido é suficiente para atender à demanda com certa folga. A posse da terra é 
símbolo de poder e riqueza, e se dá grande importância aos clãs, famílias e castas.
Segunda etapa: etapa chamada de criação das pré-condições para o arranco ou para a decolagem 
rumo ao crescimento. Aqui, já se verifica avanço tecnológico na produção do setor primário e alguns 
insights na indústria ainda modesta e leve expansão da demanda em mercados mundiais. Há uma 
demanda social por melhores níveis educacionais devido à ascensão da classe média e aquela classe 
dominante tradicional passa a sofrer com a concorrência de grupos industriais urbanos. O Estado 
é induzido a efetuar gastos em benefício do bem-estar da população e se verificam aumentos nos 
investimentos em infraestrutura de transporte, comunicações e energia, bem como na produção de 
matérias-primas estratégicas para a indústria, favorecidas pelo crédito bancário devido ao surgimento 
de tal atividade. Pelas palavras de Souza (2009, p. 247), “criam-se, desse modo, forças endógenas e 
autônomas para o crescimento econômico autossustentado” em que prevalece a ideia da valorização da 
expertise individual do ser humano quanto ao seu potencial criativo.
Terceira etapa: fase do arranco ou decolagem propriamente dita, em que foram superados os 
entraves até então vigentes. É uma fase em que o desenvolvimento surge com normalidade e tem-se 
o surgimento de novas indústrias, tecnologicamente interligadas, em que seus lucros são reinvestidos 
na criação de novas condições de produção. Verifica-se a criação de novos grupos empresariais, o que 
favorece o crescimento do emprego inclusive no setor de serviços, apoiando o bom desenvolvimento 
do comércio e da indústria do setor produtor de bens de consumo. Não tardam a aparecer as inovações 
tecnológicas e produção de novos produtos, bem como acesso a novas fontes de insumos de produção, 
inclusive no campo agrícola, que agora também consome bens industrializados.
Quarta etapa: denominada de etapa da marcha para a maturidade, com
[...] um longo intervalo de crescimento econômico continuado, no qual a 
economia assimila a tecnologia moderna. Implanta-se a indústria de bens de 
capital e a economia aumenta suas exportações de produtos manufaturados, 
com tecnologia intensiva. A sociedade passa a gerar internamente grande 
parte da tecnologia que adota em seu processo produtivo. Na fase da 
maturidade econômica, a economia desenvolve indústrias diferentes 
daquelas que geraram a decolagem. É uma etapa em que a economia 
demonstra que possui as aptidõestécnicas e organizacionais para produzir 
não tudo, mas qualquer coisa que decida produzir (SOUZA, 2009, p. 247).
Quinta etapa: é chamada etapa do consumo em massa, em que a economia é liderada pelos setores 
produtores de bens de consumo duráveis e setor de serviços que facilitam a vida da população. Há ligeira 
queda de preços da economia devido a melhores condições de oferta e maior competitividade entre as 
empresas, o que faz com que o salário real se eleve, permitindo, assim, o consumo em massa. “Nesta 
fase, o Estado investe mais na assistência social. É o chamado estado de bem-estar social característico 
dos anos 1950-1970, nos países desenvolvidos” (SOUZA, 2009, p. 247).
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3.1 Desenvolvimentismo no pensamento econômico brasileiro
O desenvolvimentismo, no Brasil, marca uma ideologia econômica que sustenta um projeto de 
industrialização como forma de superar entraves até então colocados pela economia agroexportadora, ou 
primária, se preferir, bem como aqueles colocados pelo próprio modelo de substituição de importações: 
economia fechada e baixa produtividade, para citar alguns.
Bielschowsky (2000) indica haver, para o Brasil, duas linhas de interpretação acerca do 
desenvolvimentismo: uma ligada ao setor privado e outra, ao setor público. No que diz respeito ao 
setor privado, a ideia prevalecente era a da proteção aos interesses da classe empresarial, propondo 
uma visão nacionalista, enquanto economistas que trabalhavam no setor público apresentavam certa 
dualidade: enquanto uns, os não nacionalistas, propunham que as ações desenvolvimentistas deveriam 
ser tomadas pelo mercado, a partir dos interesses empresariais, outros, chamados de nacionalistas, 
preconizavam a estatização de setores estratégicos, a exemplo de energia, mineração e transporte, além 
do favorecimento à indústria de base.
Assim, percebe-se as origens do desenvolvimentismo durante o período 1930-1945, que se 
consolidaria na década de 1950 sob dois pilares distintos, mas interligados. O primeiro, ligado ao 
setor privado, propunha um projeto de industrialização de forma planejada e que atendesse aos 
interesses do capital industrial à época dominante. Aqui forte papel foi desempenhado por dois 
núcleos de reflexão sobre o tema: o Conselho Econômico (CNI) e o Departamento Econômico. 
Bielschowsky (2000, p. 79) destaca que
Essa pequena elite empresarial vivenciava o que se pode denominar, sem 
risco, de experiência pioneira em planejamento econômico. No esquema 
corporativo do Estado Novo, os líderes empresariais tiveram participação 
em várias das muitas agências econômicas governamentais que se criaram. 
Estabeleceu-se, dessa forma, um fértil cruzamento ideológico entre sua visão 
de mundo e as ideias e conceitos desenvolvimentistas que se formavam nos 
novos órgãos federais, nos quais se discutia a respeito de comércio exterior, 
energia, transportes, indústria siderúrgica e tantos outros temas de âmbito 
nacional. O ponto culminante desse momento pioneiro de concepção 
desenvolvimentista foi a apresentação, por Roberto Simonsen, em 1944, 
do projeto de criação de uma Junta Nacional de Planificação no Conselho 
Nacional de Política Industrial e Comercial.
O desenvolvimentismo interpretado pelas ideias de Simonsen (BIELSCHOWSKY, 2000), representando 
a classe do setor privado, baseava-se nos seguintes aspectos:
• Uma das formas de dizimar a pobreza seria por meio da industrialização integrada.
• A industrialização brasileira acompanharia um processo de reestruturação que vinha acontecendo 
nas economias da América Latina.
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• A industrialização somente avançaria com apoio das correções pelo Estado, das falhas de mercado: 
para tanto, protecionismo e intervenção estatal seriam indispensáveis.
• A intervenção estatal deveria ir além dos instrumentos triviais de políticas públicas: deveria incluir 
investimentos em setores estratégicos.
Pelo lado do setor público, conforme adiantado, havia duas correntes: dos não nacionalistas e dos 
nacionalistas. Como bem afirma Bielschowsky (2000, p. 103),
Desde suas origens, nas décadas de 1930 e 1940, o desenvolvimentismo foi 
uma ideologia econômica com fortes vínculos com o nacionalismo. Havia 
então toda uma inclinação ideológica, por parte da maioria dos adeptos 
do projeto de superação do atraso brasileiro pela via da industrialização, no 
sentido de desconfiar das possibilidades de se obter um concurso positivo do 
capital estrangeiro nesse projeto. Os mais radicais viam o capital estrangeiro 
como um bloco monolítico de interesses imperialistas, antagônicos ao 
projeto. E, mesmo entre os moderados, predominava a visão de que, pelo 
menos nos setores fundamentais para a industrialização (energia, transporte, 
mineração, etc.), o Estado deveria garantir o controle decisório, deslocando 
o capital estrangeiro ou impedindo sua entrada.
De visão não nacionalista, destaca-se Roberto Campos, considerado como o economista de maior 
expressão num período em que a economia brasileira passava de sua estrutura agroexportadora para a 
economia industrial, agora internacionalizada. O projeto de desenvolvimento não nacionalista deveria 
incluir a questão do planejamento da industrialização. Propunha que
[...] se deveria procurar contornar a arcaica máquina administrativa brasileira, 
incapaz de executar as tarefas do desenvolvimentismo através da formação de 
equipes de planejamento e administração voltadas para a formulação e execução 
de uma política de investimentos básicos (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 109).
Quanto à visão nacionalista do desenvolvimentismo, a defesa era da constituição de um capitalismo 
industrial moderno no País. Para estes, o desenvolvimento seria alcançado pela intervenção por 
investimentos estatais em setores estratégicos, admitindo que não se deveria esperar das boas intenções 
dos empresários do setor privado. Conforme destaca Bielschowsky (2000, p. 129),
O grande encontro dos desenvolvimentistas nacionalistas deu-se em meados 
dos anos 1950, quando Furtado e Barbosa Oliveira fundaram o Clube dos 
Economistas, órgão que reuniu algumas dezenas de técnicos nacionalistas 
do governo federal e alguns desenvolvimentistas do setor privado.
Vale destacar alguns pontos importantes do pensamento desenvolvimentista nacionalista:
• Defesa de intervenção estatal na economia.
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Unidade I
• Políticas econômicas orientadas ao planejamento.
• Subordinação da política monetária à política de desenvolvimento.
• Adoção, por parte do Estado, de medidas econômicas de cunho social.
 Saiba mais
O principal expoente do pensamento nacionalista é Celso Furtado. Leia 
mais em:
BIELSCHOWSKY, R. Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico 
do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000.
Concentre-se no capítulo cinco: “O pensamento desenvolvimentista”.
4 DA NECESSIDADE DA INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL
É fato que os governos existem na vida das pessoas, gostemos ou não. Independentemente da 
posição política adotada por um governante, poderá ou não alegrar a sociedade de um determinado 
país ou desagradar por completo. Tal fato deve-se claramente ao tipo de atitude política escolhida, 
que, para efeito deste estudo, devemos considerar as opções pela política econômica adotada em 
determinado tempo. Uma política econômica mais desenvolvimentista tende a agradar boa parte da 
população, principalmente empresários, para quem novas oportunidade de investimentos são avistadas, 
favorecendo camadas das classes mais baixas da população por novas oportunidades de emprego, 
inclusive. Por outro lado, uma política econômica mais austera, aquela em que a opção governamental 
é por uma política contracionista, não é de todo agradável quando seespera crescimento de renda no 
curto prazo e elevação dos empregos e gastos públicos. O fato é que a opção pela política econômica 
dá-se de acordo com as circunstâncias que se apresentam ao governante ou simplesmente permeia sua 
formação e opção política.
4.1 Falhas de mercado
Deixando de lado questões normativas das políticas públicas, bem como da presença do governo 
nas economias modernas, o fato é que devemos considerar elementos racionais que fundamentam 
a presença dos governos nas sociedades e sua intervenção por planejamento ou não. Nesse sentido, 
Giambiagi & Além (2008) chamam a atenção para a existência de falhas de mercado que impedem a 
situação de ótimo de Pareto.
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 Saiba mais
O ótimo de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista 
franco-italiano Vilfredo Frederico Damaso Pareto, versa que, em 
determinada situação em que se encontrem dois agentes, para que um 
ganhe, necessariamente, outro deve perder. Leia mais em:
A LEI da Eficiência de Pareto. Econometrix, Fortaleza, 20 jan. 2011. 
Disponível em: <http://www.econometrix.com.br/pdf/ed1644f6016bdf71a 
1e7509acaead9bad8ec6670.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2017.
As falhas de mercado abordadas por Giambiagi e Além (2008) são: existência de bens públicos, 
existência de monopólios naturais, externalidades, mercados incompletos, falhas de informação e, por 
último, mas não menos importante, a ocorrência de desemprego e inflação.
Riani (2013, p. 12-13) sumariza da seguinte forma:
No mundo real existem quatro características principais que dificultariam, 
ou até mesmo impossibilitariam a obtenção ótima através do setor privado. 
Assim, o governo emerge como um elemento capaz de intervir na alocação 
de recursos, que atua paralelamente ao setor privado, procurando estabelecer 
a produção ótima dos bens e serviços que satisfaçam as necessidades da 
sociedade. As quatro características que podem ser consideradas como falhas 
de mecanismos de mercado em atender às necessidades da sociedade são: 
indivisibilidade do produto; externalidades; custo de produção decrescente 
e mercados imperfeitos; riscos e incertezas na oferta dos bens.
Vejamos, então, a partir de Giambiagi e Além (2008), bem como de Riani (2013), 
pormenorizadamente a importância de cada uma das falhas de mercado que fazem necessária a 
interferência do governo nos mercados.
Existência de bens públicos
Os bens públicos são aqueles cujo consumo e uso é indivisível, ou ainda não rival. Significa que o 
consumo do bem por parte de um indivíduo não prejudica o consumo do mesmo bem pelos demais 
integrantes da sociedade. Parte-se do princípio que uma vez da existência do bem público, todos se 
beneficiam de sua existência, independentemente se uns mais e outros menos. Outra característica 
importante do bem público é a da não exclusão no consumo. Para poder exemplificar, pense no caso 
de uma cidade em que as ruas ainda não estejam todas pavimentadas, algumas são de terra e outras 
de asfalto. O governo dessa cidade decide asfaltar todas as ruas ainda não asfaltadas. Assim, todas as 
pessoas que utilizam a rua, sejam moradoras ou não, serão beneficiadas da atitude governamental.
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Unidade I
Pois bem, as ruas estão asfaltadas e a população sendo beneficiada do investimento público, mas 
como custear esse investimento entre a população? Quem deverá pagar mais ou menos pelo uso das 
ruas asfaltadas? Somente as pessoas que residem naquela rua? Contando a quantidade de vezes que um 
indivíduo e seu automóvel utilizam a rua em um determinado período? A nós parece difícil poder ratear 
o custo desse bem entre os beneficiados.
Os bens indivisíveis são aqueles cujos benefícios não podem ser 
individualizados, tornando ineficaz o estabelecimento dos preços via sistema 
de mercado [...]. A não exclusividade deve-se ao fato de que, como esses 
bens não seriam vendidos através do sistema de mercado, via preços, a eles 
não se aplica o direito de propriedade (RIANI, 2013, p. 13).
Sobre o assunto, Riani (2013) chama a atenção para o fato de que um tipo de oferta pública como 
essa, a pavimentação de uma cidade, não faz sentido em termos de investimentos privados, mas apenas 
nos públicos, se levar em conta a viabilidade econômica do projeto. É sabido que qualquer tipo de 
investimento, seja público ou privado, almeja algum tipo de retorno. Se pensarmos nos investimentos 
privados, o retorno do investimento se dá na forma de lucros que serão acumulados num primeiro 
momento para depois serem reinvestidos ou alocados para alguma outra atividade, também na forma 
de investimentos. Quanto aos investimentos públicos, estes também são efetuados visando retorno no 
futuro, só que não necessariamente na forma de lucros monetários que serão acumulados. O retorno 
almejado é o social: a melhoria das condições sociais, sejam elas de diferentes fontes e formas.
Giambiagi e Além (2008) reforçam ser
[...] justamente o princípio da não exclusão no consumo dos bens públicos que 
torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção 
da quantidade adequada de bens públicos requerida pela sociedade. É por 
esta razão que a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai 
sobre o governo, que financia a produção desses bens através da cobrança 
compulsória de impostos.
 Observação
Você até pode pensar que a pavimentação de nosso exemplo seja 
efetuada por uma empresa privada especializada nesse tipo de serviço. Na 
maior parte das vezes é assim mesmo que ocorre. Porém, quem contrata 
tal empresa privada é o próprio governo e, portanto, é ele quem financia a 
obra. Ou seja, o gasto é público.
Existência de monopólios naturais
O mercado de monopólio apresenta condições diametralmente opostas às da concorrência 
perfeita. Nele, existe, de um lado, um único empresário dominando inteiramente a oferta e, de outro, 
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todos os consumidores. Não há, portanto, concorrência, nem produto substituto. Nesse caso, ou 
os consumidores se submetem às condições impostas pelo vendedor, ou simplesmente deixarão de 
consumir o bem ou o serviço. O fornecimento de energia elétrica nas cidades é um exemplo de 
empresa em monopólio.
Figura 9 – O setor de energia elétrica representa monopólio
Para existir monopólios, deve haver barreiras que impeçam a entrada de novas firmas no mercado. 
Essas barreiras podem advir de diversas formas, sendo uma delas o monopólio puro ou natural. 
Este caso ocorre quando o mercado, por suas próprias características, exige a instalação de grandes 
plantas industriais que operam normalmente com economias de escala e custos unitários bastante 
baixos, possibilitando à empresa cobrar preços baixos por bem ou serviço, o que acaba praticamente 
inviabilizando a entrada de novos concorrentes.
Podemos elencar ainda como barreiras:
• Elevado volume de capital requerido para montar uma indústria monopolista.
• Marcas e patentes.
• Controle de matéria-prima específica.
• Instituições.
A legislação brasileira proíbe a existência de monopólio, permitido apenas para aqueles segmentos de 
mercado em que, para o perfeito funcionamento, deveria existir apenas uma empresa. São os chamados 
monopólios institucionais ou estatais, considerados estratégicos ou de segurança nacional, como a 
energia elétrica e o petróleo.
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Unidade I
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública – 
Telecomunicações e Energia Elétrica –, o governo criou a Agência Nacional 
de Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Telecomunicações 
(Anatel), com o intuito de regular as atividades desses setores, por 
natureza pouco competitivose que prestam um serviço essencial à 
população. Também com a função de regular o mercado, há diversos 
órgãos do governo, como o Cade e a Secretaria de Direito Econômico 
(REZENDE, 2012, p. 29).
Externalidades
As externalidades implicam custos e benefícios sociais diferentes dos privados. Enquanto os 
custos e benefícios privados são medidos em termos de preço – quanto custou para fabricar; 
quanto custou para adquirir –, os custos e benefícios sociais são diferentes. Por qual motivo? 
Porque estamos tratando de um assunto que analisa os impactos causados em um agente alheio 
àquele tomador da decisão individual. Exemplifiquemos: pense em um empreendedor que monte 
uma casa noturna na rua em que você reside. A legislação permite casas comerciais no local, 
mas o empreendedor montou uma casa noturna em que o som ao vivo seja o chamariz da 
freguesia. O volume e a qualidade do som – da música – pode agradar quem frequenta o local 
por uma questão de diversão; porém, pode desagradar você por diversos motivos: você não 
aprecia a música que é tocada ali, o volume do som incomoda, há maior quantidade de carros 
estacionados na rua, impedindo que algum parente que o venha visitar deixe seu automóvel 
em frente ao portão de sua casa etc. Pois bem, elencamos aqui efeitos negativos causados pela 
nova casa noturna. A isso chamamos de externalidade negativa. Ela ocorre quando algum agente 
toma determinada decisão que lhe favorece – no caso, o empreendedor – e que retire bem-estar 
de outro agente – no caso, você.
Por outro lado, há as externalidades positivas. Pense que seu vizinho de frente contrate um 
segurança particular e instale uma guarita defronte à casa dele. Este segurança particular cuidará da 
vigilância da casa de quem o contratou, o que, por consequência, trará mais segurança aos demais 
moradores daquela rua, pois caso esse segurança particular perceba algo de diferente na rua, tratará 
de avisar aos demais moradores do local. Vemos aqui então a ocorrência de externalidade positiva. 
Para Giambiagi e Além (2008, p. 7),
[...] a existência de externalidade justifica a intervenção do Estado, que 
pode ser através: a) da produção direta ou da concessão de subsídios, para 
gerar externalidades positivas; b) de multas ou impostos, para desestimular 
externalidades negativas; e c) da regulamentação.
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 Saiba mais
Flávio Riani, no primeiro capítulo da obra Economia do Setor Público: 
Uma Abordagem Introdutória, expande a discussão das externalidades, 
explicando os efeitos da produção sobre o consumo, efeitos da produção 
sobre a produção, bem como os efeitos externos do consumo. As análises 
com gráficos que o autor efetua são bem ilustrativas.
RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. 
ed. Rio de Janeiro: LTC, 2013.
Mercados incompletos
Uma das principais características dos mercados incompletos é aquela em que o setor privado não 
esteja totalmente à vontade quanto à oferta de um bem ou serviço. O que o faz não estar totalmente 
à vontade? A insegurança quanto ao futuro e quanto ao retorno do investimento que foi efetuado. É o 
que Riani (2013) chama de riscos e incertezas na oferta dos bens.
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores 
relacionado com os riscos de mercado, a falta de perfeita mobilidade dos 
recursos, a incerteza quanto à maximização dos lucros por parte das firmas e 
a escassez de determinados recursos produtivos, particularmente os recursos 
naturais, são características do mundo real que mostram a inviabilidade do 
atendimento de alguns dos pressupostos requeridos para se atingir a produção 
ótima de todos os bens econômicos necessários e desejados pela sociedade 
(RIANI, 2013, p. 19).
Existem determinadas atividades que são indispensáveis ao desenvolvimento do país ou ao 
bem-estar da sociedade, mas que, pelas razões apresentadas, não seriam oferecidas no 
mercado se não houvesse a intervenção do governo. Nesse aspecto, Giambiagi e Além (2008) 
citam o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como principal 
órgão brasileiro de financiamento de longo prazo para investimentos em todos os segmentos 
da economia. Vários investimentos produtivos, seja na agricultura, seja na indústria ou no 
comércio, para todo tamanho de empresa, podem requerer elevado volume de recursos 
nos investimentos iniciais, e muitas vezes a iniciativa privada – os bancos privados – ficam 
receosos em efetuar os empréstimos na dúvida se o tomador terá condições ou não de 
honrar com a devolução dos recursos tomados. Dessa forma, procurando mitigar o risco de 
uma possível inadimplência, os bancos privados elevam as taxas de juros de empréstimos, 
dificultando os investimentos privados. É nesse âmbito que o BNDES entra como empresa 
pública federal: oferecendo empréstimos por vezes subsidiados pelo governo, fomentando, 
então, os investimentos produtivos e ativando a economia.
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Unidade I
 Saiba mais
Conheça mais sobre o BNDES acessando a página do banco em:
<http://www.bndes.gov.br>.
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores relacionada com 
os riscos do mercado, a falta da perfeita mobilidade dos recursos, a incerteza quanto à maximização 
dos lucros por parte das firmas e a escassez de determinados recursos produtivos, particularmente os 
naturais, são características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de alguns dos 
pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos os bens econômicos necessários e 
desejados pela sociedade. Nisso reside outra falha de mercado, a falha de informação.
Falhas de informação
Nos casos de falhas de informação, a intervenção do Estado justifica-se em razão de o mercado por si só 
não fornecer dados suficientes para que os consumidores tomem suas decisões racionalmente. A exemplo de 
ilustração, considere o mercado de automóveis usados. Pense na seguinte situação: você está interessado em 
adquirir um automóvel usado e encontra no jornal um anúncio exatamente do automóvel que procura. Liga 
para o anunciante para verificar preços, condições do automóvel, quilometragem percorrida, e coisas do tipo. 
Quem dos dois agentes tem mais informações sobre o automóvel? Você ou a pessoa que pretende vendê-lo? 
Será que o vendedor lhe oferecerá todas as informações necessárias, e reais, para que você possa tomar a 
decisão pela compra ou não? Caso o automóvel tenha estado imerso em alguma enchente, o vendedor falará 
para você? Estamos chamando a atenção para o fato de que em determinados mercados alguns têm mais 
informações do que outros. A isto Fernando Rezende (2012) denomina assimetria de informações.
Para esses casos, a forma de atuação do Estado pode ser mediante a introdução de uma legislação 
que induza a uma maior transparência em que haja maior proteção tanto para vendedores quanto para 
consumidores, do que é exemplo o Código de Defesa do Consumidor (CDC).
Desemprego e inflação
O desemprego e a inflação, apesar de serem fenômenos completamente diferentes, sendo o primeiro 
considerado pela economia uma variável do mercado real e o segundo uma variável nominal proveniente 
do mercado monetário, caminham conjuntamente. Comecemos, então, pela inflação.
Mas, o que vem a ser inflação? Caracteriza-se pelo generalizado e persistente crescimento nos níveis de 
preços, ou seja, ocorre inflação num período em que um elevado volume de mercadorias tem seus preços 
majorados sequencialmente, de forma que dia a dia, mês a mês, os preços sobem sem que, necessariamente, 
seus custos de produção tenham apresentado também elevação. Assim, quando há inflação torna-se necessária 
maior quantidade de moeda para adquirir as mesmas mercadorias. Resultado: perda do poder aquisitivo da 
moeda, o que pode causarsérios distúrbios à economia e à sociedade de forma geral (SILVA; LUIZ, 2010).
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Em períodos de inflação elevada, a moeda deixa de desempenhar uma de suas principais funções, que é a de 
preservar valor ao longo do tempo. Em períodos de inflação elevada, como viveu a sociedade brasileira boa parte 
dos anos 1970 e 1980, a moeda perde seu valor na medida em que é recebida! Suponha uma pessoa que receba 
hoje seu salário, digamos, de R$ 1.500,00 e que o índice de inflação no mês corrente, medido pelos mais diversos 
índices disponíveis, esteja em torno de 40% ao mês. Se tal pessoa deixar guardado esse dinheiro, digamos, num 
bolso de algum paletó no armário e for usar tal recurso daqui trinta dias, os R$ 1.500,00 representarão poder de 
compra de R$ 900,00. Receber um valor hoje, dentro de um período inflacionário, e não utilizar esse recurso o 
mais rápido possível faz com que haja a perda de seu valor. Em nosso exemplo hipotético, perda de R$ 600,00. 
Significa que os preços das mercadorias ficaram 40% mais elevados e a quantidade de moeda disponível não 
mais será capaz de adquirir a mesma quantidade de mercadoria que era adquirida anteriormente. Quem sofre? 
Na maior parte das vezes, e como salienta Mankiw (2010), a população de baixa renda.
Precisamos, então, entender como é produzida a inflação, ou seja, por que existe e quais suas causas. Basicamente, 
são três os tipos de inflação, sendo um deles o de demanda. Vejamos o que diz Mankiw (2010, p. 636):
Vamos supor que observamos, ao longo de um determinado período de tempo, 
o preço de um sorvete de casquinha aumentar de 5 cents para um dólar. Que 
conclusão poderíamos tirar do fato de que as pessoas estão dispostas a dar 
muito mais dinheiro em troca de um sorvete? É possível que as pessoas estejam 
gostando mais de sorvete (talvez porque algum químico tenha desenvolvido 
um novo e maravilhoso sabor). Mas, provavelmente, não é esse o caso. O mais 
provável é que as pessoas continuem apreciando o sorvete da mesma forma e 
que, com o passar do tempo, a moeda usada para comprá-lo tenha se tornado 
menos valiosa. De fato, o primeiro entendimento sobre a inflação é de que ela 
tem mais a ver com o valor da moeda do que com o valor dos bens.
Portanto, o que determina o valor da moeda é a relação entre sua demanda e sua oferta, assim como 
é determinado o preço do tomate nos mais variados mercados. Se há mais tomate sendo ofertado, o 
preço do tomate será relativamente baixo e caso exista pequena quantidade de tomate sendo ofertado, 
ou seja, disponível à sociedade, seu preço tende a ser relativamente mais elevado.
Figura 10 – Moeda e inflação
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Voltando à inflação, conforme Samuelson (1979), a inflação de demanda, ou de consumo, é causada 
pelo crescimento do volume de moeda disponível ao público, não necessariamente acompanhado pelo 
crescimento da produção. Como para a demanda poder se concretizar é necessária a existência de moeda, 
a inflação de demanda pode ser entendida como o excesso de moeda em circulação, ou seja, quando há 
expansão de liquidez. Nesse caso, os preços tendem a aumentar devido à grande quantidade de dinheiro 
em circulação, influenciando o consumo por parte da população. Por seu turno, os empresários, diante a 
um elevado consumo e percebendo que há grande quantidade de moeda em poder do público, elevam 
os preços no afã de que a venda será certa.
Ribeiro (1990) explica que uma das características da inflação de demanda é que ela ocorre em 
períodos de expansão da economia, a exemplo do experimentado pelo milagre econômico brasileiro, 
no qual o governo investiu fortemente na industrialização do País, elevando os níveis de produção e 
superando períodos anteriores. Tais medidas diminuíram o desemprego, expandindo renda e consumo.
Outro tipo de inflação é o de oferta, ou seja, explicado ou pelas condições de oferta de produtos ou 
pelo comportamento de seus custos de produção ou mesmo pela disponibilidade de fatores de produção 
que são utilizados como bens intermediários. A inflação de oferta ocorre quando os custos de produção 
aumentam, ou seja, quando se paga mais para produzir determinados bens ou ofertar determinados 
serviços. Assim, pode ocorrer inflação de oferta diante de:
• Diminuição da oferta de um fator de produção.
• Elevação nos preços dos fatores de produção.
• Elevação nos custos da produção derivada de elevação de tributação.
• Elevação nos salários pagos pelas empresas, caso sejam reajustados acima da correção monetária 
do período ou por convenção coletiva e sindical.
• Monopolização de determinado setor, diminuindo as possibilidades de concorrência.
• Demais ocorrências que representem estreita relação entre custos de produção de um bem e seu preço.
Resumindo, para Silva e Luiz (2010, p. 116),
[...] a inflação de custos tem origem na oferta de bens e serviços. É causada 
pela elevação dos custos de produção, repassados para o consumidor pelo 
aumento do preço do produto. Um fator agravante é o controle do mercado 
(monopólio ou oligopólio), que permite aos empresários obterem lucros 
extraordinários pelo aumento dos preços dos seus produtos, pois não há 
perigo de concorrência.
O outro tipo de inflação, a inercial, difere das outras, pois, nesta, há tendência à perpetuidade. 
Significa que a inflação de um período é automaticamente repassada para o período que se segue. De 
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que forma? Pela indexação, que consiste em reajustar pagamentos, ou valores futuros, pela inflação do 
presente. Observe o exemplo a seguir, muito bem desenvolvido por Silva e Luiz (2010, p. 116-117):
Imaginemos que o Sr. Alberto tome emprestado R$ 100.000,00 de seu amigo, Sr. 
Carlos, e prometa pagar-lhe em dois meses. Nesse período, supondo uma economia 
inflacionária com taxas mensais de 10%, teremos uma inflação acumulada de 
21% nos dois meses que correspondem ao prazo do empréstimo. Pontualmente, 
no final do período, o Sr. Alberto entrega ao amigo os R$ 100.000,00 que havia 
tomado emprestado. Resultado, o Sr. Carlos foi prejudicado, pois os R$ 100.000,00 
que recebeu do amigo valem menos do que os R$ 100.000,00 que ele havia 
emprestado dois meses antes. Por sua vez, o Sr. Alberto saiu ganhando, pois pagou 
apenas R$ 100.000,00 quando deveria ter pago, pelo menos R$ 121.000,00. [...] Se 
o Sr. Alberto e o Sr. Carlos tivessem combinado, na ocasião do empréstimo, que 
o montante emprestado seria corrigido pela inflação, o Sr. Carlos receberia R$ 
121.000,00 e não se sentiria lesado pelo favor que prestou ao amigo.
Em função disso, ou seja, para não haver distorções entre ganhadores e perdedores, contratos de 
trabalho, contratos de aluguel, preços de mercadorias e valores de outras transações são protegidas, 
pelo uso da indexação, de corrosão monetária.
Uma observação a ser feita acerca da inflação inercial é que ela tende a se manter em determinado 
patamar por um determinado período, depois volta a crescer e, finalmente, estabiliza-se em um novo 
patamar por algum tempo. Esse processo ocorre porque as correções dos preços satisfazem os agentes 
por um determinado tempo, ou seja, essas correções elevam a participação dos agentes na renda.
 Saiba mais
Para que você possa compreender melhor o processo inflacionário no 
Brasil, sugerimos a leitura de alguns textos complementares.
Sobre o Plano Cruzado, leia:
BRESSER-PEREIRA, L. C. Inflação inercial e Plano Cruzado. Revista de 
Economia Política, São Paulo, v. 6, n. 3, jul./set. 1986. Disponível em: <http://
www.rep.org.br/pdf/23-2.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
Sobre o Plano Collor, leia:
BRESSER-PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação e estabilização no 
Brasil: o primeiro Plano Collor. Revista deEconomia Política, São Paulo, v. 
11, n. 4, out./dez. 1991. Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/44-6.
pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
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Unidade I
Sobre o Plano Real, sugerimos a leitura de:
BRESSER-PEREIRA, L. C. A economia e a política do Plano Real. Revista 
de Economia Política, São Paulo, v. 14, n. 4, out./dez. 1994. Disponível em: 
<http://www.rep.org.br/pdf/56-10.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
Sobre o desemprego, vamos entender por qual motivo ele se apresenta como um problema na 
economia e que precisa ser objeto de análise por parte do governo. Pense que, em um determinado 
momento, uma empresa do ramo farmacêutico não esteja muito bem em suas finanças. A empresa 
é de grande porte, tem aproximadamente duzentos e cinquenta funcionários diretos e, para ajustar 
sua estrutura de custos, anuncia uma política de demissão envolvendo oitenta funcionários. Está bem. 
Oitenta pessoas perderão seus empregos e, dessa forma, deixarão de ter renda. Se deixarão de ter renda, 
como conseguirão atender às necessidades de consumo de sua cesta de consumo?
Pense que essas oitenta pessoas sejam chefes de família e essas famílias são compostas por quatro 
membros: pai, mãe e dois filhos. Esse chefe de família, agora desempregado, não tem mais condições de 
pagar o estudo particular dos filhos, que ainda são menores de idade. Dessa forma, os filhos passarão a 
depender do ensino público. A família também possuía convênio médico (seguro saúde), que também 
deixará de ser pago em função da falta da renda. Caso algum membro dessa família venha a necessitar 
de cuidados médicos, dependerá também do serviço público. Menos roupas serão adquiridas, as idas ao 
cinema serão cortadas, assim como os refrigerantes e o sorvete no final de semana. Quem foi afetado 
com a demissão efetuada pela indústria farmacêutica?
• Os funcionários, com a perda do emprego.
• Os membros da família dos funcionários que perderam o emprego.
• As escolas dos filhos dos funcionários que perderam o emprego, pois deixarão de receber as 
mensalidades, e poderão vir a ter dificuldades em manter sua estrutura de custos.
• A empresa que administrava o convênio médico da família, que pode vir a ter dificuldades em 
remunerar os médicos conveniados.
• O governo, duplamente: primeiro, pela perda de arrecadação com impostos em função da queda 
de consumo; segundo, pelo aumento das despesas tanto na rede pública de ensino quanto no 
Sistema Único de Saúde, pois aumentarão os atendimentos.
• A empresa de exibição de filmes nos cinemas, já que algumas famílias cortarão esse tipo de lazer.
• A empresa que produz refrigerantes, bem como o mercadinho da esquina que vende os refrigerantes.
• O sorveteiro e a indústria que produz sorvetes.
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Vamos adiante. As escolas que deixarão de receber mensalidades também têm funcionários. Se o 
número de alunos diminuir, o número de professores também reduzirá, bem como o de assistentes e 
demais trabalhadores que, por sua vez, também perderão renda, e já sabemos o que ocorrerá. A empresa 
que administra o convênio médico incorrerá no mesmo problema: mais pessoas sem renda. Nesse ponto, 
você já é capaz de pensar o que acontecerá com os demais setores da economia.
Numa situação como a descrita, algo deve ser feito para que a atividade econômica volte a ser 
operante, bem como os empregos retomados. É nesse contexto que a atuação do governo se faz presente. 
Para Giambiagi e Além (2008, p. 8),
[...] o livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas 
como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Neste caso, há 
espaço para a ação do Estado no sentido de implementar políticas que visem 
à manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo 
possível do pleno emprego e da estabilidade de preços.
Até aqui, destacamos as razões pelas quais o governo, através dos diversos instrumentos de políticas 
à sua disposição, surge como alternativa para a intervenção na alocação de recursos da economia a 
fim de contribuir para que a sociedade alcance o maior nível de bem-estar possível. A exposição que 
se segue procura destacar as funções que poderão ser desenvolvidas pelo governo, visando corrigir ou 
minimizar as falhas ocorridas no sistema de mercado, buscando atender às demandas que compõem 
o conjunto de bens e serviços da sociedade. É aqui, portanto, que trataremos das finanças públicas. 
Conforme Nascimento (2014, p. 79),
[...] a expressão “finanças públicas” designa os métodos, princípios e 
processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual 
e municipal desempenham suas funções. Por intermédio do orçamento 
público, os governos perseguem os objetivos de satisfazer às necessidades 
sociais, de induzir a uma eficiente utilização dos recursos e de corrigir a 
distribuição de renda em uma sociedade. [...] As receitas e as despesas do 
Estado podem ser utilizadas como instrumento para influenciar o nível da 
produção nacional e do emprego, de forma a controlar o padrão dos preços 
(controle da inflação), buscar o equilíbrio da balança de pagamentos e para 
redirecionar as decisões de consumo e investimento dos agentes privados.
4.2 Funções do governo
É consenso entre os autores Nascimento (2014), Giacomoni (2012), Giambiagi e Além (2008), Riani 
(2013) e Matias-Pereira (2012) que deve-se a Richard Musgrave a definição do que sejam as funções do 
governo. Segundo Giacomoni (2012, p. 22),
Richard Musgrave propôs uma classificação das funções econômicas do 
Estado, que se tornaram clássicas no gênero. Denominadas as “funções 
fiscais”, o autor as considera também como as próprias “funções do 
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orçamento”, principal instrumento de ação estatal na economia. São três 
as funções: a) promover ajustamentos na alocação de recursos (função 
alocativa); b) promover ajustamentos na distribuição de renda (função 
distributiva); e c) manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).
Vejamos então as três funções básicas conforme identificadas.
Função alocativa
Designa a alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da iniciativa 
privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. A intervenção 
estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos que não são de interesse do setor privado. É 
o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo 
bens públicos, semipúblicos e meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde aos cidadãos. Dessa 
forma, está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema 
de mercado (NASCIMENTO, 2014). Nesse sentido, cabe ao governo decidir pelo tipo e pela quantidade de 
bens públicos que ofertará, ou seja, a qual(is) tipo(s) de necessidade(s) atenderá.
Conforme Riani (2013), para assegurar uma alocação mais eficiente dos recursos, o governo não 
precisa produzir ou gerar diretamente o bem ou o serviço. Ele poderá fazê-lo ou induzir a oferta pelo 
setor privado. Nesse aspecto, existem quatro possibilidades de atuação do governo:
• Alocação por parte do governo de recursos diretos para a produção e, portanto, a oferta dos bens, 
de que são exemplos a defesa nacional e seus serviços de segurança pública.
• Compras governamentais em que o governo adquire a produção efetuada por outras empresas 
e repassa os bens à sociedade, de que são exemplos medicamentos, merenda escolar ou mesmo 
campanhas de vacinação.
• Indução do setor privado ao aumento da produção via subsídios ou incentivos fiscais, favorecendo 
a produção e provocando queda de preços de venda, beneficiando determinada população.
• Empresas estatais em que o governo chamapara ele a responsabilidade da produção de algum 
bem ou serviço que não seja oferecido pela iniciativa privada.
Função distributiva
Nem sempre toda a riqueza que é gerada em um país é distribuída de forma igualitária entre seus 
pertencentes, o que, por vezes, gera a chamada desigualdade social. Riani (2013, p. 22) esclarece que:
Fatores tais como oportunidade educacional, mobilidade social, habilidade 
individual, mercado de trabalho, propriedades dos fatores de produção, 
etc. levam, dentro de uma economia de livre mercado, a desigualdades 
na apropriação da renda e da riqueza gerada pelo sistema econômico. 
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[...] O mercado funcionando livremente sem a interferência do governo 
não se preocupará com a concentração de renda e da riqueza uma vez 
que as atividades econômicas alcancem seus objetivos, atingindo frações 
segmentadas da sociedade detentoras de recursos para suas compras. Assim, 
a possibilidade espontânea da desconcentração da renda torna-se ilusória.
Diante o exposto, vê-se que cabe ao Estado promover a melhoria na distribuição da renda por 
intermédio do gasto público como principal instrumento de política pública. Tal afirmação apoia-se em 
Nascimento (2014, p. 80), em que a “função distributiva refere-se à distribuição, por parte do governo, 
de rendas e riquezas”. Por outro lado, Rezende (2012), bem como Giambiagi e Além (2008), destaca 
que, além dos gastos governamentais, a exemplo de transferências, a tributação progressiva aliada aos 
subsídios auxiliam no processo de distribuição do produto. Enquanto os programas de transferência 
apresentam-se de forma direta quanto à redistribuição, a tributação progressiva oferece condições de 
o governo arrecadar recursos das camadas mais abastadas da sociedade e utilizá-los como forma de 
financiamento de programas voltados para a parcela da população de mais baixa renda. Aqui, a forma de 
redistribuição seria por melhoria dos atendimentos públicos nos sistemas de saúde ou mesmo utilizados 
para financiamento da construção de moradias populares.
Giacomoni (2012, p. 25) complementa que, por mais que as políticas distributivas estejam inseridas 
no ambiente de correção de falhas de mercado, acabam por vezes sendo encaradas como “problemas 
de política e de filosofia social”, pois cabe à sociedade avaliar o que vem a ser justiça distributiva. 
Concordando que a distribuição de renda também seja uma questão de orçamento público, educação 
gratuita, capacitação profissional e programas de desenvolvimento comunitário são também exemplos 
de política pública com efeito distributivo.
 Saiba mais
Conheça mais sobre os programas de distribuição de renda no Brasil e 
seus efeitos na economia. Para tanto, convidamos a ler o seguinte texto:
SOUZA, A. P. Políticas de distribuição de renda no Brasil e o bolsa-família. 
C-Micro Working Paper, n. 1, 2011. (Texto para discussão n. 281). Disponível 
em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/9995/
TD%20281%20-%20C-Micro%2001%20-%20Andr%C3%A9%20Portela.
pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 16 mar. 2017.
Função estabilizadora
A função estabilizadora está estreitamente ligada ao desemprego e à inflação enquanto falhas de 
mercado, pois, de forma abrangente, visa assegurar um desejável nível de emprego e estabilidade nos 
preços que não são totalmente controlados pelo sistema de livre mercado. Conforme Riani (2013, p. 22),
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Unidade I
Quando o desemprego prevalece, o governo aumenta o nível de demanda 
no mercado, elevando seus gastos ou diminuindo seus tributos, recolocando 
a produção no pleno emprego. Por outro lado, se há inflação, o governo 
pode reduzir a demanda de mercado, ajustando seus gastos e/ou a carga 
tributária, o que contribui para a diminuição e controle de preços.
Do ponto de vista da política fiscal, o governo pode corrigir o desemprego enquanto falha de mercado 
pela elevação dos gastos públicos aumentando a quantidade de dinheiro no sistema econômico, o 
que incentiva a sociedade a elevar o consumo bem como as empresas a aumentarem seus níveis de 
produção. Desta forma, com maior produção, as empresas passam a contratar maior quantidade de 
pessoas, o que expande a renda. O mesmo efeito será gerado se a opção for pelo uso da diminuição 
de tributação. Porém, com a expansão da demanda os preços sobem, o que ocasiona inflação. Assim, 
paralelamente, o governo pode utilizar demais instrumentos, a exemplo da monetária, para manter a 
estabilidade de preços.
Para Giacomoni (2012, p. 26),
[...] o orçamento público é um importante instrumento da política de 
estabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo 
sobre a demanda agregada é expressivo, assim como o poder de gastos dos 
funcionários públicos. No lado da receita, não só chama a atenção o volume, 
em termos absolutos, dos ingressos públicos, como também a variação na 
razão existente entre a receita orçamentária e a renda nacional, como 
consequência das mudanças existentes nos componentes da renda.
Do que foi apresentado até o momento, caro aluno, é possível perceber certa relação entre as falhas 
de mercado e as funções do governo. As falhas de mercado são decorrência, em parte, da liberdade que 
os agentes econômicos detêm na sociedade e, em parte, pela própria existência de recursos disponíveis 
nessa sociedade. Desta forma, na decorrência de falhas do sistema, o governo é chamado então para 
colocar, vamos assim dizer, ordem. Pois bem: como se dá esta ordem? Parte dela por leis, regulamentos, 
decretos que cerceiam a liberdade de alguns. Por outro lado, há que se preocupar com o desenvolvimento 
dessa mesma sociedade no sentido de conduzi-la para a modernidade, ao progresso e, nesse aspecto, a 
política pública se faz presente.
Porém, somente é possível fazer política pública diante de alguns objetivos a serem alcançados. De 
forma genérica, a literatura até aqui utilizada salienta que todos os governos, em maior ou menor grau, 
têm os mesmos objetivos: crescimento e desenvolvimento econômico, manutenção do emprego e da 
renda, estabilidade monetário-financeira e distribuição equitativa da renda, para citar alguns. No entanto, 
para que o governo consiga atingir seus objetivos, torna-se necessário planejamento como visão de futuro. 
Trata-se, portanto, de imaginar hoje como seria o amanhã, caso algumas medidas fossem adotadas.
Nesse sentido, o planejamento governamental que se faz por política pública requer, de um lado, 
recursos monetários para que se coloque em prática determinada ação e, de outro, as fontes de 
tais recursos. Podemos claramente efetuar analogia como um individuo comum. Suponha que você 
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tem um amigo que deseja adquirir sua casa própria, já que o casamento está batendo à porta! Para que 
consiga a conquista do patrimônio, algumas ações podem ser tomadas. Entre elas, a do planejamento 
financeiro: daqui quanto tempo deseja adquirir tal patrimônio, qual seu valor, em qual localidade, qual 
a quantidade de recursos monetários já está disponível, em que tipo de aplicação financeira esse recurso 
disponível está alocado, o quanto ainda precisa acumular, se a opção for pela compra à vista ou ainda 
qual a melhor forma de financiamento, caso o desejo seja por pagar parte à vista e o restante financiado. 
Mesmo na opção pelo financiamento, em quanto tempo e qual valor de cada prestação.
 Observação
Observe que acabamos de oferecer um exemplo corriqueiro, um 
daqueles que permeia nossa vida em algum momento dela.
Tomemos agora uma empresa como exemplo e também um exemplo bem pequeno em relação a 
toda tomada de decisão que uma empresa precisa efetuar. Pense numa empresa do setor de bebidas 
que está percebendoqueda de vendas de um de seus principais produtos: “refrigerante sabor gostoso”. 
Diante da percepção da queda de vendas, e imaginando que a empresa tenha efetuado uma pesquisa de 
mercado para verificar a real causa de queda de venda do “refrigerante sabor gostoso”, verificou-se que 
uma nova marca, concorrente, está atraindo consumidores que antes eram fiéis àquela marca. Pois bem, 
estamos encarando um problema de vendas, portanto um problema de falta de entrada de recursos na 
empresa. Se há queda de vendas, haverá, por consequência, queda de receita.
Diante tal situação a empresa decide por uma campanha de marketing na tentativa de atrair novamente 
os consumidores que agora foram para a empresa de “refrigerantes sabor quase gostoso”. Para a campanha 
de marketing, a empresa necessitará efetuar investimentos, necessitará dispor de algum recurso monetário 
que está na empresa – ou mesmo que a opção seja por empréstimo. Quanto de recursos a empresa pode 
dedicar para a campanha de marketing sendo que necessita manter seus departamentos financeiro e de 
recursos humanos, manter os gastos fixos de produção e assim por diante? Estamos chamando atenção 
para o fato de que uma nova fonte de gasto deverá fazer parte do orçamento da empresa. Por qual motivo? 
A empresa gastará certa quantia monetária com a campanha de marketing esperando retorno de tal 
investimento. Independentemente de o retorno ser o esperado, o fato é que dinheiro saiu de algum lugar 
e não pode sair sem que se saiba qual a fonte que financiará essa saída monetária. Portanto, planejamento 
financeiro e orçamento são extremamente necessários, também nessa situação.
Agora, volte sua atenção novamente para aqueles objetivos governamentais que falamos em 
algumas linhas.
 Lembrete
Objetivos do governo: crescimento e desenvolvimento econômico, 
manutenção do emprego e da renda, estabilidade monetário-financeira e 
distribuição equitativa da renda, para citar alguns.
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Unidade I
A lista de objetivos governamentais parece pequena, mas, se olhada com mais cuidado, vê-se grande 
infinidade de ações a serem tomadas para cada um dos objetivos serem alcançados. Vamos tomar como 
exemplo o caso do Brasil, sua extensão territorial, as necessidades prementes e específicas de cada região. 
Cada governo, com sua política, sua ideologia, suas crenças e, por vezes, interesses, pode privilegiar 
determinada sociedade instalada numa região que será a recebedora da política pública em detrimento 
de outra. Porém, não se pode generalizar para o caso brasileiro. O fato é que os governos devem adotar 
critérios racionais no desenho de suas políticas públicas em que se privilegie a técnica como decisão 
estratégica no estabelecimento das prioridades sociais. Daí que se faz necessário o recomendado por 
Matias-Pereira (2012, p. 278): “Facilitar a solução de problemas pela ação catalisadora aplicada a toda a 
comunidade através de um planejamento estratégico, baseado na previsão do que vai acontecer é um 
bom caminho a ser seguido pelo governo”. Ainda para Matias-Pereira (2012, p.278),
[...] o planejamento estratégico [é] a antítese da política, pois o mesmo 
presume racionalidade, o que raramente existe no governo. A política exige 
resultados rápidos, ao lugar de raciocinar e agir pensando no longo prazo, 
pois são esses resultados que garantem a permanência nos cargos.
É possível perceber que o planejamento requer, antes de tudo, compromisso com atitudes racionais 
que gerem os resultados positivos esperados pelos envolvidos. Vejamos mais características do 
planejamento e do orçamento.
4.3 Planejamentos e orçamentos
Passaremos agora a tratar de planejamento e de orçamentos com maior formalidade, mapeando tanto 
o planejamento como o orçamento na iniciativa privada e no setor público. Esperamos que aprecie a leitura.
4.3.1 Conceituação
Os significados da palavra “planejamento” encontrados no dicionário Houaiss são os que se seguem:
1 ato ou efeito de planejar; 2 serviço de preparação de um trabalho, de uma 
tarefa, com o estabelecimento de métodos convenientes; 3 determinação 
de um conjunto de procedimentos, de ações (por uma empresa, um órgão 
do governo etc.) visando à realização de determinado projeto; planificação: 
elaboração de planos governamentais, especialmente nas áreas econômicas 
e sociais (PLANEJAMENTO, 2009).
Podemos admitir ser o planejamento uma importantíssima ferramenta de gestão administrativa 
em qualquer ambiente que se pense, o que requer, obviamente, preparação, organização e 
estruturação daquilo que se almeja alcançar. Para que seja possível você compreender a importância 
do planejamento e como muitas das vezes o fazemos sem sequer pensar, procure descrever como 
é seu dia a dia. Faremos juntos!
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
Logo quando acordamos pela manhã, como a maioria das pessoas, já estamos envolvidos com o 
planejamento, mas este, por vezes, não está escrito. É aquele tipo de planejamento das coisas que 
sempre acontecem em nosso dia a dia. Volte a atenção para você. Qual a primeira coisa que faz ao 
acordar? Você poderia responder: “abrir os olhos!”. Não, não é disso que estamos tratando.
Algumas pessoas têm seus hábitos diários. Alguns, ao acordar, procuram inicialmente tomar o banho 
matinal e depois separar a roupa do dia. Outros já deixaram a roupa do dia separada na noite anterior 
(planejou). Outros podem ainda preferir tomar café da manhã para depois se arrumar e ir ao trabalho 
ou para os estudos, cada um a sua forma. Mesmo o sair de casa requer planejamento. Em dia de chuva, 
há opção de ir de carro ou somente de transporte urbano? A saída de casa pela manhã tem sempre o 
mesmo destino: trabalho ou estudos? Faz-se sempre o mesmo caminho? E assim por diante.
O dia de trabalho também requer planejamento. Ao chegar no local de trabalho, o que fazer primeiro? 
Quais são as tarefas mais importantes que devem ser efetuadas em primeiro lugar, não impactando em 
resultados negativos se as demais não forem executadas naquele dia? Algumas pessoas gostam de 
deixar o dia seguinte programado no dia anterior. Quando isto é possível, é excelente para as pessoas 
extremamente organizadas que vivem com base no planejamento. Outros preferem o improviso do dia, 
das atividades e não são apegados a rotinas, processos, procedimentos e assim por diante.
 Observação
Está observando que o que está sendo aludido a você combina com as 
definições de planejamento que foram apresentadas no início da discussão? 
Estamos apenas procurando trazer para a realidade algo que foi colocado 
com formalidade.
Outra questão importante, e que está intimamente ligada ao planejamento individual, é o orçamento. 
Já tratamos do orçamento enquanto conceito e, de forma tímida, de seu planejamento racional.
Muitas vezes a nós é possível perceber que uma grande quantidade de pessoas não “gasta tempo” 
com o aprendizado do planejamento financeiro particular e diversos são seus motivos: não ter tempo, 
não achar importante, ganhar sempre o mesmo valor, ter sempre os mesmos gastos ou ainda, a resposta 
mais ouvida: independentemente de escrever tudo em um papel, sempre falta dinheiro antes da chegada 
do próximo recebimento. Mas por qual motivo utilizamos aspas lá no início, “gasta tempo”? Entender 
o planejamento financeiro particular não se trata de atividade que se gasta tempo, mas atividade 
sobre algo de extrema importância na vida das pessoas nos tempos modernos: a administração de seus 
recursos monetários. Não fosse por esse motivo, o mercado editorial não teria investido no lançamento 
de títulos relacionados ao assunto, nem mesmo centros educacionais desenvolveriam cursos também 
ligados à área. O fato é que é importante, mas este não é nosso foco neste momento.
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Unidade I
 Saiba mais
Sobre finanças pessoais, convidamos à leitura do livro:
GUINDANI, R. A.; MARTINS, T. S.; CRUZ, J. A. W. Finanças pessoais. 
Curitiba: Intersaberes, 2012.
Ainda sobre finanças, mas com um toque de empreendedorismo, 
indicamos o filme:
O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA, 2011. 133 minutos.
Até o momento, colocamos a questão do planejamento do ponto de vista individual, como uma 
decisão individual e para tomada de atitudes individuais. Porém, na vida real nem sempre é assim 
que a coisa se apresenta. Nossas decisões até podem ser pessoais, individuais, mas estamos, de uma 
forma ou de outra, inseridos num convívio social, o que requer também respeito às decisões de 
outras pessoas. Chamamos a atenção para o fato de que por vezes a decisão que foi tomada por uma 
pessoa impacta na decisão de outra. Agora, procure pensar quando a decisão não está diretamente 
relacionada com o indivíduo, mas com um conjunto de indivíduos que estão inseridos num mesmo 
ambiente, um ambiente empresarial.
4.3.2 Planejamentos na iniciativa privada
De que forma uma empresa traça seu planejamento? Primeiramente temos que pensar como as 
empresas são administradas do ponto de vista de suas estruturas organizacionais. Algumas são mais 
autocráticas e outras, mais burocráticas; algumas mais abertas a ouvir seus funcionários e outras mais 
distantes deles, enfim, temos uma miríade de empresas em diferentes segmentos da atividade econômica 
e também de diferentes portes. Chamamos aqui atenção para a existência de micro, pequenas, médias e 
grandes empresas, cujas preocupações podem ser diferentes em termos de tamanho, mas não em termos 
de objetivo. Grosso modo, o objetivo de cada uma delas é um só: lucro. No entanto, não entraremos 
nessa discussão.
Em termos de planejamento, este também difere conforme o porte das empresas. Por vezes, pode 
não haver planejamento específico em empresas de menor porte devido à sua estrutura organizacional 
mais enxuta, e em alguns casos menos profissionalizada. Se tratarmos das empresas em estruturas 
maiores, daquelas que apresentam diferentes níveis organizacionais, teremos o Nível Estratégico, E, o 
Nível Tático, T, e o Nível Operacional, O. Veja a figura a seguir:
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
E
T
O
Figura 11 – Níveis organizacionais
Cada nível hierárquico pensa o planejamento de forma diferente, afinal, suas responsabilidades 
também são diferentes. Mesmo considerando que cada funcionário inserido em cada nível organizacional 
contribua para o bom desenvolvimento da organização, não se pode admitir que as conquistas de 
cada nível hierárquico sejam as mesmas dos demais. Aqui utilizamos o termo “conquistas”. No entanto, 
poderíamos utilizar o termo “entregas”: cada nível hierárquico se preocupa com suas entregas – produto 
de seu trabalho, de sua rotina, de suas responsabilidades.
Comecemos pelo nível operacional, O. Suas entregas, via de regra, acontecem pela produção. O 
nível operacional é aquele também conhecido por “chão de fábrica”, onde a produção efetivamente 
acontece. Pensando em termos de produção, suas entregas têm a visão de curto prazo. Portanto, nesse 
nível organizacional, planejamento dá-se em termos de curto prazo: quantas peças diárias devem 
ser produzidas, por exemplo. Quando o total diário de peças estiver produzido, pronto, acabou a entrega 
daquele nível organizacional. Sua função é a produção. Daí inicia-se outro processo de entrega, o da 
disposição para venda e assim por diante. O que queremos que perceba é que o funcionário que esteja no 
nível operacional tem a produção diária no desempenho de suas funções. Seu trabalho inicia e termina 
num ciclo curto, que pode ser mensurado em dias, em horas, em minutos, em peças, em lotes, ou em 
qualquer outra métrica que se deseje acompanhar. Assim, e para terminar, é o nível organizacional que 
mais recebe ordens, mas também planeja sua rotina.
Pense, por exemplo, em uma empresa que monte relógios de parede. Para montar cada relógio, necessita 
do fundo que servirá de base para que os números possam ser ali firmados, dos ponteiros que contarão os 
minutos e marcarão as horas e da moldura externa que suportará toda a base depois de, na parte traseira 
desta, estar alocado o mecanismo que faz o relógio funcionar alimentado por duas baterias alcalinas. Se a 
meta da empresa for produzir duas mil unidades de relógio por dia, qual a quantidade necessária de todos 
os meios de produção? Daí que deve haver um departamento, ou um conjunto deles, preocupados com o 
suprimento deste material de trabalho. Assim, deve-se planejar a programação da produção de forma que, 
em estoque, nem faltem ponteiros nem sobrem molduras não utilizadas.
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Unidade I
 Observação
Observe que aqui, de forma bastante lúdica, estamos tratando do 
gerenciamento de estoque. Material em estoque é dinheiro parado. Se o 
dinheiro está lá parado, saiu de algum lugar e não está rendendo, portanto, 
necessita de planejamento.
Em muitas empresas, é difícil afirmar se o tipo de planejamento descrito pode ser efetuado tanto 
no nível operacional, O, como no nível tático, T. Ou ainda, entre os dois. Cada empresa administra esse 
tipo de atividade de forma diferente e dizer se é efetuado num ou noutro nível organizacional seria 
demasiado genérico.
Quanto ao nível tático, T, a preocupação é com o médio prazo. Estão neste nível diferentes 
departamentos: finanças, comercial, vendas, pessoal, fiscal, marketing, comunicação e demais 
que se possa pensar além dos exemplos oferecidos, cada um desses departamentos com suas 
preocupações, suas responsabilidades, suas entregas. As entregas de cada um deles, de forma 
isolada no departamento, mas integrada na organização como um todo, são pensar a organização 
em termos de crescimento e desenvolvimento.
 Lembrete
Lembra do exemplo da empresa de “refrigerantes sabor gostoso”? 
Qual departamento ficou incumbido de descobrir o motivo de queda de 
vendas? É disso que estamos tratando, da entrega desse departamento 
em específico.
O nível tático pensa a organização em termos de médio prazo, obedecendo, de certa forma, 
as regras que são impostas pelo nível organizacional superior e dá ordens de comando ao nível 
organizacional mais baixo. No tático estão os diretores, gerentes, alguns supervisores. Quanto ao 
departamento de pessoal, como exemplo, este tem como preocupação recrutamento e seleção, 
manutenção e retenção de quadro de funcionários, bem como desenvolvimento de novos benefícios, 
oferecendo melhores condições de trabalho aos funcionários. De certa forma, trabalha com a 
administração de todo o pessoal, tanto aquele de fácil substituição – nível operacional – quanto 
aqueles dos demais níveis, em que a substituição não é tão rápida – ou não tão fácil dependendo 
se as funções desempenhadas sejam mais específicas. Assim, todo e qualquer planejamento que 
ocorre neste nível é de médio prazo.
Este nível também se preocupa com o planejamento orçamentário. Por vezes, cada 
departamento tem seu próprio orçamento, mensal ou anual, e deverá desempenhar sua 
função da melhor forma possível, empregando bem os recursos que lhe são destinados. O 
departamento de marketing tem que desenvolver seus resultados criativos de acordo com a 
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
verba a ele destinada. Se o departamento de recursos humanos fica responsável com a festa 
de confraternização de final de ano, é com a verba destinada a este fim que deverá procurar 
agradar a todos os participantes. O departamento de finanças, apesar de trabalhar com os 
recursos financeiros da empresa, também tem seus gastos: os gastos com a manutenção do 
departamento – funcionários, equipamentos, materiaisde escritório – que não podem se 
confundir com a função do departamento, que é a de gerenciar os ativos da empresa em termos 
monetários. Enfim, o quanto gastar e o quanto destinar a cada departamento também requer 
orçamento e planejamento, por vezes, não determinados pelos departamentos pertencentes 
ao nível organizacional tático, T, e sim pelo estratégico, E.
Exemplo de aplicação
Lembre-se de que estamos apenas generalizando. Cada empresa com sua estrutura decide da melhor 
forma possível o que exemplificamos. Você poderia verificar na empresa em que trabalha de que forma 
o assunto aqui descrito é tratado. É um excelente exercício.
É no nível estratégico, E, que estão as decisões estratégicas da empresa e que são, portanto, 
de longo prazo. Aqui estão os presidentes, vice-presidentes e demais “chefões” do maior nível 
organizacional de qualquer empresa. Suas decisões têm amplitude de planejamento de longo prazo, a 
exemplo de fusões e aquisições, ampliação de parque fabril, continuidade ou descontinuidade de linhas 
de produção, lançamento de novos produtos, abertura de novos mercados bem como de penetração 
internacional. Pode-se dizer que são decisões mais complexas em relação aos outros dois níveis e que 
têm repercussão em toda a empresa, para o progresso ou para o retrocesso, dependendo da decisão que 
foi adotada.
Praticamente, todas as decisões tomadas em termos de planejamento de longo prazo trazem 
consigo também decisões orçamentárias. Pense naquela nossa empresa que produz relógios de parede. 
Suponha agora que ela também tenha interesse na produção de relógios de pulso. Você até pode pensar 
o seguinte: relógio é relógio. Porém, o de parede é diferente do de pulso e não são substitutos. Está 
bem: a empresa está então analisando a possibilidade de também produzir relógios de pulso. Quais 
são as alternativas apresentadas? Pensemos em uma e em seus desdobramentos: montar uma linha de 
produção na mesma fábrica, deslocando funcionários da linha de produção dos relógios de parede para 
os relógios de pulso.
Esta opção parece interessante, porém, requer planejamento e orçamento? Sim, certamente. 
Primeiro a questão do planejamento, pois abrir nova linha de produto é tão arriscado quanto 
continuar naquela já estabelecida. Por que arriscado? Porque podem existir outras empresas no 
mercado e já bem consolidadas. Daí a importância de os níveis estratégico e tático caminharem 
juntos em termos de estudos e decisões. Quanto ao orçamento, logo de saída, há o custo de 
se fazer uma pesquisa de mercado para saber da existência ou não de reais possibilidades de 
a empresa entrar noutro mercado. Do que se apresentou na opção, outra questão que envolve 
planejamento: o deslocar de funcionários da linha de produção de relógios de parede para 
relógios para pulso. Pensemos:
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Unidade I
• O processo de produção é o mesmo?
• Se não for o mesmo, quanto custa desenvolver um novo projeto ou montar nova linha de produção?
• Os dois tipos de produto utilizam o mesmo maquinário já instalado na fábrica?
• Se não, quanto custa a mudança de equipamentos e quais são os novos fornecedores?
• Há queda de produção nos relógios de parede que justifica o deslocamento de funcionários entre 
linhas de produtos?
• O deslocamento de funcionários entre linhas de produção requer treinamento?
• Se sim, quem deve ser treinado, quanto tempo perdurará o treinamento e a que custo?
Poderíamos aqui levantar várias hipóteses além das apresentadas. O importante é que perceba que 
partimos de apenas uma opção para a empresa fabricante de relógios e abrimos um leque de opções em 
termos de decisões que poderão ser tomadas.
 Observação
Se bem perceber, as indagações abrangem preocupações que estão 
no âmbito de todos os níveis organizacionais, estejam em termos de 
planejamento ou em orçamento.
Acreditamos que você já tenha condições de raciocinar em termos da importância do planejamento 
e do orçamento no ambiente empresarial de forma abrangente. Se o caso se apresenta com certa 
complexidade, e veja que por vezes uma empresa trabalha apenas em um mercado específico, pense 
na maior complexidade quando o assunto é tratado do ponto de vista do setor público. Passaremos, na 
sequência, a tratar do planejamento no setor público.
 Resumo
Esta unidade apresentou características acerca do 
subdesenvolvimentismo e do desenvolvimentismo. Vimos o que demarca 
uma economia subdesenvolvida em termos de produção e relação com 
demais setores da própria economia. A discussão apresentou uma visão 
teórica acerca do assunto, privilegiando considerações acerca de uma 
economia primária e suas relações com o mercado urbano industrial e de 
setor externo.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
Tratamos do modelo de substituição de importações como forma 
de fortalecimento de uma economia doméstica na tentativa de 
superar os entraves que são colocados por uma economia primária. 
Visões positivas do processo, bem como aquelas negativas, foram 
apresentadas. Viu-se que o modelo de substituição de importações se 
mostra importante na via da saída do subdesenvolvimento rumo às 
características do desenvolvimento.
Caracterizamos o que vem a ser desenvolvimento, seus 
conceitos e visões, bem como as formas de mensurar o potencial de 
desenvolvimento econômico de uma nação. Partimos, então, para 
a visão do que seja desenvolvimentismo enquanto teoria e prática, 
ideologia e ação. Primordialmente colocada para a economia brasileira, 
expoentes de tal pensamento foram considerados. Na caracterização 
do desenvolvimentismo, percebeu-se que este pensamento prega a 
industrialização como forma de desenvolvimento econômico liderada 
pela ação do Estado, ora como complementar à iniciativa privada, ora 
como importante instrumento de regulação da atividade econômica e de 
suas falhas de mercado.
Tratando das falhas de mercado, vimos quais são seus determinantes e 
formas de intervenção que se faz por planejamento estatal. Finalizamos a 
unidade tratando da questão do planejamento como atividade empresarial, 
que também pode ser aplicada à gestão pública.
 Exercícios
Questão 1. (Enade 2006) Segundo dados recentes do Banco Mundial, o Brasil ocupou as seguintes 
posições em termos de ordenamento internacional:
• 8º PNB;
• 31º PNB per capita;
• 72º IDH (Índice de Desenvolvimento Humano).
Considerando esses dados, conclui-se que:
A) eles refletem melhor desempenho em termos de desenvolvimento do que de crescimento econômico.
B) o Brasil poderia ter uma situação pior na classificação, em termos de Produto per capita, caso 
fosse considerado o PIB e não o PNB.
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Unidade I
C) o IDH é melhor indicador que o PNB per capita para avaliar a qualidade do desenvolvimento de 
um país.
D) o Índice de Gini, relativo à distribuição de renda, coloca o Brasil numa posição, entre os demais 
países, similar à de seu PNB.
E) dos três indicadores, o IDH é o que menos reflete a realidade socioeconômica brasileira.
Resposta correta: alternativa C.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: os dados correspondem a medidas tanto de crescimento econômico (PIB e PNB per 
capita) como de desenvolvimento econômico (IDH).
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: se fosse considerado o PIB em vez do PNB, o Brasil teria uma melhor classificação, 
pois o PIB é maior que o PNB, devido a maior remessa de recursos que o recebimento de recursos 
do exterior.
C) Alternativa correta.
Justificativa: o IDH representa a melhor medida do desenvolvimento do que o PNB per capita, pois é 
uma medida que sintetiza a qualidade da educação, saúde e o próprio PNB per capita.
D) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Índice de Gini no Brasil apresenta um alto nível de desigualdadena distribuição de 
renda, contrastando com a situação ilustrada pelo PNB brasileiro.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: o IDH reflete, dentre as medidas apresentadas, mais características sobre a sociedade 
de um país ou região.
Questão 2. (Cesgranrio 2008) Segundo a CEPAL (Comissão Econômica para a América 
Latina), vários problemas justificavam um esforço de industrialização baseado em proteção 
aduaneira e ações estatais na América Latina. Marque a opção que NÃO foi considerada um 
desses problemas.
A) Os rendimentos crescentes da indústria (argumento da indústria nascente).
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
B) O desemprego decorrente do baixo crescimento da demanda internacional por produtos primários.
C) A deterioração dos termos de troca entre produtos primários e industrializados.
D) A instabilidade política e a presença de governos autoritários na região.
E) A necessidade de grande quantidade de capital para iniciar a atividade em setores muito intensivos 
em capital.
Resolução desta questão na plataforma.
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Unidade II
Unidade II
Nesta unidade trataremos do planejamento no setor público como condição para crescimento e 
desenvolvimento econômicos. Veremos como, historicamente, o Estado brasileiro tratou a questão.
5 PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO 
Tratar do planejamento no setor público é pensar no longo prazo e nas ações que o governo deve 
realizar para que seus objetivos estratégicos sejam atingidos. Conforme bem coloca Lafer, B. (1975, p. 7): 
“o planejamento nada mais é do que um modelo teórico para ação. Propõe-se a organizar racionalmente 
o sistema econômico a partir de certas hipóteses sobre a realidade”.
Tomando como inspiração o que a autora nos oferece, estabeleceremos aqui que há duas formas 
de organização da atividade econômica: descentralizada, predominante nas economias ocidentais, e 
centralizada, predominante nos casos em que impera o socialismo ou o comunismo. 
 Observação
Vamos explorar com maior preocupação a forma descentralizada, 
predominante nas economias modernas.
A forma descentralizada, também chamada de economia de mercado, reúne três elementos 
principais: livre-iniciativa, presença do Estado e elementos de uma economia capitalista. No caso da 
livre-iniciativa, nenhum agente econômico – empresas, como produtoras e vendedoras de mercadorias, 
ou famílias, como fornecedoras de fatores de produção e consumidores de mercadorias – se preocupa em 
desempenhar o papel de gerenciar o bom funcionamento do sistema de preços. O agente econômico se 
preocupa em resolver isoladamente seus próprios negócios e sobreviver apenas na concorrência imposta 
pelos mercados, tanto na venda e compra de produtos finais como de fatores de produção. Trata-se de 
um jogo econômico, com base em sinais dados por preços estabelecidos nos diversos mercados.
Trata-se de um agir egoísta que, no conjunto, resolve inconscientemente os problemas básicos 
da coletividade. Há uma espécie de mão invisível agindo sobre os mercados e operando como 
coordenadora das atividades econômicas e sociais. A ação conjunta dos indivíduos e das empresas 
permite que centenas de milhares de mercadorias sejam produzidas em um fluxo constante, mais 
ou menos voluntariamente, sem uma direção central. Quanto à organização racional do sistema 
econômico, a livre-iniciativa ajuda a responder ao problema econômico fundamental, resolvendo 
estas questões principais de um sistema econômico: 
• o que e quanto produzir?
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• como produzir?
• para quem produzir?
O que e quanto produzir são questões resolvidas pela procura dos consumidores no mercado: 
são eles quem dão sinais de mercado às empresas sobre o que elas precisam produzir. Portanto, o 
agente principal nesse processo é o consumidor, pois sua atuação determinará quais os produtos 
que serão fabricados.
A questão sobre como produzir é determinada pela concorrência entre os produtores – pelo emprego 
do método de fabricação mais eficiente ou mais barato em que aquele produtor mais eficiente derrotará 
o produtor mais ineficiente. Por fim, a questão sobre para quem produzir será respondida pela oferta e 
demanda no mercado de fatores de produção, ou seja, pelo montante de renda individual.
Esquematizando, tratar da organização racional do sistema econômico nada mais é do que considerar 
o fluxo circular da renda.
Gasto($) (= PIB)
Renda($) (= PIB)
Receitas($) (= PIB)
Salários, aluguéis, juros e 
lucros($) (= PIB)
Mercado 
de produtos
Mercado 
de produtos
Famílias Empresas
Bens e serviços 
comprados
Terra, Capital, Trabalho 
e Empreendedorismo
Bens e serviços 
vendidos
Insumos para 
produção
Fluxo de bens e serviços
Fluxo de dinheiro
Figura 12 – Fluxo circular da renda
A livre-iniciativa opera conforme demonstrado pelo fluxo circular da renda: as famílias dão sinais de 
mercado, às empresas do que elas necessitam consumir e, portanto, sinalizam às empresas, o que estas 
devem produzir. Para tanto, as empresas também dão sinais de mercado de que é necessário empregar 
fatores de produção (terra, trabalho, capital, tecnologia e capacidade empresarial) e em quais quantidades.
Desses sinais de mercado, do que produzir e quanto empregar de fatores de produção, chega-se 
à determinação dos preços das mercadorias e dos fatores de produção. Esse é o motivo de a 
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Unidade II
livre-iniciativa também ser chamada de sistema de preços como coordenador das decisões de 
milhões de unidades econômicas. 
Então, além de o fluxo circular da renda demonstrar os fluxos monetário e real, ele demonstra a 
existência de um mercado de bens e um mercado de fatores. Quando as empresas destinam bens e 
serviços às famílias, estamos trabalhando com um mercado de bens no qual serão estabelecidos os 
preços das mercadorias transacionadas, bem como suas quantidades.
Quando as famílias destinam fatores de produção às empresas, estamos trabalhando com um 
mercado de fatores de produção, em que são estabelecidos os preços desses fatores, bem como as 
quantidades de fatores utilizadas pelas empresas.
O sistema de preços determina preços e quantidade de equilíbrio, pois os consumidores estabelecem 
os preços máximos que desejam pagar pelo consumo das mercadorias e os produtores estabelecem os 
preços mínimos que desejam pagar pela utilização dos fatores de produção.
No que diz respeito ao Estado, dadas as imperfeições apresentadas pelo sistema de preços da 
livre-iniciativa, ele surge para regulamentar essas atividades.
 Lembrete
A introdução do governo nesse modelo simplificado não o modifica, 
pois o governo exerce funções normativas e regulatórias ao participar dos 
fluxos econômicos fundamentais.
Sendo o governo um agente econômico como outro qualquer, ele se apropria de uma parte da renda 
e, com ela, proporciona à sociedade o suprimento de bens e serviços de uso coletivo que, de outra forma, 
não seriam disponibilizados. Para tanto, ele também emprega e paga fatores de produção interagindo, 
assim, com as unidades familiares. Possui, ainda, a função de adquirir produtos das empresas.
Quanto aos elementos de uma economia capitalista, esse sistema se caracteriza por uma organização 
econômica baseada na propriedade privada dos meios de produção, isto é, os bens de produção ou de 
capital. Os elementos são: 
• capital; 
• propriedade privada dos meios de produção, dada a existência do capitalista;
• divisão do trabalho através da especialização do trabalho e da mecanização da produção;
• moeda.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
 Saiba mais
Caso ache interessante aprofundarseus conhecimentos acerca dos 
elementos de um sistema de capital, leia:
DOWBOR, L. O que é capital. São Paulo: Brasiliense, 1982. 
É possível perceber que vivemos em uma sociedade baseada nas trocas que ocorrem através do 
mercado. Nessa sociedade, o agente busca individualmente solucionar o seu problema econômico. 
Para isso, de forma racional, ele dá em troca à sociedade, no mercado, o que detém, recebendo, 
também no mercado, o que necessita e não detém. Se Adam Smith estivesse explicando tal 
sociedade, diria o seguinte:
[...] não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que 
esperamos nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo seu próprio 
interesse. Dirigimo-nos não à sua humanidade, mas à sua autoestima, e 
nunca lhes falamos das nossas próprias necessidades, mas das vantagens 
que advirão para eles (SMITH, 1983, p. 50).
Nessa sociedade, de forma anárquica – afinal, cada agente cuida de si –, emergiria o bem-estar 
coletivo. Portanto, uma vez que cada um cuida de si, vemos que a competição é um fator inerente e 
determinante em uma economia de mercado: todos os agentes se movimentam pelo interesse próprio, 
fazendo escolhas racionais com o intuito de obter mais poder de mercado que os demais agentes e, 
com isso, minimizar as suas restrições na busca da maximização do seu benefício individual. Assim, 
na economia de mercado, vemos que a relação de troca das mercadorias é peça-chave na solução do 
problema econômico, individual e coletivo.
Nas economias modernas, por uma questão de eficiência e necessidade, as trocas são intermediadas pela 
moeda. Por exemplo, no mercado, não trocamos trabalho por roupas. De fato, primeiro vendemos trabalho 
no mercado e, com o dinheiro apurado nessa venda, compramos no mercado as roupas que desejávamos. 
Portanto, na economia de mercado em que vivemos, as trocas, de fato, ocorrem, não mercadoria por 
mercadoria, mas, sim, mercadoria por dinheiro (vendas) e dinheiro por mercadoria (compras).
De forma nítida, estamos tratando de trocas: empresas produzindo mercadorias para consumo da 
sociedade em troca de recursos, no caso monetário, que serão aplicados novamente na produção de 
mais mercadorias, e assim por diante. Pessoas trabalham para empresas e, em troca de sua força de 
trabalho, recebem salário na forma de dinheiro para destinar ao consumo de mais mercadorias.
Para Jorge e Moreira (1990, p. 27), 
qualquer que seja a forma de organização da atividade econômica de 
uma comunidade, [...] os seus objetivos são muito semelhantes: busca-se 
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otimizar a satisfação do indivíduo, de um lado e, de outro, maximizar a 
eficiência produtiva.
Ademais, em um sistema de livre-iniciativa empresarial,
impera a propriedade privada dos bens de produção ao lado das decisões 
sobre o que e quanto produzir fundamentadas no mercado e nos preços. 
As atividades econômicas são, portanto, dirigidas e controladas unicamente 
por empresas privadas, que competem entre si. Daí a alcunha de “economia 
de mercado”, porque o mercado é o habitat natural das empresas (JORGE; 
MOREIRA, 1990, p. 29).
Quanto à segunda forma de organização da atividade econômica, ou seja, a forma centralizada, 
quem responde ao problema econômico fundamental é um órgão planejador central (JUDENSNAIDER; 
MANZALLI, 2011). Para Lafer, B. (1975), nesse tipo de organização, a alocação de recursos é efetuada em 
termos quantitativos de forma independente da economia de mercado. Apenas para dar um exemplo: 
desde a revolução que destituiu Batista e levou Fidel Castro ao poder cubano, é o governo quem decide 
o que cada um deve produzir e o que cada agente deve consumir. O princípio que norteia essas decisões 
é o socialista, que prevê que cada um deve contribuir/consumir de acordo com sua capacidade e com 
seu trabalho. Do ponto de vista prático, as vendas são realizadas através de libretas, criadas em 1962, e 
que representam o conjunto de mercadorias que podem ser consumidas por cada pessoa. 
A quantidade e tipos de produtos foram os seguintes: em todo o território 
nacional, 2 libras de gordura comestível, óleo ou banha de porco ao mês; 6 
libras de arroz por pessoa ao mês; 13 libras e meia de feijões de qualquer tipo, 
grão-de-bico, ervilhas ou lentilhas por pessoa nos nove mêses seguintes. Na 
cidade de Havana, (...) uma barra de sabão por pessoa ao mês; um pacote médio 
de detergente por pessoa ao mês; um sabonete por pessoa ao mês; um tubo 
grande de creme dental para cada duas pessoas ao mês. Na cidade de Havana, 
três quartos de libra de carne de gado por pessoa por semana; 2 libras de frango 
por pessoa ao mês; meia libra de peixe de escama, limpo e em posta, por pessoa 
ao mês; cinco ovos por pessoa ao mês; um litro de leite diário para cada criança 
de menos de sete anos e um litro diário para cada 5 pessoas maiores de 7 anos 
(PIÑEDA, 2001 apud CARCANHOLO; NAKATANI, 2002, p. 142).
Judensnaider e Manzalli (2011) levantam o seguinte questionamento: a pergunta a ser respondida, 
agora, é: qual o tipo de sistema da maior parte das economias nos dias de hoje? Dizemos que elas 
são economias mistas e que combinam características das economias de mercado e das economias 
centralizadas. Para Hubbard e O’Brien (2009, p. 66), 
uma economia mista ainda é primordialmente uma economia de mercado 
com a maioria das decisões econômicas sendo resultantes da interação entre 
compradores e vendedores em mercados, mas em uma economia mista, o 
governo desempenha um papel significativo na alocação dos recursos. 
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De acordo com Lafer, B. (1975), nas economias capitalistas, a necessidade de planejamento relaciona-se 
com objetivos econômicos e sociais derivados das falhas de mercado que impedem o Ótimo de Pareto. 
Diante de crises cíclicas do capitalismo, cada uma delas mais profunda do que as anteriores em impacto no 
mundo do emprego e no crescimento econômico, a adoção “de modelos racionais de política econômica” 
poderia permitir a alocação ótima de recursos. Não há que se pensar que o planejamento governamental 
sirva para substituir a economia de mercado, mas apenas para corrigir suas imperfeições, “aproximando 
a alocação de recursos correspondente a um ótimo pareteano e aumentando a eficiência dinâmica do 
sistema, ou seja, promovendo o desenvolvimento econômico” (LAFER, B., 1975, p.16).
Ainda, em economias capitalistas, o planejamento dá-se em diferentes níveis de elaboração, 
abrangendo uma parte ou a totalidade da população de um país; sendo esta de caráter mais geral, é a 
mais importante para efeito deste estudo.
 Observação
Quando tratamos o assunto do ponto de vista do setor privado, a 
abordagem também foi por diferentes níveis hierárquicos. Tomada pelo 
nível estratégico, a abordagem pode ser por planejamento parcial ou geral, 
da mesma forma que com o governo: parcial = setores (departamentos); 
geral = toda a sociedade (os envolvidos).
O planejamento global visa ao crescimento e ao desenvolvimento econômico a ser conquistado via 
equilíbrio entre a oferta e a demanda de bens em todos os setores da economia, indistintamente (LAFER, 
B., 1975). Afinal, os objetivos estão no ampliado da sociedade. Um país que esteja experimentando pela 
primeira vez a estratégia de planejamento não se dedica especificamente a entender pormenorizadamente 
as condições econômicas de setores isolados. Começa, na maioria das vezes, com um amplo programa de 
investimentos públicos nas áreas de transportes, energia, educação e saúde, que vão além de seu orçamento. 
Aqui, o maior destaque é para as áreas que receberão investimentos em detrimento da importância de seu 
orçamento. Motivo: criação da demanda derivada e de mercado correlacionados aos setores privilegiados.
Vamos explicar melhor o que acabamos de afirmar. Pense em um governo disposto a ampliar e 
melhoraro atendimento de saúde para sua população. Bem, sabemos que o atendimento em saúde se 
dá em hospitais, ambulatórios, postos de atendimento à saúde e demais formas, até em ambulâncias. 
Assim, para esse governo melhorar o sistema de saúde para sua população, precisará:
• construir hospitais, ambulatórios, postos de atendimento;
• contratar médicos, enfermeiros, atendentes e preencher vagas para todas as demais atividades 
que são exercidas no local;
• adquirir os equipamentos necessários para que o hospital tenha condições de funcionar, a 
exemplo de macas, estetoscópios, aparelhos de raio x e tantos outros que sua mente puder 
lembrar neste momento;
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• fornecer materiais de uso diário, como medicamentos, esparadrapos, gazes, seringas, gesso 
e tudo o mais que médicos e enfermeiros necessitam para bem poder exercer sua profissão 
quando necessário;
• comprar ambulâncias.
Vamos adiante para entender a demanda derivada. Para a construção do hospital, há a 
necessidade de um espaço territorial. Digamos que seja de domínio do próprio Estado e que 
não haja necessidade de adquirir de pessoa física. Mesmo assim, há demanda derivada e 
desenvolvimento de novos negócios. Para a construção física do hospital, existe a necessidade 
de o governo adquirir materiais de construção civil de alguma empresa que fornecerá tijolos, 
blocos, cimento, areia, pedras de construção. Alguma empresa receberá por essa venda, e da 
mesma forma, alguma pessoa receberá salário pelo trabalho ali desempenhado. Mentalmente, 
nesse momento, nosso hospital já está montado. Médicos e enfermeiros trabalhando, recebendo 
seus salários e consumindo nos diferentes mercados aquilo que desejam: roupas, alimentos, 
eletroeletrônicos, educação para os filhos etc. Indústrias farmacêuticas produziram medicamentos 
e também venderam ao hospital; seus funcionários também recebem salários e adquirem tudo 
o que desejam em diferentes mercados: roupas, alimentos, eletroeletrônicos, educação para os 
filhos etc. A indústria automobilística aumentou a produção do tipo de veículo atendendo à nova 
demanda do hospital, e o motorista da ambulância – que foi contratado pelo hospital – está até 
pensando em fazer uma reforma em sua casa, adquirindo novos produtos oferecidos pelo mercado 
da construção civil, além de investir em mais roupas, alimentos, eletroeletrônicos, educação para 
os filhos etc.
 Observação
A simples iniciativa do governo de investir em uma área específica – 
saúde – causa um efeito positivo em toda a sociedade. É isso que chamamos 
de demanda derivada, efeito cascata, ou, se preferir, efeito dominó: uma 
cadeia de produção puxa a outra.
Para Lafer, B. (1975, p. 17), 
a técnica do planejamento, em suas linhas gerais, consiste em [...] 
a) dar coerência aos objetivos; b) prever o crescimento da demanda 
caso esses objetivos sejam atingidos; c) assegurar o crescimento da 
produção em níveis compatíveis com a demanda, usando os recursos 
para a máxima eficiência; d) assegurar o crescimento da oferta de 
fatores de produção. 
O exemplo do hospital para a melhoria do setor de saúde combina muito bem com a colocação de 
Lafer, B. (1975). Vamos entender o motivo.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
• “Coerência aos objetivos”: a melhoria do sistema de saúde e a construção de um hospital são 
bastante coerentes noq ue se refere a planejamento governamental. O governo está cuidando da 
saúde de sua população, que terá maiores condições de produzir para o próprio país. 
• “Prever o crescimento da demanda”: se o atendimento na saúde pública for coerente e 
satisfatório, a população tenderá a procurá-la mais vezes, podendo deixar de lado a saúde 
privada, por exemplo.
• “Assegurar o crescimento da produção em níveis compatíveis com a demanda, usando os recursos 
para a máxima eficiência”: com o desenvolvimento das sociedades modernas, e com o avanço 
da medicina, novos cuidados com a saúde – e novas doenças – vão surgindo, de forma que o 
crescimento de especialidades para atendimento às novas demandas é um fato.
• “Assegurar o crescimento da oferta de fatores de produção”: significa que sempre haverá 
investimentos no setor, tanto em manutenção quanto em modernização, para que sua função 
seja permanentemente exercida.
Do que vimos até o momento, é possível dizer que o planejamento consiste em apontar o 
caminho mais racional do desenvolvimento, considerando as características da economia que se 
está analisando. Mesmo reconhecendo tal fato, “o problema que se coloca é saber se o governo 
dispõe de instrumentos suficientes para alocar os recursos de acordo com a orientação do plano” 
(LAFER, B., 1975, p. 21). 
Nesse sentido, os instrumentos de que o governo dispõe são muitos. Ele pode, via tributação, induzir 
investimentos privados. Suponha que a opção daquela empresa de produção de relógios seja pela 
construção de outra fábrica, uma filial, em uma outra localidade – outra cidade. A prefeitura dessa 
cidade pode ceder alguns tipos de benefícios fiscais para que o investimento seja viabilizado. De forma 
não tão direta como a identificada, o governo pode ainda induzir, via políticas cambial e monetária, 
novos investimentos, mas que ficariam na decisão do empresário da iniciativa privada. Quanto aos 
investimentos públicos, 
o governo tem controle, sendo necessário porém haver coordenação entre 
os orçamentos públicos, os órgãos executivos e o organismo encarregado do 
planejamento. A organização administrativa, portanto, é fundamental para 
a execução das metas do plano (LAFER, B., 1975, p. 21).
Matias-Pereira (2012) complementa que o planejamento deve ser visto como um conjunto de 
ações interligadas e que se complementam entre diferentes instâncias governamentais para que 
seu real objetivo seja conquistado. São atividades contínuas e que se apresentam por ciclos que 
envolvem estudos, além de decisões táticas e estratégicas na formulação de planos e programas, 
bem como acompanhamento e controle de sua execução. A figura a seguir apresenta o planejamento 
como processo. 
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Unidade II
Estudos
Decisões estratégicas 
e táticas
Formulação de 
planos e programas
Controle da 
execução
Avaliação
Alocação de recursos
Acompanhamento
Estratégias da 
organização 
governamental
Objetivos da 
organização 
governamental
Fe
ed
ba
ck
Figura 13 – Planejamento como processo
Pela concepção de planejamento como processo sistemático, vê-se claramente que atende 
às questões de gestão ligadas à área de administração. O ponto de partida são os objetivos e as 
estratégias organizacionais seguidas por fases que se pode chamar de planejamento, execução, 
controle e avaliação em um processo que se retroalimenta. Matias-Pereira (2012, p. 282, grifo 
nosso) complementa:
O planejamento [...] é um processo dinâmico de racionalização coordenada 
das opções, permitindo prever e avaliar cursos de ação alternativos e 
futuros, com vistas na tomada de decisões mais adequadas e racionais. 
A execução consiste em fazer com que as tarefas sejam realizadas de 
acordo com o plano, isto é, organizar e distribuir tarefas e delegar 
autoridade para a execução. O controle é o conjunto de ações para que 
as pessoas se comportem da forma determinada pelo plano, para isso 
comparando-se o previsto com o realizado, verificando-se os desvios e 
tomando-se as providências corretivas. E constituindo-se de certa forma 
um controle, podemos considerar, finalmente, a avaliação de resultados, 
após o que inicia-se novo ciclo.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
Então, quais são as formas de se implementar um planejamento? Matias-Pereira (2012) diz que se 
poderá optar pela via:
• democrática, quando a intençãogovernamental for oferecer condições de o setor privado 
participar ou tomar as iniciativas que, de alguma forma, foram induzidas pelo governo;
• totalitária, quando o agente governamental tiver por intenção controlar as ações dos diversos 
setores econômicos;
• mista, em que há intervenção e ação direta em setores específicos.
A partir do momento em que se reconhece o planejamento como um processo, é possível 
perceber que ele vai além de um simples plano ou projeto. Estes últimos são utilizados como guias 
para que os objetivos sejam conquistados com mais efetividade. Assim, o planejamento econômico 
apresenta-se como um processo de elaboração, execução e controle de um plano maior, qual seja, 
o de desenvolvimento, “a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como a 
ordenação do elenco de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses objetivos” 
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 280). 
A história mostra que diante de falhas de mercado e na tentativa de atender às demandas da 
sociedade por bens públicos a intervenção do Estado na economia se fez crescente notadamente em 
países não desenvolvidos. Nesse quadro, é possível perceber que o planejamento econômico é utilizado 
como instrumento tanto de administração pública quanto privada no uso de recursos escassos a fim 
de atender ao que se demanda. Matias-Pereira (2012) sustenta que o planejamento econômico tem os 
principais objetivos:
• aumentar a renda nacional;
• aumentar o emprego;
• melhorar a posição do balanço de pagamentos;
• diminuir os desníveis regionais;
• melhorar a distribuição da renda;
• aumentar a produtividade do setor agrícola;
• manter uma taxa adequada de crescimento real da renda nacional;
• promover a ocupação territorial, a integração nacional e a exploração dos recursos naturais; 
• atingir níveis adequados de segurança e bem-estar social.
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Unidade II
 Lembrete
Os objetivos que aqui foram declarados combinam com os objetivos 
principais de qualquer governo que apresentamos na unidade anterior.
6 RESGATE DAS INICIATIVAS DE PLANEJAMENTO NO BRASIL: BREVE REVISÃO
Antes de tratarmos da evolução histórica do planejamento no Brasil, é extremamente importante ter 
em mente o que ressalta Matias-Pereira (2012, p. 284): 
O Estado tem função explícita de planejamento. O planejamento governamental, 
portanto, além de um instrumento de ação pública, deve ser visto como uma 
imposição constitucional. Isso está explícito na Constituição Federal de 1988, 
por meio de vários dispositivos, que lhe conferem caráter imperativo, ao 
estabelecer a obrigatoriedade de formulação de planos, de forma ordenada e 
sequencial, para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos, 
que buscam o atingimento do progresso econômico e social. 
Conforme ressaltam Giambiagi e Além (2008), a expansão das atividades do Estado no Brasil não decorreu 
de uma atitude deliberada do Estado com vistas a ocupar o espaço do setor privado. Inevitável, procurou:
• expandir a produção no País em decorrência de um setor privado restrito;
• atenuar as tensões internas provocadas por efeitos de crises internacionais;
• controlar a expansão do capital estrangeiro em áreas de interesse público, bem como nas áreas de 
exploração de recursos naturais;
• promover a industrialização do País de forma rápida.
 Observação
De forma generalizada, é possível compreender que o planejamento 
no Brasil é tomado como um processo racional que, pelo emprego dos 
instrumentos de política monetária, cambial, creditícia e tributária – para 
citar algumas -, induz a iniciativa privada a tomar decisões de produção e 
investimento que ofereçam condições para a conquista dos objetivos de 
desenvolvimento e planejamento governamental.
Fala-se, portanto, de um Estado desenvolvimentista que, liderando um processo de substituição 
de importações, coloca o país na rota do crescimento econômico induzido pela produção interna em 
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diferentes áreas, inicialmente na infraestrutura, em que prevalecem os investimentos públicos seguidos 
pelos investimentos privados em setores induzidos pelo Estado. Qual a ideia principal? Frear importações 
de bens finais e induzir a produção interna com o intuito de abastecer o mercado interno conforme a 
demanda se apresenta.
Em termos de cronologia, no Brasil, até a década de 1930, é difícil afirmar a existência de planejamento 
econômico propriamente dito. Ações isoladas com relação à agricultura, preservação do capital estrangeiro, 
políticas de preços mínimos, apoio seletivo a alguns setores industriais, a exemplo do têxtil, foram algumas 
iniciativas. A década de 1930 será decisiva para o assunto. Devido aos efeitos da crise internacional, a 
diversificação industrial terá papel de destaque perante as autoridades governamentais. Durante essa 
década, conforme Giambiagi e Além (2008), a ação do Estado manifesta-se nas seguintes frentes:
• controle de preços nos setores de água, energia e combustível;
• manutenção dos lucros no setor cafeeiro via controle de preços;
• administração de taxas de juros;
• criação de autarquias;
• proteção à indústria local;
• criação de linhas de financiamento em favorecimento aos setores agrícola e industrial, com forte 
expressão do Banco do Brasil.
As iniciativas adotadas na década de 1930 foram decisivas para que o período seguinte prosperasse 
na formação do setor produtivo estatal. Porém, como salienta Lafer (1975, p. 29-30), 
A partir da década de 1940 várias foram as tentativas de coordenar, controlar 
e planejar a economia brasileira. Entretanto, o que se pode dizer a respeito 
dessas tentativas até 1956 é que elas foram mais propostas como é o caso 
do relatório Simonsen (1944-1945); mais diagnósticos como é o caso da 
Missão Cooke (1942-1943), da Missão Abbink (1948), da Comissão Mista 
Brasil-EUA (1951-1953); mais esforços no sentido de racionalizar o processo 
orçamentário como é o caso do Plano Salte (1948); mais medidas puramente 
setoriais como é o caso do petróleo ou do café do que experiências que 
pudessem ser enquadradas na noção de planejamento propriamente dito.
 Observação
O Plano Salte, lançado durante o governo Dutra, ganhou esse nome, 
pois a prioridade estava na melhoria dos setores saúde, alimentação, 
transporte e energia.
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No que diz respeito à evolução da participação estatal na economia, é interessante destacar que nesse 
período surgem as empresas estatais para dar suporte infraestrutural ao processo de industrialização 
brasileira. Além dos investimentos em hidrelétricas, demais empresas foram criadas. Para citar algumas 
e seu período de surgimento, temos:
• 1942: são criadas a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD);
• 1943: é criada a Fábrica Nacional de Motores (FNM);
• 1952: surge o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), que viria posteriormente 
a ser chamado de Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);
• 1953: é criada a Petrobras.
Os anos 1950 são marcados pela consolidação do nacional-desenvolvimentismo enquanto projeto 
industrializante. Sob a batuta de Juscelino Kubitschek e sua orquestra conhecida como “50 anos em 5”, 
ou seja, cinquenta anos de progresso em cinco anos de governo, é lançado o Plano de Metas. Contando 
com capitais estatal, privado e estrangeiro, o plano propunha expansão da indústria nacional por parte 
da iniciativa privada apoiada por investimentos infraestruturais que dariam suporte à industrialização. 
Ao setor estatal, basicamente caberiam investimentos nos setores de:
• energia e transporte;
• siderurgia;
• petróleo.
Ao setor privado, caberiam investimentos em:
• indústria de transformação nos setoresde insumos básicos e bens de capital, a exemplo da metalmecânica;
• distribuição e fornecimento no setor de autopeças e apoio a grandes multinacionais.
A tabela a seguir sumariza os investimentos previstos pelo Plano de Metas para o período 1957-1961.
Tabela 3 – Investimentos do Plano de Metas
Setores Participação do Investimento Total (%)
Energia 43,4
Transportes 29,6
Indústrias básicas 20,4
Educação 3,4
Alimentação 3,2
Fonte: Giambiagi e Além (2008, p. 68).
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Lafer (1975) destaca que devido à complexidade e à arquitetura, bem como ao alcance de suas 
propostas em objetivos, o Plano de Metas pode ser considerado como a primeira experiência de 
planejamento governamental efetivamente posta em prática no Brasil. Ainda:
Daí a importância do estudo do Plano de Metas se se deseja conhecer não só 
a evolução histórica do planejamento no Brasil como também as condições 
atuais do planejamento no País, as quais resultam em parte de determinadas 
opções tomadas e desenvolvidas naquele plano e, em parte, do progresso 
mais recente na aplicação de novas metodologias (LAFER, C., 1975, p. 30).
Com base em Nascimento (2014), além da construção da nova capital federal do País, a cidade de 
Brasília, é possível destacar pontos positivos e negativos do Plano de Metas, por exemplo: 
• crescimento de aproximadamente 80% na produção industrial, notadamente em setores de aço, 
mecânico, elétrico, de comunicação e também de transporte;
• crescimento da produção de automóveis e caminhões;
• incentivo à entrada de capital estrangeiro, auxiliando investimentos privados;
• ingresso de empresas multinacionais no mercado doméstico, diversificando a produção industrial;
• uso da tecnologia como indutora do crescimento de produtividade;
• economia doméstica dependente de importação tecnológica e de bens de capital;
• dificuldades de fechar contas em balanço de pagamentos.
Ao longo das décadas de 1960 e 1970, o setor público prosseguiu ampliando a sua participação 
direta no setor produtivo, aprofundando a aliança entre “militares e tecnocratas” (GIAMBIAGI; ALÉM, 
2008, p. 70). Em se tratando de Estado no Brasil, a ação dos governos militares seguia, conforme Brum 
(1997), quatro diretrizes básicas: 
• criar e assegurar condições para o crescimento econômico acelerado; 
• consolidar o sistema capitalista no Brasil; 
• aprofundar a integração da economia brasileira no sistema capitalista internacional;
• transformar o Brasil em potência mundial, retirando-o da condição de país subdesenvolvido. 
Ainda no regime parlamentarista e sob o governo João Goulart, em 1962, é lançado o Plano Trienal 
de Desenvolvimento Econômico e Social que compreenderia o período entre 1963 e 1965. A principal 
preocupação do Plano era a inflação, e seu elemento impulsionador, o excesso de demanda, sustentada 
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por elevação de gastos públicos. Nascimento (2014) aponta algumas metas e medidas adotadas pelo 
Plano. Como metas:
• crescimento do produto nacional de aproximadamente 7% com o objetivo de melhorar a 
repartição, bem como o nível de vida da população;
• promoção da reforma agrária;
• melhoria do relacionamento financeiro com o setor externo via refinanciamento de dívidas;
• diminuição da pressão inflacionária até 1965 de forma que a variação de preços não 
ultrapasse 10%;
• melhoria na qualidade do ensino.
Com relação à inflação, o Plano propunha:
• programação para gradual redução dos gastos públicos;
• diminuição da liquidez via captação de recursos do setor privado no mercado de capitais;
• política fiscal restritiva, notadamente quanto à elevação da tributação.
Para Macedo (1975), o Plano não passava de uma mera pretensão de implantação de planejamento 
econômico no País, e um dos motivos de seu fracasso foi a derrubada do governo da época no ano de 
1964. Por sua vez, Nascimento (2014) considera ter sido o Plano Trienal um marco no que se refere a 
abordar questões globais da economia, objetivando mudanças estruturais, a exemplo da valorização dos 
recursos humanos, correção das disparidades regionais, organização do setor público e melhorias nas 
condições institucionais.
No período seguinte, 1964-1967, sob o regime militar e por meio do Ato Institucional nº 1, o marechal 
Humberto de Alencar Castelo Branco assume a presidência do País. Neste governo,
• foram criados instrumentos de controle quanto à informação;
• eliminou-se o direito à greve;
• surgiram as eleições indiretas para governos estaduais;
• instituiu-se o cruzeiro novo como moeda corrente;
• criam-se o Banco Central do Brasil e o Banco Nacional da Habitação (BNH);
• institui-se a correção monetária;
• institucionaliza-se o regime autoritário no País.
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De forma análoga ao Plano Trienal, esse período também é marcado pelo controle inflacionário e 
busca colocar novos capitais internacionais para fomentar os investimentos internos. Para Nascimento 
(2014, p. 27), 
Uma característica do crescimento econômico brasileiro pós-1964 foi o 
grande e crescente envolvimento do Estado na economia. As empresas 
públicas dominavam o aço, a mineração, os produtos petroquímicos e a 
energia elétrica. Além disso, observa-se no período o desenvolvimento dos 
bancos estatais.
 Observação
O processo de desenvolvimento brasileiro no período pós-guerra 
teve como elemento principal o modelo de substituição de importações, 
grande responsável pela industrialização e modernização do parque 
produtivo do País.
O modelo de substituição de importações foi extremamente importante no processo de 
industrialização do País; porém, quando esse processo começa a dar sinais de esgotamento, a 
economia brasileira não consegue continuar sua trajetória de crescimento. Assim, um período 
de estagnação se verifica devido a instabilidades e distorções provocadas. Dentre tais distorções, 
Martone (1975) destaca:
• o processo inflacionário presente em todo o período das iniciativas de industrialização;
• o sentido capital intensivo dado ao processo de industrialização no lugar da mão de obra intensiva;
• a crescente presença do setor público em diversos ramos da economia;
• a estagnação produtiva no setor agrícola.
Diante das distorções somadas à crise política vivida pelo País à época, insere-se um novo plano 
para o período entre 1964 e 1966: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg). O Paeg surge como 
tentativa de recolocar a economia brasileira na trajetória de desenvolvimento com a formulação de uma 
política econômica capaz de eliminar as fontes internas de estrangulamento que freavam as condições 
de crescimento da economia. Após efetuar um diagnóstico bem apurado das condições da economia 
brasileira, foram estabelecidos os objetivos do plano.
Uma vez caracterizada a inflação como uma das causas importantes na explicação das baixas 
taxas de crescimento do período 1962-1964, o Paeg procura formular uma interpretação do processo 
inflacionário brasileiro. 
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 Observação
Da análise efetuada é possível entender que a origem histórica 
do processo inflacionário reside no custo interno elevado derivado da 
substituição de importações. 
Como a política desenvolvimentista adotada foi aquela por substituição de importações, na medida 
em que o produto antes importado passa a ter produção doméstica, criam-se barreiras alfandegárias 
para proteção do produto nacional, ainda que essa produção implique inicialmente custos maiores para 
o consumidor do que os do similar importado. O fato é que, em ambiente de economia fechada sem 
relações comerciais com o exterior, o custo interno de produção se eleva, o que automaticamente é 
repassadopara os preços. Assim, produção crescente eleva custos e preços, impulsionando a necessidade 
do uso de maior quantidade de moeda para que as compras sejam efetivadas. Resultado: aprofundamento 
do processo inflacionário. Vejamos o que explica Martone (1975, p. 73):
[...] o plano interpreta o processo inflacionário brasileiro como o reflexo de 
uma inconsistência do ponto de vista da distribuição da renda: de um lado, o 
Governo procura injetar na economia um volume maior de recursos do que 
o poder de compra dela retirado, gerando déficits crônicos no orçamento 
federal; de outro lado, forma-se uma luta constante entre empresas e 
assalariados pela fixação dos salários nominais, redundando na famosa espiral 
preços-salários e pressionando o nível de demanda monetária para cima.
Inicialmente, e em caráter de urgência, é preciso retomar a trajetória de desenvolvimento econômico 
combatendo as fontes de distorções da economia (MARTONE, 1975). Na sequência, combater 
fervorosamente o processo inflacionário, e, ainda, promover a melhoria das condições sociais via 
diminuição das desigualdades setoriais e regionais.
 Lembrete
A estratégia do Paeg residia no objetivo de diminuir, ou até eliminar, 
toda e qualquer demanda que excedesse a capacidade de oferta para 
procurar diminuição de preços. 
Para tanto, foi necessário tornar compatíveis três políticas:
• revisão da política de crédito ao governo, com o intuito de procurar diminuir o custo do 
endividamento governamental;
• política de crédito ao setor privado, procurando fazer que a expansão do crédito pelo sistema 
bancário acontecesse concomitantemente ao crescimento do produto nacional;
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• política salarial, na tentativa de eliminar a instabilidade dos salários reais verificada nos últimos 
anos procurando mantê-los, por correção monetária, no mínimo constante. 
Anteriormente, afirmamos que toda técnica de planejamento deve levar em consideração a coerência 
entre objetivos. Assim, percebe-se a coerência entre as três políticas adotadas pelo PAEG.
Em relação à coerência das políticas, Martone (1975, p. 79) explica:
A compatibilização entre os três elementos básicos da estratégia de combate à 
inflação exposta acima é quase evidente. Na medida em que o Governo tivesse 
êxito na contenção do déficit orçamentário ou conseguisse financiá-lo 
por vias não inflacionárias, os meios de pagamento não teriam que ser 
expandidos. O crédito às empresas, então, permaneceria relativamente 
estável, não provocando aumentos de liquidez perigosos do ponto de 
vista da inflação e, simultaneamente, o mecanismo de correção salarial 
evitava pressões sobre os custos e sobre a demanda agregada. Nessas 
condições, as causas monetárias da inflação estariam rigidamente sob o 
controle do Governo.
A década de 1970 é de relevante importância, notadamente pelo “milagre econômico”, ou “milagre 
brasileiro”, que compreende o período entre 1968 e 1973. Tratamos aqui, então, dos Governos Costa e 
Silva para o período 1967-1969 e Médici para 1969-1974.
Para o período Costa e Silva, há de se destacar, no âmbito econômico, o Plano Estratégico de 
Desenvolvimento (PED) no período 1968-1970. Tal plano almejava sustentar o crescimento econômico 
apoiado em uma política comercial expansionista, utilizando como instrumentos a isenção de impostos 
ao exportador combinada com a adoção de minidesvalorizações da moeda nacional da época. Com 
relação ao lado social, em dezembro de 1970, o governo lança dois programas favorecendo assalariados 
e servidores públicos: o Programa de Integração Social e o Programa de Assistência aos Servidores 
Públicos, conhecidos mais tarde como PIS-Pasep, que, junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 
(FGTS), configura-se como forma de a população exercer alguma poupança e o governo dela se utilizar, 
por algum período, devolvendo quando de direito (FURTADO, 1997). 
 Observação
A Fundação Nacional do Índio (Funai) e o Movimento Brasileiro de 
Alfabetização (Mobral) surgiram também nesse governo, que enfrentou, 
logo em seu início, uma grande onda de protestos. 
Nascimento (2014, p. 28) destaca que:
talvez o ano de 1968, no campo político, tenha sido um dos anos mais 
conturbados do século em todo o mundo, e também foi um período 
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movimentado no Brasil. A radicalização política ficou dia a dia maior; greves 
em Osasco/SP e Contagem/MG abalaram a economia nacional; a formação 
da Frente Ampla (aliança entre Jango, Juscelino Kubitschek e Carlos Lacerda 
contra o regime); o caso Edson Luis; a Passeata dos Cem Mil e o AI-5 são 
alguns dos exemplos da agitação nacional.
O governo seguinte, Médici (1969-1974), também é marcado pelo fervor da repressão política, pela 
censura aos meios de comunicação e pelas denúncias de tortura a presos políticos. No lado econômico, 
observa-se conjuntura internacional favorável oferecendo condições de expansão para a economia 
brasileira. Destaca-se o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND –, a ser posto em prática 
durante o período 1972-1974, cuja bandeira seria a de 
elevar o Brasil à categoria de país desenvolvido que, elaborado em clima de 
euforia de crescimento econômico, incorporou a si mesmo o conceito de 
“Modelo Brasileiro e Estratégia de Desenvolvimento”, embora, na realidade, 
ficasse circunscrito ao desenvolvimento setorial, não indo muito além da 
produção de bens de consumo duráveis (FURTADO, 1997, p. 199).
Não obstante demais medidas adotadas no período, bem como do desenvolvimento da economia 
brasileira da época, o período compreendido pelos dois governos ficou conhecido como milagre econômico 
por ter apresentado as maiores taxas de crescimento do produto brasileiro até aqui percebidas. 
Pode-se dizer que a expansão da economia brasileira foi decorrente das reformas institucionais 
promovidas no período militar e da recessão do período anterior, que geraram uma capacidade ociosa 
no setor industrial e as condições necessárias para a retomada da demanda. Conforme Gremaud, Toneto 
Jr. e Vasconcellos (2002), para o período até então considerado, a taxa média de crescimento do produto 
situou-se acima dos 10% a.a., como pode ser verificado na tabela a seguir:
Tabela 4 – Produto: taxas de crescimento e inflação em %: 1968-1973
Ano PIB Indústria Agricultura Serviços Inflação
1968 9,8 14,2 1,4 9,9 25,4
1969 9,5 11,2 6,0 9,5 19,3
1970 10,4 11,9 5,6 10,5 19,3
1971 11,3 11,9 10,2 11,5 19,5
1972 12,1 14,0 4,0 12,1 15,7
1973 14,0 16,6 0,0 13,4 15,6
1974 8,2 8,5 1,3 10,6 34,5
1975 5,6 6,2 3,4 11,8 29,3
1976 9,0 10,7 4,2 7,5 46,3
1977 4,7 3,9 9,6 4,1 38,8
1978 5,0 6,4 -2,7 6,2 40,7
Fonte: Gremaud, Toneto Junior e Vasconcellos (2002, p. 398); Brum (1997, p. 323-335).
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Pode-se perceber um interessante crescimento do PIB no período do milagre econômico, conjugado 
com a diminuição nos índices de inflação. Porém, o País não conseguiria sustentar nos anos seguintes 
o mesmo feito; a partir de 1974, o crescimento do PIB tende ao declínio. O fato é que o mundo foi 
surpreendido pela primeira crise do petróleo, o que repercutiu profundamente na economia mundial e 
na economia brasileira. 
O que a elevação do preço do petróleo representou? Como o Brasil não era autossuficiente em 
petróleo, ou seja, como não havia produção interna que conseguisse atender toda a demanda, parte 
do petróleo consumido internamente era proveniente de importações. O uso do petróleo no País 
era bastante expressivo, fruto do rápido processo de industrialização por que passou a economia 
brasileira; o petróleo e seus derivados eram usados não somente nas indústrias, mas também 
pelos automóveis, como fonte de combustão para os motores. Se no mercado internacional houveelevação nos preços, haveria, agora, necessidade de maior quantidade de recursos monetários 
para pagar as importações de petróleo, que estavam quatro vezes mais caras. Resultado: perda de 
dinamismo para a economia nacional.
Como resposta à crise, o governo brasileiro passou a adotar medidas que envolviam um 
imenso programa de investimentos públicos com participação da iniciativa privada para elevar 
novamente as taxas de crescimento, mesmo que tais medidas implicassem perdas significativas 
de reservas cambiais ou que tornassem o País devedor para com o setor externo. Tal programa 
ficou conhecido como Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, lançado em 1975. 
Como ilustra Baer (1996, p. 106), 
embora não tivesse se mantido o mesmo nível dos “anos do milagre”, a taxa 
de crescimento real do PIB manteve uma média anual de cerca de 7% pelo 
restante da década, enquanto a indústria se expandia a uma taxa anual de 
aproximadamente 7,5%.
Acrescenta que:
A opção pelo crescimento implicou um excepcional aumento da dívida 
externa do país. Sem os empréstimos no exterior, não teria sido possível para 
o Brasil pagar a conta do petróleo, mais elevada, e continuar a importar os 
insumos necessários à produção de bens industriais, principalmente aqueles 
que deveriam acompanhar os maiores planos de investimentos do II PND. 
O crescimento por meio da dívida era justificado pela possibilidade de as 
futuras economias de divisas resultantes dos programas de investimentos 
– devido à substituição de importações e ao desenvolvimento de uma nova 
capacidade de exportação – virem a criar uma situação na qual o Brasil 
poderia produzir superávits comerciais suficientemente grandes para pagar 
os juros e amortizar a dívida internacional (BAER, 1996, p. 107).
Em vez de utilizar uma política recessiva e de contenção de gastos, Geisel se propôs a investir 
no crescimento econômico buscando a criação de bases para a indústria nacional para diminuir a 
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dependência externa. Com o objetivo de ampliar as fontes alternativas de energia diante da crise do 
petróleo, os investimentos estenderam-se para o setor energético. Para tal, iniciou-se um programa 
visando à implantação de combustível alternativo à gasolina, o álcool. Surgiu então o Programa 
Nacional do Álcool (Proálcool), ao mesmo tempo que se desencadeou uma campanha de racionamento 
de combustíveis.
Além de todos os problemas causados pela crise do petróleo, bem como pela elevação das taxas 
de juros internacionais, outra questão acompanhava a economia brasileira durante o período dos 
governos militares: a inflação. Apesar de a economia brasileira ter experimentado períodos inflacionários 
anteriormente à década de 1970, eles se mostraram passageiros e transitórios. Agora a história seria 
outra: a inflação apresentava-se realmente como uma crise e, como em toda crise, haveria perdas, a 
exemplo de diluição dos valores dos ativos monetários, falência de bancos e empresas, elevação de 
tributação para diminuir liquidez e outras medidas de política econômica de caráter restritivo.
Quanto ao Brasil, com os choques externos, petróleo e juros dos anos 1970, a indexação se fez cada 
vez mais presente, pressionando a elevação de custos de produção que automaticamente recaía sobre 
as empresas e sobre os indivíduos que haviam tomado empréstimos indexados. À medida que a inflação 
aumentava, durante a década de 1970 e fim de 1980, desenvolvendo já um processo de hiperinflação, 
falava-se cada vez mais em se controlar a indexação financeira via programa de estabilização. A 
necessidade de superar não só o inflacionismo, mas também o autoritarismo, e implantar instituições 
democráticas era uma aspiração dominante na sociedade brasileira na década de 1980. É sobre ela e os 
programas de estabilização que passaremos a tratar.
A década de 1980 encerraria o período do regime militar. A passagem de um governo militar para um 
presidente civil, no caso, José Sarney, empossado em março de 1985, impulsionaria a Nova República, 
que constituía um novo ciclo histórico com décadas de duração. 
Sarney inicia seu governo com a equipe econômica, composta por Francisco Dornelles como Ministro 
da Fazenda e João Sayad no Planejamento, adotando posicionamento de austeridade sob a bandeira “é 
proibido gastar” (BRUM, 1997, p. 403). 
Sob seu governo, o primeiro plano de estabilização foi o Plano Cruzado, implementado em 
fevereiro de 1986. De raiz heterodoxa e influenciado pelo sucesso do Plano Austral na Argentina, a 
ideia central desse plano era de que a inflação brasileira fosse inercial. As principais medidas do Plano 
Cruzado foram congelamento de preços e salários e reforma monetária, com a alteração do nome da 
moeda de cruzeiro para cruzado, passando, a representar, respectivamente, Cr$ 1.000,00 e Cz$ 1,00 
(SILVA; LUIZ, 2010, p. 120-121).
O objetivo da política monetária durante os primeiros meses do Plano Cruzado era acomodar o 
desenvolvimento e o aumento estável da demanda de moeda. Já a política fiscal visava à eliminação das 
necessidades de financiamento do setor público. 
A desindexação da economia ensejou substituição das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional 
(ORTN) pelas Obrigações do Tesouro Nacional (OTN). O Pis-Pasep, bem como o FGTS, lançados ainda 
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durante o período militar, preservaram reajustes como uma espécie de proteção contra a inflação ainda 
existente (FURTADO, 1997). O resultado imediato foi deflação nos primeiros meses do Plano, em que a 
inflação do mês de fevereiro foi de 22% e, em março de 1986, apresentou índice de -1%. Porém, em fins 
de 1986, a inflação volta a subir em virtude de elevação do déficit público, chegando em dezembro de 
1986 a 7,6% (BAER, 1996, p. 169). 
Liberando preços de alguns produtos, congelando o salário mínimo e revendo formas de cálculo da 
inflação para o próximo período, em novembro de 1986, o governo lançou o Plano Cruzado 2, com vida 
curta e que chegou ao colapso em fevereiro de 1987, com inflação acelerada e marcando os 16,82% ao 
mês. As principais medidas do Plano Cruzado 2 foram (NASCIMENTO, 2014):
• aumento nos impostos indiretos sobre preços de bens específicos, a exemplo de automóveis, 
cigarros e bebidas alcoólicas;
• aumento nos preços de bens administrados: gasolina e álcool, energia e telefone, serviços postais;
• minidesvalorização cambial;
• reindexação de contratos financeiros com base nas Letras do Banco Central.
Em um quadro de desaquecimento da economia e prolongada estagnação econômica, pressão 
inflacionária e elevação do déficit público, queda nas reservas internacionais e decepção por parte da 
população, a equipe econômica foi substituída. À frente da pasta ministerial, Luis Carlos Bresser-Pereira. 
Assim, em junho de 1987, e encontrando certa resistência por parte da sociedade, foi lançado o Plano 
Bresser, que também contava com congelamento de preços e salários, mas por um período menor, de 
aproximadamente três meses, diferentemente do anterior, que propunha congelamento por um período 
maior, nove meses. 
Outra frente de ataque do plano seria o déficit público, com a tentativa de diminuir tal déficit para 
2% do PIB até o final de 1987. Na tentativa de frear o consumo, as taxas de juros foram mantidas 
elevadas, em patamares superiores ao da inflação, para incentivar poupança por parte dos agentes 
econômicos. Assim, com medidas tanto ortodoxas como heterodoxas adotadas pelo plano, a inflação 
que no primeiro semestre de 1987 apresentou índice de 186%, passou para 63% no acumulado do 
segundo semestre do mesmo ano (FURTADO, 1997).
Independentemente de os índices de inflação terem recuado consideravelmente diante das medidas 
adotadas pelo Plano Bresser, a maior dificuldade encontrada pelo governo foi o controle dos gastos 
públicos e, portanto,do déficit público. Os gastos governamentais aumentaram em razão de reajuste 
salarial de funcionários públicos, repasses de verbas do governo federal a estados e municípios e elevação 
de subsídios às empresas estatais, diminuindo consideravelmente a arrecadação governamental. 
Como salienta Furtado (1997), o fracasso do plano em seu intento deu-se, principalmente, pela falta 
de apoio político para adoção de políticas restritivas, pois Sarney procurava apoio do Congresso para 
aumentar para cinco anos seu mandato na presidência da república. 
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Em dezembro de 1987, Bresser-Pereira deixou o ministério e quem assumiu a pasta foi o Ministro 
Mailson da Nóbrega, que lançou o Plano Verão. Esse plano consistiu novamente em congelamento 
de preços e salários e nova reforma monetária, dessa vez tendo a moeda novo nome, cruzado novo, 
e novamente sendo dividida por mil. Assim, Cz$ 1.000,00 passaram a ser NCz$ 1,00. A essas medidas, 
soma-se eliminação de indexação, exceto para depósitos de poupança como desestímulo ao consumo e 
restrição à expansão monetária e creditícia (BAER, 1996).
No decorrer do ano de 1988, Mailson da Nóbrega adotou a chamada política “feijão com arroz”, 
que significava a rejeição às políticas heterodoxas de combate à inflação. O plano visava estabilizar a 
inflação em torno de 15% a.m., além de reduzir o déficit do governo de 8% do PIB para 4%. O plano 
adotou o congelamento de empréstimos ao setor público, contenção salarial e redução no prazo de 
recolhimento de impostos. Além disso, em março de 1988, suspendeu a moratória que fora decretada 
em fevereiro de 1987. 
A nova Constituição, que foi promulgada em outubro de 1988, elevava os custos governamentais, 
aumentando a transferência de impostos para estados e municípios, desequilibrando o orçamento 
federal. O plano conseguiu manter a inflação abaixo dos 20% no primeiro semestre de 1988, mas, a 
partir do segundo semestre, a recomposição das tarifas públicas e a promulgação da nova Constituição 
elevaram a inflação.
O Plano Verão tinha elementos tanto ortodoxos como heterodoxos. Os elementos ortodoxos 
visavam conter a demanda através da diminuição dos gastos públicos e da elevação da taxa de juros, 
e os heterodoxos tentavam acabar com a indexação da economia; para isso, foi feito novamente o 
congelamento dos preços. 
Mesmo com as medidas do Plano Verão, o ano de 1989 encerrou com a taxa anual de inflação 
próxima a 1.800% (NASCIMENTO, 2014). O Brasil vivia então os efeitos da crise que atingiu amplamente 
a América Latina na década de 1980, quando o aumento da taxa de juros americana e a recessão mundial 
afetaram as exportações brasileiras. Em consequência, verificaram-se a diminuição dos investimentos 
públicos, traduzidos em cortes orçamentários, e a retração da iniciativa privada por conta das altas taxas 
de juros e da reduzida perspectiva de consumo. 
Na sequência, a economia brasileira experimentou outro governo e outro plano: o governo Collor e 
o confisco de liquidez. Conforme afirma Bresser-Pereira (2003, p. 324), 
Será depois do episódio de hiperinflação, no início de 1990, quando 
terminava o governo Sarney, que a sociedade abrirá os olhos para a crise. 
Em consequência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganham impulso 
no governo Collor. Será esse governo contraditório, senão esquizofrênico, 
que dará os passos decisivos no sentido de iniciar as necessárias reformas 
orientadas para o mercado. Na área do Estado, porém e, especificamente, 
da administração pública, as tentativas de reforma do governo Collor foram 
equivocadas, ao confundir [...] reforma do Estado com corte de funcionários, 
redução dos salários reais e diminuição do tamanho do Estado.
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Fernando Collor de Mello foi eleito em 1989 por um partido ainda desconhecido por boa parte da 
sociedade. Ele prometia, sobretudo, modernizar o mercado seguindo a tendência mundial pós-queda 
do Muro de Berlim e combater a inflação utilizando a experiência proporcionada pela heterodoxia dos 
planos anteriores.
No seu discurso de posse como Presidente da República, e dirigindo-se ao Congresso Nacional, 
Collor de Mello afirmou: 
Conhecem Vossas Excelências a agenda de medidas básicas com que encetarei 
nossa estratégia de extermínio da praga inflacionária. Não poderemos edificar 
a estabilização financeira sem sanear, antes de tudo, as finanças do Estado. É 
imperativo equilibrar o orçamento federal, o que supõe reduzir drasticamente 
os gastos públicos. Para atingir o equilíbrio orçamentário, é preciso adequar 
o tamanho da máquina estatal à verdade da receita. Mas isso não basta. É 
preciso, sobretudo, acabar com a concessão de benefícios, com a definição de 
privilégios que, independentemente de seu mérito, são incompatíveis com 
a receita do Estado. No momento em que lograrmos esse equilíbrio - o que 
ocorrerá com certeza - teremos dado um passo gigantesco na luta contra a 
inflação, dispensando o frenesi das emissões e controlando o lançamento de 
títulos da dívida pública. Tudo isso, Senhores Congressistas, possui como premissa 
maior uma estratégia global de reforma do Estado. Para obter seu saneamento 
financeiro, empreenderei sua tríplice reforma: fiscal, patrimonial e administrativa. 
A dura verdade é que, no Brasil dos anos oitenta, o Estado não só comprometeu 
suas atribuições, mas perdeu também sua utilidade histórica como investidor 
complementar. O Estado não apenas perdeu sua capacidade de investir como, 
o que é ainda mais grave, por seu comportamento errático e perverso, passou a 
inibir o investimento nacional e estrangeiro (BRASIL, 1990, p. 14). 
Nesse discurso, e em relação à reforma pretendida do Estado, pode-se apreender que a equipe 
econômica de Collor de Mello diagnosticou que:
• a crise brasileira tinha origem na crise fiscal do Estado;
• o Estado só conseguia se financiar através do processo inflacionário ou através da emissão de 
títulos de dívida pública;
• o Estado crescera demais, inclusive do ponto de vista patrimonial, o que justificaria a necessidade 
de privatizar empresas estatais, deixando ao Estado apenas a responsabilidade de investir 
complementarmente à iniciativa privada.
Ainda, pelo mesmo discurso, com adição nossa, 
[A] perversão das funções estatais – agravada por singular recuo na 
capacidade extrativa do Estado – exige que se redefina, com toda a urgência, 
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o papel do aparelho estatal entre nós. Meu pensamento, neste ponto, é 
muito simples. Creio que compete primordialmente à livre-iniciativa – não 
ao Estado – criar riqueza e dinamizar a economia. Ao Estado corresponde 
planejar sem dirigismo o desenvolvimento e assegurar a justiça, no sentido 
amplo e substantivo do termo. O Estado deve ser apto, permanentemente 
apto a garantir o acesso das pessoas de baixa renda a determinados bens 
vitais. Deve prover o acesso à moradia, à alimentação, à saúde, à educação 
e ao transporte coletivo a quantos deles dependam para alcançar ou 
manter uma existência digna, num contexto de iguais oportunidades – pois 
outra coisa não é a justiça, entendida como dinâmica social da liberdade 
de todos e para todos. Entendo assim o Estado não como produtor, mas 
como promotor do bem-estar coletivo. Daí a convicção de que a economia 
de mercado é forma comprovadamente superior de geração de riqueza, de 
desenvolvimento intensivo e sustentado. Daí a certeza de que, no plano 
internacional, são as economias abertas as mais eficientes e competitivas, 
além de oferecerem bom nível de vida aos seus cidadãos, com melhor 
distribuição de renda. Não abrigamos, a propósito, nenhum preconceito 
colonial ante o capital estrangeiro. Ao contrário: tornaremos o Brasil, uma 
vez mais, hospitaleiro em relação aele, embora, é claro, sem privilegiá-lo. 
Não nos anima a ideia de discriminar nem contra nem a favor dos capitais 
externos, mas esperamos que não falte seu concurso para a diversificação 
da indústria, a ampliação do emprego e a transferência de tecnologia em 
proveito do Brasil (BRASIL, 1990, p. 15). 
Da leitura desse trecho, é possível perceber que era objetivo a redução do Estado, dentro da perspectiva 
de Estado mínimo, bem como eliminar grande parte das barreiras ao livre-comércio.
O anúncio do Plano Collor, efetuado pela Ministra da Fazenda Zélia Cardoso de Mello, em linhas gerais:
• apresentou necessidade de efetuar uma reforma monetária, em que a moeda até então vigente, 
o cruzado novo, perderia três zeros e viraria uma nova moeda, o cruzeiro;
• anunciou bloqueio de boa parte dos depósitos à vista que se encontravam sob controle dos bancos 
comerciais para diminuir possibilidades de os bancos expandirem créditos;
• efetuou bloqueio de 80% das aplicações de overnight e de demais fundos de investimentos de 
curto prazo com o intuito de diminuir liquidez;
• bloqueou saldos de cadernetas de poupança com os mesmos objetivos anteriores; 
• anunciou necessidade de reforma administrativa e fiscal, suspendeu alguns subsídios à produção, 
incentivos fiscais e isenções, ao mesmo tempo que ampliou a carga tributária por elevação de 
alíquotas e criação de impostos diretos e indiretos; 
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• promoveu congelamento de preços e desindexação dos salários;
• adotou regime cambial com taxas flutuantes em favorecimento às importações de produtos;
• procedeu a ampla e ambiciosa abertura comercial com redução das tarifas de importação, em 
atenção às recomendações internacionais.
O plano não apresentou resultados satisfatórios, o que levou a equipe econômica a elaborar outra 
proposta, conhecida como Plano Collor II, ainda sob o comando da Ministra da Fazenda. Pretendia 
acabar com o overnight e outras formas de indexação, além de fazer novo congelamento de preços e 
salários. A inflação caiu entre os meses de fevereiro e maio de 1991, porém as resistências políticas à 
equipe econômica, acompanhadas de uma série de escândalos envolvendo o nome do Presidente Collor, 
levaram à queda da ministra Zélia em maio de 1991, e Marcílio Marques Moreira assumiu o posto. A 
política econômica do novo ministro não conseguiu deter o processo inflacionário e alimentou uma 
grande recessão no ano de 1992 em função dos constantes aumentos da taxa de juros.
Bresser-Pereira (1991) afirmou: 
Terminaram os tempos jovens e heroicos de Zélia. Tempos de coragem 
de enfrentar os interesses, de determinação de cobrar de todos uma 
parcela de sacrifício, de tenacidade na luta pelos objetivos; mas também 
tempos de aprendizado, de inabilidade política, de dificuldade de ouvir, 
de desconhecimento da dinâmica da inflação inercial brasileira. O balanço 
destes 14 meses foi positivo. Ainda que Zélia Cardoso de Mello e sua equipe 
tenham sido derrotados pela inflação, que afinal não foi controlada, e 
pela recessão, que resultou da política ortodoxa, monetarista, inutilmente 
implantada no Brasil entre maio de dezembro de 1990, o saldo de sua 
administração é favorável ao país. 
O período 1990-1992 foi marcado por início de uma reestruturação produtiva, aceleração da 
abertura da economia, desregulamentação dos mercados e aceleração dos processos de privatização de 
empresas estatais (NASCIMENTO, 2014). Esse período foi marcado também por forte recessão, aumento 
do desemprego e queda dos salários reais e da massa salarial. O desgaste político do governo, aliado às 
denúncias de corrupção, acabou por levar o presidente Collor ao impeachment em outubro de 1992.
Durante o governo Collor, um ponto que deve ser ressaltado é o programa de privatizações como 
componente essencial de todo o processo de ajuste fiscal e patrimonial do setor público. Durante seu 
governo, houve o anúncio de que boa parte das empresas estatais passariam por programas de privatização, 
o que, de fato, aconteceu no período seguinte. Com o Programa Nacional de Desestatização (PND), 
regulamentado em agosto de 1990, as oportunidades das privatizações são debatidas, sendo a Usiminas 
a primeira estatal a ser privatizada em 1991. No início dos anos 1990, o Brasil havia intensificado os 
processos de abertura comercial e financeira, de privatizações, de renegociação da dívida externa e de 
desregulamentação dos mercados.
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Com a derrocada do governo Collor, Itamar Franco – e seu governo de transição – assume 
a presidência em dezembro de 1992 com inflação mensal em torno de 23%. Após a passagem dos 
sucessivos escândalos que deram fim ao governo Collor, as questões e os problemas que perturbavam a 
nação brasileira continuaram a ser uma incógnita. A instabilidade econômica, o processo inflacionário 
e a desigualdade socioeconômica pareciam ainda maiores e insuperáveis. O clima de frustração e 
desconfiança era notório.
No início do governo Itamar Franco, a sociedade brasileira começa a se dar 
conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita 
perplexidade e confusão. A ideologia burocrática, que se tornara dominante 
em Brasília a partir da transição democrática, assim se manteve até o final 
desse governo (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 324). 
Foi quando em fevereiro de 1994, ainda no governo de Itamar Franco, o então Ministro da Fazenda, 
Fernando Henrique Cardoso, anunciou as medidas do Plano Real. 
Esse plano foi concebido e implementado em três etapas: 
• estabelecimento do equilíbrio das contas públicas federais, a fim de eliminar a principal causa 
da inflação;
• criação de um padrão estável de valor, a Unidade Real de Valor (URV); 
• emissão de uma moeda nacional nova, o Real, com poder aquisitivo estável.
A jornalista Miriam Leitão (2008) afirmou que: 
antes do Real, cada plano foi uma grande esperança. Foram vários que 
fracassaram, o mais famoso deles, o Cruzado. Hoje, grande parte da população 
não sabe o que é isso, já que 100 milhões de brasileiros têm menos de 30 anos. 
Só viram esse filme na infância. A época da hiperinflação era um tumulto, 
um tormento na vida das pessoas. Quem tinha muito dinheiro, ganhava 
com suas aplicações. Quem tinha pouco dinheiro não conseguia nem ir ao 
banco, ter conta bancária. Quanto menos você tinha para investir, menor 
era a remuneração. O dia a dia da Casa da Moeda era um tumulto, sempre 
substituindo notas que perdiam o valor, trabalhando em três turnos. As 
pessoas tinham que comprar as coisas na hora, com medo do preço aumentar 
no dia seguinte. E que empresa poderia fazer planos para o futuro, planejar 
abrir um negócio daqui a seis meses? Em compensação, tinha muita gente 
que ganhava. Até o governo ganhava, cortando o prazo de pagamento de 
impostos, mas alongando o que ele pagava seus compromissos. 
Como parte do Plano Real, a implantação da Unidade Real de Valor (URV) teve como objetivo, 
inicialmente, separar duas funções de uma mesma moeda: a URV era moeda de curso legal para servir 
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exclusivamente como padrão de valor monetário. Procurou ainda criar ambiente favorável para a 
primeira emissão do Real e a consequente desmonetização do Cruzeiro Real, permitindo adaptações 
para o mundo da estabilidade de preços de forma gradual e antecipada, dando amplo curso ao 
processo de negociação.
Ao longo do ano de 1993 foi aprovado o Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras 
(IPMF), que, mais adiante, se tornaria Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) 
e pretendia melhorar as contas públicas e o Plano de Ação Imediata (PAI), que pretendia a redução de 
despesas em todas as esferas do governo. 
Ademais, durantetodo o período FHC, houve intenso processo de combate à sonegação fiscal, 
conjugada com ampliação da carga tributária e aceleração das privatizações como forma de diminuir 
o gasto público, principal causa de seu aprofundamento (NASCIMENTO, 2014). Com relação ao setor 
externo, promoveram-se maior abertura comercial e ampliação da desregulamentação dos mercados. 
O Plano Real é apontado como a melhor experiência de estabilização da economia brasileira. 
Houve de fato uma queda brusca da inflação, e o objetivo da estabilização monetária foi amplamente 
alcançado. No entanto, os fundamentos do Plano Real provocaram uma deterioração significativa 
das contas públicas, uma elevação significativa da dívida pública interna e déficits em transações 
correntes constantes.
Para que fosse alcançado o sucesso do plano, quanto à tão sonhada estabilidade monetário-financeira, 
o Plano Real foi pautado por duas âncoras: âncora de juros e âncora cambial. Nesse aspecto, as taxas de 
juros foram mantidas em níveis bastante elevados para desencorajar o consumo excessivo, bem como a 
expansão de crédito. Por sua vez, a taxa de câmbio foi valorizada, prática permitida somente em razão 
de grande quantidade de reservas internacionais que o País detinha. 
Em vez de continuar acumulando reservas internacionais, o Banco Central adotou, à época, regime de 
câmbio flutuante, permitindo sua valorização natural e consequente aumento de importações. Portanto, 
a elevação dos juros (âncora de juros) e a ampliação das importações (âncora cambial) permitiriam o 
freio no processo inflacionário.
Com o Plano Real, a inflação caiu rapidamente. Em agosto de 1994, a inflação estava em 3% a.m., 
com tendência de queda. Em 1995, a inflação anual foi de 14,8%; em 1996, estava em 9,3%; em 1997, 
estava em 7,5%; e, em 1998, 1,7% (GIAMBIAGI; VILLELA, 2004). Apesar da manutenção de taxa de juros 
elevadas, foi difícil conter certa expansão da demanda. Tal fato deu-se em função do aumento do poder 
aquisitivo da população brasileira e da recomposição do crédito por parte do setor bancário. 
O plano sofreu alguns ataques especulativos, a exemplo das crises internacionais provocadas pelos 
tigres asiáticos, além de México, Rússia e Argentina, em períodos e com magnitudes diferentes. Mesmo 
assim, permaneceu forte em seu propósito de diminuição da inflação. Durante os dois mandatos, o 
Presidente Fernando Henrique Cardoso contou com fortes nomes na condução da economia e da 
política econômica, o que foi praticamente seguido pelo próximo presidente, Luiz Inácio Lula da Silva.
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Em que pesem os efeitos positivos ou negativos do Governo Fernando Henrique Cardoso, vale destacar 
que, quando ele assumiu a Presidência da República em 1995, a crise do Estado dito até então burocrático 
era considerável e se arrastava desde meados da década de 1980, o que se apresentava como uma crise 
cíclica em decorrência das distorções que o Estado sofrera entre os anos 1930 e os 1980. Restava ao 
governo se concentrar em algum tipo de reforma ou mesmo reconstrução do Estado para se transformar 
em agente efetivo de regulação do mercado. Nesse sentido, uma das iniciativas do governo FHC foi 
transformar a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República (SAF) em Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), tendo como ministro Bresser-Pereira, que logo tratou 
de elaborar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Na apresentação do documento (BRASIL, 
1995, p. 9), encontramos a seguinte declaração:
A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em 
razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, 
o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença 
no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos 
serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida 
da população, o agravamento da crise fiscal e, por consequência, da 
inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento 
indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento 
sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção 
das desigualdades sociais e regionais.
Como tal reforma necessitava de emenda constitucional, resistências foram enfrentadas. Quanto a 
isso, nada melhor do que ter contato com a declaração do próprio ministro:
Quando as ideias foram inicialmente apresentadas, em janeiro de 1995, 
a resistência a elas foi muito grande. Tratei, entretanto, de enfrentar 
essa resistência da forma mais direta e aberta possível, usando a mídia 
como instrumento de comunicação. O tema era novo e complexo para 
a opinião pública e a imprensa tinha dificuldade em dar ao debate uma 
visão completa e fidedigna. Não obstante, a imprensa serviu como um 
maravilhoso instrumento para o debate das ideias. Minha estratégia 
principal era atacar a administração pública burocrática ao mesmo tempo 
que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da capacidade 
gerencial do Estado. Dessa forma, confundia meus críticos, que afirmavam 
que eu agia contra os administradores públicos ou burocratas quando 
eu procurava fortalecê-los e torná-los mais autônomos e responsáveis. 
Em pouco tempo, um tema que não estava na agenda do país assumiu o 
caráter de um grande debate nacional. Os apoios políticos e intelectuais 
não tardaram e afinal, quando a reforma constitucional foi promulgada, 
em abril de 1998, [formou-se] um quase-consenso sobre a importância 
para o país da reforma, agora fortemente apoiada pela opinião pública, 
pelas elites formadoras de opinião e, em particular, pelos administradores 
públicos (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 325).
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Em relação à Reforma Gerencial de 1995, em vez de continuar no debate sobre o grau de 
intervenção estatal ou na tese do Estado mínimo, o ministro preferiu seguir procurando respostas aos 
seguintes questionamentos:
Perguntei-me: primeiro, quais são as atividades que o Estado hoje executa 
que lhe são exclusivas envolvendo poder de Estado; segundo, quais as 
atividades para as quais embora não exista essa exclusividade, são atividades 
que a sociedade e o Estado consideram necessário financiar (particularmente, 
serviços sociais e científicos); finalmente, quais as atividades empresariais, 
de produção de bens e serviços para o mercado? A essas três perguntas, 
adicionei mais uma: quais são as formas de propriedade privada não estatal, 
que assume cada vez maior importância nas sociedades contemporâneas? 
(BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 327).
A partir de tal questionamento foi possível delinear onde deveria estar presente o Estado moderno 
e, nesse aspecto, três foram os setores identificados para atuação do Estado: 
• atividades exclusivas do Estado, onde estariam o núcleo estratégico, bem como as agências reguladoras;
• atividades não exclusivas, mas que dependem de financiamento do Estado, a exemplo de serviços 
sociais e científicos em que estão envolvidos direitos humanos;
• atividades de produção de bens e serviços para o mercado.
Sobre o assunto, o que apresenta o Plano Diretor (BRASIL, 1995, p. 18):
Deste modo o Estado abandona o papel de executor ou prestador direto 
de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou 
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, 
que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem 
investimento em capital humano, para a democracia, na medida em que 
promovem cidadãos, e para uma distribuição de renda mais justa, que o 
mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de 
mão de obra não especializada. Como promotor desses serviços o Estado 
continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social 
direto e a participaçãoda sociedade.
Definidas as novas diretrizes de atuação do Estado na economia e em se tratando de uma economia 
mista – aquela em que há tanto a presença da iniciativa privada quanto a estatal –, a questão da 
propriedade também é debatida no âmbito do novo modelo do Estado que se quer formar a partir do 
Plano Diretor. Nesse aspecto, Bresser-Pereira (2003, p. 327) declara que:
No núcleo estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade 
será, por definição, estatal. Ao contrário, na produção de bens e serviços, 
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há hoje consenso cada vez maior de que a propriedade deva ser privada, 
particularmente nos casos em que o mercado possa controlar as empresas 
comerciais. No domínio dos serviços não exclusivos, a definição do regime 
de propriedade é mais complexa. Se assumirmos que devem ser financiadas 
ou fomentadas pelo Estado, seja porque envolvem direitos humanos 
básicos (educação, saúde) seja porque implicam externalidades envolvendo 
economias que o mercado não pode compensar na forma de preço e lucro 
(educação, saúde, cultura, pesquisa científica), não há razão para que sejam 
privadas. Por outro lado, uma vez que não implicam no exercício do poder 
de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado. Se não 
têm, necessariamente, de ser propriedade do Estado nem de ser propriedade 
privada, a alternativa é adotar o privado com finalidades públicas, sem 
fins lucrativos. “Propriedade pública” no sentido de que se deve dedicar ao 
interesse público, que deve ser de todos e para todos, que não visa ao lucro; 
“não estatal” porque não é parte do aparelho do Estado.
Com tal proposta, vê-se claramente que se trata de um reforço à questão da governabilidade 
não no sentido burocrático, rígido e ineficiente como se tinha anteriormente, mas em direção 
a um Estado em que a governança fala mais alto, totalmente voltado para uma administração 
pública gerencial, flexível e eficiente. Isso culmina, em 1999, na fusão do Mare com o Ministério 
do Planejamento, passando o novo ministério a ser denominado de Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão.
É consenso que uma reforma dessa envergadura não se faz da noite para o dia e que leva um 
bom tempo até que seja implementada, provoque seus efeitos, seja revista, caso necessário, e atinja 
a maturidade. Porém, com a vitória do Partido dos Trabalhadores nas eleições de 2002, havia grande 
especulação em virtude de o novo governo não seguir no mesmo caminho e, portanto, a reforma 
poder ser abandonada. Felizmente não foi o presenciado, e o novo governo, aparentemente, mostrou-se 
disposto a continuar com a Reforma da Gestão Pública de 1995.
O governo de Luiz Inácio Lula da Silva, eleito pelo Partido dos Trabalhadores, inicia-se em 2003, após 
vencer José Serra, permanecendo no poder por dois mandatos, que se encerraram em 2010. Após esse 
período, eleita também pelo PT, o Brasil terá uma presidenta: Dilma Rousseff, que também experimentará 
dois mandatos. Conforme Paulino (2010, p. 315), 
Uma vez eleito, e para decepção daquela parcela do eleitorado que, nas 
eleições anteriores, havia lhe dado apoio na expectativa de grandes 
mudanças, Lula adotou como política de governo o que havia prometido 
na “Carta aos Brasileiros”, de junho de 2002, ou seja, manter, em linhas 
gerais, a política macroeconômica do governo anterior. Afinal, foi com essa 
plataforma que, na quarta tentativa, finalmente vencera as eleições.
Uma das principais características do Governo Lula foi uma política de continuidade do Plano 
Real, mas em um governo voltado para as questões sociais e para a retomada do crescimento do País! 
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Os principais nomes do Governo Lula foi Antonio Palocci, até então Ministro da Fazenda, deixando o 
cargo após denúncias de escândalo e corrupção. Seu sucessor no cargo, o economista Guido Mantega, 
terá papel significativo na condução da política econômica ao lado de Henrique Meirelles, presidente 
do Banco Central. 
Durante o Governo Lula, a inflação continuou sendo rigorosamente controlada pela administração da 
taxa de juros, pelo Comitê de Política Monetária (Copom) e pela adoção de política monetária bastante 
conservadora devido à manutenção de altas taxas de juros. 
A política macroeconômica foi anunciada e implementada com o objetivo de alcançar a 
autossustentabilidade das contas públicas, dando continuidade ao regime de câmbio flexível e metas 
de inflação sem que fosse necessária elevação da carga tributária bastante penosa para a sociedade 
brasileira (NASCIMENTO, 2014). Tais medidas visavam à sustentação do superávit primário de 4,25% do 
PIB ao mesmo tempo que se reduzia o gasto com serviço de dívida.
A política fiscal, com vistas à estabilidade da dívida pública e ao controle das contas governamentais, 
é projetada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), em que os objetivos macroeconômicos estão 
explicitados, e em uma maior importância dada à Lei de Responsabilidade Fiscal criada no governo de 
Fernando Henrique Cardoso.
Conforme destaca Giacomoni (2012, p. 238), as administrações federais do período pós-1988, 
provavelmente reconhecendo a incapacidade de o Estado atual assumir as responsabilidades de condutor 
do processo de desenvolvimento econômico, não elaboraram planos nacionais de desenvolvimento 
nos moldes daqueles que caracterizavam o Estado desenvolvimentista. Igualmente, não vêm sendo 
elaborados os planos regionais de desenvolvimento que, nos termos da Constituição, devem integrar 
os planos nacionais e serem com eles aprovados.
Para Paulino (2010, p. 316), 
Pode-se acusar o Governo Lula de não ter um projeto claro de 
desenvolvimento para o país e de ter permitido que, nesse vácuo, o projeto 
neoliberal do governo anterior continuasse a avançar. [...] Não podemos 
acusá-lo, contudo, de ter abraçado o neoliberalismo como política de 
governo. [...] Ao contrário, importantes medidas foram tomadas para 
fortalecer a estrutura do Estado. [...] O Ministério das Minas e Energia e a 
Eletrobrás retomaram as rédeas do planejamento enérgico brasileiro. [...] O 
novo marco regulatório proposto pelo Governo Federal para exploração do 
petróleo recém-descoberto na camada pré-sal fortaleceram a Petrobras e 
o controle da União sobre o setor nacional.
É difícil encontrar na literatura disponível opções de planejamento propriamente dito para 
os governos atuais. Apenas insights aparecem, notadamente aqueles voltados à distribuição de 
renda com políticas assistencialistas, de que é exemplo o Programa Bolsa Família, e de proteção a 
setores específicos, a exemplo do automobilístico e de eletrodomésticos, que contam com isenções 
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de pagamento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (NASCIMENTO, 2014). Conforme 
continua destacando Paulino (2010, p. 318), 
A principal deficiência do Governo Lula, se é possível pôr a questão 
nesses termos, é a ausência de um projeto nacional de desenvolvimento. 
A ruptura do pacto nacional-desenvolvimentista, que se deu em 1964, 
deu lugar, com a redemocratização, a um pacto liberal-social, que [está 
mais para] o neoliberalismo [...]. A Política macroeconômica do Governo 
Lula apresentou, no período de 2003 a 2007, como principal prioridade, a 
estabilidade monetária. Mesmo o reconhecimento tardio, por meio do Plano 
de Desenvolvimento Produtivo (PDP), anunciado em 12 de maio de 2008, 
de que a política monetária é condição necessária, mas não suficiente, 
para a aceleração da competitividade industrial, pode ser totalmente 
comprometida, caso a ênfase da política econômica continue a restringir-se 
à estabilidade monetária por meio do aumento ou da manutenção das ainda 
elevadas taxas de juros e da taxa de câmbio valorizada.
7 PLANEJAMENTONO BRASIL NOS ANOS RECENTES: VISÃO DOS PLANOS 
PLURIANUAIS DE FHC A DILMA – DOCUMENTOS OFICIAIS
Na atualidade, quando se trata do assunto finanças públicas e, de forma mais abrangente, receitas 
e despesas governamentais, deve-se levar em consideração a Constituição Federal de 1988. Com ela, a 
gestão pública aproxima-se cada vez mais da gestão privada, o que pode ser percebido com a criação de 
dois importantes instrumentos de gestão: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esses 
instrumentos valorizam o planejamento, bem como criam a obrigatoriedade da elaboração de planos 
de médio prazo vinculados aos orçamentos anuais. A mesma Constituição procura observar o princípio 
da universalidade pela inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçamentário. Passaremos 
então a tratar desses dois instrumentos.
7.1 Plano Plurianual 
De forma contrária à questão orçamentária, que é obrigatoriedade da União desde a década de 1930, 
a questão do planejamento coloca-se como imperativo a cada ente federativo a partir da Constituição 
de 1988. Antes disso, cada unidade de Federação legislava em causa própria, vamos assim dizer.
Conforme relata Giacomoni (2012, p. 222), 
anteriormente a 1988, o que mais se aproximou da ideia de plano ou 
programa plurianual a ser implementado por todas as esferas de governo 
foram o Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital (QRAC) e o 
Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI). Criação da Lei nº 4.320/64, o 
QRAC apresentava as seguintes características: (i) compreendia as Receitas 
e despesas de Capital; (ii) era aprovado por decreto do Poder Executivo; 
(iii) cobria, no mínimo, um triênio; (iv) era anualmente reajustado, com o 
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acréscimo de mais um exercício; e (v) sempre que possível, os programas 
deviam estar correlacionados a metas objetivas em termos de realização de 
obras e de prestação de serviços.
Cabe destacar o que se determina no § 1º do artigo nº 165 da Constituição Federal:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada (BRASIL, 1988).
Trazendo modernidade e técnica para a elaboração e execução do orçamento público, o planejamento 
no Brasil passa a ser guiado pelo Plano Plurianual (PPA). O PPA apresenta-se como um instrumento de 
planejamento estratégico de todas as ações que serão tomadas por determinado governo. Elaborado 
para o período de quatro anos, procura expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante 
que o elabora e, por meio de seu acompanhamento e avaliação, verificar a efetividade da execução de 
seus programas, bem como rever objetivos e metas (MATIAS-PEREIRA, 2012). 
Nascimento (2014) complementa que o PPA traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias 
e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas 
áreas e nos órgãos públicos, com a finalidade de intermediar as ações de longo prazo e as necessidades 
imediatas. O Poder Executivo deverá encaminhar o PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do 
primeiro ano de governo, e o prazo de aprovação pelo Congresso é até o término da sessão legislativa 
daquele ano, ou seja, até dezembro. Quanto a sua vigência, é até o dia 31 de dezembro do primeiro ano 
de governo subsequente. 
 Observação
Para que não haja descontinuidade das ações propostas pelo 
planejamento de diferentes governantes, é importante ressaltar que a 
vigência do PPA não coincide com o mandato do governante, mesmo que 
o período de vigência do mandato seja de quatro anos. O primeiro ano de 
vigência do PPA será o segundo ano do mandato do governante, seja ele 
presidente, governador ou prefeito. 
O objetivo principal do PPA é formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano 
com o propósito de identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento de ações a cargo 
da administração pública, incluindo os provenientes de financiamento, bem como de estabelecimento 
dos tipos de despesas segundo função, subfunção e programa de governo. Desenvolvido por programas, 
articula um conjunto de ações representadas por projetos, atividades e operações especiais, que 
concorrem para o alcance dos objetivos governamentais. Os programas e ações do PPA são revisados 
anualmente para fins de elaboração das propostas orçamentárias setoriais que dão origem à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e à Lei de Orçamento Anual de que trataremos oportunamente.
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Conforme Matias-Pereira (2012, p. 319), 
os projetos de lei do Plano Plurianual serão encaminhados pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional nos termos da lei complementar, aplicando-se, 
subsidiariamente, as normas pertinentes ao processo legislativo (art. 166, § 7º, 
da Constituição Federal). Eles serão apreciados pelas duas casas do Congresso 
Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) na forma do regime 
comum, após parecer emitido pela Comissão mista permanente de Senadores 
e Deputados (art. 166, § 1º, e art. 58, § 2º, inciso VI). Deve-se ressaltar, conforme 
prevê o art. 166, § 3º, inciso I, da Constituição Federal, que as emendas ao projeto 
de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem 
ser aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual.
Com a nova Constituição trazendo modernidade integradora entre planejamento e orçamento, é 
notório perceber que a construção, tanto do planejamento quanto da gestão pública delineada por 
programas, requer competência gerencial em todos os âmbitos, incluindo os setoriais e suas equipes de 
gestores. Cada uma das equipes envolvidas no PPA fica responsável pelos compromissos do plano no 
alcance de seus objetivos. Para tanto, os gestores devem assumir postura administrativa orientada para 
resultados. Conforme bem destaca Nascimento (2014, p. 106), 
a gestão voltada para resultados pressupõe a adoção de um modelo de 
gerenciamento em que a responsabilidade esteja claramente atribuída e os 
objetivos delineados de forma consistente. Além disso, o órgão gestor deverá 
desenvolver processos produtivos eficientes, promover a conscientização e o 
controle de custos e buscar sistematicamente a qualidade e efetividade dos 
resultados alcançados. 
 Observação
A conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal surge no mesmo contexto 
do Plano Plurianual, promovendo maior transparência à gestão de 
recursos públicos
Em síntese, o Plano Plurianual visa:
• orientar a ação governamental, objetivando alcançar o desenvolvimento econômico, que, por sua 
vez, propiciará a efetiva promoção do bem-estar social;
• orientar o planejamento em sintonia com a programação e o orçamento do Poder Executivo, 
obedecendo aos princípios de regionalização da economia;
• definir diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e de investimentos, que 
possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais;
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• ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que se reverterão em benefício 
para a sociedade. 
A figura a seguir retrata, de forma sintética, o ordenamento do Plano Plurianual.
Orientações estratégicas do 
Presidente da República
• Megaobjetivos
• Desafios
• Diretrizes
Orientações estratégicas do 
Ministro da Fazenda
• Objetivos setoriais
Programas 
de Governo
Ações (atividades 
e projetos) a cargo 
dos órgãos e 
entidades
Figura 14 – Plano Plurianual (PPA)
7.2 Histórico de elaboração dos PPA
Como vimos, o Plano Plurianual instituído pela Constituição Federal de 1988, de acordocom seu 
art. 165, § 1º, oferece mudanças que reestruturam as ações governamentais. Com ele é possível perceber 
os objetivos governamentais com maior clareza, bem como, via integração de planejamento e orçamento, 
observar se os resultados esperados serão, de alguma forma, alcançados. Várias foram as edições de PPA 
elaboradas no Brasil desde então. Vejamos cada uma delas em ordem cronológica.
Quinquênio 1991-1995
Primeiro plano elaborado em cumprimento às determinações da Constituição de 1988, esteve mais 
voltado para as ações governamentais do que para o desenvolvimento econômico-social. Interessante 
destacar a preocupação com os gastos públicos declarada no Plano. É o que se estabelece tanto no § 2º 
quanto no § 3º do art. 5º. Quanto à reestruturação do gasto público, deve-se (BRASIL, 1991):
• assegurar o equilíbrio nas contas públicas;
• aumentar os níveis de investimento público federal, em particular os voltados para a área social e 
para infraestrutura econômica;
• ajustar a execução das políticas públicas federais a uma nova conformação do Estado que privilegie 
as iniciativas e a capacidade gerencial do setor privado e, ao mesmo tempo, fortaleça as inerentes 
ao Poder Público;
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• rever o papel regulador do Estado, com vistas à consolidação de uma economia de mercado 
moderna, competitiva e sujeita a controles sociais;
• conferir racionalidade e austeridade ao gasto público federal;
• elevar o nível de eficiência do gasto público, mediante melhor discriminação e maior articulação 
dos dispêndios efetivados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
As medidas a serem tomadas para que os objetivos fossem atingidos prescreviam:
• redução da participação relativa dos gastos com pessoal nas despesas públicas federais;
• modernização e racionalização da Administração Pública Federal;
• privatização de participações societárias, bens ou instalações de sociedades controladas, direta ou 
indiretamente, pela União, em conformidade com o Programa Nacional de Desestatização;
• alienação de imóveis e de outros bens e direitos integrados do ativo permanente de órgãos e 
entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica ou fundacional;
• transferência de encargos públicos para Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para Giacomoni (2012), em razão dos desajustes do governo do período – Collor e o processo 
de impeachment, bem como pelo governo de transição, Itamar Franco – somados às medidas 
macroeconômicas com caráter contracionista, esse planejamento não merece avaliação rigorosa quanto 
aos seus resultados.
Período 1996-1999
Primeiro plano plurianual da gestão Fernando Henrique Cardoso e estruturado em duas fases: a 
primeira, de estratégias, e a segunda, de ordenação de objetivos por áreas temáticas. Dentre as estratégias, 
estão a construção de um Estado moderno e eficiente; redução dos desequilíbrios especiais e sociais do 
País; modernização produtiva da economia brasileira (BRASIL, 1996). 
Para a construção de um Estado moderno e eficiente, as diretrizes do governo concentraram-se em:
• consolidação do processo de saneamento das finanças públicas;
• descentralização das políticas públicas para Estados e Municípios, setor privado e organizações 
não governamentais;
• aumento da eficiência do gasto público, com ênfase na redução dos desperdícios e no aumento 
da qualidade e da produtividade dos serviços públicos;
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• aprofundamento do programa de desestatização;
• modernização das Forças Armadas e de seus níveis operacionais;
• modernização da Justiça e dos sistemas de Segurança e Defesa Nacional;
• reformulação e fortalecimento da ação reguladora do Estado, inclusive nos serviços 
públicos privatizados;
• reformulação e fortalecimento dos organismos de fomento regional;
• modernização dos Sistemas de Previdência Social.
Quanto à redução dos desequilíbrios especiais e sociais do País, o plano destaca:
• criação de novas oportunidades de ocupação da força de trabalho;
• redução dos custos de produtos de primeira necessidade;
• aproveitamento das potencialidades regionais, com uso racional e sustentável dos recursos;
• fortalecimento da base de infraestrutura das regiões menos desenvolvidas;
• fortalecimento da política de desconcentração industrial;
• redução da mortalidade infantil;
• ampliação do acesso da população aos serviços básicos de saúde;
• melhoria das condições de vida, trabalho e produtividade do pequeno produtor e do trabalhador rural;
• melhoria das condições de vida nas aglomerações urbanas críticas (segurança pública, saneamento, 
habitação, transporte coletivo, serviços urbanos, desporto, e cultura e meio ambiente);
• mobilização da sociedade e comprometimento de todo o governo para a erradicação da miséria e 
da fome;
• fortalecimento da cidadania e preservação dos valores nacionais.
Sobre o que é possível destacar acerca da modernização produtiva da economia brasileira, as 
diretrizes da ação do governo para o período foram:
• modernização e ampliação da infraestrutura;
• aumento da participação do setor privado em investimentos para o desenvolvimento;
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• fortalecimento de setores com potencial de inserção internacional e estímulo à inovação 
tecnológica e à restruturação produtiva;
• melhoria educacional, com ênfase na educação básica; 
• modernização das relações trabalhistas.
Já os objetivos por áreas temáticas procuravam melhorar as condições da infraestrutura básica, 
priorizando regiões onde as condições econômicas mostravam-se mais frágeis. Para tanto, recursos 
seriam destinados para as áreas de transportes, energia e comunicações (BRASIL, 1996).
 Saiba mais
Outras áreas foram compreendidas no Plano Plurianual. Recomendamos 
a consulta para que possa perceber o avanço em relação à primeira iniciativa, 
aquela do período do governo Collor. Acesse:
BRASIL. Lei nº 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispõe sobre o Plano 
Plurianual para o período de 1996/1999 e dá outras providências. Brasília, 
1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9276.
htm>. Acesso em: 25 abr. 2017. 
Giacomoni (2012, p. 240) destaca que:
A maior deficiência desse plano é a ausência total de representação 
financeira. A mensagem que acompanhou o projeto de lei trouxe algumas 
estimativas, de forma bastante agregada, dos montantes a serem aplicados 
e de suas fontes de financiamento. Ao se transformar em lei, o PPA acabou 
ficando sem nenhuma referência de ordem financeira, o que é paradoxal 
em se tratando de instrumento com características orçamentárias. Cabe, 
também, fazer restrições à solução metodológica adotada que desconsiderou, 
totalmente, as características estabelecidas na Constituição Federal, ou seja, 
as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas de 
duração continuada.
Período 2000-2003
O PPA para a segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso foi instituído pela Lei nº 9.989, de 
21 de julho de 2000 (BRASIL, 2000). Sob a bandeira “Avança Brasil”, o plano foi organizado com base 
nos elementos básicos: (i) orientação estratégica; (ii) macro-objetivos; (iii) agendas; (iv) programas” 
(GIACOMONI, 2012, p. 240). Dentre as estratégias, 
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Consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; 
promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de 
empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover 
a cidadania e a inclusão social; consolidar a democracia e a defesa dos 
direitos humanos; reduzir as desigualdades inter-regionais; promover 
os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação(GIACOMONI, 2012, p. 240).
Dentre os macro-objetivos figuravam saneamento das finanças públicas, elevação das exportações, 
preocupação com a gestão ambiental, melhorias no sistema de educação, combate à fome e à 
mortalidade infantil. 
É importante lembrar que planejamento, gerência e controle são as três funções básicas do 
processo, e o PPA 2000-2003 procurou reavaliar tais funções propondo um orçamento mais moderno 
e com foco em resultados (CAVALCANTE, 2007). Nesse sentido, integração e desenvolvimento nacional, 
melhoria na gestão do Estado, maior atenção ao meio ambiente, valorização do emprego e cidadania 
e promoção do conhecimento foram os grandes eixos temáticos que fizeram parte da agenda, que 
contava com mais de trezentos programas.
Giacomoni (2012) avalia o plano de forma bastante positiva, com destaque para a metodologia 
adotada quanto à articulação dos programas com os objetivos que foram alcançados.
Período 2004-2007
Após dois mandatos com o Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Brasil experimenta uma 
nova gestão sob a regência de Luiz Inácio Lula da Silva e seu Plano Plurianual para o período 
2004-2007. O plano foi elaborado com base em consultas públicas, bem como em debate entre as 
três esferas do governo. O governo colocava para si os desafios de eliminar a fome e a miséria, gerar 
empregos, distribuir renda com a construção de uma sociedade mais justa e moderna no tocante a 
crescimento e desenvolvimento econômico. 
No que diz respeito ao desenvolvimento, o documento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão 
(2003) destaca o que se segue: 
O PPA 2004-2007 terá como norte a seguinte estratégia de longo 
prazo: inclusão social e desconcentração da renda com crescimento 
do produto e emprego, desenvolvimento ambientalmente sustentável, 
redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de 
consumo de massa, por investimentos e pela elevação da produtividade, 
e viabilizado pela expansão competitiva das atividades que superem 
a vulnerabilidade externa. As cinco dimensões da estratégia (social, 
econômica, regional, ambiental e democrática) representam os 
megaobjetivos a ser perseguidos.
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Para que os megaobjetivos pudessem ser alcançados, a estratégia de desenvolvimento foi dividida 
em cinco dimensões, cada uma com suas ações e políticas:
• social;
• econômica;
• regional;
• ambiental;
• democrática.
 Saiba mais
Consulte o documento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão e 
veja quais são as atitudes governamentais para que os objetivos de cada 
dimensão pussam ser atingidos. 
PLANO Brasil de todos: participação e inclusão. Brasília, 2003. Disponível 
em: <http://www.fafich.ufmg.br/gesta/PPA.pdf>. Acesso em: 26 abr. 2017.
Cavalcante (2007) ressalta que esse PPA avança em relação ao anterior justamente pela 
implantação de um Sistema de Monitoramento e Avaliação com quatro objetivos. O primeiro 
objetivo foi proporcionar transparência quanto às ações tomadas pelo governo; nesse 
aspecto, as ações e os resultados foram amplamente divulgados. O segundo objetivo está ligado ao 
auxílio na tomada de decisão, portanto as consultas populares, bem como o debate com demais 
unidades de federação, ofereceram melhoria na qualidade não só das decisões, mas também das 
ações realizadas no âmbito governamental.
 O segundo objetivo, de certa forma, dá condições para que o terceiro também seja 
conquistado, qual seja, promoção, aprendizado e disseminação do conhecimento 
organizacional com o envolvimento de todas as equipes e seus debates programáticos. Por 
último, o aperfeiçoamento, a concepção e gestão do plano e seus programas também se 
destaca como objetivo para melhoria contínua, totalmente influenciado pelas novas formas de 
gerenciamento organizacional.
Finalizando, Cavalcante (2007, p. 139-140) destaca que, no Plano,
prevalece a perspectiva da importância dos resultados da avaliação 
para subsidiar as tomadas de decisão em diferentes níveis: estratégico 
(Ministros e Comitê de Coordenação de Programas), tático (gerentes, 
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gerentes-executivos e coordenadores de ação) e operacional 
(coordenadores de ação e sua equipe).
 Observação
A sucinta apresentação dos Planos Plurianuais que estamos 
efetuando remete às funções organizacionais e de planejamento 
privado conforme aquelas discutidas anteriormente no livro-texto. O 
que isso revela? Que cada vez mais o planejamento apresenta-se como 
técnico, e não como político.
 Saiba mais
Outro documento bastante interessante e que você também pode 
consultar é Plano Plurianual 2004-2007: Relatório de Avaliação. Na 
apresentação desse documento, é possível verificar quais foram as 
conquistas do período. 
BRASIL. Câmara dos Deputados. PPA 2004-2007: relatório de avaliação 
2007. Brasília, 2007a. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/
atividade-legislativa/orcamentobrasil/ppa/ppa2004_7.html/ppa-2004-
2007-avaliacao-2008>. Acesso em: 26 abr. 2017.
Período 2008-2011
Da mesma forma que aconteceu com Fernando Henrique Cardoso, Lula experimentará a oportunidade 
de um segundo mandato e, portanto, de declarar um novo PPA. Este seguirá reafirmando os compromissos 
com o crescimento econômico e com a inclusão social em um Brasil de menos desigualdade. Para tanto, 
esse novo mandato é pautado por três linhas mestras, quais sejam:
• na questão social, envolvendo inclusão e diminuição das desigualdades sociais e regionais via 
transferências de renda e fortalecimento da cidadania; 
• melhorias na educação, com o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE); 
• ênfase no crescimento, com o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), 
em que são retomadas ações de planejamento e execução de obras infraestruturais nos âmbitos 
social, urbano, logístico e energético. 
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Unidade II
 Saiba mais
Leia o Plano Nacional de Educação na íntegra:
BRASIL. O plano de Desenvolvimento da Educação: razão, princípios 
e programas. Brasília, [s.d.]a. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/
arquivos/livro/livro.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
Faça o mesmo com o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC):
BRASIL. Ministério do Planejamento. Sobre o PAC. Brasília, [s.d.]c. Disponível 
em: <http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac>. Acesso em: 26 abr. 2017.
No âmbito da questão social, 
a Agenda Social compreende um conjunto de iniciativas prioritárias, com 
ênfase: nas transferências condicionadas de renda associadas às ações 
complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; 
na cultura e na segurança pública. A prioridade é a parcela da sociedade mais 
vulnerável. A evolução nos indicadores de renda entre a população mais 
vulnerável verificada na última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 
(PNAD) e no crescimento com índices superiores à média nacional nas regiões 
menos desenvolvidas é o resultado agregado das políticas de valorização 
do salário mínimo, da integração crescente do trabalhador ao mercado de 
trabalho formal, do aumento gradativo da escolaridade média da população 
e das políticas de transferência de renda, em particular, o Benefício de 
Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família. A Agenda Social 
para o próximo período promoverá as alternativas de emancipação para as 
famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família por meio da integração 
de políticas de acesso à educação, à energia, aos produtos bancários, ao 
trabalho e à renda, viabilizando a continuidade da redução da pobreza 
e da desigualdade. O Programa atendeu, no fim de 2006, 11 milhões de 
famílias, número correspondente ao universo de famílias com renda per 
capita até R$ 120,00, segundo estimativas baseadas na PNAD 2004. Em 
agosto de 2007, o valor dos benefíciosfoi reajustado em 18,25% e, para 
2008, serão incorporados adolescentes de 16 e 17 anos ao Programa 
(BRASIL, 2007b, p. 13-14).
Organizado em quatro eixos – educação básica; alfabetização e educação continuada; ensino 
profissional e tecnológico; ensino superior –, quanto ao Plano de Desenvolvimento da Educação, cabe 
destacar que: 
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na área de financiamento da educação básica, o Presidente Luiz Inácio 
Lula da Silva sancionou a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de 
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação (Fundeb). O novo fundo atende a toda a educação 
básica, da creche ao ensino médio. No Fundeb, o aporte do Governo Federal 
é de R$ 2 bilhões em 2007; R$ 3,1 bilhões em 2008; R$ 4,9 bilhões em 2009 
e 10% do montante da contribuição dos Estados e Municípios ao fundo 
a partir de 2010, alcançando cerca de 7,6 bilhões em 2010 e 8,4 bilhões 
em 2011. O atendimento por meio da cooperação técnica e financeira 
da União a Estados, Municípios e escolas será redirecionado, de modo 
prioritário, às Unidades da Federação e escolas com os menores Índices 
de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). O Ideb com dados sobre 
fluxo escolar combinado com o desempenho dos alunos permitirá a pais, 
comunidades, escolas, Municípios e Estados acompanharem o desempenho 
das escolas, ao mesmo tempo que fixará metas de curto, médio e longo 
prazo para a melhoria da qualidade da educação básica. Como meta de 
longo prazo espera-se que o IDEB nacional atinja o índice 6 para os anos 
iniciais do ensino fundamental até 2021 - índice médio atual para países 
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). 
Atualmente, a educação básica brasileira tem uma média de 3,8 pontos, para 
os anos iniciais do ensino fundamental; 3,5, para os anos finais do ensino 
fundamental e 3,4, para o ensino médio, em uma escala de 0 a 10 algarismos 
(BRASIL, 2007b, p.16-17).
Quanto ao Programa de Aceleração do Crescimento, compreendia um:
conjunto de investimentos públicos em infraestrutura econômica e social 
nos setores de transportes, energia, recursos hídricos, saneamento e 
habitação, além de diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento 
econômico, estímulos ao crédito e ao financiamento, melhoria do ambiente 
de investimento, desoneração tributária e medidas fiscais de longo prazo. As 
metas propostas pelo PAC envolvem expansão significativa do investimento 
público e, em decorrência, do investimento privado. A elevação do nível 
de investimento pelo setor público na resolução dos gargalos existentes 
na infraestrutura logística e energética, aliada à continuidade das políticas 
inclusivas – essenciais à expansão do mercado interno –, é fundamental para 
a expansão da capacidade produtiva nacional e elevação da produtividade 
sistêmica da economia. Estão previstos investimentos em infraestrutura 
logística, em energia e em infraestrutura social e urbana superiores a 
R$ 500 bilhões, equivalentes em 2007 a cerca de 20% do PIB, com equilibrada 
distribuição territorial, de modo a reduzir as desigualdades regionais (BRASIL, 
2007b, p. 19).
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 Saiba mais
No site indicado a seguir, é possível verificar, ano a ano, as ações, as 
metas físicas, os programas e os indicadores do Plano Plurianual do período 
2008-2011:
BRASIL. Plano plurianual 2008-2011. Brasília, [s.d.]b. Disponível em: 
<http://dados.gov.br/dataset/plano-plurianual-2008-2011>. Acesso em: 25 
abr. 2017.
Período 2012-2015
A partir do exercício financeiro de 2012, o Plano Plurianual Federal passou a ter uma nova configuração 
voltada para os resultados na gestão pública, consolidando uma visão estratégica, participativa e 
territorializada para o planejamento governamental. A figura a seguir retrata essa nova configuração.
Dimensão
tática
Programas:
Objetivos
Iniciativas
Dimensão 
operacional
Ações:
(no âmbito das LOAs)
Dimensão
estratégica
Visão de futuro
Valores
Macrodesafios
Valor global e indicadores
Órgão executor, meta global e 
regionalizada
Vinculam-se aos programas e 
são detalhadas no orçamento
Identifica as entregas de 
bens e serviços à sociedade, 
resultantes da coordenação 
de ações orçamentárias, não 
orçamentárias, institucionais e 
normativas
Figura 15 – Nova configuração do Plano Plurianual Federal 2012-2015 
Com a nova configuração, o PPA apresenta-se nas seguintes dimensões:
• Dimensão estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os macrodesafios e a visão 
de longo prazo do Governo Federal.
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• Dimensão tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações 
definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. 
Vincula os Programas Temáticos para consecução dos objetivos assumidos, materializados pelas 
iniciativas expressas no plano.
• Dimensão operacional: relaciona-se com o desempenho da ação governamental no nível da 
eficiência e é especialmente tratada no orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos 
disponíveis e a qualidade dos produtos entregues. 
Os macrodesafios, inseridos na dimensão estratégica, representam diretrizes elaboradas com 
base no Programa de Governo e na visão estratégica que orientarão a formulação dos Programas 
do PPA, que são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos 
objetivos pretendidos. 
O Programa Temático retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas 
Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os 
desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades 
e a territorialidade. O Programa Temático desdobra-se em Objetivos e Iniciativas.
O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação 
de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território. O Objetivo apresenta as seguintes 
características (NASCIMENTO, 2014):
• define a escolha para a implementação da política pública desejada, levando em conta aspectos 
políticos, sociais, econômicos, institucionais, tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a 
elaboração do Objetivo requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do 
contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são desenvolvidas;
• orienta taticamente a ação do Estado com o intuito de garantir a entrega, à sociedade, dos 
bens e serviços necessários para o alcance das metas estipuladas. Tal orientação passa por uma 
declaração objetiva, por uma caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no 
território, considerando suas especificidades;
• expressa um resultado transformador da situação atual em que se encontra um determinado tema;
• é exequível, ou seja, o Objetivo deve estabelecer metas factíveis e realistas para o governo e a 
sociedade no período de vigência do Plano, considerando a conjuntura econômica, política e social 
existente. Pretende-se, com isso, evitar declarações genéricas que não representam desafios, bem 
como a assunção de compromissos intangíveis;
• define Iniciativas que declaram aquilo que deve ser ofertado na forma de bens e serviços ou pela 
incorporação de novos valores à política pública, considerando como organizar os agentes e os 
instrumentos que a materializam;
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• declara as informações necessárias para a eficácia da ação governamental (o que fazer, como 
fazer, em qual lugar, quando), além de indicar os impactos esperados na sociedade (para quê). 
A Iniciativa declaraas entregas de bens e serviços à sociedade, resultantes da coordenação de 
ações orçamentárias e outras ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes 
federados, entre Estados e sociedade e da integração de políticas públicas. A Iniciativa associa-se a duas 
dimensões:
• As fontes de financiamento:
— orçamento;
— outras fontes.
• As formas de gestão e implementação.
O Plano Plurianual para o período 2012-2015 representa as diretrizes do primeiro mandato da 
presidenta Dilma Rousseff e segue a nova configuração. É importante destacar os principais pontos de 
discussão da dimensão estratégica do Plano Mais Brasil e seus macrodesafios (BRASIL, 2015b).
A dimensão estratégica apresenta:
• visão de futuro do Brasil que se quer construir;
• descrição do cenário macroeconômico, com a análise do período recente, do contexto 
internacional, dos desafios a serem enfrentados pelos programas delineados no Plano, as projeções 
macroeconômicas, tanto pelo lado da demanda quanto pelo lado da oferta, projeção da inflação e 
condições do setor público;
• avaliação do cenário social do ponto de vista da demografia, das desigualdades e da pobreza;
• condições no cenário ambiental, notadamente, geração e distribuição de energia;
• cenário regional.
Seus macrodesafios são:
• Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento 
apoiado na redução das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano, e na continuidade da 
transformação produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e distribuição 
de renda.
• Erradicação da pobreza extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as 
desigualdades sociais.
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• Ciência, tecnologia e inovação: consolidar a ciência, a tecnologia e a inovação como eixo 
estruturante do desenvolvimento econômico brasileiro.
• Conhecimento, educação e cultura: propiciar o acesso da população brasileira à educação, ao 
conhecimento, à cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorização da diversidade.
• Saúde, previdência e assistência social: promover o acesso universal à saúde, à previdência e à 
assistência social, assegurando equidade e qualidade de vida.
• Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero e étnico-racial, respeitando 
a diversidade das relações humanas e promovendo a universalização do acesso e a elevação da 
qualidade dos serviços públicos.
• Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a 
integração do Território Nacional e do País com a América do Sul.
• Democracia e participação social: fortalecer a democracia e estimular a participação da sociedade, 
ampliando a transparência da ação pública.
• Integridade e soberania nacional: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a 
soberania nacional, participando ativamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz 
e do desenvolvimento no mundo.
• Segurança pública: promover a segurança e integridade dos cidadãos, através do combate à 
violência e do desenvolvimento de uma cultura de paz.
• Gestão pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço 
público e a qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
Para que os dispêndios pudessem ser efetuados, o financiamento do PPA do período contava com 
recursos da ordem de R$ 5,4 trilhões provenientes de orçamento fiscal e da seguridade social, orçamento 
de investimentos das estatais e de recursos extraordinários, a exemplo de renúncia fiscal, planos de 
dispêndios das empresas estatais, agências oficiais de crédito e parcerias com o setor privado. A tabela a 
seguir apresenta a fonte de recursos, bem como seu percentual representativo no orçamento.
Tabela 5 – Fontes de recursos e participação orçamentária
Fonte de recursos (%)
Orçamento fiscal e seguridade 68
Recursos extraorçamentários 25
Investimentos de empresas estatais 7
Fonte: Brasil (2011). 
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Quanto à alocação dos recursos, os programas temáticos representam 80% do total de gastos, 
distribuídos em quatro macroáreas: social (57%), infraestrutura (26%), desenvolvimento produtivo e 
ambiental (15%) e especiais (2%).
Na área social, os dispêndios estão divididos da seguinte forma:
• 28% para aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS);
• 22% para trabalho, emprego e renda;
• 17 % para educação;
• 13% para o fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (Suas);
• 8% para agricultura familiar;
• 7% para o programa Bolsa Família;
• 5% para demais ações.
A política de infraestrutura contempla os seguintes programas e seus percentuais de recebimento 
de recursos:
• Moradia digna: 32,6%.
• Energia: 25,1%.
• Petróleo e gás: 19,1%.
• Transportes: 9,8%.
• Minerais: 5,0%.
• Demais: 8,4%.
No que diz respeito à área de desenvolvimento produtivo e ambiental, os programas associados à 
área correspondem a 15% dos Programas Temáticos, divididos entre:
• agropecuária sustentável, abastecimento e comercialização (33%);
• comércio exterior (27%);
• desenvolvimento produtivo (15%);
• micro e pequenas empresas (12%);
• demais (13%).
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Por fim, os temas especiais compreendem ações de organização do Estado, notadamente:
• política nacional de defesa, recebendo 51% dos recursos destinados para a área;
• desenvolvimento regional, territorial sustentável e economia solidária, com 42% dos recursos;
• 4% dos recursos destinados para a política externa;
• 3% para demais ações.
7.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias
Vejamos o que dispõe o § 2º do art. 165 da Constituição Federal de 1988 que trata dos orçamentos: 
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária 
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento (BRASIL, 1988).
É com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que se estabelecem as prioridades e as metas da administração 
pública federal no que diz respeito aos orçamentos anuais que formam o orçamento unificado, quais 
sejam, o orçamento fiscal, o de seguridade social e o de investimentos das empresas estatais. 
Nesse sentido, a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece as normas de orçamento da União 
para o exercício financeiro seguinte e de acordo com o Plano Plurianual, compreendendo, conforme 
Matias-Pereira (2012, p. 320-321), 
I – as prioridades e metas da Administração Pública Federal;
II – a estrutura e organização dos orçamentos;
III – as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e 
suas alterações;
IV – as disposições relativas à dívida pública federal;
V – as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;
VI – a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais 
de fomento;
VII – as disposições sobre as alterações na legislação tributária da União;
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VIII – as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as 
obras e serviços com indícios de irregularidades graves;
IX – as disposições gerais.
Portanto, é no âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias que o Governo Federal elenca suas 
prioridades, bem como as metas que comporão o orçamento para períodos seguintes ao de sua 
elaboração, em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 Lembrete
Lembre-se de que a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar 
nº 101/2000 – disciplina o equilíbrioentre receitas e despesas públicas.
Giacomoni (2012) afirma ser de extrema importância analisar a Lei de Diretrizes Orçamentárias à luz 
da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois esta última exige que a primeira considere: 
• equilíbrio entre receitas e despesas;
• metas fiscais;
• riscos fiscais;
• programação financeira e o cronograma de execução mensal de 
desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias 
após a publicação da lei orçamentária;
• critérios e formas de limitação de empenho, a serem efetivados 
nas hipóteses de risco de não cumprimento das metas fiscais ou de 
ultrapassagem do limite da dívida consolidada;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados 
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
• condições e exigências para transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas;
• forma de utilização e montante da reserva de contingência a integrar 
a lei orçamentária anual;
• demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o 
impacto e o custo fiscal das suas operações;
• concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária 
da qual decorra renúncia de receita. (GIACOMONI, 2012, p. 228).
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Matias-Pereira (2012) salienta que o planejamento de todas as atividades a serem efetuadas pela 
administração pública devem estar alinhadas ao orçamento-programa e ao Plano Plurianual, pois, não 
estando, não haverá condição de as diretrizes do orçamento serem aprovadas pelo órgão competente. 
Assim, incorporadas ao texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, deverão estar:
• fixados os critérios de elaboração da Lei Orçamentária Anual;
• definidos como serão utilizados os recursos de reserva de contingência, caso necessário;
• explicitados os índices para correção monetária de possível dívida mobiliária em caso de 
seu refinanciamento;
• demonstrados os orçamentos mensais com suas devidas programações financeiras.
 Observação
É importante saber que estamos tratando de um instrumento que 
funciona como um elo entre os orçamentos anuais e o Plano Plurianual 
e que, para que seja efetivamente posto em prática, deverá ser aprovado 
tanto pela Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal. Não é por 
outro motivo que, por vezes, há repetição no tratamento de alguns pontos 
do PPA e da LDO.
 Saiba mais
Acesse o site da câmara dos deputados federais para ler o documento 
intitulado Informativo Conjunto. O documento comenta os pontos 
importantes constantes do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias do 
governo federal para o ano de 2014. 
BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de lei de diretrizes orçamentárias 
para 2014. Brasília, 2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/
integras/1084702.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
Conforme Nascimento (2014), o Governo Federal deverá encaminhar o Projeto de Lei das 
Diretrizes Orçamentárias para aprovação até oito meses antes do encerramento do exercício 
financeiro. O projeto deve ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa.
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 Saiba mais
O que se estabelece de prazo para aprovação e sanção do Projeto de 
Lei das Diretrizes Orçamentárias reflete o que se determina no Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Este tem a finalidade 
de estabelecer regras de transição entre diferentes ordenamentos 
jurídicos, a exemplo de mudanças de constituição efetuada por 
determinado país. Você poderá ler o Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias diretamente na Constituição da República Federativa do 
Brasil de 1988. 
TÍTULO X – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. In: BRASIL. 
Constituição Federal. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm#adct>. Acesso em: 25 abr. 2017.
Nascimento (2014) ainda destaca que, além de a LDO ser vista como uma inovação constitucional 
em matéria orçamentária, duas considerações devem ser levantadas. A primeira é que a LDO aborda 
alterações quanto à legislação tributária. A segunda é que ela estabelece políticas específicas para alguns 
agentes financeiros que se apresentam como agências de fomento, a exemplo do Banco do Brasil, da 
Caixa Econômica Federal e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Giacomoni 
(2012, p. 227) acrescenta que na LDO deverão constar:
• parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no 
âmbito do Poder Legislativo;
• limites para elaboração das propostas orçamentárias do Poder 
Judiciário e do Ministério Público;
• autorização para a concessão de qualquer vantagem ou aumento 
de remuneração, para a criação de cargos, empregos e funções ou 
alteração de estrutura de carreiras, bem como para a admissão ou 
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, ressalvadas as empresas públicas e 
sociedades de economia mista.
Outra inovação a ser destacada com o advento da LDO é a possibilidade de retorno à soberania 
popular com a participação da sociedade na discussão do que deve ou não ser considerado como 
prioridade em termos de ações públicas, o que sem a constituinte não seria possível.
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 Lembrete
Lembre-se de que esse aspecto também foi ressaltado quando tratamos 
do PPA.
Giacomoni (2012) indica que, quando a lei de diretrizes pode ser aprovada com brevidade, ou mesmo 
previamente a sua execução, há maior possibilidade de entendimento entre os poderes executivo e 
legislativo, pois ali estão explicitados “investimentos, metas fiscais, mudanças na legislação sobre 
tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais” (GIACOMONI, 2012, p. 229).
Além do que se estabeleceu de obrigatoriedade, a LDO deve apresentar detalhamentos anexos; os 
dois eixos são o de metas fiscais e o de riscos fiscais (GIACOMONI, 2012). 
Nos Anexos de Metas Fiscais deverão ser apresentadas, tanto para o exercício corrente como 
para os dois próximos, as metas anuais para receitas e despesas, e a dívida pública em seus conceitos 
primário e nominal. Além disso, há necessidade de avaliar se as metas estabelecidas para o ano 
anterior ao corrente foram conquistadas. Do contrário, de alguma forma, devem ser encontrados 
seus motivos. Acrescenta-se que, referentes aos últimos três exercícios, a evolução patrimonial deve 
ser demonstrada e, em caso de algum ativo ter sido transferido de titularidade, a origem e o uso 
dos recursos devem ser explicitados, além de apresentar o demonstrativo da estimativa e/ou da 
compensação da renúncia de receitas, caso haja. 
Nos mesmos Anexos, a avaliação da situação financeira e atuarial deve ser levada em consideração, 
notadamente aquela relacionada à previdência social, incluindo a dos servidores e a situação financeira 
do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT).
O Anexo de Riscos Fiscais apresenta avaliação das condições dos passivos, bem como demais riscos 
financeiros que possam atrapalhar as contas públicas.
 Saiba mais
Para que veja a Lei de Diretrizes Orçamentárias na prática, acesse:
BRASIL. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes 
para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras 
providências. Brasília, 2015a. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13080.htm>. Acesso em: 26 abr. 2017.
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Unidade II
8 ENTRAVES AO CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO: DESAFIOS 
INFRAESTRUTURAIS
Não é difícil verificar que as mais variadas mídias anunciam todos os anos notícias sobre promessas 
governamentais acerca da construção de uma nova ferrovia; manchetescom o número de mortes 
nas estradas em um feriado prolongado; imagens de um apagão logístico nos aeroportos ou no 
abastecimento energético, dentre outras questões pertinentes. É possível verificar que o Brasil avançou 
muito nos últimos 15 ou 20 anos, mas há muito o que fazer ainda. Particularmente na infraestrutura, 
são grandes os desafios.
É notória a percepção de que a infraestrutura econômica ainda precisa avançar muito para que deixe 
de ser uma limitadora ao desenvolvimento do Brasil. Quando tratamos da questão da infraestrutura, não 
estamos somente nos referindo à questão da malha dos transportes e suas diversas modalidades, mas 
também lembrando saúde, saneamento básico, educação, mobilidade social e questões demográficas 
dos grandes centros urbanos e melhorias nas condições de produção e sociais das áreas rurais. Ainda há 
muito o que fazer. Giambiagi e Pinheiro (2012) abordam que a análise da infraestrutura brasileira deve 
ser efetuada por quatro ângulos: da perspectiva da renda, das condições atuais do setor, das iniciativas 
do Plano de Aceleração do Crescimento e, por fim, mas não mesmo importante, o que se tem a fazer 
quanto ao futuro.
No que é possível comparar, conforme o ranking divulgado pelo World Economic Forum (2015), o 
Brasil ocupou, no ano de 2015, o lugar de 75º entre as 140 economias estudadas. No ano de 2011 ocupou 
o 53º lugar dentre as 142 economias. Com relação à renda, ocupou a 79ª posição em 2015 dentre os 
185 países classificados. Conforme abordado pelo referido relatório, a perda de competitividade deve-
se, basicamente, à má qualidade da infraestrutura do País, o que acaba por afetar a geração da renda. 
Conforme destacam Giambiagi e Pinheiro (2012, p. 93), 
A situação dos setores não é uniforme. Nos serviços de eletricidade e 
telefonia, o Brasil ocupa posição pouco abaixo da que caberia esperar, dada 
a renda per capita [...]. Não obstante, [...], a infraestrutura de transporte 
ocupa posição bem pior especialmente em relação aos portos e estradas. 
A qualidade dos aeroportos também se compara desfavoravelmente com 
outros países, embora a disponibilidade de assentos em aviões seja percebida 
como abundante.
Por mais que as atitudes governamentais e seu planejamento econômico procurem avançar em 
melhoria das condições infraestruturais, como se viu no histórico aqui apresentado, percebe-se uma 
carência em diversas áreas. É uma questão de limites, assim como colocado pelo Ótimo de Pareto: 
por mais que o Estado procure melhorar as condições em alguma área, saúde ou educação, por 
exemplo, sempre haverá necessidade de melhorias em outras: seja pelo motivo de algumas áreas serem 
privilegiadas diante da gestão pública, seja pela percepção de como a sociedade recebe a política pública 
desenvolvimentista adotada por determinado governo. Aqui, não nos cabe julgar.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
 Resumo
Nesta unidade, tratamos do assunto Planejamento do ponto de vista do setor 
público. Abordamos a questão do planejamento governamental como atividade 
específica do Estado que, do ponto de vista de uma economia moderna, não 
mais se faz pelo Estado patrimonialista e burocrático, mas pelo Estado gestor, 
regulador, com as premissas do planejamento empresarial estão impregnadas. 
Abordamos a questão do planejamento do ponto de vista teórico a fim 
de poder avançar para o planejamento no Brasil, especificamente. Para 
tanto, resgatamos as principais iniciativas de planejamento econômico no 
Brasil, desde as teses desenvolvimentistas até aquelas mais contemporâneas. 
Vimos, de forma geral, como cada governo tratou da questão do crescimento 
e do desenvolvimento econômico em suas iniciativas de planejamento, sem 
colocar juízo de valor nas atitudes.
Tratamos da obrigatoriedade de qualquer governo em apresentar seu 
planejamento por meio do uso de peças orçamentárias, a exemplo do Plano 
Plurianual e das Leis de Diretrizes Orçamentárias. Nesse aspecto, efetuamos 
uma leitura dos documentos oficiais de tais peças orçamentárias desde 
seu surgimento, com os governos de Fernando Henrique Cardoso, até a 
atualidade. Claro que os documentos avançam em relação ao que foi aqui 
apresentado: nosso intuito foi oferecer, a você, contato com o que lá existe 
de mais relevante para o assunto tratado na disciplina. Caso prefira um 
contato direto com os documentos, é possível observar diversas nuances 
que não foram aqui privilegiadas por uma questão de escolha.
Finalizamos a unidade tratando do assunto da infraestrutura econômica 
como principal entrave ao crescimento e ao desenvolvimento econômico 
atuais. O tratamento não foi profundo, mas teve como propósito colocar 
a questão em pauta, mesmo porque, neste momento, fazemos parte da 
história que pode ser modificada amanhã.
 Exercícios
Questão 1. (Cesgranrio 2009) O governo Collor, no início da década de 1990, lançou uma nova 
Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE) com vários objetivos, dentre eles,
A) proteger a indústria no País da competição externa predatória, sobretudo asiática.
B) reduzir a demanda agregada na economia brasileira, que estava superaquecida.
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Unidade II
C) expor a indústria no Brasil à competição externa, reduzindo paulatinamente as tarifas alfandegárias.
D) aumentar a eficiência das empresas estatais, para evitar privatizá-las.
E) promover a produção de bens de consumo de massa.
Resposta correta: alternativa C.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta
Justificativa: a PICE diminuiu a proteção da indústria nacional devido à abertura comercial, com a 
diminuição das tarifas alfandegárias e a desestatização de empresas públicas.
B) Alternativa incorreta
Justificativa: a PICE buscava alterar o ritmo de preços da economia, com uma maior entrada de 
produtos importados mais baratos e racionalizar a produção das empresas nacionais.
C) Alternativa correta
Justificativa: a PICE tinha como objetivo propiciar uma maior entrada de produtos importados, assim, 
passaria por uma diminuição das tarifas alfandegárias dando maior competitividade a estes produtos.
D) Alternativa incorreta
Justificativa: dentro desta nova política, com a abertura da economia, o processo de privatização das 
estatais era importante para aumentar a eficiência da produção nacional.
E) Alternativa incorreta
Justificativa: a PICE contava com a prerrogativa de abrir a economia brasileira, principalmente 
aumentando a importação de bens de consumo de massa concorrendo com a produção nacional e 
racionalizando a produção.
Questão 2. (ISAE-Analista/2011) O Plano Plurianual, instrumento de planejamento da atuação 
governamental, estabelece:
A) as prioridades da administração pública.
B) as orientações sobre a elaboração do orçamento anual.
C) a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
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CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA
D) as orientações sobre as alterações na legislação tributária.
E) as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública.
Resolução desta questão na plataforma.
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FIGURAS E ILUSTRAÇÕES
Figura 1
NOVO método para classificação de países acaba com conceito de “emergentes”. BBC Brasil, 19 ago. 
2015. Disponível em: <http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/08/150814_economia_paises_
hb>. Acesso em: 10 mar. 2016.
Figura 2 
16.JPG. Disponível em: <http://www.objetivo.br/conteudoonline/imagens/conteudo_8901/16.jpg>. 
Acesso em: 10 mar. 2017.
Figura 3 
SOUZA, N. de J. de. Desenvolvimento econômico. São Paulo, Atlas, 2009. p. 20. Adaptada.
Figura 4
17A.JPG. Disponível em: <http://www.objetivo.br/conteudoonline/imagens/conteudo_8901/17a.jpg>. 
Acesso em: 17 mar. 2017.
Figura 5 
IMAGEM0001.JPG.Disponível em: <http://www.objetivo.br/conteudoonline/imagens/conteudo_3842/
imagem0001.jpg>. Acesso em: 14 mar. 2017.
Figura 6 
IMAGEM0002.GIF. Disponível em: <http://www.objetivo.br/conteudoonline/imagens/conteudo_3842/
imagem0002.gif>. Acesso em: 14 mar. 2017.
Figura 7 
IMAGEM0003.GIF. Disponível em: <http://www.objetivo.br/conteudoonline/imagens/conteudo_3842/
imagem0003.gif>. Acesso em: 14 mar. 2017.
Figura 8 
HOLANDA, M. C.; GOSSON, A. M. P. M.; NOGUEIRA, C. A. G. O Índice de Gini como medida da concentração 
da renda. Fortaleza: Governo do Estado do Ceará; Seplan; Ipece, 2006. p. 3. Nota Técnica n. 14. Disponível 
em: <http://www.ipece.ce.gov.br/notas_tecnicas/NT_14.pdf>. Acesso em: 14 mar. 2016.
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Figura 9 
RODION-KUTSAEV-950.JPG. Disponível em: <https://unsplash.com/photos/23dcwcPYegU>. Acesso em: 
9 mar. 2016.
Figura 10
Grupo Unip-Objetivo.
Figura 12
Grupo Unip-Objetivo.
Figura 13
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 
6. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 279.
Figura 14
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 
6. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 318.
Figura 15
NASCIMENTO, E. R. Gestão pública. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 107. Adaptada.
REFERÊNCIAS
Audiovisuais
O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA, 2011. 133 minutos.
Textuais
O ATLAS: Glossário. Atlas do Desenvolvimento Humano, Brasília, [s.d.]. Disponível em: <http://www.
atlasbrasil.org.br/2013/pt/o_atlas/glossario/>. Acesso em: 14 mar. 2017.
BAER, W. A economia brasileira. São Paulo: Nobel, 1996.
BERLINCK, M. T.; COHEN, Y. Desenvolvimento econômico, crescimento econômico e modernização na 
Cidade de São Paulo. Rev. Adm. Empr., São Paulo, v. 10, n. 1, p. 45-64, jan./mar. 1970. Disponível em: 
<http://www.scielo.br/pdf/rae/v10n1/v10n1a03.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2017.
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BIELSCHOWSKY, R. Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. Rio 
de Janeiro: Contraponto, 2000.
BRASIL. II PPA 2012-2015: Plano Mais Brasil. Brasília, 2011. Disponível em: <http://www.secretariadegoverno.
gov.br/acesso-a-informacao/acoeseprogramas/ii-ppa-2012-2015-plano-mais-brasil>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. Biblioteca da Presidência da República. Discurso de posse. Brasília, 1990. Disponível em: 
<http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/fernando-collor/discursos/
discurso-de-posse/posse-collor.pdf/view>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. Câmara dos Deputados. PPA 2004-2007: relatório de avaliação 2007. Brasília, 2007a. 
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/ppa/ppa2004_7.
html/ppa-2004-2007-avaliacao-2008>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2014. Brasília, 2014. 
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/1084702.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Constituição Federal. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm#adct>. Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Lei nº 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o quinquênio 
1991/1995. Brasília, 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8173.htm>. 
Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Lei nº 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 
1996/1999 e dá outras providências. Brasília, 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L9276.htm>. Acesso em: 25 abr. 2017. 
BRASIL. Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 
2000/2003. Brasília, 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9989.htm>. 
Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução 
da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Brasília, 2015a. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13080.htm>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. Ministério do Planejamento. Plano Plurianual 2008-2011. Brasília, 2007b. Disponível 
em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-1/2008/081015_
ppa_2008_mespres.pdf>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. 2012 a 2015. Brasília, 2015b. Disponível 
em: <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual/publicacoes/2012-2015>. 
Acesso em: 26 abr. 2017.
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BRASIL. Ministério do Planejamento. Sobre o PAC. Brasília, [s.d.]c. Disponível em: <http://www.pac.gov.
br/sobre-o-pac>. Acesso em: 26 abr. 2017.
BRASIL. O Plano de Desenvolvimento da Educação: razão, princípios e programas. Brasília, [s.d.]a. 
Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/livro/livro.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Brasília, 1995. Disponível em <http://www.
bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/planodiretor.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
BRASIL. Plano plurianual 2008-2011. Brasília, [s.d.]b. Disponível em: <http://dados.gov.br/dataset/
plano-plurianual-2008-2011>. Acesso em: 25 abr. 2017.
BRESSER-PEREIRA, L. C. A economia e a política do Plano Real. Revista de Economia Política, São 
Paulo, v. 14, n. 4, out./dez. 1994. Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/56-10.pdf>. Acesso em: 16 
mar. 2017.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Desenvolvimento e crise no Brasil: história, economia e política de Getúlio 
Vargas a Lula. São Paulo: Editora 34, 2003.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Os tempos heroicos de Zélia. Folha de S. Paulo, 20 maio 1991. Disponível em: 
<http://www.bresserpereira.org.br/Articles/1991/861.Tempos_Heroicos_Zelia.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
___. Inflação inercial e Plano Cruzado. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 6, n. 3, jul./set. 1986. 
Disponível em: <http://www.rep.org.br/pdf/23-2.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2017.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; GALA, P. Poupança externa, insuficiência de demanda e baixo crescimento. 
In: SICSÚ, J.; VIDOTTO, C. (Orgs.). Economia do desenvolvimento: teoria e políticas keynesianas. Rio de 
Janeiro: Campus, 2008. p. 79-96.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação e estabilização no Brasil: o primeiro Plano Collor. 
Revista de Economia Política, São Paulo, v. 11, n. 4, out./dez. 1991. Disponível em: <http://www.rep.org.
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BRUM, A. Desenvolvimento econômico brasileiro. São Paulo: Vozes, 1997.
CARCANHOLO, M. D.; NAKATANI, P. Crise e reformas de mercado: a experiência de Cuba nos anos 90. 
Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economía, México, v. 33, n. 128, jan./mar. 2002.
CAVALCANTE, P. L. O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do planejamento e orçamento 
no Brasil. Revista do Serviço Público, Brasília, Escola Nacional de Administração Pública, v. 58, n. 2, 
p. 129-150, abr./jun. 2007.
DOWBOR, L. O que é capital. São Paulo: Brasiliense, 1982.
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FURTADO, M. B. Síntese da economia brasileira. 7. ed. Rio de Janeiro: LTC, 1997.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2008.
GIAMBIAGI, F.; PINHEIRO, A. C. Além da euforia: riscos e lacunas do modelo brasileiro de desenvolvimento. 
Rio de Janeiro: Elsevier/Alta Books, 2012.
GIAMBIAGI, F.; VILLELA, A. (Org.). Economia brasileira contemporânea (1945-2004). Rio de Janeiro: 
Campus, 2004.
GREMAUD, A. P.; TONETO JUNIOR, R.; VASCONCELLOS, M. A. S. Economia brasileira contemporânea.4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
GUINDANI, R. A.; MARTINS, T. S.; CRUZ, J. A. W. Finanças pessoais. Curitiba: Intersaberes, 2012.
HOLANDA, M. C.; GOSSON, A. M. P. M.; NOGUEIRA, C. A. G. O Índice de Gini como medida da concentração 
da renda. Fortaleza: Governo do Estado do Ceará; Seplan; Ipece, 2006. Nota Técnica n. 14. Disponível em: 
<http://www.ipece.ce.gov.br/notas_tecnicas/NT_14.pdf>. Acesso em: 14 mar. 2016.
HUBBARD, R. G.; O’BRIEN, A. P. Introdução à economia. Porto Alegre: Bookman, 2009.
JORGE, F. T.; MOREIRA, J. O. C. Economia: notas introdutórias. São Paulo: Atlas, 1990.
JUDENSNAIDER, I.; MANZALLI, M. F. Princípios gerais de economia. São Paulo: Sol, 2011. 162 p.
LAFER, B. M. Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1975. 187 p.
LAFER, C. O planejamento no Brasil: observações sobre o Plano de Metas (1956-1961). In: LAFER, B. M. 
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1975. p. 29-50.
A LEI da Eficiência de Pareto. Econometrix, Fortaleza, 20 jan. 2011. Disponível em: <http://www.
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LEITÃO, M. 14 anos do Plano Real contra o dragão da inflação. O Globo, Rio de Janeiro, 2 jul. 2008. 
Disponível em: <http://blogs.oglobo.globo.com/miriam-leitao/post/14-anos-do-plano-real-contra-
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MACEDO, R. B. M. Plano trienal de desenvolvimento econômico e social (1963-1965). In: LAFER, B. M. 
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MANKIW, N. G. Introdução à economia. 5. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2010. 
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MARTONE, C. L. Análise do plano de ação econômica do governo – Paeg (1964-1966). In: LAFER, B. M. 
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MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 
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NASCIMENTO, E. R. Gestão pública. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
NOVO método para classificação de países acaba com conceito de “emergentes”. BBC Brasil, 
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PAULINO, L. A. O governo Lula: (2003-2006/2007-2008). In: PIRES, M. C. (Coord.). Economia brasileira: 
da colônia ao governo Lula. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 311-332.
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PNUD. O que é o IDH. Brasília, 2017. Disponível em: <http://www.br.undp.org/content/brazil/pt/home/
idh0/conceitos/o-que-e-o-idh.html>. Acesso em: 14 mar. 2017.
REZENDE, F. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 2013.
RIBEIRO, C. R. M. O que é inflação. São Paulo: Brasiliense, 1990. 
ROSTOW, W. W. Etapas do desenvolvimento econômico: um manifesto não comunista. Rio de Janeiro: 
Zahar, 1974.
SAMUELSON, P. A. Introdução à análise econômica. 8. ed. Rio de Janeiro: Agir, 1979. 2 v. 
SANDRONI, P. Novíssimo dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999.
SARMENTO, A. D. Etapas do desenvolvimento econômico no Brasil: um exercício rostowiano. Dissertação 
(Mestrado em História). Universidade de São Paulo, São Paulo, 2008. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/
teses/disponiveis/8/8137/tde-09092009-161439/publico/ALEXANDRE_DELLAMURA_SARMENTO.pdf>. Acesso 
em: 20 mar. 2017.
SILVA, C. R. L.; LUIZ, S. Economia e mercados: introdução à economia. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
SMITH, A. A riqueza das nações: investigação sobre sua natureza e suas causas. São Paulo: Abril 
Cultural, 1983. (Coleção Os Economistas).
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SOUZA, A. P. Políticas de distribuição de renda no Brasil e o bolsa-família. C-Micro Working Paper, 
n. 1, 2011. (Texto para discussão n. 281). Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/
bitstream/handle/10438/9995/TD%20281%20-%20C-Micro%2001%20-%20Andr%C3%A9%20
Portela.pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 16 mar. 2017.
SOUZA, N. J. Desenvolvimento econômico. São Paulo: Atlas, 2009.
TÍTULO X – Ato das disposições constitucionais transitórias. In: BRASIL. Constituição Federal. Brasília, 
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VELLOSO, J. P. R. (Org.). O Brasil e a economia do conhecimento. Rio de Janeiro: José Olympio, 2002.
WORLD ECONOMIC FORUM. The global competitiveness report: 2015-2016. Geneva, 2015. Disponível 
em: <http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.
pdf>. Acesso em: 25 abr. 2017.
Exercícios
Unidade I – Questão 1: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO 
TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2006: Ciências Econômicas. 
Questão 35. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/download/enade/2006/Provas/PROVA_DE_
CIENCIAS_ECONOMICAS.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2018.
Unidade I – Questão 2: FUNDAÇÃO CESGRANRIO (Cesgranrio). Banco Nacional do Desenvolvimento 
(BNDES) 2008: Profissional Básico Economia. Questão 55. Disponível em: <https://www.qconcursos.
com/arquivos/prova/arquivo_prova/122/cesgranrio-2008-bndes-profissional-basico-economia-
prova.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2018.
Unidade II – Questão 1: FUNDAÇÃO CESGRANRIO (Cesgranrio). Banco Nacional do Desenvolvimento 
(BNDES) 2009: Profissional Básico Economia. Questão 51. Disponível em: <https://www.qconcursos.
com/arquivos/prova/arquivo_prova/903/cesgranrio-2009-bndes-profissional-basico-economia-
prova.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2018.
Unidade II – Questão 2: INSTITUTO SUPERIOR DE ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA (ISAE). 
Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas 2011: Analista de Controle. Questão 44. Disponível 
em: <https://www.qconcursos.com/arquivos/prova/arquivo_prova/25106/isae-2011-al-am-
analista-controle-prova.pdf>. Acesso em: 26 jan. 2018.
Site
<http://www.bndes.gov.br>.
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Informações:
www.sepi.unip.br ou 0800 010 9000
	CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA – Unidade I
	CIÊNCIAS ECONÔMICAS INTEGRADA – Unidade II
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