Gestão de Finanças Públicas - Aula 2 - impressao

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GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Fabrício Ramos Neves
CONVERSA INICIAL
Anteriormente discutimos os tipos de orçamento (orçamento clássico; orçamento-desempenho; orçamento
base zero; orçamento-programa; orçamento participativo), e agora cabe um questionamento: se o orçamento é
uma peça de planejamento, e o governante deixar de cumprir alguma obrigação, existe alguma penalidade para
o gestor? É sobre esse assunto que vamos discorrer na aula de hoje.
CONTEXTUALIZANDO
Algumas correntes ligadas ao direito financeiro têm realizado verdadeiros debates, com defesas que
buscam identificar a essência jurídica do orçamento. Como não há unanimidade no campo doutrinário do
direito, o ordenamento jurídico brasileiro tem tratado o orçamento público como lei, servindo de instrumento
autorizativo para os gastos públicos.
“Mas, professor, se o orçamento é uma lei, por que você disse que é um instrumento autorizativo?”
Precisamos entender que o modelo da nossa Constituição coloca o orçamento público como peça de
planejamento que assume a função de elemento de programação política e econômica do país, na medida em
que coloca o plano de ação do Estado para atender suas ações em prol da sociedade como um todo. Mas
devemos considerar que o art. 165 da Constituição trata o orçamento público como lei, ao trazer: “Art. 165. Leis
de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os
orçamentos anuais”.
A discussão então se pauta em saber se o orçamento é uma lei do ponto de vista material – e poderíamos
entendê-la como a que tem conteúdo de regra de direito (deve ser cumprida) – ou se tem uma característica
apenas formal, com viés político-administrativo. Sendo um instrumento de atendimento aos anseios da
sociedade, surge a necessidade da uma atividade financeira estatal (que já vínhamos discutindo), justamente
para viabilizar a consecução desses objetivos, por meio do instrumento que chamamos de orçamento.
TEMA 1 – NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO (LEI
FORMAL DE EFEITO CONCRETO)
Algumas divergências doutrinárias sobre a natureza jurídica do orçamento público vêm de muito longe e
há muito tempo. É interessante para nossa disciplina pensar sobre o verdadeiro significado jurídico do
orçamento e suas implicações práticas. Seria uma lei em sentido material, que cria direitos subjetivos? Um mero
ato administrativo-contábil? Apenas uma lei em sentido formal, que autoriza as despesas sem criar, por si só,
direitos e obrigações para sua execução?
Assim, as teorias dos juristas europeus Laband, Hoennel, Duguit e Jèze fizeram escolas e influenciaram o
pensamento jurídico em todo o mundo, e são importantes fontes que balizam nossa discussão. Em resumo, há
quem defenda que o orçamento é um ato-condição, considerando o orçamento como ato que dá a condição
legal para cobrar tributos (Jèze, 1936); há quem trate o orçamento como lei formal (essa é a posição do jurista
alemão Hoennel e de Paul Laband, 1979). Por fim, Léon Duguit (1925) entende que orçamento é um ato
administrativo no que diz respeito a receitas e despesas, e como lei, em sentido material, no que diz respeito à
autorização para cobrar receitas derivadas dessa lei.
A ideia mais aceita no Brasil é que o orçamento deve ser tratado como lei formal. Torres (2010) afirma que
“a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar
direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a nosso ver, a que melhor se adapta ao
direito constitucional brasileiro”.
Esse posicionamento é muito importante, especialmente porque, por ser lei formal no entendimento do
Supremo Tribunal Federal (STF), é possível controlar a constitucionalidade das leis orçamentárias.
O caso clássico em relação a esse assunto foi o ADI 4.048-DF, que discutia a abertura de crédito
extraordinário no valor de R$ 5.455.677.660,00 (cinco bilhões, quatrocentos e cinquenta e cinco milhões,
seiscentos e setenta e sete mil e seiscentos e sessenta reais) a favor de diversos órgãos do Poder Executivo e da
Justiça Eleitoral pelo presidente da República, com a edição da Medida Provisória n. 405/2007.
O art. 167, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988 diz: “a abertura de crédito extraordinário somente
será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62”. Assim, para abrir crédito extraordinário, deve-
se seguir os critérios de relevância e urgência exigidos pelo art. 62. Na hipótese, o STF entendeu que a medida
provisória era inconstitucional, pois os créditos extraordinários se destinavam a cobrir despesas correntes, sem
qualquer nota de urgência ou imprevisibilidade.
Observe que o desvirtuamento da Lei Orçamentária pode gerar fortes impactos econômicos e sociais. O
ministro do STF, Carlos Ayres Brito, relatou o seguinte à época: “não há lei mais importante que a lei
orçamentária, porque é a que mais influencia no destino da coletividade” (Encarnação, 2014). Então devemos ter
em mente que, se as políticas públicas são instrumentalizadas pelo orçamento, como já discutimos, pode-se
afirmar que sua observação é, no mínimo, fundamental. Esse foi um dos casos de controle de
constitucionalidade em matéria de orçamento em que o STF acabou intervindo.
A rigor, a programação do orçamento anual aprovado para cada novo exercício não vale para os anos
seguintes, sendo necessário renovar o planejamento periodicamente, acompanhá-lo e elaborar uma nova lei
para os exercícios seguintes. Para isso, é preciso entender o ciclo orçamentário, nosso próximo assunto.
Dessa forma, o orçamento é realmente entendido como lei formalmente instrumentalizada, mas
materialmente constituído em ato político-administrativo. Como já sabemos, a razão de existir do orçamento
nasceu da necessidade de combater as arbitrariedades dos gastos públicos, mas atualmente o entendimento
predominante é que a essência do orçamento tem caráter autorizativo (“autorização para gastar”, e não
“obrigação de gastar”). Logo, essa previsão legal não obrigaria o governante a realizá-la; ao contrário, apenas o
autorizaria.
A regra é que o orçamento tem caráter autorizativo, salvo se houver vinculação expressa. Então, como
vimos, apesar da necessidade do comprometimento do Estado com as ações definidas na lei orçamentária para
não se tornar uma peça fictícia, não podemos negar que o orçamento faz parte de um contexto social dinâmico
de planejamento e ação, não podendo ser entendido como documento estático, e sim que deve ser ajustado
conforme a conjuntura econômica e social que confere ao orçamento certa margem de liberdade (atenção ao
termo certa). Logo, o pensamento é que não se pode impor o gestor público a cumprir o orçamento sem
conhecer suas disposições e sem certa margem de flexibilidade. Os extremos são, de igual forma, para os fins
sociais.
Esse debate se relaciona às diversas propostas de emendas constitucionais já colocadas no Congresso
Nacional que tentaram implementar um modelo de orçamento impositivo. A questão principal é que, como o
orçamento é uma lei autorizativa, acaba abrindo espaço para o Poder Executivo não realizar algumas despesas
previstas no orçamento, deixando parte dele “guardado” ou contingenciado. A ideia de “orçamento impositivo”
é mudar essa prática, obrigando a execução de parte ou de todo o orçamento nos termos em que for aprovado.
Saiba mais
Veja a cronologia do orçamento impositivo e entenda a polêmica do veto. Texto de Ralph Machado
(2020). Disponível em: <https://www.camara.leg.br/noticias/642112-veja-a-cronologia-do-orcamento-impo
sitivo-e-entenda-a-polemica-do-veto/>. Acesso em: 18 ago. 2021.
A saída parece estar no equilíbrio, pois o orçamento tem posicionamentos que revelam seus objetivos e
outros que denotam meios. O modelo orçamentário tem origemna Constituição Federal, com a indicação de
https://www.camara.leg.br/noticias/642112-veja-a-cronologia-do-orcamento-impositivo-e-entenda-a-polemica-do-veto/
um planejamento e metas a apontar, chegando, depois, na fase de definir e delimitar a aplicação dos recursos
públicos com o orçamento.
Assim, a decisão de gastar é, sem dúvida, eminentemente política, porém deve passar por todo um
processo de criação das leis orçamentárias, com incentivo à participação popular na sua elaboração, até as
discussões de emendas no Legislativo. Para tanto, é preciso conhecer o ciclo orçamentário.
TEMA 2 – CICLO ORÇAMENTÁRIO
Para entender melhor o processo orçamentário, vamos trabalhar com o exemplo do ciclo orçamentário da
União, dadas as suas particularidades que podem se estender aos demais entes nacionais (estados e
municípios), com os devidos ajustes. Toda vez que tratarmos do chefe do Executivo, devemos ter em mente a
figura do presidente, governador ou prefeito para facilitar o entendimento.
Dito isso, o ciclo orçamentário tem início quando as leis orçamentárias são enviadas como projeto pelo
chefe do Executivo ao Congresso Nacional, a quem cabe discutir, votar, alterar e/ou aprovar o texto do projeto
para posterior vigência como lei após concordância e sanção do chefe do Executivo.
O ciclo orçamentário pode ser entendido como uma sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida
como parte do processo orçamentário. Grande parte dos autores da área adota esta ordem como as fases do
ciclo orçamentário: elaboração; apreciação legislativa; execução e acompanhamento; controle e avaliação;
quando, então, se inicia o ciclo seguinte.
Figura 1 – Fases do ciclo orçamentário
Fonte: Neves, 2021.
Relacionando-as com as normas constitucionais, as etapas ficariam assim:
Iniciativa (art. 165 c/c o art. 84, III, ambos da CF/88), discussão (quando se apresentam emendas nos
limites do art. 160 da CF/88);
Votação (art. 57, parágrafo 2º, da CF/88);
Sanção (até o encerramento da sessão legislativa).
De modo geral, a literatura apresenta o ciclo orçamentário como processo restrito à LOA, formado pelo
conjunto apresentado (vide Figura 1), que se repete continuamente ao longo dos anos.
No entanto, uma das mudanças introduzidas pela Constituição Federal foi a integração da elaboração do
orçamento ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário. Assim, o modelo orçamentário
brasileiro (art. 165 da CF/88) é composto de três instrumentos:
1. Plano Plurianual (PPA);
2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
3. Lei Orçamentária Anual (LOA).
Todas devem funcionar de maneira integrada, como se depreende pelo art. 166, parágrafo 3º, I, e parágrafo
4º:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
[…]
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis
com o plano plurianual.
De maneira similar, a necessidade de articulação entre os três instrumentos é reforçada pelo art. 167,
parágrafo 1º:
Art. 167. São vedados:
[…]
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Saiba mais
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) disponibiliza o Manual técnico orçamentário (MTO), que
contém instruções técnicas e orçamentárias, principalmente sobre a elaboração da Proposta Orçamentária
da União das Esferas Fiscal e da Seguridade Social. Disponível em: <https://www1.siop.planejamento.gov.b
r/mto/doku.php/mtos>. Acesso em: 18 ago. 2021.
O PPA, a LDO e a LOA dão suporte ao processo de elaboração, execução e avaliação do orçamento
brasileiro. Esses instrumentos orientam o ciclo orçamentário no Brasil e estão relacionados, formando um
sistema de planejamento e controle que deve ser adotado por todos os entes da Federação (União, estados e
municípios).
Para elaborar cada um desses instrumentos, eles podem ser representados por uma “pirâmide
orçamentária”, em cuja base está a LOA; no meio, a LDO; no topo, o PPA – conforme a Figura 2, que apresenta
uma comparação entre o orçamento e o planejamento.
Figura 2 – Pirâmide orçamentária
Fonte: Neves, 2021.
O setor privado tem uma segregação similar. Oliveira (2008) distingue os tipos de planejamento em
estratégico, tático e operacional. Segundo o autor, podemos relacioná-los aos níveis de decisão de uma
pirâmide organizacional. Essa divisão também é bem parecida quando se trata de orçamento público.
TEMA 3 – PLANO PLURIANUAL (PPA)
Planejamento é a primeira etapa do processo orçamentário. O PPA é denominado planejamento estratégico
de médio prazo na administração pública brasileira, sendo elaborado para viger por quatro anos.
Ele envolve as principais diretrizes e metas da administração pública. É conhecido também como programa
de governo, sendo o principal instrumento das ações do gestor público. As diretrizes se relacionam aos grandes
propósitos de atuação de determinada plataforma de governo para o período do mandato do novo gestor. Já
https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/mtos
os objetivos se desdobram em programas, que contêm as ações (projetos e atividades) da plataforma de
governo .
Um detalhe: no primeiro ano de mandato, o chefe do Executivo de todos os entes federados elabora seu
planejamento de gastos e, com isso, estabelece o que pretende executar no período do seu governo, em termos
de obras e serviços públicos; para isso, deve fazer constar em lei. Por exemplo, a Constituição Federal de 1988
traz que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (um ano) pode se iniciar sem
prévia inclusão no PPA ou sem lei que a autorize, sob pena de crime de responsabilidade, conforme a Lei n.
10.028/2000, conhecida como Lei de Crimes contra as Finanças Públicas. Por que isso? Porque veremos que a
vigência da LOA é de apenas um exercício financeiro e, para controlar a execução de grandes obras (que podem
levar anos), devem constar no PPA para acompanhamento e controle.
Mas, enquanto o governo elabora o planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o
último ano do PPA de seu antecessor. Isso significa que, se um novo chefe do Executivo assume, ele deve
executar a LOA correspondente ao último ano do PPA de quem estava no executivo anteriormente.
No transcurso do primeiro ano do seu mandato, ele elabora um novo PPA e uma nova LOA, que executará
por três anos, até o fim do mandato – deixando para o sucessor o último ano de vigor do “seu” PPA e da
correspondente LOA. Esse processo é balizador pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pela Lei n.
4.320/1964. A grande ideia por trás disso é evitar rupturas com a entrada de um novo gestor.
Curiosidade
A Constituição prevê ainda a aprovação de lei complementar (art. 165, parágrafo 9º, inciso I) para tratar
dos seguintes assuntos:
Vigência;
Prazos;
Elaboração;
Organização das normas citadas.
No entanto, essa lei complementar ainda não foi editada, mas os assuntos supostamente tratados por
ela encontram suas regras distribuídas pela Constituição e em outras leis relativas ao orçamento, por
exemplo a Lei n. 4.320/1964.
Na União, o processo se inicia com a elaboração, pelo Executivo, do projeto de lei do Plano Plurianual
(PPA). O projeto é analisado inicialmente, no Congresso, pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
[1]
Fiscalização (CMO), que deve emitir parecer por meio de um relatório sobre o plano e demais documentos de
planejamento e orçamento da União.
Posteriormente, será analisado com base nesse parecer e deve ser aprovado pelo Legislativo. Transformado
em lei, o PPA define as prioridades do governo pelo período de quatro anos, contados a partir do segundo ano
do mandato do governante, e estabelece, de forma regionalizada,diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, além daquelas de programas de duração
continuada.
TEMA 4 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Antes de fazer o orçamento de cada ano, o Poder Executivo Federal prepara e encaminha outra lei para ser
discutida no Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional), chamada Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Trata-se da norma que estabelece metas e prioridades para o exercício seguinte, incluindo as despesas de
capital (investimento) para o exercício subsequente, orientando a Lei Orçamentária Anual (LOA), dispondo sobre
mudanças na legislação tributária, estabelecendo a política de aplicação das agências de fomento e definindo
metas fiscais.
Art. 165 […]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da
dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Brasil, 1988, grifo
nosso)
O projeto de LDO é elaborado com base no PPA. Devemos ter em mente que, com base no que foi definido
pelo PPA para o exercício fiscal seguinte, a LDO é ajustada, com base na qual será elaborada – também pelos
chefes dos executivos em todos os níveis – a Lei Orçamentária do ano seguinte, como projeto de lei,
considerando as prioridades (planejamento dos projetos de governo) apresentadas no PPA, ajustadas e
definidas na LDO para orientar a elaboração da LOA.
Atenção: no dia 15/3/2021 foi promulgada a Emenda Constitucional n. 109, proveniente da chamada PEC
Emergencial. Ela trouxe novas medidas emergenciais e permanentes para controlar as contas públicas, em
especial os orçamentos fiscais e da seguridade social da União. Também criou diversos mecanismos, chamados
de gatilhos, para controlar gastos se a relação entre as receitas e despesas dos entes atingir 95%.
No caso da LDO, foi incluída uma premissa (em negrito) de que deve considerar, quando da sua
elaboração, metodologias de avaliação que ofereçam uma maneira de sinalizar se determinada política é
sustentável ou não. De forma geral, a dívida pública pode ser considerada sustentável se a restrição
orçamentária do governo puder se satisfazer sem romper a política monetária e a fiscal. Então, a inclusão dessa
premissa no texto constitucional procura mostrar a necessidade de controlar e administrar a dívida pública, que
pode desempenhar um papel fundamental ao determinar sua sustentabilidade.
A LDO traz uma série de regras para elaborar, organizar e executar o orçamento, além de definir as
prioridades que deverão estar contempladas na LOA. Por exemplo, é a LDO que informa quanto será o reajuste
do salário mínimo, bem como quanto se espera (metas) que o governo deverá poupar a cada ano para pagar a
dívida pública.
Outros assuntos são as eventuais alterações na cobrança de tributos (com algumas exceções, por força do
art. 153, parágrafo 1º, da CF/88), assim como regras temporárias caso o orçamento não seja aprovado até o final
do ano. A LDO define ainda as políticas de investimento das agências oficiais de fomento, por exemplo o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e bancos de desenvolvimento regionais, como o
Banco da Amazônia e o Banco do Nordeste. Essas instituições utilizam recursos públicos federais para financiar
projetos que desenvolvam o Brasil.
Para finalizar, mais duas funções da LDO:
1. Fixar parâmetros para que os poderes da União (ministérios) e o Ministério Público elaborem as próprias
propostas de orçamento a unificar;
2. Estabelecer parâmetros e autorizar concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos servidores
dos poderes da União e do Ministério Público; exceto, nesse caso, as empresas públicas (como a Caixa
Econômica Federal) e sociedades de economia mista (como a Petrobras e o Banco do Brasil).
Saiba mais
Para mais informações sobre o tema, leia os artigos a seguir:
“Governo terá restrições no início do ano caso orçamento não seja aprovado em dezembro.”
Disponível em: <https://bit.ly/3gfHUIp>. Acesso em: 18 ago. 2021;
“Senado aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, que segue para sanção presidencial.”
Disponível em: <https://bit.ly/3sqFQ54>. Acesso em: 18 ago. 2021.
TEMA 5 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
https://bit.ly/3gfHUIp
https://bit.ly/3sqFQ54
LOA é o orçamento público propriamente dito, a parte operacional, a execução do planejamento feito pela
PPA e orientada pela LDO. É discutida e aprovada anualmente pela elaboração de um projeto analisado pelo
Legislativo e sancionado pelo Executivo, programando os gastos governamentais em cada área e prevendo as
receitas para custeá-los.
Na LOA, os gastos governamentais se separam por áreas de governo, como saúde, educação, transporte e
segurança. Cada área tem seus programas e ações orçamentárias. Por exemplo, na área de educação, pode-se
ter um programa de melhoria na qualidade do ensino. Em cumprimento ao art. 5º da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), o Projeto de Lei Orçamentária Anual deve ser elaborado de forma
compatível com o PPA e com a LDO.
Art. 165
[…]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, a
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Figura 3 – Estrutura do PPA
Fonte: Neves, 2021.
Quadro 1 – Prazos para o PPA, LDO e LOA
PROJETO
PRAZO DE ENVIO PELO PODER EXECUTIVO AO
LEGISLATIVO
PRAZO DE DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO AO
EXECUTIVO
PPA Vigora
por 4 anos
4 meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro do mandato (31 de agosto)
Até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22
de dezembro) do exercício em que for encaminhado
LDO Vigora
por 18 meses
8 meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro (15 de abril)
Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17
de julho)
LOA Vigora
por 1 ano
4 meses antes do encerramento do exercício
financeiro (31 de agosto)
Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro)
Saiba mais
O governo federal lançou, com seu próprio orçamento, outra versão mais simplificada, chamada
Orçamento cidadão, do Ploa 2021. Disponível em: <https://bit.ly/3gahiIv>. Acesso em: 18 ago. 2021.
TROCANDO IDEIAS
Vimos que entender o orçamento é muito importante. Diversas situações podem impactar o planejamento
governamental, o que exige certa flexibilidade não apenas em relação aos valores definidos, mas à rapidez das
ações da gestão para resolver problemas rapidamente. Para apoiar a discussão, leia o artigo “Reflexos da covid-
19 no orçamento público do governo federal”, disponível em: <https://bell.unochapeco.edu.br/revistas/index.ph
p/rgo/article/view/5560>. Acesso em: 18 ago. 2021.
NA PRÁTICA
Para entender o que é análise da conjuntura e quais são alguns dos indicadores projetados para o cenário
econômico brasileiro, vamos relembrar o conceito de orçamento público. Lembra que é um instrumento que
estima a arrecadação e o planejamento de gastos? Então, para estimar quanto será arrecadado no próximo ano,
o governo prevê alguns indicadores econômicos importantes, por exemplo: crescimento econômico total do
país (variação do produto interno bruto – PIB); taxa de inflação; taxa de juros; taxa de câmbio; salário mínimo;
entre outrasinformações que têm impacto direto no orçamento e interferem na sociedade.
Por exemplo, o valor gasto com aposentadorias depende do salário mínimo, as despesas com juros (dívida
pública) dependem da taxa de juros, e algumas despesas do governo são impactadas pela taxa de câmbio, entre
https://bit.ly/3gahiIv
https://bell.unochapeco.edu.br/revistas/index.php/rgo/article/view/5560
outras situações.
Todos os anos o Ministério da Economia (antigo Ministério da Fazenda) estima os parâmetros
macroeconômicos utilizados na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) para o exercício
seguinte, estimando variáveis macroeconômicas para o próximo ano. Com base nesse cenário-base, os
responsáveis pelo orçamento podem mensurar, com maior acerto (mesmo com a margem de erro), as receitas e
despesas do governo federal (no caso que estamos analisando).
O Ploa 2021 se baseou principalmente na LDO 2020 (Lei n. 14.116/2020).
Tabela 1 – Números do Ploa 2021
Crescimento do PIB 3,2%
Meta de inflação para 2021 3,75%
Salário mínimo R$ 1.088,00
Taxa de câmbio média R$ 5,30/US$ 1,00
Taxa de juros (Selic) média (ao ano) 2,5%
Com base nos dados, complete o relatório de avaliação de receitas e despesas com o quadro
macroeconômico nacional (Tabela 1) para o ano em que o orçamento for executado. Nesse cenário-base, você,
como responsável pelo orçamento, pode auxiliar a prever, de forma mais precisa, algumas receitas e despesas
do governo federal.
Na expectativa do Ploa-2021, é possível observar uma previsão de crescimento real do PIB que impacte
diretamente a arrecadação tributária: a diferença de 3,2% do PIB ante um crescimento zero. Em contrapartida,
Espera-se alta da taxa de inflação de 2% para 3,75%, acompanhada de uma expectativa de alta da taxa de juros
básica do mercado (Selic), tendência confirmada na última reunião do Copom, com uma taxa de juros de 2%
para 2,5%, com impacto sobre a dívida interna do governo.
Em relação ao salário mínimo, o Ploa-2021 reflete o aumento fixado, de acordo com a medida provisória de
2020, para R$  1.088,00 a partir de 2021. O cenário atual apresenta ainda expectativa de maior depreciação
nominal do real frente ao dólar e de alta do preço médio do barril de petróleo medido em dólares.
Tabela 2 – Análise das estimativas das receitas primárias (lDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, incisos I e IV)*
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
Imposto de importação  R$ 44.699.000,00 ?
IPI  R$ 53.096.200,00 ?
Imposto de renda, líquido de incentivos fiscais  R$ 400.814.000,00 ?
IOF  R$ 47.040.000,00 ?
Cofins  R$ 246.518.000,00 ?
Pis/Pasep  R$ 67.567.000,00 ?
*A presente atualização das estimativas das receitas administradas pela RFB, em relação às estimativas do Ploa 2021, incorporou as
alterações nas projeções macroeconômicas para 2021. Fonte: Neves, 2021.
Tabela 3 – Análise das estimativas das despesas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, inciso III)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
Benefícios previdenciários R$ 704.416.328,00 ?
Abono e seguro-desemprego R$ 59.931.477,00 ?
Sentenças judiciais e precatórios R$ 20.646.200,00 ?
Despesas com juros e amortização da dívida R$ 3.704.000,00 ?
Fonte: Neves, 2021.
Benefícios previdenciários: as despesas projetadas sofreram acréscimo devido à incorporação dos dados
de fechamento do exercício de 2020 e ao ajuste do salário mínimo de 2021, estabelecido em R$ 1.088,00,
frente à estimativa de R$ 1.067,00, à época da elaboração do Ploa, em virtude da atualização do INPC. A
despesa estima atender 660.184 beneficiários;
Abono e seguro-desemprego: as despesas previstas sofreram majoração em virtude da elevação do
salário mínimo para o exercício de 2021, o qual fora projetado, à época do Ploa, em R$ 1.067, além da
incorporação de dados e parâmetros macroeconômicos atualizados. A despesa espera atender 55.123
beneficiários;
Sentenças judiciais e precatórios: houve ajuste (o maior) no valor de sentenças, explicado pela
atualização da projeção de inflação;
Despesas com juros e amortização da dívida: as despesas previstas sofreram majoração em virtude da
elevação da taxa de juros básica do mercado (Selic).
FINALIZANDO
Esta aula mostrou a natureza jurídica do orçamento brasileiro. As referências discutidas e o conhecimento
do ciclo orçamentário fazem parte do processo para você assimilar o planejamento de gastos do Estado.
Tratamos dos três tipos de orçamento (PPA, LDO e LOA) e discutimos sobre a interseção deles para uma
boa execução das atividades governamentais. Conhecemos em detalhes cada um e, por fim, exemplificamos o
que podemos extrair deles, dando mais um passo importante para as próximas aulas.
Futuramente, trataremos dos princípios orçamentários. Vamos lá!
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out.
1988.
_____. Lei n. 14.116, de 31 de dezembro de 2020. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 dez 2020.
_____. Manual técnico do orçamento. Brasília, DF: Ministério da Economia, 2021a. Disponível em:
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_____. Orçamento anual 2021. Brasília, DF: Ministério da Economia, 2021b.
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DUGUIT, L. Les Transformations du droit public. Paris: A. Collin, 1925.
ENCARNAÇÃO, I. A. O STF e o orçamento: controle de constitucionalidade das leis orçamentárias. Âmbito
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JÈZE, G. Cours de finances publiques: 1935-1936. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence,
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LABAND, P. El derecho pressupuestario. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1979.
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SENADO aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, que segue para sanção presidencial. Senado
Notícias, Brasília, DF, 16 dez. 2020. Disponível em: <https://bit.ly/3sqFQ54>. Acesso em: 18 ago. 2021.
TORRES, R. L. Curso de direito financeiro e tributário. 17. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2010.
GABARITO
Tabela 2 – Análise das estimativas das receitas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, Incisos i e IV)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)*
Imposto de importação  R$ 44.699.000,00  R$ 46.129.368,00
IPI  R$ 53.096.200,00  R$ 54.795.278,40
Imposto de renda, líquido de incentivos fiscais  R$ 400.814.000,00  R$ 413.640.048,00
IOF  R$ 47.040.000,00  R$ 48.545.280,00
Cofins  R$ 246.518.000,00  R$ 254.406.576,00
Pis/Pasep  R$ 67.567.000,00  R$ 69.729.144,00
* Atualização com base no aumento do PIB nacional em 3,2% sobre os valores iniciais. Fonte: Neves, 2021.
Tabela 3 – Análise das estimativas das despesas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, inciso III)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
Benefícios previdenciários (I) R$ 704.416.328,00 R$ 718.280.192,00
Abono e seguro-desemprego (II) R$ 59.931.477,00 R$ 60.091.328,00
Sentenças judiciaise precatórios (III) R$ 20.646.200,00 R$ 21.007.508,50
Despesas com juros e amortização da dívida (IV) R$ 3.704.000,00 R$ 3.722.520,00
I. Reflexo do aumento do valor do salário mínimo para R$ 1.088,00 em relação à quantidade de
beneficiários;
II. Reflexo do aumento do valor do salário mínimo para R$ 1.088,00 em relação à quantidade de
beneficiários;
III. Reflexo da atualização do valor inicial pela inflação de 1,75% (3,75%-2%).
IV. Reflexo da atualização com base no aumento de 0,5% do aumento da taxa Selic (2,5%-2%).
 A iniciativa para elaborar o PPA, LDO e LOA é sempre do chefe do Poder Executivo.[1]