A nova gerência pública

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2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO SÉCULO XXI 
 
1. A nova gerência pública (Derry Ormond & Elke Löffler) – RSP, abr-
jun/1999 ........................................................................................... 02 a 32 
 
 
2. Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, 
neutralidade (Maria das Graças Rua) – RSP, set-dez/1997 ........... 33 a 52 
 
 
3. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: um breve 
estudo sobre a experiência internacional recente (Fernando Luiz 
Abrucio) – ENAP, 1997 ................................................................... 53 a 101 
 
4. A reforma do Estado e a concepção francesa do serviço público 
(Jacques Chevallier) – RSP, set-dez/1996 .................................. 102 a 125 
 
5. A reforma administrativa francesa (Valdei Araújo) – ENAP, 
1997............................................................................................... 126 a 149 
 
6. A reforma administrativa da Nova Zelândia nos anos 80-90: controle 
estratégico, eficiência gerencial e accountability (Wagner Carvalho) – 
RSP, set-dez/1997 ....................................................................... 150 a 180 
 
7. Fortalecer o serviço público e valorizar a cidadania: a opção 
australiana (Adriana de Sá Mesquita & Sílvia Pereira Ferreira) – RSP, set-
dez/1997 ....................................................................................... 181 a 206 
 
8. Reforma administrativa: o caso do Reino Unido (Marcelo Ernandez 
Macedo & Andréa Moraes Alves) – RSP, set-dez/1997............... 207 a 228 
 
9. Reforma do setor público e participação sindical: o caso do sistema de 
pensão italiano (Lucio Baccaro & Richard M. Locke) – RSP, mai-
ago/1997 ...................................................................................... 229 a 259 
 
10. Metodologia para medir a satisfação do usuário no Canadá: 
desfazendo mitos e redesenhando roteiros (Geoff Dinsdale & D. Brian 
Marson & Faye Schmidt & Teresa Stuckland) – ENAP/00........... 260 a 400 
 
11. Clinton e a reinvenção do governo federal: o National Performance 
Review (Flávio da Cunha Rezende) – RSP, jan-mar/1998.......... 401 a 448 
 
12. Novos padrões gerenciais no setor público: medidas do governo 
americano (Bianor Scelza Cavalcanti & Roberto Bevilacqua Otero) – 
ENAP, 1997 ................................................................................... 449 a 480 
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RSP
Revista do
Serviço
Público
Ano 50
Número 2
Abr-Jun 1999
A nova gerência
pública1
Derry Ormond e Elke Löffler
1. Introdução
O termo nova gerência pública (New Public Management
— NPM) é freqüentemente utilizado em muitos dos países-membro da
OCDE, bem como no resto do mundo. O termo parece descrever uma
tendência global em direção a um certo tipo de reforma administrativa,
mas rapidamente se faz evidente — especialmente em conferências
internacionais — que assume diversos significados em diferentes contextos
administrativos, inclusive na comunidade acadêmica, onde ainda não se
chegou a um acordo sobre o que significa o paradigma da nova gerência
pública. Em todo caso, o termo é também relativamente equivocado
porque seus elementos não são tão novos, razão pela qual tem sido acu-
sado de vender “vinho velho em garrafas novas”. Exceto nos Estados
Unidos, a gerência pública não foi um termo utilizado até os anos 80.
Outrossim, as reformas na gerência pública estão avançando mediante
uma ampla variedade de formas e em diversos contextos envolvendo
preocupações e necessidades nacionais completamente diferentes. O
processo de transformação dos países da Europa Central e Oriental é
justamente um exemplo.
Ainda que não se possa dizer a priori o que é a nova gerência
pública, cabe assinalar que ela tem contribuído para a elaboração de uma
visão mais econômica e gerencial da administração governamental. A
OCDE/PUMA (ver Anexo 1) esteve entre as primeiras organizações
que tentaram introduzir um conceito mais amplo de gerência pública, espe-
cificamente vinculado às necessidades de microreforma e ajuste estrutu-
ral, nos anos 80. A necessidade dessa abordagem abrangente pode ser
Derry Ormond
trabalhou na
Organização
para a
Cooperação e
Desenvolvimento
Econômico
(OCDE) de
1962 a 1998,
na área de
gerência
pública, o que
originou a
criação do
Public
Management
Committee
(PUMA).
Elke Löffler
trabalha na
OCDE, desde
1997, no
Serviço de
Gerência
Pública
Traduzido por
René Loncan
67
RSPexplicada pelo conjunto de desafios globais confrontados pelos países e
que continuam sendo amplamente válidos no presente:
• limitações fiscais ao crescimento do setor público versus a infini-
dade de demandas efetivadas por cidadãos mais educados;
• busca intensiva de formas mais efetivas para a implementação
de políticas públicas;
• manejo da incorporação a um mundo de interdependência acele-
rada e de dinâmica imprevisível;
• pressão crescente de grupos empresariais e da indústria a fim de
promover um setor público mais direcionado aos negócios, aos investi-
mentos e ao fornecimento eficiente de serviços;
• mudança de valores que questionam a administração pública tan-
to do interior quanto do exterior da mesma;
• mudanças tecnológicas, especialmente em relação ao potencial
para a difusão da informação;
• mudanças nos perfis sócio-demográficos, especialmente com o
envelhecimento das populações.
Estas pressões têm colocado em questão não apenas as estruturas
administrativas e a tomada de decisões políticas estabelecidas, mas também
a forma de pensar acerca da administração pública e do serviço civil, e de
como a mudança se faz possível.
Uma onda de reformas da gerência pública tem tido lugar em todos
os países-membro da OCDE, freqüentemente inspiradas e alimentadas pelo
chamado paradigma da nova gerência pública. Por isso é legítimo abordar
a questão sobre o que aproveitar e o que abandonar desse paradigma.
Como uma introdução, este documento apresenta algumas obser-
vações sobre a experiência prática do PUMA e a interação com os paí-
ses-membro da OCDE, ao invés de discutir a nova gerência pública em
qualquer classe de constructo formal.
O que se pretende sustentar com este documento é o seguinte:
1) Estamos procurando identificar uma gerência pública que se
adapte às necessidade atuais e que seja capaz de manejar os problemas
do futuro. Isso inclui a capacidade para gerenciar efetivamente as orga-
nizações públicas e conceber, orientar, implementar e avaliar as refor-
mas. Em outras palavras, coincidindo com o ponto de vista que percebe o
setor público como uma organização que aprende, que deveria melhorar
constantemente, ao invés de procurar implementar um modelo particular
de gerência pública — ainda que receba o nome de nova gerência públi-
ca, reinvenção, reengenharia, gerência de qualidade total, new steering
model ou qualquer outra denominação.
2) Não existem modelos pré-estabelecidos; a mudança deve
enraizar-se na configuração específica da história, das tradições e estru-
turas constitucionais e legais, nas forças político-administrativas, nas
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RSPperspectivas econômicas e sociais e na posição internacional do país. Por
outra parte, não existe solução única para o setor público como um todo.
Diferentes partes da administração pública podem requerer diferentes
sistemas de gerência pública, dependendo, por exemplo, de se tratar do
fornecimento de um serviço de natureza redistributiva ou uma tarefa ver-
dadeiramente autônoma.
3) A maioria dos elementos da nova gerência pública não são,
realmente, novos no sentido de que inúmeros países implementaram no
passado alguns destes elementos, de fato com outras denominações. Por
exemplo, o estabelecimento de uma ampla variedade de agências na admi-
nistração estatal alemã nos anos 70, por um lado tem sido interpretado à
luz da tradição neocorporativa alemã e por outro como reação ao cresci-
mento do setor público. O que é novo em relação à NPM é que o concei-
to global tem evoluído a partir de um movimento orientado para a prática,
que teve início de formaindependente em vários países. Igualmente, a
disponibilidade da tecnologia moderna da informação nos permite agora
produzir e analisar a classe de dados referentes ao desempenho que esta-
va faltando nas reformas administrativas anteriores.
4) Os países que têm adotado um enfoque mais gradual no que se
refere à NPM, agora se confrontam com um problema de estruturas duais
no setor público: ilhas de reforma com orientação fazem a NPM coexistir
com organizações públicas gerenciadas de forma tradicional. Esta situação
gera tensões no processo de reformas, como resultado de estruturas de
incentivo em conflito, e em alguns casos inclusive, chega a questionar o que
tem sido obtido até o momento. Por exemplo, as reformas baseadas na
NPM em nível municipal não podem concretizar o potencial pleno do au-
mento da eficiência, se a supervisão municipal e o sistema intergovernamental
de subsídios não permitirem uma determinada flexibilidade gerencial, o que
pode desta forma sustentar argumentos oponentes à NPM.
5) Existem também importantes desafios concernentes à gestão
de governo, que não estão, necessariamente, incluídos no debate sobre a
NPM, alguns dos quais podem ter sido exagerados pelas reformas já
realizadas, como por exemplo:
• a permanência de tomada de decisões efetivas do governo central
em um contexto de devolução e globalização;
• gerência da ética no governo:
• educação e responsabilidade cívica na sociedade;
• novas relações com a sociedade civil e o setor privado;
• as relações em processo de transformação entre o Executivo e o
Legislativo;
6) Dessa forma, o que devemos deixar para trás são noções presas
a dogmas, modelos e preconceitos da antiga e da nova administração
69
RSPpública. O modelo de uma nova gerência pública nunca existirá na reali-
dade, assim como a administração pública weberiana nunca existiu em
sua forma ideal.
7) Devemos manter um conjunto equilibrado de valores da gerên-
cia pública. A gerência pública não deveria referir-se somente a promoção
de valores econômicos. A tarefa que temos adiante é a de dar maior
ênfase aos produtos e resultados efetivos, de acordo com os princípios
legais e políticos da administração pública. O peso dado a estas diferentes
racionalidades e suas relações será diferente de um país a outro, depen-
dendo de sua tradição de governo e seus marcos políticos e legais.
2. A abrangência da
nova gerência pública
Devido a ambigüidade do termo, se faz necessário explicitar a classe
de elementos que estão incluídos dentro do rótulo de NPM. Temos duas
classes de conceitos fundamentais relativos à nova gerência pública.
Primeiro, um conceito restrito percebe a nova gerência pública como
sendo a união de duas correntes de idéias diferentes (Hood, 1991:5). Uma
delas decorre da nova economia institucional, que discute novos princí-
pios administrativos, tais como contestabilidade, a escolha do usuário, a
transparência e uma focalização estreita nas estruturas de incentivos.
A segunda corrente deriva da aplicação dos princípios gerenciais do setor
empresarial privado ao setor público.
Em termos práticos, essa concepção restrita da NPM implica numa
ênfase da gerência de contratos, na introdução de mecanismos de mer-
cado no setor público e na vinculação estabelecida entre o pagamento e o
desempenho. A NPM pode, dentro dessa definição restrita, equiparar-se
com numerosas reformas da gerência pública realizadas na Nova Zelândia,
e em menor escala na Dinamarca e no Reino Unido.
Grande parte das críticas que se fazem à NPM dizem respeito a
sua relação com um paradigma claramente simplista, centrado exclusiva-
mente na eficiência. Embora seja verdade que numerosos comentaristas
admitem que essa versão da NPM pode funcionar em múltiplas situações
nos países mencionados, eles têm dúvidas sobre a possibilidade de que
essa versão da NPM possa ser transferida a outros países (ver, por exem-
plo, Kickert, 1997). Apesar dessa classe de filosofia da NPM, com uma
clara ênfase nos mercados e na privatização, que não poderia ser transfe-
rível como um regime de governo, existem, porém, numerosos instrumentos
que podem ter importância para outros países. Por exemplo, ainda que
provavelmente, o mecanismo primário de governo da Espanha, como
motivador, esteja apoiado na descentralização e na devolução mais do
70
RSPque na competência de mercado e na privatização, alguns elementos do
tipo mercado têm sido introduzidos em setores específicos de políticas,
especialmente em nível regional (OCDE, 1997a: 327-338). As Comuni-
dades Autônomas de Catalunha e de Galícia agora passam recibos aos
pacientes dos hospitais. A competência entre hospitais começa a se esta-
belecer. As medidas do desempenho estão proliferando nas políticas de
saúde e de educação, sendo ambas também responsabilidades regionais.
Os governos locais também realizam experimentos com mecanismos do
tipo mercado, tal como acontece na inovadora Administração Metropo-
litana de Bilbao, que introduziu a cobrança aos usuários no departamento
de bombeiros (para mais detalhes, ver OCDE, 1998).
Segundo, um ponto de vista mais amplo sobre a NPM adotaria um
enfoque mais pragmático, não percebendo-a desde uma perspectiva filosó-
fica, senão como uma resposta racional a algumas das pressões enfren-
tadas pelos governos. Considerando que devido à globalização as pressões
são semelhantes em todos os países, caberia esperar que as respostas com-
partilhassem certas características e como conseqüência, sejam, em algu-
ma medida, convergentes. Porém dever-se-ia enfatizar (e talvez não
tenhamos insistido nisso claramente no nosso trabalho no PUMA) que
convergência não quer dizer uniformidade. Inclusive se as questões da
reforma são convergentes, isso não implica que a implementação da NPM
seja a mesma em todos os países. As diferenças entre um país e outro
podem ser consideradas como o resultado de interesses políticos e de ideo-
logias subjacentes à NPM (Pollitt, 1990), de dificuldades na operacionalização
de princípios bastante abstratos tais como a transparência, de diferenças
nos sistemas políticos e administrativos e na forma de adaptá-los, assim
como de histórias obviamente diferentes. Uma comparação das pesquisas
anuais por países realizada pelo PUMA ilustra como esses fatores podem
gerar dinâmicas de reforma completamente diferentes nos países-membro
da OCDE em matéria de velocidade, orientação e abrangência das
reformas (OCDE, 1997b); ver também a página web do PUMA
(http://www.oecd.org/puma/country).
De toda forma, é possível distinguir um certo número de traços-
chave das reformas da gerência pública nos países-membro da OCDE.
O documento Governance in Transition (OCDE, 1995:28) identifica os
seguintes temas comuns à reforma, formulados para se chegar a adminis-
trações direcionadas para resultados:
• devolver autoridade, outorgar flexibilidade;
• garantir o desempenho, o controle e a responsabilidade;
• desenvolver a competência e a escolha;
• fornecer serviços adequados e agradáveis aos cidadãos;
• melhorar a gestão dos recursos humanos;
71
RSP• explorar a tecnologia da informação;
• melhorar a qualidade da regulamentação;
• fortalecer as funções de governo no centro.
Essa ampla definição não impõe um modelo apto para todas as
circunstâncias e faz com que os princípios da NPM possam ser transfe-
ríveis. Enquanto não existir um enfoque melhor, cada governo direcionado
à reforma deverá considerar em que grau e como esses traços-chave
podem ser incorporados no seus sistemas de gerência pública. Isso poderia
implicar em reformas radicais seletivas da gerência pública ou reformas
adicionais, com adaptações progressivas dependentes do marco institucio-
nal de cada país. Em alguns países, talvez não seja necessária a implemen-
tação de reformas com relação a determinados temas, porque já foram
realizadas anteriormente (com uma denominação diferente) ou porque já
existem estruturas equivalentes, tais como as agências na Suécia ou alguns
órgãos semi-autônomos na França.
Essa definição ampla e não prescritivada nova gerência pública
permite identificar e avaliar diversos tipos de estratégias e caminhos para
a reforma, ao mesmo tempo em que se reconhecem alguns princípios
convergentes. Fazendo com que as práticas e experiências da nova
gerência pública sejam transparentes, os governos têm a oportunidade de
escolher entre diversas alternativas e de tomar decisões bem informadas
sobre os instrumentos de políticas.
3. Alguns aspectos da
nova gerência pública
3.1. Devolução de autoridade
Em numerosos países existe um claro consenso em torno de um
modelo centralizado de fornecimento de serviços que já não satisfaz as
necessidades e as condições da gerência pública. Os esforços de reforma
têm se centrado na devolução de autoridade no interior das agências públi-
cas e/ou ministérios/departamentos e agências executoras, e/ou entre
o governo central e os escalões inferiores de governo, o mercado e o
terceiro setor. O processo de devolução tem se orientado pela premissa
de que a flexibilidade gerencial é um pré-requisito, ou pelo menos uma
medida complementar, para a consolidação fiscal a longo prazo. Essa
posição baseia-se, no mínimo, em três conjuntos de argumentos clássicos:
em primeiro lugar, para muitos serviços, a devolução resultaria potencial-
mente num aumento da capacidade de resposta às demandas cidadãs;
em segundo lugar, as vantagens no nível da informação aumentam a
eficiência administrativa; e em terceiro lugar, a inovação se vê facilitada
em nível local. No entanto, a devolução deve também ser comparada em
72
RSPrelação às economias de escala na produção de serviços públicos, aos
custos potenciais dos efeitos da difusão entre diversas jurisdições e aos
efeitos da competência governamental e da migração.
A devolução de funções públicas criou uma nova dimensão qualita-
tiva e atualizou o antigo debate entre centralização e descentralização. Os
ambientes transformados colocam, novamente, a questão básica do fede-
ralismo fiscal: que distribuição de funções e responsabilidades satisfaz me-
lhor as necessidades de subsídios e corresponde, razoavelmente, à
distribuição dos recursos fiscais? A nova questão (da gerência pública) diz
respeito aos mecanismos apropriados para implementar os deslocamentos
das funções públicas em direção a níveis inferiores de governo. Tradicio-
nalmente, na maioria das federações européias as constituições exigem
que uma parte substancial das leis federais sejam administradas pelos
Estados. Esse tipo de descentralização administrativa encontra-se também
sendo processada em outros países-membro da OCDE, onde os governos
nacionais têm transferido numerosas funções em níveis subnacionais de
governo. Uma ferramenta primordial para essa devolução é o manejo de
mecanismos que conferem, aos níveis subnacionais de governo, novos espa-
ços para a implementação de programas intergovernamentais. Esses
novos espaços suscitam preocupação sobre a extensão e a certeza da apre-
sentação de contas por resultados. As emergentes “associações para o
desempenho” (performance partnerships) entre diversos níveis de governo
prometem ser um instrumento de transformação das relações, altamente
problemáticas, com as agências, em acordos contratuais que reduzem os
seus custos e permitem o aumento da eficiência, podendo concretizar-se a
partir da descentralização administrativa. Essa idéia básica é ilustrada no
setor do mercado de trabalho canadense, onde o governo desse país
redesenhou as responsabilidades federais e provinciais (Canada
Employment Insurance Commission, 1997: 19-26). A parte II da
Employment Insurance Act (EI) permite que as províncias e territórios
desenhem e executem os seus próprios programas de emprego apoiados
por fundos do EI, mediante acordos de associação com o Ministério de
Desenvolvimento de Recursos Humanos. Os governos provinciais ou terri-
toriais que preferirem não assumir a responsabilidade plena pelo desenho
e execução das medidas e benefícios relativos ao emprego ativo, nos ter-
mos da parte II da Lei, podem, alternativamente, optar pela formalização
de acordos de co-gestão. Os acordos negociados até o presente refletem
ambas modalidades.
3.2. Orçamento
No caso da elaboração do orçamento, a flexibilidade pode ser
introduzida em diversas etapas do ciclo orçamentário. O processo de
formulação do orçamento depende em grande parte da estruturação da
73
RSPLei Orçamentária e do nível de detalhamento com que o Legislativo exer-
ce o controle das despesas. Existem duas tendências principais que vi-
sam outorgar maior flexibilidade, que podem ser identificadas nesta fase:
em primeiro lugar, os países-membro da OCDE afastam-se cada vez
mais do enfoque clássico, que parte da base em direção ao vértice para a
formulação do orçamento, promovendo agora um exercício que parte do
vértice e dirige-se à base (top-down), onde o Conselho de Ministros es-
tabelece tetos fixos para o total dos gastos governamentais que deveria
ser alocado a cada ministério. Esse novo processo promove o controle do
governo sobre as despesas consolidadas e facilita a realocação de recur-
sos. Em segundo lugar, em alguns dos países-membro, os Parlamentos
não discutem as alocações individuais senão a direção e as tendências
gerais das despesas do governo. Por exemplo, na Suécia, o Parlamento
deve aprovar primeiro a divisão da despesa consolidada em 27 áreas de
despesas, antes de aprovar as alocações individuais.
No que diz respeito à implementação do orçamento, cabe distinguir
diferentes níveis de flexibilidade para as transferências. O menor grau de
flexibilidade corresponde, obviamente, ao caso no qual as transferências
não estão permitidas em absoluto. Uma maior flexibilidade é possibilitada
pelas estruturas institucionais nas quais as transferências são, via de regra,
permitidas para determinadas categorias de despesas, tais como as de ope-
ração e investimento. Alguns países-membro têm combinado todas as
alocações para as operações das oganizações de governo dentro de um
montante total para cada organização. Por exemplo, na Suécia as agências
recebem atualmente uma única alocação de recursos para o financiamento
de todos seus custos correntes, sem restrições na atribuição de insumos.
Uma segunda opção de transferências diz respeito à redistribuição
de recursos entre anos fiscais. Não há flexibilidade alguma quando as
alocações não utilizadas devem ser devolvidas ao centro no final do ano
fiscal. As disposições legais que permitem adiar a execução de todas
as despesas até um certo limite especificado fazem possível essa
flexibilidade gerencial.
Até que ponto os países-membro da OCDE fizeram uso das diver-
sas opções para flexibilizar o orçamento em nível central de governo?
Recente pesquisa realizada entre os altos funcionários do orçamento
(PUMA, 1998) sugere a existência de marcadas diferenças entre os paí-
ses-membro da OCDE no que concerne ao número de itens de alocação
e em nível de detalhamento do controle parlamentar do orçamento.
A flexibilidade nas transferências existe, na maioria dos casos, para as
contas de despesas correntes, e em menor grau para os custos de progra-
mas. A maioria dos estados-membro da OCDE permite um certo grau de
realocação dos recursos entre anos fiscais. Essa breve resenha da devolu-
ção da autoridade orçamentária por parte dos governos centrais demonstra
74
RSPque todos os estados-membro da OCDE têm flexibilizado seus processos
orçamentários, ainda que em graus variáveis. Em muitos estados-membro,
nos quais as reformas da gerência pública têm adotado, em grande medida,
a forma de um enfoque a partir da base em direção ao vértice, a devolução
da autoridade orçamentária tem tido uma influência maior nos níveis infe-
riores do governo do que nos níveis centrais.
O monitoramento estatístico inicial do impacto da devolução da
autoridade orçamentária sobre o desempenho fiscal sugere que flexibi-
lidade gerencial tem uma influência considerável no sucesso do esforço
de estabilização, entendido como a redução do déficit e da dívida a médio
prazo, após ainiciação do esforço de consolidação. Isso tem sido plena-
mente verificado no caso do sistema orçamentário sueco, onde o processo
de formulação do orçamento tem experimentado mudanças fundamentais
no decurso dos últimos quatro anos, em resposta à convicção das auto-
ridades de que o processo orçamentário em si mesmo tinha contribuído,
significativamente, para o estado de deterioração do equilíbrio orçamen-
tário naquele país.
Caberia esperar que os efeitos fiscais positivos da flexibilidade orça-
mentária sejam ainda maiores no caso em que os países venham também
a redefinir as relações entre as instâncias centrais e agências operativas.
Um estudo do PUMA sobre a implementação da flexibilidade orçamen-
tária em cinco países membros da OCDE — Austrália, França, Nova
Zelândia, Suécia e o Reino Unido — destaca que à exceção da Suécia,
todos os países têm enfrentado dificuldades para traçar uma clara linha
divisória entre as responsabilidades das instituições centrais e as agên-
cias operativas (OCDE, 1997c:14).
3.3. Gerência de pessoal
De maneira similar à flexibilidade do orçamento, a devolução de
autoridade na gerência de pessoal envolve também várias escolhas em
termos dos elementos e graus de flexibilização. Tem se dado uma grande
atenção à determinação do pagamento mas as flexibilidades da gerência
de pessoal podem implicar, igualmente, muitos outros elementos, (OCDE,
1996a:17-22), tais como:
• sistemas de classificação de cargos;
• mobilidade;
• termos dos processos de recrutamento/emprego;
• acordos trabalhistas.
A flexibilidade no pagamento é uma área complexa per se. O PUMA
tem desenvolvido uma escala de avaliação que permite comparar as dife-
rentes dimensões da flexibilidade no pagamento (OCDE, 1997d:101):
1) nível de negociação sobre o pagamento; 2) gerência descentralizada
75
RSPda folha de pagamento; 3) nível de flexibilidade dos ajustes anuais da
folha de pagamento definida no nível central; 4) nível de flexibilidade na
comparação do pagamento individual.
À exceção de Nova Zelândia e Reino Unido, que têm atingido um
elevado grau de descentralização, os outros países da OCDE têm adotado
uma abordagem mais limitada em relação a flexibilidade do pagamento.
Porém, em todos os países-membro o papel desempenhado pela agência
central de pessoal continua sendo importante. Inclusive nos países onde
foram implementadas mudanças abrangentes no sistema de pagamento
no setor público (como por exemplo Nova Zelândia e Austrália), persiste
a necessidade de acompanhamento e de garantir padrões comuns de ética
no conjunto do serviço público.
A devolução de autoridade na gestão de pessoal tem trazido bene-
fícios indiscutíveis. Os órgãos centrais de gerência de pessoal informam
que se tem verificado aumento da eficiência e da efetividade geral e se
facilita a inovação (OCDE, 1995: 56). Essa apreciação confirma-se pela
análise empírica. Em particular, ficou demonstrado que a flexibilidade,
tanto na determinação da composição do staff como na negociação e
determinação dos salários individuais, contribuiu para minimizar as taxas
de crescimento do pagamento de salários (OCDE, 1997d:106).
No entanto, em todos os países que têm devolvido a gerência de
pessoal, o equilíbrio entre o controle e a flexibilidade continua sendo instável.
Numerosos governos têm procurado assegurar-se de que retêm o con-
trole sobre o montante geral das despesas públicas em matéria de remu-
nerações, ainda que o detalhamento esteja sujeito a certas variações locais.
Os sistemas centralizados para a determinação do pagamento no setor
público encontram-se, freqüentemente, associados com a idéia de que
eles facilitam mais o controle dos custos trabalhistas do que os sistemas
de determinação do pagamento mais descentralizados.
Outrossim, existem preocupações relativas ao equilíbrio entre per-
mitir que os departamentos e agências desenvolvam suas próprias práticas
de gerência de pessoal e manter um certo grau de unidade e um conjunto
comum de valores em todo o serviço público. Algumas tentativas, que vi-
sam fortalecer uma perspectiva coletiva, se refletem nos acordos centra-
lizados para a designação e a gerência de funcionário civis do alto escalão
e nos esforços realizados em alguns países para desenvolver a capacidade
dos órgãos centrais em matéria de planejamento estratégico e políticas de
recursos humanos em todos os serviços. O debate que gira em torno da
definição dos aspectos essenciais e dos elementos comuns que deveriam
ser mantidos no serviço público, bem como qual o grau desejável de devo-
lução está longe de ter sido resolvido e continuará sendo uma questão
chave na gerência pública nos próximos anos.
76
RSP3.4. Mecanismos tipo mercado
A aplicação dos chamados mecanismos tipo mercado (MTM) no
setor público tem sido objeto de uma atenção considerável. Novamente,
isso não implica uniformidade, uma vez que “o conceito de MTM abrange
todos os arranjos nos quais está presente, pelo menos, uma das caracte-
rísticas significativas dos mercados — competência, fixação de preços,
tomada de decisões dispersa, incentivos monetários etc.” (OCDE 1993:11).
Fica evidente, que essa definição exclui os dois casos opostos do tradici-
onal fornecimento público e da privatização total. Tomando-se em consi-
deração a diversidade de MTMs é impossível discuti-los como um conjunto
homogêneo, motivo pelo qual discutem-se aqui três classes de MTM: a
contratação externa, a cobrança ao usuário, e os vouchers.
3.4.1. Contratação externa
A contratação externa diz respeito à situação em que o setor público
adquire, no setor privado, algo que tradicionalmente havia produzido
internamente. Quando se permite que as operações internas participem
também como licitações, fala-se de market testing.
O incentivo que está implícito na contratação externa é simples.
Estudos internacionais têm demonstrado, de forma consistente, que é pos-
sível obter uma poupança sustentável de aproximadamente 20% contra-
tando-se atividades externamente, enquanto são preservados ou melhorados
os níveis de qualidade do serviço, tal como aparece na tabela a seguir:
Poupança de custos por contratação externa (em porcentagem)
Estados Unidos 20%
Reino Unido 20%
Austrália 15-20%
Suécia 9-25%
Islândia 20-25%
Dinamarca 5-30%
Fonte: PUMA (1998b:70).
As práticas de contratação externa variam amplamente entre os
estados-membro da OCDE. Não obstante, parece existir um amplo acordo
em torno de que serviços de apoio tais como manutenção e limpeza, o
fornecimento de alimentos e a impressão gráfica, entre outros, sejam candi-
datos apropriados para a contratação externa. Os países-membro que
contam com uma forte tradição de contratação externa, tais como a Austrá-
lia, Nova Zelândia, Reino Unido, Estados Unidos e os países nórdicos
77
RSP(Dinamarca, Islândia), foram além da contratação externa de serviços de
apoio, em áreas que poderiam ser consideradas inerentemente governa-
mentais há pouco tempo atrás. Exemplos disso incluem os serviços de
bombeiros nos Estados Unidos, os serviços carcerários no Reino Unido,
serviços para os desempregados na Austrália, lares para tratamento de
indivíduos com problemas comportamentais na Islândia, funções do
escritório nacional de auditoria na Nova Zelândia (muitos desses casos
são revisados numa recente publicação do PUMA: 1997a, Contracting
Out Government Services). O PUMA publicou, recentemente, um Policy
Brief com as melhores diretrizes práticas para a contratação de serviços
governamentais, destacando os fatores-chave para uma contratação
externa de sucesso.
3.4.2. Cobrança ao usuário
Os países estão financiando, cada vez mais, os serviços governa-
mentais mediante a cobrança ao usuário. O objetivo de cobrar do usuário
não é apenas conseguir recuperar os custos, senão também fazer com
que os serviços governamentais sejam mais eficazes e eficientes. Isso se
consegue através da visibilidade clara de custos e benefícios dos serviços
oferecidos aos usuários pelos fornecedores, impondo disciplina no que diz
respeito às demandasao mesmo tempo em que promove a tomada de
consciência sobre os custos e a orientação oferecida. Mas ainda, a
cobrança ao usuário oferece um marco para o desenvolvimento dos mer-
cados e da concorrência.
Um exemplo clássico dos benefícios acarretados pela cobrança ao
usuário é o do Australian Bureau of Statistics. Quando começaram a
cobrar por suas publicações, registrou-se uma súbita queda da demanda,
indicando que a relação dos que recebiam, gratuitamente, as publicações
pelo correio continha um grande número de pessoas que realmente não
queria a publicação. O mais interessante foi que entre os que manifesta-
ram seu desejo de assinar a publicação, vários assinalaram que o fariam
somente no caso em que o formato e os conteúdos fossem modificados
de maneira determinada, para satisfazer suas exigências. Esse caso exem-
plifica a margem de benefícios que pode ser obtida a partir da cobrança
ao usuário — aumento da receita, aumento da apropriação por parte do
usuário, melhores produtos.
O PUMA elaborou algumas diretrizes para melhorar as práticas
em matéria de cobrança ao usuário, assinalando os riscos que devem ser
levados em consideração no momento de criar um sistema desse tipo
(OCDE, 1998:7-11). As diretrizes esclarecem que a cobrança ao usuário
constitui um exigente MTM, dado que para a sua otimização se faz
78
RSPnecessário um sistema de apresentação de contas progressivo, uma boa
medição do desempenho e flexibilidade gerencial da organização pública
para estabelecer e adaptar a cobrança.
3.4.3. Vouchers
Em contraste com os MTMs considerados anteriormente, a intro-
dução de esquemas de vouchers ou quase-vouchers tem se desenvol-
vido muito pouco com relação à discussão teórica de suas vantagens e
limitações. Os vouchers podem ser definidos como regimes nos quais os
indivíduos recebem (mediante um pagamento ou por alocação) a titularidade
de um bem ou um serviço que podem “fazer efetivo” mediante um determi-
nado conjunto de fornecedores, quando eles o descontam em efetivo ou
em formas equivalentes por parte de um órgão financiador (Cave,
1998: 3). Tradicionalmente, os vouchers têm assumido a forma de recibos
de papel autorizando uma pessoa nomeada para receber um serviço espe-
cífico, a partir de uma relação de fornecedores designados. As caracterís-
ticas básicas dos vouchers são sua não-transferibilidade entre
consumidores e sua falta de flexibilidade comparada com o dinheiro efetivo.
As principais vantagens atribuídas aos vouchers são sua capaci-
dade de melhorar a eficiência dos custos, induzindo processos concorrentes
entre fornecedores. O segundo objetivo é a melhoria da eficiência da
alocação, mediante a ampliação do leque de escolhas do consumidor. Em
terceiro lugar, os vouchers para serviços públicos também oferecem a
vantagem, para o governo, de orientar o consumo e redistribuir a renda.
Embora os vouchers não tenham sido implementados em grande
escala, eles têm suscitado um considerável interesse, particularmente como
recurso para prover serviços fundamentais tais como educação, atendi-
mento a crianças e anciãos bem como moradia. Os estudos sobre a utiliza-
ção dos vouchers em programas de moradia para os pobres nos Estados
Unidos e a introdução de quase-vouchers em casas de atendimento de
enfermaria no Reino Unido, pesquisaram, em particular, as dificuldades de
implementação e os benefícios que tinham sido discutidos superficialmente
na prática, tais como a concorrência imperfeita para promover a demanda
latente, o marco de regulamentação, etc. (ver OCDE, 1993: 43-53).
Os resultados desses estudos de caso demonstraram que os
vouchers levavam a um rápido ajuste no fornecimento, implicavam baixos
custos administrativos e ofereciam uma correspondência satisfatória entre
as preferências dos receptores e os serviços obtidos, sempre que houvesse
mercados verdadeiramente competitivos, de fácil acesso, pequena margem
para a apropriação de benefícios por parte de outros que não fossem os
supostos receptores bem como informação acessível. No entanto, os
vouchers, por si sós, não podem compensar a incerteza na previsão das
apropriações, e portanto, os custos poderiam continuar sendo incontroláveis.
79
RSPEm síntese, no que diz respeito aos mecanismos tipo mercado,
vários países têm dado uma ênfase especial aos MTMs visando gerar
aumento de eficiência e melhoria do desempenho do setor público.
Os MTMs têm sido, geralmente, reconhecidos como propiciadores de
significativos ganhos de eficiência, em um período de tempo relativa-
mente pequeno.
3.4.4. Contratação por desempenho
Com a devolução de autoridade e a criação de mercados internos
no seio do setor público, o conceito clássico de responsabilidade, baseado
nas hierarquias e no controle dos insumos e dos processos, deixou de ser
apropriado. Uma abordagem tem tentado esclarecer e formalizar as rela-
ções entre indivíduos, organizações e níveis administrativos do setor
público por meio dos chamados contrato por desempenho. Esta classe de
quase-contrato é um acordo mútuo entre duas partes do setor público,
nos quais uma parte (o principal ou o comprador) especifica um nível de
recursos que é dado à outra parte (o vendedor ou agente) bem como o
tipo, quantidade e qualidade do desempenho a ser produzido em um de-
terminado período de tempo. Os contratos por desempenho não necessa-
riamente determinam o uso dos recursos e dos processos. No entanto,
eles oferecem a um setor público mais descentralizado um marco de
responsabilidade potencialmente diferente. Em todos os casos em que
existe devolução, existe também um espaço e uma necessidade potencial
para os contratos por desempenho: entidade superior e empregado, uni-
dades de serviço de apoio e unidades administrativas centrais, entre orga-
nizações do setor público na esfera do Executivo e o Parlamento bem
como entre diversos níveis de governo.
Os contratos por desempenho podem apresentar-se sob diferentes
formas, dependendo da estrutura da administração pública, do marco legal
e do desenvolvimento da medição de desempenho em um país. Um projeto
do PUMA em andamento, relativo à contratação por desempenho,
examina o uso específico e os conteúdos dessa modalidade de contratação
em vários países (para maiores informações, ver http://www.oecd.org/
puma/mgmtres/pac/performcon.htm). Estudos de caso em nove países
permitiram realizar algumas observações preliminares relacionadas com
suas práticas e seus resultados. Os contratos por desempenho entre minis-
térios/departamentos e agências têm sido freqüentes enquanto que os
acordos contratuais, que incluem diferentes níveis de governo, consti-
tuem um fenômeno ainda emergente.
Em grandes linhas, os contratos por desempenho podem ser consi-
derados como uma ferramenta útil para promover uma gerência dirigida
a resultados e à avaliação no setor público. Os contratos por desempenho
80
RSPobrigam a todas as partes envolvidas a especificar metas de desempenho,
a revisá-las e, o que é mais importante, a estabelecer um diálogo entre elas.
Em vários países está acontecendo um debate sobre se os contratos de
desempenho legais que não geram obrigações poderiam e deveriam se trans-
formar em contratos por desempenho legais geradores de obrigações.
O risco é, no entanto, que a possível solução judicial dos conflitos resultasse
em custos de transação mais elevados. Outra questão controvertida é se a
implementação dos contratos por desempenho entre duas partes (que
freqüentemente se colocam numa relação vertical) introduz uma nova
hierarquização no setor público, que em última estância levaria a uma maior
(e indesejável) fragmentação. A presente tendência a estabelecer mais
associações no setor público pareceria assinalar uma virada na direção de
uma coordenação melhorada ou de uma produção conjunta por meio de
determinados tipos de contrato por desempenho horizontais.
4. Alguns problemas transversais
A introdução de princípios econômicos e gerenciais ( do setor pri-
vado) no setor público não somente modifica as organizações do setor
públicoenvolvidas, mas também muda em profundidade a natureza do
Estado como um todo. A nova situação representada pelos contratos e
agências gera alguns problemas transversais referentes às relações no
interior do Estado, mas que vão além na medida em que as relações entre
o Estado, o mercado e a sociedade estão envolvidas. Por outro lado, os
negociadores, freqüentemente, desconsideram a dimensão temporal das
reformas da gerência pública. Isso significa não apenas que os problemas
de implementação sejam subestimados. Freqüentemente, pode-se verificar
a existência de um conhecimento inadequado sobre as diferentes etapas
do processo de reforma, bem como da demanda por ele apresentada de
soluções diferentes e de mudança das aptidões gerenciais. Muitas das
implicações de longo prazo das reformas organizacionais e gerenciais só
se tornam visíveis na atualidade. Em todo caso, fica evidente, para todos
os países que implementaram elementos da nova gerência pública, que
não há um caminho de volta em direção às antigas formas do Estado e da
administração pública. O estudo de alguns dos principais problemas trans-
versais demonstra que a nova gerência pública é muito mais exigente do
que poderia sugerir uma olhada superficial aos princípios de gerência.
4.1. Responsabilidade (accountability)
A questão mais discutida da nova gerência pública, sem dúvida, é a
implicação para as relações de responsabilidade (accountability) entre os
81
RSPgerentes públicos e os empregados, os ministérios e os órgãos autônomos ou
agências, entre a administração pública e as autoridades políticas, a adminis-
tração pública e os cidadãos, o Legislativo e o poder Executivo do governo, e
entre os setores público e privado para o fornecimento de serviços.
A responsabilidade mantém uma relação estreita com a nova gerên-
cia pública, já que seu crescimento tem sido um dos objetivos explícitos
de todas as reformas administrativas. O ponto de vista estritamente ins-
trumental da responsabilidade por parte da nova gerência pública
— que se centra nos resultados — promoverá mecanismos de responsa-
bilidade atentos aos objetivos da ação pública (Martin, 1997). Os mecanis-
mos de responsabilidade correspondentes serão compatíveis com as idéias
básicas da gerência de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecer
expectativas do desempenho, o registro da informação confiável a respeito
do que foi alcançado, a necessidade de avaliar se as expectativas prévias
foram satisfeitas, e a necessidade de oferecer retroalimentação sobre o
desempenho alcançado, mantendo a responsabilidade por meio de incen-
tivos positivos ou de sanções negativas.
Os dilemas emergem do fato de que a responsabilidade poderia
também ser considerada como uma finalidade em si mesma. Esse é o
caso, especificamente, de países com Leis Administrativas, nos quais o
funcionamento da administração pública baseia-se em princípios e proce-
dimentos democraticamente legitimados, centrados mais nos insumos do
que nos resultados. Essas duas posições podem não ser inerentemente
incompatíveis, na medida em que a responsabilidade baseada nos insumos
é capaz de melhorar quando se soma a ela o interesse com relação aos
resultados. Não obstante, a ênfase colocada nos meios em oposição à
ênfase colocada no objetivo, também estabelece limites à devolução da
autoridade. Duas classes de conseqüências podem decorrer dessa situa-
ção: a nova gerência pública poderia ter de realizar transações entre a
eficiência e outros valores do setor público tais como a eqüidade, ou pode
ser que a plena realização da nova gerência pública exija mudanças mais
amplas no marco legal e institucional de alguns países.
A área cinza entre a responsabilidade gerencial e a responsabilida-
de política continua sendo, particularmente, problemática. No Reino Unido,
em particular, há um permanente debate a respeito da responsabilidade
ministerial em oposição à responsabilidade pública dos funcionários. En-
quanto alguns comentaristas argumentam que o aumento da transparência
do comportamento dos funcionários fortalece os princípios de responsabi-
lidade política (Martin, 1997:4), outros afirmam que a disponibilidade de
informação sobre o desempenho tem fortalecido a responsabilidade
gerencial, mas simultaneamente, tem enfraquecido a responsabilidade
política (Pollit, Birchall & Putnam, 1998:26).
82
RSPUma observação relevante nesse contexto é que “a reforma da
gerência do serviço público não tem sido geralmente acompanhada de
níveis significativos de reforma política” (Walsh, 1995:221). Os debates
políticos continuam centrados nos insumos mais do que nos resultados e
nos produtos, e a gerência por desempenho não está, suficientemente,
integrada no processo orçamentário.
4.2. Ética
As reformas na gerência pública têm afetado também a gerência
do comportamento ético de várias maneiras. Os críticos da nova gerência
pública fazem predições de aumento da corrupção no novo “Estado de
contratos e de agências”, que outorga mais liberdade às organizações do
setor público e aos empregados do setor, individualmente considerados.
Outra linha de crítica afirma que a nova gerência pública promove unila-
teralmente, valores econômicos em detrimento de outros valores tais como
o bem comum. Esses argumentos baseiam-se em percepções individuais,
quando não em preconceitos, mais do que nos fatos. Certamente, há pou-
cos estudos empíricos, se é que os há, que comparam o comportamento
ético antes e depois da implementação de reformas significativas na ge-
rência pública.
Não obstante, é evidente que tais reformas têm questionado os
valores tradicionais do setor público. Um olhar mais atento às implica-
ções da nova gerência pública em relação à gerência ética identifica,
nesta área, os problemas abaixo (OCDE, 1996b:19-26):
• As reformas incluíram mudanças no status das organizações
do setor público em conseqüência da corporatização ou semiprivatização.
Isso coloca a pergunta de em que medida as corporações públicas e
organizações similares tendem a se encaixar dentro das mesmas diretrizes
éticas e comportamentais que o centro do setor público.
• As reformas levaram ao desenvolvimento de novas formas de
organizações no setor público, tais como os órgãos (semi) autônomos.
Estas novas agências, freqüentemente, têm utilizado sua liberdade gerencial
para definir seus próprios parâmetros éticos. Essa tendência tem sido
reforçada pelo incremento do recrutamento no setor privado, geralmente
para os cargos de gerência ou para posições de liderança. Como conse-
qüência, coloca-se a questão da possível ruptura da coerência do ethos
anterior do serviço público e da sua possível e progressiva fragmentação.
• O aumento da liberdade gerencial no seio das organizações públi-
cas aumentou também as oportunidades para a configuração de um com-
portamento irregular. O comportamento irregular não é um problema ético
quando ele reflete mais uma inovação do que um desvio de conduta. O
aumento da liberdade de ação, porém, passa a se constituir num problema
83
RSPético quando os sistemas de informação gerencial e as estruturas de respon-
sabilidade não avançam no mesmo ritmo que a devolução de autoridade.
Conseqüentemente, a devolução exige o estabelecimento de uma nova
infra-estrutura ética.
• As reformas tenderam a dissipar a fronteira entre o setor público
e o setor privado. O aumento do intercâmbio entre os setores público e
privado coloca novos e numerosos dilemas que devem ser assumidos em
nível político. Por exemplo: a concorrência de mercado entre organiza-
ções dos setores público e privado implica que o setor público também
tem direito a revelar informações aos cidadãos no caso da existência de
efeitos negativos para a concorrência?
A necessidade de uma conduta ética no serviço público tem sido
orientada pela globalização e intensificação do comércio internacional. Para
responder a estes desafios, os países da OCDE desenvolveram doze prin-
cípios, orientando os países a revisar as instituições, os sistemas e os
mecanismos de que dispõempara promover a ética no serviço público (ver
Anexo 2). Essa relação criada para a gerência da ética foi adotada como
uma recomendação da OCDE em abril de 1998. Ela cria o marco adequa-
do para a revisão das experiências nacionais, visando a promoção de um
aprendizado recíproco no campo da gerência e da ética no serviço público.
4.3 Eleição de políticas e
instrumentos de políticas
Os problemas de responsabilidade, bem como os dilemas não
resolvidos em questão de ética, colocam e revelam o fato de que as refor-
mas da gerência pública envolvem a interação de processos políticos,
organizações, políticas públicas e instrumentos de políticas.
Uma eleição mais racional dos instrumentos de políticas requer
uma nova infra-estrutura institucional e capacidades gerenciais da parte
dos políticos eleitos. Por exemplo, na Suécia, a revisão nacional do pro-
cesso central de orçamento evidenciou que a expansão dos níveis de
assessoria parlamentares ou a criação de um escritório de orçamento
independente e responsável, junto ao Parlamento, ajudaria os políticos
eleitos a dispor de mais informações relativas ao desempenho do Poder
Executivo e a fazer melhor uso dessa informação.
Uma pesquisa da OCDE sobre o papel do Legislativo no processo
orçamentário revela que em todos os países da OCDE, os corpos políticos
eleitos do nível central, freqüentemente, não se ajustaram às novas reali-
dades na administração pública. As estruturas parlamentares, orçamen-
tárias e regulamentadoras, bem como o controle parlamentar, continuam
sem mudanças em grande parte, embora cada vez mais sejam percebidos
84
RSPcomo inadequados pelos parlamentares. Atualmente, observam-se qua-
tro tipos de tendências:
1) mais declarações agregadas de políticas fiscais junto ao Legis-
lativo, onde os níveis consolidados de rendas governamentais, despesas,
déficit e dívidas são propostos de maneira geral;
2) aumento do papel dos comitês, incluindo uma divisão mais
acentuada de responsabilidades entre o comitê orçamentário e os comi-
tês setoriais;
3) melhorias nos relatórios apresentados ao Legislativo, podendo
incluir um leque de medidas que a abrangem desde a simples atualização
do formato da documentação orçamentária até a introdução de mudan-
ças fundamentais no seu conteúdo;
4) mais recursos para o Legislativo através da promoção do staff
não-político dos comitês, estabelecendo escritórios para dar assistência
aos parlamentares e aumentando os fundos dos partidos políticos, com a
finalidade de propiciar um grau mais elevado de conhecimento em maté-
ria orçamentária.
Da parte do Poder Executivo, os instrumentos tradicionais de
políticas estão, geralmente, ligados às instituições ou ao contexto cultu-
ral das áreas particulares das políticas públicas. Por exemplo, uma
agência responsável pelo controle da poluição da saúde pública poderia
considerar que a substituição de um instrumento como os incentivos
econômicos por uma regulamentação direta seria difícil de ser aceita,
ou sequer ser considerada objetivamente, em função da incerteza dos
resultados e da percepção de perda de poder. Um estudo do PUMA
sobre a escolha dos instrumentos de política desenvolveu um marco
geral identificando e reunindo 22 instrumentos segundo as classes de
recursos utilizados. Esses instrumentos agrupam-se nas cinco catego-
rias abaixo (PUMA, 1997b:3):
• financiados pela despesa nacional direta do orçamento nacional;
• custos orçamentários indiretos ou intermitentes;
• disposições impositivas especiais para alcançar objetivos
programáticos;
• créditos e seguros;
• controle público não financiado ou influência da atividade privada.
O marco sugere que os instrumentos de política podem ser anali-
sados em termos de eficiência, efetividade, eqüidade, custos, intrusividade
e responsabilidade (PUMA, 1997:3). Isso pode ser percebido como um
tipo de ferramenta capaz de avaliar os custos e os benefícios de instru-
mentos específicos que fazem parte de reformas, em andamento ou
futuras, da gerência pública.
85
RSP5. Preocupações persistentes
A NPM não é, em absoluto, um conceito simples. A decisão dos
líderes políticos ou administrativos de introduzi-la no setor público envolve
opções difíceis tais como que classes de elementos escolher dentro do
menu da NPM e como combinar esses elementos. Como foi demonstra-
do na discussão de alguns problemas transversais, a introdução da NPM
leva também a uma série de problemas de segunda ordem que devem ser
enfrentados.
5.1. Pré-requisitos para a
introdução da NPM
Na medida em que esses problemas aparecem, há uma maior
conscientização da parte dos países de que a NPM não apenas requer
uma concepção consistente da reforma, senão também uma bem funda-
mentada gestão da mudança em todos os níveis e em todas as etapas do
processo da reforma. Os obstáculos que vários países, incluindo aqueles
pioneiros, têm enfrentado ao implementar as reformas, coloca também
uma questão fundamental relativa à aplicabilidade geral das mesmas. Em
especial, a experiência dos países da Europa Central e Oriental (CEEC)
indica que devem cumprir-se algumas condições prévias para ser capaz
de implementar com sucesso alguns conceitos da gerência moderna. Se
não se conta com estruturas e sistemas fundamentais, é pouco provável
que a NPM seja a resposta adequada.
Por exemplo, oito anos depois do início da transição à democracia,
a administração pública na CEEC continua enfrentando uma série de
problemas estruturais. Um projeto europeu de pesquisa identificou quatro
problemas principais na Bulgária, Hungria e Eslováquia (ver Erheijen,
1996: 8f; Erheijen, 1997:207-219):
• fragmentação vertical e horizontal, conduzindo a ineficiência e à
duplicação, bem como a atrasos no desenvolvimento e na implementação
das políticas;
• alta rotação entre os funcionários dos primeiros escalões
do serviço civil, resultando num elevado nível de instabilidade da adminis-
tração pública;
• falta de capacidade para a elaboração das políticas agravada
pelo alto nível de rotação entre os servidores públicos de maior hierarquia
e a ausência de indução e de facilidades para o treinamento em serviço;
• debilidade dos sistemas de responsabilidade, em função da falta
de instituições básicas, tais como os escritórios de auditoria.
Devido aos problemas estruturais dos países que fazem parte
da CEEC, é inevitável ter dúvidas a respeito da viabilidade de algumas
reformas no sentido da NPM. A fragmentação da administração num
86
RSPdeterminado número de unidades menores direcionadas a tarefas, prova-
velmente agravará os problemas de coordenação já existentes. Cabe
esperar, também, que a liberalização das condições de emprego, no estado
atual do serviço civil desses países, levem ao aumento da politização,
promovendo conseqüentemente a instabilidade, ao invés de reduzi-la. A
introdução da NPM poderia, inclusive, incrementar o nível de corrupção,
se não se elaboram mecanismos transparentes para a nomeação dos chefes
executivos das agências. Em termos gerais, a experiência demonstra que
a aplicação integral da NPM em sistemas de administração imaturos não
é desejável em função da ausência de resultados positivos e também do
surgimento de disfunções provocadas por tais reformas. O potencial au-
mento de eficiência que se poderia alcançar, mediante a adoção das re-
formas da NPM, certamente seria superado pelos custos resultantes dos
problemas de coordenação e do aumento da instabilidade.
5.2. Gerenciando o processo de reforma
À primeira vista, muitas reformas com a orientação da NPM pare-
cem sugerir que o progresso normal de uma reforma da gerência pública
segue um padrão racional, com uma primeira etapa de natureza conceitual
e um subseqüente processo de implementação. Esse padrão simples de
reformas administrativas baseia-se na idéia de que existe uma única forma
ótima de se chegar aos objetivos, que toda a informação necessária sobre
estratégias e instrumentos está disponível, que não existem riscos envolvi-
dos e que os objetivos originais da reforma permanecem imutáveisno tempo.
No decurso da primeira onda de reformas nos anos 80, ficou evi-
denciado que as reformas direcionadas à NPM seguem diversos rumos,
impulsionadas pela pressão de uma informação incompleta; e face à in-
certeza a respeito das condições para atingir os objetivos, implicam
assumir riscos e complicam-se pela modificação dos objetivos, por parte
dos participantes envolvidos.
A decisão em favor de uma ou outra estratégia de reforma baseia-
se, geralmente, em alguns pressupostos relativos a sua superioridade em
comparação com outras estratégias de reforma. Um país, por exemplo,
pode necessitar escolher entre limitar, inicialmente, as reformas
direcionadas à NPM, a determinados setores da administração pública, e
um enfoque de reforma global desde o início. Envolvido nesta escolha
está o enfoque de precaução, que permite aprender fazendo, e um enfoque
radical que evita atrasos na implementação e implica em incerteza e ris-
cos aumentados. Em geral, os agentes de mudança possuem escassa
informação sobre as diversas conseqüências práticas vinculadas com as
decisões adotadas e com os respectivos fatores de sucesso.
87
RSPEssa falta de informação envolve, automaticamente, um certo
incremento do risco. Certamente, há esquemas disponíveis que conside-
ram que o risco-médio de fracasso nas inovações organizacionais no
setor privado chegam a 70-80%. Há motivos para pensar que o risco
médio de fracasso é menor no setor público? Os problemas de imple-
mentação que vários países têm enfrentado ao longo do processo de
reforma administrativa demonstram a existência de poucas razões para
ser otimista. Ao mesmo tempo, o exagero subjetivo do risco, que freqüen-
temente surge em etapas críticas do processo de reforma, tem como
conseqüência o debilitamento das reformas. Por conseguinte, é impor-
tante para o sucesso da reforma da gerência pública que se desenvolva
uma estratégia de manejo do risco, desde o início do processo, e se coloque
em andamento mecanismos de monitoramento e avaliação das reformas.
6. Conclusões
Após uma década e meia de reformas direcionadas à NPM em
alguns países-membro da OCDE, existem muitos indicadores sobre o que
aproveitar e o que abandonar desse enfoque. O debate ideológico realiza-
do tem percebido a NPM como uma finalidade em si mesma, que define
um estado desejável da administração pública em termos de estrutura,
funcionamento e resultados. No entanto, a evolução da NPM demonstra
que ela deve ser compreendida e utilizada como um conjunto de princípi-
os capazes de constituir as bases para a solução de alguns problemas
específicos, em determinados setores da administração pública, sendo os
mesmos implementados adequadamente.
Este ponto de vista sobre a NPM origina as seguintes sugestões:
1) Os países deveriam adotar um enfoque pragmático para as refor-
mas da administração pública, ao invés de seguir dogmas ou modas nesse
campo. A implementação da NPM em vários países tem demonstrado
que, primeiramente, deve-se levar em consideração as circunstâncias na-
cionais e locais, bem como a diversidade organizacional dentro de cada
país. Um determinado conceito relativo à reforma poderia funcionar em
um determinado setor de políticas mas não necessariamente em outro,
uma vez que as estruturas e as culturas organizacionais são diferentes.
2) Existe a necessidade de identificar e de definir, claramente, uns
poucos objetivos de reforma, que deverão estabelecer-se após uma cui-
dadosa análise dos problemas enfrentados pela administração pública.
Num segundo momento, deverão ser exploradas as possíveis alternativas,
que serão avaliadas em termos de custos e benefícios.
3) É essencial incluir a dimensão humana no processo de reforma.
Uma das razões clássicas pela qual numerosas reformas da gerência
88
RSPpública fracassaram no passado foi a falta de informação às pessoas
sobre a direção da mudança, a fim de que elas pudessem contribuir com
o processo e apoiá-lo adequadamente, quando as críticas aumentaram.
4) Ao se fazer a opção pela reforma, é preciso examinar se se
cumprem os pré-requisitos necessários a uma implementação de sucesso.
Por exemplo, antes do lançamento de uma política de contratação externa,
deve-se ter a certeza de que existe um setor privado em funcionamento,
de que os sistemas de responsabilidade funcionam bem e de que existe
capacidade para gerenciar um contrato.
5) As capacidades de adaptação e de aprendizado devem existir
no setor público. O estabelecimento de mecanismos de aprendizagem
tais como as avaliações regulares, as pesquisas de opinião de cidadãos e
empregados não constituem apenas um fator de sucesso para manejar
toda a classe de processo de reforma da gerência pública, mas também
são um incentivo para que os líderes políticos olhem além das reformas
em andamento e demonstrem ter capacidade de resposta diante dos
desafios do futuro.
No presente período de intensas mudanças e de turbulência poten-
cial, cada país terá que se perguntar quais são os desafios em relação ao
seu próprio bom governo. A nova gerência pública pode ser utilizada como
veículo para aproximar-se de algumas das respostas e para acessar outros
problemas que exigem ser enfrentados.
Notas
1 Versão corrigida do documento apresentado no III Congresso Internacional do CLAD
sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, Espanha,
de 14 a 17 de outubro de 1998. Os pontos de vista expressos neste documento perten-
cem aos autores e não, necessariamente, representam os da OCDE nem os do seu Serviço
de Gerência Pública. O presente artigo foi publicado na Revista del CLAD, Reforma y
Democracia, n.13, febrero/1999.
89
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19th Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris, 25-26 de maio (documnto
interno PUMA/SBC (98)9).
. (1998b), Public Management Reform and Economic and Social
Developmen. 19th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Paris, 25-26 de maio.
VERHEIJEN, Tony. (1996), “The Relevance of Western Public Management Reforms for
Central and Eastern European Countries”. Forum Focus, v.2, n.4, pp. 8-9.
90
RSP. (1997), “Public Management in Central and Eastern Europe: The
Nature of the Problem”, in Tony Verheijen and David Coombes (eds.) Innovations in
Public Management Perspectives from East and West Europe, pp.207-219. Cheltenham,
UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar.
WALSH, Kieron. (1995), Public Services and Market Mechanisms: Competition Contracting
and the New Public Management. Basingstoke: Macmillan.
91
RSPAnexo 1
OCDE/PUMA
O Comitê de Gerência Pública (PUMA) da OCDE, depois de ter
sido o primeiro nesse campo, tem se transformado em um fórum
intergovernamental de vanguarda em relação aos problemas do governo,
da gerência e da reforma do setor público, bem como da modernização
administrativa. É amplamente utilizado pelos 29 governos-membro da OCDE,
e é cada vez mais utilizado mundialmente, como fonte original de informa-
ção autorizada. Em 1996, realizou um simpósio para ministros.
Atualmente, as atividades do Comitê estão relacionadas com: políticas
públicas e processos decisórios; regulamentação efetiva; gerência orça-
mentária e financeira; problemas de desempenho; recursos humanos; ética
no serviço público; pagamentos no setor público; interação com os cida-
dãos e a sociedade civil; e relações entre os diferentes níveis de governo.
O Serviço PUMA fornece ao Comitê informação, análises e avalia-
ção; promove intercâmbios de experiências entre altos funcionários gover-
namentais; e prepara relatórios e diretrizes para responsáveis pela elaboração
das políticas. Ao proporcionar comentários bem informados solicitados por
um país em particular, pode desempenhar um papel fundamental de apoio
aos esforços nacionais para a reforma. A informação comparativa de-
senvolvida oferece um ponto de referência a partir do qual os países podem
avaliar como se localizam em relação a outros membros da OCDE, forne-
cendo, assim, ferramentas para a mudança.
O PUMA também trabalhou com a Europa Central e Oriental por
meio do SIGMA (Support for Improvement in Governance and
Management). Trata-se de uma iniciativa conjunta do Centro para a Coo-
peração com Não-Membros (CCNM) e do Programa PHARE da União
Européia, financiado fundamentalmente por PHARE. SIGMA apóia os
esforços de reforma da administração pública em 13 países em transição.
Desde 1990, o PUMA tem publicado mais de 6 relatórios sobre
gerência pública. Mais informações podem ser obtidas no site:
www.oecd.org/puma.
92
RSPAnexo 2
Princípios para gerenciar a
ética no serviço público
Texto da Recomendação da OCDE 1998
Prefácio
1) A observação de uma conduta impecável no serviço público
passou a ser uma exigência crítica para os governos dos países-membro
da OCDE. Os valores tradicionais do serviço público têm sido questionados
pelas reformas da gerência pública que implicam numa maior atribuição
de responsabilidades e de discricionariedade aos servidores públicos, pe-
las pressões orçamentárias e pelas novas formas de fornecimento de
serviços públicos. A globalização e os avanços no desenvolvimento das
relações econômicas internacionais, incluindo o comércio e o investimen-
to, exigem parâmetros de conduta no serviço público capazes de suscitar
um amplo reconhecimento. A prevenção dos desvios de conduta é tão
complexa como o fenômeno do desvio de conduta em si mesmo, sendo
necessário contar com um leque de mecanismos integrados para alcan-
çar o sucesso nesta área, incluindo sistemas bem fundamentados para
gerenciar a ética. A crescente preocupação em torno do declínio da con-
fiança no governo e da corrupção, levou os governos a reverem suas
posições em relação ao comportamento ético.
2) Em respostas aos desafios anteriormente mencionados, os países
da OCDE desenvolveram um conjunto de princípios expostos a seguir.
Os doze princípios foram estabelecidos visando ajudar os países a revisar
as instituições, os sistemas e os mecanismos de que dispõem para promover
a ética no serviço público. São identificadas as funções de orientação,
gerência ou controle em relação às quais podem ser comparados os siste-
mas de gerência da ética. Esses princípios condensam a experiência dos
países da OCDE, e refletem pontos de vista compartilhados em relação a
uma gerência da ética bem fundamentada. Os países-membro encontra-
ram suas próprias formas de equilibrar aspirações e concepções, visando
concretizar um marco efetivo adequado as suas próprias circunstâncias.
3) Os princípios podem ser utilizados pela gerência em níveis
nacionais e subnacionais de governo. Os líderes políticos podem utilizá-los
para revisar os regimes de gerência da ética e avaliar em que medida a
mesma é operacionalizada nas dependências governamentais. Os princípios
93
RSPpretendem ser um instrumento que os países adaptaram às suas condições
nacionais. Eles não são suficientes em si mesmos, mas deveriam ser vistos
como uma forma de integração da gerência da ética no contexto mais am-
plo da gerência pública.
Princípios para a gerência da
ética no serviço público
1) Os parâmetros éticos para o serviço público deveriam ser claros.
Os servidores públicos necessitam conhecer os princípios básicos
e os parâmetros que se espera que eles apliquem em seus trabalhos
e onde se encontram os limites de um comportamento aceitável. Uma
declaração concisa, bem divulgada dos parâmetros de ética essenciais
e dos princípios que orientam o serviço público, por exemplo, na forma
de um código de conduta, pode cumprir essa diretriz, criando um consen-
so compartilhado nas dependências governamentais e no seio da comu-
nidade em geral.
2) Os parâmetros éticos deveriam estar refletidos num marco legal.
O marco legal é a base para a comunicação dos parâmetros míni-
mos e dos princípios de comportamento para todos os servidores públicos.
As leis e os regulamentos deveriam estabelecer os valores fundamentais
do serviço público e oferecer um marco de referência para a orientação,
a pesquisa, a ação disciplinar e a efetivação dessa ação.
3) A orientação ética deveria estar à disposição dos servidores
públicos.
A socialização profissional deveria contribuir para o desenvolvi-
mento dos conceitos e das aptidões, capacitando os servidores públicos a
aplicar princípios éticos em circunstâncias concretas. O treinamento pro-
picia a conscientização desde o ponto de vista ético e pode desenvolver
as aptidões essenciais para a análise ética e o raciocínio moral. Uma
assessoria imparcial pode contribuir para criar um contexto no qual os
servidores públicos estejam mais propensos a enfrentar e a resolver
tensões e problemas de índole ética. Mecanismos de orientação e de
consulta interna deveriam estar à disposição dos servidores públicos para
ajudá-los na aplicação de parâmetros éticos em seu trabalho.
4) Os servidores públicos deveriam conhecer seus direitos e obriga-
ções caso seja descoberta alguma atuação incorreta.
Esse conhecimento é necessário para o reconhecimento de uma
atuação incorreta real ou suposta no serviço público. A esse respeito,
deveriam incluir-se normas e procedimentos claros a serem seguidos pe-
los funcionários e uma cadeia formal de responsabilidades. Os servidores
94
RSPpúblicos necessitam saber qual é a proteção a que poderão ter direito no
caso em que seja descoberta uma atuação incorreta.
5) O compromisso político com a ética deveria reforçar o compor-
tamento ético dos servidores públicos.
Os líderes políticos são responsáveis pela manutenção de um eleva-
do nível de honestidade na realização de suas tarefas oficiais. Seu compro-
misso demonstra-se através do exemplo, levando a cabo ações que somente
são possíveis em nívelpolítico, por exemplo, estabelecendo acordos em
torno de disposições legislativas e institucionais capazes de reforçar
o comportamento ético, gerando sanções contra as formas incorretas de
procedimento, oferecendo apoio e recursos adequados para as atividades
relacionadas com a ética em todas as dependências governamentais,
e evitando a exploração de normas e leis éticas com objetivos políticos.
6) O processo de tomada de decisões deveria ser transparente e
aberto ao escrutínio.
O público tem direito de conhecer como as instituições públicas
utilizam o poder e os recursos que lhes são confiados. O escrutínio públi-
co deveria ser facilitado por processos transparentes e democráticos,
supervisionado pelo Legislativo e acessível à informação pública. A trans-
parência deveria ser promovida cada vez mais através de medidas tais
como a abertura dos sistemas e o reconhecimento do papel desempenha-
do por meios de comunicação ativos e independentes.
7) Deveria haver diretrizes claras para a interação entre os setores
público e privado.
Normas claras que definam os parâmetros éticos deveriam orien-
tar os comportamento dos servidores públicos nas suas relações com o
setor privado, por exemplo, no que diz respeito à procuradoria pública, à
contratação externa ou às condições de emprego público. O incremento
da interação entre os setores público e privado requer que se preste uma
maior atenção aos valores do serviço público e que se exija dos partici-
pantes externos o respeito desses valores.
8) Os gerentes deveriam demonstrar e promover um comporta-
mento ético.
Um ambiente organizacional no qual se promovam elevados níveis
de comportamento através de incentivos apropriados para o desenvolvi-
mento desse tipo de conduta, tais como condições adequadas de trabalho
e uma efetiva avaliação do desempenho, exerce um impacto direto na
prática cotidiana de valores e parâmetros de ética no serviço público. Os
gerentes desempenham um papel importante neste aspecto, oferecendo
uma liderança consistente e cumprindo o papel de modelo em termos de
ética e de comportamento na sua relação profissional com líderes políti-
cos, com outros servidores públicos e com os cidadãos.
95
RSP9) Políticas, procedimentos e práticas de gerência deveriam pro-
mover um comportamento ético.
As políticas e as práticas de gerência deveriam demonstrar o com-
promisso da organização com os parâmetros éticos. Não é suficiente para
os governos terem, somente, estruturas baseadas na norma ou no consen-
timento. Os sistemas baseados, exclusivamente, no consentimento podem,
inadvertidamente, estimular os servidores públicos a funcionar simplesmente
no limite da ilegalidade, argumentando que já que não estão violando as leis,
estão atuando eticamente. As políticas governamentais não deveriam
apenas delinear os parâmetros mínimos a partir dos quais as ações dos
funcionários não seriam toleradas, mas articular também claramente,
um conjunto de valores do serviço público aos quais os empregados deve-
riam aspirar.
10) As condições do serviço público e a gerência de recursos hu-
manos deveriam promover uma conduta ética.
As condições do emprego público, tais como as perspectivas de
carreira, o desenvolvimento pessoal, uma remuneração adequada e polí-
ticas de gestão dos recursos humanos deveriam criar um ambiente propí-
cio ao comportamento ético. A adoção de princípios básicos, tais como o
merecimento, de forma consistente nos processos cotidianos de recruta-
mento e de promoção, contribuem para a operacionalização da integrida-
de no serviço público.
11) Mecanismos adequados de responsabilidade deveriam insta-
lar-se no seio do serviço público.
Os servidores públicos deveriam ser responsáveis pelas suas ações
junto a seus superiores, e de maneira mais geral, junto ao público. A
responsabilidade deveria centrar-se na aceitação de norma e princípios
éticos, bem como na obtenção de resultados. Os mecanismos de responsa-
bilidade podem ser internos a uma agência, ou estarem em vigor para
todas as dependências governamentais, ou podem ser colocados pela
sociedade civil. Os mecanismos que promovem a responsabilidade
podem ser desenhados para oferecer controles adequados, ao mesmo
tempo em que permite uma apropriada flexibilidade gerencial.
12) Procedimento e sanções apropriadas deveriam existir para
manejar os desvios de condutas.
Os mecanismos para a detecção e a investigação independente das
ações incorretas, tais como a corrupção, constituem uma parte
necessária da infra-estrutura ética. É preciso contar com procedimentos e
recursos confiáveis para monitorar, informar e investigar as transgressões
das normas do serviço público, bem como para aplicar as correspondentes
sanções administrativas ou disciplinares com o efeito de desestimular essas
transgressões. Os gerentes deveriam capacitar-se para fazerem uso apro-
priado destes mecanismos quando se faz preciso empreender ações.
96
RSPResumo
Resumen
Abstract
A nova gerência pública
Derry Ormond e Elke Löffler
Os autores discorrem sobre o significado do conceito de nova gerência pública, oriundo
do termo New Public Management (NPM), a partir do enfoque com que o mesmo é
utilizado na prática em vários países-membro da OCDE. De certa forma, retratam a experiên-
cia que ambos adquiriram no trabalho desenvolvido no PUMA (Public Management
Committee), enquanto organismo dedicado aos problemas do governo, gerência e reforma
do setor público e sua respectiva modernização administrativa. São abordados vários temas
sob a ótica do novo paradigma, entre eles a devolução/descentralização de autoridade, a
flexibilização do processo orçamentário e da gerência de pessoal, a adoção de mecanismos
de mercado (contratação externa, cobrança ao usuário, vouchers e contratos por desempe-
nho), bem como os problemas resultantes ligados à accountability, ética, escolha de políti-
cas e instrumentos mais adequados. Os autores apontam os pré-requisitos para a introdução
da NPM bem como a necessidade de um cuidadoso processo de gerenciamento da reforma.
La nueva gerencia pública
Derry Ormond e Elke Löffler
Los autores discurren sobre el significado de nueva gerencia pública, oriundo del térmi-
no New Public Management (NPM), a partir del enfoque con que el mismo es utilizado en
la práctica en varios países miembros de la OCDE. De cierta manera, los autores retratan la
experiencia que ambos adquirieron en el trabajo desarrollado en el PUMA (Public
Management Committee), en su calidad de organismo dedicado a los problemas del gobierno,
de la gerencia y reforma del sector público y de su respectiva modernización administrativa.
Se abordan varios temas bajo la óptica del nuevo paradigma, entre ellos la delegación/
descentralización de autoridad, la adopción de mecanismos de mercado (contratación exter-
na, cobro al usuario, vouchers y contratos por desempeño) y asimismo los problemas
resultantes vinculados a la imputación de responsabilidad, a la ética, la elección de políticas
e instrumentos más adecuados. Los autores indican los requisitos previos para la introducción
del NPM y la necesidad de un cuidadoso proceso de gerencia de la reforma”.
The new public management
Derry Ormond e Elke Löffler
The authors elaborate on the meaning of the concept of new public management (NPM),
starting from the approach with which it is used in practice in several OECD member
countries. They depict, somehow, the experience both of them acquired in the work they
developed within PUMA (Public Management Committee), as an organisation devoted to
government, management and public sector reform problems and their respective administrative
modernisation. Several subjects are dealt with therein, under the optics of the new paradigm,
amongst them the delegation/decentralisation of authority, the changes in the budgeting process
and of personnel management aimed at rendering them more flexible, the adoption of market
mechanisms (outsourcing, collection form users, vouchers and performance contracts), as
well as the ensuing problemspertaining to accountability, ethics, and the choice of the most
appropriate policies and instruments. The authors indicate the prerequisites for introducing
NPM, as well as the need for a careful process of reform management.”
Revista do
Serviço
Público
Ano 50
Número 2
Abr-Jun 1999
Derry Ormond
trabalhou na
Organização
para a
Cooperação e
Desenvolvimento
Econômico
(OCDE) de
1962 a 1998,
na área de
gerência
pública, o que
originou a
criação do
Public
Management
Committee
(PUMA).
Elke Löffler
trabalha na
OCDE, desde
1997, no
Serviço de
Gerência
Pública
Contato com o autor: elke.loeffler@oecd.org
133
RSPDesafios da administração
pública brasileira: governança,
autonomia, neutralidade1
Maria das Graças Rua
1. Introdução
O objetivo deste texto é contribuir para o debate do problema da
neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de decisão,
elemento fundamental do modelo de administração pública gerencial.
Este problema assume especial relevância frente aos objetivos de
aumentar a governança do Estado e constitui um dos desafios centrais do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no
que diz respeito à forma de administração do chamado “núcleo estratégico”
— responsável pela definição das leis e políticas públicas — e das “ativida-
des exclusivas de Estado” — caracterizadas pelo exercício do poder de
legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos.
Não ambiciono apresentar soluções. Ao contrário: pretendo somente
iniciar um levantamento das graves dificuldades que o problema impõe.
Para isto, organizei a discussão em quatro seções. Na primeira, apresento
rapidamente os conceitos de governabilidade e governança, procurando
chamar a atenção para o fato de que a distinção entre eles representa
apenas um recurso analítico e argumento que: a) a atividade política está
presente em ambos; e b) o modelo de administração pública burocrática
exibe contradições não somente devido aos desafios colocados à atividade
governamental pelas mudanças do mundo contemporâneo, mas também
em razão das clivagens que estabelecem entre racionalidade instrumental
e neutralidade burocrática, por um lado, e o exercício da autoridade e da
decisão política, por outro.
Na segunda seção, a partir das distinções clássicas de Max Weber
entre política e administração, políticos e burocratas, procuro caracterizar
a neutralidade burocrática e mostrar que representa, na realidade, apenas
Revista do
Serviço
Público
Ano 48
Número 3
Set-Dez 1997
Maria das
Graças é
socióloga,
doutorada em
Ciência Polí-
tica pelo
IUPERJ e
professora do
Departamento
de Relações
Internacionais
da UnB
134
RSPum dos elementos de uma construção típico-ideal, cada vez mais distante
de qualquer correspondência com o mundo real. E sustento que, ainda
que a neutralidade burocrática fosse realmente possível, cabe indagar
pelo menos sobre: a) como torná-la uma característica efetiva e consoli-
dada do comportamento dos agentes da administração pública; e b) quais
as suas conseqüências sob a ótica dos valores democráticos mais amplos.
Em seguida, comento rapidamente o processo de mudança do
modelo de administração pública; e apresento algumas das características
do chamado Modelo de Administração Pública Gerencial que, em lugar
da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes
burocráticos — em especial a flexibilidade, a descentralização e horizon-
talização das estruturas e a participação dos atores sociais.
Por fim, apresento algumas considerações finais, procurando mostrar
que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrática apre-
senta dificuldades e que a proposta da “autonomia imersa” ou “autonomia
inserida” exibe implicações que merecem reflexão mais demorada.
2. Governabilidade, governança e
administração pública burocrática
Dentre os muitos e complexos desafios da reforma do Estado, um
vem se destacando pela sua recente inclusão no debate político e acadê-
mico: a capacidade do sistema político de responder satisfatoriamente às
demandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficiência e eficácia
da ação pública em contextos de complexidade e incerteza crescente.
Nesse sentido, dois diferentes conceitos têm ocupado o centro da discus-
são, cada um deles referindo-se a uma dimensão do problema.
A primeira refere-se às condições sistêmicas do exercício do poder,
e envolve as características do sistema político, a forma de governo, as
relações entre os poderes, o sistema partidário, o sistema de interme-
diação de interesses e outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimensão da
governabilidade, cuja discussão remonta à década de 60 (HUNTINGTON,
1968; 1975; HABERMAS ,1987; O’CONNOR , 1973)
A outra diz respeito à maneira pela qual o poder é exercido na
administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista o desen-
volvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante
os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transações dentro
e fora dos limites da esfera econômica (MELO, 1996). Trata-se da dimensão
da governança, cujo conceito — de formulação bastante recente — pode
ser resumido como o conjunto das “condições financeiras e administrativas
de um governo para transformar em realidade as decisões que toma”
(BRESSER PEREIRA, 1997).
135
RSPEsta última dimensão mostra-se particularmente relevante no caso
brasileiro, quando se tem em mente as constatações recentes de que, em
lugar da suposta paralisia decisória, o que tem se observado é a incapaci-
dade do governo no sentido de implementar as decisões que toma. Dessa
forma, à hiperatividade decisória da cúpula governamental contrapõe-se
a falência executiva do Estado, que não se mostra capaz de tornar efetivas
as medidas que adota e de assegurar a continuidade das políticas formu-
ladas (DINIZ, 1996).
Neste sentido, vale assinalar que, ao contrário do que eventual-
mente se supõe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um deles
como elemento de recorte analítico não significa assumir a existência de
qualquer disjuntiva entre uma dimensão propriamente política do processo
de governo (governabilidade) e uma outra, restrita às rotinas de
gerenciamento despolitizado (governança). Uma perspectiva desta natu-
reza é exatamente o que pretendo questionar neste texto, uma vez que
sustento, primeiro, que administração é política; e segundo, por implicação,
a existência de um vínculo indissolúvel e de uma articulação dinâmica
entre governabilidade e governança. Na realidade, a distinção entre as
duas significa apenas um recurso de análise.
A governança compreende duas importantes capacidades: a finan-
ceira e a administrativa. A primeira refere-se à disponibilidade de
recursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das polí-
ticas em andamento e introduzir novas políticas públicas. A segunda diz
respeito à disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gestão e
aos limites impostos à ação administrativa. Neste sentido, Bresser Pereira
(1997) assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crise
do Estado privilegiavam as políticas de ajuste fiscal, nos anos 90 os
esforços nesse sentido não bastam: é necessário que se combinem
consistentemente com a busca da maximização da capacidade gerencial
do Estado.
De acordo com o mesmo autor, este último problema resulta de
uma contradição intrínseca ao modelo de administração pública vigente
no mundo ocidental moderno desde o século XIX: o modelo de adminis-
tração burocrática:
“...a administração pública burocrática, que Weber descreveu
como uma forma de dominação ‘racional-legal’, trazia embutida uma
contradição intrínseca. A administração burocrática é racional, nos
termos da racionalidade instrumental, à medida em que adota os
meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. É,
por outro lado, legal, à medida em que define rigidamente os objetivos
e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena trans-
formação tecnológica e social, é impossível parao administrador ser
136
RSPracional sem poder adotar decisões, sem usar de seu julgamento
discricionário, seguindo cegamente os procedimentos previstos em
lei”. (BRESSER PEREIRA, 1997:41).
Talvez caiba acrescentar que enquanto a adoção dos “meios mais
adequados para atingir os fins visados” supõe escolher entre alterna-
tivas previamente estabelecidas e delimitadas pela autoridade legal, a
definição dos “objetivos e os meios para atingi-los na lei” remete ao
mundo da política, esfera na qual as próprias alternativas são construídas
e as decisões são tomadas em resposta a interesses, necessidades e de-
mandas freqüentemente conflituosos.
Neste sentido, ao enfatizar a racionalidade enquanto ação instru-
mental de adequação entre meios e fins, o modelo de administração buro-
crática como mecanismo de dominação racional-legal implica uma
dicotomia entre administração e política que é, ela própria, contraditória.
Essas considerações remetem a uma das mais instigantes questões
acerca da política administrativa e da reforma do Estado: o significado, a
desejabilidade e os limites da neutralidade burocrática nas democracias
contemporâneas.
3. Um (entre vários) paradoxos do
governo no estado democrático
Entre os diversos atores que transitam na esfera pública, dois assu-
mem papéis especialmente relevantes e, de certa maneira, mais visíveis:
os políticos e os burocratas.2
Idealmente, os políticos têm como missão promover o interesse
público, isto é, o bem comum, contribuindo para o desenvolvimento da
sociedade e o bem-estar geral. Para isto, são investidos de autoridade
decisória e supõe-se que venham a exercê-la conforme padrões univer-
salistas. A realidade, entretanto, é bem distinta: o que leva os indivíduos
ao exercício da atividade política freqüentemente é o desejo do poder,
da glória e da riqueza e a capacidade de usar a autoridade para benefi-
ciar interesses particulares, de grupos específicos, mesmo quando não
se trata de vantagens estrita ou diretamente pessoais. Este é um dos
paradoxos do governo.
Esta tensão entre o ideal e o mundo real da política, entre o bem
público e o interesse particular, tem sido objeto da reflexão política e do
esforço de construção de mecanismos institucionais que configuram o
que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a
separação e independência dos poderes, o mandato representativo limitado,
as eleições livres e regulares, e outras.
137
RSPEmbora a discussão desse problema, no que diz respeito aos políticos,
remonte ao século XVII, preocupações correspondentes aos burocratas
são muito mais recentes, apesar das apreensões manifestadas por autores
como Stuart Mill, já no século XIX.
Isto se deve, em parte, ao fato de que a moderna burocracia é
muito mais recente do que a moderna classe política, já que o modelo de
administração pública burocrática, hoje generalizado nas sociedades oci-
dentais, só veio substituir o modelo de administração pública patrimonialista
no século XIX. Por outro lado, deve-se também ao fato de que o modelo
de administração pública burocrática surge, tendo a neutralidade como
um dos seus princípios.
De fato, em “Burocracia”, Max Weber (1979) indica ser caracterís-
tica do processo de burocratização e da burocracia o cumprimento “obje-
tivo” das tarefas, significando isso, primordialmente, um cumprimento de
tarefas a partir do conhecimento técnico especializado e segundo regras
calculáveis e “sem relação com pessoas”. Este é o princípio do sine ira
et studio: um comportamento de tal forma neutro que exclui dos negócios
oficiais o amor, o ódio, as preferências, todos os elementos pessoais, irracio-
nais e emocionais, que fogem ao cálculo.
Nas sociedades contemporâneas, Weber constata ser essa a natu-
reza específica da burocracia, louvada como sua virtude especial. E quanto
mais complexa e especializada se torna a cultura moderna, tanto mais
requer o perito despersonalizado e rigorosamente objetivo, em lugar do
mestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela simpatia e pelas
preferências pessoais, pela graça e gratidão (1979: 250-251).
E em A política como vocação (1979), Max Weber estabelece
precisamente a diferença entre políticos e burocratas ao constatar que:
“Tomar uma posição, ser apaixonado — ira et studium — é o
elemento do político e, acima de tudo, o elemento do líder político.
Sua conduta está sujeita a um princípio de responsabilidade (...)
pessoal exclusiva pelo que ele faz (...)” (1979: 116-117).
Já os burocratas se distinguem pela atribuição de executar conscien-
ciosamente as determinações dos políticos, como se resultassem de suas
próprias convicções, ainda que lhes pareçam erradas; o compromisso de
evitar envolvimento com partidos ou líderes políticos, de modo a consti-
tuir-se em instrumentos de qualquer governo legítimo; o dever de atuar
como conselheiros desinteressados e imparciais na execução das decisões
governamentais. De acordo com Weber, o princípio de responsabilidade
que rege a ação do servidor público é exatamente o oposto daquele que
caracteriza o político:
138
RSP“Sine ira et studio — sem ressentimento nem preconceito —
ele administrará seu cargo. Daí não fazer precisamente o que o
político, o líder bem como seu séquito, tem sempre e necessaria-
mente de fazer, ou seja, lutar (...). Sem essa disciplina moral e essa
omissão voluntária, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia
aos pedaços.” (1979: 116-117)
Nesses termos, segundo Caiden (1996), o conceito de neutralidade
é aparentemente muito simples, baseando-se nos princípios de:
a) separação entre as carreiras políticas e administrativas e
b) de despolitização do serviço público.
Os políticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas
se encarregam da provisão dos meios e executam as decisões de acordo
com as ordens recebidas. Os políticos conquistam seus cargos mediante
a competição na arena política, com base na sua competência política,
sendo julgados pelos seus pares e pelo eleitorado.
Os burocratas são selecionados mediante sua competência técnica
em arena de competição administrativa, sendo julgados pelos seus pares
e pelos seus superiores políticos. Os burocratas não se envolvem em
atividades político-partidárias, nem expressam publicamente suas opiniões
acerca da atividade política ou governamental.
Portanto, administração e política são esferas distintas e separadas
a partir da proibição legal de acúmulo ou superposição de funções. A
atividade burocrática deve ser regida pelos critérios da expertise, confia-
bilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade,
entre outros.
A esta altura, cabem diversas indagações. O que é que autoriza
supor que o comportamento burocrático exiba tais características? Por
que estariam os burocratas infensos ao paradoxo do governo acima mencio-
nado? Seria a neutralidade burocrática apenas uma construção hipotética,
um recurso conceitual? Ou seria efetivamente constatável no mundo das
realidades efetivas? Aparentemente tão desejável, quais seriam as con-
seqüências não antevistas da neutralidade burocrática?
Em primeiro lugar, nada autoriza supor que haja uma “natureza”
própria dos agentes burocráticos, capaz de torná-los distintos dos outros
homens e de impedir que sejam maximizadores e ambicionem a glória, a
riqueza e o poder. Assim sendo, os administradores públicos estariam
submetidos ao paradoxo do governo, acima mencionado, da mesma ma-
neira que os políticos.
Na realidade, o próprio modelo de administração burocrática, com
a sua ênfase nos controles, processos e rituais surgiu, em grande parte,
como tentativa de resolver tal paradoxo, à medida que se destinava a
cercear a corrupção, o nepotismo e o clientelismo típicos da administração
pública patrimonialista.
139
RSPEntretanto, apesar do inegável avanço que representou neste sentido,
ainda assim, os controles burocráticos têm se mostrado formalísticos e
insuficientes diante das grandes tentações que um poder cada vez mais
sólido e abrangente coloca aos que exercemos cargos administrativos.
De fato, no mundo contemporâneo, o poder administrativo é capaz
de sustentar ou de destruir instituições. Numa sociedade cada vez mais
avançada tecnologicamente, onde a informação representa um recurso de
poder inestimável, e onde os meios de execução das decisões são cada vez
mais complexos, o destino dos líderes políticos encontra-se intimamente
dependente do desempenho dos quadros administrativos. Na realidade, o
equilíbrio de poder vem se alterando consistentemente em benefício dos
administradores e em detrimento dos políticos (CAIDEN, 1996: 30).
Contudo, enquanto os políticos são regulamente submetidos à ava-
liação eleitoral, a burocracia, por definição, não apenas é politicamente
irresponsável, como também deve ser protegida das turbulências do jogo
político, mantendo-se estável e segura em suas posições através de suces-
sivas mudanças de governo — já que os quadros administrativos são
elementos constitutivos do Estado e não do governo.
Nessas condições, como impedir que os agentes administrativos
— da mesma forma como ocorre com os políticos — usem seus recursos
de poder e sua autoridade em favor de interesses particulares e em detri-
mento do bem público?
Este ponto mostra-se tão mais importante quando se tem em mente
que, no mundo real da política o próprio processo de representação de
interesses não se limita às lideranças políticas e aos políticos autorizados
pelo voto. Todavia, existem sérias restrições ao processo burocrático de
representação de interesses, pois, conforme coloca Reis:
“(...) discrimina contra interesses não organizados; tende a se
limitar ao âmbito de setores funcionais particulares, (...) mostran-
do-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um ine-
vitável conservadorismo, (...) porque a agregação de interesses
lograda cristaliza a correlação de forças existente.” (1989: 103).
Para solucionar o problema, têm sido propostos arranjos como a
rotatividade dos cargos, com períodos de curta duração, de modo a evitar
a personalização do poder; mecanismos de avaliação interna; comissões
externas de avaliação e fiscalização; descentralização das decisões e
ações; estabelecimento de instituições rivais que venham a competir pelo
poder e cooperar quanto aos fins; processos de treinamento, que incluam
a disseminação de normas de comportamento compatíveis com o interesse
público; e a criação de mecanismos que tornem a burocracia dotada de
responsiveness frente à sociedade, sujeita ao controle social.
O problema tem sido como operacionalizar tais arranjos de maneira
eficaz: não existe, para o controle da burocracia, uma engenharia política
140
RSPgeneralizadamente adotada, como aquela estabelecida com relação aos
políticos nas democracias liberais.
Assim, o princípio da neutralidade burocrática parece representar
apenas um elemento da construção típico-ideal weberiana, muito distante
do que se constata no mundo empírico.
De fato, estudos recentes têm mostrado que, diversamente do
que pretendia a separação analítica entre política e administração, fica
claro que os agentes administrativos não são neutros, mas sim dotados
de interesses próprios, que tentam maximizar. Agem como atores polí-
ticos, mostrando-se capazes de mobilizar recursos políticos, como in-
formação e apoio de grupos de interesse da sociedade. Além disso,
possuem capacidade para desenvolver concepções próprias sobre as
políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo político,
independentemente de considerações de natureza estritamente técnica.
Finalmente, são capazes não apenas de competir com os políticos, mas
de efetivamente entrar em conflito com eles, visando não somente deci-
sões favoráveis às suas propostas quanto a policies específicas, mas
até mesmo disputando o controle do processo político (RUA, 1992; RUA
e AGUIAR, 1995).
Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia têm se
manifestado com regularidade em governos de diversos países demo-
cráticos, não sendo possível descartar sua importância sob o argumento
de que representam distorções características dos regimes autoritários
ou das democracias ainda não consolidadas. Essas regularidades cha-
mam a atenção de Peters, que introduz a hipótese do “governo burocrá-
tico”, compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocrá-
ticos assumirem o controle do processo governamental, restando aos
políticos apenas funções de legitimação das decisões burocráticas
(PETERS, 1981).
Desta forma, chega-se à última deste primeiro conjunto de
questões: seria a neutralidade burocrática um valor absoluto, desejável
em si mesmo? Ou implicaria conseqüências que imporiam a discussão
acerca da sua desejabilidade ou conveniência? Esta discussão parece
conduzir a um dilema.
Sem qualquer sombra de dúvida, os valores implícitos no princípio
da neutralidade burocrática são, considerados abstratamente sob a
perspectiva ética, extremamente desejáveis. Sob a ótica dos valores demo-
cráticos, de todos os matizes, não há como negar a importância do combate
ao favoritismo, à patronagem, à venalidade, à discriminação, em favor do
profissionalismo, do mérito e da imparcialidade. São esses valores que
orientam padrões de conduta destinados a assegurar a previsibilidade essen-
cial à realização dos fins individuais e coletivos sob o império da lei
(calculabilidade a partir de normas universais estáveis).
141
RSPEntretanto, a experiência histórica tem mostrado que a contrapartida
da neutralidade burocrática pode ser a irresponsabilidade política e a
ausência de compromisso com valores democráticos. De fato, uma
burocracia despolitizada, que se conduz como simples instrumento de exe-
cução das ordens dos seus superiores, tanto pode servir à democracia,
como pode ser importante recurso para a implantação de regimes ditato-
riais e tirânicos, como mostram, entre outras, as experiências ainda re-
centes do nazismo e das ditaduras latino-americanas.
4. A mudança do modelo de administração pública
Na primeira metade da década de 70 iniciou-se uma grande crise
econômica de escala mundial, cujo marco inicial mais visível foram as
duas grandes crises do petróleo (1973 e 1979). Até então, o mundo
capitalista vivia num período de altas taxas de desenvolvimento econô-
mico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover
o crescimento econômico e o bem-estar social. No início dos anos 80,
encerra-se esta fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda
Guerra e inicia-se uma prolongada recessão, cujos efeitos são uma acen-
tuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de intervenção
do Estado e de uma crise de governabilidade.
Além disso, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira
acentuada desde a Segunda Guerra — a globalização e as grandes trans-
formações tecnológicas, especialmente nas áreas de microeletrônica e
telecomunicações — assume uma dinâmica mais acelerada a partir do
fim da década de 80. Com a queda do Muro de Berlim, em 1989, e com a
dissolução da União Soviética em 1991-1992 acabam-se as principais
distinções políticas e econômicas entre o mundo ocidental, democrático e
capitalista e o mundo oriental, autoritário e socialista.
Nesse novo ambiente, aumenta a interdependência das nações, os
Estados nacionais passam a dispor de menor capacidade regulatória, tor-
nam-se mais vulneráveis às forças transnacionais (desde as corporações
até os investidores individuais, desde os empreendimentos legítimos até o
crime organizado), perdem boa parte do seu controle sobre os fluxos finan-
ceiros e comerciais e sobre a tarefa de decidir autonomamente as suas
políticas macroeconômicas.
Embora a crise econômica e a crise fiscal pudessem ser contornadas
com a redefinição do papel do Estado na economia e com o corte de
políticas sociais, o mesmo não se aplicava à crise de governabilidade e
aos desafios da globalização. Na verdade, não apenas o Estado passou a
contar com menos recursos, mas também passou a dispor de menos poder
efetivo. Logo, a solução não poderia se limitar àesfera econômica, mas
deveria se estender ao modelo político-administrativo.
142
RSPDe fato, soluções econômicas não seriam suficientes para superar
a inflexibilidade da burocracia: seu conservadorismo, sua relutância em
se afastar dos precedentes, sua adesão à letra estrita da lei, seu comporta-
mento refratário à inovação e sua generalizada conformidade aos padrões
grupais. As mudanças em andamento impunham a presença de quadros
criativos, flexíveis e capazes de inovar, competitivos e comprometidos em
melhorar o seu desempenho, orientados para a sociedade em lugar de
auto-referidos, dotados da motivação resultante da capacidade de acreditar
no que estivessem realizando.
É nesse contexto que se iniciam as medidas de modernização do
setor público que, por longos e diversos processos de ensaio e erro, acaba-
ram resultando no modelo que se convencionou chamar de administração
pública gerencial.
No final da década de 70 e início de 80 constatava-se a existência,
nos países anglo-saxônicos, de uma opinião pública desfavorável à burocra-
cia pública e ao mesmo tempo uma inclinação em valorizar o modelo de
gestão adotado pelo setor privado. Com a eleição do governo conservador
na Grã-Bretanha e republicano nos EUA, iniciou-se a implantação, no
setor público, de formas de gestão importadas diretamente do setor privado,
nas quais a ênfase recaía sobre o objetivo de cortar custos e aumentar a
produtividade, e onde era possível observar a ausência da percepção das
diferenças entre a atividade privada e a atividade pública (ABRUCIO, 1996).
Basicamente, apesar dos diversos arranjos adotados em diferentes
momentos e em experiências diversas, o modelo gerencial puro, importado
diretamente do setor privado, exibia as seguintes características:
a) uma lógica de completa separação entre a esfera da política e a
esfera da administração;
b) uma concepção estritamente econômica, baseada na avaliação
técnica de custo/benefício;
c) um princípio central: a eficiência, compreendida como eficiência
operacional, que implica o aumento da consciência dos custos e requer
uma rígida especificação de objetivos e controles;
d) objetivo de produtividade e dinâmica da competição à maneira
da concorrência no mercado; e
e) público-alvo concebido como o conjunto dos consumidores, na
sua condição de contribuintes.
Pode-se discutir vários ângulos de cada uma dessas características.
Entretanto, a fim de não alongar excessivamente o debate, basta apontar
que alguns dos seus problemas decorrem, basicamente, do fato de que o
modelo gerencial puro é totalmente apolítico — e por isso mostra-se ina-
dequado à administração pública.
Vale observar que a sua lógica de absoluta separação entre política e
administração, curiosamente, é a mesma que orienta o modelo de
143
RSPadministração burocrática, mas também é a mesma que orienta todas
as concepções que, por assim dizer, se baseiam na mística do mercado.
Para estas, política e mercado devem ser não apenas esferas separadas,
mas completamente estanques — e o mercado funcionaria tão melhor
quanto menor fosse a ingerência da política. Esta visão totalmente ingê-
nua e equivocada já foi suficientemente discutida e criticada por diversas
vertentes do pensamento político. Aqui basta lembrar de que a política
surge sempre que há conflito de interesses materiais ou ideais e tal
conflito potencialmente se manifesta sempre que há mais de um indiví-
duo desenvolvendo uma atividade qualquer ou simplesmente existindo
(SCHMITTER, 1974).3
Assim, na segunda metade da década de 80, importantes mudanças
começaram a ser introduzidas, a partir da percepção das diferenças entre
a gestão do setor privado e do setor público. As duas principais transforma-
ções foram:
a) a priorização dos conceitos de flexibilidade, planejamento
estratégico e qualidade, alternando a dinâmica interna das organizações
públicas; e
b) a orientação dos serviços públicos para as demandas e anseios
dos cidadãos, sem abandonar o conceito empresarial da busca da eficiência
(ABRUCIO, 1996).
Na tentativa de encontrar uma solução que compatibilizasse as
vantagens da administração gerencial com as características próprias do
setor público, diversas propostas surgiram, dando origem a diferentes
modelos. Não cabe aqui discuti-los. Vale apenas mencionar características
centrais de alguns deles que, reunidas, compõem o que hoje se entende
como modelo de administração pública gerencial e que têm orientado os
esforços em direção à reforma administrativa no Brasil:
a) O foco é o cidadão, e as atividades se orientam para a busca de
resultados.
b) O princípio da eficiência econômica cede espaço ao princípio da
flexibilidade.
c) Ênfase na criatividade e busca da qualidade;
d) Descentralização, horizontalização das estruturas e organização
em redes.
e) Valorização do servidor, multiespecialidade e competição admi-
nistrada.
f) Participação dos agentes sociais e controle dos resultados.
Diversos destes aspectos contemplam (ou podem contemplar) a
dimensão política da administração pública. É o caso princípio da
flexibilidade, que implica a tentativa de superar a rigidez burocrática e a
orientação primária de maximização custo/benefício e de admitir a
144
RSPinteração com o ambiente social. O mesmo pode ser dito da descentra-
lização e da horizontalização das estruturas, que implicam autonomia de
gestão e tendem a romper com o princípio da hierarquia e com a ética
da obediência situados na base da neutralidade e despolitização da
burocracia. Por fim, é o caso, especialmente, da participação dos agentes
sociais, que implicam as noções de gestão participativa e se baseiam
nos conceitos de transparência, accountability, participação política,
eqüidade e justiça.
5. Considerações finais: os dilemas da
autonomia burocrática
Nesse sentido, um conceito fundamental e freqüentemente pouco
explicitado é o de autonomia. Em acepção ampla, pode ser entendido
como a capacidade de um ator ou agência de formular preferências e
executar decisões, sem sofrer constrangimentos decorrentes de relações
de subordinação. Vale assinalar que, conforme coloca Bresser Pereira
(1997:43), “o conceito de autonomia da burocracia pública não deve
ser confundido com o de insulamento burocrático, ou seja, o isola-
mento das agências estatais em relação às influências políticas”,
proposto como recurso de separação entre a política e a administração e
de despolitização da burocracia, de maneira a protegê-la do populismo
econômico e do clientelismo.
Mais precisamente, o conceito de autonomia da burocracia pública
pode ser operacionalizado como a capacidade de ocupar posições centrais
no governo; de formular preferências políticas; de ajustar os objetivos
aos procedimentos já estabelecidos; a disponibilidade de qualificações
para comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de con-
trolar a implementação das decisões públicas (ROSE:1974; PETERS: 1987).
Estas capacidades podem se consolidar mediante o arranjo denomi-
nado “autonomia imersa” ou “autonomia inserida” proposto por Peter
Evans (1995:248), segundo o qual, para que as agências governamentais
ganhem eficácia e sejam capazes de realizar transformações, devem estar
imersas em uma densa rede de relações sociais que as vinculam aos seus
aliados na sociedade a partir de objetivos de mudança. Para o autor esta
seria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha
a se tornar governo, em substituição aos políticos.
Esta concepção apresenta diversos problemas. Em primeiro lugar,
conquanto a idéia de autonomia governamental não ofereça dificuldades
do ponto de vista conceitual, o mesmo não acontece com “autonomia
imersa” ou “autonomia inserida”. Conforme colocam Tavares de Almeida
e Moya (1997:121):
145
RSP“Não fica claro o que seja ‘autonomia inserida’ e no que ela se
distinguiria das condições normais de operação dos governos nas
democracias antigas e estáveis. A menos que se imagine que o
governo não é senão o comitê executivo dos interesses predomi-
nantes na sociedade, algumacapacidade de iniciativa autônoma e
alguma sustentação político-parlamentar são traços típicos de todo
governo democrático que não esteja à beira do colapso.”
Eu acrescentaria que não apenas a sustentação político-parlamentar
é típica desse tipo e condição de governo, como também o são os vínculos
com as diversas coalizões de interesses que se constituem como atores
políticos em sociedades minimamente inclusivas.
Entretanto, quanto ao conceito de autonomia de Peters, acrescen-
ta-se o arranjo de Peter Evans, tem-se o que o primeiro destes autores
indica serem os pré-requisitos para um governo burocrático. Este é o
dilema da autonomia burocrática: para atender aos imperativos da
governança numa ordem em transformação, é necessário autonomia. Mas
a autonomia — do mesmo modo que a neutralidade, embora por vias
transversas — não assegura democracia, nem mesmo a autonomia imersa
ou inserida, ao contrário do que pretende Peter Evans.
Além disso, o conceito de autonomia imersa ou inserida tem
subjacente o suposto de um conjunto de atores sociais forte e
generalizadamente atuantes em busca de resultados da ação pública que
satisfaçam seus interesses e demandas. Ou seja, não basta constituir buro-
cracias autônomas: é necessário ter atores sociais envolvidos e mobilizados
em torno da consecução de metas públicas.
Pelo menos desde Schumpeter (1978) e, mais tarde, de Olson (1971;
1982), são conhecidas as dificuldades para que isso ocorra. Enquanto o
primeiro enfatiza o problema da racionalidade política do cidadão médio,
o segundo não deixa dúvidas quanto às dificuldades da ação coletiva —
os elevados custos de organização e coordenação vis-à-vis, o caráter
indivisível e não excludente dos bens públicos — nem quanto às nefastas
conseqüências da hipertrofia dos pequenos grupos (OLSON, 1982 ).
Na verdade, é possível sugerir que a resposta (mas não a solução)
ao problema de Olson encontra-se em Michels: a provisão de bens públicos
para os grandes grupos — inclusive o controle social — só ocorre efeti-
vamente mediante a ação do empresário político — figura não necessaria-
mente restrita aos políticos dotados de mandato eletivo. Em que medida
isto seria diferente dos modelos tradicionais de atuação dos agentes
públicos, não somente os políticos, mas também os burocratas?
Ademais, supondo que sejam resolvidos os desafios da ação cole-
tiva e haja organização dos atores sociais, coloca-se ainda, conforme mostra
Michels (1982), o problema da oligarquização das organizações
146
RSPdemocráticas (não apenas partidos políticos, mas também associações,
sindicatos, conselhos comunitários e setoriais, etc): em que medida as
entidades organizadas da sociedade civil são, de fato, representantes dos
cidadãos enquanto usuários dos bens públicos?
Se a proposta da autonomia imersa se destina a resolver o problema
da vinculação entre a administração pública e a sociedade de maneira a
obter agilidade e eficácia, sem perda do controle democrático, uma questão
central a ser enfrentada é a de como tornar generalizada e efetiva a
participação dos atores sociais.
Desta forma, a autonomia imersa pode levar a uma situação de
fortalecimento dos laços dos agentes/agências burocráticas com clientelas
específicas, impondo dificuldades à construção de consensos e estabele-
cendo novos padrões de favorecimento político, em lugar da universalização
das relações de cidadania. Por outro lado, pode representar um novo
patamar no fortalecimento dos atores burocráticos, em prejuízo dos polí-
ticos, quando é possível pensar que é a competição entre os dois tipos de
atores — e não a assimetria e subordinação entre eles — que favorece a
democracia (REIS, 1989).
Assim, conforme procuro chamar a atenção em um outro artigo
(RUA, 1997), Max Weber ensina que o grande drama da dominação moder-
na situa-se no campo das relações entre os dominadores: os políticos e a
burocracia. Particular destaque teria, na dinâmica dessas relações, a dis-
tinção entre as éticas e os tipos de racionalidade característicos de cada
um desses atores. Enquanto a burocracia seria orientada pela ética da
obediência e pela racionalidade formal, sendo a competência técnica e o
mérito as fontes da legitimidade burocrática, os políticos teriam como
traços predominantes a ética da responsabilidade e a racionalidade subs-
tantiva, fundamentos da legitimidade política.
O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria consi-
derado o inexorável processo de complexificação e burocratização da
sociedade moderna e dadas as características de cada um dos agentes do
jogo político e os seus recursos de poder, como impedir que a burocracia
venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça, sendo apenas
um elo de ligação entre dominadores e dominados? Para Weber, a incapa-
cidade de solucionar este problema estaria na base do declínio dos grandes
impérios da história (WEBER: 1993). Isto, certamente, não pode ser
esquecido quando do debate da autonomia burocrática, especialmente da
autonomia imersa.
Finalmente, se este debate sugere que o exercício da autonomia buro-
crática implica a rejeição do princípio da neutralidade, deve ficar claro que
isto significa descartar ambas as suas facetas: não somente a indiferença
descompromissada, mas também o universalismo. Quais as conseqüências
disso sobre a governabilidade e a governança democráticas?
147
RSPQuanto mais presentes se tornarem esses dilemas, maior será a
relevância da discussão acerca das relações entre governança, neutrali-
dade burocrática e autonomia para a reforma do Estado e da administração
pública, onde o que está em jogo, em última instância, é a democracia
enquanto valor maior.
148
RSPNotas
1 Agradeço a Evelyn Levy por ter me chamado a atenção para a relevância desta temática
no âmbito da reforma administrativa brasileira. Este artigo representa uma versão mais
elaborada de um outro que apresentei na Semana Max Weber, UnB, setembro de 1997.
2 Considero políticos aqueles cujas carreiras se baseiam no exercício do mandato político.
E burocratas, em geral, aqueles cujas carreiras estão orientadas para o exercício de ativi-
dades administrativas, com base no conhecimento técnico especializado. Nesse sentido,
existem diversos outros atores públicos, como os magistrados e os militares, por exem-
plo, cujos papéis e lógica de comportamento exibem efetivas distinções com relação aos
políticos e aos burocratas propriamente ditos.
3 Pessoalmente, considero a definição do conceito de política proposto por Schmitter
demasiado amplo e, portanto, pouco operacional. Em outros textos tenho sugerido
que a política consiste no conjunto de instituições e processos destinados à solução
pacífica dos conflitos em torno de bens públicos. Acrescento que mesmo esta defini-
ção que proponho, é questionada por todos aqueles que compartilham os pressupos-
tos da escola realista das relações internacionais, para a qual a “solução pacífica dos
conflitos” exclui a guerra, que é considerada “a continuação da política por outros
meios”.
149
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151
RSPResumo
Resumen
Abstract
Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutralidade
Maria das Graças Rua
O objetivo deste texto é iniciar um levantamento da dificuldades impostas à reforma
administrativa a partir da consideração do problema da neutralidade da burocracia versus
o requisito da autonomia de decisão, elemento fundamental do Modelo de Administração
Pública Gerencial. Tal problema assume especial relevância frente aos objetivos de au-
mentar a governança do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito à forma de adminis-
tração do chamado “núcleo estratégico” — responsável pela definição das leis e políticas
públicas — e das “atividades exclusivas de Estado” — caracterizadas pelo exercício do
poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para
isso, a discussão está organizada em quatro seções. Na primeira, são rapidamente apre-
sentados os conceitos de governabilidade e governança, com ênfase no fato de que a
distinção entre eles representa apenas um recurso analítico.
Na segunda seção, a partir das distinções clássicas de Max Weber entre política e
administração, políticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrática e
mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construção típico-
ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondência com o mundo real.
Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudança do modelo de adminis-
tração pública; e são apresentadas algumas das características do chamado Modelo de
Administração Pública Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de
autonomia por parte dos agentes burocráticos.
Por fim, são tecidas algumas considerações, procurando mostrar que, da mesma
maneira que a neutralidade, a autonomia burocrática apresenta dificuldades e que a pro-
posta da “autonomia imersa” ou “autonomia inserida” exibe implicações que merecem
reflexão mais demorada.
Desafíos de la administración pública brasileña: gobernación, autonomía,
neutralidad
Maria das Graças Rua
El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la
reforma administrativa a partir de la consideración del problema de la neutralidad de la
burocracia versus el requisito de la autonomía de decisión, elemento fundamental del Mo-
delo de Administración Pública Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los
objetivos de aumentar la gobernación del Estado, y constituye uno de los retos centrales del
Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a
la forma de administración del llamado “núcleo estratégico” - responsable de la definición de
las leyes y políticas públicas - y de las “actividades exclusivas del Estado”- caracterizadas
por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo
recursos. Para ello, la discusión está organizada en cuatro secciones. En la primera se
presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernación, con énfasis en el
hecho de que la distinción entre ellos representa solamente un recurso analítico.
En la segunda sección, a partir de las distinciones clásicas de Max Weber entre política
y administración, políticos y burócratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrática
y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construcción
típica-ideal, cada vez más distante de cualquier correspondencia con el mundo real.
Revista do
Serviço
Público
Ano 48
Número 3
Set-Dez 1997
Maria das
Graças é
socióloga,
doutorada em
Ciência Polí-
tica pelo
IUPERJ e
professora do
Departamento
de Relações
Internacionais
da UnB
152
RSPEn seguida, se comenta rápidamente el proceso de cambio del modelo de administración
pública, y se presentan algunas de las características del llamado Modelo de Administración
Pública Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonomía
por parte de los agentes burocráticos.
Por último, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma
forma que la neutralidad, la autonomía burocrática presenta dificultades, y que la propuesta
de la “autonomía inmersa” o “autonomía insertada” exhibe implicaciones que merecen
una reflexión más detenida.
Challenges facing the brazilian public administration: governance, autonomy
and neutrality
Maria das Graças Rua
The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative
reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the
requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of
Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective
to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate
Reform Master Plan, particularly with regard to the so called “strategic core”, which is
responsible for establishing laws and public policies as well as those “activities exclusive
to the State”, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect,
regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the
first,the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special
emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis
purpose.
In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics
and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic
neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically
ideal construction, increasingly distant from the real world.
The article then briefly discusses the change process in the model of public
administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of
Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of
autonomy on the part of bureaucracy agents.
In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality,
bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an “embedded
autonomy” or “inserted autonomy” has implications that require a more careful study.
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CadernosENAP
O impacto do modelo
gerencial na
Administração Pública
Um breve estudo sobre a
experiência internacional recente
Fernando Luiz Abrucio
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O impacto do modelo
gerencial na
Administração Pública
Um breve estudo sobre a
experiência internacional recente
CadernosENAP
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Cadernos
O impacto do modelo
gerencial na
Administração Pública
Um breve estudo sobre a
experiência internacional recente
Fernando Luiz Abrucio
ENAP
Fernando Luiz Abrucio, 26 anos, doutorando em Ciência Política na
Universidade de São Paulo (USP), pesquisador do Centro de Estudos de
Cultura Contemporânea (Cedec), é professor da Fundação Getúlio Vargas
(FGV-SP) e da Pontifícia Universidade Católica (PUC-SP).
 4
ABRUCIO, Fernando Luiz.
A164i O impacto do modelo gerencial na administração pública
Um breve estudo sobre a experiência internacional recente.
52 p. (Cadernos ENAP; n. 10)
ISSN: 0104-7078
1. Modelo gerencial-setor público 2. Administração pública -
Brasil 3. Reforma Administrativa 4. Reforma do Estado I.
Titulo II. Série
CDD: 350-102
Cadernos ENAP é uma publicação da Fundação Escola Nacional de Administração
Pública
Editora
Vera Lúcia Petrucci
Coordenadora Editorial
Norma Guimarães Azeredo
Editoração eletrônica
Acácio Valério da Silva Reis
© ENAP, 1997
Tiragem: 1.500 exemplares
Brasília, 1997
Fundação Escola Nacional de Administração Pública - ENAP
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SAIS - Área 2-A
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Fax: (061) 245 2894
 5
Sumário
I. Introdução 6
II. Condições materiais e intelectuais para o
 surgimento do modelo gerencial 9
III. O desenvolvimento do modelo gerencial
 no setor público: a experiência anglo-americana 11
1. O modelo gerencial puro 13
2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade
 de gestão, qualidade dos serviços e prioridade
 às demandas do consumidor (consumerism) 20
3. Public Service Oriented (PSO):
a construção da esfera pública 26
4. Reinventando o governo: novos caminhos
para a administração pública americana 29
IV. Conclusão: Os desafios para a administração
pública do século XXI 37
Notas 42
Bibliografia 44
 6
I. Introdução
“O governo não pode ser uma empresa mas pode se tornar mais
empresarial”.
Gerald Caiden
“(...) o setor público não está numa situação em que as velhas
verdades possam ser reafirmadas. É uma situação que requer o desenvol-
vimento de novos princípios. A administração pública deve enfrentar o
desafio da inovação mais do que confiar na imitação. A melhora da
gerência pública não é só uma questão de pôr-se em dia com o que está
ocorrendo na iniciativa privada: significa também abrir novos caminhos”.
Les Metcalfe & Sue Richards
Em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo
em 1973, uma grande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade
que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” —
na precisa definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em
que não só os países capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte
do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal
receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um
amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava
garantir prosperidade econômica e bem-estar social.
O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos
70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas.
A primeira dimensão era a keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção estatal
na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considera-
dos estratégicos para o desenvolvimento nacional — telecomunicações e petró-
leo, por exemplo. O Welfare State correspondia à dimensão social do modelo.
Adotado em maior ou menor grau nos países desenvolvidos, o Estado de bem-
estar tinha como objetivo primordial a produção de políticas públicas na área
social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para garantir o supri-
mento das necessidades básicas da população. Por fim, havia a dimensão relativa
ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrático weberiano,
ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade
do aparato governamental.
 7
Grosso modo, a redefinição do papel do Estado na economia e a
tentativa de reduzir os gastos públicos na área social — tarefa esta nem
sempre bem sucedida — foram as duas saídas mais comuns à crise das
dimensões econômica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao
esgotamento do modelo burocrático weberiano, foram introduzidos, em larga
escala, padrões gerenciais na administração pública, inicialmente e com mais
vigor em alguns países do mundo anglo-saxão (Grã-Bretanha, Estados
Unidos, Austrália e Nova Zelândia), e depois, gradualmente, na Europa conti-
nental e Canadá. É neste último ponto — a passagem do modelo weberiano
para o gerencial — que se concentra a discussão deste trabalho.
Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posterior
desenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public manage-
ment) no campo da administração pública, analisando seus limites e potencia-
lidades, bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial.
Vale a pena fazer três observações antes de entrar nos pontos mais
específicos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunho
neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno
dele não podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrário,
toda a discussão sobre a utilização do managerialism na administração
pública faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada
ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE,
1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991;
KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicações foram e
estão sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliação de
desempenho, novas formas de controlar o orçamento e serviços públicos
direcionados às preferências dos “consumidores”, métodos típicos do
managerialism, são hoje parâmetros fundamentais a partir dos quais
diversos países, de acordo com as condições locais, modificam as antigas
estruturas administrativas.
Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo até
nem discuti-lo, vai aqui a segunda observação. O fato incontestável no
debate internacional sobre administração pública, considerado mesmo por
aqueles que são ferrenhos críticos do managerialism, é que o modelo
burocrático weberiano não responde mais às demandas da sociedade con-
temporânea (POLLITT , 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o
modelo burocrático tradicional vem caminhando para o lado contrário dos
anseios dos cidadãos. É a partir deste processo que o modelo gerencial
começa a preencher um vácuoteórico e prático, captando as principais
tendências presentes na opinião pública, entre as quais se destacam o con-
trole dos gastos públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços
públicos.
 8
Mas há ainda uma última observação que reforça a importância de se
estudar as mudanças recentes na Administração Pública. Ao invés de se
constituir em uma doutrina rígida e fechada, o managerialism tem
apresentado um grande poder de transformação, incorporando as críticas à
sua prática, e assim modificando algumas peças de seu arcabouço. Mais do
que isso: as atuais transformações apontam para uma pluralidade de
concepções organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo
que não existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma “receita
de bolo”, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrático
weberiano (HOOD, 1996).2
Neste contexto de pluralidade de concepções organizacionais, cabe
ressaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, o
propulsor das primeiras mudanças no modelo burocrático weberiano.
Somam-se a isso a força e a centralidade das propostas do managerialism,
hegemônico em termos teóricos e práticos no atual estágio do debate acerca
das reformas administrativas. O que não quer dizer que o modelo gerencial
não tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curto
espaço deste artigo, discuti-las, até porque é das insuficiências deste modelo
que nascem novas práticas, as quais também se distanciam do antigo padrão
burocrático. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor público sob bases pós-
burocráticas, bases estas que encontram no managerialism um de seus
principais fundamentos.
Este artigo está estruturado da seguinte maneira. Inicialmente faço
um histórico das condições que propiciaram a ascensão do modelo
gerencial, focalizando a experiência anglo-americana. Em seguida,
descrevo as principais características do managerialism, comparando-as
com as peças do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me mais
na análise do caso inglês, mostro como ao longo da década de 80 e
princípio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado
desta evolução, constato a existência, em termos típicos ideais, de três
tendências básicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public
Service Orientation (PSO).
Continuo a discussão analisando a experiência americana atual e sua
enorme influência no debate dentro do managerialism, concentrando-me,
basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER,
1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peças-chave do
programa de governo do presidente Bill Clinton. Neste tópico, fica clara a
modificação nos parâmetros iniciais do modelo gerencial.
Na conclusão, traço, em primeiro lugar, um perfil das principais
mudanças administrativas que têm afetado o setor público em escala global.
Depois, à luz da experiência internacional, faço um brevíssimo comentário
sobre o caso brasileiro.
 9
II. Condições materiais e intelectuais para o
surgimento do modelo gerencial
Desde o final da década de 70, a reforma do Estado se tornou uma
palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a
respeito do papel do Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma
perspectiva de retomar o vigor. A introdução do modelo gerencial no setor
público faz parte deste contexto. Mas quais foram as condições materiais e
intelectuais que permitiram esta mudança?
Em linhas gerais, quatro fatores sócio-econômicos contribuíram
fortemente para detonar a crise do Estado contemporâneo. O primeiro foi a
crise econômica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo, e
retomada ainda com mais força em 1979, na segunda crise do petróleo. O
fato é que a economia mundial enfrentou um grande período recessivo nos
anos 80 e nunca mais retomou os níveis de crescimento atingidos nas
décadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi o principal
afetado, entrando numa grave crise fiscal.
A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do
antigo modelo de Estado. Após ter crescido por décadas, a maioria dos
governos não tinha mais como financiar seus déficits. E os problemas fiscais
tendiam a se agravar na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados
Unidos e na Grã-Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra
a cobrança de mais tributos, principalmente porque não enxergavam uma
relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria
dos serviços públicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o
Welfare State.
Os governos estavam, ainda, sobrecarregados de atividades —
acumuladas ao longo do pós-guerra —, “com muito a fazer e com poucos
recursos para cumprir todos os seus compromissos” (PETERS, 1992: 305).
Além disso, os grupos de pressão, os clientes dos serviços públicos e todos
os beneficiários das relações neocorporativas então vigentes não queriam
perder o que, para eles, eram conquistas — e que para os neoliberais eram
grandes privilégios. O terceiro fator detonador da crise do Estado
contemporâneo, portanto, se constituía naquilo que a linguagem da época
chamava de situação de “ingovernabilidade”: os governos estavam inaptos
para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995: 552).
Por fim, a globalização e todas as transformações tecnológicas que
transformaram a lógica do setor produtivo também afetaram — e
profundamente — o Estado. Na verdade, o enfraquecimento dos governos
para controlar os fluxos financeiros e comerciais, somado ao aumento do
 10
poder das grandes multinacionais resultou na perda de parcela significativa
do poder dos Estados nacionais de ditar políticas macroeconômicas.
Esta crise do Estado afetou diretamente a organização das burocracias
públicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais déficits.
Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange à Administração
Pública isto teve dois efeitos. Primeiro, a redução dos gastos com pessoal era
vista como uma saída necessária — os discursos das administrações de
Thatcher e Reagan representaram o ponto máximo desta tendência. Segundo,
era preciso aumentar a eficiência governamental, o que implicava, para boa
parte dos reformadores da década de 80, uma modificação profunda do modelo
weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas —
leia-se: o modelo weberiano era ineficiente.
Por outro lado, o Estado contemporâneo vinha perdendo seu poder
de ação, especialmente se levarmos em conta os problemas da “governabili-
dade” (governos sobrecarregados) e os efeitos da globalização. Portanto,
surgia naquele momento não só um Estado com menos recursos; era um
Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situação, o aparato
governamental precisava ser mais ágil e mais flexível, tanto em sua dinâmica
interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas.
Corte de gastos — inclusive de pessoal —, aumento da eficiência e
atuação mais flexível do aparato burocrático, tudo isto estava contido na
cartilha do modelo gerencial, tal como era proposto pelos reformadores do
começo da década de 80. O managerialism substituiria o modelo weberiano,
introduzindo a lógica da produtividade existente no setor privado. No
entanto, as condições materiais não eram suficientes para sustentar a defesa
do managerialism. Havia também um contexto intelectual extremamente
favorável às mudanças na Administração Pública.
A ascensão do teorias extremamente críticas às burocracias estatais,
como o public choice nos Estados Unidos e o ideário neoliberal hayekiano
(principalmente na Grã-Bretanha), abriu espaço para o avanço do modelo
gerencial como referência ao setor público. Mas a visão negativa a respeito da
burocracia não se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas.
De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia,
normalmente anedótica, se expandia rapidamente no final da década de 70 e no
começo da de 80. Nos Estados Unidos,o sentimento antiburocrático tomava a
forma, na definição de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada.
Contribuía ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de
ela ser classificada, à época, muito mais como um grupo de interesse do que
como um corpo técnico neutro a serviço dos cidadãos. O thatcherismo se
aproveitou bastante desta situação. Rayner, um dos seus principais ideólogos,
dizia que “a ‘burocracia’ tem muitos amigos” (RAYNER, 1984: 8-9), uma
 11
alusão às relações clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo
burocrático.
Ao sentimento antiburocrático juntava-se a crença, presente em boa
parte da opinião pública, de que o setor privado possuía o modelo ideal de
gestão. A administração das empresas privadas tinha uma ótima reputação,
apesar dos vários escândalos ocorridos no final da década de 70 —
bancarrotas, corrupção (CAIDEN, 1991: 24). Não por acaso, Margareth
Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck
Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa.3
Mas este sentimento difuso contrário à burocracia estatal e favorável
aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador político para se
impor. A vitória dos conservadores na Grã-Bretanha, em 1979, e dos
republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitória dos grupos
que contestavam o antigo consenso social pró-Welfare State.
Foi neste contexto de escassez de recursos públicos, enfraquecimento
do poder estatal e de avanço de uma ideologia privatizante que o modelo
gerencial se implantou no setor público. Coube aos conservadores ingleses e
aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num
primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ângulo
meramente economicista (“cortar custos” como fim último) e o desconheci-
mento da especificidade do setor público. Ao longo dos últimos quinze anos,
entretanto, o managerialism sofreu um contínuo processo de transformação,
como veremos a seguir. Da inicial perspectiva conservadora, o debate referente
ao modelo gerencial tem avançado por terrenos cada vez mais dominados pelas
temáticas republicana e democrática.
III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor
público: a experiência anglo-americana
Os conceitos do managerialism invadiram o setor público dos
Estados Unidos e da Grã-Bretanha a partir da eleição dos governos
conservadores. Era, inicialmente, uma maneira bem particular de se utilizar
os instrumentos do modelo gerencial, por meio daquilo que chamo de
gerencialismo puro, mais direcionado à redução de custos e ao aumento da
eficiência e produtividade da organização, como explicarei mais adiante. O
fato é que, naquele momento, as modificações no setor público estavam
vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como um
movimento de retração da máquina governamental a um menor número de
 12
atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era “rolling back
the state”, o que na prática significou a privatização de empresas nacionali-
zadas no pós-guerra, desregulamentação, devolução de atividades governa-
mentais à iniciativa privada ou à comunidade e as constantes tentativas de
reduzir os gastos públicos (CAIDEN, 1991: 75-80; BUTLER, 1993: 398-399).
Mas nos últimos anos o modelo gerencial não tem sido somente
utilizado como mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism
se acoplou, dentro de um processo de defesa da modernização do setor públi-
co, a conceitos como busca contínua da qualidade, descentralização e avaliação
dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos. Portanto, há atualmente
mais de um modelo gerencial; ou, melhorando a argumentação, no embate de
idéias proporcionado pela introdução do managerialism na administração
pública surgiram diversas respostas à crise do modelo burocrático weberiano,
todas defendendo a necessidade de se criar um novo paradigma organizacional.
Na Grã-Bretanha havia um denominador comum no confronto entre
as teorias de Administração Pública: o modelo burocrático Whitehall, que
funcionava de forma similar ao weberiano, e que tinha vigorado por décadas,
não dava mais conta dos problemas do serviço público inglês. O modelo
gerencial puro foi o primeiro a apresentar, na prática, alternativas para
modernização do setor público. Ao longo dos últimos anos, outras teorias
apareceram, botando de cabeça para baixo os conceitos do modelo de
Whitehall.
Na tabela abaixo, comparo as três visões da administração pública
inglesa que surgiram do debate sobre o managerialism aplicado ao governo.
Comparo-as, mais especificamente, quanto aos principais objetivos (linha 2)
e na sua relação com a sociedade, ou melhor, com seus públicos-alvos (linha
3). As teorias estão aqui separadas, da esquerda para a direita do quadro, em
ordem cronológica de criação.
Quadro I
Respostas à crise do modelo burocrático inglês (Whitehall)
Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation
Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade
 (Produtividade)
Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidadãos
 13
Em primeiro lugar, é preciso ficar claro que fiz uma rígida divisão
entre as teorias apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade,
há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso
das duas últimas (consumerism e public service orientation). Existem até
autores que não se enquadram exatamente nesta classificação. Ademais, esta
classificação não vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY,
1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994).
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, esta
classificação traz duas importantes constatações. A primeira, e mais óbvia, é
que há uma modificação substancial ao longo do tempo, do gerencialismo
puro ao public service orientation. A constatação mais importante, no
entanto, é que embora haja diferenças entre as teorias, elas não são
mutuamente excludentes. Ao contrário, o que se percebe é que há uma
incorporação dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma
teoria a outra é realizada através de uma crescente inclusão de temas.
Como é, então, que ocorreram estas modificações no modelo
gerencial (ou a partir dele)? É o que mostrarei a seguir.
1. O modelo gerencial puro
O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso
inglês, como também ocorreu, com algumas ligeiras modificações, na
experiência americana do governo Reagan. Porém, algumas tentativas
anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido.
No caso inglês, o relatório da Comissão Fulton, que funcionou de
1966 a 1968, já enumerava alguns dos problemas existentes no modelo
burocratizado do Whitehall. No diagnóstico apresentado, eram destacadas a
falta de preparação gerencial do civil service britânico, a excessiva hierarqui-
zação e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que eles
serviam (DREWRY & BUTCHER, 1991: 51-54). Sobretudo os dois primeiros
pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher.
Mas havia antecedentes de propostas gerenciais não só na Grã-
Bretanha. No Canadá, por exemplo, houve a Comissão Glassco (1961-1963),
que, inclusive, foi montada antes da Comissão Fulton. Com uma clara visão
gerencial, a Comissão Glassco questionava todos os conceitos administrati-
vos tradicionais (CAIDEN, 1991: 56). Outro antecedente importante, e que é
pouco discutido na literatura, é o das comissões e organismos internacionais
que nas décadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os
 14
países em desenvolvimento, defendendo a implantação de um modelo menos
burocratizado e com instrumentos gerenciais (CAIDEN, idem: 54).
Todavia, é nos Estados Unidos que a discussão gerencial tem mais
tradição. O debate entre o Public Service orientation versus o Public
Management orientation existe desde o século passado (MARTIN, 1993),
quando Woodrom Wilson escreveu seu célebre artigo (The study of admin-istration), em 1887, defendendo a separação entre a política e a
administração. O modelo gerencial, no entanto, não conseguiu se tornar
hegemônico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi
sendo edificada, ao longo do século XX, para evitar a interferência das
políticas de patronagem que eram comuns no final do século XIX. Por isso,
a opção preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a
impessoalidade do Estado, características estas que eram centrais no tipo
burocrático weberiano.
A discussão gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro
do debate orçamentário travado ao longo da década de 70. Já nos anos 60 o
problema do controle mais racional dos gastos públicos ganhava importância,
como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning
Programming Budget (PPB) em todas as agências do governo federal
(CARTER, KLEIN & DAY, 1992: 7). Mas foi na década seguinte que a questão se
tornou mais premente. Isto porque era um momento em que não só o Estado
demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve
também o aumento de exemplos de má gestão pública — sobretudo o da
bancarrota da prefeitura de Nova York — que apontavam para a necessidade
urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanças públicas.
E é sob o signo da questão financeira, tanto nos Estados Unidos como na
Grã-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism
seria utilizado no setor público para diminuir os gastos em uma era de escassez e
para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha
como eixo central o conceito de produtividade (POLLITT, 1990: 2). Não por
acaso um dos livros fundamentais àquela época chamava-se “Fazendo mais com
menos” (Doing more with less) — UKELES, 1982.
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar cus-
tos e pessoal. Neste caso, o governo britânico foi muito mais bem sucedido
do que o americano. O governo Reagan de fato não conseguiu reduzir os
gastos sociais — ao contrário, naquele período eles cresceram 16% com
relação ao PIB (POLLITT, 1990: 90). Pouco também foi feito em termos de
corte de pessoal. O grande triunfo dos republicanos no sentido de atenuar os
problemas financeiros do governo federal foi diminuir as transferências de
recursos para os estados e os diversos poderes locais (POLLITT, idem: 96).
Desta forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e
 15
tiveram, portanto, que inovar em suas administrações. Conseqüentemente, as
principais tentativas de elaborar um novo paradigma para a gestão pública
americana surgiram a partir do estudo das experiências dos governos locais,
como mostrarei mais adiante.
O sucesso britânico em cortar gastos públicos, no entanto, tem de
ser relativizado. Os principais cortes efetuados ocorreram no civil service
(que reúne a maior parte dos funcionários do Poder Central) e no total de
empregados das empresas estatais (em conseqüência das privatizações),
como mostra a Tabela II. Já no importante contingente de servidores do
National Health Service (NHS), não houve redução de funcionários no
período 1978-1990, mas sim, um pequeno incremento. Aconteceu, ainda,
uma ínfima redução da burocracia sediada no poder local. O que se pode
dizer, portanto, é que o governo Thatcher teve imensa dificuldade de cortar
os funcionários da área social, assim como de reduzir o efetivo que atua na
“ponta” do sistema, no âmbito local.
O ponto central do modelo gerencial puro é a busca da eficiência.
Para tanto, parte do pressuposto de que é preciso modificar as engrenagens
do modelo weberiano. A burocracia tradicional (Whitehall para os ingleses)
é definida como uma organização com estrutura rígida e centralizada, voltada
ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que
o desempenho é avaliado apenas com referência à observância das normas
legais e éticas. Contra essa visão de administração pública, o governo
Thatcher propunha:
a) definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentro
das agências governamentais (BUTLER, 1993: 399);
b) clara definição dos objetivos organizacionais, analisados em sua
substância e não enquanto processo administrativo;
c) aumento da consciência a respeito do “valor dos recursos”
(value money) públicos, procurando maximizar a relação financeira entre
os recursos iniciais e os gastos realizados para a produção de políticas, ou
seja, incorporando o valor da eficiência na lógica de funcionamento da
burocracia.
Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados
determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior
atenção aos instrumentos de racionalização orçamentária, que deveriam
possibilitar a incorporação de uma maior “consciência dos custos” (cost
consciousness) no serviço público (METCALFE & RICHARDS, 1989: 50). As
técnicas de avaliação de desempenho e controle orçamentário foram usadas
para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial
Management Iniciative (FMI).4
 16
Tabela I
 Evolução do quadro de pessoal na Grã-Bretanha (base mil)
 1 7 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8
 978-79 9-80 0-81 1-82 2-83 3-84 4-85 5-86 6-87 7-88 8-89 9-90
Civil Service 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5
 34 19 97 78 58 36 21 97 98 87 74 67
 Forças 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
 Armadas
 26 30 35 41 34 33 36 34 31 28 24 19
 
NHS
 
 9 9 9 9 1 1 9 9 9 9 9 9
 23 43 79 98 9 9 98 93 81 76 77 68
 
 
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
 11 10 7 5 10 10 7 7 7 4 6 5
 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
 194 202 218 222 211 189 162 131 117 95 81 59
 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
 325 368 343 306 274 300 320 326 352 377 379 269
 1 1 1 1 1 1 1 1 1 8 7 7
 843 818 785 656 538 444 396 124 49 56 81 9
 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1
 3 4 5 90 85 85 81 17 26 18 18 9
 6 6 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5
 565 592 551 374 208 118 59 698 644 446 369 146
Fonte: Baseado em CLARKE (1993: 5)
Fundamentais em um momentode escassez de recursos, estas
técnicas orçamentárias deram impulso à implementação das outras reformas
administrativas (CAIDEN, 1991: 85). Depois foram adotados, em larga escala,
os instrumentos de avaliação de desempenho organizacional. Afinal, se o
Total do
Governo
Central
Total local
Indústrias
nacionalizadas
Total do setor
público
Empresas
Públicas
(National
Health Service)
Outros
Setores do
Governo Central
 17
objetivo era alcançar uma maior eficiência, havia a necessidade de se ter
mecanismos objetivos de mensuração da performance governamental. Entre
estes mecanismos utilizados, um bom exemplo é o chamado escrutínio de
Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os
principais problemas da administração pública e definir critérios de
mensuração de eficiência (METCALFE & RICHARDS, 1989: 26).
O governo inglês adotou três mecanismos para definir claramente as
responsabilidades, tanto das agências governamentais como dos funcionários
públicos. No âmbito organizacional, duas saídas institucionais foram
encontradas. A primeira foi a adoção da Administração por Objetivos (Man-
agement by Objectives), pela qual se procurou traçar linhas claras de ação às
agências, o que tornaria possível uma avaliação de desempenho baseada na
comparação entre os resultados obtidos e o que fora previamente
determinado.
A descentralização administrativa constituiu-se em uma outra opção
organizacional importante. Seu objetivo precípuo foi aumentar a autonomia
das agências e dos departamentos. É importante notar que a descentralização
era concebida a partir de uma definição clara dos objetivos de cada agência,
os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilância e controle do Poder Cen-
tral. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorável à
descentralização, o que acontecia era uma desconcentração de poderes.
À estrutura extremamente hierárquica característica do modelo
Whitehall foi contraposto um modelo em que se procurava delegar
autoridade (empowerment) aos funcionários. Dentro do contexto da cultura
gerencial, era preciso criar mais gerentes, com habilidade e criatividade para
encontrar novas soluções, sobretudo para aumentar a eficiência
governamental. Assim, a delegação de autoridade era uma resposta no
primeiro momento institucional, e que com o tempo poderia transformar a
cultura da burocracia.
Mas, ao enfatizar em demasia a estratégia da eficiência, o modelo
gerencial puro poderia estar jogando para segundo plano outros valores
fundamentais na atuação dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para
decidir e inovar. Os critérios de medição da eficiência poderiam se tornar
tão rígidos e portanto ineficazes, nos termos do managerialism — quanto
às regras e procedimentos do modelo burocrático weberiano.
METCALFE e RICHARDS (1989: 62-63) estabelecem uma importante
diferença entre a eficiência operacional e a adaptativa, que refina o debate
sobre a avaliação de desempenho das organizações. O primeiro tipo de
eficiência é vinculado ao incremento da “consciência dos custos” e portanto
deve estar atrelado a uma rígida especificação de objetivos e controles. A
 18
eficiência adaptativa, por sua vez, responde ao critério da flexibilidade, sendo
útil a instituições que sofrem processos de mudança.
Diante da atual realidade do Estado contemporâneo, pressionado pela
globalização e pelas mudanças tecnológicas, com menos poder e recursos, de
fato a eficiência adaptativa é um valor mais importante para a administração
pública, capaz de dotá-la da flexibilidade necessária para responder melhor às
demandas internas e externas. O aumento da “consciência de custos”,
resultado da eficiência operacional, também é importante, porém limitado se
for um objetivo em si mesmo.
O enfoque apenas da eficiência governamental possui outro
problema: a avaliação da efetividade dos serviços públicos não recebe a
devida importância. Efetividade é entendida aqui como o grau em que se
atingiu o resultado esperado (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Portanto, a
efetividade não é um conceito econômico — como a eficiência pura — mas
de avaliação qualitativa dos serviços públicos.
Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noção de que o
governo deve, acima de tudo, prestar bom serviços. É a ótica da qualidade que
começa a ser incorporada pelo modelo gerencial, como discutiremos na
próxima seção. A valorização do conceito de efetividade também traz
novamente à tona o caráter político da prestação dos serviços públicos, uma
vez que são os usuários dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a
qualidade dos programas governamentais. E aqui enfocamos um dos
calcanhares de Aquiles do modelo gerencial puro: a subestimação do
conteúdo político da administração pública.
Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma
tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor
público (GRAY & JENKINS, 1995: 81). Desta maneira, alguns gerencialistas mais
radicais afirmavam que não existe diferença conceitual entre a administração
da empresa privada e a administração pública (MURRAY, 1975). Outros
aceitavam que há determinadas diferenças entre ambas; contudo, propunham
reformas ao setor público como se ele fosse uma organização homogênea — a
burocracia vista caricaturalmente. O fato é que a administração pública se
constitui num sistema organizacional em que, internamente, há diferentes
tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relações com a
esfera política, a qual nunca pode ser negligenciada, pois caso isso ocorra,
aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem
(GRAY & JENKINS, idem: 85).
O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separação
entre a política e a administração. Assim, caberia aos reformadores implantar
o managerialism na administração pública independentemente do que ocorre
na política. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o próprio desenvolvi-
 19
mento do modelo gerencial na Grã-Bretanha, pois foi o forte apoio político
obtido pelos conservadores que propiciou o avanço das reformas. Ao longo
das décadas de 80 e 90 os integrantes do governo inglês enfrentaram
dificuldades políticas, e somente a reconstrução da base de apoio às
mudanças ou a reformulação, ainda que parcial, das propostas puderam re-
mover os obstáculos.
Em termos comparativos, para reforçar a argumentação acima basta
lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que
fracassou sobretudo por razões políticas. Trata-se da experiência americana
no período Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os
obstáculos existentes no âmbito do Congresso, por um lado, e os erros da
estratégia de negociação, por outro, as causas responsáveis pelo malogro da
implementação do modelo gerencial puro naquele país (CROZIER, 1992: 125-
133). A experiência latino-americana recente igualmente dá base a essa
hipótese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas
dependeram fortemente de apoio político e construção de novos incentivos
institucionais (HAGGARD, 1996).
Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas
apoiadas em técnicas gerenciais não servem apenas ao aumento per se do
desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do
setor público de acordo com objetivos públicos, ou seja, politicamente
definidos (CAIDEN, 1991: 30).
Os gerencialistas puros, por fim, não consideraram que a
especificidade do setor público dificulta a mensuração da eficiência e a
avaliação do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gestão
pública, estão em jogo valores como eqüidade e justiça que não podem ser
medidos ou avaliados por intermédio dos conceitos do managerialism puro
(MAYORDOMO, 1990: 278-280).
Esta “despolitização” da administração pública, aliada à ênfase no
conceito de eficiência governamental, fez com que Christopher Pollitt
(1990), um dos maiores críticos do modelo gerencial inglês, classificasse o
managerialism como um “neotaylorismo”,isto é, uma proposta calcada na
busca da produtividade e na implantação do modelo de gestão da empresa
privada no setor público.
Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve
alguns êxitos. O principal deles é que a ênfase na questão financeira de fato
elevou a consciência da burocracia inglesa sobre os custos das políticas
públicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os gover-
nos que têm realizado reformas administrativas nos últimos anos. Isto mostra
que a busca da eficiência governamental, embora em si não resolva todos os
problemas da burocracia, é um legado positivo do modelo gerencial puro.
 20
A discussão em torno do modelo gerencial se tornou complexa e
ganhou novos rumos a partir da metade da década de 80. Basicamente, duas
transformações foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada à
dinâmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade,
planejamento estratégico e qualidade. A outra transformação foi mais radical
e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da
adoção de serviços públicos voltados para os anseios dos clientes/consumi-
dores. É neste ponto que o modelo gerencial traz à tona o aspecto público da
administração pública, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial
vinculado à eficiência e à busca da qualidade dos serviços.
2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de
gestão, qualidade dos serviços e prioridade às demandas do
consumidor (consumerism)
As críticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na Grã-
Bretanha buscavam não a volta ao modelo burocrático weberiano, mas sim a
correção do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A
ênfase na flexibilidade da gestão foi uma das mudanças introduzidas.
A estratégia da eficiência, se levada às últimas conseqüências, pode
petrificar a ação do gerente público, tal como mostramos no item anterior. O
caso do Orçamento público é paradigmático. O estrito enfoque no controle
orçamentário dificulta a adaptação a alterações que impliquem um
redirecionamento do gasto público. No limite, a ótica da eficiência acredita
que há uma solução racional única para os problemas orçamentários. No
entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), “o
orçamento público é um problema contínuo sem uma solução permanente”.
No caminho da flexibilização da gestão pública, também podemos
citar a passagem da lógica do planejamento para a lógica da estratégia (CRO-
ZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual
estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser
cumprido. Já na lógica de estratégia, são levadas em conta as relações entre
os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que
permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas
governamentais.
A utilidade da lógica de estratégia vai além da confecção dos
programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se
beneficia igualmente do conceito de estratégia, sobretudo porque a maioria
 21
dos Estados contemporâneos passa por três grandes crises: a fiscal; a
decisória, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece
a implementação de reformas; e, por fim, a de confiança, pois a população
desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas políticas. É neste ambiente
que Michel Crozier propõe a utilização da estratégia, que não leva só em
conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas
principalmente requer um acompanhamento das reações da sociedade e dos
funcionários públicos frente às ações do governo (CROZIER, idem: 93-94).5
A busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o
modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da década de 80, o
governo britânico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliação
de resultados das agências e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar,
por causa das críticas contra a ênfase dada inicialmente à mensuração da
eficiência e não da efetividade dos serviços públicos. Neste sentido, Norman
Flynn afirma que “a imposição arbitrária da diminuição dos custos pode
conduzir mais à redução do nível (de qualidade) dos serviços do que a um
aumento de produtividade” (FLYNN, 1990:113).
É interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da
década de 80, uma modificação no que se refere à antiga visão meramente
quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da
organização. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da
administração da qualidade total (Total Quality Management — TQM), que
posteriormente foi introduzida no setor público. Nas empresas privadas, a
razão da mudança foi o aumento da concorrência e do nível de exigência dos
consumidores. Desta maneira, os empresários tiveram que elevar a qualidade
de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente
da qualidade tem uma relação direta com o direcionamento da produção para
os anseios dos consumidores.
No setor público aconteceu um fenômeno semelhante. A introdução
da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a
administração pública voltava suas atenções aos clientes/consumidores. Essa
talvez tenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial. Sue
Richards, importante especialista na área de Public Management, acredita
inclusive que houve uma mudança de paradigma com a recente ênfase dada
pelo setor público às preferências do consumidor.
Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois
paradigmas na administração pública. O primeiro foi aquele vinculado à visão
política da burocracia, que deveria estar atrelada à consecução de objetivos
politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, é o modelo
burocrático weberiano. O segundo paradigma foi o da eficiência, associado,
sobretudo, aos métodos gerenciais do setor privado — tal como foram
 22
aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinião de
Richards, resultaria da síntese entre os antigos valores do serviço público
(ou do modelo weberiano) e a orientação para uma melhor performance do
setor público como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada à
satisfação do público, intitulada paradigma do consumidor (consumer para-
digm) (apud CLARKE, 1993: 7).
De fato, a administração pública inglesa vem implementando uma
estratégia direcionada cada vez mais às demandas dos consumidores. Um
importante organismo do governo britânico, o Local Government Training
Board, definiu qualidade como aquilo que dá a satisfação ao consumidor.
Além disso, esse mesmo órgão fez uma lista dos passos necessários para
garantir a qualidade do serviço público, na qual o conhecimento das
necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16).
Mas o programa do governo inglês mais importante no sentido de
priorizar o consumidor é, sem dúvida, o Citizen’s Charter. Baseado no
princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às
necessidades definidas pelo público diretamente afetado (BUTLER, 1993:
402), o Citizen’s Charter consiste na implantação de programas de avaliação
de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos
consumidores. A importância do programa aumenta na medida em que ele
tem sido uma das referências da atual gestão do primeiro-ministro John
Major, que, na defesa do Citizen’s Charter, disse que os “serviços públicos
têm o dever especial de responder às necessidades dos seus consumidores e
clientes” (CLARKE, 1993: 24).
A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo
governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma
estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmon-
tando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a
descentralização. Como já afirmei anteriormente, na Grã-Bretanha ocorre uma
descentralização administrativa (desconcentração) e não uma verdadeira des-
centralizaçãopolítica. Não obstante, tem ocorrido uma significativa delegação
de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço
público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será.
A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do
consumidor. É preciso que haja opções caso determinado equipamento social
não esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britânico tem
procurado incrementar a competição entre as organizações do setor público.
Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio
e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha. O Citizen’s Charter
enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relação lógica entre a competiti-
vidade e o aumento da qualidade dos serviços públicos (CLARKE, idem: 24).
 23
A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para o
serviços públicos. Esse modelo possui três dimensões (CLARKE, idem: 20):
a) Extensão das relações contratuais no fornecimento de serviços
públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo,
criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo
modelo de monopólio estatal;
b) Extensão das relações contratuais para dentro do setor público,
envolvendo descentralização, delegação e mecanismos de quasi market;
c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores
de serviço e os consumidores/clientes.
A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O
primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor
forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de
competição e de controle. O segundo, quase como conseqüência do
primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim,
o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores
têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um
marco contratual.
O modelo contratual de prestação de serviços públicos não se res-
tringe somente ao caso inglês. A partir de um estudo das principais inovações
gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existência de importantes arran-
jos contratuais também na Suécia e na França. Em todos estes casos, porém,
Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difícil equaciona-
mento da relação entre as agências autônomas, o respectivo ministério que
controla cada uma delas e o Ministério das Finanças.6 Aqui se encontra um
sério obstáculo ao princípio da descentralização administrativa (desconcen-
tração) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism.
Este obstáculo é fruto de um paradoxo cuja origem é a escassez de
recursos públicos: essa mesma situação cria a necessidade do aumento da
autonomia gerencial das agências e igualmente requer o fortalecimento do
controle orçamentário estrito sob a batuta do Ministério das Finanças.
Assim, de um lado as agências movem-se pela lógica do output e, por outro,
o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs
financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta
queda de braço, o vencedor via de regra é o ministro das Finanças e suas
preocupações. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos
problemas de curtíssimo prazo e não à construção de uma nova cultura
organizacional e de novos arranjos institucionais.
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial
puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em
 24
que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como
prestador de serviços públicos e a população.
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de
serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe
entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços
públicos. Como aponta Pollitt, é mais complexa a relação do prestador de
serviço público com o consumidor, já que ela não obedece ao puro modelo
de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há determinados serviços
públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de
escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais
e dos serviços policiais (POLLITT, 1990: 125).
Para vários autores,7 o conceito de consumidor deve ser substituído
pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o
de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres
e não só liberdade de escolher os serviços públicos (STEWART & WALSH,
1992: 507).
Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountabil-
ity, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento
da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. Desta
forma, mecanismos como os do Citizen’s Charter — cujo nome não corres-
ponde à realidade, pois este programa é direcionado ao consumidor — só
enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as políticas públicas. O
consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo.
O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao
problema da eqüidade, valor fundamental na administração pública. A
primeira pergunta não respondida pelo consumerism é quem são os
consumidores/clientes? Em grande medida, são aqueles que se organizam
para atuar onde os serviços são prestados — o que, no limite, pode se
constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, poderão
fazer de tudo, inclusive atos discricionários, para atender ao grupo
organizado de consumidores, já que os funcionários públicos dependem, no
modelo gerencial, da avaliação dos clientes para obter avanço profissional,
melhoria de salários e até, em último caso, para manter o próprio emprego.
Entre a avaliação dos consumidores e os atos dos funcionários devem haver
normas e regras que permitam garantir o interesse público (FREDERICKSON,
1992: 18).
A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo
de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos
públicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se
tornar “mais consumidores do que os outros”. Assim, os consumidores
mais fortes podem se constituir em “clientes preferenciais do serviço
 25
público”. Ou como argumenta Clarke, “quando os recursos são limitados,
o problema não é satisfazer os consumidores, mas quais consumidores
(satisfazer)?”.8
O problema da eqüidade na prestação dos serviços públicos pode se
tornar ainda maior quando há competição entre os equipamentos sociais. Isto
porque a unidade de serviço público que obtiver a melhor classificação na
competição receberá provavelmente mais recursos, seus funcionários
melhorarão seus rendimentos (através de incentivos por produtividade), e
portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tenderão a utilizar este
serviço continuadamente. A premiação reflete, sem dúvida, um círculo vir-
tuoso, saudável como técnica para tornar o Estado mais capaz de responder
às demandas da população. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que
não conseguirem as melhores avaliações dos consumidores caminharão para
um círculo vicioso, ou seja, receberão menos recursos, os seus funcionários
não terão incentivos financeiros e ficarão desmotivados, e seus consumi-
dores continuarão insatisfeitos.
O pressuposto do modelo da competição é de que os consumidores
podem escolher a unidade de serviço público cuja qualidade for maior.
Contudo, esse pressuposto nem sempre é verdadeiro, pois nem todos os
consumidores têm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social
que lhes agradar, em virtude da existência de obstáculos geográficos e
financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de serviço
público. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem
um número limitado de equipamentos sociais, estes ficarão lotados e
tenderão, também, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do serviço
público que tiveram inicialmente uma má avaliação, ficarão abandonadase
com uma subutilização que por si só já resultará em desperdício de recursos
públicos.
O modelo da competição pode levar àquilo que a Ciência Política
denomina de jogo de soma-zero. Isto é, o equipamento social vencedor
(aprovado pela população) no começo do jogo, “leva tudo” (takes all),
ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. Já a unidade de
serviço público que obtiver as piores “notas” dos consumidores, “perde
tudo”, o que resultará indiretamente na aplicação de incentivos para que este
equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor é o
princípio da eqüidade na prestação dos serviços públicos, transformando
alguns consumidores em mais cidadãos do que os outros.
Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqüidade na
prestação de serviços públicos, alguns autores criaram o Public Service
Orientation (PSO), tendência que resumo rapidamente a seguir.
 26
3. Public Service Oriented (PSO): a construção
da esfera pública
Procurarei neste item resumir a discussão existente na corrente do
Public Service Oriented (PSO).9 Aqui serei mais breve do que nos outros
tópicos por duas razões. A primeira é que a PSO faz parte de um debate
muito recente na Grã-Bretanha e, portanto, seus conceitos ainda estão em
uma fase de amadurecimento. Como conseqüência disso, a PSO se
constitui mais como uma tendência que levanta novas questões e põe em
xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouço
teórico fechado.
Uma outra observação é necessária. O Public Service Orientation
(PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da década de 80, não
propõe a volta a um modelo pré-gerencial, burocrático weberiano. A PSO
procura encontrar novos caminhos abertos pela discussão gerencial,
explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas.
Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do
republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como account-
ability, transparência, participação política eqüidade e justiça, questões
praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. É interessante
notar, contudo, que o “objeto” que gerou a corrente do PSO foi “criado” pelo
modelo gerencial. Trata-se da problemática da descentralização, a partir da
qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO.
A visão da descentralização destes autores, no entanto, é
extremamente crítica quanto ao modelo implementado pelo governo
britânico. O argumento de Hambleton (1992) resume a posição do PSO com
relação à descentralização.
“A justificativa central para defender o governo local não é que ele é um
bom meio para prover os serviços (públicos) necessários, o que de fato ele é,
mas que ele (o governo local) torna os cidadãos capazes de participar das deci-
sões que afetam suas vidas e de suas comunidades” (HAMBLETON, 1992: 11).
Portanto, o PSO defende as virtudes políticas da descentralização.
No modelo gerencial puro, a descentralização era valorizada como meio de
tornar mais eficazes as políticas públicas. Já no consumerism, o processo
de descentralização era saudável na medida em que ele aproximava o centro
de decisões dos serviços públicos dos consumidores, pensados como
indivíduos que têm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes
oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras
correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito
com conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de
 27
cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem
um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na
maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo
do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à
esfera pública (POLLITT , 1990: 129).
Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de
participação dos cidadãos, o Public Service Orientation (PSO) rebate os
argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por partici-
pação política sempre foram equiparadas às formas neocorporativas de atua-
ção que vigoravam no final da década de 70 (POLLITT, idem: 138). Os
teóricos do PSO resgatam os ideais de participação política dentro de um
conceito mais amplo, o de esfera pública, que se utiliza da transparência
como proteção contra novas formas particularistas de intervenção na arena
estatal, como o são o clientelismo e o corporativismo.
Portanto, é a partir do conceito de esfera pública (public domain)
que é estruturado o conjunto de idéias do Public Service Orientation (PSO).
Esfera pública vista como local de aprendizagem social. Isto é, a esfera
pública não é só o locus por excelência da participação dos cidadãos, mas
sobretudo onde os cidadãos aprendem com o debate público.
O conceito de esfera pública como locus de transparência e de
aprendizado social deve estar presente também na organização interna da
administração pública, sobretudo no momento de elaboração das políticas
públicas. O planejamento estratégico, por exemplo, não pode estar confinado
à burocracia. Os objetivos políticos definidos pelo planejamento estratégico
devem ser discutidos e revelados num processo de debate público (POLLITT,
idem: 150).
Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competição entre
agências públicas, é repensado pelo Public Service Orientation (PSO). Não
que a competição seja negada como princípio utilizável no setor público; mas
o que é mais ressaltado pela PSO é a possibilidade de cooperação entre as
agências de modo a obter um melhor resultado global na oferta de serviços
públicos. Desta forma, o princípio da eqüidade, fundamental dentro do PSO,
pode ser garantido.
Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idéias-
chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/eqüidade. Para
tanto, é preciso que no processo de aprendizado social na esfera pública se
consiga criar uma nova cultura cívica, que congregue políticos, funcionários
e cidadãos.
Para destacar as diferenças entre o modelo de administração adotado
na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor público, Stewart e
Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:
 28
Quadro II. Comparação entre o modelo de administração privada e o
modelo de administração do setor público, segundo a teoria do PSO
Modelo do Setor Privado Modelo do Setor Público
Escolha individual no mercado Escolha coletiva na política
Demanda e preço Necessidade de recursos públicos
Caráter privado da decisão empresarial Transparência da ação pública
A eqüidade do mercado A eqüidade dos recursos públicos
A busca de satisfação do mercado A busca da justiça
Soberania do consumidor Cidadania
Competição com instrumento Ação coletiva como meio político
do mercado
Estímulo: possibilidade de o Condição: consumidor pode
consumidor escolher modificar os serviços públicos
Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).
Embora faça fortes críticas ao modelo gerencial puro e ao consum-
erism, o fato é que o Public Service Orientation (PSO) não joga fora as
idéias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discussões
sobre eficiência, qualidade, avaliação de desempenho, flexibilidade
gerencial, planejamento estratégico, entre as principais, não são negadas,
mas há a tentativa de aperfeiçoá-las dentro de um contexto em que o
referencial da esfera pública é o mais importante.
Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros do
poder local, onde os cidadãos tenderiam a controlar mais a qualidade dos
serviços públicos. Mas, como conceber a coordenação do serviço público no
âmbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as
desigualdades regionais — menores no caso inglês, mas enormes em paísescomo o Brasil —, e garantir assim uma verdadeira eqüidade?
Estas são respostas que o modelo do PSO ainda não oferece. Uma
das principais origens desta deficiência encontra-se na concepção
extremamente otimista com relação à possibilidade dos cidadãos resolverem
na esfera local todos os problemas do setor público (Pollitt, 1990: 1550). A
complexidade do mundo contemporâneo e da democracia representativa —
que não pode ser meramente substituída pela democracia direta — demandam
respostas mais abrangentes e articuladas.
 29
Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que é dizer não só como o
setor público deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa é uma das
principais lacunas da experiência do modelo gerencial implantado nos
últimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556).
Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor público mais do que mudá-lo
cosmeticamente. No outro lado do Atlântico, os americanos também têm
repensado o setor público no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando
reinventar o governo.
4. Reinventando o governo: novos caminhos para
a administração pública americana
O presidente americano Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa
Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito
parecido, inclusive no que se refere à reforma administrativa. Ambos
propunham, inicialmente, a implantação de um modelo gerencial puro, com
ênfase no corte de custos e no aumento da eficiência. Thatcher foi, em
grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato
burocrático. Reagan não. Uma pergunta, portanto, fica no ar: qual a razão do
fracasso do governo Reagan em implementar o modelo gerencial puro nos
Estados Unidos?
A primeira razão do fracasso de Reagan, na verdade, refere-se a um
obstáculo que outros presidentes anteriormente tentaram ultrapassar mas não
conseguiram. Trata-se da tensão existente entre aumentar a flexibilidade e, ao
mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas políticas contra a patronagem
(NIGRO, 1982). O fato é que a constituição da burocracia pública americana
se deu em um contexto marcado pelo combate à politização da
administração. No final do século passado e começo deste, na chamada Era
Progressista, políticos como Woodrow Wilson, Theodore Roosevelt e Louis
Brandeis (OSBORNE & Gaebler, 1994: 14) combateram esta politização, e
deixaram para as futuras gerações o conceito de que a administração pública
deveria ter mecanismos protetores contra a patronagem. Esta idéia permeia
toda a cultura administrativa do setor público americano.
O curioso é que os Estados Unidos sempre foram o país por
excelência dos business, das técnicas “revolucionárias” da administração
privada. Um dos livros que mais influenciou as administrações privadas e
públicas em vários lugares do mundo, sobretudo na Grã-Bretanha, foi o In
search of excellence: lessons from America’s best — run companies, de
 30
Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio
de modificar a burocracia americana, suas idéias gerencialistas puras nunca
foram implantadas de fato no governo federal dos EUA.
E aqui entra a segunda razão para o insucesso reaganiano. O governo
nos Estados Unidos é extremamente descentralizado, ao contrário do bri-
tânico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais
também são fortes o suficiente para definirem um padrão de políticas públi-
cas. É neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformações
no setor público ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude
dos recentes cortes de subsídios federais efetuados pelo presidente Reagan.
Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu
destino político-administrativo.
Apesar da força da patronagem local nos EUA até pelo menos o come-
ço deste século, a tradição democrática e republicana — o ideal de self gov-
ernment, como já falava Tocqueville das comunidades americanas do século
XIX —, sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atual-
mente, são eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182
eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razão para o
fracasso da implantação de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos é
que o managerialism teve que conviver com padrões de democratização do
setor público incompatíveis com os padrões gerenciais mais ortodoxos.
Isto não quer dizer que o managerialism não tenha força nos EUA.
Aliás, foi lá que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou
hegemônico, mas algumas das suas técnicas gerenciais estão sendo utilizadas
pragmaticamente há muito tempo, quando servem aos interesses da comuni-
dade. Frente à escassez das últimas décadas, os governos locais têm procu-
rado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do
arsenal de conceitos do managerialism. Só que se procurou encontrar um
modelo que respondesse aos ditames da democratização, da busca da efici-
ência e do aumento da qualidade dos serviços públicos. Em suma, nos EUA
se tentou criar, desde o início, um modelo híbrido.
Além da tentativa de se constituir um modelo híbrido (gerencialismo
mais democratização), a experiência americana recente tem outra peculiaridade.
Ela se refere à busca do novo significado que deve ter o setor público, ou, nos
termos de Michael Barzelay (1992), a criação de um novo modelo organizacio-
nal, o qual ele denomina de paradigma pós-burocrático. Como na Public Service
Orientation desenvolvida na Grã-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que
deve ser o governo e não simplesmente como ele deve ser. É a procura de um
novo paradigma de governo, e não somente de administração pública.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo
(1994), é o marco na nova discussão da administração pública americana.
 31
Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere à adminis-
tração pública. Para tanto, é estruturado um modelo híbrido e eclético de
análise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento
do modelo gerencial inglês, tais como a implantação de uma administração
por objetivos — ou por missões —, a mensuração do desempenho das agên-
cias através dos resultados, a busca da qualidade total como método adminis-
trativo, a ênfase no cliente, a transferência do poder aos cidadãos e tentar
garantir a eqüidade.
A discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que
impulsionou o gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de
propor o “rolling back the state” thatcheriano, os autores propõem uma re-
definição da atividade governamental.
“Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado
de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25).
A atividade governamental é entendida como algo com uma natureza
específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do setor privado.
Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes do setor
público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca
do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte — que exigem a
realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada os recursos são
originados das compras efetuadas pelos clientes; as decisões governamentais
são tomadas democraticamente e o empresário decide sozinho ou no
máximo com os acionistas da empresa — a portas fechadas; por fim, o objetivo
de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer “o bem” e a empresa “fazer
dinheiro” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenças implicam,
necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor público, tornando-
o sim mais empreendedor, mas não transformando-o em uma empresa.
Ao contrário também da epidemia generalizada contra a burocracia
que vigorou nos EUA no começo da década de 80 (KAUFMAN, 1981), o
Reinventando o governo não coloca a culpa dos problemasgovernamentais
em seus funcionários; o problema não está nas pessoas, mas no sistema
(OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). É a reforma das instituições e dos
incentivos que tornará a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de
métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a
prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor público,
o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser
também chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas co-
munidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
 32
a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comu-
nidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando volun-
tariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada
tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência.
Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.
Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o
princípio da eqüidade. Desta maneira, a introdução de mecanismos geren-
ciais, tais como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de
justiça redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no
debate sobre reforma administrativa.
Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para reinventar o
governo, listados a seguir:
1 — Competição entre os prestadores de serviço;
2 — Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à
comunidade;
3 — Medir a atuação das agências governamentais através dos
resultados;
4 — Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;
5 — Redefinir os usuários como clientes;
6 — Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento;
7 — Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu
gasto;
8 — Descentralização da autoridade;
9 — Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas;
10 — Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário.
Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do Reinventando o gover-
no. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que “navega em
vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma res-
posta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador é reformular as relações Estado/
mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxi-
ma das idéias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relação pública
entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma dependência.
Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos
um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população
 33
como cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a
melhor qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e
tem como dever participar das decisões da comunidade, e por isso a descen-
tralização da autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse grau de
accountability. Em suma, não há uma antinomia entre os conceitos de cliente
e cidadão, eles são complementares, e fazem parte da reinvenção do governo
em sua relação com a sociedade.
No que tange à gestão da burocracia, são basicamente dois os instru-
mentos propostos. O primeiro é a orientação administrativa por missões. A
partir dela, o governo pode ser mais flexível, como também torna-se mais
fácil a avaliação de cada agência, comparando-se o objetivo inicialmente
formulado com o resultado efetivamente alcançado. A orientação por mis-
sões, portanto, é um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism
(flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avalia-
ção de resultados.
Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra de
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo geren-
cialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser
dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do
que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE &
GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, “quando medimos a eficiência, podemos
saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetivi-
dade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer
com eficiência o que não deveria continuar a ser feito” (idem: 381).
Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetivi-
dade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
“Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas
ele deseja ainda mais um governo efetivo” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 382).
Há mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de
comentar. Um é a definição da competição como um dos valores fundamentais
de um setor público reconstruído. A competição seria uma forma de melhorar
a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos
pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público
como no privado — e encorajar a inovação organizacional. Por isso, Osborne e
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestação de serviços
públicos, “a questão não é público versus privado, mas competição versus
monopólio” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Cabe uma observação aqui que toca num ponto não resolvido pela
idéia de reinventar o governo. Na opinião dos autores, a competição entre
 34
os serviços públicos tem que ocorrer mantendo-se o princípio da eqüidade.
Há, no entanto, uma grande dificuldade para alcançar tal objetivo. A
preocupação é louvável, mas de fato Osborne e Gaebler não apresentam
uma resposta institucional para o dilema competição ou eqüidade — que
quer eles queiram ou não, apresenta-se na realidade como um gigantesco
dilema.
Por fim, uma das questões mais instigantes levantadas pelo Reinven-
tando o governo é o peculiar conceito de planejamento estratégico elaborado
pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratégico — ou a
lógica da estratégia, nos termos de Crozier (1992) — refere-se à possibilidade
mais flexível de gestão frente às constantes mudanças do mundo contem-
porâneo. Portanto, é uma visão de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler,
contudo, o planejamento estratégico procura antecipar o futuro, prevendo
tendências de mais longo prazo.
Mas a antecipação de tendências futuras não pode ser uma atividade
confinada à burocracia. O planejamento estratégico tem que envolver a so-
ciedade e ser incorporado à cultura dos funcionários. Para Osborne e
Gaebler, não é o planejamento estratégico que importa, mas sim o pensa-
mento estratégico e a conduta estratégica.
“O elemento importante não é o plano, mas sim, a atividade do
planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada visão de
futuro, a organização ou a comunidade promovem em todos os seus membros
uma percepção comum a alcançar” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256).
A este conjunto de princípios apresentados pelo Reinventando o
governo, muitas críticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade
de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administração pública
americana. Isto não se verifica, porém, pois eles enfatizaram, em determi-
nada passagem do livro, os obstáculos político-institucionais presentes nos
EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e
acreditam que o contexto político é fundamental. Comentando a respeito das
pressões contrárias à reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e
Gaebler deixam claraa influência institucional.
“Quando os partidos políticos (americanos) eram mais fortes, eles,
às vezes, podiam superar essas pressões (contrárias às reformas). Um pre-
sidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a
disciplina partidária para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a
cobertura política para isso. (“Sei que meus eleitores não gostam da idéia,
mas fiz isso pelo presidente”). Nos sistemas parlamentaristas ainda é o que
acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos políticos são tão
débeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivíduos,
levantando fundos próprios, obtendo êxito ou insucesso conforme sua
 35
reputação e a maneira como votam. Por isso, não há praticamente qualquer
incentivo para olhar além dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num
sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a
predominância dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da
campanha eleitoral” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258).
Em resumo, os incentivos institucionais são fundamentais para a
realização de qualquer reforma administrativa. Ninguém pode acusar Osborne
e Gaebler de não terem dado atenção à esfera política.
A maior crítica ao Reinventando o governo foi feita por Charles
Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no
qual ele afirma que Osborne e Gaebler estão tentando apenas retomar alguns
temas abandonados pelo debate gerencial na década de 80, mas mesmo assim
não conseguiram entender a natureza da administração pública da gestão
democrática. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu decálogo
definidor do que deve ser uma administração pública democrática.
1 — Através de seus representantes eleitos, os cidadãos, e não os
empresários, devem estar a cargo do governo;
2 — A função de governo é servir o interesse público, não criar
reservas de mercado ou alimentar “egos empresariais”;
3 — O governo tem que operar sob as regras da Constituição e das
leis, e não a partir de missões comandadas por particulares;
4 — O governo pode entrar em associações com entidades privadas,
sempre e quando for o sócio principal;
5 — O governo deve ser flexível e inovador, porém também deve ser
suscetível à prestação de contas ao público;
6 — O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles
que vão desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionários públicos;
7 — No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal
de igualdade de oportunidades;
8 — É importante simplificar regras, contanto que se respeite a
integridade dos processos legais;
9 — A flexibilização orçamentária é aceitável, mas não a redução de
controles destinados a proteger os recursos públicos;
10 — Os problemas políticos devem ser solucionados com criativi-
dade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar
das mudanças (Goodsell, 1993).
É fundamental tecer alguns comentários a respeito do decálogo
elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposição que ele faz
pressupõe a caracterização da obra de Osborne e Gaebler como um exercício
 36
de gerencialismo puro, o que a meu ver é um tremendo engano. Osborne e
Gaebler consideram imprescindíveis os conceitos de eqüidade, accountability e
participação dos cidadãos no governo a fim de reconstruir o setor público. Ade-
mais, defendem a reinvenção do governo, e não sua substituição pelo mercado.
Além disso, Goodsell não percebe que com a crise do Estado con-
temporâneo em todas as suas dimensões — as quais descrevi na introdução
—, é necessário repensar a relação do Estado com a sociedade e do governo
com os cidadãos. É preciso redirecionar a atividade governamental, tentando
conjugar no setor público qualidade com eficiência, flexibilidade organiza-
cional com accountability, criatividade com busca de eqüidade. Estas com-
binações de valores de fato não são fáceis de serem obtidas; contudo, o
desafio é exatamente este: encontrar novas saídas através da imitação do que
deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa
era de escassez, rápidas mudanças sociais (no padrão de emprego, por
exemplo) e tecnológicas, globalização e, como já foi dito antes, falta de um
consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado.
O problema de Goodsell é que ele se agarra ao antigo modelo de
Estado, e seu correspondente no âmbito administrativo, o modelo buro-
crático weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoção dos
padrões de valores que realmente deram certo em uma época de prosperidade
tem uma certa lógica. Mas, infelizmente, tais padrões não respondem às
dificuldades atuais. É preciso encontrar novas saídas, e Osborne e Gaebler
apresentam um eclético conjunto de princípios que nos instigam a refletir
sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor público no futuro.
O comentário mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito
por Grant Jordan (1994). Entre as várias críticas endereçadas ao livro, uma se
destaca. Para Jordan, os autores só contam os casos de sucesso e não analisam
situações em que não foram encontradas respostas satisfatórias. Assim, perde-se
o nexo explicativo, ou seja, não podemos saber como sair de situações realmente
complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e
redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e tão
somente truísmos, aceitos por todos, mas que ninguém sabe de fato como im-
plementá-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos
EUA para outras realidades, historicamente distintas.
Aqui está o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles
conseguem enunciar uma conjugação de valores importantes para reinventar
o governo, mas não criam um arcabouço teórico que explique e possibilite a
implementação de reformas no setor público. Para isso, o melhor caminho
talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as
peculiaridades dessa revolução pós-burocrática que toma conta não só dos
Estados Unidos e da Grã-Bretanha mas de uma gama enorme de países.
 37
IV. Conclusão
Os desafios para a administração pública do século XXI
O impacto da crise da burocracia weberiana e da implementação do
modelo gerencial em vários lugares transformou o atual debate na área de
administração pública. A reforma administrativa ligada ao managerialism
entrou na ordem do dia. Como nota B.G. Peters, “mesmo quando a noção de
‘privatização’ tem conotações negativas, como na Escandinávia, a expressão
‘modernização’ aparece como positiva para a maioria dos cidadãos” (1992:
307).
O modelo gerencial, no entanto, não é um corpo teórico fechado. Ele
vem sofrendo uma série de mudanças e sendo adaptado aos países em que
fincou raízes. Mas mesmo assim não é possível dizer que o managerialism se
constitui num novo paradigma, no sentido de Thomas Kuhn, ou seja, um
modelo que substitui por completo o antigo padrão burocrático weberiano.
Na verdade, o que mostram estudos comparados como os realizados por
Hood (1996), Cassese (1989) e Flynn (1996) é que as respostas
administrativas dos vários países perpassam por técnicas gerenciais de
diversos matizes, democratização da relação entre o Estado e a sociedade e
mesmo a manutenção de determinados elementos burocráticos weberianos.
Trata-se de um pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas
vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação.
Nesta nova situação, o gerencialismo cumpre um importante papel, mas não
se transforma num paradigma.
Apresento a seguir, de forma sucinta, as principais tendências de
modificação no antigo padrão burocrático weberiano, vinculadas a estruturas
pós-burocráticas profundamente influenciadas pelo debate em torno do
modelo gerencial.
a) Incentivo à adoção de parcerias com o setor privado e com as
organizações não governamentais (ONGs);
b) Ampla introdução de mecanismos de avaliação de desempenho
individual e de resultados organizacionais,atrelados uns aos outros, e
baseados em indicadores de qualidade e produtividade;
 38
c) Maior autonomia às agências governamentais e, dentro delas, aos
vários setores, horizontalizando a estrutura hierárquica;
d) Descentralização política, apoiada no princípio de que quanto
mais perto estiver do cidadão o poder de decisão com relação às políticas
públicas, melhor será a qualidade da prestação do serviço e, de fundamental
importância, maior será o grau de accountability. Os governos também têm
atuado no sentido de implantar políticas de coordenação entre as várias
esferas administrativas;
e) Estabelecimento do conceito de planejamento estratégico,
adequado às mudanças no mundo contemporâneo e capaz de pensar, também,
as políticas de médio e longo prazo;
f) Flexibilização das regras que regem a burocracia pública,
principalmente o Direito Administrativo, com efeitos inclusive em países
com modelos extremamente burocratizados, como a Espanha, a França e a
Itália (D’ALBERTI, 1992). A negociação coletiva, a introdução de ganhos de
produtividade e novos critérios de promoção têm flexibilizado a
administração de pessoal no setor público. Como aponta o último relatório
do Banco Mundial sobre o mundo do trabalho, a globalização vai obrigar
também o Estado a mudar suas políticas de pessoal.
“Muitos governos estão se dando conta de que uma exposição maior
à concorrência internacional requer burocracias flexíveis que funcionem
bem. Para serem empregadores eficazes e assegurar serviços de alta
qualidade, os governos necessitam reformar suas políticas de remuneração,
seleção e promoção de pessoal (...)” (RELATÓRIO DO BANCO MUNDIAL,
1995: 109).
g) Mesmo com a flexibilização da política de pessoal, a
profissionalização do servidor público continua sendo prioridade, como bem
o demonstra o caso italiano, em que 2/3 das reformas administrativas ocor-
reram na área de Recursos Humanos, sobretudo nos Planos de Carreira
(CASSESE, 1989). Robin Butler, alto funcionário da burocracia inglesa, escre-
veu recentemente que a manutenção do conceito de carreira no serviço públi-
co é um dos objetivos primordiais de qualquer governo (BUTLER, 1993: 404).
Além disso, as políticas de motivação têm recebido grande atenção, uma vez
que pouca atenção foi dada a esta área no início da implantação do modelo
gerencial. Como argumenta Pollitt, o managerialism “enfatizava mais o
controle de pessoal do que o seu desenvolvimento; mais à avaliação do que o
estímulo; mais no (controle) dos recursos do que na formação moral dos
funcionários” (POLLITT, 1990: 60).
Atualmente, há também uma revalorização da questão da ética no
serviço público (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994).
 39
h) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionários, em
particular os de nível médio e os do alto escalão burocrático. Neste sentido,
os funcionários precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em
vários funções. As principais funções são a de administrador, vinculada à
capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada
ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encon-
trar novas respostas e modernizar o fluxo de decisões; e a de integrador,
habilitado à congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um obje-
tivo. Este conceitos são relacionados no quadro abaixo.
Quadro III: As funções do dirigente público
Fonte: apud METCALFE & RICHARDS (1989: 72).
A grande pergunta que fica é como esta discussão pode ajudar no
entendimento do caso brasileiro. O quadro administrativo brasileiro é mar-
cado por uma multiplicidade de situações, um modelo híbrido muito peculiar.
Em primeiro lugar, a estrutura administrativa brasileira é influenciada por um
lado, pelo Direito Administrativo ibérico e francês, o que resulta em uma
rigidez organizacional maior — um maior engessamento, como se diz nos
dias atuais. Por outro ângulo, no entanto, a influência americana advinda do
modelo presidencialista, que dá uma configuração peculiar ao organograma
do Executivo, e sobretudo ao federalismo, que torna mais consorciativo o
Estado brasileiro, resulta em um maior grau de flexibilidade e politização do
nosso sistema administrativo.
O híbrido administrativo brasileiro também é formado pela convi-
vência entre setores administrativos atrelados a uma burocracia meritocrá-
tica, outros nichos dominados pelo patrionialismo e cartorialismo (princi-
palmente no nível subnacional e nos escalões mais baixos do Governo
Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida pelo sistema de spoil
INTEGRADOR INOVADOR
ADMINISTRADOR PRODUTOR
Regularidade de
procedimento
Estabilidade
Mudanças
Melhora de
resultados
 40
system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalão do orga-
nograma estatal, podendo ou não levar em conta a racionalidade técnica.10
Por fim, a Administração Pública brasileira moderna é dividida em
Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autônoma, com salá-
rios melhores e mais flexível, enquanto a Administração Direta é a menos
permeada por padrões meritocráticos, bem como a que oferece horizontes
profissionais menos promissores aos seus funcionários. Mudanças que não
levem em conta este hibridismo a fim de alterá-lo de fato podem, na verdade,
acentuar as tensões dentro do modelo.
Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com
cunho gerencial no País, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tensão
dentro do modelo foi exacerbada. É lógico que é importante ressaltar seus
aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive
vanguardista no cenário internacional — como salienta um dos maiores
especialistas em Administração Pública no mundo, Gerald Caiden (1991) —;
sua ênfase na descentralização e flexibilidade administrativa; a introdução do
espírito gerencial em alguns segmentos da Administração Pública. No
entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 não deu conta
do caráter híbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de
seus problemas. Um deles é o conflito entre a Administração Direta e
Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais
com a reforma de 1967, pela seguinte razão:
“A ausência de regras institucionais claras, como por exemplo, nos
contratos de gestão europeus, para regulamentar os vínculos entre o Poder
Executivo do governo e a administração do setor paraestatal e das empresas
controladas pelo Estado, introduziu uma espécie de tensão permanente
nesse relacionamento, quando não efeitos desastrosos para ambos os
lados” (MARTINS, 1995: 21).
Atualmente, os aspectos do híbrido administrativo brasileiro estão
envoltos pelas regras da Constituição de 1988, que tornou a legislação
referente à burocracia muito mais rígida, às vezes garantindo até a efetivação
das boas características do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente,
muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo
de funcionários públicos e não aos interesses do cidadão. Ademais, o modelo
weberiano não responde mais a uma série de dilemas administrativos postos
ao Estado-nação, como tentei demonstrar ao longo do texto.
Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado é
um grande avanço, partindo da experiência internacional, mais
particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade
de se construir uma Administração Pública condizente com as mudanças
ocorridas no mundo. Não há espaço aqui para comentar mais pormenoriza-
 41
damente o Plano Diretor, nem é este o intuito do trabalho. Mas ressalto que,
apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais,
dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial inglês, que
per si já não é monolítico, em paradigma global de mudança, devendo ser
transportado assim à realidade brasileira. Porém, o que há hoje é um pluralis-
mo organizacional no setor público, adequando-se desta maneira às respostas
administrativas às especificidadesdas nações. Não existe uma resposta única,
e precisamos aprender com diversas experiências para adequá-las ao nosso
modelo híbrido. É este o desafio.
Segundo, a atual proposta não dá conta do hibridismo da estrutura
administrativa brasileira. Novamente, não posso desenvolver aqui a contento
este ponto, mas é possível citar dois problemas não tocados pelo Plano
Diretor: os efeitos da organização federativa na Administração Pública e o
dimensionamento dos cargos em comissão, base do spoil system do País, e
responsável pelo enfraquecimento da burocracia meritocrática do alto escalão.
Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a
construção de uma Administração Pública pós-burocrática, passo fundamental
para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem
conduzido politicamente, algo inédito em nossa história administrativa: refor-
mar profundamente a Administração Pública em um período democrático,
contrastando com as duas outras grandes reformas deste século, a do Estado
Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritários.
 42
Notas
1 Agradeço a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira e pelos alunos do curso de gestores da ENAP (turma de 1996).
Incorporei, na medida do possível, as críticas, mas as responsabilidades
pelos eventuais erros são todas minhas.
 2 Christopher Hood mostra, na verdade, que no panorama atual a pluralidade
de respostas não exclui inclusive dinâmicas burocráticas weberianas para
determinados problemas da Administração Pública (HOOD, 1996: 171).
3 É interessante observar que várias pessoas ligadas a interesses
empresariais participaram dos debate sobre as reformas das burocracias
públicas nos Estados Unidos e Grã-Bretanha. A Comissão Grace montada
pelo governo Reagan para repensar o papel do Estado, por exemplo,
possuía diversos líderes empresariais preocupados em recomendar que o
setor privado poderia exercer muito melhor certas atividades do que o
setor público (POLLITT, 1990: 137).
4 Outras técnicas de avaliação de desempenho e controle orçamentário são a
cost-benefit analysis (CBA), o planning programming budgeting (PPB)
e o zero-based budgeting (ZBB).
5 Para Crozier, enquanto a antiga visão de planificação estatal implicava em
alcançar o melhor resultado técnico, a lógica da estratégia procura alcançar
o equilíbrio entre as demandas dos atores envolvidos, principalmente
levando em conta a representatividade e o poderio de cada grupo (CROZIER,
idem: 93-94).
6 FLYNN, 1996: 10-11. Dos textos utilizados aqui, este é o que melhor
consegue mostrar, ao mesmo tempo, as similitudes entre as diversas
experiências européias e o caráter pluralista das atuais reformas admi-
nistrativas. De modo que sua conclusão aponta para a força e importância
do modelo gerencial, mas ressaltando o diferente uso das técnicas ge-
renciais e a subordinação destas às peculiaridades institucionais e cul-
turais de cada país.
 7 Ver, entre outros, WALSH, 1991; POLLITT, 1990; CLARKE, 1993; STEWART &
RANSON, 1988; FREDECKSON, 1992.
 43
8 CLARKE, 1993: 22.
9 Pollitt (1990) faz um excelente resumo das idéias do Public Service
Orientation (PSO) e dele eu faço uso em quase toda a discussão realizada
nesta parte do artigo.
10 Faço uma diferenciação não usual na literatura brasileira entre
patrimonialismo e spoil system, no sentido mais moderno desta palavra. O
primeiro refere-se à apropriação privada dos cargos públicos, apenas e tão
somente, levando quase sempre à irracionalidade da ação estatal nestes
setores. O segundo também é um preenchimento político dos cargos
públicos, vinculado ao alto escalão e à busca do apoio aos projetos do
Executivo no Legislativo num nível mais macro, e que por vezes pode
levar à racionalidade da ação estatal, uma vez que a eficiência dos
ocupantes destes cargos será relevante na barganha política. Um exemplo
disso é qualidade dos ocupantes de boa parte dos DAS, como mostram os
excelentes estudos de BEN SCHENEIDER (1994) e de BRESSER PEREIRA
(1996), cargos estes quase sempre preenchidos pelo spoil system. Em
suma, o patrimonialismo e o spoil system podem ter efeitos diferentes; no
entanto, o que os iguala é o seu caráter político, a possibilidade de des-
continuidade administrativa presente em suas lógicas e, principalmente, o
enfraquecimento da burocracia meritocrática que eles trazem em seu bojo.
Talvez seja este último aspecto o mais deletério de todos.
 44
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RSP
34
A reforma do Estado e a
concepção francesa
do serviço público
Jacques Chevallier
Gostaríamos de tentar avaliar, nesta oportunidade, os efeitos
da reforma do Estado e dos serviços públicos — divulgada pela
circular do dia 26 de julho de 1995 — sobre a concepção tradicional
do serviço público.
1) Esta confrontação é, à primeira vista, problemática. Porque
foi contruída no curso da evolução histórica, a “concepção francesa
do serviço público” repousa, na realidade, sobre a combinação e a
fusão de três dimensões:funcional, axiológica e jurídica:1 ela se
caracteriza pela extensão da esfera da gestão pública, pela
especificidade dos valores que governam seu funcionamento e pela
particularidade das regras jurídicas que a ela se aplicam; ora, a
reforma do Estado não atinge nenhum destes aspectos. Ela não
visa resolver o sensível problema da delimitação da área de ação
dos serviços públicos. É verdade que a circular do dia 26 de julho
de 19952 fizera desta delimitação seu primeiro “objeto prioritário”.
Tratava-se de tornar claras as funções do Estado e a área de ação
dos serviços públicos”, notadamente definindo, “domínio por domínio,
a fronteira entre as funções que pertencem às pessoas públicas e
aquelas que podem remontar a protagonistas privados”; mas este
objetivo desapareceu do documento de trabalho,3 cujas diretrizes
determinaram a abertura, em março de 1996, de uma extensa
composição entre as diferentes pessoas envolvidas nesta supressão
que, sem dúvida, resultou dos movimentos sociais que agitaram o
setor público, em dezembro de 1995. A reforma do Estado não tem
Revista do
Serviço
Público
Ano 47
Volume 120
Número 3
Set-Dez 1996
Jacques Chevallier
é professor da
Universidade de
Paris II,
Panthéon — 
Assas.
RSP
35
mais a ambição de promover uma nova axiologia aplicável ao público,
mas antes pretende aprofundar e ampliar as referências tradicionais;
também não modifica a própria essência do regime administrativo,
mesmo se ela pretende inverter a regra segundo a qual o silêncio da
administração provoca uma decisão implícita de recusa.
Ainda mais explicitamente, o documento de trabalho indica
que não se trata “nem de modificar o estatuto da função pública”,
“nem de atacar os princípios do serviço público”. A reforma do
Estado pretende, ao contrário, ser “fiel aos princípios fundamentais
da nossa tradição republicana”: na França, o Estado identificar-se-
ia, com efeito, à República, e este “Estado Republicano”,
“responsável pela coesão social da nação, pela igualdade de acesso
de todos aos grandes serviços públicos, pelo respeito ao direito, pela
defesa dos interesses da França no mundo”, não poderia ser posto
em causa; tratar-se-ia apenas, então, “de adaptar os serviços
públicos às exigências do mundo moderno.” A continuidade em
relação à circular Rocard de 23 de fevereiro de 1989,4 segundo a
qual os serviços públicos deveriam ser capazes de assegurar o
cumprimento “das funções primordiais do Estado, ou seja, a defesa
dos valores republicanos, a defesa do interesse geral e a promoção
do progresso econômico e social”, é, neste aspecto, surpreendente.
2) Convém, no entanto, ir além desta primeira apreciação. Por
um lado porque a reforma do Estado não pode ser dissociada dos
movimentos paralelos de reforma que afetam alguns serviços públicos,
particularmente sob a pressão das diretrizes européias: a reforma
das telecomunicações que foi adotada em junho de 1996 é um bom
exemplo disto; a reforma do Estado intervém num contexto no qual
os serviços públicos são constrangidos a um processo de redefinição
que destrói seus modos de organização e de funcionamento, o que
não deixa de lhe conferir um colorido singular. Por outro lado, porque
ela mesma atinge alguns aspecto – talvez menos visíveis mas não
menos essenciais – da “concepção francesa do serviço público”: afora
os elementos anteriormente evocados, esta concepção implica, com
efeito, em uma certa visão da relação entre a administração e a
sociedade, do exercício do poder no interior do Estado (hierarquia) e
da arquitetura administrativa (unidade), que é precisamente a meta
da reforma do Estado; também o impacto do movimento em curso
sobre o serviço público não poderia ser subestimado.
a) Sob este aspecto, a reforma do Estado apresenta-se,
aparentemente, como representante da política de modernização
administrativa que foi desenvolvida na França, como em outros países
ocidentais, a partir do início dos anos oitenta.5 Pondo em questão as
estruturas axiológicas e práticas sobre as quais repousava a ação
RSP
36
pública, a crise do Estado-provedor provocou, com efeito, a retomada
do reformismo administrativo: esta retomada foi expressa de início
pelo surgimento de novas temáticas (produtividade, avaliação, no-
vas tecnologias, inovação, transparência...); em seguida, estas
diversas dimensões foram integradas a uma problemática global de
reforma sustentada pela idéia de modernização. Diversas variantes
desta política foram sucessivamente elaboradas: o caminho da
“qualidade”, asseverado pelo governo Chirac em 1986, visava
melhorar as performances dos serviços públicos, inspirando-se
acentuadamente em métodos de gestão privada; a “renovação do
serviço público”, expedida pelo governo Rocard em 1989, apoiava-
se em funcionários instituídos como motores de mudança e sobre o
desenvolvimento do diálogo social nos serviços; quanto à reforma
do Estado, conduzida pelo governo Juppé em 1995, ela coloca em
primeiro plano o administrado — “melhor servir os cidadãos” aparece
como o objetivo primeiro de uma reforma que visa “situar o usuário
no centro da administração”, “o cidadão no coração do serviço
público”. A ordem das prioridades é, então, evolutiva; mas, além
destas diferenças, perfilam-se fortes elementos de continuidade:
trata-se ainda de buscar uma maior eficácia administrativa,
atenuando-se a rigidez interna e externa inerente à concepção
tradicional do serviço público, fortemente marcada pela racionalidade
burocrática.
Este reformismo não é exclusivo da França: em toda parte as
administrações públicas confrontaram-se com os mesmos desafios
e foram forçadas a adaptar seus modos de organização e de ação;6
se estas políticas variam em função dos contextos nacionais e dos
equilíbrios partidários, elas se caracterizam por uma convergência
evidente de inspiração e envolvem implicações idênticas
(abrandamento dos métodos de gestão, responsabilização dos
dirigentes, melhoria do serviço prestado aos usuários).
b) Não deveríamos, todavia, ir tão longe nesta via, sob o risco
de resvalar num esquema determinista (haveria uma única trajetória
de reforma) e um pouco fatalista (a sucessão dos rumos das
reformas testemunharia, ao mesmo tempo, a amplitude das
resistências e a dificuldade de fazer as coisas evoluírem). As
políticas de modernização administrativa não são uma simples
repetição literal de um processo recorrente: cada uma delas deve
ser considerada na sua singularidade: ademais, elas contribuem para
a reformulação do problema da reforma administrativa, uma vez
que o conduzem em novas direções. Se, então, a reforma do Estado
se situa no prolongamento das polít icas precedentes de
modernização, em especial da “renovação do serviço público”, isto
RSP
37
não significa que ela não apresente elementos próprios, que devem
ser postos em evidência.
Uma das dificuldades da análise provém do caráter bastante
heterogêneo de uma reforma cujos objetivos se situam em níveis
muito diferentes, mais do que da necessidade de se detalhar as
múltiplas medidas pontuais,7 relativas, por exemplo, à simplificação
e à qualidade, ou de se interessar pelas reformas setoriais, visando
melhor organizar a ação pública numa série de áreas como a saúde,
a cultura, o ensino superior ou a pesquisa; nós nos deteremos às
orientações de conjunto, que testemunham inflexões não negligen-
ciáveis no que concerne à condução da mudança (I), à relação
administrativa (II), ao estatuto dos agentes (III) e à arquitetura
administrativa (IV). Uma questão permanece colocada, questão que
constitui, sem dúvida, o ponto cego da reforma, a saber, qual vem a
ser o lugar do serviço público na economia e na sociedade, o que
será conveniente evocar na conclusão.
I – A condução da mudança
A maneira de se conduzir o processo de mudança adminis-
trativa não constitui um simples problema de método ou de estratégia
de reforma: ela constitui, na realidade, o revelador da lógica que
preside a construção do serviço público. É por este motivo que o
estilo autoritário, que por muito tempo prevaleceu na Françaem
matéria de reforma administrativa, era indissociável da concepção
tradicional do estatuto dos funcionários: os funcionários eram tidos
como sujeitados, não dispondo, enquanto tal, de um direito de
consideração, fiscalização e controle das regras que comandam o
funcionamento administrativo;8 e, desde então, sofrem o impacto
das reformas decididas sem sua participação — e na verdade con-
tra eles — na medida em que a problemática clássica da reforma
administrativa era, durante a terceira República, do tipo deflacionista.
Desde os anos oitenta, uma nova visão da modernização adminis-
trativa foi apresentada: é claro que esta modernização não pode ser
levada a cabo sem a adesão e a participação ativa dos agentes; ela
deve ocorrer com, e mesmo pelos agentes. Este novo estilo con-
sensual de reforma mostra que os funcionários perderam a condição
de sujeitados para tornar-se protagonistas, devendo estar totalmente
envolvidos nas grandes decisões concernentes ao serviço público.
Há, assim, congruência entre o estilo de reforma adotado (autoritário/
consensual) e a própria concepção do que é o serviço público.
RSP
38
O processo em curso é caracterizado por alguns elementos
significativos.
1) De início, a existência de uma vigorosa força política. Isto
é, a bem dizer, uma característica geral das políticas de modernização
administrativa que surgiram a partir dos anos oitenta no mundo
ocidental (por exemplo, o programa Next Steps no Reino Unido em
1988, o programa Reform 88 nos Estados Unidos no governo
Reagan, ou ainda o projeto “Reinventar o Estado” no governo
Clinton): em todos estes casos, o que se elaborou foi um programa
global de reforma, resultado do trabalho de especialistas, elevado à
condição de prioridade da ação governamental. Do mesmo modo,
na França, a política da “renovação do serviço público”, fortemente
inspirada pelos trabalhos da associação “Serviços públicos” e
concebida em estreita relação com os trabalhos da comissão
“Eficácia do Estado”, foi promovida pelo governo Rocard à condição
de “grande canteiro de obras da ação governamental; e sua aplicação
concreta foi garantida pela organização de um trabalho
interministerial contínuo e de uma condução administrativa
assegurada pela Direção Geral da Administração e da Função
Pública (DGAFP).
A reforma do Estado foi ainda mais longe no sentido de um
voluntarismo, em função da definição de um calendário e do
estabelecimento de estruturas ad hoc encarregadas de assegurar o
acompanhamento. Um calendário: a circular do primeiro-ministro
de 26 de julho de 1995, definindo as orientações de conjunto foi
seguida, no dia 14 de setembro, de um seminário governamental,
durante o qual foram examinadas as “notas estratégicas” que os
ministros haviam sido encarregados de redigir e determinar os
principais eixos de um “plano trienal” de reforma; após a elaboração,
em março de 1996, do documento de trabalho preparatório colocado
em discussão, a versão definitiva foi concluída no fim de junho.9
Estruturas ad hoc: um decreto de 13 de setembro de 199510 criou,
com duração de três anos, um “comitê interministerial” e também
uma comissão encarregada de elaborar todas as propostas de
reforma, coordenar a preparação das decisões governamentais e
zelar por sua execução. A criação destas estruturas especializadas
encarregadas de conduzir a reforma cria, evidentemente, problemas
de distribuição das atribuições com as estruturas existentes, em
especial com a DGAFP.
Este voluntarismo faz lembrar a abordagem top-down clássica
que, por muito tempo, dominou, em se tratando de reforma
administrativa; ele também evoca a configuração tradicional das
relações entre o poder político e a administração, na qual a
RSP
39
administração é transformada em “bode expiatório” e alvo das
reformas determinadas pelos governantes; esta configuração esteve
muito presente no Reino Unido e nos Estados Unidos, onde a política
de modernização foi incluída no rol das ofensivas contra a
administração, tendo surgido de uma verdadeira campanha de
difamação dos funcionários. As condições nas quais a reforma do
Estado foi anunciada (em julho), e a insistência do novo Presidente
da República em asseverar a necessidade do restabelecimento do
leadership político11 sobre a administração, prenunciava uma
reativação do estilo autoritário de reforma; mas o movimento social
de dezembro de 1995 produziu um reajuste e o retorno a um modelo
mais consensual, ao preço de se ultrapassar os prazos fixados no
início para a elaboração da reforma.12
2) Seguindo esta reorientação, um processo de concertação
desenvolveu-se em torno dos eixos da reforma: o documento de
trabalho elaborado em março serviu de base a um vasto debate nas
repartições, mas também com os sindicatos e, mais amplamente
com os eleitos, associações e especialistas; o objetivo desta
concertação era permitir “validar e tornar mais pontuais os
diagnósticos, enriquecer as proposições, escolher soluções mais
adequadas, refletir a respeito dos meios de executá-las.”13
Por este viés, os sindicatos de funcionários foram reintegrados,
in extremis, em um processo de reforma do qual haviam sido, ao
contrário do que tinha se passado na “renovação do serviço público”,14
excluídos no início; e a negociação com eles deve continuar no plano
da execução. Estas flutuações mostram que a posição dos sindicatos
de funcionários das estruturas administrativas continua ambígua e
que o problema de seu envolvimento no processo de modernização
em curso permanece. Pelo menos quatro posições são possíveis a
este respeito: ou a modernização se efetua contra os sindicatos, cuja
influência se pretende diminuir, utilizando-se especificamente todos
os recursos do gerenciamento participativo;15 ou ela é decidida sem
eles, partindo do postulado de que são, por essência, hostis à mudança;
ou, ainda, ela é conduzida com a participação deles, buscando integrá-
los ao movimento; inversamente, a idéia de uma modernização
conduzida pelos sindicatos de funcionários corresponde a uma visão
ultrapassada do sindicalismo que figurava, no início do século, no
centro da doutrina dita “sindicalismo integral”. A oscilação da reforma
do Estado entre a exclusão e o envolvimento dos sindicatos testemunha
uma dificuldade persistente em avaliar corretamente o fato sindical
na função pública; e, neste caso, para que os sindicatos fossem
integrados ao processo em curso, tornou-se necessário manifestar
sua existência por meio de ações diretas nas ruas.
RSP
40
Inversamente, e mesmo que a circular de 26 de julho de 1995
advertisse ser “a força ativa ” dos agentes públicos no empreendi-
mento da reforma “uma condição indispensável para o sucesso”, os
próprios funcionários foram, neste momento, muito pouco envolvidos
na reforma do Estado, enquanto que a “renovação do serviço
público” havia feito deles “os personagens principais das evoluções
a serem executadas”. Sem dúvida a “recusa” e a “execução” da
reforma do Estado devem, segundo o documento de trabalho, ser
“assunto da competência de todos”, um chamamento feito à
“mobilização” dos agentes: trata-se de “fazer com que cada
funcionário assuma o risco da responsabilidade”; mas este anseio
permanece, presentemente, como mera “boa intenção”, enquanto
não se definem as condições e o modo de se efetuar este
envolvimento.
3) Um interesse em racionalizar o processo de mudança
aparece, enfim, através de duas novas idéias.
A primeira é a avaliação. Esta via se aplica, de imediato, ao
passado: a primeira ambição do documento de trabalho era avaliar
as ações de modernização introduzidas ao longo dos últimos anos
— providência que já fora adotada após o ano de 1993, com a
instalação da comissão Sérieyx encarregada de realizar um balanço
dos projetos de serviço na administração;16 não se trata mais de
pretender fazer do passado uma tabula rasa, mas de partir do que
já foi feito. A generalização à total idade dos serviços
descentral izados dos modos de gestão dos créditos de
funcionamento, experimentados nos quadros dos centros de
responsabilidade,é a tradução concreta deste método. Mas a idéia
de avaliação diz respeito também às novas ações que serão
lançadas, função que adquire, deste então, apoio na comissão para
a reforma do Estado.
A segunda é a experimentação. Não há dúvidas de que a
reforma do Estado privilegia a via top-down em relação à bottom-
up, muito apreciada nos anos oitenta, momento em que as políticas
de modernização apoiavam-se freqüentemente sobre as iniciativas
tomadas, quer na periferia do aparelho (especialmente nos serviços
descentralizados), quer por administrações inovadoras (equipamento,
telecomunicações), num esforço de extensão e generalização:17
todavia, no plano da execução, busca-se modificar pouco a pouco os
métodos de trabalho, os procedimentos, as organizações, justamente
através da experimentação; e os fundos para a reforma do Estado
são chamados a contribuir no financiamento destas inovações.
A condução do processo de mudança confirma, então, a evo-
lução que ocorreu, desde os anos oitenta, nas representações do ser-
RSP
41
viço público e na definição dos protagonistas envolvidos na moder-
nização administrativa. A inflexão estratégica que se produziu após
dezembro demonstra claramente que os funcionários e suas organi-
zações tornaram-se os personagens principais deste processo, sem a
adesão e o envolvimento dos quais toda reforma corre o risco de
fracassar.
II – A relação administrativa
Com a relação administrativa nós nos encontramos no ponto
central daquilo que constitui a especificidade do serviço público:
enquanto as organizações privadas são “introvertidas”, quer dizer,
constituem o seu próprio fim, as organizações públicas são, por sua
parte, “extrovertidas”, isto é, colocadas a serviço de interesses que
as ultrapassam, de modo que toda reforma administrativa visa, desta
forma, a uma melhor satisfação do “administrado”, restando, porém,
um equívoco quanto a se saber se o “administrado” se refere aos
usuários ou ao público em geral.18
Este objetivo estava presente em diversos programas de
modernização executados desde os anos oitenta, porém de maneira
variável. A política da qualidade visava muito claramente melhorar
a prestação dos serviços públicos. A “renovação do serviço público”
recorreu a um caminho um pouco mais complexo: sendo o objetivo
melhorar o funcionamento dos serviços públicos em geral, tratava-
se de responder às aspirações dos funcionários tanto quanto
“satisfazer os usuários’, e a transformação das relações de trabalho
(o primeiro ponto e o mais desenvolvido da circular de 23 de
fevereiro de 1989) era claramente transformado em objetivo
prioritário e em ferramenta da mudança; inversamente, a parte
concernente aos usuários era muito mais decepcionante, a “política
de acolhimento e de serviço” preconizada pela dependência do
desenvolvimento da informação do público, da personalização das
relações, da simplificação das formalidades e trâmites, da associação
dos usuários, às tarefas.
A reforma do Estado modifica a ordem das prioridades,
conforme uma orientação esboçada após o ano de 1993:19 “levar
mais em conta as necessidades e as expectativas dos cidadãos”
figura como segundo item (logo após a clarificação das funções do
Estado) na circular de 26 de julho de 1995; e o documento de trabalho
insiste em sua ambição de “recolocar o usuário no centro da
administração” ou ainda “ situar o cidadão no coração do serviço
RSP
42
público”. Antes de examinar as expressões concretas desta ambição,
deve-se investigar se a concepção mesma do administrado se
encontra modificada.
1) A reforma administrativa está à procura de um novo perfil
do administrado sobre o qual se apoiar, representação necessária à
administração levando-se em conta a lógica de extroversão que
domina seu funcionamento. Este perfil não pode mais ser o do
submisso, que evoca o modelo clássico de relações fundadas sobre
a unilateralidade, nem mesmo o do simples usuário, na medida em
que o usuário pode ser um “usuário cativo”,20 o que nos remete ao
modelo precedente. Viu-se, desta forma, emergir vários novos perfis
do usuário que implicam representações diferentes do administrado
e desembocam em diferentes perspectivas de reformas: o usuário
protagonista, dotado de um poder de intervenção no andamento dos
serviços (de onde decorre o tema da participação); o usuário
parceiro, capaz de se colocar como um interlocutor de serviços (daí
o tema da transparência); o usuário cliente, cujas aspirações devem
ser satisfeitas pelos serviços públicos (donde o tema da qualidade).
Todos estes perfis permanecem, todavia, equívocos, na medida em
que a participação pode ser ilusória, a parceria uma aparência
enganosa e a clientela manipulada.
Um novo personagem tende a emergir a partir do início dos
anos noventa, o do cidadão: figura sintetizante, cuja tendência é
absorver e ultrapassar os aspectos precedentes; figura que implica
o reconhecimento dos direitos (fenômeno de “juridicização”
concomitante ao movimento mais geral de retorno ao direito); figura,
enfim, que faz surgir uma dimensão suplementar na relação
administrativa, a dimensão propriamente cívica, que vai além da
simples imposição de obrigações ou concessão de prestações. Não
obstante, esta figura, também, não escapa aos equívocos: na França,
a cidadania esteve tradicionalmente ligada à nacionalidade e situada
na ordem política; sua promoção no terreno administrativo traz o
risco de alimentar uma certa “politização” do ato administrativo.
Sua utilização supõe, portanto, não apenas uma disjunção entre
cidadania e nacionalidade, mas ainda uma considerável ampliação
de uma noção que não caracterizaria apenas uma relação do tipo
político, mas repercutiria também nos processos mais gerais de
integração “social”. Mais do que pretender condensar a relação
administrativa numa figura única, convém sublinhar a existência de
figuras múltiplas, que apontam para uma diversidade de modos de
relações possíveis com os serviços públicos, frente aos quais nós
somos ora submissos, ora devedores, ora usuários, ora clientes, ou
ainda cidadãos...
RSP
43
A reforma do Estado tende a assimilar e a fundir as figuras
do usuário e do cidadão: o documento de trabalho fala, com
simplicidade, na mesma página,21 em “recolocar o usuário no centro
da administração” e “ situar o cidadão no coração do serviço público”
(se esperaria antes o contrário); as categorias de usuário e de cidadão
definem-se, portanto, mutuamente numa relação paradigmática de
substituição, como se pudéssemos recorrer indiferentemente a uma
ou outra. A idéia, bem francesa, de codificar a totalidade dos direitos
dos usuários cidadãos num documento único — que figurou na cir-
cular de 26 de julho de 1995 (item 2.1) — foi, no entanto, abandonada:
tal documento, em relação ao qual o documento de 1992 constituiu
uma prefiguração, corria o risco de ser muito geral, muito abstrato
e, no limite, pouco operante; de todo modo, este documento teria
sido meramente uma reprodução do “código da administração”, cuja
elaboração figura no programa geral de codificação anunciado pela
circular de 30 de maio de 1996.22
2) O arsenal de reformas pretendidas se inspira numa vontade
de ampliação do serviço público. A circular de 26 de julho de 1995
desejava acrescentar aos três princípios tradicionais de “neutra-
lidade” (curiosamente substituto do princípio de “mutabilidade” que
era, no entanto, a terceira “lei de Rolland”), “igualdade,
continuidade”, não menos do que oito novos princípios: “qualidade,
acessibilidade, simplicidade, rapidez, transparência, mediação,
participação, responsabilidade”; deste modo, ela sobrecarregou
excessivamente, de uma só vez, — e não sem redundância (todos
estes princípios originavam-se de um modo ou de outro da idéia de
qualidade) e contradição — a barca do serviço público, correndo o
risco de diluir a especificidade de seu regime.23 O documento de
trabalho é menos ambicioso e menos loquaz: coloca em primeiro
plano apenas os novos princípios de “qualidade, acessibilidade,
simplicidade”,24 sendo a reforma do Estadoinspirada, de modo geral,
em “princípios de simplicidade, de responsabilidade e de eficácia”,25
para finalmente deter-se no capítulo 1 nos princípios de “simplici-
dade” (que englobam a “acessibilidade”) e de “qualidade”.
Acham-se, assim, senão esquecidos ao menos diminuídos, os
temas da participação e da transparência que haviam sido
privilegiados (o primeiro nos anos sessenta, o segundo nos anos
setenta) como pontas de lança e vetores da transformação das
relações com o público: nenhuma nova medida foi considerada com
respeito à participação, tendo, ademais, a Força Operária se
declarado, em 9 de abril de 1996, diante da comissão de modernização
dos serviços públicos, hostil a qualquer forma de “co-gestão”, tanto
quanto à presença de usuários nas instâncias administrativas de
RSP
44
decisão; e, com relação à transparência, é apenas previsto que o
acesso aos documentos administrativos será melhorado e clarificado,
os poderes do mediador achando-se, por outro lado, reforçados —
estando estas medidas significativamente ligadas ao tema da
qualidade. A passagem destes temas ao segundo plano revela uma
percepção nova dos presumidos anseios do público.
Os dois objetivos de simplicidade e de qualidade aparecem
indissociáveis desde que adotemos uma acepção ampla de qualidade:
uma administração de qualidade é, de início, uma administração
simples e acessível; é, portanto, como conseqüência de uma definição
restrita da qualidade (a saber, a qualidade das próprias prestações)
que esta distinção é feita aqui.
a) A simplicidade é um tema enganosamente simples, na
medida em que procedimentos e formalidades são indispensáveis
para assegurar a proteção dos direitos dos administrados.26 Muitas
medidas essenciais são previstas nesta direção. A primeira é a
extensão das decisões implícitas de aceitação. Sabemos que a regra
estabelecida em 1864, segundo a qual o silêncio mantido pela
administração faz surgir uma decisão implícita de recusa ao final de
um prazo de quatro meses, foi elevada à condição de regra geral do
direito administrativo: apenas uma lei poderia derrogá-la; e o
desenvolvimento progressivo, especialmente a partir dos anos
cinqüenta, de textos prevendo decisões implícitas de aceitação,27
suscitou inflamadas reações tanto da administração como do juiz
administrativo, em nome da proteção do direito de terceiros, do
imperativo da seguridade jurídica e da defesa do interesse geral. O
seminário de 14 de setembro de 1995 decidiu, sem contrariar a regra
precedente, desenvolver amplamente o número de casos nos quais
“o silêncio mantido pela administração valerá como aceitação”,28
notadamente a cada vez que há um regime prévio de autorização
administrativa. Na realidade, o objetivo essencial desta medida é
obrigar a administração a responder às demandas que lhe são
endereçadas: a circular de 9 de fevereiro de 1995, relativa ao
tratamento das reclamações endereçadas à administração, já
ressaltava, com veemência, que uma “resposta explícita é sempre
preferível à ausência de reação”, a fim de prevenir o recurso à via
de contenda; a fórmula é aplicada a todas as situações nas quais a
administração é envolvida por demandas da parte dos administrados.
Em seguida, aparece a redução do número de autorizações prévias.
Também aqui, o princípio foi decidido pelo seminário governamental
de 14 de setembro de 1995, tendo uma circular de 15 de maio de
1996 29 convidado os ministros a preparar o inventário dos regimes
aplicáveis nos seus setores e a fornecer propostas de supressão. A
RSP
45
circular de 15 de maio de 1996 relativa à execução do plano de
reforma do Estado julgou as proposições insuficientes para que os
objetivos fixados fossem atingidos: proposições complementares são
requisitadas aos ministros, e o princípio de “séries sucessivas de
supressões e transformações” de agora até o fim de 1997 foi
conservado, com o objetivo de “suprimir o maior número possível
de regimes,”30 e simplif icar aqueles que forem mantidos,
particularmente através da extensão do princípio do acordo implícito
e da descentralização do poder de decisão. Enfim, a vontade de
conter a proliferação de textos e de aumentar sua legibilidade
conduziu, por um lado, à imposição de que, ao menos
experimentalmente,31 os novos textos fossem acompanhados de um
“estudo de impacto” dotados de uma análise precisa das vantagens
visadas e das múltiplas incidências do texto (circular de 21 de
novembro de 1995)32 e, por outro lado, levou à elaboração de um
programa geral de codif icação do conjunto das leis e
regulamentações num prazo de cinco anos (circular de 30 de maio
de 1996). O documento de trabalho prevê, mais amplamente, para
assegurar uma maior proximidade com o público, a introdução de
uma nova função, a de “facilitador administrativo”, assim como a
polivalência dos serviços públicos, tema presente desde os anos
setenta.
b) Quanto à qualidade, o documento de trabalho prevê, além
de medidas pontuais, a elaboração, conforme o modelo dos Citi-
zen’s Charts britânicos, “cartas de qualidade em cada
administração” que comportem objetivos numéricos de qualidade e
instrumentos de medida da satisfação dos usuários. A influência do
modelo britânico faz vir à tona equívocos nascidos de um tema que
pode significar, quer, na versão dura, identificação com o privado e
o tratamento do administrado como “cliente”, quer, na versão suave,
melhoramento da prestação de serviços, de modo que o problema
reside na possibilidade de se definir normas ou padrões de qualidade
e indicadores de realização.
A reforma do Estado não acarreta, portanto, uma transfor-
mação profunda da relação administrativa como demonstra o refluxo
dos temas da participação e da transparência, cujas potencialidades
eram muito mais promissoras: fora de uma catalogação de medidas
pontuais úteis, ela pretende apenas prolongar e ampliar as políticas
em curso (simplificação, qualidade), buscando elevar o nível de
satisfação do público.
RSP
46
III – O estatuto dos agentes
A reforma do Estado se curva, por sua vez, ao tema da
“gestão de recursos humanos” (GRH) que se impôs desde os anos
oitenta como um tema consensual por excelência e como um dos
objetivos privilegiados da reforma administrativa. A administração
pública não extrairia todo o partido possível do excepcional potencial
humano que possui:33 ela deveria renovar profundamente suas
relações com os seus agentes, passando de uma “administração de
pessoal” baseada exclusivamente em preocupações jurídicas e
orçamentárias, a uma autêntica “gestão de recursos humanos”,
levando em conta os aspectos organizacionais e pessoais. Na mesma
linha da “renovação do serviço público” que preconizava uma “gestão
mais dinâmica de pessoal”, o documento de trabalho estabelece
como segundo objetivo a “renovação da gestão de recursos
humanos.”
1) Confrontada com o problema da possibilidade de uma
gestão de recursos humanos no setor público, a reforma do Estado
não consegue dissipar as grandes incertezas que pesam sobre este
ponto. A gestão de recursos humanos foi, com efeito, introduzida
em empresas privadas como um dos instrumentos de seu
gerenciamento; trata-se de saber se a sua transposição aos serviços
públicos é possível, especialmente tendo em conta a existência de
um estatuto da função pública, comandado por uma lógica diferente.
Como foi notado com precisão,34 uma autêntica gestão de recursos
humanos suporia a reunião de duas condições. Por um lado, uma
diferenciação das carreiras segundo as performances dos
interessados, pela recompensa do mérito e pela sanção de carências,
o que exigiria não apenas a implantação de um sistema de avaliação
real destas performances, como também a possibilidade de se extrair
conclusões concretas: ora, esta diferenciação é incompatível tanto
com o estatuto da função pública, baseado na idéia de igualdade,
como com a existência de instâncias (as comissões administrativas
paritárias) que lutam por uma homogeneização cada vez maior das
carreiras. Por outro lado, é necessária uma responsabilização dos
quadrosde funcionários, que lhes permita gerir as carreiras dos
empregados sob sua autoridade, mas que também os exponha a
recompensas ou sanções segundo os resultados obtidos; ora, os
interessados não estão prontos a assumir as conseqüências de tal
responsabilização. Sem estas duas condições, a gestão de recursos
humanos na administração corre o risco de se encerrar num plano
quase que exclusivamente retórico, ou então limitar-se a ser mero
coadjuvante, não tocando o essencial.
RSP
47
A reforma do Estado visa renovar a função pública, porém
“sem pôr em questão os princípios fundadores, particularmente o
estatuto geral da função pública”, e sem ameaçar a existência de
instâncias paritárias, que são uma das aquisições essenciais do
estatuto de 1946, cuja discussão seria pouco recomendável; ela visa,
no entanto, no plano da afirmação da gestão descentralizada de
pessoal, desenvolver comissões administrativas paritárias locais. Não
há dúvidas de que as comissões nacionais serão mantidas, com uma
função de harmonização; mas vemos aparecer aí uma brecha no
sistema de gestão de carreiras e um esboço de diferenciação que
os sindicatos de funcionários se empenharão, sem sombra de dúvidas,
em reabsorver. A descentralização de uma série de decisões relativas
aos agentes, e a experimentação de um novo espaço de trabalho
nos quadros dos “contratos de serviço” chamados a tomar o lugar
dos centros de responsabilidade, é claramente o elemento mais apto
a produzir mudanças, rompendo com um igualitarismo estrito.
2) As modalidades de gestão de recursos humanos não
apresentam qualquer aspecto realmente original: elas se situam em
continuidade direta com as reformas anteriormente empreendidas.
A gestão preventiva de empregos, que visa adaptar a estrutura
dos empregos à evolução das funções e assegurar a alocação ótima
dos empregos em função das necessidades, deve ser “melhor
organizada e generalizada” a partir de uma melhor previsão das
necessidades do Estado: a esse respeito, um documento metódico
deve ser elaborado no segundo semestre de 1996, seguido de um
esquema diretor por ministério em 1997. Seria isto suficiente para
assegurar, no futuro, a alocação ótima dos empregos, imposta pela
rarefação dos recursos orçamentários? Podemos duvidar disto: há
mais de quinze anos 35 que se fala em gestão preventiva dos
empregos, e a administração sempre foi incapaz de prever a evolução
das funções administrativas e organizar os remanejamentos
necessários de um setor a outro, que não fosse sempre à última
hora, sob o império da necessidade; a France Télécom encontra-se
frente a um grave problema de inadaptação da estrutura dos
empregos, que não foi capaz de prever nem de gerir de maneira
satisfatória.
A ênfase na formação contínua não é nova: o novo acordo
assinado em 22 de fevereiro de 1996 se situa na mesma linha dos
acordos anteriores de 29 de junho de 1989 e 10 de julho de 1992: ele
simplesmente se restringe a aumentar os recursos financeiros
consagrados à formação contínua (3,8 % da massa salarial em 31
de dezembro de 1998), aumentar a duração mínima de formação
reconhecida a cada funcionário (cinco dias para as categorias A e
RSP
48
B, seis dias para a categoria C), reforçar o aspecto avaliativo (ficha
individual de formação para cada agente, curso anual de formação,
balanço profissional a pedido de agentes que totalizam mais de dez
anos de serviços efetivos...), assim como assegurar a gestão
descentralizada dos créditos de formação. Este acordo constitui o
plano de ação do Estado neste domínio, para os próximos três anos.
A renovação dos procedimentos anunciados de notação e de
entrevista individual foi largamente estimulada ao longo dos últimos
anos, sem que os resultados tivessem sido tão convincentes. Toda
alteração do sistema de notação, quaisquer que sejam os defeitos
freqüentemente apresentados,36 choca-se com a hostilidade dos
sindicatos, na medida em que isto é percebido por eles como uma
tentativa de reduzir a co-gestão das carreiras, de restaurar a
autoridade hierárquica e de recriar perfis de carreira diferenciados
através do questionamento do sistema de repartição e, portanto, de
comprometer o poder sindical.37 Quanto à fórmula de entrevista de
avaliação, cujo estatuto permanece equívoco (é paralela ou articulada
aos procedimentos de notação?), ela não poderia tomar o seu lugar;
a personalização da relação hierárquica que ela envolve é, além
disto, excessivamente subordinada às tradições burocráticas para
que não suscite resistências.
A idéia de favorecer a mobilidade e a polivalência profissionais
através do reagrupamento em fileiras, também não é nova: há muito
tempo denuncia-se a atomização como um fator de rigidez e de
esclerose da função pública. Aí estaria situado o elemento
indiscutivelmente mais suscetível de abalar as estruturas do edifício:
o exemplo dos PTT mostra que a resistência que uma tal medida
suscita pode ser superada, mas ao preço de um constante diálogo
social, e somente se esta medida é percebida como favorável pelos
interessados, ou seja, ligada a uma reforma de qualificações, a uma
reordenação da pirâmide” e ao aumento das remunerações;38 ora,
se o documento de trabalho fala sobre “renovar o regime das
remunerações”, os contornos desta renovação não se desenham
com clareza e o contexto de rarefação de recursos acaba por reduzir
as conseqüências positivas para os interessados.
A reforma do Estado pretende flexibilizar e fornecer maior
espaço de trabalho em matéria de gestão de pessoal, suprimindo
certas intransigências presentes na aplicação do estatuto; a gestão
descentralizada dos recursos humanos aparece como um meio privi-
legiado para a realização deste objetivo. No entanto, as prováveis
resistências que os sindicatos oporão a medidas que coloquem em
RSP
49
questão o poder por eles adquirido provavelmente atenuarão o impac-
to das medidas pretendidas. Reencontramos, assim, o último aspecto.
IV – A arquitetura administrativa
A idéia central da reforma do Estado a respeito da arquitetura
administrativa é distinguir claramente as funções ditas “estratégicas”,
pertencentes ao Estado central, e as funções “operacionais” de
execução, que devem se originar de estruturas periféricas (serviços
descentralizados, estabelecimentos públicos, e mesmo parceiros
privados): como indica o documento de trabalho, “não pertencem
ao Estado central, de maneira genérica, tarefas relativas a assuntos
de gestão ou de prestação de serviços. Estas devem ser de responsa-
bilidade dos serviços operadores, serviços descentralizados de
competência nacional ou territorial ou estabelecimentos públicos.”39
Esta orientação compartilha da mesma orientação das reformas que,
em inúmeros países ocidentais40 levou a distinguir, conforme o modelo
aplicado no Reino Unido após o relatório Next Steps de 1988,41 as
responsabilidades de elaboração de políticas, distribuídas pelos
departamentos ministeriais, das tarefas de gestão, confiadas a
“agências” autônomas: a França permaneceu à margem deste
movimento, ainda que “centros de responsabilidade” tenham sido
instituídos em caráter experimental, no âmbito da “renovação dos
serviços públicos — mas sua fonte de inspiração foi totalmente
diferente daquela 42 — e que estruturas explicitamente qualificadas
de “agências” tenham sido criadas, particularmente no domínio so-
cial e em questões do meio ambiente;43 mas uma série de relatórios
havia preconizado recentemente que o recurso a esta fórmula
constituía um meio de transformação das estruturas administrativas.44
Além das críticas suscitadas pelas condições nas quais estas
operações de reestruturação foram conduzidas,45 e pelos efeitos
perversos que freqüentemente produziram,46 convém notar que o
postulado segundo o qual a distinção entre funções estratégicas e
operacionais garantiria uma boa gestão é cada vez mais contestado
nos países que o puseram em ação: a idéia de que seria possível
estabelecer uma linha de demarcação clara entre a elaboração e a
execução, ou ainda entre política (encarregada de definiras
orientações) e a administração (encarregada de executá-las) parece
não apenas irrealista mas também custosa e, no limite, contrária ao
imperativo de eficácia; ela privaria a política dos meios de ação
necessários, implantando uma forma de “governo à distância”, e
RSP
50
impossibilitaria um controle real sobre os serviços que se tornaram
autônomos. Também o modelo das agências autônomas foi
parcialmente questionado em certos países que o haviam
executado:47 em última instância, a gestão dos assuntos públicos
seria mais eficaz quando da responsabilidade dos ministérios
integrados, nos quais se articula a orientação política e a execução,
e não repartidos em departamentos centrais e agências executivas.
Podemos, então, perguntar pelo fundamento da concepção da
arquitetura administrativa sobre a qual se assenta a reforma do
Estado.
Este postulado determina um conjunto de mudanças que visam
consolidar cada um destes níveis ou pólos da ação pública.
1) Do lado das funções operacionais, a reforma do Estado
preconiza “um poderoso movimento de delegação de responsa-
bilidades”;48 ela se situa, neste ponto, no centro da política de
“renovação do serviço público” que elevou a descentralização à
condição de “regra geral da repartição de atribuições e de meios”
nos serviços do Estado (art. 1 da carta da descentralização de 1 de
julho de 199249) e conferiu aos serviços descentralizados uma maior
liberdade de gestão (especialmente pela utilização em seu benefício
da fórmula dos centros de responsabilidade). Trata-se, segundo o
documento de trabalho, de “concluir, garantir e comandar a descen-
tralização”, particularmente através de novas transferências de res-
ponsabilidade na direção dos serviços descentralizados, e da afir-
mação de sua autonomia de gestão: é previsto que o modo de gestão
dos créditos de funcionamento presentemente utilizados pelos centros
de responsabilidade será estendido à totalidade dos serviços descen-
tralizados e que, mais além, serão experimentadas novas flexibiliza-
ções no âmbito dos “contratos de serviço”. Por outro lado, e sobretu-
do, medidas de simplificação da organização territorial, já projetadas,
serão implantadas; uma tal simplificação é evidentemente in-
dispensável tendo-se em conta a complexidade do sistema francês
de organização territorial. Para além destas medidas, convém
assinalar que a unidade dos processos de descentralização (territorial
ou funcional), assim como sua freqüente superposição, são, deste
momento em diante, percebidas claramente; passamos, assim, para
uma visão global da descentralização, inserida numa problemática
centro/periferia.
As funções operacionais podem ainda ser confiadas a estruturas
personalizadas (estabelecimentos públicos), mesmo a outros
personagens (coletividades territoriais, organizações profissionais): o
Estado adentra, então, a lógica de uma parceria que, nos termos do
documento de trabalho, constituiria, em inúmeros domínios, “o meio
RSP
51
mais eficaz de mobilizar as vontades e os meios”. Em se tratando da
gestão personalizada, o desenvolvimento atual da fórmula das agências
demonstra a preocupação em extrair todas as conseqüências da lógica
da personalização inerente ao estatuto do estabelecimento público,
através da atribuição de uma autonomia de gestão aumentada. Quanto
à atração de parceiros de fora, evoca-se irresistivelmente a lógica da
privatização: o Estado deve em realidade procurar “confiar a terceiros
o cuidado com funções das quais ele não seria necessariamente o
melhor executor”; e esta lógica esteve efetivamente presente,
especialmente no Reino Unido, através da fórmula do market test-
ing, toda vez que se pretendia distinguir funções estratégicas de
funções operacionais. Reencontramos, por este viés, o item 1 da cir-
cular de 26 de julho de 1995, a respeito da clarificação do campo do
serviço público; mas nenhum elemento de clarificação incidiu sobre
os critérios de avaliação da oportunidade de evocar a iniciativa privada.
2) Do lado das funções estratégicas (o documento de trabalho
fala, aliás, explicitamente de um “Estado estrategista”), encontramos
um conjunto de medidas que visam tornar o Estado central mais
eficaz. Esta abertura é nova em relação à “renovação do serviço
público” que apresentava somente a idéia de avaliação das políticas
públicas, mas também em relação ao reformismo administrativo
tradicional, que, afinal, pouco se ocupava com a parte mais
sedimentada do Estado central; isto é, incontestavelmente, um dos
pontos centrais da reforma. Convém, todavia, não exagerar a respeito
de sua novidade, uma vez que se trata, antes de mais nada, de uma
síntese de elementos que até o momento se encontravam dispersos,
por exemplo, no que se refere às condições dos recursos ao direito,50
aos procedimentos de preparação orçamentária, à elaboração e
avaliação de política públicas, à tutela de empresas públicas, ao
“enxugamento” das estruturas ou, ainda, à renovação da gestão
pública; a ênfase colocada sobre a política patrimonial do Estado é,
inversamente, específica.
O elemento mais interessante, que não deixa de nos espantar,
é a ênfase dada ao reforço das capacidades de elaboração das
políticas públicas, que conduz à reativação da concepção, tradicional
na França, de um Estado “cérebro da sociedade”: o Estado encontra-
se, com efeito, referendado no seu papel de previsão — a função
“estatística e estudos econômicos” deve ser racionalizada — pros-
pectiva, mas também de planificação, através da reforma pretendida
do Comissão Geral do Plano: o Estado “estrategista” não é, portanto,
de modo algum, um “Estado modesto”, mas, como dizia o presidente
da República,51 um Estado “forte”, capaz de construir um projeto
RSP
52
de desenvolvimento e de manter a coesão social. Podemos nos
perguntar se esta visão, tão gaulliana, é ainda compatível com o
processo de internacionalização em curso.
A reforma do Estado impele o movimento de fragmen-
tação do Estado, perceptível a partir dos anos oitenta, ainda antes,
pela delegação sistemática de responsabilidades de gestão e de
autonomização dos serviços gestionários; ela pretende, no entanto,
paralelamente, preservar a coerência das políticas públicas através
de um reforço da capacidade estratégica do Estado central: uma
tensão existe, assim, entre dois movimentos contraditórios, fundados
na aposta gerencial da dissociação entre o operacional e o
estratégico.
Por todos estes aspectos, a reforma do Estado atinge,
verdadeiramente, a concepção tradicional do serviço público:
• a condução da mudança tende a promover um estilo con-
sensual de gestão no interior das estruturas administrativas;
• a relação administrativa é modificada pela promoção da
figura do usuário cidadão;
• a função dos agentes é flexibilizada pela introdução da
gestão descentralizada de recursos humanos;
• por fim, a arquitetura administrativa deve ser reordenada
em torno dos pólos estratégico/operacional.
O ponto cego continua sendo, todavia, o problema da posição
do serviço público na economia e na sociedade. A reforma do Estado
não dá, com efeito, respostas claras a este problema, a despeito
das afirmações teóricas sobre a importância dos serviços públicos
e o apego à “concepção francesa do serviço público”.
No que concerne à posição dos serviços públicos com relação
ao mercado, convém lembrar que uma ligação estreita foi estabelecida
na França entre serviço público e monopólio: consideramos por muito
tempo que o serviço público implicava o monopólio; supunha-se que
os interesse coletivos, que justificaram sua instituição, não poderiam
ser protegidos senão na ausência de concorrência. A regressão dos
monopólios públicos, ao menos no domínio econômico, sob a pressão
européia, coloca a questão de se saber como garantir a realização
das finalidades do serviço público num contexto de concorrência.
Segundo o documento de trabalho, o Estado deve “zelar ao mesmo
tempo pelo cumprimento dos objetivos do serviço público e pelo
respeito a regras leais de concorrência”; é um pouco comoa
quadratura do círculo, ainda que a “função de regulação” seja
“organizada com cautela”; o dispositivo previsto pela lei das
telecomunicações servirá, evidentemente, sobre este ponto, como
referência.
RSP
53
Quanto ao lugar dos serviços públicos na sociedade, um con-
junto de questões permanece referentes ao grau de especificidade
dos serviços com relação às outras atividades sociais,52 às finalidades
que lhes são destinadas, à esfera a eles destinada. Ainda sobre todos
estes pontos, a reforma do Estado não traz elementos de resposta:
mas poderia fazê-lo, uma vez que estas questões são, por essência,
abertas, e dependem, antes de mais nada, de uma dinâmica social e
política.
Notas
1 CHEVALLIER, J., Le service public, 3ª ed. Paris: PUF, 1994, Col. "Que sais-je?"
2 Circular de 26 de julho de 1995 relativa à preparação e à execução da reforma do
Estado e dos serviços públicos, JO de 28 julho de 1995, p. 11217.
3 “Réflexion préparatoire à la reforme de l'Etat", Documento de trabalho publicado
em 8 de março de 1996, 81p.
4 Circular de 23 de fevereiro de 1989 relativa à renovação do serviço público, JO
de 24 de fevereiro de 1989, p. 2526.
5 CHEVALLIER , J., “A política francesa de modernização administrativa”, In
L'État de droit-Mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Paris: Dalloz, 1996,
pp. 69-87.
6 Ver "Les administrations en Europe: d'une modernisation à l'autre", RFAP, nº
75 julho setembro de 1995.
7 THOENIG, J., C. fala a respeito destas "medidas muito heteróclitas" relativas a um
verdadeiro "inventário à Prevert" (Reforma da administração e reforma do Estado,
In Revue politique et parlementaire, n. 982, março/abril 1996, p.56).
8 CHEVALLIER , J., “Os funcionários e a modernização administrativa”, Revue ad-
ministrative, n. 271, janeiro de 1993, pp. 5 e seguintes.
9 Esta versão permanece fiel às orientações definidas no documento de trabalho
de março (ver a apresentação feita pelo primeiro-ministro na Ouest France, no
dia primeiro de julho, e a entrevista do Ministro da Função Pública do mesmo
dia): ele prevê tornar a administração "mais simples", particularmente pela
supressão de um certo número de autorizações administrativas e da multiplicação
de casos nos quais a não resposta da administração vale como um acordo tácito,
"mais próximo” dos cidadãos, pela reafirmação da desconcentração, "mais
moderna e mais responsável, por uma série de medidas destinadas a favorecer
uma maior eficácia de ação pública: no que concerne aos agentes, o ponto
essencial reside na elaboração de uma "nova forma de avaliação individual".
10 Decreto n. 95 1007 de 13 de setembro de 1995, relativo ao comitê inter-
ministerial para a reforma do Estado e à comissão para a reforma do Estado, JO
de 14 de setembro de 1995, p. 13558.
11 Trata-se, segundo J. Chirac (Le Monde, 6 de maio de 1995) de "reencontrar o
equilíbrio dos poderes que o general de Gaulle havia desejado": "pouco a pouco
o poder político diluiu-se em favor da administração que é, por natureza,
RSP
54
conservadora e reticente a mudanças"; "é necessário restabelecer a primazia do
poder político, ficando a administração destinada às funções de proposição e
execução que lhe são próprias".
12 Na origem, o plano trienal deveria ser publicado no final de dezembro; após a
etapa intermediária e nova do documento de trabalho submetido à consulta dos
interesses, os prazos foram ampliados, primeiro para abril, depois para junho,
e, por fim, o excesso de formalismo acabou sendo abandonado.
13 Réflexion préparatoire, p. 5.
14 A circular de 23 de fevereiro de 1989 insistia sobre a necessidade da "proteção
do pessoal e de suas organizações sindicais" para a estratégia da reforma; de
fato, as posições dos sindicatos relativas à "renovação do serviço público"
foram elencadas a partir da adesão à desconfiança.
15 Os ciclos de qualidade vieram, assim, abalar as estruturas oficiais de participação,
sobre as quais se apóia o poder sindical na função pública.
16 L'État dans tous ses projets – un bilan des projets de service dans
l'administration, Paris: A documentação francesa, 1994.
17 Isto foi visto com os ciclos de qualidade (CHEVALLIER, J., “Le discours de la
qualité administrative”, RFAP n. 46, 1988, pp. 21 e segs.) ou ainda com as
novas práticas de descentralização da gestão de créditos ou da avaliação de
agentes (CURAPP, L'évaluation dans l'administration, Paris: PUF, 1993). Como
assinala justamente J. C. THOENIG (op. cit. p. 57), a reforma administrativa é
antes de tudo "um assunto de dinâmica de terreno, ou seja, de confrontação
entre experimentações e situações diversificadas": trata-se de "impelir o terreno
a tomar iniciativas, fornecer-lhe autonomia e avaliar os resultados deste modo
obtidos", mais do que lhe dizer, "em seu lugar, o que se deve fazer" ou de
enunciar "medidas que ele já utiliza".
18 A nuance é importante na medida que os serviços públicos podem ser levados,
em nome de um "interesse geral" do qual o Estado é o único juiz, a tomar
medidas eventualmente contrárias aos interesses específicos e categorias dos
seus usuários – o que leva a legitimar a primazia da oferta (administrativo)
sobre a demanda (social).
19 O relatório Picq (L'Etat en France: Servir une nation ouverte sur le monde,
Paris: A documentação francesa, 1995, col. "Rapports officiels") pretendia,
também ele, "situar os cidadãos no centro da administração".
20 CHEVALLIER, J., “Figures de l'usager”, In Psychologie et science administrative,
Paris: PUF, 1985, pp. 44 e segs.
21 Réflexion préparatoire, p. 5.
22 Circular de 30 de maio de 1996, relativa à codificação dos textos legislativos e
regulamentares, JO de 5 de junho de 1996, p. 8263.
23 O documento dos serviços públicos de 1992 acrescentara: transparência,
participação, simplificação.
24 Réflexiom préparatoire, p. 4.
25 Réflexion préparatoire, p. 4.
26 Ver BULLINGER, M., ed., “Von der bürokratischen Verwaltung Smanagement
zum” (“De l’administration bureaucratique au management administratif”) –
Colóquio franco-alemão, Friburgo 26-27, junho 1992, Verwaltung 2000 1993
(ver especialmente as contribuições de R. Drago, M. Le Clainche, J., Chevallier,
M. Fromont, D. Truchet).
27 Ver MONNIET, M., Les décisions implicites d'acceptation de l'administration,
Paris: LGDJ 1992, e também Fromont, M., op cit.
RSP
55
28 COLLIN DEMUMIEUX , M., “Quelques éléments nouveaux sur les décisions
implicites d'acceptation”, Les Petites affiches, 1996.
29 Circular de 15 de maio de 1996, relativa à execução do plano de reforma do
Estado: redução do número de autorizações e declarações administrativas
prévias, JO de 27,28,29 de maio de 1996, p. 7922.
30 Só devem ser mantidos regimes fundados no interesse público indiscutível e
atual, justificando uma intervenção administrativa prévia.
31 A experimentação iniciou em 1º de janeiro de 1996 para a totalidade dos projetos
de lei (exceto as leis de finanças), devendo ser feito um balanço ao final do
primeiro semestre; após o dia 1º de julho de 1996, ela foi estendida para a
totalidade dos decretos regulamentares no Conselho de Estado, e uma avaliação
global deve ocorrer no fim de 1996.
32 Circular de 21 de novembro de 1995, relativa à experimentação de um estudo de
impacto acompanhando os projetos de lei e de decreto no Conselho de Estado,
JO de 1º de dezembro de 1995, p. 17566.
33 Segundo o documento de trabalho, “Os funcionários são a principal riqueza do
Estado” p. 4.
34 VERRIER, P. E., “Les spécificités du management public: le cas de la gestion
des ressources humaines”, Politiques et management public nº. 4, 1989, pp.
47 e segs.
35 Sobretudo com o modelo CHEOPS: ver Badeyan G. “Un nouvel instrument
pour la politique de l'emploi dans la fonction publique”: CHEOPS, Bulletin
RCB, nº 50, setembro 1982, p.15 e segs., e também: “Notion et connaissance
des effectifs dans la fonction publique: la diversité des points de vue” In Revue
administrative, n 232, 1986, p. 393 e segs. Ver o suplemento “ La gestion
prévisionnelle des persolnels”, In Cahiers français,nº 197, julho-setembro
1980, sobre a função pública.
36 Ver por exemplo VERRIER, P. E., “Y a-t-il de mauvais fonctionnaires? Remarques
sur l'infaillibilité administrative et la notation”, "Politiques et management
public", 1989, n. 2, pp. 81 e segs., GONZALES, J., “En finir avec la notation des
fonctionnaires”, Regards sur l'actualité, setembro/outubro de 1989, pp. 23 e
segs.
37 RANGEO, F., “La notation des fonctionnaires en question”, Politiques et man-
agement public nº. 2, 1992, pp. 193 e segs.
38 Mesmo neste contexto, as oposições podem ressurgir na fase de aplicação; é
por isto que a despeito das vantagens concedidas, o procedimento de reclas-
sificação suscitou o descontentamento social da PTT (BARREAU, J., La reforme
des PTT – quel avenir pour le service public? Paris: La Découverte, 1995).
39 Réflexion préparatoire, p. 31.
40 Ver “La réforme de gestion: agences gouvernementales et administrations
centrales”, Revue internationale des sciences administratives nº. 4, 1995.
41 O relatório preconizava a transformação dos serviços prestadores de serviços
e cuja atividade pudesse ser individualizada em "agências de execução" (Exe-
cutive Agencies), dispondo de maior autonomia de gestão, e dirigidas por um
Chief Executive, nomeado por um período de cinco anos e pessoalmente
responsável por seu desempenho (ver particularmente STEVENS, A., “Les
agences d'exécution et leur impact sur le Civil Service”, in RFAP, n. 55, 1990,
pp. 485 e segs.): em 1992, 75 agências deste tipo já haviam sido criadas, 300
000 agentes, praticamente a metade do Civil Service nelas trabalhava; quando
a aplicação do programa estiver concluída, 79% dos funcionários estarão
vinculados a 173 agências.
RSP
56
42 Não apenas os centros de responsabilidades instalados em caráter experimen-
tal (209 em 1º de janeiro de 1994) beneficiam-se de uma flexibilização
orçamentária, mas, sobretudo, a fórmula beneficia quase que exclusivamente os
serviços descentralizados.
43 BRAUD, C., “La notion d’agence en France: réalité juridique ou mode administra-
tive?”. Les Petites affiches n. 104, 30 agosto de 1995, pp. 4 e segs. Do modo
como é atualmente concebida na França, a agência é simplesmente uma variante
do estabelecimento público que se caracteriza pela injeção de competências
técnicas, pela introdução de dispositivos de avaliação e sanção dos resultados,
enfim, por uma autonomia de gestão nos aspectos financeiro e de pessoal.
44 O relatório Blanc do XI plano (1993) faz dela uma meio privilegiado de
descentralização funcional: o Conselho invoca a si mesmo no relatório de 1993
para "aprofundar uma reflexão sobre as agências"; enfim, o relatório Picq incita
a "criar novas agências para gerir de outro modo o serviço público".
45 Para B. HOGWOOD (“Les familles de Whitehall: les administrations centrales et
les types d'agences en Grande-Bretagne” , RISA, op. cit. pp. 587 e segs.), "a
iniciativa Next Steps não foi bem definida, nem executada".
46 Ver por exemplo HOOD, C., “L'évolution de la gestion publique au Royaume-
Uni et la suppression des privilèges de la fonction publique”, RFAP n. 70,
1994, pp. 295 e segs.
47 Particularmente na Dinamarca (T.B. Jorgensen e C. A. Hansen) e nos Países
Baixos (W. Kickert e F. Verhaak) RISA, op . cit.
48 Réflexion preparatoire, p. 31.
49 Decreto n. 92.601 de 1º de julho de 1992, sobre o protocolo de descentralização,
JO de 4 de julho de 1992, p. 8898.
50 Os termos da circular Juppé de 26 de julho de 1995 se aproximam, neste
ponto, dos da circular Rocard de 25 de maio de 1988.
51 No seu discurso de 3 de fevereiro de 1996, J. Chirac insistia na idéia de que o
"Estado não deve ser modesto. São seus servidores que possuem o dever da
modéstia. Já o Estado, ele deve ser grande.
52 A confrontação com a noção européia de "serviço universal" contribuiu para
melhor esclarecer suas implicações. Ver, por exemplo, Debene, M., "Sur le
service universel: renouveau du service public ou nouvelle mystification?", In
Actualité juridique Droit administratif, março de 1996, pp. 183 e segs. e também
"Le service public et la construction communautaire", Revue française de droit
administratif, 1995, n.3.
RSP
57
Resumo
Resumen
Abstract
A reforma do Estado e a concepção francesa do serviço público
Jacques Chevallier
O artigo pretende avaliar os efeitos da reforma do Estado sobre a concepção
francesa tradicional do serviço público, a qual repousaria sobre três dimensões: a
funcional, relativa à extensão da esfera da gestão pública, a axiológica, pertinente aos
valores que governam seu funcionamento e a jurídica, associada ao conjunto de leis
que a ela se aplicam. O autor sustenta que a iniciativa de reforma do Estado teve
repercussão nos seguintes aspectos: a condução da mudança, pela promoção de um
estilo consensual de gestão no interior das estruturas administrativas; a relação
administrativa, modificada pela promoção da figura do usuário-cidadão; o estatuto
dos agentes, flexibilizado pela introdução da gestão descentralizada de recursos
humanos e a arquitetura administrativa, reordenada em torno dos pólos estratégico
e operacional. O autor afirma que a reforma do Estado não contempla um ponto
fundamental, qual seja, o problema da posição do serviço público em relação à
economia e à sociedade.
La reforma del Estado y la concepción francesa de los servicios públicos
Jacques Chevallier
El artículo pretende evaluar los efectos de la reforma del Estado desde el punto
de vista de la concepción francesa tradicional del servicio público, la cual estaría
basada en tres puntos: la funcional, que se refiere al alcance de la gestión pública, la
axiológica, pertinente a los valores que gobiernan su funcionamiento y la jurídica,
asociada al conjunto de leyes a las cuales se aplica. El autor sostiene que la iniciativa
de la reforma del Estado repercutió en los siguientes aspectos: la conducción al
cambio, tras la promoción de un estilo consensual de gestión en el interior de las
estructuras administrativas; la relación administrativa, modificada por la promoción
de la figura del usuario-ciudadano; el estatuto de los agentes, flexibilizado por la
introducción de una gestión descentralizada de recursos humanos y la arquitectura
administrativa, reordenada alrededor del polo estratégico y del operacional. El autor
sostiene que la reforma del estado no contempla un punto fundamental que es el
problema de la posición del servicio público con relación a la economía y a la
sociedad.
The reform of the State and the French concept of public service.
Jacques Chevallier
The article aims at the evaluation of the effects of the reform of the State on
the traditional French concept of public service, which is based on three aspects:
the functional aspect, relating to the size of the public management domain; the
axiological aspect, which has to do with the values that govern its operation; and
the legal aspect, associated with the set of laws that are applicable to it. The
author argues that the State reform initiative made an impact in the following
aspects: the management of the change, by promoting a management style, within
1
Texto para discussãoENAP
A reforma administrativa
francesa
Valdei Araújo
20
2
Texto para discussãoENAP
A reforma administrativa
francesa
Valdei Araújo
20
Brasília — DF
outubro/1997
3
Texto para Discussão é uma publicação da
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Editora
Vera Lúcia Petrucci
Coordenador Editorial
Flávio Carneiro Alcoforado
Supervisora de Produção Gráfica
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Revisão
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Editoração eletrônica
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Fax: (061) 245 2894
Brasília - DF
ARAÚJO, Valdei.
A663r A reforma administrativa francesa: da crise da função
pública a uma nova racionalidade da ação coletiva, uma
difícil transição. Coord. de Sonia Fleury. Brasília: FGV/
EBAP/ENAP, 1997.
26f.(Textopara discussão, 20)
1. Reforma Administrativa - França 2. Reforma do
Estado - França 3. Administração Pública I. Programa de
Estudos e Pesquisas em Reforma do Estado e Governança
II. Título III. Série
 CDD 353.073
4
A reforma administrativa francesa:
da crise da função pública a uma nova
racionalidade da ação coletiva,
uma difícil transição1
I - O Estado contra a sociedade
Com o fim da segunda guerra mundial, o Estado francês desenvolveu
enormes esforços para elevar o país no nível das nações industriais do Oci-
dente. O caminho para atingir o estágio industrial passaria pelo fortalecimento
do Estado nos moldes keynesianos. Com De Gaulle, iniciou-se a construção da
legitimidade do modelo a partir do princípio de monopólio estatal da ação
coletiva, ou seja, o Estado representa a única instância legítima de ação pública,
encarnando dessa forma a “Vontade Geral”. Paralelamente ao fortalecimento do
Estado, fortalecia-se uma “casta” burocrática, legitimada pelo saber técnico.
A partir da década de 70, esse modelo será criticado por diversos seto-
res da sociedade francesa, que viam nele um verdadeiro “leviatã”, inibindo a
participação social na gestão das questões comuns. O Estado ossificado pelo
excesso de controles, corporativização, etc. chocava-se contra a sociedade que
se transformava rapidamente. O modelo francês de Estado mostrou-se plena-
mente eficaz no que se refere ao desenvolvimento industrial, em especial,
durante os “trinta gloriosos” do pós-guerra. Entretanto, simultaneamente ao
processo de industrialização, ocorreram a burocratização e a formalização das
relações sociais, a ponto de constituir um dos fatores das revoltas sociais do
ano de 1968.
Segundo Michel Crozier,2 a sociedade francesa perdeu algumas ocasiões
propícias à modernização do Estado. A primeira, ocorrida durante o governo
de Georges Pompidou que, contando com a maioria parlamentar obtida em
1968 pelos gaullistas e com a opinião pública favorável a mudanças, poderia
ter iniciado um profundo processo de transformação do Estado. Pompidou
optou, entretanto, por uma estratégia meramente quantitativista, que pre-
servou e mesmo ampliou a intervenção do Estado, e que não resistiu à pri-
meira vaga da crise do petróleo em 1973.
A segunda oportunidade, de que nos fala Crozier, ocorreu em maio
de 1974, no governo de Valéry Giscard d’Estaing. Possuindo igualmente
* Bacharel em História, mestrando do curso de História da UERJ e pesquisador da EBAP/FGV/RJ.
Valdei Araújo*
5
maioria parlamentar, embora menos ampla que Pompidou, Giscard d’Estaing
contava com grande apoio da opinião pública,3 mas preferiu continuar a política
industrial de Pompidou. Omitiu-se nos planos social e econômico, perdendo
assim a oportunidade para uma ampla transformação cultural que fora aberta
pela crise do pensamento marxista junto às elites intelectuais do país.
Com a vitória de François Mitterand em 1981, fechava-se o ciclo de
oportunidades dadas à direita francesa para modernizar o Estado e a sociedade.
Nos dois primeiros anos de governo socialista, foi ampliada, sensivelmente, a
presença do Estado na economia e na sociedade. Diversas empresas foram
nacionalizadas, e outras empresas públicas criadas. No final deste período,
houve um enorme crescimento do déficit público que obrigou os socialistas
reverem sua política, iniciando um período menos “ideológico” e timidamente
reformista. Nas palavras de Crozier:
“Chamada ao poder contra a austeridade dos tecnocratas, a esquerda não fazia
senão agravar esta paixão quantitativista que pervertia as elites francesas.”4
Apesar da manutenção e ampliação do Estado tecnocrático, a esquerda
tomou algumas iniciativas no âmbito da Reforma, em especial, no processo de
descentralização e desconcentração, assim como no que se referia à moderniza-
ção do serviço público.
Com Jacques Chirac, em 1986, a direita tem novamente a chance de
empreender reformas visando modernizar a sociedade. Na administração Chirac, a
França experimenta a tentativa de estabelecer o “liberalismo por decreto”. A falta
de conhecimento da realidade social, somada à incapacidade de comunicar-se
com os agentes afetados, acabou por levar Chirac aos impasses representados
pelas manifestações estudantis e a greve dos funcionários da SNCF,5 em 1986.
A instabilidade política francesa — depois de 1981, três mudanças de
maioria parlamentar em sete anos — resultou na ausência de um programa de
reforma administrativa coeso e contínuo. Na verdade, tem-se preferido falar
mais de uma modernização do que de uma reforma administrativa.
Um dos marcos da reforma francesa é a crise da gestão pública. Como
todos sabemos a crise da gestão pública é um fenômeno hoje universal que se
torna visível a partir da década de 70, especificamente com a crise do petróleo.
Com o fim do conflito Leste/Oeste em 1989, esta crise torna-se mais evidente
e vêm-se reforçadas suas conotações ideológicas. No caso francês, ao lado desta
crise mundial, os analistas identificam uma crise específica, a saber, a falência
do modelo de Estado. Dentre os países industrializados do Ocidente, o Estado
francês é, sem dúvida, um dos que mais intervém na vida social, econômica e
política.
O modelo político administrativo que caracteriza a especificidade
francesa nasce nos anos posteriores à II Guerra Mundial, articulando a tradição
de intervenção do Estado-providência à lógica do novo regime estabelecido
pela Quinta República. Este modelo pode ser caracterizado, em linhas gerais:
6
— pela prioridade dada às funções de concepção e decisão sobre as de
execução e avaliação das políticas públicas;
— pela clientelização da sociedade pelo Estado, que impõe seu modo
de organização aos diversos atores sociais;
— pelo desequilíbrio entre informação ascendente e descendente,
encobrindo o jogo real das políticas públicas.6
Segundo Crozier,7 o princípio que legitima o Estado francês tem acento
na hierarquização das funções e dos níveis, só concebível se imaginarmos que o
Estado sozinho encarne o interesse geral da sociedade. No âmbito da função
pública, este modelo pressupõe a existência de um funcionário autônomo e im-
parcial, legitimado por seu estatuto e capacidade técnica para gerir o destino
coletivo e mediar os conflitos de interesses da sociedade civil.
 Além dos problemas de modelo, tipicamente francês, podemos apon-
tar como causas do processo de reforma administrativa a convergência de três
fenômenos, a saber:
— a crise do Estado providência;
— a necessidade de redução dos gastos públicos;
— as exigências diante da adaptação à integração européia.8
Além dos fatores acima referidos, Luc Rouban nos chama a atenção
para a relação entre a crise do setor público na França e as transformações
profundas nas formas de legitimação do poder típicas da Quinta República. O
descrédito dos homens públicos e a crítica à atividade partidária indica, clara-
mente, um deslocamento dos lugares de organização dos conflitos.
Os sintomas da crise são antigos, e os remédios têm sido muitas vezes
formulados de maneira correta, mas dissolvem-se diante da racionalidade do
modelo. Um interessante exemplo deste paradoxo podemos encontrar na expe-
riência das administrações por missão.9 O conceito foi formulado por Edgar
Pisani num artigo de 1956, e tinha como objetivo renovar a ação do Estado. As
administrações por missão deveriam colaborar para a renovação da vida admi-
nistrativa através da criação agências incumbidas de tarefas específicas. Estas
agências tiveram, de fato, um importante papel no planejamento regional, na
consultoria e no financiamento em matéria de urbanização, auxílio aos poderes
locais, desenvolvimento da pesquisa, etc. Compostas por funcionários de origens
diversas, destacados de seus quadros originais, assim como de empregados não-
estatutários, recrutados em função de suas habilidades profissionais, estas organi-
zações atuavam ora como consultoria ora como especialistas em engenharia finan-
ceira. Públicas ou para-públicas,as agências eram quase todas de direito privado.
O sucesso inicial das agências logo foi escurecido pela crescente burocra-
tização e rotinização dos procedimentos. Foi o que aconteceu com o DGRTS,
agência que tinha por função criar formas inovadoras de financiamento à pesquisa
que pudessem superar os procedimentos tradicionais do CNRS.10 Após o êxito
inicial, seus procedimentos tornaram-se tão rotineiros quanto os do CNRS.
7
Enquanto em países como a Inglaterra as reformas se concentram sobre a
bandeira da privatização, na França, o problema manifesta-se, principalmente, pela
crise da função pública e em questões como a descentralização/desconcentração
de poderes. Neste último caso, procura-se avaliar as conseqüências da especi-
ficidade do modelo unitário como um desafio a mais para estas políticas. Confor-
me afirmam Claisse & Meininger, a delegação de poderes não tem o mesmo
sentido em um Estado unitário ou no centro de um Estado Federal.11 Esse fenô-
meno é apenas um exemplo de situações diversas que surgem da dialética entre as
fórmulas “universais” de reforma e as realidades histórico-culturais de cada país
ou localidade. Ao analisarmos as diversas reformas somente como reflexos de
movimentos globais, corremos o risco de simplificar uma realidade extremamen-
te matizada e complexa. Somente através de uma confrontação entre as aborda-
gens sistêmica e culturalista, é possível encontrar um compromisso heurístico,
minimizando as distorções que uma análise ortodoxa poderia trazer.
II - A sociedade contra o Estado
1. A crise da função pública
Em 1981, a palavra-chave da reforma administrativa era democratiza-
ção. Acreditava-se que o Estado estaria cada vez mais presente na vida social, e,
por conseqüência, precisaria gerar novos instrumentos de intervenção adminis-
trativa. Entretanto, devido à cultura autoritária — “herdada dos governos anteri-
ores”— os funcionários não estavam preparados para a democratização cres-
cente da administração. Dentro da ótica socialista, o Estado francês, controlado
desde o fim da II Guerra pela “direita”, havia incorporado uma cultura autoritá-
ria e antidemocrática que era preciso superar.
Segundo Martine Bellon,12 a administração deveria se adaptar aos
novos tempos que viriam após maio de 1981. Essa adaptação deveria caminhar
em duas direções básicas: afirmar a responsabilidade dos funcionários e
contribuir, através de uma maior participação, para o aperfeiçoamento e
eficácia da administração, da qualidade dos serviços prestados aos usuários e
das relações entre estes e a administração.
O diagnóstico dos problemas da administração focalizavam dois
desafios estruturais a serem superados:13
1) A existência de uma profunda crise econômica e social, que tem
como principal conseqüência a expansão da intervenção estatal e a necessida-
de de administração;
2) A atitude autoritária dos governos anteriores que moldaram os com-
portamentos e multiplicaram as oportunidades de conflitos entre funcionários
e usuários.
8
Para enfrentar estes desafios, o governo socialista direcionou seus
esforços para uma política de descentralização administrativa. Em linhas
gerais, a descentralização prevista na lei de 2 de março de 1982 previa três
orientações fundamentais:
1) Atribuía às coletividades locais (comunas, departamentos, regiões) o
poder de livremente administrarem-se, tendo sido o Poder Executivo transferi-
do do prefeito para os representantes eleitos das regiões e dos departamentos.14
2) Tornou as autoridades eleitas plenamente responsáveis, mediante a
supressão do controle, a priori, dos prefeitos (que passam a se chamar comis-
sários da República).
3) Deu às coletividades locais maiores possibilidades de intervenção
econômica.
De forma complementar a descentralização, foram tomadas medidas
no sentido da desconcentração de atividades. Para isto, atribuiu-se ao comis-
sário da República uma dupla missão: como depositário da autoridade do
Estado, ele zela pelo respeito às leis e interesses nacionais; como represen-
tante do Primeiro Ministro e de cada um dos demais ministros, coordena os
serviços do Estado nos departamentos e nas regiões.
Durante a gestão socialista, realizaram-se grandes esforços para
democratizar o ingresso à alta função pública, com o objetivo de torná-la
acessível a toda sociedade. Apesar das intenções, as medidas tomadas leva-
ram a um agravamento da crise. Houve uma abertura da alta função para seto-
res menos favorecidos da sociedade, ampliando-se os privilégios da função
pública a todo o pessoal não-estatutário. Durante o processo ocorreu um
sensível aumento dos poderes sindicais, assim como a promoção a postos de
responsabilidade de funcionários militantes, não originados da alta função.
Foi necessária a criação de uma nova casta de funcionários capazes de gerir o
Estado, uma espécie de núcleo operacional dentro da alta função pública,
agora ampliada de forma inoperante. Segundo Crozier:
“A chegada de novos homens não impediu que fosse detonada uma crise da
gestão que trouxe de volta os membros dos grandes corpos de funcionários no
governo Fabius. Nesse ínterim, havia-se acentuadamente aumentado a rigidez
dos estatutos administrativos com a entrada potencial na função pública de cerca
de 700.000 auxiliares e não-estatutários. Havia se tornado mais difícil ainda a
adaptação ao mundo exterior de um sistema que o peso sindical e o enfraqueci-
mento da autoridade tornavam prisioneiros de suas dificuldade internas.”15
Nos seus primeiros esforços em direção a reforma administrativa, a
gestão socialista mostrou-se bastante relutante em questionar o “poder do
Estado”, acreditava-se que a democratização poderia se dar através de movi-
mentos internos, não havendo iniciativas reais no sentido de gerar maior parti-
cipação da sociedade civil na gestão da república.
9
No decorrer da década de 80, a crise da função pública agravou-se.
Podemos observar os seguintes problemas:
— defasagem na formação profissional;
— congelamento das carreiras;
— contestação das hierarquias;
— falta de atratividade do setor público;
— evasão de quadros altamente qualificados;
— politização dos funcionários.
Nas funções ocupadas por pessoal com alto nível de conhecimento
técnico, a falta de atratividade da carreira pública leva a uma progressiva
migração para o setor privado (em 1989, 5% dos engenheiros deixaram o
serviço público).16
Como já foi dito acima, na França, o Estado Nacional constitui-se,
enquanto único, poder legítimo na estruturação da vida social. Nesta sua mis-
são, o Estado conta com seu braço secular: a função pública. Dentro desta
concepção hegeliana, o Estado, entendido como realização máxima da razão,
demanda um corpo burocrático homogêneo, imparcial, sábio, que esteja acima
das paixões irracionais e dos interesses mesquinhos da sociedade civil.
Dois movimentos questionaram os pilares do tipo descrito acima, de
um lado, a crítica à administração enquanto poder tecnocrático, decorrente de
um movimento mais amplo que questiona o discurso da neutralidade técnica; de
outro, a crescente organização da sociedade civil, que mais consciente dos
mecanismos de tomada de decisão, passa a reivindicar um maior controle e
transparência das medidas governamentais.
Além disso, a politização crescente dos funcionários desde o pós-
guerra tem tornado evidente, para a sociedade francesa, que a administração
não pode mais arrogar-se o direito de única detentora dos saberes/poderes da
gestão coletiva.
O sistema francês de função pública está fundado na noção de carrei-
ra. O indivíduo escolhe uma profissão específica que é “o serviço do Esta-
do”, este engajamento materializa-se na noção de carreira. Toda a vida profis-
sional do funcionário público é organizada em função de regras gerais cujo
caráter impessoal visa garantir a igualdade dos funcionários diante de possí-
veis arbitrariedades dos seus superiores. O recrutamento faz-se através de
concursos, nos quais é cobrado o domínio de conhecimentos gerais; a ascen-
são tem comocritério a antigüidade, e a remuneração evolui em função de
uma escala pré-determinada. Este conjunto de princípios, que formam o cerne
da administração pública “tradicional”, tem sido duramente questionado,
inclusive pelos próprios funcionários. Busca-se transformar este quadro em
duas direções: a reorientação da formação do funcionário, a fim de que se
torne mais especializada, e a personalização das tarefas, o que implica o
estabelecimento de novos critérios de responsabilidade.17
10
O funcionalismo é recrutado com base em concursos cujos progra-
mas, fixados em nível nacional, contemplam conhecimentos gerais. Neces-
sário em nível de formação inicial, este método de seleção tem levado os
funcionários a duvidar de sua capacidade de responder aos novos desafios
trazidos pelo rápido desenvolvimento tecnológico e a especialização de
seus domínios de intervenção.
A fim de suprir esta brecha de formação, tem-se insistido na necessida-
de de programas de formação contínua. Um acordo neste sentido foi assinado
em 29 de junho de 1989 entre o ministro encarregado da função pública e cinco
organizações sindicais, por um prazo de cinco anos. O financiamento destas
ações ficou a cargo de cada ministério que deveria contribuir inicialmente com
1,2% da massa salarial, elevando-se a 2% em 1992.
O modelo clássico de administração, adotado na França, pode ser clara-
mente definido como weberiano. Neste sentido, considera-se como uma medi-
da eficaz aquela que se enquadra nas normas e regulamentos preestabelecidos.
Este postulado tem sido questionado em nome da flexibilização da gestão,
cujo paradigma é inquestionavelmente a gestão privada. Os funcionários são
convocados a modificar sua escala de valores, buscando novas formas de atua-
ção que permitam conciliar a efetividade do direito com a qualidade da gestão.
Da mesma forma, busca-se conciliar a especialização da formação neces-
sária diante das novas demandas, com a manutenção da formação geral. Pois, se
por um lado, as novas tecnologias exigem um funcionário especializado, por
outro, a formação geral é indispensável ao exercício da inovação. A formação
contínua é vista, como foi dito acima, como a solução para este dilema.
Essencialmente, buscou-se realizar a formação contínua em quatro
domínios prioritários:18
1) Gestão de recursos humanos;
2) Auxílio à gestão de mudanças no quadro dos “projetos de serviço”
(em particular a comunicação externa e interna);
3) A preparação dos gestores à introdução de novas tecnologias e pro-
cedimentos administrativos.
4) Iniciação às políticas e ao direito comunitário.
2. Os quadros superiores da função pública
Outra característica marcante da crise da função pública é a preocu-
pação com a “alta função”, ou como alguns preferem dizer, os “quadros supe-
riores da função pública. A política de renovação, lançada em 1989, acredita-
va que a modernização deveria passar pela transformação dos papéis atribuí-
dos às diferentes categorias funcionais. Como vimos acima, a política dos
primeiros anos do governo socialista, na intenção de democratizar o “acesso”
à função pública, acabou por aprofundar a crise de identidade do setor.
11
Entre os anos de 1991-1993, o pesquisador francês do CNRS, Luc
Rouban,19 realizou uma pesquisa quantitativa junto aos quadros superiores da
função pública. Nesta pesquisa, o autor pôde mapear alguns dos principais
problemas do setor.
Rouban observa que a discussão do papel atribuído aos quadros superio-
res pode ser avaliada de dois ângulos. O primeiro, estritamente administrativo,
diz respeito ao sentido da modernização do setor público, caso se entenda a
reforma meramente como a generalização de práticas de gerência pública,
sendo que a transformação dos funcionários em gerentes é fundamental. Por
outro lado, pode-se entender a reforma como a construção de uma administra-
ção adaptada aos sistemas políticos em devir, ou seja, às conseqüências da
união européia, da desregulamentação mundial, e a descentralização, etc. A
estes itens, Piganiol20 acrescenta a política de desconcentração, o progresso
tecnológico, a descoberta do usuário; o anseio pela modernização por parte dos
próprios funcionários; a crise econômica e a evolução do papel do Estado.
Segundo Rouban:
“D’un côté, la prestation du service public s’est dissociée de la citoyenneté
au nom du rendement financier, mais de l’autre, elle s’est chargée de
nouvelles demandes d’imputation, à mesure que le personnel politique
perdait de sa légitimité. Dans bien des cas, les administrations constituent
le dernier rempart contre la dislocation de mécanismes démocratiques
inadaptés à la vie moderne, qu’il s’agisse de parer à la dualisation sociale
ou à la barbarie communautaire. Du statut social des fonctionnaires, et plus
particulièrement de celui réservé aux cadres supérieurs, dépendra donc la
capacité de réponse collective aux nouveaux enjeux.” 21
Perguntados sobre a existência de congruência entre a remuneração e as
responsabilidades na função exercida, os funcionários responderam:
Respostas Grandes corpos Total Administrações Total Serviços Total
administrativos centrais desconcentrados
Sim, totalmente 24,2 12,9 6,7 37,7
58,1 48,9
Sim,
em grande parte 33,9 36 31
Não, muito pouca 24,2 31,7 34,7
37,1 49,7 60,7
Não, nenhuma 12,9 18 26
Sem resposta 4,8 1,4 1,7
Percebeu-se, ainda, uma sensível variação por faixa de idade. Os funcio-
nários entre 41 e 50 anos estão mais descontentes, 26,9% “Não, Nenhuma” ,
contra 15,9% para os com menos de 40 anos.
12
Outro aspecto relevante constatado pela pesquisa diz respeito à poli-
tização da alta função pública. O princípio da imparcialidade e neutralidade
característico do modelo burocrático-legal, e tido como princípio sagrado da
Quinta República, é cada vez mais uma lembrança distante. Atualmente, obser-
va-se uma crescente politização da alta função. A pergunta “Você acha que a
função pública é mais politizada, nem mais nem menos politizada, ou menos
politizada que há alguns anos”. Obteve-se as seguinte cifras: 47,5% consideram
a função pública mais politizada, 44,9% não vê alteração, 5,6% consideram
menos politizada.
Para Rouban, alguns fatores podem ser apontados como causas desta
politização, a saber, menor significado do Estado e do serviço público entre os
funcionários, vontade política de acompanhar a execução de certos projetos;
reação à vontade dos eleitos de controlar mais de perto o trabalho administrativo;
resposta à politização crescente de todos os debates na sociedade francesa.22
A nova forma de relacionamento com a esfera política gera progressiva-
mente uma sensação de aparelhamento do Estado por parte dos funcionários, o
que põe, em cheque, seu potencial de autonomização diante das demandas tanto
dos políticos quanto da sociedade civil.
3. A política de privatização
Em 1981, com o governo socialista de Mitterand, teve início um amplo
processo de nacionalizações, o primeiro desde os anos iniciais do governo De
Gaule entre 1945-1946. Os efeitos desta política mostraram-se desastrosos num
contexto altamente recessivo como o de início dos anos 80, o que fez com que o
governo socialista revisse sua política econômica. Entretanto, o inchamento do
setor público permaneceu uma realidade pouco combatida. Somente com a coali-
zão liberal de 1986 iniciou-se uma política de privatizações. A opinião pública
que em 1981 era amplamente favorável às nacionalizações, em 1986, a situação
se inverteu a favor das privatizações.
Podemos apontar três fatores que contribuíram para a mudança da opi-
nião pública em favor da política de privatização:23
1) Renascimento do liberalismo com as experiências Reagan e Thatcher.
A reforma do estado inglês teve um forte impacto na opinião pública francesa,
seguida pela publicação de manuais e breviários liberais.
2) Dificuldade cada vez maior do Estado em resolver as questões
essenciais da vida coletiva, o que leva ao questionamento de sua presença em
áreas não-essenciais.
3) Crescimento excessivo do setor público. No momentodas privatiza-
ções de 1986-1987, o setor público da economia recobria mais de 650 socie-
dades, empregando aproximadamente dois milhões e duzentas mil pessoas.
13
Estava presente em setores como: eletrônica, automóveis, farmácia, equipa-
mento de segurança, vidros, informática, metais não-ferrosos, química, arma-
mento, transportes aéreos, crédito, carvão, correios, transportes ferroviários,
eletricidade, telecomunicações, etc...
O texto da lei de privatizações de 2 de julho de 1986 previa em seu
artigo 4o que: “Será transferido do setor público ao setor privado, no mais tardar
até março de 1992, a propriedade das participações majoritárias detidas direta-
mente ou indiretamente pelo Estado nas empresas que aparecem na lista anexa.”
Ao todo a lista comportava 65 empresas.
Podemos identificar três objetivos24 básicos da política francesa de
privatizações:
1) A reestruturação da economia, liberando as empresas dos encargos
administrativos, a fim de torná-las mais competitivas;
2) Criação de uma ampla participação acionária da população;
3) Obtenção de recursos complementares, por parte do Estado (esti-
mou-se a receita a ser obtida pelo processo de privatização em torno de 70
milhões de francos).
Os efeitos das privatizações junto aos funcionários das empresas
privatizadas podem ser observados principalmente quanto às transformações
advindas da mudança do “status” de funcionário de uma grande empresa públi-
ca. Em teoria, a privatização não produz efeitos sob o estatuto funcional, já
que os empregados de empresas públicas não são considerados funcionários
públicos, nem mesmo de uma categoria mais ampla como a de agentes públi-
cos. Eles são submetidos em quase sua totalidade ao direito privado.
Portanto, a transferência de empresas do setor público para o setor
privado não acarreta mudança alguma no estatuto jurídico funcional. É ver-
dade que os empregados das empresas públicas possuíam salários e vanta-
gens superiores aos praticados no setor privado, não em função do caráter
público destas empresas, mas da sua importância e tamanho. Com a passa-
gem para o setor privado isto não se modifica substancialmente, não haven-
do grandes alterações salariais.
Se do ponto de vista jurídico a mudança não apresenta traumas
profundos, do ponto de vista sociológico a situação é, substancialmente,
outra. Por um lado, a precariedade do emprego é maior no setor privado,
há menos estabilidade. Em algumas empresas públicas a estabilidade de
fato era quase tão grande quanto na função pública propriamente dita. Os
casos de demissão eram extremamente raros, com exceção de empresas
em crise como a Renault. O que ocorre é que, com a passagem para o
setor privado, o estatuto jurídico do setor se faz presente mais integral-
mente, sem as mediações corporativas tradicionalmente instaladas nas
empresas, o que provocou forte reação dos sindicatos.
14
4. Políticas de avaliação
A crescente queda do PIB, a partir de 1989, e o acirramento da crise
fiscal, na virada da década de 80 (vide gráficos 1 e 2), levaram, dentre outros
fatores, a uma nova onda de discussão sobre a reforma administrativa.
Gráfico 1: Evolução do PIB, em volume, depois de 1982
Fonte: http:/www.tresor.finances.fr/oat/fr/rap0596/ev1.html
Gráfico 2: Déficit do orçamento do Estado em execução
(em milhões de francos)
Fonte: http:/www.tresor.finances.fr/oat/fr/rap0596/ev2.html#1
Dentre as temáticas levantadas, a questão da avaliação destaca-se. A discus-
são sobre a avaliação de políticas públicas na França é relativamente recente, mais
recente ainda são as primeiras experiências neste sentido. As primeiras iniciativas
sérias são dos anos 80, especificamente a partir de 1986. Refletindo essa despreo-
cupação com a questão da avaliação, Sylvie Trosa25 constata a ausência de um con-
ceito francês de avaliação. A autora propõe então a seguinte definição:
-2
-1
0
1
2
3
4
5
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
1990 1991 1992 1993 1994 1995
-350
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995
15
“A avaliação procura pôr em evidência as relações de causalidade entre objetivos,
implícitos ou explícitos, e os efeitos reais, os impactos das políticas públicas. A
avaliação deve ser entendida mais como um mecanismo de compreensão do que
de julgamento.”26
A mesma autora define como meta da avaliação a organização de um
debate sobre os objetivos da ação pública e a reflexão sobre as condições e mei-
os de organização deste debate, que deve reunir especialistas, intelectuais, e
todos os atores sociais envolvidos nas políticas. Pela definição da autora, a avali-
ação deixa de ser somente uma verificação do cumprimento de objetivos, para se
tornar mecanismo de sua formulação. Mais que uma rotina burocrática, a avalia-
ção passa a ser vista como uma produção de saberes, não só sobre a realização de
objetivos, mas sobre as situações relacionais envolvidas na sua execução.
Ainda segundo Trosa, a avaliação repousa sobre duas bases, a primeira é a
produção rigorosa de informações sobre hipóteses levantadas pelos gestores, a
segunda, um trabalho de clarificação e melhor definição dos problemas públicos
a partir da evidenciação da concepção de cada ator da política a ser avaliada.27
Somente em 1990, através do decreto de 22 de janeiro, relativo a avalia-
ção de políticas públicas, criou-se um dispositivo institucional organizando uma
atividade de avaliação com vocação geral e permanente. Pode-se depreender do
texto do decreto que a avaliação tem por objetivo verificar se os meios jurídicos,
administrativos ou financeiros empregados permitem produzir os efeitos espera-
dos da política e atender aos objetivos que lhes são atribuídos. 28
O modelo de avaliação implícito nesta definição de princípios supõe que
os objetivos das políticas estejam suficientemente explícitos para possibilitar a
análise. Na realidade, o que se observa é que um dos principais entraves às políti-
cas de avaliação têm sido os objetivos confusos e insuficientemente definidos.
Segundo Nioche,29 o novo dispositivo de avaliação pode ser incluído
dentro de uma política mais ampla de melhoria dos serviços públicos em-
preendida pelo Primeiro Ministro M. Rocard em 1988. Esta política tinha
como prioridades, estabelecidas em uma carta de Rocard aos ministros em
23 de fevereiro de 1989, a renovação das relações de trabalho no seio da
função pública, melhoria do atendimento e do serviço aos usuários, desen-
volvimento da responsabilidade pela descentralização orçamentária e a
mensuração dos resultados e o desenvolvimento da avaliação das políticas
públicas nos âmbitos individuais e organizacionais.
À primeira vista, pelo conceito e intenções anunciadas, a avaliação estaria
sendo entendida num âmbito gerencial, entretanto, uma das conseqüências diretas
desta abordagem seria a conexão da política de avaliação com os procedimentos
orçamentários, visando à redução do déficit público. Paradoxalmente isto não irá
ocorrer, já que, na estrutura dos dispositivos não está prevista a articulação dos
procedimentos avaliadores com as esferas de decisão orçamentária. A interpreta-
ção da estrutura montada leva-nos, facilmente, a concluir que, na verdade, ocorre
16
um fortalecimento do Executivo em detrimento dos demais poderes, em especial
do Parlamento. Vejamos a estrutura do processo:
A estrutura estabelecida pelo decreto de 22 de Janeiro de 1990 é com-
posta de três elementos principais: o Comitê Interministerial de Avaliação
(CIME); o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Avaliação (FNDE) e o Con-
selho Científico de Avaliação (CSE).
O CIME, integrado pelos principais ministros, é presidido pelo Primei-
ro Ministro. O Comitê coordena as iniciativas governamentais em matéria de
avaliação. Os projetos de avaliação são propostos pelos ministros, podendo ser
sugeridos pelo Conselho de Estado ou pelo Tribunal de Contas. O CIME perma-
nece soberano na escolha das avaliações financiadas pelo FNDE.
O FNDE assegura o financiamentodas avaliações decididas pelo CIME;
estas representam 4/5 de suas receitas anuais, o 1/5 restante é reservado a
avaliações solicitadas pelo Conselho Econômico e Social, desde que tenham
parecer favorável do CSE.
O CSE é constituído de 11 pessoas, escolhidas em função de sua com-
petência científica, nomeados pelo Presidente da República para um mandato de
seis anos, não podendo ser renovado. O CSE produz dois pareceres sobre cada
processo de avaliação. O primeiro parecer sobre os métodos é dado antes da
adoção dos projetos pelo CIME. O segundo parecer é dado após a realização
dos trabalhos de avaliação, e trata da qualidade de sua execução. O relatório da
avaliação e o segundo parecer são divulgados simultaneamente para o CIME,
que então decide pela publicação ou não da avaliação.30
Além de produzir pareceres, o CSE está encarregado de organizar a
documentação, a pesquisa e a formação em matéria de avaliação.
O Comissariado Geral do Plano31 é o responsável hierárquico pelos
diversos dispositivos criados para a avaliação.
8.
Deliberação do CIME
sobre a seqüência da
avaliação
1.
Proposição dos objetos
de avaliação pelo CIME e
por equipes de avaliação
2.
Avaliação dos projetos
3.
Primeiro parecer do CSE
sobre a metodologia a ser
aplicada
4.
Decisão do CIME sobre
financiamento dos projetos
pelos créditos do FNDE
5.
Realização do projeto por
uma equipe de avaliação
6.
Segundo parecer do CSE
sobre os resultados da
avaliação
7.
Publicação da avaliação e
do parecer do CSE
17
Embora os relatórios que precederam o decreto de 22 de janeiro de 1990
insistissem sobre a composição plural e autônoma da política de avaliação, em
particular os relatórios Deleau (1986) e Viveret (1989), o projeto, que veio à luz,
constitui, de fato, um monopólio da avaliação dominado pelo Poder Executivo.
Em 1993, o CSE somava dois anos de atividades. Neste período produziu
15 pareceres sobre projetos de avaliação, além de ter produzido para a Presidência
da República um estudo comparativo sobre os processos de avaliação em outros
países e os realizados na França. Neste trabalho, formula-se uma doutrina “france-
sa” de avaliação, cuja singularidade é o conceito de “instância de avaliação”.
O conceito de “instância de avaliação”, criado pelo CSE, tem gerado um
vivo debate sobre sua pertinência. A “instância de avaliação” é constituída para
executar e dirigir o projeto de avaliação. Ela deve associar os diversos atores
administrativos relacionados com a política avaliada, os usuários (externos), os
utilizadores (internos) da política e os especialistas do setor. Esta composição
deve construir os pareceres a partir de um amplo debate onde as conclusões
deverão refletir uma decisão colegiada. Procura-se, dessa forma, ultrapassar a
dicotomia demandas científicas versus necessidades políticas de um lado, e a
oposição entre avaliação interna e externa de outro.
Segundo Nioche, claramente contrário ao mecanismo, pode-se evocar
duas origens para a noção de “instância avaliadora”. A primeira, tipicamente fran-
cesa, evoca a experiência dos grupos de pilotagem dos “estudos prioritários” da
RCB (Rationalisation des Choix Budgétaires), criados a partir de 1976. A outra
inspiração vem de uma corrente do movimento avaliador, denominado nos EUA,
segundo os autores e variantes, Stake-holders evaluation, Naturalistic
Evaluation, Utilisation-focused evaluation, ou ainda Fourth generation
evaluation. Esta abordagem procura compreender a avaliação como um processo
de constituição de uma realidade pela negociação entre os atores envolvidos na
política. O avaliador é um negociador, procurando fazer surgir uma opinião cole-
giada, sob a qual se construirá o julgamento da política em questão.32
Concluindo pelo caráter incipiente do modelo criado em 1990, Nioche
aponta algumas questões sobre a avaliação na França:
1) A avaliação é uma atividade em desenvolvimento, mas sem reconhe-
cimento institucional.
2) Os trabalhos existentes são dispersos e geralmente com pouco rigor
metodológico.
3) Não existe uma instituição especializada: a avaliação é uma atividade
marginal.
4) A administração do Estado é, ela mesma, a principal requisitora e
fornecedora de avaliações. O Parlamento não é nem requisitor nem utilizador
de avaliações, e o Tribunal de Contas começa timidamente a se interessar.
5) O papel da avaliação no debate público e no processo de decisão
ainda é medíocre.
18
A contradição entre a circular de 23 de fevereiro de 1989, que estabe-
lecia o postulado de independência dos avaliadores, com o decreto de 1990,
que cria um mecanismo puramente governamental, não passou despercebido
aos membros do CSE. A fim de resolver essa contradição, o CSE propôs,
como condição, que a avaliação, mesmo quando solicitada por uma administra-
ção particular, devia ser gerida por uma instância autônoma e independente,
obedecendo os seguintes critérios:
1) Composição equilibrada — presença da administração, dos usuários,
dos experts.
2) Liberdade de trabalho — somente a instância de avaliação é responsá-
vel pelo relatório de avaliação.
3) Distinção entre a instância e o lugar de negociação — os membros da
instância de avaliação não devem representar o organismo ao qual estão ligados.
O Conselho científico deve incentivar que a escolha recaia sobre indivíduos
capazes de entrar num processo de trabalho coletivo.33
III - Em busca de uma racionalidade do bem comum?
Nos últimos 25 anos, a França tem realizado esforços com o objetivo de
conciliar Estado e sociedade na construção de um modelo singular e apto aos tem-
pos modernos. O modelo surgido no pós-guerra, tecnocrático e monopolizador,
tendia a desprezar a sociedade, vista como espaço do senso comum e do interesse
egoísta. A crítica liberal ao Estado tecnocrático, em especial aquela oriunda dos
países de língua inglesa, tende a ver a sociedade meramente como um ajuntamento
de indivíduos e grupos de interesses, cada qual voltado unicamente para suas neces-
sidades. Nesta versão, o Estado é encarado simplesmente como mais um ator num
jogo onde a regra é lucrar sempre.
Apesar de toda retórica liberal, muitas vezes importada, o caminho de
reforma, adotado pela França, está, sem dúvida, longe daquele considerado ideal
pelos arautos do Estado mínimo. A velocidade das reformas deixa a desejar, não
se tem feito esforços significativos no sentido de ampliar a participação e o
controle da sociedade civil sobre a administração. O Estado e mais especifica-
mente o Executivo agem ainda como detentores da “Vontade Geral”, presos a um
modelo estreito de democracia representativa. Pouco se tem feito no sentido de
controlar a corporativização do serviço público. Os mecanismos de avaliação,
além de não estarem conectados com os procedimentos orçamentários, valori-
zam, excessivamente, os atores internos (técnicos, funcionários) em detrimento
do cidadão/usuário. A política de privatização quase que se limitou a reverter as
nacionalizações realizadas no início da década de 80. A crescente politização
dos funcionários deixa evidente que a universalidade/imparcialidade da
tecnocracia é cada vez mais um mito, entretanto, essa mesma politização, rever-
19
tida em corporativização, impede que o modelo fundado neste mito seja trans-
formado.
O peso da “história nacional” talvez seja o maior desafio aos reformadores
franceses. A identidade entre Estado e nação é um fato que dura mais de 200 anos
na França. O questionamento desta identidade, envolta na mística revolucionária, é
condição primeira para a construção de uma nova racionalidade/ética da ação cole-
tiva, que possa conceber a sociedade civil como agente capaz de partilhar com o
Estado a gestão da república. A busca desta “racionalidade do bem comum” deverá
estar, entretanto, para além da dicotomia maniqueísta que opõe Estado e sociedade.
20
Notas
1 Este artigo foi realizado com o financiamento da ENAP Escola Nacional de
Administração Pública. Constitui um dos produtos da pesquisa sobre burocracia
estatal, do Programa de Pesquisase Estudos sobre Reforma do Estado e
Governança, mantido pela FGV/EBAP, sob a coordenação da professora Sonia
Fleury, doutora em Ciência Política, professora do curso de Mestrado em
Administração Pública da EBAP-FGV, coordenadora do Programa de Estudos e
Pesquisas sobre Reforma do Estado e Governança, mantido pela FGV/EBAP.
Contou, ainda, com a contribuição especial dos seguintes pesquisadores:
Adriana Mesquita, Sílvia Ferreira e Wagner Carvalho.
2 Crozier: 1989, p. 19.
3 Crozier: 1989, p. 22.
4 Crozier: 1989, p. 26.
5 Companhia responsável pelo transporte ferroviário francês.
6 Rouban: 1990, p. 528-529.
7 Crozier: 1989, p. 56.
8 Claisse & Meininger: 1995, p. 442.
9 O exemplo é dado por Crozier: 1989, p. 76-77.
10 Centre Nacional de Recherche Scientifique, órgão de fomento a pesquisa
científica.
11 Claisse & Meininger: 1995, p. 444.
12 Em 1984, era chefe da missão permanente — renovação e futuro da
Administração —, pelo Ministério do Serviço Civil e das Reformas
Administrativas (França).
13 Bellon: 1984, p. 23.
14 Bellon: 1984, p. 23.
15 Crozier: 1989, p. 79.
16 Rouban: 1990, p. 531.
17 Montricher: 1991, p. 435-436.
18 Montricher: 1991, p. 435.
21
19 Rouban: 1994, p. 181-195.
20 Piganiol: 1994, p. 198-199.
21 Rouban: 1994, p. 182.
22 Rouban: 1994, p. 189.
23 Bourdon (et alli): 1989, p. 126.
24 Bourdon (et alli): 1989, p. 133.
25 Sylvie Trosa era relatora geral adjunta do Conselho Científico de Avalição em
1993, quando escreveu o artigo infra-referido.
26 Trosa: 1993, p. 242.
27 Trosa: 1993, p. 242.
28 Nioche: 1993, p. 210.
29 Nioche: 1993, p. 211.
30 Nioche: 1993, p. 210-211.
31 Órgão encarregado da elaboração do Plano Qüinqüenal.
32 Nioche: 1993, p. 213.
33 Trosa: 1993, p. 243.
22
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5
RSPA reforma administrativa da
Nova Zelândia nos anos 80-90:
controle estratégico, eficiência
gerencial e accountability1
Wagner Carvalho 
1. Introdução
A década de 80 assistiu a um movimento geral de reformas de
Estado e reformas administrativas em diversos países, que pode, resumi-
damente, ser expresso em termos de dois objetivos básicos: redução do
déficit público e diminuição do crescimento do setor estatal. Os governos
destes países realizaram uma tentativa de mudança, tanto da dimensão
institucional quanto da ideológica, visando a uma reorganização do setor
público: mudança institucional no sentido de que seria necessário alterar
tanto a estrutura como o funcionamento do setor público, possibilitando
um acréscimo de sua autonomia, maior eficiência na consecução dos
resultados, e ao mesmo tempo e em contrapartida, um maior controle
daquele setor por parte da sociedade. Na dimensão ideológica, por repre-
sentar uma mudança no paradigma que tem orientado a burocracia esta-
tal: a chamada “burocracia weberiana” deveria dar lugar a uma “buro-
cracia gerencialista”,com a conseqüente introdução de práticas típicas
de mercado na administração pública.
Esse movimento parece ter-se universalizado: tanto os governos
de países que dispõem de setores públicos considerados grandes — como
a Suécia — mas também governos de países com pequenos setores estatais
— como a Inglaterra — têm conduzido reformas de Estado de natureza
e objetivos similares.
Essa tendência reformista do Estado cursa, em paralelo, e mesmo
decorre das grandes transformações que tiveram origem a partir do fim
da Guerra Fria, sendo potencializada pelo desmoronamento do comunismo
e da crise do Estado de Bem-Estar. A superação da polarização Norte-
Sul gerou um padrão bem mais monocórdico, facilitando a implantação
Mestrando em
administração
pública da
EBAP/FGV/RJ,
analista do
Banco Central
do Brasil
Revista do
Serviço
Público
Ano 48
Número 3
Set-Dez 1997
6
RSPde padrões universais de consumo e orientados segundo as forças de
mercado. Os Estados, segundo os teóricos reformistas, acham-se
despreparados para as novas pressões desse ambiente globalizado e por
isto precisam ser repensados.2
O diagnóstico e a justificativa que nortearam — e ainda norteiam
— esse movimento de reformas também são comuns: o setor público
caracteriza-se por ser “inchado”, ineficiente, abrangendo áreas da eco-
nomia às quais poderiam ser assumidas pela iniciativa privada e, princi-
palmente, pelo setor estatal considerado como o maior responsável pelo
déficit público. Em outro nível, presume-se que o setor privado é, geral-
mente, mais eficiente que o público na produção de bens e serviços. Daí,
uma atividade somente deve ser realizada pelo Estado, quando houver
uma razão bastante persuasiva que justifique tal finalidade.3
Mudanças dessa natureza envolvem um enorme esforço, o qual
não se resume somente em uma vontade política dos novos governantes,
mas pressupõe uma correlação de forças políticas majoritárias, que for-
neça a sustentação necessária para a aprovação de profundas alterações
na ordem constitucional-legal. Caracteristicamente, esses processos são
normalmente lentos e dependentes de acordos e alianças políticas; o que
indica, para sua viabilização, uma continuidade das práticas políticas pos-
tas em ação. O processo político, assim, precisa ser dimensionado para
mais de um período legislativo, o que significa que a fração política domi-
nante deve ter, como um dos principais objetivos, a necessidade de se
manter uma continuidade no poder, ou seja, de antemão, está prevista a
necessidade de reeleição.
Esta foi a concepção básica das reformas na Inglaterra, e assim
também ocorreu na Nova Zelândia. Outros países tentaram a mesma solu-
ção, tais como Austrália, Dinamarca, Suécia. Desta forma, uma variável
que parece importante para a concretização das reformas é a que repre-
senta a manutenção da correlação das forças políticas reformistas — bloco
político dominante bastante sólido que consegue reeleger-se por vários
mandatos consecutivos e dar continuidade ao processo. Países que conse-
guiram implementar reformas consideradas radicais — Inglaterra e Nova
Zelândia — apresentaram essa característica.4 Até que ponto essa variá-
vel pode ser considerada como determinante para o aspecto da “radicalidade
reformista” é um aspecto que precisa ser melhor avaliado.
Na Nova Zelândia, as reformas ocorreram a partir de 1984, com a
chegada ao poder do Partido Trabalhista, sendo consolidadas com a reeleição
em 1987. Esse processo teve continuidade e mesmo foi intensificado a partir
de 1990, com a vitória eleitoral do Partido Nacional. Antes mesmo, e ao longo
dos anos 70 e 80, organizações intergovernamentais como Organização para
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Fundo Monetário
7
RSPInternacional (FMI) indicaram a necessidade de privatização das empresas
estatais e de uma mudança drástica no setor público. Essa receita reformista
requeria forte redução dos custos financeiros, diminuição do número de em-
pregados do setor estatal e chamava atenção para a questão da
irresponsabilidade que imperava no setor público. Essas duas organizações,
fortemente influenciadas pela abordagem teórica da Public Choice, também
propiciaram treinamento para os burocratas do setor econômico e fiscal do
Estado, o que explica a origem das propostas desses burocratas para a refor-
ma administrativa, como se verá mais adiante.
Em sua primeira parte, o artigo discute a situação da Nova Zelândia
no período pré-reforma, delimitando um ponto de partida que permite pos-
teriormente, a comparação do panorama anterior com o cenário atual, ou
seja, avaliar os resultados da reforma.
Em seguida, estudam-se as formas incrementadas no nível da bu-
rocracia dirigente, e, especialmente, os contratos de gestão entre os exe-
cutivos-chefe e os ministros e a assunção de responsabilidades pela con-
secução dos resultados contratados.
Posteriormente, procurar-se-á mostrar como ocorrem, hoje, na Nova
Zelândia, as contratações no serviço público, e de uma forma geral, estudar
a questão da política de recursos humanos e seus subsistemas: seleção,
qualificação, avaliação de performance e indicadores de desempenho.
Por último, traça-se um perfil da Nova Zelândia pós-reforma, e, de
forma resumida, discute-se o ferramental teórico que deu suporte às re-
formas naquele país. Dentro deste escopo, e baseado na literatura dispo-
nível, procuraremos responder algumas questões, tais como: quais as van-
tagens e desvantagens da política de avaliação periódica dos contratos de
gestão entre executivos e ministros? Com a implementação desses me-
canismos, os ministros tornaram-se, efetivamente, mais capacitados para
exercer controle sobre os departamentos e agências? E os altos executi-
vos, responsáveis pelos departamentos, tornaram-se mais responsáveis
perante os ministros?
2. O modelo administrativo anterior a 1984
O modelo administrativo neozelandês obteve êxito, no século XIX,
no desmonte do aparato burocrático colonial e na subseqüente substitui-
ção deste aparato por um novo modelo de administração de caráter
estatizante. Essa nova administração, baseada no modelo weberiano,
possibilitou a eliminação dos abusos e vícios coloniais, permitindo uma
escalada na ascensão social, melhorou a qualificação dos funcionários
através de políticas de qualificação e garantiu condições de trabalho sufi-
cientemente estáveis.5
8
RSPO êxito inicial do novo modelo acabou por constituir uma cultura
hostil às mudanças que, com o passar do tempo, e em decorrência da
aceleração do ritmo das transformações econômicas, sociais e políticas,
— mas precisamente com a crise dos anos 70 — passou a ameaçar a
estabilidade e sobrevivência do próprio sistema. Fez-se necessário, mais
uma vez, empreender esforços para renovar aquele modelo administrati-
vo, tarefa agora dificultada por atitudes e procedimentos já ossificados
pela tradição.
Até os anos 70, a economia neozelandesa logrou um respeitável
crescimento e estabilidade econômica, graças a uma balança de paga-
mentos amplamente favorável, fruto da exportação de matérias-primas e
da possibilidade de captação de crédito para a cobertura dos gastos go-
vernamentais. Com a degradação da economia mundial estas condições
desapareceram, a balança comercial apresentou seus primeiros déficits,
a inflação sofreu sensível elevação, assim como a taxa de desemprego.
O setor público, pouco adaptado às situações adversas, passou a apre-
sentar seguidos déficits orçamentários, escala crescente de endividamento,
fatores estes evidenciados na desvalorização da moeda.
Três revisões sucessivas no sentido de compatibilizar os pagamen-
tos e receitas do setor público foram realizadas na década de 60 e 70, não
resultando, entretanto, em mudanças significativas.
Especialmente a partir dos anos 80, organizações de caráter
intergovernamental, tais como o FMI e a OCDE reforçaram a necessida-
de de uma revisão do setor público. As principais dificuldades apontadas
por essas organizações em relação ao setor público eram:
— crescimento doscustos financeiros;
— gerência financeira irresponsável;
— aumento do empreguismo.
A área de recursos humanos também era problemática. Antes dos
anos 80, a Nova Zelândia não dispunha de um sistema formal de acompa-
nhamento da performance dos altos escalões das burocracias estatais.
Os executivos chefes eram escolhidos a partir de uma lista de servidores
públicos mais experientes. Esta escolha poderia ser objeto de veto pelos
ministros, mas, tradicionalmente, esta prerrogativa raramente era utiliza-
da. Os executivos selecionados, geralmente com média de idade em tor-
no de 45-50 anos, permaneciam nestes departamentos até a idade de 60
anos, constituindo o chamado “quadro permanente”.6
 Apesar das tentativas de reorganização mencionadas, o setor pú-
blico continuou a se expandir. O gasto público total, na Nova Zelândia,
apesar de ter apresentado, neste período, taxa de elasticidade superior a
1 (um) em relação ao PIB, ficou, em contrapartida, abaixo da média dos
países da OCDE.7 (Tabela 1)
9
RSPTabela 1: Indicadores econômicos governamentais
anteriores às reformas
 Déficit em conta Déficit fiscal Gasto Emprego no
 corrente — % — % PIB governamental Setor Público —
 do PIB total — % PIB % da força de
 trabalho
Austrália 3,9 4,2 38,6 17,4
Dinamarca 4,0 9,2 61,2 30,2
Nova Zelândia 6,0 8,9 35,3 24,9
Suécia 3,3 7,1 66,3 32,9
Média OCDE 0,3 4,2 45,8 18,0
1 - 1982 para Dinamarca, Suécia; 1983 para Austrália; 1984 para Nova Zelândia.
2 - Emprego no Setor Público: 1984 para todos os quatro países.
 (Retirado e adaptado de: SCHWARTZ, 1994, op.cit., p. 53)
Antes das reformas atuais, existiam três tipos de empresas públi-
cas — SOE’s:8
a) departamento do governo: assessoria, regulamentação e fun-
ções comerciais, tais como Serviço Postal, Serviço Florestal, Ministérios
do Trabalho, Desenvolvimento e Energia.
b) companhias governamentais com responsabilidade limitada,
regidas pelo Companies Act, de 1955, tendo, usualmente, o Ministro
das Finanças como único acionista. Exemplos dessas companhias: Air
New Zealand, Bank of New Zealand, Petrocorp e a Shipping
Corporation.
c) corporações públicas estabelecidas sob o Acts of Parliament,
tais como Housing Corporation, a Railways Corporation e o Rural Bank.
As SOE’s estavam envolvidas em uma grande diversidade de ati-
vidades, como seguros, atividades bancárias, construção civil, habitação,
atividades florestais, turismo, comércio, radiodifusão, telecomunicação,
transporte, produção de energia e sua distribuição, manufaturas, produ-
ção primária, pesquisa e desenvolvimento, assessoria e serviços. Em al-
guns casos, tais como distribuição de energia e serviços de telecomunica-
ção, grandes empresas públicas desfrutavam de monopólio; em outros
casos, como atividades bancárias e seguros, elas competiam diretamente
com o setor privado. Obviamente, com o Estado envolvido em tão extensa
lista de atividades, ele se tornara responsável por um impacto importante
em toda performance da economia. Este nível de intervenção foi o res-
ponsável, segundo Boston, por uma taxa de crescimento econômico abai-
xo dos padrões internacionais: em termos de renda per capita, o país,
que detinha o terceiro lugar na classificação internacional até o início dos
anos 50, caiu para vigésimo quinto lugar na metade dos anos 80.
10
RSP3. Os objetivos e os princípios da reforma
No final de 1985 o governo anunciou as principais linhas que nor-
teariam a reorganização administrativa do setor público. Em setembro de
1986 foi introduzida a legislação State-Owned Enterprises Bill, dando
início à execução efetiva da reforma. O Treasure estimou que, para o
período 1986/1987 as medidas iriam reduzir o gasto do governo em torno
de 900 milhões de dólares neozelandeses; para 87/88, em 1.200 milhões
de dólares e 1.400 milhões de dólares para o período de 88/89.9
De acordo com Richardson, os objetivos da reforma buscaram me-
lhorar a performance e garantir controle social, transparência e respon-
sabilização sobre os atos dos agentes estatais — accountability, confor-
me abaixo especificado:
— melhorar a relação custo-efetividade da produção de bens e
serviços pelo setor estatal;
— melhorar a qualidade desses bens e serviços;
— tornar o setor público provedor de bens e serviços mais respon-
sável perante as necessidades dos consumidores;
— dar aos representantes eleitos maior controle sobre os recursos
que foram utilizados.
Richardson10 cita os seguintes princípios que nortearam das refor-
mas: controle estratégico, clareza na definição dos objetivos, descentra-
lização, accountability, competição e presunção sobre maior eficiência
do setor privado.
Boston11 enumera oito princípios, que, por sua abrangência, englo-
bam e explicam melhor a dinâmica das reformas. São eles:
1) Separação das funções comerciais das não-comerciais.
A justificativa baseia-se no conflito, na definição e execução do ob-
jetivos. Quando uma agência possui objetivos conflitantes, geralmente, ne-
nhum desses objetivos é bem realizado. A forma de resolver tal problema
foi separar as atividades comerciais das não-comerciais. O principal resul-
tado tem sido remover as funções comerciais dos departamentos do gover-
no, e colocá-las em corporações públicas independentes. De acordo com
Richardson12, a separação das atividades comerciais das não-comerciais
alcança outro objetivo: deixa claro, de um lado, o núcleo do setor estatal e
de outro, o setor empresarial do governo. Estes dois setores necessitam de
diferentes estruturas organizacionais e regimes de accountability.
2) Separação entre as funções administrativa e de assessoria.
Este princípio relaciona-se à proibição de que as agências respon-
sáveis pela administração e implementação das políticas forneçam
consultoria aos ministros em matéria de políticas públicas. Noutro aspecto
argumenta-se que os ministros devem dispor sempre de uma fonte
alternativa de consultoria; ou seja, para cada visão de um problema, uma
11
RSPconsultoria diversa. Por exemplo, na área de proteção ambiental, uma
mesma agência não deverá fornecer consultoria nas áreas de conservação
e desenvolvimento, ou em eficiência e eqüidade.
3) Princípio do “quem usa paga” (user-pays).
Este princípio afirma a necessidade de se cobrar o preço real pelos
serviços e bens produzidos pelos departamentos e agências do Estado, no
que se refere à comercialização intragoverno. Ele visa eliminar uma prá-
tica arraigada no serviço público, de se fazer um preço especial, sempre
mais baixo, ou mesmo não se cobrar, quando o cliente era um órgão do
próprio Estado. Os objetivos deste princípio são:
a) tornar claro para o administrador público que nada mais é de
graça, e encorajar uma mudança de comportamento;
b) sendo o preço o mesmo, tanto o setor público quanto o privado,
ambos são forçados a avaliar o quanto o serviço é realmente importante,
o que proporciona economia;
c) aumentar a renda auferida com a prestação do serviço;
d) evitar desperdício, já que somente irá comprar aquele que real-
mente necessitar do serviço ou do produto.
4) Transparência na concessão de subsídios.
Desde a entrada em vigor do State-Owned Enterprises Act, de
1986, o principal objetivo das nove corporações públicas foi operar com a
filosofia de sucesso gerencial, visando à obtenção de lucros. Ou seja,
deverão ser “lucrativas e eficientes como as empresas que não são de
propriedade da Coroa”, e ao mesmo tempo, serem “boas empregadoras”,
exibindo “um senso de responsabilidadesocial”.13
No caso de o governo necessitar de bens e serviços de uma em-
presa governamental (SOE), de natureza não-lucrativa, tal como a extensão
de energia elétrica, ou de estradas de rodagem para áreas não economi-
camente rentáveis, ele deverá fazer um contrato formal com a empresa
prestadora dos serviços.
O que se deseja é que serviços que necessitam ser subsidiados,
sejam claramente definidos e publicamente abertos, ou seja, deve haver
transparência no processo.14
5) Neutralidade competitiva.
Este princípio relaciona-se ao anterior. O seu objetivo é garantir
uma competição justa entre as empresas do Estado e as empresas privadas.
Ele garante que as empresas públicas deverão ser livres de entraves e
controles burocráticos que as possam prejudicar na livre competição de
mercado, e, ao mesmo tempo, garante uma igualdade de competição, não
permitindo a elas privilégios especiais, tais como a manutenção de direitos
de monopólio, garantia de clientela ou financiamento subsidiado.
 Exige, também, que as novas SOE’s adquiram seus bens e ativos
do governo, após uma apropriada avaliação mercadológica. Isto tem provo-
cado bastante controvérsia, porque diferentemente da avaliação de uma
12
RSPpropriedade, que é relativamente fácil de ser feita, a avaliação de recur-
sos naturais, tais como um reserva hídrica ou de carvão, uma reserva
florestal, é bem mais complexa, e, sendo mal conduzida, pode impactar
negativamente a performance e a estrutura de preços da empresa.15
6) Descentralização e aumento do poder discricionário do admi-
nistrador.
A descentralização do processo decisório tem sido um elemento
básico para conferir maior eficiência, adaptabilidade e responsabilidade à
burocracia, na reforma neozelandeza.
Os administradores públicos detêm agora grande responsabilidade
pelas decisões a respeito de compras, estabelecimento de preços, inves-
timentos, delegação de autoridade para níveis de competência, etc.16
7) Melhoramento da accountability.
Ao lado do movimento pelo aumento da autonomia gerencial acha-
se a questão da eficiência, eficácia e transparência dos controles finan-
ceiros das agências públicas — accountability, em relação ao Parla-
mento e ao Executivo.17
Na Nova Zelândia, a accountability é assegurada através de du-
plo acompanhamento: ministerial e parlamentar, visando verificar até que
ponto a agência ou departamento cumpriu seus objetivos. As formas que
facilitam esse processo podem ser resumidas da seguinte forma:
a) as agências governamentais devem estabelecer objetivos claros
e específicos, indicadores de performance em conjunto com o ministro ao
qual seja subordinada;
b) o relatório da agência deve estabelecer a relação entre o que foi
realizado e o que foi estabelecido anteriormente;
c) regime de incentivos e sanções para os administradores;
d) reforma do Parlamento, concedendo-lhe maiores poderes para
manter investigações e dotando-o de recursos para melhorar seu quadro
de staff.18
8) Assistência durante o período de transição.
A reorganização administrativa do Estado não foi realizada sem trau-
mas: alterou a vida de milhares de empregados públicos, com desemprego
e aumento de preços ao consumidor. Compreendendo esta situação, e para
minimizar os custos sociais decorrentes das mudanças, o governo introdu-
ziu várias medidas de caráter transitório. As mais importantes compuseram
o Permanent Staff Deployment Package, negociado com representações
de classe do setor público no final de 1986. Aos empregados considerados
como excessivos na formação das novas SOE’s, foram oferecidos quatro
opções: aposentadoria precoce, retreinamento, recolocação em outro setor
do governo, demissão voluntária, sendo que esta última forma foi oferecida
pela primeira vez na história do serviço público da Nova Zelândia.19
13
RSPO maior impacto da estratégia de corporatização foi sentida pelas
comunidades cuja economia se baseava na extração de carvão, no setor de
minas de carvão e pelos trabalhadores do setor florestal, gerando um clima
de revolta, nestas regiões.20 Mesmo assim, apesar de todo sofrimento que
decorreu das reformas, a opinião pública, pesquisada no início de 1987,
dava suporte às medidas saneadoras. Isto foi confirmado pela reeleição,
em agosto de 1987, do governo trabalhista, o qual conseguiu ampla maioria.
4. O processo e as etapas da reforma administrativa
Na Nova Zelândia as empresas governamentais (State-Owned
Enterprises — SOE) têm sido, há muito tempo, ineficientes na utilização
dos recursos públicos e na ausência de accountability. Até recentemen-
te, as reformas tinham sido realizadas de forma esporádica e limitadas no
seu escopo. Entretanto, com a eleição do gabinete trabalhista, em julho de
1984, esta situação foi bastante alterada. O governo trabalhista transfor-
mou a administração da economia e implementou uma vasta reforma em
vários campos da política pública, como política monetária e cambial, po-
lítica salarial e de relações industriais, política de impostos, política co-
mercial e política externa.
Estas mudanças na estrutura, organização e administração do Es-
tado têm sido particularmente dramáticas e, sem dúvida, são as mais sig-
nificativas reformas desde a ocorrida em 1912.21
4.1. As reformas do governo trabalhista: 1984 a 1990
O processo de reforma teve início no primeiro dia do governo Lange,
com a introdução da política de flutuação da moeda neozelandesa, o dólar
da Nova Zelândia. Essa medida acelerou o processo geral de desregula-
mentação econômica, o que incluiu também a remoção dos controles e
desburocratização das importações. No entanto, a principal meta do gover-
no neste primeiro período foi a reforma administrativa do setor público.22
Três grandes iniciativas, neste sentido, foram anunciadas pelo go-
verno durante o primeiro gabinete trabalhista, no período 1984-1987:
a) comercialização de muitas funções realizadas pelas organiza-
ções estatais;
b) separação, onde possível, das atividades comerciais dos departa-
mento, das não-comerciais, e a transferência das atividades comerciais
para “corporações públicas”. Em abril de 1987, nove novas SOE’s, co-
brindo uma larga escala de atividades comerciais — bancos, telecomuni-
cações, serviços postais, etc., foram estabelecidas como companhias de
estatuto de responsabilidade limitada, incorporadas sob o Companies Act,
de 1955. A Tabela 2 detalha estas mudanças.
14
RSP
Fonte: Robert Gregory, The Reorganization of the Public Sector. In Boston, op. cit., 1987, p.425
* State Owned Enterprise (SOE)
Tabela 2: A reforma do setor estatal na Nova Zelândia
(em vigor a partir de abril de 1987).
Agências
Eliminadas
NZ Forest
Service
Dept. of
Lands and
Survey
Commission
for the
Environment
NZ Post Office
Departamentos
do Governo
Ministry of
Forestry
Dept. of
Conservation
Dept. of Survey &
Land Information
Ministry of the
Environment
Outras
Parlamentary
Commission
Funções
transferidas para
outras agências
Historic Places
Trust
Dept. of
Internal
Affairs
Wildlife Div.
Dept. of Internal
Affairs
Civil Aviation
Ministry of
Transport
Eletricity Div.
Ministry of
Energy
Mines Div.
Ministry of
Energy
States Services
Commission
Government
Office
Accommodation
Board
Novas Agências
Empresas de
propriedade do
Estado *
Forest Corp.
Land Corp.
NZ Post
Post Office Bank
Post Office
Telecom
Airways Corp.
Electricity Corp.
Coal Corp.
Government
Property Services
15
RSPCada uma dessas companhias tem o conjunto de diretores nome-
ados pelo governo. Dois acionistas — shareholders — o ministro das
finanças e um outro ministro designado tornam-se responsáveis perante
o Parlamento pelo acompanhamento de toda a performance das empre-
sas. Em adição, cinco corporações foram alteradas, a partir da legisla-
ção existente desde 1986 — o State-Owned Enterprise Act, que pos-
sibilitou uma maior uniformidade, tanto da estrutura institucional como
da política de controle. Foram afetados diretamente cerca de 60 mil
servidores públicos — aproximadamente 25% da força de trabalho do
governocentral — e realizada a transferência de bens públicos do Es-
tado para novas corporações.23
c) o governo anunciou um plano para introduzir importantes mu-
danças no sistema de fixação de salário no setor público. A nova política
procura caminhar de um sistema de pagamento centralizado para um
sistema comparável ao do setor privado, de caráter descentralizado, com
um sistema baseado na barganha ou negociação.
Além destas, outras medidas importantes foram introduzidas:
a) os administradores seniores ganharam bastante autonomia para
utilização dos recursos;
b) os monopólios de algumas SOE’s foram eliminados ou reduzidos;
c) novos pacotes de empregos para economistas e analistas finan-
ceiros foram introduzidos; algumas funções desempenhadas pelos depar-
tamentos governamentais passaram a ser desempenhadas pelo setor pri-
vado, a partir de contratações.
Durante este período, importantes iniciativas foram planejadas:
— reorganização dos governos locais, com a transferência de ati-
vidades comerciais sendo contratadas pela iniciativa privada.
— remodelação total da estrutura da administração do governo
central, visando à formação de um núcleo do serviço público. O planeja-
mento previa, por exemplo, de dez a doze ministérios, agrupados através
de afinidades funcionais, tais como administração econômica, desenvol-
vimento social, ambiente, comércio, recursos nacionais e administração
do setor público. Estes teriam a finalidade de produção e organização das
informações, fornecer consultoria ao ministro, propor legislação e regula-
mentações, preparar propostas orçamentárias.
— estabelecimento de novas agências para implementar a política
do governo. Cada agência seria operada de forma separada, com direto-
ria independente, mas todas sujeitas à orientação do governo. Este arran-
jo, permitiria aos ministros, livres da administração do dia-a-dia, dedica-
rem maior tempo às questões políticas e ao conjunto de prioridades.
O ritmo das reformas foi consideravelmente diminuído após a reelei-
ção do gabinete trabalhista, em 1987, dando origem ao epíteto ‘pause for a
16
RSPcup of tea’ referindo-se ao Primeiro-Ministro Lange. O processo somente
foi acelerado novamente após 1990, com a renovação do gabinete e substitui-
ção do governo trabalhista pelo governo do Partido Nacional.
4.1.1. A dinâmica e a lógica da reforma
O governo trabalhista, por ocasião das eleições de 1984, foi bas-
tante evasivo no que tange às reformas: o Policy Document, documento
do Partido Trabalhista de 1984, dedicou menos que uma página relaciona-
da diretamente aos serviços prestados pelo Estado, e na sua maior parte,
endossava os arranjos organizacionais existentes, baseados no sistema
de pagamento fixo e centralizado. Isto reafirmou a confiança do Partido
em um ativo papel do Estado no desenvolvimento social e econômico do
país. Entretanto, ele também sugeria importantes mudanças a serem fei-
tas, como, por exemplo, iniciar e implementar novas idéias para melhorar
serviços, aumentar a eficiência e, onde fosse apropriado, elevar a produ-
tividade, dar maior flexibilidade e independência administrativa para
gerenciar o pessoal do Estado.
Posições pró-reformas também ficaram evidenciadas nos escritos
e em entrevistas de políticos mais antigos do partido, os quais se manifes-
tavam favoráveis a mudanças significativas na estrutura do serviço públi-
co e no sistema de accountability financeira. Outras manifestações no
mesmo sentido foram feitas pelos partidos de oposição, por comentaris-
tas políticos, por experts em direito constitucional, e pela comunidade
acadêmica.24
Outra área favorável às mudanças estava dentro do próprio gover-
no: eram os técnicos e especialistas do Treasure, que lamentavam a po-
breza da economia e recomendavam políticas de mudanças, fornecendo
sugestões como:
— perseguir uma política macroeconômica;
— liberação comercial;
— desregulamentação do trabalho;
— significativa redução do papel do Estado;
— maior ênfase na assistência e ao bem-estar;
— reforma do setor público;
— venda das melhores empresas do governo (SOE).
A base filosófica que orientou esse movimento era essencialmente
ligada ao liberalismo econômico — individualismo, preferência pelo setor
privado, limitado papel do Estado, confiança na competição de mercados
livres e a escolha dos consumidores como forma de satisfazer às necessidades
e desejos humanos. Os principais objetivos eram: alocação economicamente
racional do recursos, rápido crescimento econômico, expansão da liberda-
de dos indivíduos e um sistema de bem-estar mais eqüitativo.
17
RSPNo Economic Management, editado logo após as eleições de julho
de 1984, afirmava-se a posição dos especialistas do Treasure, principal-
mente, no que tangia às deficiências dos outros departamentos do governo:
— a maioria dos departamentos do governo não tinham objetivos
claramente definidos;
— a maioria dos departamentos não possuíam um plano de admi-
nistração claramente especificado;
— os administradores tinham pouca liberdade para introduzir mu-
danças em seus departamentos visando alcançar seus objetivos. Faltava
autonomia para, dentro de um determinado limite orçamentário, decidir
como produzir melhores resultados;
— muita ênfase no controle das entradas — inputs, em vez de se
enfatizar a consecução dos resultados — outputs;
— não existiam mecanismos efetivos de controle e avaliação de
performances para os administradores dentro dos departamentos.
Além disto, havia outros fatores que estimularam o gabinete do
Partido Trabalhista a executar as reformas, tais como:
a) a crise de confiança pela qual passava a moeda nacional, o
déficit fiscal que alcançava a cifra de 9% do PIB, o déficit no comércio
externo e o enorme peso da dívida externa;
b) o pensamento, em alguns setores do governo, de que, a menos
que se tornassem as SOE’s mais eficientes, as propostas de privatização
acabariam tendo de ser aprovadas, devido às pressões da comunidade
empresarial.
4.2. Os principais instrumentos legais da reforma
Três instrumentos ou diplomas legais transformaram as relações, e
alteraram o status dos administradores, tanto nas agências estatais quanto
nas empresas públicas: o primeiro dele, o State Owned Enterprise Act, de
1986, como citado anteriormente, separou as atividades comerciais mantidas
pelo Estado das atividades de regulação e controle, corporatizando-as em
nove grandes empresas comerciais (vide Tabela 2). Isto resultou, segundo
Laking,25 na redução de cerca de 52 mil empregos no serviço público — de
88.000 em 1985 para 36.000 em 1993. Uma parte dessa força de trabalho
foi aproveitada pelas novas empresas, mas uma quantidade considerável
de pessoal ficou desempregada.
O segundo, o State Sector Act de 1988, e o Public Finance Act
de 1989, editados após o período de reeleição e conseqüente fortaleci-
mento do governo trabalhista, estabeleceram novas formas de gestão e
disciplina para o trabalho, e visaram ao setor não-comercial do Estado. O
State Sector Act regulamentou e introduziu novas formas e prerroga-
tivas, tanto para a questão dos direitos trabalhistas quanto para a questão
18
RSPsalarial do serviço público, similares as linhas traçadas pelo Industrial
Relations Act, de 1987, que regulamentou o setor privado. Alterou radi-
calmente as relações trabalhistas dos administradores públicos, que pas-
saram a compor uma classe administrativa, a Senior Executive Service
(SES). O Public Finance Act, de 1989, alterou a orientação dos contro-
les financeiros realizados sobre as agências: de um sistema de controles
baseado nas entradas ou input-oriented para um baseado nos resultados
alcançados, ou seja, output/outcome-oriented controls.
Apesar de o gabinete trabalhista se mover em direção a uma filo-
sofia de livre-mercado, ele se esquivou de executar um programa mais
efetivo de privatização como o que foi perseguido, por exemplo, pela Grã-
Bretanha e França. A razão disto decorre, em parte, da influência que
exerceu a ala esquerda do governo trabalhista, e parte, pelo desejode
evitar medidas que provocassem rachas políticos dentro do Partido.
A entrada no poder do Partido Nacional, eleito em 1990, provocou
uma intensificação das mudanças, principalmente através da ênfase na
responsabilidade fiscal. Para isto, foi editado o Fiscal Responsability
Act, em 1994, quarto diploma legal, tendo como princípio básico a redu-
ção total do débito público para níveis prudentes, ou seja, que o gasto total
do governo em cada ano fiscal deveria ser inferior às receitas totais no
mesmo exercício fiscal.26
4.3. A reforma gerencial: controle estratégico, especificação de
objetivos e responsabilização
Visando retificar as deficiências na gerência do setor público, já apon-
tadas anteriormente, foi realizada uma série de mudanças, cuja ênfase con-
centrava-se na clarificação dos relacionamentos cadeia hierárquica. O ob-
jetivo era evitar situações em que ocorressem conflitos de interesse, tal
como uma agência responder hierarquicamente a mais de um ministro.
O setor público necessitava de uma estrutura que possibilitasse a
especificação da performance desejada, uma apropriada delegação da
tomada de decisão, acompanhamento dos contratos de gestão e uma cui-
dadosa aplicação de incentivos e sanções.
De acordo com o State Sector Act (1988) e o Public Finance Act
(1989), cada departamento deve preparar, anualmente, um detalhado pla-
no corporativo,27 que especifique seus outcomes e outputs e os indica-
dores de performance requeridos, baseados em critérios de qualidade,
quantidade, prazos, etc.
Três conceitos, aqui, merecem destaques: outcomes, outputs e
inputs. Os outcomes poderiam ser expressos como sendo os propósitos
das atividades do governo. Clareando o conceito, o outcome representa o
nível de abstração necessário que fornece aos ministros condições de
19
RSPconcentrar seus esforços na dimensão estratégica e, conseqüentemente,
ao conjunto de prioridades visando a uma boa alocação dos recursos pú-
blicos. Os outputs podem ser expressos em termos dos bens e dos servi-
ços produzidos pelos departamentos do governo. Este conceito é tão im-
portante na Nova Zelândia, que é considerado como central na compre-
ensão da accountability. Os outputs de um determinado departamento
são determinados pelo ministro e especificados em um contrato formal
acordado entre o ministro e o executivo-chefe do departamento. Além
disto, toda a alocação orçamentária dos departamentos é realizada com
base nesses outputs. A ênfase nos inputs, ou seja, os recursos utilizados
para produzir os outputs, era a prática adotada anteriormente, que resul-
tou em uma enormidade de controles sobre a utilização desses recursos.
Com a mudança de ênfase, de input para output, os executivos-chefes
dos departamentos passaram a gozar de uma grande liberdade para utili-
zação dos recursos.
Para isto, foi necessário deixar bem clara a linha de autoridade e
responsabilidade entre a burocracia e o Executivo: as relações entre os
executivos-chefes dos departamentos e os ministros foram simplificadas
e pautadas pela accountability. Cabe ao ministro a tarefa de determinar
as prioridades departamentais, especificar os outcomes desejados e os
outputs que os departamentos devem alcançar. Além disto, deve
monitorar a consecução dos resultados e a performance dos departa-
mentos sob sua responsabilidade. De outra parte, os ministros são res-
ponsáveis pela escolha dos outcomes e dos outputs e respondem pelos
seus atos diretamente ao Primeiro-Ministro e ao Parlamento. Ao execu-
tivo-chefe cabe garantir o alcance dos resultados requeridos pelo minis-
tro, e, por outra parte, é o responsável direto por qualquer falha na conse-
cução dos objetivos departamentais.
4.3.1. Os contratos de gestão baseados em performance
Os contratos de gestão baseados na performance constituem uma
forma inovadora, havendo poucos países no mundo que utilizam este ins-
trumento de controle gerencial. Eles representam uma forma prática e
funcional de, a partir da definição e especificação dos outcomes e outputs
dos departamentos, cristalizá-los na forma de um contrato formal, nego-
ciado entre o ministro e um executivo-chefe. De acordo com o ‘Guidelines
for Preparing Chief Executives Performance Agreements’, desenvol-
vido em 1989 pela SSC,28 o contrato de performance tem o propósito de
definir, claramente, a responsabilidade e accountability entre as partes
contratadas, principalmente no que se refere ao relacionamento entre o
executivo-chefe e um ou mais ministros.
Três níveis devem ser considerados e incluídos na elaboração de
um contrato de performance:
20
RSPa) nível pessoal: um contrato de performance pessoal entre o mi-
nistro e o executivo-chefe, o qual deve registrar os objetivos e as tarefas
prioritárias e consensuais entre ambos, visando facilitar o relacionamento
pessoal e direto durante a vigência do contrato;
b) nível departamental: um contrato operacional no nível de depar-
tamento, consistente com os elementos básicos do plano corporativo, en-
volvendo a produção de outputs e demais requisitos administrativos que
foram contratados;
c) nível geral: um contrato geral de administração, que prescreve
uma consistência entre as ações e os objetivos de todos os departamen-
tos, incluindo as responsabilidades do executivo-chefe e os suportes rela-
tivos ao interesse público.
Visando desenvolver mecanismos que melhorassem a performance
e minimizassem os comportamentos oportunísticos, foi criada uma nova
estrutura de incentivos para a carreira dos executivos-chefes: a) forma
de pagamento, fixada em contrato por tempo determinado; b) possibilida-
de de renegociação desses contratos; c) incremento salarial baseado na
performance.
A alocação dos executivos-chefes passou a ser centralizada pelo
Senior Executive Service (SES), podendo os mesmos serem contrata-
dos por um período que varia entre dois e cinco anos de contrato. A
performance é avaliada anualmente pela State Services Commission
(SSC), e a remuneração e promoção na carreira dependem da habilidade
individual para alcançar os outputs contratualmente fixados durante as
negociações com os ministros.29 É também responsabilidade da SSC a
fixação da remuneração dos administradores. Os critérios para fixação
da remuneração, a cargo da SSC, giram em torno do nível de responsabi-
lidade, na importância da função e na quantidade de trabalho a ser reali-
zado. As condições de contrato para cada função, apesar de serem nego-
ciadas entre a SSC e o chefe-executivo, devem estar de acordo com as
linhas básicas traçadas pelo governo.30
Isto significa que os ministros podem agora concentrar-se na for-
mulação estratégica maior, e ficam livres da estressante tarefa de nego-
ciação contratual com os executivos-chefes, o que, como foi dito acima,
está a cargo da SSC.
Antes de outubro de 1990, quando a eleição do governo do Partido
Nacional, poucos executivos-chefes alcançaram as metas negociadas com
os ministros. No período de 1989-1990, somente 15 dos 30 executivos
entrevistados por Whitcombe31 satisfizeram as cláusulas contratadas. Em
1991, Kim Bolger afirmara que somente uns poucos executivos-chefes
ainda mantinham contatos com os ministros e atendiam à solicitação legal
21
RSPde apresentar o plano estratégico dos seus departamentos. Esta situação
parece ter sido alterada no decorrer do ano de 1991. Cerca de dois terços
dos ministros entrevistados afirmaram ter firmado contrato de performance
com seus executivos.
Apesar de todo o otimismo sobre contrato de performance, certos
ministros não estão convencidos dos benefícios que tal instrumento acar-
reta para a consecução dos resultados do governo. Consideram que os
contratos não garantem uma boa performance, e além disto, baseiam-se
na quantificação da performance, deixando de lado a dimensão qualitati-
va, que reside, justamente, no relacionamento entre ministro e executivo-
chefe. Outro fator que compromete a realização dos objetivos é o fre-
qüente turnover dos executivos-chefes, que reduzem a eficiência e
efetividade do processo gerencial,ocasionado por trocas ministeriais de-
vidas a mudanças no governo.
4.3.2. As relações de trabalho no setor público
Atualmente, todo o pessoal contratado pelo Estado é regido pelo
Employment Contracts Act, a mesma legislação que vige no setor priva-
do. Desta forma, os executivos-chefes de cada departamento têm auto-
nomia e liberdade para nomear, demitir e promover seus funcionários. Os
contratos podem ser firmados individual ou coletivamente, por departa-
mento, e as negociações sobre condições contratuais são conduzidas, in-
dividualmente, departamento por departamento. Por outro lado, a forma
de incremento salarial está sendo alterada: a fórmula clássica de incre-
mentos anuais está sendo abandonada, para dar lugar a um sistema de
bônus baseado em performance.
Novas formas de contratação e novos sistemas de recompensa
têm sido experimentados. Por exemplo, existem possibilidades de uma
grande flexibilização em termos de horas por dia de trabalho e empregos
ocasionais. Segundo os reformadores, estes mecanismos beneficiam o
empregador, pela economia que proporcionam, e agradam alguns empre-
gados, que não dispõem de todo o horário diário para dedicar-se ao servi-
ço público, seja por terem outras atividades fora do Estado, seja pela
necessidade de uma maior assistência aos filhos.
5. A situação atual
Em um curto espaço de tempo, a Nova Zelândia tornou-se uma
nação transformada: as condições vigentes até 1984, ano que marcou o
início de uma década de grandes reformas do mercado, iniciadas com a
eleição do governo trabalhista de David Lange, desapareceram: de uma
22
RSPdas economias mais protecionistas tornou-se uma das mais abertas e
produtivas.
O núcleo do serviço público, drasticamente reduzido, conta atual-
mente com apenas 38% departamentos, cobrindo uma variedade de fun-
ções: implementação de políticas, serviços, operações comerciais.32
A Nova Zelândia começou seguindo a trilha percorrida pela Aus-
trália, através de uma reforma microeconômica em 198433: desregula-
mentação econômica, tendo como ponto central a flutuação do dólar
australiano.
Desde o advento da Lei de Contratos de Trabalho, que começou a
vigorar em 1991, a Nova Zelândia experimentou transformações no rela-
cionamento empregador-empregado e grandes avanços na produtividade
da mão-de-obra. Sentenças judiciais com abrangência nacional deixaram
de existir e a posição protegida dos sindicatos foi eliminada. Todos os
trabalhadores passaram a estar empregados sob contratos individuais ou
coletivos.
Devido ao superávit orçamentário alcançado — em torno de 2 a
3% do Produto Interno Bruto — além de um Banco Central com grande
credibilidade, de uma conta corrente aproximando-se do equilíbrio e de
um sistema industrial que realmente relaciona os aumentos de salários a
ganhos em produtividade, os neozelandeses estão muito menos sujeitos a
ter de enfrentar nova escalada de taxas de juros.
O crescimento do nível de empregos é o indicador mais óbvio do
sucesso do mercado de trabalho. Este nível está crescendo em 4% ao
ano — seu maior percentual em quase sete anos. À medida em que o
crescimento do Produto Interno Bruto de 6,1% aquece a economia, cres-
ce o número de empregos e os salários sobem em quase todos os setores
da Nova Zelândia. Os principais dados estão representados nas tabelas 3,
4, 5 e 6, abaixo.
Alguns indicadores macroeconômicos indicam, entretanto, a ne-
cessidade de cuidados especiais: o déficit da conta corrente, que é de
cerca de 1,4% do PIB, tende a aumentar substancialmente e a dívida
externa líquida pode estourar a curto prazo. A dívida pública acumula-
da, no entanto, permanece alta, em torno de 39% da economia, o que,
entretanto, poderá ser revertido com a entrada de recursos oriundos de
uma forte campanha de privatização. Além disto, sua inflação é baixa e
estável — em torno de 1 a 2 % ao ano — e seu orçamento tende a um
superávit.
23
RSPTabela 3: Indicadores sociais — comparação entre o período
pré-reforma e o pós-reforma.
(o Brasil está presente como fator comparativo)
 Percentagem da Taxa de mortalidade Analfabetismo Percentagem do gasto
 Países população com infantil de adultos em serviços sociais
 acesso a serviços em relação à despesa
 médicos total
 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994
Austrália 99 - 11 6 <5% <5% 45,5 57,5
Nova Zelândia - 100 13 7 <5% <5% 57,0 69,1
Japão - 100 8 4 <5% <5% - 59,2
Coréia - 100 32 12 <5% <5% 22,0 32,0
Brasil - - 74 56 17 17 32,3 36,7
Dados: Banco Mundial. Relatório sobre o desenvolvimento mundial - 1996.
Tabela 4: Indicadores econômicos — comparação entre o
período pré-reforma e o pós-reforma.
(O Brasil está presente como fator comparativo)
 Taxa média de Taxa média de Taxa média anual Superávit/déficit
 Países crescimento anual(%) crescimento anual(%) de inflação global
 das exportações das importações (como % do PNB)
 1980/90 1990/94 1980/90 1990/94 1973/84 1990/94 1984 1994
Austrália 5,8 8,1 4,9 5,1 10,4 1,2 -2,5 -2,9
Nova Zelândia 3,6 5,4 4,6 5,5 13,6 1,2 -9,5 0,8
Japão 6,0 3,3 4,9 -6,7 4,5 1,1 - -1,6
Coréia 13,7 7,4 11,2 7,7 5,9(**) 6,3 -2,3(*) 0,3
Brasil 6,1 6,6 -1,5 8,5 71,4 1.231,5 -3,6 -4,0
Dados: Banco Mundial. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial - 1996.
Tabela 5: Força de trabalho x desemprego
 Força de trabalho Valores Médios
 Unidade 1993 1994 1995
Força total de trabalho 1000 1.643,4 1.693,2 1.728,0
Homens 1000 928,8 949,1 968,8
Mulheres 714,6 744,2 759,3
Taxa de desemprego % 10,2 9,5 6,9
Homens % 10,7 9,6 6,9
Mulheres % 9,7 9,4 6,9
 Fonte: Nova Zelândia: http://www.govt.nz
24
RSP
O sistema fiscal da Nova Zelândia foi simplificado, e a alíquota
mais alta do imposto de renda de pessoas físicas é agora de 33%, alinha-
da com a alíquota do imposto de renda de pessoas jurídicas.
Alegar que as reformas na Nova Zelândia não foram dolorosas
seria faltar com a verdade. O povo experimentou queda em seu padrão
de vida e muitos trabalhadores perderam seus empregos como resultado
das mudanças estruturais.
6. Suportes conceituais da reforma
Reformas administrativas não constituem processos inovadores, tí-
picos da atualidade: de fato, como afirma Kettl,34 “if there is anything
more ageless than government itself, it is the effort to improve it”.
No entanto, a reforma atual diferencia-se das demais em, pelo me-
nos, dois pontos: primeiro, por seu caráter universal, ou seja, constituir um
movimento no qual todos os países estão se engajando; segundo, por apre-
sentar, de forma homogênea, a mesma base conceitual, qual seja: o movi-
mento gerencialista, a teoria da Public Choice e a teoria Principal-Agente.
Tabela 6: Indicadores econômicos, sociais e demográficos da
Nova Zelândia em comparação com alguns países que também
passaram por reformas.
(O Brasil está presente como fator comparativo)
(*) - média dos últimos 5 anos.
(**) - após o plano Real .
Fonte: Nova Zelândia: http://www.govt.nz ; Banco Mundial - Relatório sobre o Desenvolvimento