A_Educacao_como_Politica_Publica

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A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA EDITORAAUTORES ASSOCIADOS educativa a serviço da cultura brasileira JANETE M. LINS DE AZEVEDO J.B. de Oliveira, 901 Geraldo CEP 13084-008 Pabx/Fax: (19) 3289-5930 on-line : ww.autoresassociados.com.br Conselho Editorial Casemiro dos Reis Filho" Saviani S. de M. Jannuzzi Aparecida Motta E. Garcia Diretor Executivo Baldy dos Reis Coordenadora Editorial Bombardi Assistente Editorial Marques Diagramação e Composição Edição Camargo Capa Criação José de Almeida COLEÇÃO POLÊMICAS DO Nosso TEMPO Capa - Arte-final Camargo e Acabamento AUTORES Paym ASSOCIADOSDados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) SUMÁRIO Azevedo, Janete Lins de A educação como política pública / Janete Lins de Azevedo. 3. ed. Campinas, SP : Autores Associados, 2004. (Coleção polêmicas do nosso tempo; vol. 56) Bibliografia. ISBN 85-85701-46-3 PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO VII 1. Educação Filosofia 2. Educação e Estado 3. Política e APRESENTAÇÃO / educação I. Título. II. Série. INTRODUÇÃO 5 96-1729 CDD-379 Índices para catálogo sistemático: CAPÍTULO UM A ABORDAGEM NEOLIBERAL 9 Educação e Estado 379 2. Educação e política 379 CAPÍTULO DOIS A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 19 Edição julho de 1997 1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES 19 Impresso no Brasil outubro de 2004 2. RAÍZES DA TEORIA: AS CONTRIBUIÇÕES DE DURKHEIM 21 Copyright © 2004 by Editora Autores Associados 2.1. A Abordagem Pluralista 24 2.2. A Abordagem Social-Democrata 29 Depósito legal na Biblioteca Nacional conforme Decreto n° 1.825, de 20 de CAPÍTULO TRÊS dezembro de 1907. Todos direitos para a língua portuguesa reservados pela Editora Autores A ABORDAGEM MARXISTA 39 Associados Ltda. Nenhuma parte da publicação poderá ser reproduzida ou transmitida de qual- quer modo ou por qualquer meio, seja eletrônico, mecânico, de fotocópia, de gra- CAPÍTULO QUATRO vação, ou outros, sem prévia autorização, por escrito da Editora. código penal brasileiro determina, no artigo 184: UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A "Dos crimes contra a propriedade intelectual POLÍTICA EDUCACIONAL NO ESPAÇO DE Violação de direito autoral art. 184. Violar direito autoral Pena detenção de três meses a um ano, ou multa. INTERSEÇÃO DAS ABORDAGENS 57 Se a violação consistir na reprodução, por qualquer meio, de obra intelectu- todo ou em parte, para fins de comércio, sem autorização expressa do autor de quem represente, ou consistir na reprodução de fonograma e videograma, BIBLIOGRAFIA 69 autorização do produtor ou de quem represente: Pena reclusão de um a quatro anos e multa." SOBRE A AUTORA 77PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO uando escrevi este livro, a intenção era a de socializar Q minhas preocupações com a educação entendida como política pública com pesquisadores e demais interessados, na perspectiva de fomentar debate a respeito da produção e difusão do conhecimento na área das políticas educativas. Desde a sua publicação, venho sendo contatada por uma quantidade significativa de leitores das diversas regiões do país, que me permite afirmar que aquela intenção inicial concre- tizou-se para muito além das minhas expectativas. Essas inte- rações, por seu turno, representam mais um dado indicativo do processo crescente de institucionalização da subtemática política educacional no "campo de produção intelectual" (no sentido que Bourdieu atribui a este conceito) sobre a educa- ção, fato que tenho constatado por meio de investigações mais sistemáticas (AZEVEDO & AGUIAR, 1999 e 2001). A dinâmica que se pode apreender nesse campo do conhe- cimento é resultante, seguramente, dos graves problemas que continuam a cercar a educação como prática social e, portanto, da inadequação das políticas educativas que estão sendo pos- tas em ação para equacioná-los. É suficiente lembrar que ingres- samos no terceiro milênio com novas demandas de formação e de conhecimento requeridas pelas mudanças sociais em cur-A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO IX so, sem sequer termos assegurado direito à escolarização fun- dote conhecimento produzido de um coeficiente científico, damental de qualidade para a maioria da população, que sem abdicar de um nível analítico que contemple as condições exemplifica tanto a permanência como agravamento dos ní- de possibilidade da adoção de estratégias que venham a per- veis da desigualdade social historicamente imperantes entre nós. mitir a implementação de uma política de transformação, como Essas mudanças, elas próprias causadoras dos perversos apropriadamente sugerem Morrow e Torres (1997). Assim, níveis das desigualdades, ao atingir toda a realidade social, fa- podemos nos livrar da constante tentação de nos deixar envol- zem com que seus reflexos atinjam processos de pro- ver na prática "das que pouco contribui para a dução do conhecimento científico. Dentre outras formas, por construção de novos saberes comprometidos com a mudança estar forjando novas configurações das práticas sociais, cujas substantiva da ordem. tentativas de entendimento começaram a colocar em xeque Essas considerações me parecem importantes porque a referências teórico-metodológicas que se firmaram ao longo opacidade que cerca novos processos sociais, decorrentes do século XX. Sendo assim, encontram-se também em causa da reorganização do capitalismo em escala mundial, constitui OS paradigmas utilizados nas investigações do campo das Ciên- grande desafio para as Ciências Sociais e Humanas no senti- cias Sociais e Humanas e, por conseguinte, da educação e das do de melhor compreendê-los e de buscar alternativas para sua políticas educativas, que têm nelas sua fonte fundamental de superação. Não que problemas postos pelas novas formas inspiração no uso de teorias categorias analíticas, como pro- de relação entre Estado, sociedade e mercado sejam novos e/ curo demonstrar ao longo deste livro. ou estejam passando despercebidos. São visíveis a crescente Ao me referir à crise paradigmática calcanhar-de-aquiles pobreza, desemprego estrutural, a violência enfim, ní- dos campos científicos na contemporaneidade é oportuno veis de perversidade decorrentes da exclusão social espraiada reafirmar minha posição como pesquisadora que refuta a idéia por todo planeta, colocando por terra as grandes promes- do "fim da história" e que não compartilha da crença na neu- sas que se seguiram ao advento da modernidade. Além disso, tralidade axiológica da produção do conhecimento não se desconhece também poder de persuasão da doutri- Porém, ao adotar uma perspectiva teórico-crítica na abor- na neoliberal, que vem orientando essas mudanças. dagem do objeto "políticas educativas", não deixo de enfren- São passados cerca de sete anos desde quando redigi tar a tensão decorrente da necessidade de uma postura obje- primeiro capítulo deste livro, que versa sobre a abordagem tiva nas práticas investigativas, aliada a um comprometimento neoliberal na análise das políticas educativas. Naquele momen- político com a luta pela construção de alternativas sociais sig- to, essa abordagem já se fazia presente como filosofia de ação nificativas, que resultem na emancipação e felicidade humanas. orientadora das políticas públicas em inúmeros países e já apa- O estudo da educação, na qualidade de uma política pú- recia entre nós, como chamei a atenção. Entretanto, as novas blica, necessariamente implica enfrentamento dessa tensão. configurações socioinstitucionais forjadas sob a sua égide ain- A política educacional definida como policy programa de da não se haviam delineado com a nitidez que hoje possuem ação é um fenômeno que se produz no contexto das rela- e que trouxeram implicações significativas para a organização ções de poder expressas na politics política no sentido da do- social e política, para a educação como prática social e, por minação e, portanto, no contexto das relações sociais que conseguinte, para a compreensão dos meandros pelos quais plasmam as assimetrias, a exclusão e as desigualdades que se se definem e implementam a política educacional. Por isso, configuram na sociedade e no nosso objeto. A questão, pois, neste prefácio, julgo oportuna uma problematização dos de- é tentar o sábio equilíbrio: manter uma postura objetiva que safios teórico-analíticos que essa realidade está nos impondo critica eA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO XI Com efeito, O neoliberalismo teve, no campo da cultura Como vem registrando a literatura pertinente, as reformas e da ideologia, êxito do convencimento a respeito da não educacionais operadas mundialmente têm em comum a ten- existência de outras alternativas para a organização e as práti- tativa de melhorar as economias nacionais pelo fortalecimen- cas sociais. Em amplos setores das sociedades capitalistas e em to dos laços entre escolarização, trabalho, produtividade, grande parte de suas elites políticas, enraizou-se a crença da serviços e-mercado. Dessa perspectiva, as reformas estão bus- inevitabilidade dos novos modos da (des)regulação social, cando obter um melhor desempenho escolar no que tange à criando as condições para que se difundissem, como se fora aquisição de competências e habilidades relacionadas ao tra- senso comum, padrões de relação entre Estado, socieda- balho, controles mais diretos sobre os conteúdos curriculares de e mercado que se tornaram hegemônicos. Boron, apropria- e sua avaliação, implicando também a adoção de teorias e téc- damente, assinala que êxito do neoliberalismo no campo nicas gerenciais próprias do campo da administração de em- cultural e ideológico foi completo, pois: presas. Essa adoção alça administradores dos sistemas de ensino e próprios gestores e professores das unidades es- [...] não só impôs seu programa, mas também, inclusive, colares ao papel de principal veículo do novo "gerencialismo" mudou para proveito seu sentido das palavras. vocábu- (GRACE, 1995 apudBALL, 1998). Tudo isso vem sendo feito em lo "reforma", por exemplo, que antes da era neoliberal ti- nome da redução dos gastos governamentais e da busca de um nha uma conotação positiva e progressista e que, fiel a uma envolvimento direto da comunidade nos processos das deci- concepção iluminista, remetia a transformações sociais e eco- sões escolares e nas pressões por escolhas, conforme cri- nômicas orientadas para uma sociedade mais igualitária, de- térios de mercado (BALL, 1998; POPKEWITZ, 1997; BONAL, 1995; REFORMA mocrática e humana foi apropriado e "reconvertido" pe- CARTER & O'NEILL, 1995; DALE, 1994; CANÁRIO, 1992). los ideólogos do neoliberalismo num significante que alude Não é outra a realidade que estamos assistindo no Brasil, a processos e transformações sociais de claro sinal involutivo quando empiricamente constatamos, dentre outros aspectos, e antidemocrático [BORON, 1999, direto imbricamento entre princípios que regem a refor- Santos (2000), contudo, afirma que as classes dominan- ma administrativa do Estado e as políticas educacionais que vêm tes não mais se interessam pela obtenção de consensos, "tal sendo propostas e implementadas. No que se refere ao novo é a confiança que têm em que não há alternativa às idéias e so- "gerencialismo", aqui ele se traduz na tentativa de adoção do luções que defendem [pois] ...O que existe não tem de ser modelo gerencial de gestão à educação. É nesse quadro que aceito por ser bom. Bom ou mau, é inevitável, e é nessa base se situa a concepção de autonomia para as universidades pú- que tem de se aceitar" (p. 35). blicas, quando se está propondo sua transformação em orga- De outra parte, no contexto da (des)regulação neolibe- nização social a ser administrada por contrato de gestão. Nele ral, a educação ganhou centralidade. Por um lado, devido à também se inscreve um conjunto de programas e projetos para base que representa para os processos que conduzem ao de- OS três níveis de ensino. Dentre outras características, a garantia senvolvimento científico e tecnológico, num quadro em que de integração a esses programas, sejam universidades, redes a ciência e a tecnologia, elas próprias, transformam-se paulati- públicas estaduais ou municipais de ensino, ou mesmo a pró- namente em forças produtivas. Por outro, em virtude das re- pria unidade escolar, requer a participação em processos com- percussões no setor que a regulação via mercado vem provo- petitivos para acesso aos recursos. As formas descentralizadas cando, na medida em que esta forja uma nova ortodoxia nas de execução e a avaliação por critérios de eficácia e eficiência relações entre a política, governo e a educação. e, ainda, a obrigatoriedade de participação da comunidade nasXII A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO XIII parcas fatias de decisão reservadas aos implementadores, cons- Não se trata do regresso do princípio do mercado, mas tituem também características do quadro em referência. Neste de uma nova articulação, mais direta e mais íntima, entre último caso, é oportuno lembrar que tipo de canal de parti- princípio do Estado e princípio do mercado [...] A força do cipação tem sido definido centralizadamente, a exemplo da Estado, que no período do reformismo consistiu na sua ca- obrigatoriedade da criação de unidades executoras nas esco- pacidade em promover interdependências não mercantis, las do ensino fundamental, como condição para integrarem di- [através da promoção de políticas públicas de corte social] versos programas. De outra parte, mas interligadamente, passou a consistir na sua capacidade de submeter todas as também estamos a assistir as tentativas de homogeneização de interdependências à lógica mercantil [SANTOS, 1998, 3]. conteúdos via estabelecimento dos Parâmetros Curriculares Nacionais, que pretendem atingir todos níveis de ensino. Em conseqüência, como em todos setores alvos de Do mesmo modo, situa-se a implantação de uma política na- políticas sociais, na educação essa "fortaleza", ou expansão, cional de avaliação de desempenho de todo sistema de edu- exprime-se no aumento do poder regulador da ação estatal cação, traduzida nas ações do SAEB e do ENEM, no Exame na medida em que as práticas ditas "descentralizadoras", uma Nacional de Cursos e na reforma das práticas avaliatórias da das dimensões do estilo gerencial de gestão têm tido por pós-graduação tradicionalmente desenvolvidas pela CAPES. contraponto aumento dos controles centralizados. Um dos Tratando da análise sociológica das políticas avaliativas con- exemplos se traduz no caráter impingido à política de avalia- temporâneas, Afonso (2000), tendo por referência empírica a ção, como sugere Afonso: realidade de outros países, fornece subsídios que mostram a si- milaridade mundial das diretrizes educativas, tecidas pelos pres- [...] parecerá agora óbvio ao leitor que, tendo Estado re- supostos neoliberais. Neste sentido, demonstra que modelo forçado seu poder de regulação e retomado controle predominante é da estandartizada criterial [...] que central (nomeadamente sobre currículo escolar), a avalia- visa controle de objetivos previamente definidos (quer en- ção tivesse, de forma congruente, sido acionada como su- quanto produtos, quer enquanto resultados educacionais)" Em porte de processos de responsabilização ou de prestação de sua percepção, este modelo foi introduzido pela possibilidade contas relacionadas com resultados educacionais e acadê- de favorecer tanto a expansão do Estado como a publicização micos, passando estes a ser mais importantes do que pro- "dos resultados dessa mesma avaliação", que, por seu turno, cessos pedagógicos [...] Se é verdade que emergiu Esta- pode promover a expansão do mercado educacional (p. 120). do-avaliador também é verdade que as mudanças nas políti- Quando destaco essas análises, tenho presente a contribui- cas avaliativas foram igualmente marcadas pela introdução de ção do autor no que se refere à categoria Estado, fundamental mecanismos de mercado [2000, p. 122]. para campo analítico das políticas públicas. É possível observar que ele se reporta à "sua expansão" num momento em que apa- No entanto, os novos padrões societais e a nova sociabi- rentam estar de mãos dadas O neoliberalismo e Estado-míni- lidade que lhe é correspondente, resultantes do movimento mo. É necessário, pois, que esta expansão seja qualificada. A da globalização, não se forjam independentemente das carac- questão é que O Estado-mínimo não é sinônimo de Estado-fraco. terísticas históricas e estruturais dos países em que se implan- No que se refere às estratégias de acumulação, ele é mais forte tam. Além disso, configurações sociais não surgem do do que nunca, já que passa a assumir papel de gerir e de legiti- abstrato, pois são fruto da ação humana e, como tal, têm his- mar, no espaço nacional, as exigências do capitalismo global: tória socialmente construída. Sendo são passíveis deXIV A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO XV mudanças por sua ressignificação em função dos interesses in- finição social da realidade que vai orientar os processos de ternamente dominantes, ou de transformações resultantes da decisão, formulação e implementação das luta dos grupos dominados contra a própria dominação, pro- Destaco esses pressupostos porque julgo fundamen- cessos esses que ocorrem no contexto das relações sociais en- tais na análise contemporânea das políticas educativas. Eles per- gendradas em cada sociedade. mitem afirmar que nenhuma orientação que vem de fora é Santos (2000), por meio de um recurso analógico, afirma transplantada mecanicamente para qualquer sociedade. Ao que as sociedades são a imagem que possuem de si próprias, contrário, as diretrizes que desnacionalizam Estado-nação em refletidas nos espelhos que elas forjam para reproduzir as iden- função da acumulação do capital são sujeitas a processos de tificações prevalecentes num determinado momento de sua recontextualização impingidos pelas características históricas da história. Em sua analogia, espelhos: sociedade a que se destinam. Os padrões definidos pelos rumos da globalização são lo- São conjuntos de instituições, normatividades, ideolo- calmente ressignificados, apesar de não perderem as marcas gias que estabelecem correspondências e hierarquias entre advindas das decisões em escala mundial. Nesse sentido, é pre- campos infinitamente vastos de práticas sociais. São essas cor- ciso considerar que estruturação e implementação das polí- respondências e hierarquias que permitem reiterar identifi- ticas educativas constituem uma arquitetura em que se fazem cações até ao ponto de estas se transformarem em identi- presentes, dentre outras dimensões: as soluções técnico-po- dades. A ciência, direito, a educação, a informação, a reli- líticas escolhidas para operacionalizar internamente os princí- gião e a tradição estão entre os mais importantes espelhos pios ditados pelo espaço global; conjunto de valores que das sociedades contemporâneas. que eles refletem é articulam as relações sociais; nível de prioridade que se re- que as sociedades são [pp. 47-48]. serva à própria educação; as práticas de acomodação ou de resistência forjadas nas instituições que as colocam em ação, Procurando focalizar essas questões de uma perspectiva sejam nos sistemas de ensino ou nas próprias escolas. teórico-analítica, gostaria de retomar pressupostos que sinali- Na medida em que as orientações globalizadas se direcio- zo na introdução e desenvolvo no decorrer do quarto capítulo. nam para contextos socioculturais que não são homogêneos, Inspirada nas formulações de Pierre Muller e Bruno Jobert, resultam em processos que buscam articular a lógica do glo- afirmo que as políticas públicas, como qualquer ação humana, bal, do regional e do nacional, e, no interior das sociedades, são definidas, implementadas, reformuladas ou desativadas as lógicas que regem as instituições e, em particular, os espa- com base na memória da sociedade ou do Estado em que têm ços locais. Trata-se de uma complexa alquimia que produz um curso. Constroem-se, pois, a partir das representações sociais mesmo fenômeno que, entretanto, vai ser revestido das sin- que cada sociedade desenvolve a respeito de si própria. Se- gularidades próprias de cada contexto. A sua apreensão requer, gundo esta ótica, as políticas públicas são ações que guardam pois, acionamento de ferramentas que contemplem uma intrínseca conexão com universo cultural e simbólico ou, análise relacional sobre modo como se articulam esses di- melhor dizendo, com sistema de significações que é próprio versos níveis. Acredito ser esta uma das possíveis maneiras de de uma determinada realidade social. As representações so- se buscar entendimento das especificidades que, contradi- ciais predominantes fornecem os valores, normas e símbolos toriamente, resultam dos imperativos globais. que estruturam as relações sociais e, como tal, fazem-se pre- sentes no sistema de dominação, atribuindo significados à de- I Conferir as páginas 5-6 e 66-67 deste livro.XVI A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO XVII Esses níveis analíticos, por seu turno, implicam a busca da Em relação à nossa realidade, como de resto está ocor- clareza quanto aos mecanismos que engendram 0 próprio pro- rendo em outros países, tem sido a partir do "local interno" cesso da globalização, naquilo que articula ou dissolve local que vêm sendo esboçadas redes de resistência às configura- e global. Dessa Santos (2001) ilumina a ques- ções sociais impostas pelos "globalismos". Nesses contextos, tão, quando considera a inexistência de uma entidade única que no campo específico das políticas sociais, já é possível identifi- possa ser estritamente denominada "globalização". car modos de atuação que procuram ressignificar e filtrar as me- Privilegiando uma definição que destaca as dimensões didas impostas, na direção da construção de um novo espaço sociopolíticas e culturais do conceito, ele procura demonstrar público que poderá forjar a cidadania emancipatória. Neles, as que são diferentes conjuntos de relações sociais que originam políticas como não poderia deixar de ser, também diferentes fenômenos de globalização ou globalizações. Como têm sido ressignificadas. São experiências que ainda não têm resultam de conflitos que implicam em vencidos e vencedo- uma larga dimensão quantitativa, mas que, por isso mesmo, res, estes últimos assumem discurso sobre a globalização, não podem deixar de integrar a agenda de investigação daque- que é a narração da sua própria história, na qual pouco têm les que acreditam que conhecimento científico deve também lugar os derrotados. Deste modo, Santos define a globalização portar um nível analítico que traga contribuições para a trans- como processo pelo qual "determinada condição ou entida- formação da perversa (des)ordem em que hoje vivemos. de local estende a sua influência a todo globo" e, quando Finalmente, ao tratar neste livro de um conjunto significa- faz, "desenvolve a capacidade de designar como local outra tivo de abordagens utilizadas na análise da educação como po- condição social ou entidade rival" (2001, 3-4). Além dis- lítica pública que constituem, em certa medida, as vertentes sublinha as implicações analíticas da sua definição, afirman- clássicas -, creio que seu conteúdo continua dotado de atua- do que: lidade. Espero, assim, que continue contribuindo para de- bate na área, suscitando questões, críticas e problemas que Em primeiro lugar, perante as condições do sistema- possam fazer avançar as referências que venham a consolidar mundo ocidental não existe globalização genuína; aquilo a campo investigativo em foco. que chamamos globalização é sempre a globalização bem- sucedida de determinado localismo. Por outras palavras, não Recife, maio de 2001 existe condição global para a qual não consigamos encontrar A AUTORA uma raiz local, uma imersão cultural específica. Na realida- de, não consigo pensar uma entidade sem tal enraizamento local [...] A segunda implicação é que a globalização pressu- Referências Bibliográficas põe a localização. De fato, vivemos tanto num mundo de localização como num mundo de globalização. Portanto, em AFONSO, A. J. Avaliação educacional: regulação e emancipação. São termos analíticos, seria igualmente correto se a presente si- Paulo, Cortez Editora, 2000. tuação e nossos tópicos de investigação se definissem em AZEVEDO, J. L de & AGUIAR, M. A. da S. "Políticas de Educação: con- termos de localização, em vez de globalização. motivo por cepções e programas". In: WITTMANN, L. & GRACINDO, R. (orgs.). que é preferido último termo é, basicamente, fato de Estado da Arte em Política e Gestão da Educação no Brasil. Brasília, ANPAE/INEP, 1999. discurso científico hegemônico tender a privilegiar a história "Características e Tendências dos Estudos sobre a Polí- do mundo na versão dos vencedores [SANTOS, 2001, 4].XVIII A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA tica Educacional no Brasil". In: // Congresso Luso Brasileiro de Polí- tica e Administração da Educação. Braga, Universidade do Minho, 2001 (texto inédito a ser publicado nas Atas do Congresso). BALL, S.J. "Cidadania global, consumo e política educacional". In: SIL- VA, L. H. (org.). A escola cidadã no contexto da globalização. Petropólis, Ed. Vozes, 1998. BONAL, X. "Estado e reforma". Cuadernos de Pedagogía, Barcelona, APRESENTAÇÃO n. 241, 1995. BORON, A. "Os 'novos Leviatãs' e a pólis democrática: neoliberalis- mo, decomposição estatal e decadência da democracia na Améri- ca Latina". In: SADER, E. & GENTILLI, P. (orgs.). Pós neoliberalismo Que Estado para que democracia?Petropólis, Editora Vozes, 1999. dos estudos CANÁRIO, R. "Escolas e mudança: da lógica da reforma à lógica da ino- vação". In: ESTRELA, & FALCÃO, (orgs.). In: // Colóquio Nacio- publ nal da AIPELP/AFIRSE. Reforma Curricular em Portugal e nos Países da Comunidade Européia. Lisboa, Universidade de Lisboa/FPCE, 1992. N início da década de 80, estudos sobre as políticas públicas passaram a ganhar uma centralidade no Brasil, CARTER, D. S. G. & O'NEILL, H. (eds.). International Perspectives on Educational Reform and Policy Implementation. Brighton, possibilitando a afirmação de um campo investigativo a Falmer, 1995. respeito desta temática, campo este vinculado, sobretudo, à DALE, R. "A promoção do mercado educacional e a polarização da Ciência Política e à Sociologia¹. educação". Revista Educação, Sociedade & Culturas, Porto, Edições O impulso à realização de pesquisas desta natureza ocorria Afrontamento, n. 2, 1994. em concomitância com processo da abertura que terminou por GRACE, G. School leadership: beyond education management. An essay reinstaurar a democracia política no país. Neste contexto, pode in policy scholarship. London, Falmer, 1995. vir à tona as perversas conseqüências do "estatismo autoritário" MORROW, R. & TORRES, Teoria social e educação. Porto, Edi- próprio do regime instalado no pós-64, qual forjara um padrão ções Afrontamento, 1997. peculiar de política social que então se herdava. POPKEWITZ, T.S. Reforma educacional: uma política sociológica. Porto Naquele momento, tinha-se espaço político que permitia Alegre, Artes Médicas, 1997. desvelar publicamente quanto as políticas econômicas empre- SANTOS, B. de S. A reinvenção solidária e participativa do Estado. Se- endidas pelo regime autoritário contribuíram para aprofundar a minário Internacional sobre Sociedade e a Reforma do Estado. negação dos direitos sociais à maioria, malgrado alargamento MARE, São Paulo, 1998 (www.mare.gov.br página consultada em formal das suas políticas sociais. 31 de março de 1998). Os governos militares, como se sabe, ao mesmo tempo A crítica da razão indolente. Contra desperdício da em que consolidaram uma área de atuação social do Estado, experiência. São Paulo, Cortez Editora, 2000. As tensões da modernidade. Fórum Social Mundial, Bi- blioteca das Alternativas, 2001 org.br/ portufues/biblioteca página consultada em 17/05/01). Vale rememorar que a organização deste campo deu-se, principalmente, através de espaços forjados no âmbito de cursos de Pós-Graduação.2 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA APRESENTAÇÃO 3 fizeram nos moldes em que a privatização dos espaços públi- referência primeira, e, portanto, utilizam-se de ferramentas te- COS agudizara-se. A realidade, ao apontar para a presença de uma órico-metodológicas comumente empregadas nas investigações intrincada e nebulosa teia de relações na definição e gestão das deste campo. políticas estatais, suscitava a necessidade de se conhecer/des- Considerando-se tal realidade, bem como conjunto de velar as práticas aí subjacentes, na perspectiva da construção de questões anteriormente arroladas, é que se situa presente novos padrões de política com vistas à democratização subs- trabalho. Nele procurou-se partir de uma postura inversa, na tantiva do Estado e da sociedade. tentativa de se contribuir para debate de possíveis caminhos Fruto, pois, principalmente de tal contexto, é que vai se teórico-metodológicos na investigação da educação como uma dando a afirmação das políticas públicas enquanto área de política social de natureza pública. nhecimento específico no campo acadêmico. Deste modo, as discussões que aqui se travam partem do Neste processo, a afirmação da área, por meio dos es- enfoque de distintas abordagens que norteiam os estudos so- tudos desenvolvidos, tinha necessariamente de considerar a bre as políticas públicas, para nelas situar tratamento que é crise instalada no início dos anos 70 no espaço internacional e reservado à educação nesta sua dimensão: como uma política as suas repercussões no país em termos da organização e pública de corte social. redirecionamento dos serviços públicos. Isto significou, por Desta perspectiva, percorre-se um caminho constituido por um lado, ter como cenário a própria crise que perpassava um resgate histórico-teórico de abordagens próprias aos estu- modo de regulação das sociedades, implicando a abordagem dos das políticas públicas, que é feito pelo exame das verten- de temáticas como a crise fiscal do Estado e as necessidades tes neoliberal, pluralista, social-democrata e marxista. Assim, faz- de sua reforma, as proposições neoliberais, as ameaças aos se uma problematização de possíveis contribuições que estas estados de bem estar social nas democracias avançadas, a abordagens trazem para a análise específica da política educaci- debâcle do socialismo real; tudo isso naquilo que se somava onal, sempre enfocando-a em sua dimensão macro-política. no sentido de aprofundar, ainda mais, as precárias condições Este percurso, por sua vez, serve também de procedimento do nosso estado de "mal-estar social". Por outro lado, e logo para se colocar em debate, ao final, uma sugestão de caminho em seguida, os estudos sobre as políticas públicas passaram a teórico-metodológico que, face as especificidades da realidade ter por parâmetro movimento da globalização, no bojo das brasileira, pode contribuir para iluminar análises da política educa- novas tendências de articulação da produção e dos mercados, cional entre nós, na sua dimensão aqui privilegiada e, portanto, a bem como dos novos padrões de sociabilidade que passaram partir de ferramentas que são próprias da área em questão. a se forjar neste contexto. Há que se registrar, no entanto, que as preocupações em investigar as políticas públicas extrapolaram campo da Socio- con logia e da Ciência Política, pelo próprio caráter interdisciplinar que, necessariamente, está implicado enfoque do fenômeno. Neste sentido, tal como ocorreu com outras áreas volta- das para a questão social, no campo educacional passou-se a que produzir estudos que privilegiam a abordagem da educação na sua dimensão de política estatal. Tratam-se, pois, de estudos que, em sua maioria, têm próprio campo educacional comoINTRODUÇÃO bordar a educação como uma política social, requer diluí-la na sua inserção mais ampla: espaço teórico- analítico próprio das políticas públicas, que represen- tam a materialidade da intervenção do Estado, ou "Estado em ação". Deste modo, pode-se resgatar, neste mesmo es- paço, as particularidades da política educacional contextua- lizadas segundo as distintas vertentes analíticas. Sendo assim, quando se enfoca as políticas públicas em um plano mais geral e, portanto, mais abstrato isto significa ter presente as estruturas de poder e de dominação, os conflitos infiltrados por todo tecido social e que têm no Estado locus da sua condensação, como sugeriu POULANTZAS (1980). Em um plano mais concreto, conceito de políticas públicas implica considerar os recursos de poder que operam na sua definição e que têm nas instituições do Estado, sobre- tudo na máquina governamental, seu principal referente. Outra importante dimensão que se deve considerar nas análises é que as políticas públicas são definidas, implemen- tadas, reformuladas ou desativadas com base na memória da sociedade ou do Estado em que têm lugar e que por isso guardam estreita relação com as representações sociais que cada sociedade desenvolve sobre sí própria. Neste sentido, são construções informadas pelos valores, símbolos, nor- a inA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA INTRODUÇÃO 7 mas, enfim, pelas representações sociais que integram uni- neoconservadoras em relação aos mercados e à proteção verso cultural e simbólico de uma determinada realidade. social. Finalmente, deve-se considerar que fenômenos da hi- As orientações neoliberais adotadas por vários gover- pertrofia e complexificação do Estado, decorrentes do apro- nos nos anos 80 e conseqüente aprofundamento das crises fundamento de sua intervenção na sociedade e portanto, da sociais, econômicas e ambientais, decorrentes desta "desre- implementação de políticas públicas têm sido alvo central de gulação"; as mudanças no mundo da produção em face da teóricos e práticos. Desde a década de maior utilização da microeletrônica; suas repercussões no 1970 como sabemos, as formas e funções assumidas pelo mundo do trabalho e a globalização dos mercados e, ain- passaram a ser postas em xeque, em conseqüência das da, a débâcle do socialismo real são alguns dos fatores que crises enfrentadas pelo modo de acumulação capita- ameaçaram as formas de organização sociopolítica do sé- e dos rumos traçados visando à sua superação. No con- culo pol desta superação é que se situou processo da globali- Neste contexto, ganhou centralidade debate sobre do planeta, configurando uma outra geopolítica em destino e perfil que deveriam assumir as políticas públicas, aos requerimentos do modo de acumulação flexí- em particular as voltadas para setores sociais. Isto partin- well foi se impondo, a partir da absorção das chamadas no- do-se do entendimento de que estas políticas constituem-se tecnologias. Isto, entre outras conseqüências, trouxe pro- em um elemento estrutural das economias de mercado, re- repercussões para mundo do trabalho e, portanto, presentando tipos de regulação que cada sociedade colocou a repercutir na definição das políticas educativas. em prática a partir de um determinado estágio do seu desen- Quando a crise econômica do final dos anos 60 desnu- volvimento, configurando, assim, modos de articulação e pôs em causa grau de profundidade da intervenção entre Estado e a sociedade (DRAIBE, 1988: P. 2). ganharam força, sobretudo nos países de capitalismo Na perspectiva de buscar situar campo teórico em que awançado, a problematização, debate e a busca do enten- foram e vêm sendo analisadas, cabe advertir que a literatura do tipo de regulação forjado pelo mundo capitalis- pertinente é enfática ao reconhecer modo heterogêneo e final dos anos 60 e anos 70 assistiram a uma ex- ambíguo como se classificam vários autores na pluralidade produção teórica no campo da tradição marxista, geran- de abordagens teórico-metodológicas existentes sobre as conjunto diferenciado de interpretação e de corren- líticas públicas. Apesar das dificuldades, porém, é possível iden- Neste mesmo contexto, postulados do liberalismo tificar pólos de convergência e as dificuldades e controvér- também tiveram na crise um espaço propício de re- sias na classificação e no exame dos estudos concernentes à wigoramento, expressos, sobretudo, na corrente denomina- área em questão. neoliberal, cujo vigor teórico emanou principalmente de Os estudos que se utilizam de ferramentas dos paradig- (1983) e de outros economistas ligados à escola de mas clássicos são facilmente agrupados e identificados: libe- a exemplo de FRIEDMAN (1984). rais, marxistas, funcionalistas. Revelam-se problemáticos os partir de meados dos anos 80, as questões da inter- situados, teoricamente, em espaços de interseção, sobretu- estatal e dos destinos da democracia passaram a ser em outra direção. Buscou-se então entendi- dos padrões de sociabilidade emergentes e so- Ver, por exemplo, MISHRA (1977), GOUGH (1980), TAYLOR- capazes de bloquear as propostas GOBBY e DALE (1981), COIMBRA (1987) e DRAIBE (1988).8 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA CAPÍTULO UM do locus da bipolaridade e nas in- terseções que decorrem de fraturas destes dois pólos, reaproximando-os. Em que pese a fragilidade teórica, estes "espaços de interseção" constituem-se, porém, numa fonte no fecunda para os estudos sobre políticas públicas. Particular- mente na atualidade, delineiam-se como uma tentativa de rompimento com a rigidez de paradigmas que se cristalizaram A ABORDAGEM NEOLIBERAL ao longo do tempo, impossibilitando a apreensão do concreto em sua dinâmica. Tendo em vista essas questões, nas páginas que se se- guem, discutiremos um conjunto significativo de abordagens, buscando destacar as distintas contribuições que cada uma delas podem oferecer no estudo e análise da política educa- cional enquanto uma política pública de cunho S raízes da corrente neoliberal encontram-se na teo- ria do Estado formulada a partir do século XVII, ex- pressando ideário do liberalismo clássico então emergente. Esta teoria foi sendo paulatinamente modificada e adaptada, à medida que avanço do capitalismo delineava a estrutura de classes com maior nitidez, trazendo-a para centro da cena econômica e política. Neste processo, Es- tado liberal burguês passa a incorporar uma nova dimensão de legitimidade: a igualdade passa pelo alargamento dos direi- tos políticos dos cidadãos, proclamado como meio de ga- rantir a participação no poder e seu controle, fundamenta- do e organizado na forma de uma democracia. Com base na economia política clássica, surge a concep- ção da "democracia postulando a "neutralidade" do do Estado. De acordo com esta teoria, cabe ao Estado papel de guardião dos interesses públicos. Sua função é tão-so- mente responder pelo provimento de alguns bens essenciais, a exemplo da educação, da defesa e da aplicação das leis (Ver prover MACPHERSON, 1978). Incorporando argumentos de Adam Smith e as for- ed. mulações de Jeremy Bentham e James Mill, a concepção utilitarista de democracia" concebe a condução da atividade econômica pela "mão invisível" do mercado como uma con- Estado deCOMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM NEOLIBERAL 11 apropriada à maximização do bem-estar. Os funda- Como ponto de partida, deve-se ter presente que neo- da liberdade e do individualismo são tomados aqui liberalismo questiona e põe em xeque próprio modo del justificar o mercado como regulador e distribuidor da organização social e política gestado com aprofundamento e da renda, compreendendo-se que, na medida em da intervenção estatal. "Menos Estado e mais mercado" é a potencializa as habilidades e a competitividade individu- máxima que sintetiza suas postulações, que tem como prin- possibilitando a busca ilimitada do ganho, mercado cípio chave a noção da liberdade individual, tal como conce- inexoravelmente, bem-estar social. bida pelo liberalismo clássico. concepção, vigorosa durante século XIX, foi con- A iberdade pressupõe que cada indivíduo "tenha assegu- se debilitando em função da dinâmica do próprio desen- rada uma esfera privada, que exista certo conjunto de circuns- A crescente organização do mundo do trabalho; a tâncias no qual outros não possam interferir" (HAYEK, 1983: do ideário socialista; progresso técnico e científi- p. 6). Nesta acepção, Estado de direito só pode ser res- a crise de 1870; a revolução de 1917; a recessão de ponsável por medidas que se estabeleçam como normas ge- as duas grandes guerras; os reordenamentos políticos rais; caso contrário, produziria, necessariamente, uma discri- a redefinição do espaço internacional, são alguns dos minação arbitrária entre as pessoas: que acabaram por aprofundar e consolidar outras for- de articulação entre Estado e mercado, num novo pa- Uma sociedade livre usualmente exige não só que de acumulação e de regulação do capital e do trabalho. governo tenha monopólio da coerção mas que detenha Apesar disto, esta tendência teórica e política de ordena- unicamente este monopólio e que, em todos os outros as- mundo capitalista não saiu de cena ao longo deste sé- pectos, atue de acordo com as mesmas condições às Ao contrário, encontrou espaço propício para se revi- quais todos os indivíduos devem obedecer[...] (HAYEK, 1983: p. 270). crise econômica dos anos 70, quando assumiu a que tem sido denominada de neoliberal. É neste sentido que os neoliberais vêem as ingerências As correntes neoliberais apóiam-se fortemente nas for- estatais na economia como coibidoras da liberdade individu- de Hayek tomado como expoente desta tradição al. Para Hayek, não cabe ao governo decidir: pensamento. Daí por que recorre-se, aqui, aos argumen- deste autor para apresentar os postulados gerais da [...]sobre quem terá permissão de fornecer diferen- bordagem. Outro autor examinado é Milton Friedman, tes serviços ou mercadorias, a que preços e em que quan- formulações guardam identidade e coerência com as tidades em outras palavras, [não lhe cabem] medidas Hayek, ainda que construídas num nível de menor que pretendem controlar acesso a diferentes profissões profundamento e ocupações, os termos de venda e volume a ser pro- duzido ou vendido. [...] Com efeito, faz parte da atitude li- beral supor que, especialmente no campo econômico, as A produção de Hayek envolve cerca de 200 obras. As análises forças auto-reguladoras do mercado de alguma maneira apresentadas baseiam-se no seu clássico Os Fundamentos da Li- gerarão os necessários ajustamentos às novas condições (1983). De Milton Friedman usa-se seu Capitalismo e Liber- [...] (1983: 275 e 470). trabalho em que autor aborda mais diretamente a Nesta mesma Friedman para riscos12 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM NEOLIBERAL 13 ingerência do Estado na economia e demais esferas da vida determinado setor industrial ou profissional, bem como privada, ao seu juízo, estaria introduzindo elevados índices de outras práticas monopólicas.[...] Uma das duras verdades autoritarismo na vida social. Daí a sua preocupação com a da vida é que certos talentos (e também certas vantagens contínua ampliação dos programas sociais. No limite, a inge- e tradições de determinadas organizações) não podem ser multiplicados. É um absurdo ignorar essa verdade e ten- rência estatal é vista como uma tendência que pode condu- tar criar condições artificiais de concorrência.[...] Quando zir ao totalitarismo, ou ao "caminho da servidão", segundo monopólio se sustenta graças a condições criadas por Hayek. legislação, que vedam ingresso de concorrentes no mer- Defensores do Estado Mínimo neoliberais creditam cado, tais condições devem ser eliminadas. [...] Mas os re- ao mercado a capacidade de regulação do capital e do traba- sultados da ação dos governos nesse campo têm sido tão lho e consideram as políticas públicas as principais responsá- deploráveis, que é supreendente haver ainda alguém que veis pela crise que perpassa as sociedades. A intervenção es- espere ver a atribuição de poderes discricionários aos go- vernos produzir outro efeito além de um aumento do obs- tatal estaria afetando equilíbrio da ordem, tanto no plano táculo à concorrência (1983: 321-22). econômico como no plano social e moral, na medida em que tende a desrespeitar os princípios da liberdade e da in- No que diz respeito às políticas sociais, a referência bá- dividualidade, valores básicos do ethos capitalista. sica é igualmente livre mercado. Os programas e as várias Entre outras formas, as restrições à liberdade manifestar- formas de proteção destinados aos trabalhadores, aos exclu- se-iam no estímulo, suscitado por aquelas políticas, à forma- ídos do mercado e aos pobres são vistos pelos neoliberais ção de monopólios nos mais distintos setores da vida so- como fatores que tendem a tolher a livre iniciativa e a indivi- cial. Neste sentido, tem-se que são elas as responsáveis pelo dualidade, acabando por desestimular a competitividade e in- corporativismo encontrado entre funcionários do governo fringir a própria ética do trabalho. Os seguros de acidente, de e pelos monopólios existentes na indústria e entre distintas ca- desemprego, as pensões e as aposentadorias são considera- tegorias de trabalhadores (FRIEDMAN, 1984). dos formas de constranger e de alterar equilíbrio do mer- Em relação às atividades econômicas, afirma-se que a sua cado de trabalho. Isto porque se julga que induzem politização tem levado tanto à criação quanto ao favore- beneficiários à acomodação e à dependência dos subsídios cimento e manutenção dos sujeitos econômicos. A estatais, contribuindo para a desagregação das famílias e do intervenção governamental, de acordo com esta abordagem, pátrio poder. Enfim, considera-se que recursos públicos tende a igualar artificialmente as condições de concorrência e estimulam a indolência e social. Na visão de de competitividade entre novos e velhos sujeitos, coibindo e Hayek, ameaçando os estímulos individuais necessários à produção e à competição numa sociedade livre. Seu paroxismo eviden- [...] oferecimento dessa assistência sem dúvida in- cia-se quando a política econômica volta-se para socorrer duz alguns a negligenciar a criação de reservas para uma determinados setores que perderam a competência perante emergência, como poderiam fazer por iniciativa própria se mercado. Como observa Hayek: tal assistência não existisse. Parece então totalmente ló- gico exigir, daqueles que apelam para este tipo de ampa- ro em circunstâncias para as quais poderiam ter-se pre- A atual política de governo não reconhece que não é cavido, que façam por si mesmos. Uma vez que aten- monopólio em si ou a dimensão da empresa que são dimento das necessidades extremas da velhice, do desem- prejudiciais, mas somente os obstáculos ao ingresso em prego, da doença etc. é reconhecido como dever daCOMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM NEOLIBERAL 15 letividade, independentemente de os próprios indivíduos poderem ou deverem prover a essas eventualidades, e, atividades produtivas são comprometidas, que se expres- em particular, uma vez que a ajuda é garantida, levando sa na inflação e no desemprego (FRIEDMAN, 1984: 169). indivíduos a reduzir sua iniciativa pessoal, parece ób- Em relação à política educacional pode-se dizer que vio ser necessário compeli-los a se garantir (ou se pro- ver) por conta própria contra essas dificuldades normais vírus neoliberalizante não a contagia na mesma proporção em da vida (1983: 346). que atinge outras políticas sociais. A educação na condição de um dos setores pioneiros de intervenção estatal, é uma das Os males advindos dos subsídios que visam a atenuar as funções permitidas ao "Estado Guardião". Friedman, por taxas de desemprego são considerados também em outra exemplo, não inclui a educação entre as 14 áreas as quais jul- direção: como bloqueadores dos mecanismos que próprio ga inadmissível serem subsidiadas pelos recursos públicos.² mercado é capaz de acionar para reestabeler seu equilíbrio. Muito ao contrário, a ampliação das oportunidades educaci- Afirma-se que salário desemprego tende a desestimular as onais é considerada um dos fatores mais importantes para a pressões sobre a quantidade de trabalho oferecida, impedin- redução das desigualdades. do a diminuição dos salários e, portanto, reequilíbrio do Cumpre, entretanto, explicitar melhor os parâmetros des- movimento da oferta e da demanda. Enfim, subsídios ta concepção. Coerente com as idéias liberais, a abordagem mantêm artificialmente um excesso de oferta de trabalho, neoliberal não questiona a responsabilidade do governo em ga- elevando, deste modo, salários. Comprometem, assim, rantir acesso de todos ao nível básico de Apregoa, a produtividade e podem provocar taxas permanentes de de- contudo, a necessidade de um outro tratamento para sistema semprego (RUEFF apud BRUNHOFF, 1978). educacional. Postula-se que os poderes públicos devem trans- Outra questão central nos argumentos neoliberais é ferir ou dividir suas responsabilidades administrativas com se- "inchamento" da máquina Compreendem-se tor privado, um meio de estimular a competição e aquecimen- como nefastos efeitos que as políticas sociais têm provo- to do mercado, mantendo-se padrão de qualidade na oferta cado neste sentido, além dos seus desdobramentos em ter- dos serviços. As famílias teriam, assim, a chance de exercitar mos do déficit público. Ao tomarem para si a responsabilida- direito de livre escolha do tipo de educação desejada para os seus de pelos programas sociais, governos geram a necessidade filhos. Ao mesmo tempo, minar-se-ia monopólio estatal de maiores receitas, suprindo-as com aumento da carga de existente na área, diminuindo-se corpo burocrático, a máqui- tributos e dos encargos sociais (FRIEDMAN, 1984). na administrativa e, consequentemente, os gastos públicos Friedman chama à atenção, ainda, para os males advindos (FRIEDMAN, 1984). Esta mesma posição é defendida também do caráter não-lucrativo das atividades Segundo ele, por Hayek, a partir de argumentos morais e éticos. pessoal do Estado tende a estimular a expansão dos pro- gramas sociais visando unicamente a defesa de seus interes- A própria magnitude do poder exercido sobre a men- te humana, que um sistema de educação altamente cen- ses e a sua manutenção como tal, prática que resulta na tralizado e dominado pelo governo coloca nas mãos das hipertrofia da máquina governamental. Em decorrência, au- mentados gastos sociais, tem-se desequilíbrio orçamen- tário e aumento do déficit público, situação que leva à 2. Entre estas áreas está, por exemplo, a de habitação, com os emissão de moeda e ao aumento das taxas tributárias, contri- seus programas. Estão também seguros sociais destinados à velhice buindo para a elevação dos preços e dos salários. No limite, as e à aposentadoria. No seu entender, estas são esferas em que deve atuar a iniciativa privada (FRIEDMAN, 1984: p. 40).16 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM NEOLIBERAL 17 autoridades, deveria fazer-nos pelo menos hesitar antes de aceitá-lo.[...] Na verdade, quanto mais conscientes estiver- a dívida quando começarem a colher os frutos da valorização mos do poder que a educação pode exercer sobre a men- do seu capital humano. te humana, mais convencidos devemos estar do perigo de Quando, pois, a política educacional é estudada segundo entregar esse poder a uma única autoridade. Hoje, mais as categorias analíticas próprias à tradição de pensamento do que nunca, não só é indefensável a idéia de que go- neoliberal, a sua dimensão como política pública de total verno deve administrar as escolas como também não responsabilidade do Estado -, é sempre posta em xeque. mais se justifica a maioria dos argumentos antes apresen- tados em seu favor. [...] Hoje, como as tradições e insti- Neste contexto, problemas que se identificam como cau- tuições da educação universal estão firmemente implanta- sadores da crise dos sistemas educacionais na atualidade são das e como a maioria dos problemas criados pela distância vistos como integrantes da própria crise que perpassa a for- já foi resolvida pelo transporte moderno, não é mais ne- ma de regulação assumida pelo Estado no século XX. No cessário que a educação seja não só financiada mas tam- extremo, concebe-se que a política educacional tal como bém ministrada pelo governo (1983: 450-51). outras políticas sociais, será bem-sucedida, na medida em que Quanto aos outros níveis de ensino, as proposições tenha por orientação principal ditames e as leis que regem os mercados, privado³. neoliberais são taxativas: os subsídios à formação profis- sionalizante dos indivíduos não podem ser justificados pelo que vão proporcionar aos beneficiários individualmente, e sim pelas vantagens que podem resultar para a comunidade em geral. Qualquer tipo de educação que se volte para treina- mento vocacional não deve, pois, ser subsidiada pelos fun- dos públicos, dado que um melhor preparo profissional vai se refletir, no futuro, em melhores salários. Em se tratando deve ser private de um meio de valorização do capital humano, ensino profissionalizante deve ser, portanto, totalmente privatizado, posto que "grande parte do aumento da renda que é possí- vel auferir em ocupações que exigem tal treinamento cons- tituirá tão-somente um retorno sobre capital investido" (HAYEK, 1983: p. 453). Nas proposições de FRIEDMAN (1984) são previstas, contudo, oportunidades para que os indivíduos sem recur- sos, mas talentosos, possam valorizar este tipo de capital. Considera-se que seus talentos e habilidades já indicam que se tratam de pessoas presumivelmente aptas para fornecer os retornos dos investimentos que sejam feitos na sua 3. Embora aqui não seja local adequado para se aprofundar a profissionalização. Nestes casos, é proposto financiamen- questão, chama-se a atenção para fato de que não é outra a matriz to desta formação mediante empréstimos públicos ou priva- teórica que não a neoliberal, a fonte que tem inspirado proposições de políticas que sugerem a adoção do paradigma da qualidade total, tal dos, assumindo beneficiários a responsabilidade de pagar como adotado pelas empresas, por parte dos sistemas de ensino.tem suas na di no CAPÍTULO DOIS as director de nia as entre as dutas pol de Si que =D como tem como a total poder um det nam 4 Q pol. A TEORIA LIBERAL MODERNA pol socian n do Estado DA autores do promo do de do ESTADO de (Eoping Andersen) liberal 1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES moderna de nos da E m contraposição à noção de liberdade que informa a abordagem neoliberal e os postulados do individualis- social mo, a teoria liberal moderna da cidadania apregoa que Draizes do democrata bem-estar e a igualdade constituem-se em pré-requisitos in- dispensáveis ao exercício pleno da individualidade e da liber- entre as Durkheim a dade. Ao propor orientar as políticas relativas à reprodução econômica e social pelo objetivo de assegurar maior bem- cao de que estar para maior número possível de indivíduos, esta abor- dagem abriu espaço para legitimar aprofundamento da ação Esta con estatal na economia e em outras instâncias privadas. se A nova concepção desenvolveu-se no seio das contra- dições engendradas pelo processo de desenvolvimento, como fruto das suas crises e das estratégias visando con- torná-las. É importante lembrar que este processo foi 5 cause por múltiplas orientações econômicas e políticas de que incidiram sobre a composição das classes sociais e so- bre modos de explicitação dos conflitos entre capital e o trabalho. Construiu-se, pois, a partir das lutas históricas dos trabalhadores por emprego e pelos direitos de prote- a autora 20 ção ao trabalho, demandas que, paulatinamente, encontra- ram algum espaço de viabilização nas metas do pleno em- opton por prego, do crescimento e da estabilidade dos preços. Como e as devido ao mode como observa O'Connor:A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 21 [...] na medida em que a concepção de justiça social dos trabalhadores se combinava com os conceitos liberais outras formas de classificação foram superados, tam- de igualdade de oportunidades e, em conseqüência, se que procedimento adotado seja linear e tranqüilo. Se convertia num ingrediente da política social, se desembo- um lado ele facilita a pontuação das singularidades, por cou na teoria liberal moderna da cidadania (O'CONNOR, outro, elementos convergentes ameaçam a diferenciação 1987: 249). pretendida. As abordagens, necessariamente, se interligam, mão sendo possível estabelecer marcos precisos entre elas. Em sua classificação, O'Connor destaca TITMUSS (1963 Neste sentido, a segmentação aqui proposta deve ser com- e 1968) e MARSHALL (1967a) como expoentes principais preendida como um recurso de exposição dos aspectos desta teoria, na qual inclui também a corrente pluralista. Neste singulares, mais do que uma forma de autonomizá-los, trabalho, optou-se por integrar neste agrupamento ainda a abor- de resto, não encontraria bases de sustentação teórica. dagem social-democrata. A justificativa para tal é modo comum como estas abordagens apreendem e analisam as políticas so- 2. RAÍZES DA TEORIA: ciais: como instrumentos importantes no sentido de amenizar as CONTRIBUIÇÕES DE DURKHEIM desigualdades originadas no mercado. Muito embora em cada as uma delas isto seja enfatizado por distintos ângulos. Como se sabe, pelo caráter clássico e pioneiro da sua Num plano abstrato formal, a teoria liberal moderna da obra, Durkheim forneceu os pressupostos fundantes a um cidadania é norteada por uma concepção de Estado que pos- de abordagens próprio das Ciências Sociais. Se, por tula a sua responsabilidade na promoção do bem comum. lado, ele foi um dos inspiradores de Talcott Parsons para Contrapõe-se, assim, aos postulados neoliberais, que têm a construção de sua conservadora teoria funcionalista, por tais políticas como perniciosas à ordem social e ao seu equi- forneceu elementos teóricos que iriam dar substância líbrio. Não obstante, há que se reconhecer que, na atualida- teoria liberal moderna da cidadania. Esta última, quando de, autores vinculados a esta tradição de pensamento vêm comparada com os postulados do liberalismo clássico e com revendo suas posições no sentido de postularem a necessi- 05 da vertente neoliberal, tem ressaltada a sua dimensão hu- dade de se construir novos padrões de intervenção, tendo em manitária no tratamento das relações entre as classes, parti- vista os requerimentos dos processos sociais que impõem cularmente no que se refere à proteção social na ordem ca- reformas na estrutura das formas e funções do Estado. pitalista. Neste sentido, não se pode desconhecer que a concep- Não se pode desconhecer que tanto neoliberalismo ção sobre papel do Estado encontrada na teoria em enfo- quanto funcionalismo e a própria teoria liberal moderna da que, desdobra-se, por sua vez, em múltiplas variantes, que se cidadania têm suas raizes no liberalismo clássico e situam-se distinguem, sobretudo pela maneira como apreendem os como construtos teóricos voltados para a preservação daque- processos pelos quais bem comum toma forma e se la ordem. Não obstante, não se pode esquecer também que viabiliza. Tais especificidades é que possibilitam situar e explo- estas abordagens possuem singularidades próprias que as di- rar, no interior da teoria a abordagem pluralista, e os autores ferenciam entre sí, particularmente quanto ao modo como denominados de keynesianos de esquerda, também identifi- relacionam um determinado padrão de justiça com papel cados como a corrente social-democrata. das políticas sociais. Antes, porém, cabe uma advertência importante. A ado- É neste sentido que se pode focalizar as contribuições ção deste critério não significa que os problemas detectados advindas de Durkheim e dos seus seguidores. Ao analisar as22 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 23 implicações do capitalismo para a ordem social, desvelando preciso que se atue, pois, sobre efeitos perversos produ- os marcos funcionais e disfuncionais que este produzia nas pela "divisão forçada do trabalho", expressos na coer- sociedades, relacionado-os com O aprofundamento da divi- aberta e na alienação das tarefas. A questão, no entanto, são social do trabalho, DURKHEIM (1960) forneceu ele- como fazê-lo. mentos que contribuíram para a própria estruturação da teoria Neste sentido, autor sugere, entre outras coisas, es- liberal moderna da cidadania, tal como demonstra tabelecimento de uma regulação jurídica, precisa e abrangente, O'CONNOR (1987). relações entre capital e trabalho. Ao mesmo tempo, Quais foram então estas contribuições? Em primeiro lu- aponta para a necessidade de uma absoluta igualdade de con- gar, ele demonstrou que a crescente especialização e a exteriores, para que todos tenham a chance de com- correlata diferenciação das funções estavam erodindo va- pelo exercício das funções, ocupando-as segundo seus lores comuns que haviam sido compartilhados no interior da talentos e habilidades (DURKHEIM, 1960). sociedade tradicional. No lugar, portanto, da "divisão constrangida do traba- A "solidariedade em processo de desarticula- isto é, independente de regulamentos estabelecidos ção, dava lugar à "solidariedade orgânica", própria das socie- pelo poder público, deve-se garantir aos indivíduos as mes- dades modernas, engendrando-se, neste contexto, novas chances de fazer escolhas entre as tarefas especiali- regras morais, baseadas na cooperação advinda da interde- zadas e funcionais requeridas pela divisão social do trabalho. pendência das novas funções (DURKHEIM, 1960). respeito aos interesses de cada um, suas capacidades e Tal cooperação, contudo, não podia se estabelecer es- habilidades, é tido como uma condição para restabe- pontaneamente. Para que se desenvolvesse, era necessário das bases de uma fonte duradoura de integração que as autoridades formulassem uma regulamentação mais social (O'CONNOR, 1987). vasta e complexa do que a existente nas sociedades cuja or- Com as análises durkheiminianas nascia uma nova acep- dem era garantida pela "solidariedade mecânica". Tratava-se, ção sobre a "igualdade das chances" no mundo capitalista. A portanto, de ampliar poder regulatório do Estado sem, to- de condições exteriores' postuladas por este au- davia, suprimir a liberdade individual: tor não significava, apenas, pleno respeito à liberdade de cada um competir por emprego, posição social, educação, 0 lugar do indivíduo torna-se maior e poder, go- e outros, de acordo com seu talento inato, seu vernamental menos absoluto. Mas não existe contradição pelo fato da esfera de ação individual aumentar ao mes- esforço sua persistência individual, num embate com as mo tempo que a do Estado, pelo fato das funções que não forças do mercado, tal como propugnava liberalis- estão imediatamente colocadas sob a dependência do apa- clássico e defendem hoje, em certa medida, neo- relho regulador central se desenvolverem ao mesmo liberais. tempo que este último (DURKHEIM, 1960: p.199). As análises desenvolvidas por Durkheim forneceram ele- mentos teóricos que iriam fundamentar a idéia de que ple- Baseados nesta concepção, tanto Durkheim como seus exercício da igualdade das chances supõe pré-requisitos seguidores encarregar-se-iam de atribuir um novo conteúdo básicos e essenciais, referenciados ao mundo do trabalho, à solidariedade social. Como a cooperação é relacionada aos cuidados com a preparação, qualificação, manuten- novos tipos de inserção e integração no mundo do trabalho, ção e reprodução da própria força de trabalho. São estas as não sendo passível de se estabelecer espontaneamente, é raízes que vão propiciar estabelecimento dos direitos so-A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 25 ciais e das políticas sociais concernentes, em contraposição que elas sejam contempladas pela ação governamen- ao "trucidamento do mercado" (O'CONNOR, 1987). Ao mesmo tempo, considera-se também a impossibilida- Neste autor, encontra-se, pela primeira vez, uma formu- do atendimento de todas as reivindicações, em face da lação mais precisa sobre a educação como uma polítíca públi- estrutural de recursos, já que as necessidades hu- ca, assim compreendida a partir das suas funções sociais: manas são crescentes e ilimitadas. fator que possibilita Admitindo que a educação seja função essencialmen- equacionar tais disparidades advém das chances iguais que têm te social, não pode Estado desinteressar-se dela. Ao con- os indivíduos de participar do processo político, na trário, tudo que seja educação deve estar até certo pon- de cidadãos. A participação é, portanto, um ele- to submetido à sua influência. Isto não quer dizer que fundamental nesta abordagem. Representa a possibi- Estado deva, necessariamente, monopolizar ensino. [...] de todos influenciarem na alocação dos recursos pú- Pode-se acreditar que os progressos escolares sejam mais fáceis e mais rápidos onde certa margem é deixada à ini- e na construção de uma escala de prioridades para a ciativa privada. indivíduo é sempre mais renovador que ação estatal. Estado. Mas, do fato de dever Estado, no interesse Reconhecendo, porém, a existência de uma distribuição público, permitir a existência de escolas privadas, não se do poder, pluralistas postulam que esta participa- segue que deva tornar-se estranho ao que nelas se venha deva ser mediada. Já que nem todos os cidadãos são ca- passar. Pelo contrário, a educação que aí se der deve es- pazes de atuar como políticos racionais e decidir qual a for- tar submetida à sua fiscalização. Não é mesmo admissível mais adequada de condução das políticas governamentais, que a função de educador possa ser preenchida por alguém que não apresente as garantias de que Estado, e só ele, democracia representativa eleitores podem delegar pode ser juiz. Os limites dentro dos quais deve permane- as elites poder de tomar as decisões, pois a estas se atri- cer essa intervenção não podem ser determinados de uma a capacidade de agir com maior grau de racionalidade, vez por todas; mas princípio de intervenção não se con- posto que detêm um maior grau de conhecimento a respei- testa (DURKHEIM, 1968, pp. 49-50). to do social (DAHI, 1956). 2.1. A Abordagem Pluralista Estes processos, no entanto, não ocorrem linearmente, de forma automática. Requerem que certos mecanismos sejam acionados para viabilizá-los. A multiplicidade das reivin- Na análise das políticas sociais, a abordagem pluralista dicações e a situação estrutural de escassez requerem certas parte de uma preocupação fundamental: captar modo como estratégias para que as escolhas entre as diversas alternativas as reivindicações e demandas originadas na estrutura social de políticas sejam sancionadas e legitimadas pelos cidadãos. Os são processadas pelo sistema político; ou melhor, perceber mediadores deste processo são partidos políticos, através de que maneira os bens públicos surgem enquanto tal em ar- dos seus programas e candidatos. deste modo que se ofe- ticulação com as pressões sociais. Não se questiona a inter- recem aos eleitores, no mercado político, as alternativas de venção estatal. Ao contrário, objetiva-se desvelamento das questões a serem defendidas, sob a forma de proposição de estratégias pelas quais esta é definida e legitimada, na busca políticas. Portanto, são eleitores quem sancionam, por meio da realização do bem comum (DAHL, 1956 e 1966). do voto e da eleição, representantes legítimos dos seus in- Parte-se, pois, do suposto da existência de um amplo teresses. Neste sentido, pluralistas apoíam-se na teoria do espectro de demandas e reivindicações das mais diversas or- consumidor", construída a partir da analogia entre mercado dens. E de que indivíduos, de algum modo, esperam e al- econômico e mercado de bens públicos (DAHI, 1956).20 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 27 Os pluralistas não desconhecem peso da tecnoburo- to processo que resulta na tomada e no sancionamento das cracia estatal e das pressões dos grupos de interesse sobre decisões pelos atores governamentais. governo no processo de definição das políticas. Ao contrá- Observa-se, contudo, que pluralistas, ao se deterem, rio, atribuem a estas forças, juntamente com os servidores suas análises, na questão da formulação das políticas, ten- públicos eleitos, poder de decisão, em última instância, so- dem a abstrair a articulação entre sistema político e a pró- bre as políticas econômicas e sociais a serem implementadas, sociedade, tratando este sistema como se fora uma es- poder que é justificado pelo grau de racionalidade política que fera autônoma è, portanto, desvinculada do todo social. Nes- estes atores detêm. direção, a análise pluralista da estrutura de poder tem com De acordo com esta abordagem, poder de compra "teoria dos grupos de interesse" uma das suas variantes dos eleitores no mercado político constitui, na verdade, a que busca dar conta da complexização do político nas socie- fonte do poder de decisão sobre tipo e a estrutura da oferta dades industrializadas. dos bens públicos. Primeiro, porque são eles quem elegem Por outra lado, como sublinha Coimbra analisando esta os representantes que vão defender seus interesses no inte- wertente, os pluralistas atribuem ao sistema político que rior do sistema político, e depois, pelo fato de bens pú- abordagem substitui conceito de Estado papel de blicos destinarem-se ao consumo dos cidadãos. Ademais, administrador dos conflitos entre grupos e atores em luta, mesmo que os eleitores elejam seus representantes a partir responsável pelo estabelecimento das regras de competição. de interesses individuais, acabam por provocar, em conjunto Os resultados deste jogo traduzem-se nas políticas governa- e involuntariamente, a produção de maior quantidade de bens mentais, as quais, por sua vez, permitem identificar os ato- para um número maior de indivíduos. Assim, poder real é res e os grupos com maior capacidade de acionar recursos visto como emanado dos cidadãos. Mesmo admitindo-se que de poder, de barganha e de influências no processo decisório este não se distribua por igual, vem da massa de votos a le- (COIMBRA, 1987). gitimidade das decisões tomadas (DAHL, 1956). Os trabalhos que se apóiam na abordagem pluralista, foco analítico próprio da abordagem pluralista são como demonstra Coimbra, tendem a centrar suas análises processos que convertem as demandas em políticas públicas. em uma só política, caracterizando-se pela produção de es- Compreendidas, de uma perspectiva mais ampla, como "aqui- tudos de caso. Como ressaltam e autonomizam político, lo que governos fazem ou deixam de fazer". Ou seja, con- não privilegiam influências de caráter macro-estrutural: cada sidera-se que caso é tomado como ímpar e particular, decorrente de um jogo e de situações complexas e originais que em quase nada [...] a noção de política pública deve incluir todas as podem contribuir para entendimento do processo de qual- ações do governo e não apenas as intenções estabe- lecidas pelos governos ou pelos seus funcionários. [...] Nós quer outra política. devemos considerar não-ação do governo que governo escolhe não como política. Obviamente, a não-ação pode ter tanto impacto sobre a sociedade 1. Nesta vertente, a política é concebida como uma arena para a quanto a ação governamental (DYE, 1972). qual converge uma multiplicidade de grupos distintos. Agrega, pois, um conjunto de atores com interesses específicos. A arena é locus onde se desencadeiam a luta, confronto, os atritos, os acordos e as coa- Desta mesma perspectiva, Dahl privilegia a análise do lizões entre grupos e atores, na tentativa de influenciar na definição e processo decisório e SALISBURY (1968) toma como obje- rumos das políticas (OLIVEIRA, 1982: 20-1).28 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 29 Mas, afinal, que espaço esta abordagem reserva à análi- distribuição mais igualitária do poder. O processo educativo se da política educacional? Na verdade, este não é distinto wisto como responsável pela socialização política e tam- daquele concedido à análise de qualquer outra política nesta bém como fornecedor das bases do conteúdo do próprio ótica. O que se destaca é enfoque que se dá ao próprio poder, conteúdo que se traduz no acesso ao conhecimento papel da educação, tratada no contexto da questão da racio- à informação, requisitos para exercício de comportamen- nalidade e, portanto, da vinculação entre conhecimento e tos e de atitudes racionais. Só aqueles que detêm maior a distribuição do poder na sociedade. mhecimento, e que melhor apreendem a complexidade da Os pluralistas atribuem aos atores políticos, na sua con- tecnologia moderna, são considerados capazes de tomar as dição de elites, um alto grau de racionalidade. Acredita-se que decisões sobre bens públicos e sobre rumos da socie- eles possuem a legítima capacidade de decidir sobre a propri- dade (ALMOND e VERBA, 1963). edade e a adequação dos bens públicos a serem consumidos Em síntese, e considerando-se que foi focalizando até pela sociedade. Neste mesmo quadro, porém, "reconhece- aqui, se pluralistas ocalizam as raízes das desigualdades na se" a existência na sociedade de indivíduos detentores de distribuição diferenciada do poder, situação que, segundo uma mentalidade tradicional, quais, em nítida oposição ao eles, é atenuada pela educação, neoliberais, tal como foi papel destinado às elites, são julgados incapazes de participar wisto, localizam estas raízes na distribuição desigual das opor- do processo político e, portanto, de fazer escolhas que se tunidades educacionais que, por seu turno, conduzem à de- coadunem aos requerimentos da vida moderna (CARNOY e LEVIN, 1987). sigualdade das rendas e de riquezas. Desta perspectiva, é a oferta de chances educacionais que permite aos mais habili- Considerando esta situação é que a abordagem pluralista dosos, estimulados por um sistema meritocrático, ascender vai destacar a importância da educação como um dos mais ma escala social e econômica. poderosos meios de transformação das mentalidades tradi- Na verdade, tratam-se de diferenças sutis. Ambas as cionais, em direção à racionalidade. A escola, enquanto uma abordagens superestimam papel da educação, em detri- das principais agências socializadoras, tem por função incul- mento de outros problemas estruturais, na produção das de- car nos indivíduos normas, valores e atitudes que possibili- sigualdades, que as limitam como condutoras de proces- tem a formação de agentes sociais e políticos, dentro dos SOS analíticos que visem à apreensão do fenômeno aqui em marcos racionais requeridos pela modernidade (ALMOND e VERBA, 1963). destaque. A escolarização, deste modo, constitui-se numa ques- social 2.2. A Abordagem Social-Democrata, tão central, seja da ótica da socialização política, seja como meio de equalização da distribuição do poder. Como a Nesta abordagem agregam-se os estudos que focalizam instância política é a privilegiada, concebe-se a desigualdade os sistemas de proteção social como uma totalidade. Preo- como decorrente da desigualdade de poder, resultante, por cupados com a crise que perpassa, na atualidade, Estado do sua vez, da falta de preparação dos indivíduos para con- Bem-Estar Social e que vem contribuindo para a sua debâcle, sumo político. estes estudos buscam apreender os seus limites e possibili- Na visão pluralista, portanto, à medida que as sociedades dades pela análise de suas condições de permanência e ajus- tornam-se mais complexas, cresce a importância da educa- tamento, tendo em vista a conquista de um melhor padrão de ção e da escola como locus em que deve se processar a justiça nos marcos das sociedades capitalistas. lows a30 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 31 TITMUSS (1963, 1968 e 1974), um dos clássicos da ço destinado a alterar jogo de forças do mercado em abordagem social-democrata, foi pioneiro na sugestão de pelo menos três sentidos: primeiro, assegurando aos tipologias para estudo dos sistemas de proteção social, individuos e às familias uma renda mínima independente do quando classificou em três tipos básicos "modelo re- valor do seu trabalho no mercado ou de sua proprieda- sidual de bem estar" seria sistema típico das sociedades de; segundo, diminuindo alcance da insegurança, dando em que a intervenção do Estado só ocorrera quando falha- condições aos indivíduos e famílias de enfrentarem deter- minadas 'contingências sociais' (como a doença, a velhice ram recursos privados. Caracterizava-se, pois, pelo cará- e desemprego), pois, de outro modo, levariam a crises ter tópico e temporalmente limitado da ação estatal, mobili- individuais ou familiares; e terceiro, garantindo a todos os zada apenas durante as situações emergenciais. segundo, cidadãos, sem restrições de status ou classes, uma gama "modelo industrial de ampla realização," corresponderia de serviços ofertados dentro dos mais altos padrões àquele em que Estado interviu parcialmente, voltando-se (BRIGGS, 1961, p. 228). para a correção dos efeitos do mercado. As políticas sociais, neste contexto, colocaram-se como complementares às ins- É importante atentar para O significado que estes autores tituições econômicas. terceiro e último tipo desta classifi- reservaram às políticas sociais, e que permite singularizar a cação é "modelo institucional redistributivo", caracterizado abordagem social-democrata. Eles não as desvincularam de pela produção e distribuição de bens e serviços públicos so- uma estreita relação com os direitos de cidadania. Explícita ou ciais que não teriam como referente os vínculos dos indiví- implicitamente, esta abordagem considera em suas análises as duos com mercado. Tratavam-se dos serviços a que tinham lutas políticas das classes subalternas e seu poder de con- direito todos os cidadãos sem qualquer tipo de discrimina- quista. ção. (TITMUSS, e 1974, apud DRAIBE, 1988). Isto não se dá por acaso. A maior parte dos estudos tem Numa atitude também pioneira, Titmuss estabeleceu, ain- como referência a realidade dos países de capitalismo avan- da, núcleo duro" constitutivo das políticas sociais nos mo- çado da Europa, berço do próprio capitalismo, onde a afirma- dernos Estados do Bem-Estar que surgiram a partir do pós- ção da ordem burguesa resultou, quase sempre, de confron- guerra: a educação, a atenção a saúde, a alimentação e a ha- tos diretos entre as classes fundamentais. bitação (DRAIBE, 1988). Um outro autor clássico desta cor- Entre outras conseqüências, tais confrontos acabaram rente é Wilenski, que por sua vez, definiu welfare como por produzir formas mais democráticas de negociação e de regulação dos conflitos, que, de certo modo, refletiu-se no um padrão mínimo de renda, alimentação, saúde, padrão de proteção social que se forjou naquelas sociedades. abrigo e instrução que Estado garante e assegura a qual- Este padrão, por seu turno, resultou da contraditória convi- quer cidadão como um direito político e não como bene- vência entre capitalismo e a democracia parlamentar, como ficio (WILENSKI, 1975, p. XIII). bem demonstraram PRZEWORSKI (1989) e O'DONNELL. Para este último: Nesta mesma direção, BRIGGS (1961) também consi- derado um clássico, afirmou que Estado do Bem-Estar se- ria aquele em que Os avanços democráticos nas sociedades capitalistas nunca resultaram de concessões unilaterais da parte da burguesia; resultaram da organização, lutas e pressões do [...] deliberadamente se utiliza poder organizado setor popular (especialmente, mas não exclusivamente, (por meio da administração e da política) como um esfor- dos trabalhadores urbanos), que terminaram convencen-32 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 33 do a burguesia e/ou os governos da conveniência (ou ne- cessidade, para preservar sistema de dominação soci- do déficit público e da carga fiscal, a precária e instável estru- al) de convalidar esses avanços democratizantes. Geral- tura de financiamento das políticas e seu pequeno alcance mente, estas pressões de baixo' não foram suficientes, mas em quase todos casos foram necessárias para a Estes problemas não são detectados exclusivamente nos obtenção desses avanços. Na Europa, tema dessas lu- estudos neoliberais. São apontados também por analistas vin- tas não foi somente sufrágio universal e a legalização culados à abordagem social-democrata ou que se situam te- dos partidos que se proclamavam representantes dos até então excluídos. Outros temas foram [...] direitos de oricamente próximos a ela. Mas, apesar de reconhecerem organização e representação no mundo do trabalho e de enquanto tais, estes analistas diferem dos primeiros (os acesso aos serviços públicos do Estado, não como obje- meoliberais) por defenderem ajustes e reformas nos sistemas tos de uma esclarecida benevolência, mas como algo a de proteção, ainda que descartem a sua total desregulação que os cidadãos, pelo fato de serem tais, faziam-se cre- pelo Estado, defendendo, no entanto, reformas nas suas es- dores (O'DONNELL, 1988: 75-6). truturas. Neste sentido, argumentam a necessidade de preserva- Não é por acaso, portanto, que a maioria das análises ção dos direitos sociais historicamente conquistados, desta- social-democratas contém um forte ingrediente político e pre- cando a importância do espaço público que se gestou através ocupa-se em sublinhar a dimensão histórica de constituição da regulação, visto como um mecanismo essencial na contra- dos sistemas de proteção social. Este enfoque acentuou-se posição e no bloqueio aos poderes destrutivos do mercado: nos estudos produzidos a partir da década de 70, principal- mente como uma estratégia de defesa contra os argumentos Substantivamente, Estado do Bem-Estar incorpora que questionam as estruturas assumidas pelos Estados de critérios outros que aqueles de mercado (isto é, critérios Bem-Estar Social, sobretudo os da abordagem neoliberal. sobre a utilidade social de certos bens, a necessidade de Esta questão, portanto, tem se imbricado com a defesa padrões mínimos de saúde e educação) em suas decisões de princípios social-democratas na condução das políticas de relativas à produção, alocação e consumo de bens; isso corrói a difusão de critérios de mercado nestas democra- governo, em confronto com as idéias de uma total desre- cias industriais avançadas. Há alicerces sociais importan- gulação estatal. Em tal contexto, tomam-se as experiências da tes do Estado de Bem-Estar que refletem seu valor per- social-democracia européia com um dos próprios parâmetros cebido para a comunidade, sendo este um meio adequa- do debate. do de atender a certas necessidades, individuais ou coleti- Vale rememorar argumentos contrários ao Welfare vas (KING, 1988: p. 54). State apresentados, de algum modo, quando se tratou da abordagem neoliberal. Eles têm como ponto de partida os Em suma, os social-democratas, apesar de não desco- problemas colocados pela crise econômica e financeira, que nhecerem os problemas que acompanham a gestão das suscitam questionamentos sobre, por exemplo, a expansão líticas, não têm por suposto a total substituição do Estado assumida pelo aparato estatal em consequência da gestão dos pelo mercado como modo de resolvê-los, como exemplica programas sociais; a sua extrema burocratização e centraliza- a seguinte citação: ção, além do poder de que foram investidos os seus funci- onários e a forte tendência destes às práticas corporativistas. [...] que tipo de sociedade seria aquela onde a acu- Neste mesmo contexto, questiona-se também aumento mulação fosse livre de qualquer forma de controle políti- CO, de restrições quanto à distribuição da renda, de con-34 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 35 siderações sobre emprego, meio ambiente, saúde dos tra- balhadores e segurança dos consumidores? [...] A repro- ma social-democrata, desde que não fosse adotada uma pos- dução da força de trabalho voltaria à alçada da iniciativa tura rígida. Tratam-se de autores que procuram romper com privada, e a tradicional divisão de trabalho no domicílio [...] a rigidez própria da ortodoxia marxista sem, contudo, descar- seria restaurada². As pessoas excluídas de participação em tar as importantes contribuições de categorias analíticas des- atividades remuneradas não teriam garantia de sobrevivên- ta tradição de pensamento. cia por nenhuma instituição [...] As relações econômicas As contribuições de Przeworski, de inspiração gramis- seriam despolitizadas [...] "açoite econômico" voltaria à cena como mecanismo central do controle político ciana, situam-se justamente neste lugar de interseção. au- (PRZEWORSKI, dos is tor propõe-se a responder à seguinte questão: trabalha- dores, que têm sempre por objetivo maximizar seu bem- Por outra parte, quando se enfoca os trabalhos produzi- estar material, optariam racionalmente pelo socialismo como dos numa abordagem social-democrata, de uma maneira ge- tipo de organização social mais adequado para a realização ral, pode-se observar que eles tendem a centrar-se em pes- dos seus interesses? (PRZEWORSKI, 1989). quisas comparativas entre sistemas de proteção social de As investigações deste autor levam a confirmar, me- distintos países, principalmente de capitalismo avançado. diante uma abordagem histórica e a simulação de um mode- Nestes contextos, procuram compreender processos lo matemático, a existência de um compromisso entre ca- que, em cada realidade, engendraram um determinado padrão de pital e trabalho, compromisso que acabou por arrefecer a bem-estar social, privilegiando distintas variáveis. Este é caso, por política em direção ao projeto socialista. exemplo, dos trabalhos de KORPI (1983), de ESPING-AN- Przeworski não desconhece os conflitos advindos dos in- DERSEN (1985), FLORA e HEIDENHEIMER (1981), ESPING- teresses divergentes que opõem as classes fundamentais. ANDERSEN e KORPI (1985), entre inúmeros outros. Não obstante, argumenta que estes não são irreconciliáveis Há que se considerar, entretanto, as variações teóricas em todas as circunstâncias. Em determinadas situações eco- entre autores que se localizam na mesma abordagem. De um nômicas e políticas, no capitalismo democrático, os trabalha- lado, persiste a tendência que privilegia empirismo, próprio dores podem até optar pelo próprio capitalismo. Tudo vai dos estudos pioneiros, e que tem na produção de Titmuss depender das condições materiais que podem usufruir de seu paradigma. De outro, tem-se proposições teóricas imediato, quando existe crescimento econômico, e das con- inovadoras, que procuram fecundar este espaço com catego- dições políticas de que usufruem com a democracia parla- rias de outras abordagens, a partir dos mentar. Este é caso, por exemplo, do período de suces- desafios concretos postos pela realidade social. Este é um das políticas keynesianas até os anos 60. dos espaços de interseção teórica. Muitos destes autores Todavia, que autor observa é que compromisso poderiam ser situados tanto na abordagem marxista, quanto permanece mesmo nos períodos de crise, como fruto da convivência contraditória entre capitalismo e a democracia, do próprio perfil que as classes assumiram com desenvol- 2. Tipo de modalidade de trabalho que, na atualidade, está tentendo vimento, e do padrão específico em que se processa a a se firmar como fruto das reordenações do mundo da produção im- regulação dos conflitos entre elas: postas pelo modo de acumulação flexível, embora venha ocorrendo segundo moldes e nuanças desta era pós-moderna. Ver a respeito HAVEY (1989). As políticas adotadas pelo Estado em sociedades ca- pitalistas projetadas para avigorar e fortalecer siste-A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A TEORIA LIBERAL MODERNA DA CIDADANIA 37 ma capitalista de organização social já não são vistas como funções de um Estado autônomo que se defronta tintas daquelas em que se inserem países de capitalismo com a ameaça de uma classe trabalhadora revolucionária. periférico e, portanto, próprio Brasil. Essas políticas e próprio Estado agora aparecem É neste sentido que se mostram profícuas as advertên- como expressão de um compromisso; são bastante úteis cias de Esping-Andersen, autor que também pode ser locali- do ponto de vista dos interesses de uma coalizão de clas- zado no que aqui está se denominando de espaço de inter- ses que inclui tanto capitalistas como trabalhadores orga- seção teórica. nizados. Quando os trabalhadores adotam estratégias que conduzem a um compromisso, Estado faz que pare- ESPING-ANDERSEN (1991) sugere uma abordagem ce ser necessário para reproduzir capitalismo porque interativa para estudo do Welfare State em cada realidade, uma essa é a escolha dos trabalhadores, bem como a dos ca- vez que, segundo ele, não se pode abstrair a dimensão relacional pitalistas. [...] Estado tem de impor a ambas as clas- estrutural inerente aos fenômenos do poder, da democracia ses cumprimento das condições de cada compromisso e do próprio bem-estar. No estudo das políticas sociais, portan- e proteger segmentos de cada classe participante do to, mais importante do que se centrar na análise do papel de- compromisso do comportamento não-cooperativo de membros dessas mesmas classes (PRZERWORSKI, 1989: sempenhado pelas categorias sociais, é desvelar padrão assu- 239-40). mido pelas relações sociais em cada realidade. Um aspecto, pois, encontrado entre autores que se situam É deste contexto, portanto, que resultam as políticas so- na abordagem social-democrata, é da tendência de conside- ciais, na acepção deste autor. Sua essência advém do poder rar espaço da regulação como um desvio no vértice do clás- relativo que detêm as classes e do modo como estas utili- sico conflito entre capital e trabalho. Exemplos disto são posicionamentos de Przerworski, anteriormente comentados. zam. Contudo, resultados do exercício deste poder, como reconhece próprio Przerworski, podem não resultar no Igual abordagem é também a de King: compromisso entre as classes, mas numa luta entre as for- ças que se opõem, conduzindo a uma crise prolongada. Da- A [minha] proposição geral sugere que desenvol- das as "incertezas" próprias dos resultados do jogo democrá- vimento do Estado de Bem-Estar e os direitos sociais da cidadania a ele associados remodelaram fundamentalmen- tico, as condições deste compromisso podem ser corroídas. te a natureza das sociedades modernas, as quais são atual- No seu ententer, no presente, as práticas na mente caracterizadas por uma combinação única de Estado negociação de acordos constituem-se num dos fatores que de Bem-Estar e economia. A forma madura ou contem- contribuem para esta corrosão. porânea dessas sociedades constitui uma transformação Embora renovadoras, as análises de Przerworskí não dei- distinta em relação às democracias industriais do pré- xam de ser problemáticas, sobretudo pelo papel que atribu- 1940. Os direitos de cidadania de então conferiram status civil (direitos legais) e político (direitos de participação de- em ao Estado. Em certos momentos, este parece apresen- mocrática), com poucas implicações para a economia. tar-se como um fiador "neutro" do compromisso entre as Estado do Bem-Estar do pós-1945 confere direitos sociais classes, mesmo levando-se em conta que as sociedades em (padrões mínimos de saúde, renda, educação, direito ao que se centram as suas análises têm uma marca particular ou trabalho) quais, em sua implementação e plena expres- seja: constituem realidades em que a convivência entre ca- são, transformaram papel do Estado e a relação entre pitalismo e a democracia foi solidificada e que têm por refe- Estado e economia; em consequência, as causas e a na- tureza do conflito social nessas sociedades modificaram- rente estruturas de poder e de dominação radicalmente dis- se (KING, 1988: 55).38 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA CAPÍTULO TRÊS Considerando-se tais posicionamentos, pode-se afirmar que a abordagem aponta para um modo de conciliação do que, em princípio, seria irreconciliável face ao modo como conflitos de classe são compreendidos. Não obstante, é importante não se desconhecer que estudos que se utilizam de ferramentas do paradigma marxis- ta colocam-se, no presente, como um fértil caminho de busca A ABORDAGEM MARXISTA teórica, na perspectiva de compreensão dos novos padrões societais que a globalização do planeta, aliada à debâcle do socialismo real e do avanço da perspectiva neoliberal na con- dução das políticas públicas estão a impor, tendo-se em vis- ta soerguimento de um maior padrão de justiça social. A aliança entre postulados da abordagem social-demo- crata e ferramentas do paradigma marxista configurando um espaço de interseção teórica pode, portanto, se constituir numa solução importante na busca de um caminho teórico- N ão é correto tomar marxismo como uma simples abordagem. Como apropriadamente adverte IANNI analítico capaz de dar conta da apreensão do processo das (1990), esta tradição de pensamento, em se tratan- políticas sociais. Para melhor do de um paradigma, multiplica-se em um amplo leque de deste caminho, cumpre, então, apresentar suas característi- tendências e teorias. Isto vai se refletir nos estudos que tra- cas no próprio campo da abordagem marxista. tam das políticas sociais, muito embora não sejam muitos os que se ocupem especificamente deste tema. Vale lembrar, de início, modo como próprio Marx tratou a questão. Não há em sua obra uma preocupação par- ticular com a análise das políticas sociais no capitalismo. Nela subjaz, entretanto, a intenção de encontrar meios para re- alizar a mais ampla condição de igualdade e bem-estar dos seres humanos. Afinal, uma das maiores contribuições de Marx foi mostrar as raízes das desigualdades e da exploração inerentes às sociedades de classe. Foi por esta ótica, pois, que abordou as políticas sociais, de resto, quase inexistentes no seu tempo. Com efeito, no século XIX, processo do desenvolvi- mento capitalista ainda não havia mobilizado as forças em oposição no sentido de estabelecerem acordos e conquistas, à semelhança da constituição da cidadania burguesa, nos mol- des da noção construida por MARSHALL (1967a). As refor- mas de Bismark na Alemanha só se completaram após a40 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 41 morte de Marx. Na Inglaterra, a Poor Law era a única legisla- caráter mais acadêmico, ganhou maior impulso ção de cunho mais geral mas que, na verdade, não significa- a partir do final da década de 60, quando a crise econômica va nenhuma proteção ao trabalho. Neste contexto, compre- e financeira suscitou um amplo e controverso debate sobre ende-se a dimensão histórica do tratamento que Marx reser- as formas e funções assumidas pelo Estado capitalista e que vou às políticas sociais em sua obra. têm nas políticas públicas uma das suas mais expressivas ma- Uma discussão sobre direitos do homem e dos cida- nifestações. de dãos, nos moldes da Revolução Francesa, é encontrada, toda- Nos países da Europa, a crise e seus efeitos consti- via, em A Questão Judaica. (Marx, s/d) A Crítica ao Programa tuíram-se no impulso para que movimento contraditório da de GOTHA (1979), texto em que Marx questiona postu- intervenção ganhasse centro da cena como problema ana- lados dos social-democratas, traz, por sua vez, alguns comen- lítico, suscitando tentativas de desenvolvimento de uma teo- tários sobre a importância da escola básica. A educação é aí ria marxista do Estado. A combinação entre a social-demo- compreendida como um dos instrumentos de apoio na orga- cracia e atendimento dos requisitos da acumulação havia nização e na luta do proletariado contra a burguesia, muito gerado uma situação singular, que transparecia nas aparentes embora se questione papel do Estado burguês como res- da atuação do Estado. ponsável pela educação popular (MARX, 1979: pp. 30-1). Diante deste contexto, estudos voltaram-se para a Merece destaque, ainda, a análise de Marx sobre pro- apreensão das contradições entre a dominação/integração do cesso que culminou na promulgação da lei fabril na Inglater- sistema econômico papel do Estado em face dos reque- ra, publicada no Livro de Capital (1975), onde autor rimentos da acumulação e a dominação/integração social ressalta a importância da luta dos trabalhadores para a dimi- papel do Estado diante dos interesses do trabalho e da ga- nuição da jornada de trabalho e a sua regulação pelo Estado. rantia da legitimidade da ordem social (O'CONNOR, 1987). Desta maneira, Marx expressava seu reconhecimento de Percebia-se, então, que se tornava cada vez mais nebu- que a organização do mundo do trabalho permitiria a obten- loso arco de forças e interesses que Estado passava a re- ção de conquistas amenizadoras do grau de exploração ain- presentar. Os conflitos de classe fugiam à compreensão pe- da nos marcos da ordem capitalista. las categorias analíticas clássicas. A noção de classe não era Contudo, embora destacasse a importância da ação es- mais precisa em relação ao tipo de estrutura social que se tatal neste sentido, Marx não deixava de reconhecer que forjara. próprio Estado, em determinadas situações, apa- poder público, mesmo legislando a favor do trabalho, esta- rentava ter um grau de autonomia para além da representa- va, em última instância, garantindo as condições gerais da pro- ção dos interesses econômicos dominantes. papel da sua dução e reprodução daquela ordem. burocracia também se tornara um campo problemático. En- É esta contradição, uma vez exacerbada, que acabou por fim, acreditava-se que, de algum modo, novos fenômenos produzir O "espaço público da regulação". que se traduziu, estavam se manifestando, fenômenos, para os quais a con- entre outras manifestações, na convivência entre capitalis- cepção marxista clássica havia sinalizado, porém num nível de mo e a democracia, num processo em que direitos soci- profundidade insuficiente para apreendê-los. ais dos cidadãos tiveram que ser considerados. Os vieses de interpretação destes fenômenos geraram Ao longo deste século, como se sabe, multiplicaram-se uma multiplicidade de vertentes, com suas próprias respos- as teorias marxistas, configurando chamado marxismo oci- tas para questões como: por que e de que maneira se dá a dental (ANDERSON, 1976). Como uma teoria do social de relação entre Estado e a classe capitalista, que é propria-42 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 43 mente capitalista nas estruturas do Estado, ou ainda, qual de acumulação causador das contínuas transformações das próprio significado do Estado (GOLD et. al, 1979). estruturas do Estado. Só por meio do desvelamento destas Neste contexto, tais foram se diferenci- estruturas poder-se-ia "derivar" concretamente as funções e ando pela maior ênfase, na questão econômica, na análise os modos de funcionamento do aparelho estatal, porquanto propriamente política, ou nos aspectos ideológicos, sempre elas representavam a própria mudança das relações do capi- referenciados à compreensão das formas e funções do Es- tal. Em tal contexto é que este autor situou papel das polí- tado e aos limites e possibilidades da sua atuação perante a ticas: crise. Não há, aqui, a intenção de explorar ou esgotar todas as A intervenção 'econômica' do Estado da criação de variantes que configuraram este debate e as suas controvér- 'condições materiais gerais da produção' à garantia da re- sias no período em questão. Apresentam-se, em seguida, produção da força de trabalho etc. é por conseqüência, apenas alguns dos elementos que permitem problematizar parte integrante do domínio burguês [...] A dominação espaço analítico reservado, então, às políticas sociais. significa sempre, ao mesmo tempo, repressão de classe e garantia do processo de reprodução material. Exprime-se Entre estas variantes destaca-se a escola "lógica do capi- isto, nas condições capitalistas, por uma determinação de tal" ou "derivacionista", cujo núcleo nasceu, principalmente, na forma específica, a saber, como 'intervenção' duma instân- Alemanha. Mesmo considerando as variações entre os auto- cia coercitiva, colocada fora do processo de reprodução res, pode-se dizer que a preocupação básica dessa corrente material, instância que, sob esta forma, é essencialmente era demonstrar que a evolução das formas e funções do Es- organizada de maneira reativa em relação ao movimen- tado e limites e possibilidades da sua atuação tinham ne- to de acumulação do capital e às lutas de classe. Significa isto que modo de reação concreto, isto é, a maneira XOS diretos com interesses gerais da acumulação e que, como Estado age para assegurar a reprodução, é de- portanto, só seriam passíveis de entendimento quando rela- terminado, no seu conteúdo, pelo movimento do capital cionados às contradições inerentes à própria acumulação do e pelas lutas de classes e, na sua forma, pela sua trans- capital. Foi, pois, da categoria capital que esta escola "derivou" posição ao nível do aparelho de Estado. O Estado defen- a forma do Estado (HOLLOWAY e PICCIOTTO, 1978). de aparentemente, nesta função, os interesses de todos os Para HIRSCH (1978 e 1979), um dos autores expres- membros da sociedade (e fá-lo efetivamente na medida em que estes estão interessados na sua própria reprodu- sivos dessa vertente, investigar Estado seria uma tarefa que ção material); assim, a intervenção do Estado represen- requeriria, antes de tudo, a análise do próprio processo da ta, por exemplo, uma condição de sobrevivência para acumulação. Uma vez que dinamismo deste processo é a proletariado (HIRSCH, 1978: 91). lei da tendência decrescente da taxa de lucro, tal como con- cebeu Marx, dever-se-ia tomá-la também como um fator Esse é espaço analítico em que se inseriram MULLER condicionante no desenvolvimento do Estado. Nela se con- e NEUSUSS (1975), autores que viam na autonomização do densariam as contradições inerentes à acumulação, ou seja a Estado um meio de conter as forças anárquicas próprias da exploração das classes. Na visão de Hirsch, as ações volta- sociedade capitalista, sobretudo no que se refere à força de das para contra-arrestar a tendência da baixa da taxa de lucro trabalho. Para eles, a natureza auto-destrutiva da sociedade configuravam desenvolvimento do Estado no seio da do- justificava a imposição da imagem do Estado e, por conse- minação burguesa e no confronto entre as classes. Neste guinte, as suas políticas, entendidas em um único sentido: afirmava ele que é próprio dinamismo do processo como meio através do qual Estado garante a reproduçãoA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 45 da força de trabalho. Estado ao se apresentar deste as relações capitalistas, que só poderia ser feito através do modo, faz como a condição necessária a esta reprodução Estado, pois que só este tem poder de reduzir os inte- (HOLLOWAY, 1978: p. 234). grantes de todas as classes à categoria de "indivíduos", mas- Ao problematizarem entendimento do Estado, deriva- carando, assim, a natureza da luta de classe. Considerando- cionistas contrapunham-se às interpretações de outros autores se que, em princípio, é a própria natureza da organização da e vertentes. Punham em xeque, por exemplo, as interpretações produção que leva trabalhadores e capitalistas a se identifi- desenvolvidas por BOCARRA (1976) e outros economistas caram como classes antagônicas, aquela ocultação tem que vinculados ao antigo Partido Comunista Francês, fundadores da se processar em outra esfera no caso, na esfera político- 2a vertente denominada de Capitalismo Monopolista de Estado jurídica (POULANTZAS, 1977). (CME). Para os autores desta Estado encontrava-se Levando em conta os interesses conflituosos dos capi- capturado pelo capital monopolista e a serviço deste. A ação es- talistas e as forças hegemônicas no poder (o bloco no poder) tatal e, portanto, as políticas concernentes objetivavam, predo- em determinados períodos, Poulantzas estabeleceu uma dis- minantemente, a defesa dos interesses dos monopólios. Já tinção entre a luta política e a luta econômica, afirmando a autores derivacionistas, ou próximos a esta abordagem, enten- autonomia relativa da primeira em relação à segunda. Segun- diam fenômeno ao inverso: a existência de interesses confli- tuosos entre capitais, impossibilitava-os de reproduzir as con- offe do ele, a "individualização" necessária teria na luta política uma das suas manifestações. Membros da mesma classe compe- dições sociais da sua própria reprodução, levando Estado a in tem pela dominação dos aparelhos jurídicos e políticos, es- tervir para preservar interesses globais do processo da acu- tabelecendo-se, nesta luta política, a hegemonia de um blo- mulação no seu conjunto (ALTVATER, 1977). CO. Ao mesmo tempo, a ação destes aparelhos também Um outro foco de debate eram questionamentos diri- constitui-se no instrumento que permite a diluição dos con- gidos contra estudos que conferiam uma dimensão privile- flitos entre as classes antagônicas, decorrentes das posições giada ao político. Para autores próximos à escola "lógica do que ocupam na produção. Estado capitalista apresenta-se, capital", este tipo de abordagem revelava a desconsideração, portanto, como representante do "interesse geral" de grupos por parte dos seus adeptos, de que as categorias políticas são concorrentes: ele é simultaneamente Estado popular, raci- formas assumidas pelas relações sociais e de que estas se de- onal e de classe (POULANTZAS, 1977). finem a partir da esfera da produção (HOLLOWAY, 1978). Há, neste contexto analítico, uma explicação própria so- POULANTZAS (1977) pode ser tomado como um bre as políticas sociais. Estado, mesmo representando os exemplo da tendência que privilegiou a especificidade do polí- interesses de classe, comporta, nas suas próprias es- tico nos seus estudos. Inspirando-se, de um lado, no estrutu- truturas, um jogo de força que permite reconhecimento ralismo de Althusser e, de outro, na teoria da hegemonia de dos interesses do trabalho, dentro de determinados limites. Gramsci, destacou-se por relativizar papel do Estado na de- Tudo depende da estratégia acionada pela dominação hege- fesa direta dos interesses econômicos das classes dominantes. mônica das classes dominantes, em busca de "consentimen- Na sua acepção, 0 centro do poder político das clas- to". A noção de interesse geral do "povo apesar de ideo- ses dominantes na medida em que é fator de organização da lógica, implica que sejam atendidos determinados interesses sua luta política (POULANTZAS, 1977: p. 185). econômicos de certas classes dominadas, mesmo que esses Explicando melhor: segundo Poulantzas, para que a or- interesses, eventualmente, contrariem os interesses econô- dem fosse reproduzida, seria necessário que se ocultassem micos predominantes de todo modo, estas práticas sãoA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 47 compatíveis com os interesse políticos e, portanto, com a dominação hegemônica: CO. Acreditava, então, nas possibilidades da recaptura do Esta- do pelas classes subalternas, com a manutenção de um tipo de sistema representativo plural (POULANTZAS, 1980). Essa garantia de interesses econômicos de certas clas- ses dominadas, da parte do Estado capitalista, não pode ser No interior da abordagem marxista destacam-se, ainda, concebida, apressadamente, como limitação do poder po- as contribuições de Claus Offe vinculadas ao debate em re- lítico das classes dominantes. É certo que ela é imposta ao ferência. Este autor, inserido no que se está denominando Estado pela luta política e econômica das classes dominadas: aqui de espaço de interseção teórica, desenvolve análises isto apenas significa, contudo, que Estado não é utensílio voltadas mais diretamente para a questão das políticas soci- de classe, que ele é Estado de uma sociedade dividida em ais. Tal como Poulantzas, as preocupações de Offe centram- classes. A luta de classes nas formações capitalistas implica que essa garantia, por parte do Estado, de interesses eco- se no "político", mas privilegiando estudo das estruturas in- nômicos de certas classes dominadas está inscrita, como pos- ternas do Estado. Suas análises partem de uma indagação fun- sibilidade, nos próprios limites que ele impõe à luta com di- damental: como é possível garantir-se que Estado está a reção hegemônica de classe. Essa garantia visa precisamen- serviço da dominação de classe? Indagação que ele respon- te a desorganização política das classes dominadas, e é de refutando, entre outras, as próprias formulações de meio por vezes indispensável para a hegemonia das clas- Poulantzas (OFFE, 1984a). ses dominantes em uma formação em que a luta propria- mente política das classes dominadas é possível. [...] é sem- A resposta que Offe constrói está relacionada com que pre possível traçar, de acordo com a conjuntura concreta, ele denomina de "mecanismos de dispositivos uma linha de demarcação, abaixo da qual essa garantia de através dos quais se operam as decisões e se formulam as interesses econômicos de classes dominadas por parte do políticas públicas. Estado capitalista não só não põe diretamente em questão Segundo autor, desvelamento da atuação destes me- a relação política de dominação de classe, mas constitui canismos, que excluem as alternativas e interesses antica- mesmo um elemento dessa relação. (POULANTZAS, 1977: 186; grifos no original) pitalistas da ação estatal, permitiria comprovar caráter de classe da dominação política. Offe chega a indicar funcio- namento dos citados mecanismos, muito embora sublinhe as No que ficou denominado de sua "segunda fase", POULANTZAS (1980) ampliou significado que atribuira aos dificuldades para captá-los em sua concretitude, em decorrên- aparelhos de Estado, tomando-os, agora, como produto da cia da própria contradição estrutural que envolve Estado: ter luta de classe e das transformações correspondentes na esfe- de se ocultar enquanto um Estado de classe. ra da produção capitalista. Desta feita, enfatizou, também, as São três tipos de se operam, segundo liberdades políticas democráticas como resultantes das lutas e Offe. A primeira é a seleção negativa, a mais importante para conquistas dos trabalhadores sob capitalismo. Nesta sua aquela comprovação, pela qual se exclui deliberadamente da acepção, Estado burguês, por resultar da luta de classe, não ação estatal os interesses anticapitalistas A segunda é a sele- se constitui apenas em um Estado burguês, mas sim num Es- ção positiva, que atua para que sejam atendidos aqueles in- tado dominado pela burguesia, no qual os interesses das clas- teresses que vão beneficiar capital em seu conjunto, em ses subalternas também estão, de algum modo, representa- detrimento de políticas que favoreçam grupos específicos de dos. A partir deste tipo de compreensão é que Poulantzas for- capitalistas. A terceira relaciona-se com a necessidade contra- mulou sua proposta da instauração do socialismo democráti- ditória que tem Estado de, ao mesmo tempo, praticar e tornar invisível seu caráter de classe. Como afirma autor,48 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA "somente a preservação da aparência da neutralidade de clas- para existir enquanto tal e para preservar sua autonomia, se permite 0 exercício da dominação de classe" (OFFE, sentido de que seja garantido exercício do poder públi- 1984a: p. 163). O que vai implicar operações seletivas de ainda que este exercício volta-se para favorecimento do caráter "ocultador", denominadas de "operações seletivas di- processo de acumulação. Não são, pois, fundamentalmente, vergentes", isto é, que seguem direções opostas. agentes do processo de acumulação que se interessam em Os citados mecanismos são encontrados na própria estru- poder do Estado. Ao contrário: tura do sistema político, na ideologia e na cultura que lhes são próprios, nos procedimentos inerentes à tomada de decisão e, são os agentes do poder estatal que a fim de as- ainda, na atuação do aparelho repressivo estatal. Cada um des- segurar sua própria capacidade de funcionamento obe- tes níveis permite que se constitua um sistema de filtros, ante- decem, como seu mandamento mais alto, ao imperativo postos uns aos outros, garantindo, assim, que as decisões polí- da constituição e consolidação de um desenvolvimento ticas assegurem caráter de classe da dominação (OFFE, 1984a). econômico favorável (OFFE e 1984: 124). Há, nestas formulações, uma noção particular sobre social papel do Estado: este nem está a serviço, nem se constitui Articula-se a este quadro a sua concepção de política so- entendida como "a forma pela qual Estado tenta re- no instrumento de uma classe contra outra, pois protege e 0 problema da transformação duradoura de trabalho sanciona instituições e relações sociais que se constituem no requisito institucional para a dominação de classe do capital. assalariado em trabalho assalariado" (LENHARDT e Suas ações consistem na imposição e na garantia duradoura OFFE, 1984: 15; grifos no original). de regras que institucionalizem as relações de classe, própri- Subjaz a esta noção um certo entendimento do proces- as de uma sociedade capitalista: de proletarização. Este não é linear, nem automático, pos- to que é ao mesmo tempo "ativo" e "passivo"; portanto, não se desenvolve exclusivamente por si próprio. A transforma- O Estado não defende os interesses particulares de ção em massa da força de trabalho despossuída em trabalha- uma classe, mas sim os interesses comuns de todos os dores assalariados membros de uma sociedade capitalista de classes (OFFE e RONGE, 1984: p. 123; grifos no original). do não teria sido nem é possível sem uma política esta- tal, que não seria, no sentido restrito, "política social", mas Em suas análises, Offe confere um poder singular à buro- que, da mesma forma que esta, contribui para integrar a cracia do Estado. Segundo ele, é ela que opera os mecanismos força de trabalho no mercado de trabalho (LENHARDT e de filtragem das políticas públicas. Num certo sentido, autor OFFE, 1984: 17; grifos no original). corrobora com as análises neoliberais quando postula que a burocracia estatal tende a estimular a implementação das polí- Desta perspectiva, as políticas sociais não são apenas um ticas porque delas depende a sua sobrevivência enquanto tal requisito para a reprodução das condições materiais de pro- (OFFE, 1984b). Mas seu campo analítico é bem distinto. A ri- dução, mas também um elemento fundamental da própria so- gor, Offe chega a inverter os próprios termos da equação atra- ciabilidade capitalista: vés da qual autores marxistas representam os vínculos entre o processo da acumulação e poder do Estado. Na sua [...] para assegurar controle sobre trabalhador as- acepção, 0 poder do Estado depende do processo de acumu- salariado, é necessário definir, através de uma regulamenta- ção política, quem pode e quem não pode tornar-se traba-50 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 51 assalariado. De outra forma, seria difícil explicar por Antes de articular os pressupostos de OLIVEIRA (1988a) que a introdução de um sistema escolar universal (ou seja, a substituição de formas de sociabilização e formação inter- questões levantadas por Offe, vale lembrar que seu cam- nas à família) vieram acompanhadas [sic] da introdução da de preocupações, no referido trabalho, é refutar os argu- obrigatoriedade escolar geral, temporalmente definida (ou mentos neoliberais contrários à regulação estatal. Neste sen- seja, a organização obrigatória de certas etapas da vida fora Oliveira não dicotomiza a esfera econômica da esfera do mercado de trabalho). Somente quando as condições sob política. Ao contrário, tenta demonstrar como fundo públi- as quais a não-participação no mercado de trabalho é pos- sível estiverem regulamentadas pelo poder público (pois as (tal como prefere se referir à intervenção do Estado) tor- medidas repressivas como castigo da mendicância e do mou-se central para movimento da acumulação capitalista roubo não bastam), e, conseqüentemente, quando a escolha todos sentidos da reprodução, produzindo profundas entre as formas de existência do trabalho assalariado e as alterações nas relações sociais e políticas. Pelo lado do capi- formas de subsistência externas ao mercado de trabalho não uso destes fundos corroem a taxa da mais-valia, mais mais dependerem da decisão do próprio trabalhador, pode- que isto signifique esgotamento das possibilidades da remos contar com uma integração confiável e permanente dos trabalhadores "restantes" nas relações de trabalho assa- pol. ed. lariado (LENHARDT e OFFE, 1984: 18). fundo público_em resumo, é antivalor, menos no À guisa de síntese, pode se dizer que Offe entende a sentido de que sistema não mais produz valor, e mais no sentido de que os pressupostos da reprodução do valor con- lítica educacional sobretudo como um meio de garantir a so- têm, em si mesmos, os elementos mais fundamentais de sua ciabilidade da força de trabalho segundo os parâmetros pró- negação. Afinal, que se vislumbra com a emergência do prios do capitalismo. É desta perspectiva que considera a im- antivalor é a capacidade de passar-se a outra fase em que a plantação dos sistemas públicos de ensino e seu caráter produção do valor, ou de seu substituto, a produção do ex- obrigatório e universal. A regulação estatal sobre a educação, cedente social, toma novas formas. E essas novas formas, para relembrar a asserção clássica, aparecem não como des- conjugada a outras políticas públicas, constitui-se, assim, numa vios do sistema capitalista, mas como necessidade de sua ló- das estratégias para regular e manter a possibilidade e conti- gica interna de expansão (OLIVEIRA, 1988a: 19). nuidade do trabalho assalariado. A partir dos seus construtos, infere-se, portanto, que a atuação do Estado na oferta da edu- É nesta direção que se inseriram suas análises sobre as cação básica obrigatória e gratuita não deixa impurezas nos fil- políticas países de capitalismo avançado: conside- tros de seletividade a que se submete direcionamento da rando-se a dupla e simultânea presença do fundo público na sua ação. reprodução do capital e da força de trabalho. A partir do res- Tais inferências ganham uma nova dimensão quando con- gate histórico das políticas do pós-guerra, autor observa frontadas com os posicionamentos de OLIVEIRA (1988a). É que os bens e serviços sociais públicos, na condição de sa- desnecessário dizer que Oliveira também se situa naqueles "es- lários indiretos, constituem antimercadorias sociais, no sen- paços de interseção teórica". Seus construtos, uma tentativa de tido de que sua finalidade não é gerar lucros, nem produzir atualização das categorias marxianas, buscam apreender extração da mais-valia. Sugere, assim, que os salários indire- modo como capitalismo tem superado as suas crises cíclicas tos, providos pela política social, conduzem à uma desmer- e as novas formas de inserção e atuação dos trabalhadores, cantilização da força de trabalho, operando, portanto, no sen- diante dos padrões societais que se descortinam. tido da anulação do seu fetiche enquanto mercadoria:52 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 53 [...] cada vez mais, a remuneração da força de tra- ponto essencial é que as relações entre as classes balho é transparente, no sentido de que seus componen- sociais não mais buscam a anulação da alteridade, mas tes são não apenas conhecidos, mas determinados politi- somente se perfazem numa perequeção mediada pelo camente. Tal é a natureza dos gastos sociais que com- fundo público em que a possibilidade da defesa de inte- põem salário indireto, e a luta política se trava para fa- resses privados requer desde inicio re-conhecimento zer corresponder cada item do consumo a uma partida de que os outros interesses não apenas são legitimos, mas correspondente dos gastos sociais. Não há fetiche, neste necessários para a reprodução social em ampla escala. A sentido: sabe-se agora exatamente do que é composta a democracia representativa é espaço institucional no qual, reprodução social. Ou, em outras palavras, a fração do além, das classes e grupos diretamente interessados, in- trabalho não-pago, fonte da mais-valia, se reduz social- tervêm outras classes e grupos, constituindo terreno do mente. Mas, parece ironia dizer que mundo contempo- público, do que está acima do privado. São pois, condições râneo é completamente desfetichizado, pois a sociedade de necessárias e suficientes. Neste sentido, longe da desa- massas parece a fetichização elevada à enésima potência. parição das classes sociais, tanto a esfera pública como Pode-se, apenas, sugerir que no lugar do fetiche da mer- seu corolário, a democracia representativa, afirma as clas- cadoria colocou-se um fetiche do Estado, que é finalmen- ses sociais como expressões coletivas e sujeitos da histó- te lugar onde se opera a viabilidade da continuação da ria (OLIVEIRA, 1988a: p. 23; grifos no original). exploração da força de trabalho, por um lado, e de sua des-mercantilização, por outro, escondendo agora fato Na sua interlocução com os postulados neoliberais, Oli- de que capital é completamente social (OLIVEIRA, 1988a: 19; grifo no original). weira tenta, portanto, demonstrar a inviabilidade do processo de acumulação que deixe à parte fundo público e negue a Na visão de Oliveira, pois, a centralidade do fundo pú- existência dos sujeitos políticos que se constituíram histori- blico para a reprodução da força de trabalho e do próprio camente, e a possibilidade da prevalência de seus interesses capital transforma a relação social de produção. É neste con- sobre a pura lógica do mercado e do capital. A existência da esfera pública e da democracia representativa permite, na sua texto que situa desenvolvimento do welfare state nos íses de capitalismo avançado: mesmo expressaria a revo- acepção, mapeamento de todas as áreas conflituosas da lução nas condições de distribuição e consumo, do lado do reprodução social. Mas não é apenas isto. Esse mapeamento trabalho, e nas condições de circulação, do lado do capital. mesulta da imbricação do fundo público na reprodução social Desse modo, constrói-se, então, uma esfera pública da todos os sentidos, mas, sobretudo, criando medidas que regulação que é "irmã siamesa" da democracia representa- medem próprio imbricamento acima das relações privadas: tiva. Esta esfera é A tarefa da esfera pública é, pois, a de criar medidas, tendo como pressupostos as diversas necessidades da re- sinômino da democracia, simultânea ou concomitante, produção social em todos os sentidos. Não é apenas a va- e ao longo do tempo avanços sociais que mapeavam lorização do valor per se: é a necessidade, por exemplo, acesso e a utilização do fundo público entraram num pro- da reprodução do capital em setores que, por sua própria cesso de interação, com a consolidação de instituições lógica, talvez não tivessem capacidade de reproduzir-se: líticas democráticas (OLIVEIRA, p. 21). [...] desenvolvimento científico e tecnológico, defesa naci- onal, são das mais comuns, ou, tal como nos oferece hoje autor preocupa-se em demonstrar como se estabe- exemplo da luta contra a Aids, necessidades sociais em lecem as novas relações: escala mais ampla que não podem depender unicamente da autocapacidade de nenhum capital especial. Na área da54 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA A ABORDAGEM MARXISTA 55 de reprodução da força de trabalho, tais necessidades também que atuaram fortemente para que aqui fosse erigido se impõem: não se trata agora de prover educação ape- "Estado de mal-estar social", em correspondência ao pro- nas para transformar a população em força de trabalho; são necessidades que são definidas aprioristicamente como cesso da "regulação truncada" (OLIVEIRA, 1990; 1988a e relevantes em si mesmas; que elas terminem servindo, Entre estes fatores sobressai-se sistema de domi- direta ou indiretamente, para aumento da produtivida- forjado desde tempos do Brasil Colônia, caracteri- de, não dissolve fato principal, que é de que, agora zado pela marca autoritária, sempre presente nas relações aquele aumento da produtividade que pode ser seu resul- sociais e, por conseguinte, no modo como se articulam os tado não é mais seu pressuposto (OLIVEIRA, 1988a: PP. distintos interesses dos grupos e classes sociais. 22-3; grifos no original). Como, pois, estas características articulam-se com a educacional no Brasil e com a negação do direito ao usu- Face ao até aqui exposto, caberia indagar que contribui- da escola básica, direito que, segundo Offe e outros ções autores do "espaço de interseção teórica" trazem autores aqui tratados, é essencial para a própria reprodução para a análise da política educacional, e como seus cons- ordem capitalista? Por que, no capitalismo brasileiro, a trutos podem ser articulados nesta perspectiva. escolarização das massas foge a esta regra? E de que modo Neste sentido, observa-se que Oliveira, tal como KING se articula ao padrão autoritário que rege as relações so- (1988), PRZERWORSKI (1989) e outros autores da aborda- e que se configura na ausência da esfera pública da gem social-democrata, destaca a importância da esfera públi- megulação? ca da regulação como um espaço que implica reconheci- Enfim, como apreender os processos que engendram mento dos subalternos em sua alteridade. No jogo político, a política educacional no Brasil, ao se considerar contexto portanto, abrem-se as brechas para a conquista e vigência cultural e político em que a mesma vem dos direitos sociais, que se imbrica na convivência contra- sendo formulada e implementada? ditória entre capitalismo e a democracia. Tendo por preocupação subjacente essas questões e Por outro lado, se Offe afirma a importância da educa- encontrar um meio de respondê-las, é que, em se- ção pública e universal como mecanismo de sustentação da problematiza-se um possível caminho teórico-meto- própria ordem capitalista, Oliveira procura demonstrar como de abordagem da política educacional, enquanto uma exercício do direito à escolaridade, no contexto do reco- política pública de natureza social. nhecimento dos direitos sociais, tornou-se um valor que transcendeu a própria dimensão que lhe conferiu ethos ca- pitalista, mesmo que, de algum modo, venha a se articular com as necessidades da reprodução do capital, sob signo do fundo público. Há que se considerar, no entanto, que esses autores têm por referência a realidade dos países de capitalismo avan- çado. No caso brasileiro, como próprio Oliveira reconhe- ce, historicamente não se constituiu a esfera pública da regu- lação, dada a inserção subordinada do país no espaço capi- talista internacional. Oliveira aponta, no entanto, outros fato-CAPÍTULO QUATRO UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA EDUCACIONAL NO ESPAÇO DE INTERSEÇÃO DAS ABORDAGENS onforme se procurou demonstrar nas páginas anterio- res, a abordagem da política educacional como uma política social não prescinde da sua "diluição" no espa- teórico-analítico próprio das políticas públicas, espaço este toma corpo por meio de distintas vertentes analíticas já Não obstante, a singularidade da política educacional, ali- às especificidades que lhe são inerentes e que decorrem espaço social em que é engendrada, colocam para ana- determinados desafios cuja compreensão e respostas só parte podem ser encontradas à luz das indicações conti- naquelas abordagens. Ao se levar em conta essas questões, há um caminho pode auxiliar no seu enfrentamento, materializado nas su- gestões analíticas construídas por MULLER (1985) e JOBERT (1988 e 1989b), cujos posicionamentos possuem uma ín- Por um lado, antes de mais nada, cumpre destacar a di- mensão heterodoxa presente nas análises de Muller, que possibilita uma abordagem do objeto sem que analista se Confira: Jobert, Muller, L' Etat en Action. Paris, PUF, 1987.58 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA... 59 atenha à rigidez de determinadas categorias preestabelecidas. de cada setor específico para qual se concebe e Isto porque, em certo sentido, ao mesmo tempo em que sin- implementa determinada política. tetiza as posturas encontradas entre autores do espaço de Neste sentido, as formulações de Muller sugerem uma interseção teórica, Muller também amplia este espaço, pro- gramsciana. Ao a dialética entre a reprodução curando articular as contribuições analíticas do campo marxis- e a setorial, autor, de certo modo, está inserindo as ta àquelas de outras abordagens, notadamente do campo públicas numa acepção "ampliada" do Estado, tal peculiar à teoria liberal moderna da cidadania. Busca, assim, concebeu Gramsci: como instância superestrutural fecundar esta última com enfoque mais amplo das relações engloba a sociedade política locus da dominação pela que se estabelecem entre Estado e a sociedade. e pelo consentimento e a sociedade civil lugar Por outro lado, em termos do campo marxista, tanto dominação pelo consentimento (GRAMSCI, MULLER (1985) quanto JOBERT (1989b) superam ANDERSEN, 1986). de construtos que se detiveram num enfoque econômico da Para que se compreenda melhor essas formulações, é intervenção pública, tal como estudos vinculados à "es- mecessário se levar em conta os processos que conduzem à cola lógica do capital". A perspectiva que estes autores in- definição de uma politica no quadro mais amplo em que as dicam permite enfocar a ação do Estado para além de uma politicas públicas são elaboradas. concepção abstrata dos "requerimentos da acumulação", que Neste sentido, tomando-se inicialmente a política educaci- pouco auxilia na apreensão do fenômeno em sua concre- como exemplo, não se pode esquecer que arescola è prin- titude e complexidade. Isto não significa que se descurem a sala de aula, são espaços em que se concretizam da dimensão inerente às políticas públicas. Ao definições sobre a política e planejamento que as socieda- contrário, apontam para as possibilidades de se identificar estabelecem para si próprias, como projeto ou modelo grau de importância das distintas áreas e setores de ativida- educativo que se tenta por em ação. cotidiano escolar, por- des em relação ao projeto de sociedade prevalecente. Este representa elo final de uma complexa cadeia que se grau de importância pode ser discernido nos enleamentos para dar concretitude a uma política a uma policy en- da ação estatal com conflitos de interesses intra e aqui como um programa de ação. Política que, nesta for- intersetoriais e com ordenamento, articulação e hierar- de compreensão, diferencia-se do significado de politics das quização destes mesmos interesses no que denominam políticas, ou da política-domínio² (LAFER, 1975). Isto "referencial normativo global": projeto de sociedade im- significa desconhecer que programa de ação plantado num determinado período. seja construída em função de decisões políticas da politics ou Do mesmo modo, ao tratarem da dimensão política, ao política-domínio refletindo, assim, as relações de poder e mesmo tempo em que sistematizam os estudos que privile- dominação que se estabelecem na sociedade. giam as implicações políticas do fenômeno (POULANTZAS, Sendo a política educacional parte de uma totalidade mai- 1980; OFFE, 1984), ampliam. deve-se pensá-la sempre em sua articulação com pla- Tanto Muller quanto Jobert preocupam-se com a íntima e dialética relação entre a intervenção estatal e a estrutura da organização social. Enfatizam, assim, a amplitude do espaço Segundo LAFER (1975), a política-domínio é ponto em que "político" das políticas públicas, prefigurando-o na dialética da diversos programas de ação, já que é sempre preciso relação entre a reprodução global das sociedades e a repro- entre diversas alternativas de solução (p.23).60 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA... 61 se nejamento mais global que a sociedade constrói como seu mizam-se através da existência de setores tais como setor projeto e que se realiza por meio da ação do Estado. São, transportes, setor educacional, setor da saúde, se- pois, as políticas públicas que dão visibilidade e materialidade da segurança, setor bancário, setor das empreiteiras, ao Estado e por isto, são definidas como sendo "o Estado setor agrícola, setor industrial com seus vários sub-se- em ação" (Jobert e Muller, 1987). etc. Neste contexto, as pessoas, ao mesmo tempo em Em conseqüência, para se ter uma aproximação dos de- fazem parte mais visceralmente de um setor dado à sua terminantes que envolvem política educacional, deve-se profissional específica, elas participam de inúmeros considerar que a mesma articula-se ao projeto de sociedade outros setores, sobretudo na condição de usuárias dos mes- que se pretende implantar, ou que está em curso, em cada momento histórico, ou em cada conjuntura, projeto este que Neste quadro é importante, também, ter presente como corresponde, segundo autores aqui em foco, ao "refe- dá surgimento de uma política pública para um setor, ou, rencial normativo global" de uma política. melhor dizendo, como um problema de um setor será re- Tal projeto de sociedade, por sua vez, é construído pe- conhecido pelo Estado e, em consequência, será alvo de uma las forças sociais que têm poder de voz e de decisão e que, pública específica. Política esta que surgirá como por isto, fazem chegar seus interesses até ao Estado e à má- meio de Estado tentar garantir que setor se reproduza de quina governamental, influenciando na formulação e imple- forma harmonizada com interesses que predominam na mentação das políticas ou dos programas de ação. Como é sabido, em qualquer sociedade pólo nortea- Com efeito, pode-se afirmar que um setor ou uma dor, vértice principal do planejamento, constitui-se nas di- pública para um setor, constitui-se a partir de uma ques- retrizes que se tentam estabelecer para desenvolvimento que se torna socialmente problematizada. A partir de um econômico. Isto porque desenvolvimento da sociedade é problema que passa a ser discutido amplamente pela socie- a meta principal, na medida em que mundo da produção exigindo a atuação do Estado. dos bens materiais e do seu consumo, é móvel que ali- A questão da mulher, por exemplo, até anos 60, menta a existência humana influenciando diretamente as re- pode-se dizer que era uma questão menor para mundo lações sociais. Com a organização das mulheres em seus movi- Para que se compreenda melhor processo pelo qual mentos, a condição feminina passou a ser reconhecida como se estabelecem as diretrizes de política e como Estado stricto sensu exprime um modo específico de articulação e de normatização das diversas demandas, é que Muller sugere a 10. Os educadores integram um setor específico da educação consideração de que as sociedades modernas/industrializadas existência depende do seu trabalho, ao mesmo tempo que dele são sociedades setorizadas, inspirando-se, para tanto, nas setor) extraem a afirmação da sua identidade profissional. A vida análises durkheiminianas (Durkheim, 1960). no entanto, os leva a fazer parte de outros vários setores, que isto significa? Significa que há um tipo de organi- principalmente na condição de usuários, do mesmo modo como fa- zação social que foi estabelecido a partir da divisão social do aqueles que integram profissionalmente outros setores. Deste modo, trabalho, das especializações das funções e das profissões, e pessoas fazem parte do setor transporte quando se deslocam pelas ou usam os transportes coletivos. Estão no setor saúde, quan- dos diferentes tipos de atividades que caracterizam a vida wão ao médico ou se hospitalizam. Fornecem a razão de existência moderna. Mais precisamente, as sociedades modernas orga- bancário, na condição de clientes, e assim por diante.A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA... 63 uma situação problemática que deveria ser alvo de atuação e Na sociedade, portanto, a influência dos diversos seto- controle por parte do Estado. Exemplo concreto disto, na e dos grupos que predominam em cada setor, vai depen- realidade brasileira, é a preocupação do governo com a ex- do grau de organização e articulação destes grupos com pansão de creches e pré-escolas, que, dentre outros moti- envolvidos. Este é um elemento chave para que se com- vos, surgiu para atender aos requerimentos da mulher traba- preenda padrão que assume uma determinada política e, Lembra-se que a educação da criança de zero a seis portanto, porque é escolhida uma determinada solução e não anos, pelo menos nos termos da lei, passou a ser obrigação para a questão que estava sendo alvo de proble- do Estado a partir da Constituição de 1988. Dentro deste mesmo quadro, foram criadas as delegacias da mulher, como Neste quadro, ao mesmo tempo em que grupos que um instrumento de política pública que visa coibir abusos são hegemônicos no setor e pour cause, vão influenciar no das relações entre gêneros, no sentido de tentar minimizar modo como a solução para problema é concebida que a violência presente nestas relações. feitio de um programa de ação. É próprio conteú- Um outro exemplo relaciona-se com problemas que 0 desta solução que se destaca também como um outro desenvolvimento tem trazido para O meio ambiente. Com efei- elemento fundamental de análise da política, segundo as to, danos causados pelo desenvolvimento ao meio ambien- sugeridas por Jobert e Muller. Aqui, tem-se, tal- te, fizeram despertar a consciência ecológica e movimentos a maior riqueza da abordagem destes dois autores, por que lhes são correspondentes, provocando também a criação tratarem da dimensão ideológica que envolve estudo das do partido dos verdes. Surgiu, assim, a ecologia como um se- politicas públicas. No entanto, isto é feito por meio de um tor, pressionando e provocando Estado para estabelecimento caminho, distinto da dos autores e correntes anterior- de políticas voltadas para a preservação ambiental. mente examinados. Ainda outro exemplo é encontrado no setor saúde Com efeito, a dimensão ideológica das políticas é consi- hoje em dia. Foi a problematização dos riscos da AIDS que derada em muitos outros trabalhos. Ela é central, por exem- levou os governos de diversos países a planejarem e a esta- nas formulações de Habermas (1975) sobre a questão da belecerem políticas de informação educativa, visando que a do Estado. De certo modo, tal dimensão é tam- população preserve-se do contágio desta doença. tratada por Poulantzas (1978 e 1980) e Offe (1984), já Mas há outros elementos que fazem parte das socieda- que se imbrica diretamente com a dimensão do político. Foi des setorizadas e que influenciam diretamente no planejamen- aimda destacada por aqueles autores que se preocuparam em to das ações de cada setor e logo, no desenvolvimento e emfatizar caráter "reprodutivista" da educação como prática implementação das políticas concernentes. social, tal como Althusser (1980) e Bourdieu e Passeron Um deles trata-se da consideração da dimensão da polí- tica domínio (a politics) no condicionamento da política (a Offe por exemplo, a incluiu entre mecanismos de policy) ou plano de ação para cada setor. Neste sentido, deve- pelos quais as políticas do Estado se constroem: se conisderarar que os grupos que atuam e integram cada sistema de normas ideológicas e culturais seria um dos "fil- setor, vão lutar para que suas demandas sejam atendidas e que atuam na seleção do que merece ser alvo da ação inscritas na agenda dos governos. E estas lutas serão mais ou Ao seu juízo, sistema ideológico e cultural encon- menos vitoriosas, de acordo com poder de pressão daque- em todas as instituições políticas, envolvendo e condi- les que dominam setor em cada momento. as suas estruturas. Apresenta-se como um dos ele- poder de64 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA... 65 mentos dos mecanismos de seletividade pelos quais se pre- Ela [a representação] é determinada ao mesmo tem- servam interesses capitalistas quando as políticas são de- po pelo próprio sujeito (sua história, seu vivido), pelo sis- finidas (Offe, 1984a, P. 152) Offe, entretanto, trata a dimen- tema social e ideológico no qual ele se insere e pelos vín- são ideológica e cultural tendo por referente as estruturas in- culos que sujeito mantém com este sistema social (Abric, ternas do Estado strito 1989: 197). sensu. Ampliando esta dimensão, Jobert (1988 e 1989b) e Qual é, pois, a apropriação que obert e Muller fazem des- Muller (1985) vão centrar-se na consideração das represen- construto? Jobert, antes de tudo, parte da consideração de tações sociais que informam as ações dos fazedores das que as políticas públicas são fruto da ação humana. Portanto, líticas e dos responsáveis pela sua execução. como qualquer ação humana, todo seu processo desenvol- Para estes autores, estudo das políticas públicas deve we-se através de um sistema de representações sociais. As privilegiar a análise dos referenciais normativos que as infor- políticas públicas, ao apreenderem, adaptarem e traduzirem mam: "o referencial normativo [de uma política] setorial é a estas representações, realizam um tipo de acomodação, de representação dominante a respeito do setor, da disciplina ou combinação entre um conjunto de elementos contraditórios, da profissão" (Muller, 1985: 173). E estes referenciais que vão se exprimir nas marcas ambíguas e contra- constroem-se tendo por base as representações sociais pró- ditórias que as caracterizam (Jobert, 1988 e 1989b). prias de uma dada sociedade e logo, as dos atores que par- Desta perspectiva, fazedores da política, ao tomarem ticipam desta construção. decisões que conduzem à sua definição e formulação, estão Desta perspectiva, os autores empregam conceito de se apoiando em algum tipo de definição social da realidade, "representação social" tal como é desenvolvido em estudos peculiar a determinados grupos que atuam no setor concer- na área da psicologia social como fazem Moscovici (1989), mente. Tratam-se de formas de conhecimento e de interpre- Jodelet (1989), Abric (1989) e outros: como uma forma de tação do real próprias de alguns, que procuram manter ou saber prático que permite ao homem a apreensão, a apro- conquistar a hegemonia de uma dada esfera de ação. São gru- priação e a atribuição de significados a objetos do real. Nes- integrados por atores sociais (a exemplo de categorias ta ótica, a representação é sempre vinculada a um objeto pre- profissionais, sindicatos, dirigentes de grandes empresas e ciso, embora sua significação se estruture e só possa ser cap- outros) que se embatem para imprimir uma direção à políti- tada em suas articulações com outros objetos já apropriados. setorial, de acordo com suas representações a respeito de Tal como afirma Jodelet, as representações sociais determinados de suas soluções (Jobert, 1989b). constituem-se numa "forma de conhecimento socialmente Muitas vezes, sobressai-se nestes embates grupo forma- elaborado e partilhado, tendo um objetivo prático e con- do pela tecnoburocracia estatal. Ou seja, muitas vezes são os correndo à construção de uma realidade comum a um con- próprios funcionários que, por trabalharem e serem respon- junto social" (Jodelet, 1989: p. 188). Não se confundem, sáveis por um setor, vão definir uma nova filosofia de inter- portanto, com a noção de ideologia, como esclarece Ma- wenção pública para eles próprios e para destinatários da deira: "A ideologia tem um caráter geral e ai está sua flui- política (Muller, 1985). dez, sua ambigüidade e, por isso mesmo, sua força. A re- Assim, de acordo com estes autores, toda ação cons- presentação, ao contrário, se constrói e articula em torno titutiva de uma política setorial tem subjacente, um refe- de objetos definidos" (Madeira, 1991 137). Abric re- mencial normativo, referencial que não se constrói no va- força esta distinção: mas articula-se diretamente ao referencial normativoA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA UMA PROPOSTA ANALÍTICA PARA A POLÍTICA... 67 global, que é a representação social de toda a sociedade meiramente modelo de política deve dar forma aos con- (Muller, 985: 172). ceitos e aos valores mais gerais da ordem social. Segun- Sendo assim, quando se procura focalizar as represen- do, deve estar em harmonia com as concepções dominan- tações sociais que norteiam a formulação das políticas públi- tes do governo e com as formas de interação entre cas e portanto, referenciais normativos aí implicados, Estado e a sociedade (Jobert, 1989b: 378). deve-se considerar as dimensões que se interligam para Desta maneira, ao se considerar esta sugestão analítica, compor os mesmos. ter presente que processo pelo qual se define e A primeira é a dimensão cognitiva, relacionada não só se implementa uma política nao se descura do universo sim- com conhecimento técnico-cientifico, mas, também e for- bólico e cultural próprio da sociedade em que tem curso, ar- temente, com as representações sociais dos fazedores da também, às características do seu sistema de política. Esta dimensão contém os elementos para a interpre- dominação e, portanto, ao modo como se processa a arti- tação das causas dos problemas a serem resolvidos, que dos interesses sociais neste contexto. implica a predominância de um significado particular para mesmos. É deste modo que vai sendo elaborado um esque- Em síntese, quando um estudo se orienta pelos cons- trutos destes autores, significa que ganha centralidade a ma causal que é sempre simplificado: trata-se de uma leitura apreensão do referencial normativol de uma política pública específica a respeito da realidade social que é própria daque- para melhor analisá-la. Isto, por sua vez, implica ter presente les que estão comandando setor concernente em determi- que nos processos que engendram a construção e a recons- nado momento. Este esquema relaciona-se diretamente com trução do referencial normativo de uma política setorial instrumentos pelos quais as políticas devem ser imple- subjaz um conjunto de elementos que se articulam às espe- mentadas e, portanto, com a segunda dimensão dos referen- cificidades da realidade social em que têm curso. A estrutu- ciais, a dimensão instrumental (Jobert, 1989b). ração destes elementos, neste contexto baseia-se nas 2 A dimensão instrumental refere-se à série limitada das representações sociais que predominam nesta realidade, in- medidas que se concebem para atacar as causas dos proble- tegrando seu universo cultural e simbólico e, portanto, mas. Incluem-se ai instituições, principios, normas, critérios sistema de significações que lhe é próprio. Tais representa- e demais instrumentos de políticas. Tais normas, instituições ções fornecem os valores, normas e símbolos que regem as e critérios fazem a articulação entre dados técnicos e sociais, fazendo-se presentes nas práticas cotidianas valores que, por sua vez, se interligam através da terceira di- dos indivíduos e dos grupos e, por conseguinte, no sistema mensão, que é a dimensão normativa, Esta vai exprimir a re- de dominação peculiar àquela realidade. Desta maneira, guar- lação entre as políticas, valores e as práticas culturais e dam intrínseca relação com modo pelo qual se articulam sociais prevalecentes (Jobert, 1989b: 377-8). Portanto, interesses sociais e, portanto, com padrão que se configura trata-se da dimensão que articula as políticas ao projeto mais muma política. global em curso na sociedade, garantindo que, nas soluções Tem-se, pois, com esta perspectiva analítica, meios para concebidas para problemas, sejam respeitados e preser- se apreender os processos que engendram as políticas pú- vados valores dominantes (Jobert, 1988). blicas, e, por conseguinte, aqueles processos pelos quais vem tendo curso a política educacional. Os modelos de política não são independentes da po- Por meio do enfoque apresentado nesta sessão, abrem- lítica cultural e dos valores. Suas relações são duplas. Pri- movas dimensões investigativas, que, sem desconsiderar osA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA determinantes de ordem mais estrutural, sugerem uso de BIBLIOGRAFIA ferramentas que permitem considerar papel das subjetivi- dades e dos sistemas valorativos no desenrolar das ações/re- lações sociais. Este é, sem dúvidas, um campo importante na construção da vida cotidiana e pouco explorado nos estudos próprios da área. Desvendá-lo, portanto, pode ser um modo de se ir bem mais adiante dos desvelamentos que se voltam ABRIC, J. "L'étude experimentale des représentations socia- para as chamadas "grandes determinações" e que pouco têm les", in JODELET, D. (ed.) Les représentations sociales. acrescentado em termos de respostas mais concretas para Paris, PUF, 1989. soergimento de um padrão mais igualitário para a política edu- AGLIETTA, Regulation et crises du capitalisme. Paris, Calmonn cacional. Levy, 1976. Tais considerações ganham importância, sobretudo, quando se tem por parâmetro a fase atual por que passam as ALMOND, G. e VERBA, S. The Civic Culture. New York, sociedades, onde rumos do desenvolvimento vêm se Princeton University Press, 2 vols., 1963. apoiando na disseminação e (re-)construção de novos siste- ALTHUSSER, L. Posições 2. 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É pesquisadora do CNPq e líder do grupo de pes- quisa Políticas Públicas de Educação. Possui artigos pu- blicados na revista Educação & Sociedade, Revista Bra- sileira de Política e Administração da Educação, Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Em Aberto, Tópi- COS Educacionais e, ainda, na coletânea "Gestão da Educação: impasses, perspectivas e compromissos" (Cortez Editora, 2000). Faz parte do Conselho Editorial das revistas Edu- cação & Sociedade e Tópicos Educacionais e é membro da Rede Internacional de Cooperação entre Pesqui- sadores da Temática Políticas Educativas e Fracasso Escolar. É consultora da CAPES e do CNPq. Integrou a diretoria da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd), como secretária-78 A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA adjunta, no biênio 1998-1999 e coordenou Gru- po de Trabalho Estado e Política Educacional desta mesma associação no biênio 1991-1992. Fez parte da diretoria da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE) no biênio 1998-1999. Endereços eletrônicos: jazevedo@br.inter.net e janete@npd.ufpe.brJANETE M. LINS DE AZEVEDO as pú- centralidade no onde 0 con- decisivo. parte da JANETE LINS DE AZEVEDO A EDUCAÇÃO COMO educacio- mail privile- POLÍTICA PÚBLICA e secun- a di- Desta pers- cujo POLÊMICAS DO NOSSO TEMPO e das em due estudos que en- pro- de e profes- somes the que têm do dimensões: a de A EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA Edição 85-85701-46-3 AUTORES AUTORES ASSOCIADOS 9 ASSOCIADOS