6 Captacao-recursos-nac-int

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Captação de Recursos 
GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS 
 
GOVERNADOR DO ESTADO 
Antonio Augusto Junho Anastasia 
 
VICE-GOVERNADOR DO ESTADO 
Alberto Pinto Coelho 
 
SECRETÁRIOS DE ESTADO DO GOVERNO DE MINAS 
Renata Maria Paes de Vilhena – Secretária de Estado de Planejamento e Gestão 
Dorothea Werneck – Secretária de Estado de Desenvolvimento Econômico 
 
COORDENADORA EXECUTIVA DO PROJETO 
Adriane Ricieri Brito – Subsecretária de Gestão da Estratégia Governamental 
 
COORDENADORA TÉCNICA DO PROJETO 
Milla Fernandes Ribeiro Tangari – Gestora do Núcleo Central de Inovação e Modernização 
Institucional 
 
ELABORAÇÃO TÉCNICA DA CARTILHA 
 
CAPTAÇÃO DE RECURSOS NACIONAIS 
Sílvia Caroline Listgarten Dias – Diretora da Superintendência Central de Coordenação Geral 
Ivania Moraes Soares – Diretora Central de Avaliação de Projetos e Captação de Recursos 
 
CAPTAÇÃO DE RECURSOS INTERNACIONAIS 
Luiz Antônio Athayde – Subsecretário de Investimentos Estratégicos 
Bernardo Ramos Bahia – Superintendente de Financiamento ao Investimento 
Viviane Vieira Gomide – Assessora 
Luiz Alberto Carvalho – Diretor de Financiamento a Projetos do Setor Privado 
Isabela Bento dos Santos – Estagiária 
 
REVISÃO TÉCNICA E DIAGRAMAÇÃO DO CONTEÚDO 
Kamila Araújo Rola Fontes Moreira 
 
 
COMITÊ TÉCNICO DO PROJETO 
Janaína Ribeiro Araújo 
Isabela de Lima Rocha 
Kamila Araújo Rola Fontes Moreira 
 
 
 
 
 
 
Belo Horizonte 
Abril/2013 
Sumário 
 
 
 
 
Contextualização ........................................................................................................................... 5 
PARTE 1: Captação de Recursos de Transferências Voluntárias da União .................................... 7 
1 Introdução ............................................................................................................................. 8 
2 Motivação ............................................................................................................................ 11 
3 Objetivos ............................................................................................................................. 13 
4 Resultados Esperados ......................................................................................................... 14 
5 Metodologia ............................................................................................................................. 15 
5.1 Identificação de oportunidades de captação .............................................................. 18 
5.2 Identificação de oportunidades de captação no Governo Federal ............................. 18 
5.3 Portal de Convênios do Governo Federal - Siconv ...................................................... 20 
5.4 Portal de Convênios do Governo Estadual - Sigcon .................................................... 20 
6 Emendas Parlamentares Federais Individuais .......................................................................... 22 
6.1 Restrições .................................................................................................................... 22 
6.2 Tipos de emendas ....................................................................................................... 23 
6.3 Execução ...................................................................................................................... 24 
6.4 Fluxo de ações ............................................................................................................. 25 
6.5 Os critérios básicos para a aprovação da emenda, no Estado .................................... 26 
6.6 A Política Estadual de Captação de Recursos e as emendas parlamentares .............. 27 
7 Dicas e Sugestões ..................................................................................................................... 29 
8 Considerações Finais ................................................................................................................ 31 
9 Legislação Pertinente ............................................................................................................... 33 
PARTE 2: Operações de Crédito .................................................................................................. 35 
1 Introdução ........................................................................................................................... 37 
2 Motivação ............................................................................................................................ 39 
3 Objetivos ............................................................................................................................. 40 
4 Resultados Esperados ......................................................................................................... 41 
5 Financiamento Internacional para Entes Federados .......................................................... 42 
5.1 As operações de crédito no contexto da cooperação internacional para o 
desenvolvimento ..................................................................................................................... 42 
5.2 Modalidades de operação de crédito ......................................................................... 43 
5.3 Histórico e estatísticas ................................................................................................ 44 
5.4 Arranjo institucional nacional para operações de crédito internacional .................... 48 
6 Financiamento Nacional para Entes Federados .................................................................. 53 
6.1. O BNDES e o fomento ao investimento em estados e municípios ............................. 53 
6.2. As operações de crédito de Minas Gerias com o BNDES ............................................ 53 
6.3. Outros agentes financiadores nacionais ..................................................................... 58 
7 Metodologia ............................................................................................................................. 60 
7.1. Da demanda por recurso externo até a assinatura do contrato ................................. 60 
7.2. Papel da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (Sede) ...................................... 64 
7.3. Papel da Secretaria de Fazenda (SEF) ......................................................................... 65 
7.4. Papel da Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplag) ............................................ 67 
8 Experiência de Minas Gerais .................................................................................................... 69 
8.1. Histórico I: de 2003 a 2010.......................................................................................... 69 
8.2. Histórico II: a partir de 2011 ........................................................................................ 72 
9 Lições Aprendidas .................................................................................................................... 73 
10 Considerações Finais .............................................................................................................. 75 
11 Legislação Pertinente ............................................................................................................. 76 
Referencial Teórico ..................................................................................................................... 78 
ANEXOS ....................................................................................................................................... 80 
 
Contextualização 
 
 
 
No atual contexto econômico, priorizar e executar investimentos podem gerar 
desenvolvimento e aumentar a competitividade. Esses investimentos, sejam em infraestrutura 
física, sejam em infraestrutura social, exigem grande volume de recursos. E, para que as 
transformações decorrentes desses recursos tenham impacto imediato na economiamercantil e outras operações assemelhadas, inclusive 
com o uso de derivativos financeiros (art. 29, III). 
 
O conceito de Operação de Crédito, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei 
Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, artigo 29, III, pode ser descrito como: 
Art. 29 (...) 
III - compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de 
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, 
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens 
e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, 
inclusive com o uso de derivativos financeiros. 
 
A concessão de empréstimos e doações apresenta um caráter diferenciado no âmbito da 
cooperação internacional para o desenvolvimento. Os financiamentos concedidos nessa 
modalidade têm como finalidade financiar um amplo leque de atividades do setor público com 
o objetivo de criar infraestrutura social e física necessárias para o desenvolvimento. 
 
Diferenciam-se do crédito de bancos privados por terem juros subsidiados e prazo de carência 
de até 25 anos. Se os juros não ultrapassarem o teto de 6,16%, o financiamento pode ser 
contabilizado como Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (ODA), na Organização para 
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Na OCDE fazem parte apenas os países 
com alta renda e IDH e há um compromisso estabelecido entre eles para conceder parte do 
PIB para a ajuda oficial para o desenvolvimento. 
 
 
 
43 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5.2 Modalidades de operação de crédito 
 
i. Operações de Investimento (apoio a projetos de investimento). Consiste em variadas 
possibilidades de empréstimos (loans), créditos e subvenções (grants) a investimentos que 
tem o intuito de financiar atividades e políticas que desenvolvem a infraestrutura física e social 
necessária para reduzir a pobreza. Tal modalidade de operação de crédito é a mais comum, 
apoiando, normalmente, uma política ou programa governamental em uma área específica. 
 
ii. Sector Wide Approach/SWAP (operações setoriais e multissetoriais). As operações de 
SWAP podem ser consideradas como um empréstimo direto ao tesouro estadual ou municipal, 
para o financiamento do plano plurianual (PPA) do governo. O desenho desse tipo de operação 
varia de acordo com a definição dos gastos elegíveis (setores e tipos de aquisições aceitas pelo 
agente financiador) e da matriz de indicadores e metas que o tomador do empréstimo deverá 
seguir. Essa matriz, monitorada pelo agente financiador, irá atrelar metas a desembolsos, e a 
execução só será finalizada após o cumprimento das metas. 
 
iii. Development Policy Operations/DPL (Empréstimo de Desenvolvimento de Políticas). O 
DPL consiste em uma operação de apoio orçamentário, que tem como contrapartida 
resultados em indicadores de desenvolvimento. Estes, são melhorados a partir da concepção 
de um programa de políticas públicas e de ações e remodelagens institucionais. É bem comum 
que o aperfeiçoamento de uma série de indicadores sociais também seja incorporado ‘gatilho’ 
(condições prévias) para os desembolsos. 
 
iv. Garantias. O grande objetivo da garantia é promover/viabilizar a participação do setor 
bancário privado em financiamentos para o desenvolvimento. Na medida em que cobre riscos 
que o mercado é incapaz de absorver, as garantias mobilizam novas fontes de financiamento, 
Agências multilaterais e bilaterais. A operacionalização dos financiamentos internacionais pode se dar 
por meio da capitalização de recursos em bancos multilaterais de fomento, como o Banco Mundial, ou 
por meio da constituição de agências de cooperação bilateral, normalmente vinculadas ao Ministério 
de Fazenda ou de Relações Exteriores de outros países, como é o caso da Agência Francesa de 
Desenvolvimento. 
Agentes privados internacionais. O Brasil tem se tornado cada vez mais destino de investidores 
privados, devido a recente trajetória econômica e do patamar de estabilidade alcançado. Nesse 
sentido, é perfeitamente possível realizar operações de crédito com instituições privadas de outros 
países. A figura mais significativa seriam os bancos privados internacionais, mas pode se imaginar ainda 
a possibilidade de participação de fundos de investimento internacionais e, ainda, de fundos 
soberanos. 
44 
 
no setor privado, com baixa taxa de juros e longo prazo. Nesse sentido, as garantias diminuem 
os riscos e aumentam o interesse do setor privado em financiamentos em setores estratégicos 
para certos países. 
 
 
5.3 Histórico e estatísticas 
 
A promulgação da Constituição Federal de 1988 traz grande autonomia para os entes 
federados (Estados, Distrito Federal e Municípios), quanto à destinação dos recursos 
tributários e competências de gasto. Além disso, passaram a ter capacidade de endividamento 
interno e externo, definida dentro do marco legal da LRF. Isto é, ganharam autonomia na 
busca por credores internacionais para apoiarem o investimento público em diversas áreas 
temáticas. 
 
Observa-se, pois, a partir da década de 1990, grande esforço para captação de crédito externo 
por parte dos governos estaduais e municipais. No período 1980 a 2009, o Brasil efetuou 511 
operações de crédito externo para o setor público, o que soma US$ 71,89 bilhões (veja Quadro 
1, abaixo). 
 
Quadro 1 
Captação de Empréstimos Externos pelos Governos Federal, Estadual e Municipal 1980 a 2009 
Mutuários 
Nº 
projetos 
Valor dos empréstimos 
(US$ milhões) 
Participação 
1. Setor Público Federal 253 47.977,19 66,74% 
1.1. Empresas estatais 57 15.573,77 21,66% 
1.2. Administração Direta 196 32.403,42 45,07% 
2. Setor Público Estadual 204 20.974,63 29,18% 
2.1. Empresas Estatais 14 2.200,13 3,06% 
2.2. Administração Direta 190 19.710,70 27,42% 
3. Municípios 54 2.938,55 4,09% 
4. Total 511 71.890,38 100,00% 
 Fonte: SEAIN/MPOG, elaborado por MAIA (2012). 
 
45 
 
Apesar de toda autonomia dada aos estados e municípios para atuação, havia um grande 
constrangimento para captarem crédito no exterior: crise econômica e gestão fiscal deficitária. 
 
Essa é justificativa para que a União esteja à frente em número de projetos e valor de 
operações de crédito externo. A melhoria no cenário da economia nacional, bem como das 
finanças estaduais e municipais, refletem o aumento da captação de crédito junto às agências 
internacionais de incentivo a partir da primeira década do século XXI, muito em função do 
marco legal trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.. 
 
Como o Gráfico 1 demonstra, os governos estaduais ultrapassam o governo federal em 
número operações de crédito firmadas. 
 
Gráfico 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: SEAIN/MPOG, elaborado por MAIA (2012). 
 
 
No período de 1980 a 2009, alguns dos estados tiveram mais sucesso do que outros na 
capacidade de captação de recursos externos. Os estados que se destacaram são: São Paulo, 
Minas Gerais, Ceará, Rio Grande do Sul, Bahia, Rio de Janeiro e Paraná. Abaixo, a 
representação numérica e gráfica da captação de crédito por Estado da federação. 
46 
 
Quadro 2 
Captação de Crédito por Estado da Federação 
OPERAÇÕES DE CRÉDITO EXTERNO DE GOVERNOS ESTADUAIS - 1980 A 2009 
Estados Mutuários Número de 
operações 
Valor dos empréstimos 
(em US$ mil) 
Participação 
São Paulo 37 5.781.569 27,56% 
Minas Gerais 14 2.040.800 9,73% 
Ceará 25 2.001.873 9,54% 
Rio Grande do Sul 10 1.866.300 8,90% 
Bahia 21 1.865.845 8,90% 
Rio de Janeiro 9 1.498.228 7,14% 
Paraná 10 1.321.250 6,30% 
Distrito Federal 7 654.513 3,12% 
Pernambuco 10 535.119 2,55% 
Tocantins 5 439.110 2,09% 
Santa Catarina 8 437.325 2,09% 
Espírito Santo 4 415.930 1,98% 
Amazonas 4 395.250 1,88% 
Pará 6 348.000 1,66% 
Alagoas 2 233.450 1,11% 
Goiás 7 210.800 1,01% 
Maranhão 3 189.000 0,90% 
Acre 2 184.800 0,88% 
Rio Grande do Norte 4 104.900 0,50% 
Piauí 3 99.000 0,47% 
Sergipe 4 95.600 0,46% 
MatoGrosso do Sul 4 85.400 0,41% 
Paraíba 1 60.000 0,29% 
Mato Grosso 1 45.000 0,21% 
Rondônia 1 35.000 0,17% 
Roraima 1 26.000 0,12% 
Amapá 1 4.572 0,02% 
Total 204 20.974.634 100% 
Fonte: SEAIN/MPOG, elaborado por MAIA (2012). 
47 
 
Os recursos externos captados pelos estados brasileiros ao longo do período tratado foram 
aplicados, em sua maioria, para financiar saneamento, desenvolvimento urbano e transportes 
(obras viárias), recebendo mais de dois terços do total. Além desses, cabe salientar os setores 
de ajuste estrutural e reforma e/ou reforma institucional, com 18% dos recursos; e 
desenvolvimento rural, agricultura e educação, com 13% do total. 
 
Gráfico 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fonte: SEAIN/MPOG, elaborado por MAIA (2012). 
 
48 
 
 
5.4 Arranjo institucional nacional para operações de crédito internacional 
 
A forma mais comum dos estados terem acesso a recursos externos é por meio de contratação 
de empréstimos, com aval (garantia) da União, junto a organismos e a agências de fomento 
(multilaterais e/ou bilaterais).6 Para deliberar sobre a garantia de uma operação de crédito 
externo das esferas estaduais e municipais, dois atores importantes são: o Ministério da 
Fazenda e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Esses dois órgãos, em uma 
comissão, recebem os pedidos de garantia e avaliam quanto à pertinência do projeto a ser 
financiado e à capacidade de endividamento do ente federal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6
 Atualmente, também é possível desenvolver arranjos de financiamento com as seguintes características: (i) 
Garantia Externa, que dispensam integral ou parcialmente a garantia da União; (ii) empréstimo junto a Banca 
Privada Internacional. 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
 
A Secretaria de Assuntos Internacionais é o órgão do MPOG responsável pelas operações de crédito 
externo. Cabe à Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão - SEAIN/MPOG, (a) coordenar operacionalmente todo o processo de negociação 
para a obtenção de financiamentos externos relativos a Projetos pleiteados pelos órgãos ou entidades 
do setor público com organismos multilaterais e agências bilaterais de crédito; (b) acompanhar a 
execução dos Projetos, observando o cumprimento das cláusulas contratuais; (c) avaliar a performance 
da carteira de projetos e, se necessário, recomendar medidas que conduzam a um melhor desempenho 
da carteira. 
 
Além disso, a SEAIN sedia a Secretaria-Executiva da Comissão de Financiamentos Externos (Cofiex), e 
possui, entre outras incumbências, adotar todas as providências administrativas relativas às atividades 
da Cofiex. A Cofiex é a instância que coordena o processo de captação de recursos externos para o 
financiamento de projetos de órgãos e entidades do setor público. Para tanto, leva em consideração as 
prioridades nacionais e setoriais, a disponibilidade de recursos de contrapartida e a capacidade de 
execução e endividamento dos mutuários desses recursos. 
 
A Cofiex é composta por: 
a. Secretário-Executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Presidente da Comissão; 
b. Secretário de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 
Secretário-Executivo da Comissão; 
c. Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão; 
d. Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; 
Chefe da Assessoria Econômica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; 
e. Subsecretário-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior do Ministério 
das Relações Exteriores; 
f. Secretário do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda; 
g. Secretário de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda; 
h. Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda; e 
i. Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil. 
 
O GTEC – Grupo Técnico da Cofiex foi instituído por meio do Decreto n.º 3502, de 12 de junho de 2000, 
com a finalidade de assessorar a Cofiex no desempenho de suas funções e é composto por 
representantes dos respectivos membros titulares daquela Comissão. 
49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O processo de contratação de uma operação de crédito por estado e municípios que conta 
com a garantia da União segue um rito que se inicia com a Carta Consulta e termina com a 
negociação das Minutas Contratuais e assinatura do contrato de crédito externo. Abaixo se 
descreve detalhadamente cada etapa do processo: 
 
i. Elaboração e envio da Carta Consulta: 
 
A carta-consulta é o documento que descreve ações e custos previstos na execução de 
Projetos com recursos externos e de contrapartida local. Na lógica de elaboração de projeto, 
deve-se apresentar uma situação problema e as ações/políticas propostas para saná-las. A 
carta consulta deve ser elaborada segundo o modelo constante no Manual de Financiamentos 
Externos, disponível no sítio eletrônico da Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão - SEAIN7. 
 
A carta consulta deve ser enviada, por meio de ofício assinado pelo prefeito8, à Secretaria 
Executiva da Cofiex, que se encarrega de distribuí-la aos integrantes da Cofiex. Todas as 
instruções para o envio estão descritas no Manual citado acima. 
 
ii. Reunião GTEC e recomendação Cofiex 
 
Com a carta consulta em mãos, a SEAIN convida o proponente mutuário a fazer exposição 
técnica do Projeto ao GTEC. Nessa oportunidade poderão ser obtidos os esclarecimentos que 
 
7
 Disponível em: 
. 
8
 O prefeito pode repassar essa responsabilidade a um Secretário Municipal por meio de um ofício de autorização. 
Ministério da Fazenda 
 
No Ministério da Fazenda duas instâncias 
importantes são a Secretaria do Tesouro Nacional 
(STN) e a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional 
(PGFN). O primeiro se dedica a analisar as questões 
relativas à gestão fiscal dos mutuários: (a) 
planejamento e metas do Programa de Ajuste 
Fiscal, (b) limite de endividamento, (c) capacidade 
de pagamento, (d) capacidade de aporte de 
recursos de contrapartida, (e) adimplência com o 
Poder Público Federal e (f) oferta de 
contragarantia(s) que efetivamente cubra(m) a 
concessão do aval pelo Tesouro Nacional. 
Já a PGFN é um ator importante durante as 
negociações contratuais, pois representa 
legalmente a União perante o mutuário e o 
credor. Além disso, essa figura emite parecer 
sobre a minuta de contrato negociada e elabora 
Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda ao 
Presidente da República, solicitando o envio de 
mensagem ao Senado Federal, com vistas à 
autorização da contratação e/ou à concessão de 
garantia da União. 
 
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seain/manual_financiamento.pdf
50 
 
se fizerem necessários, bem como solicitadas informações adicionais que possibilitem o 
parecer final do GTEC à Cofiex. Vale ressaltar que, a apresentação do pedido de autorização 
ao GTEC tem o objetivo de possibilitar o conhecimento mais detalhado do projeto, não 
implicando o seu imediato encaminhamento à Cofiex. 
 
A Cofiex reúne-se periodicamente em reuniões plenárias para apreciar os pedidos previamente 
agendados. Em suas deliberações, procura buscar o consenso entre os membros presentes, 
admitindo-se deliberação por maioria simples. As deliberações da Cofiex são consubstanciadas 
em: 
 
 RECOMENDAÇÃO, quando a Cofiex autoriza a preparação de Projeto do setor público com 
apoio de natureza financeira de fontes externas, submetendo a decisão ao Ministro de 
Estado do Planejamento,Orçamento e Gestão para ratificação, publicação no D.O.U. e 
comunicação ao proponente mutuário e ao Agente Financiador. 
 RESOLUÇÃO, quando a Cofiex rejeita o pedido ou retira-o de pauta porque sua análise não 
foi conclusiva, submetendo a decisão ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento 
e Gestão para ratificação e comunicação apenas ao proponente mutuário9. 
 
iii. Pedido de Verificação dos Limites e Condições à STN 
 
A contratação de crédito está sujeita à autorização específica do Senado Federal (art. 28 da 
Resolução nº 43/2001-SF). É atribuição do Ministério da Fazenda a instrução do processo de 
autorização, que será encaminhado diretamente, após análise, ao Senado Federal. Em 
operações de crédito externo, normalmente, o credor exige garantia da União. Para tanto, 
uma vez tendo a Recomendação Cofiex, deve-se solicitar a concessão de garantia por parte da 
União, por meio do Pedido de Verificação de Limites e Condições. As instruções para envio do 
referido pedido, incluindo toda a documentação necessária a ser anexada, constam no Manual 
de Instrução de Pleitos, disponível no sítio eletrônico do Ministério da Fazenda10. 
 
Caso haja a constatação de que a documentação recebida não é suficiente para a sua análise, a 
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) solicitará a complementação dos documentos e 
informações. É importante lembrar a necessidade de rápido atendimento das informações 
 
9
 Mutuário refere-se ao tomador do crédito ou empréstimo. 
10
Para mais informações, acesse o sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério da 
Fazenda:. 
http://www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/MIP.pdf
51 
 
complementares, pois muitos dos documentos têm validade limitada, devendo ser necessárias 
novas complementações. 
 
Após a análise do pleito por garantia do ente federado, a STN decide por autorizar ou arquivar. 
Caso a decisão seja pela concessão da garantia, o governo federal está preparado para 
negociação do contrato da operação de crédito. 
 
iv. Pré-negociações e negociações contratuais 
 
Após verificação do cumprimento de eventuais ressalvas registradas na Recomendação da 
Cofiex e diante do pronunciamento favorável do Ministério da Fazenda – MF, a Secretaria de 
Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SEAIN/MPOG, 
na qualidade de órgão coordenador operacional do processo de negociação, agenda reunião 
para análise e discussão das minutas contratuais com a participação de representantes da STN, 
da PGFN, do proponente mutuário, incluindo representante de sua área jurídica, do órgão 
executor e, se for o caso, de representantes de outros órgãos envolvidos no processo. Na 
reunião é consolidada a posição que subsidiará a delegação brasileira - normalmente 
composta pelos participantes das reuniões de pré-negociação - nas negociações com o Agente 
Financiador. 
 
Concluído o processo de pré-negociação das minutas contratuais, que inclui a verificação do 
atendimento, pelo Mutuário, a SEAIN/MPOG define com o Agente Financiador a data e o local 
de realização das reuniões de negociação das minutas contratuais. Concluída a negociação, o 
proponente mutuário deverá providenciar: (a) parecer(es) jurídico(s) sobre a minuta 
contratual negociada; (b) caso o contrato negociado seja em língua estrangeira, a sua tradução 
juramentada e, posterior encaminhamento à PGFN /MF (Procuradoria-Geral da Fazenda 
Nacional / Ministério da Fazenda). 
. 
 
v. Parecer final da PGFN e aprovação do Senado 
 
A PGFN/MF, com fundamento no parecer da STN/MF (Secretaria do Tesouro 
Nacional/Ministério da Fazenda), no parecer jurídico do proponente mutuário sobre a minuta 
contratual negociada, e de posse do credenciamento da operação junto ao Bacen, emite 
parecer sobre a referida minuta e elabora Exposição de Motivos do Ministro da Fazenda ao 
52 
 
Presidente da República, solicitando o envio de mensagem ao Senado Federal, com vistas à 
autorização da contratação e/ou à concessão de garantia da União. 
 
O Senado Federal autoriza a contratação da operação de crédito externo e/ou a concessão da 
garantia da União mediante publicação da Resolução específica no D.O.U. (Diário Oficial da 
União). Tal Resolução tem validade usual de 540 dias corridos. 
 
vi. Assinatura do contrato de crédito externo 
 
A PGFN/MF, de posse (a) do parecer final da STN/MF, com manifestação preliminar do Agente 
Financiador quanto ao cumprimento das condições de efetividade dos recursos do 
empréstimo externo; (b) da Resolução do Senado Federal; e (c) da aprovação da operação pela 
Diretoria do Agente Financiador, prepara o despacho do Ministro da Fazenda autorizando a 
contratação da operação de crédito externo e/ou autorizando a concessão de garantia da 
União. Assinado o despacho pelo Ministro da Fazenda, o(s) contrato(s) pode(m) ser firmado(s) 
pelas partes diretamente envolvidas. Na assinatura do contrato de empréstimo ou de garantia, 
o Ministro da Fazenda ou, por delegação, a PGFN ou o Embaixador Brasileiro no exterior, 
representa a União, na qualidade de mutuário ou garantidor da operação. 
 
vii. Ações para efetividade do contrato 
 
Para que o contrato se torne efetivo e seja permitido realizar o desembolso dos recursos, o 
Mutuário deve tomar algumas providências, para além daquelas expressas nas disposições 
contratuais: 
 
 Solicitar ao Bacen o registro da operação de crédito externo (ROF); 
 Solicitar ao órgão jurídico de sua esfera de competência parecer sobre os aspectos 
legais da operação de crédito externo e o encaminha à PGFN que, por sua vez, emite 
seu parecer legal; 
 Publicar no D.O.U. (Diário Oficial da União) o Extrato do Contrato de Empréstimo 
Externo com as características básicas da operação, discriminando: a espécie e o valor 
da operação, as partes envolvidas (devedora e credora), o objeto do financiamento, a 
data da celebração do contrato de empréstimo e os representantes das partes 
nominalmente. 
53 
 
 
6. Financiamento Nacional para Entes Federados 
 
 
6.1. O BNDES e o fomento ao investimento em estados e municípios 
 
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), empresa pública federal, é 
hoje o principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de 
investimentos em todos os segmentos da economia, em uma política que inclui as dimensões 
social, regional e ambiental. Também tem sido um importante parceiro de Estados e 
municípios atuando no financiamento de investimentos estratégicos e também no apoio a 
operações orçamentárias para a manutenção do equilíbrio fiscal. 
 
A redução das desigualdades regionais e sociais é um objetivo estratégico do BNDES. Para 
alcançar esta meta, o Banco precisa estabelecer parcerias com os governos estaduais e as 
prefeituras, de forma que os investimentos necessários para o desenvolvimento local tornem-
se viáveis e possam ser implementados. 
 
Os órgãos e empresas da administração pública, direta ou indireta, e de todas as esferas 
(federal, estadual ou municipal), podem solicitar apoio financeiro ao BNDES, respeitada a 
legislação de crédito ao setor público, para implantação, expansão ou modernização da 
infraestrutura de serviços públicos, que inclua gastos com obras civis e instalações, compra de 
máquinas e equipamentos, móveis e utensílios e outras despesas. 
 
Levantamento feito pela Folha11 mostra que, durante os anos de 2009-2012, o volume de 
crédito do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) comprometido 
com governos regionais saltou de R$ 10 bilhões para mais de R$ 17 bilhões. 
 
6.2. As operações de crédito de Minas Gerias com o BNDES 
 
No que tange ao Estado de Minas Gerais, o BNDES tem sido um parceiro significativo no 
fomento ao desenvolvimento. Atualmente, doze operações financiadaspelo banco estão em 
andamento e em negociação, como detalhado na tabela abaixo. 
 
11 Folha de São Paulo, 18/11/2012. Disponível em . 
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navegacao_Suplementar/Perfil/Administracao_Publica/legislacao.html
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navegacao_Suplementar/Perfil/Administracao_Publica/legislacao.html
http://www1.folha.uol.com.br/poder/1187114-bndes-amplia-credito-para-socorrer-estados-e-municipios.shtml
http://www1.folha.uol.com.br/poder/1187114-bndes-amplia-credito-para-socorrer-estados-e-municipios.shtml
54 
 
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em:. 2013. 
PROJETOS EM ANDAMENTO OU REALIZADOS PELO ESTADO DE MINAS GERAIS COM O APOIO DO BNDES 
Programa Nível Atual Valor da 
Operação 
(em mil R$) 
Valor 
Desembols
ado (em 
mil R$) 
Objetivo do Projeto 
CONCESSAO 
RODOVIARIA 
10/02/2005 
Contratada 
56.881,87 55.386,39 Investimentos em infraestrutura de 
transportes rodoviários no estado, com 
recursos do FRD. 
PEF/BNDES 18/12/2009 
Contratada 
178.180,00 178.180,00 Concessão de colaboração financeira ao 
Estado de MG, por intermédio do BB, para 
realização das despesas de capital constantes 
do orçamento anual 2009. 
BNDES 
ESTADOS PEF 
II 
29/06/2010 
Contratada 
267.270,00 267.270,00 Apoio à formulação e implantação de 
programas de desenvolvimento integrado dos 
estados e do distrito federal. 
SETOR 
RODOVIARIO 
30/06/2010 
Contratada 
24.422,00 21.763,20 Restauração e aumento de capacidade das 
rodovias MG-434 e MG-129, no trecho entre 
Itabira (contorno norte) e o entroncamento 
com a BR-381, com extensão de 52,5 km. 
SETOR 
RODOVIARIO 
30/06/2010 
Contratada 
10.467,00 9.327,09 Restauração e aumento de capacidade das 
rodovias MG-434 e MG-129, no trecho entre 
Itabira (contorno norte) e o entroncamento 
com a BR-381, com extensão de 52,5 km. 
PMAE 07/10/2010 
Contratada 
4.674,24 4.674,24 Ampliar a capacidade de gestão 
administrativa do estado, por meio da revisão 
e simplificação de processos de prestação de 
serviços aos cidadãos e as empresas de Minas 
Gerais. 
BNDES 
ESTADOS 
03/07/2012 
Contratada 
247.000,00 51.282,10 Investimentos em infraestrutura no Estado de 
Minas Gerais, definidos a partir do plano 
mineiro de desenvolvimento integrado - 
PMDI 2011 - 2030. 
SETOR 
RODOVIARIO 
27/08/2012 
Em análise 
594.012,90 0,00 Pavimentação da infraestrutura rodoviária de 
acesso em diversos municípios do estado. 
SETOR 
RODOVIARIO 
27/08/2012 
Em análise 
1.386.030,10 0,00 Pavimentação da infraestrutura rodoviária de 
acesso em diversos municípios do estado. 
BNDES 
ESTADOS 
28/08/2012 
Aprovada 
469.773,00 0,00 Apoio ao II Programa de Desenvolvimento 
Integrado do estado, com investimentos em 
infraestrutura, mobilidade urbana e 
segurança publica. 
PROINVESTE 02/10/2012 
Aprovada 
1.326.389,53 0,00 Viabilizar a realização de despesa de capital 
constante no Plano Plurianual de Ação 
Governamental (PPAG) e leis orçamentarias 
anuais do EST-MG, visando a aumentar a 
capacidade de investimento. 
PMAE 23/10/2012 
Enquadrado 
93.329,00 0,00 Implantação do Programa de Modernização 
da Administração Estadual - Moderniza 
Minas. 
http://www.bndes.gov.br/
55 
 
Gráfico 3 
Evolução dos empréstimos do BNDES ao Estado de Minas Gerais (2005 a 2012) 
 
 
 Fonte: elaboração própria a partir de dados do BNDES, 2013. 
 
 
Figura 1 
Fluxograma para contratação com o BNDES 
 
Fonte: BNDES . 2013. 
http://www.bndes.gov.br/
56 
 
i. Consulta Prévia: 
 
As solicitações de apoio, nas formas direta, indireta não automática e mista, são encaminhadas 
ao BNDES por meio de consulta prévia, preenchida segundo as orientações do roteiro de 
informações (disponível em ), enviada pelo orgão interessado ou 
por intermédio da instituição financeira credenciada (Rede de Instituições Financeiras 
Credenciadas disponível em ). 
 
Cópias das consultas prévias são encaminhadas à Área de Crédito e à Área Operacional 
responsável pelo setor econômico de que trata o projeto (Industrial, de Insumos Básicos, de 
Infraestrutura, de Comércio Exterior e de Inclusão Social). 
 
ii. Perspectiva: 
 
Quando há registro no BNDES de uma operação que não possui as informações necessárias 
para a análise de Enquadramento, aquelas contidas no Roteiro de Informações para Consulta 
Prévia (disponível em ), esta operação é cadastrada no nível 
Perspectiva. O dossiê destas operações é caracterizado como "carta de intenção", não sendo 
considerado uma "Consulta Prévia". Cabe ao orgão solicitante encaminhar as informações 
faltantes para dar prosseguimento ao processo. 
 
iii. Enquadramento: 
 
Nesta fase é feita uma pré-avaliação da capacidade do orgão para executar o projeto e de 
aporte de contrapartida de recursos próprios. Isto inclui sua capacitação gerencial, sua 
inserção no mercado e o atendimento às normas ambientais, a classificação de risco de crédito 
da empresa ou do Grupo Econômico, a sua classificação cadastral, entre outros aspectos. 
 
São expedidas correspondências informando a decisão do Comitê de Enquadramento e 
Crédito ao cliente. No caso de operação indireta, a comunicação é endereçada à instituição 
financeira que encaminhou a consulta, e também ao seu cliente. Em caso de aprovação, a 
Carta de Enquadramento indica o Departamento Operacional do BNDES que será responsável 
pela análise e estruturação da operação. 
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Ferramentas_e_Normas/Roteiros_e_Manuais/roteiro.html
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Ferramentas_e_Normas/Roteiros_e_Manuais/roteiro.html
http://www.bndes.gov.br/
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navegacao_Suplementar/Perfil/Instituicao_Financeira_Credenciada/instituicoes.html
http://www.bndes.gov.br/
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Ferramentas_e_Normas/Roteiros_e_Manuais/roteiro.html
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Ferramentas_e_Normas/Roteiros_e_Manuais/roteiro.html
http://www.bndes.gov.br/
57 
 
iv. Apresentação do Projeto: 
 
Na modalidade direta, em que a operação é tratada entre o cliente e o BNDES, após receber a 
carta informando sobre o enquadramento, o orgão entra em contato com o Departamento 
Operacional indicado. Prepara as informações e a documentação sob a orientação da Chefia 
do Departamento e segundo o Roteiro de Informações para Apresentação do Projeto 
(disponível em ), encaminhando-as ao Banco. 
 
O orgão deve apresentar o projeto, bem como a documentação necessária para a análise da 
operação no prazo de até 60 dias, contado a partir da data da comunicação do 
enquadramento, prorrogável por uma ou mais vezes, a critério do BNDES. No caso de 
operação indireta, a instituição financeira credenciada deve apresentar o projeto nesse 
mesmo prazo. 
 
v. Análise do Projeto: 
 
No prazo de até 60 dias, contado a partir do ingresso do projeto no BNDES, prorrogável por 
uma ou mais vezes, a critério do Banco, elabora-se a análise do projeto. Concluída esta etapa, 
o Relatório de Análise do Projeto é encaminhado à apreciação do Diretor da Área Operacional, 
que o submete à decisão da Diretoria do Banco em reuniões que ocorrem semanalmente. No 
caso de operação encaminhada por instituição financeira credenciada, a Área Operacional irá 
processar uma reanálise da operação e em seguida submetê-la, a exemplo das operações 
diretas, à decisão do colegiado de diretores. 
 
Aprovada a operação pela Diretoria do Banco, são comunicadas por carta ao orgão solicitante 
ou, se for o caso, à instituição financeira credenciada, as exigências para contratação da 
operação.vi. Contratação: 
 
Recebida a documentação necessária, e atendidas todas as condições aprovadas, é elaborado 
o instrumento contratual, que firmado pelas partes, é levado aos competentes registros. A 
contratação da operação deve ser realizada no prazo de até 60 dias, contado a partir da data 
da comunicação da decisão aprobatória, prorrogável por até 120 dias, a critério do BNDES. No 
caso de operação indireta, a instituição financeira credenciada deverá firmar o instrumento 
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Ferramentas_e_Normas/Roteiros_e_Manuais/analise.html
http://www.bndes.gov.br/
58 
 
contratual nesse mesmo prazo. Decorrido o prazo de 180 dias sem que tenha havido a 
contratação, a operação deverá ser cancelada. Vencido o prazo inicial de 60 dias sem que 
tenha havido a contratação da operação, incidirá sobre a mesma o Encargo por Reserva de 
Crédito. No caso da administração pública direta e indireta, o prazo será contado a partir da 
data da autorização da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). 
 
vii. Desembolsos: 
 
Efetuados os registros e atendidas as condições prévias ao desembolso dos recursos, será 
realizada a primeira liberação de recursos conforme disposto no contrato. Não ocorrerá a 
liberação da etapa seguinte se a anterior não for concluída e comprovada. Concluída a 
implantação física, é elaborado o Relatório de Conclusão do Projeto, e a partir daí é feito o 
acompanhamento das amortizações do financiamento. Durante todo o prazo de vigência do 
contrato de financiamento é realizado o acompanhamento da situação econômico-financeira 
da empresa e do Grupo Econômico. 
 
 
6.3. Outros agentes financiadores nacionais 
 
Banco do Brasil 
 
Apesar de a modalidade de financiamento não ser propriamente uma linha de crédito do 
Banco do Brasil, a instituição estatal já trabalha com a intermediação financeira como uma 
nova modalidade de atuação estratégica. O foco será suprir a demanda dos estados por 
crédito mais barato que o ofertado internamente pelo BNDES, a cada ano mais direcionado 
para ser o patrocinador oficial do setor privado. 
 
O levantamento externo também é visto como uma forma de auxiliar os estados a 
encontrarem no mercado nacional o dinheiro que o Banco Interamericano de 
Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial regulam com mais rigor em meio às crises nos 
países desenvolvidos. 
 
 
59 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Banco do Brasil negocia financiamento a infraestrutura em São Paulo 
 
O Banco do Brasil (BB) e o governo de São Paulo negociam um financiamento bilionário para 
obras de infraestrutura no Estado. Os recursos virão de captação externa, mediada pelo banco estatal 
junto a financiadores do mercado internacional. 
O aporte deverá ser maior que os R$ 3,6 bilhões repassados para 14 projetos no Rio de Janeiro 
no início de março, em operação na qual o BB atuou como intermediador do Estado para levantar 
recursos com juros baixos diretamente no mercado financeiro. Nesse caso, o governo do Rio ofereceu as 
garantias para cumprir as exigências de risco estabelecidas pelo financiador. 
A operação fluminense é modelo para o empréstimo paulista e de outros quatro estados que 
negociam o suporte do BB para obter crédito similar. 
O banco, contudo, não entende a mediação permitida pela resolução 3.844 do Conselho 
Monetário Nacional (CMN) como uma nova linha de crédito. Isto porque, o banco não irá alocar recursos 
próprios para que os estados formulem pedidos de empréstimos. 
O crédito que São Paulo negocia segue fórmula similar à praticada por empresas privadas. O 
Estado elabora um pedido de financiamento conforme as regras do emprestador, oferecendo as 
garantias exigidas. O BB atua como consultor financeiro e, após o governo paulista apresentar as 
garantias, a Secretária do Tesouro Nacional reavaliará o processo carimbado pelo BB para permitir a 
transação. Caberá ao Tesouro definir se as garantias do Estado são consistentes para a tomada de 
recursos externos, o que retira do BB qualquer responsabilidade em caso de não pagamento da dívida 
contraída. 
Fonte: , data: 20/06/2012. 
http://economia.ig.com.br/banco-do-brasil-aprova-r-36-bilhoes-para-infraestrutura-no-rio/n1597690537735.html
http://economia.ig.com.br/
60 
 
 
7 Metodologia 
 
 
A tramitação das Operações de Crédito Internacional no Estado e nos Municípios será 
apresentada, a seguir. 
 
 
7.1. Da demanda por recurso externo até a assinatura do contrato 
 
Desde 2003 o Estado de Minas Gerais vem adquirindo experiência em captação e negociação 
de crédito externo, consolidando assim um arranjo institucional multissetorial. Desta forma, a 
exemplo do Estado de Minas Gerais, o processo de contratação e negociação de operações de 
crédito internacional nos municípios deveria envolver o órgão de planejamento do município 
(Ex. Secretaria de Planejamento) e o órgão de gestão financeira (Ex. Secretaria de Finanças ou 
Fazenda) além do órgão executor (Ex. Secretaria de Obras, quando de trata de recursos para 
obras públicas). Abaixo se especifica as principais etapas do processo: 
 
i. Avaliação e apresentação do projeto para captação 
 
A primeira etapa para a captação de crédito externo é a seleção das políticas, ações ou 
projetos a serem captados. Para tanto, faz-se necessário avaliar os projetos disponíveis em 
relação a sua consistência interna, bem como seu alinhamento com a estratégia de governo. 
No Estado de Minas Gerais, cabe à Secretaria de Planejamento e Gestão o papel de avaliação e 
seleção dos projetos para captação de crédito externo. 
 
ii. Identificação de linhas de financiamento externo (Agência Multilateral de Fomento) 
 
A etapa seguinte é a busca de uma linha de crédito. Com o projeto inicial em mãos, busca-se 
uma agência multilateral ou bilateral de fomento, cujo escopo de atuação contemple a área 
temática do projeto (meio ambiente, mobilidade, etc.). Essa identificação e busca é importante 
pois existem financiadores com maior afinidade a atuar em projetos na área de meio ambiente 
ou saúde, por exemplo, e menor afinidade em investimentos em obras de infraestrutura. Ou 
seja, cada financiador tem uma política diferente de aplicação de seus recursos. No contexto 
do Estado de Minas Gerais, é papel da Secretaria de Desenvolvimento Econômico manter 
61 
 
atualizado um Caderno de Financiadores12, no qual se pode identificar linhas de crédito nas 
diversas áreas temáticas das políticas públicas. 
 
Uma vez identificada a linha de crédito e a respectiva agência de fomento, também fica a cabo 
da Secretaria de Desenvolvimento Econômico o início do diálogo junto à agência de fomento 
com o objetivo de: (a) apresentar o projeto à área pertinente; (b) verificar a disponibilidade da 
agência de fomento para financiá-lo e (c) pesquisar as condições de financiamento para 
avaliação da Secretaria de Fazenda. 
 
iii. Carta consulta, verificação de limites para endividamento e Lei Autorizativa 
 
Uma resposta positiva da agência de fomento é o ponto de partida para a elaboração da Carta 
Consulta. No Estado de Minas Gerais a elaboração da Carta Consulta é de responsabilidade da 
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, a partir de informações fornecidas pela Secretaria 
de Fazenda, Secretaria de Planejamento e Gestão e dos órgãos que executarão o projeto e é 
diretamente enviada à Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão. Portanto, cabe uma avaliação da estrutura institucional de cada 
munícipio para montar o melhor arranjo para produção da Carta Consulta. 
 
Em paralelo a esse processo, cabe ao órgão de gestão financeira do município acompanhar e 
controlar os limites de endividamento e restrições para contratação de operações de crédito e 
concessão de garantias, cujos parâmetros estão estabelecidos no Programa de Ajuste Fiscal 
(PAF) e na Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF). 
 
Além desses trâmites junto ao Governo Federal, é necessário aprovar uma “Lei Autorizativa” 
junto ao legislativo municipal que concede ao Poder Executivo a autorização para realização 
de uma operação de crédito específica. 
 
A Lei Autorizativa descreve os objetivos gerais da operação de crédito, o valor total a ser 
tomado e o Credor que concederá o crédito. No âmbito do governo do Estado de Minas 
Gerais, é de responsabilidade da Secretaria de Fazenda iniciar esses trâmites, contatando os 
demais órgãos do executivo estadual para recolher as informações necessárias. A necessidade 
da Lei Autorizativa está prevista no Art.61 da Constituição do Estado de Minas Gerais: 
 
12
 Fornecido no Anexo II. 
62 
 
 
Art. 61 – Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, não 
exigida esta para o especificado no art. 62, dispor sobre todas as matérias 
de competência do Estado, especificamente: 
I – plano plurianual e orçamentos anuais; 
II – diretrizes orçamentárias; 
III – sistema tributário estadual, arrecadação e distribuição de rendas; 
IV – dívida pública, abertura e operação de crédito; 
 
iv. Montagem e detalhamento do projeto 
 
Após a aprovação da Carta Consulta, por meio da Recomendação Cofiex, o município está 
formalmente autorizado a dialogar com a agência de fomento para a montagem e 
detalhamento do projeto a ser financiado. Para tanto, são organizadas algumas missões ao 
município a fim de recolher as informações necessárias. Vale ressaltar que a agência de 
fomento necessita defender o projeto internamente para seus diversos conselhos setoriais. 
 
Mais especificamente, as missões13 tem o objetivo de (a) conhecer o planejamento municipal 
para o curto, médio e longo prazo, bem como os instrumentos para a sua implementação; (b) 
detalhar o projeto, objeto de financiamento, construindo cronogramas detalhados de 
desembolso e aquisições; (c) verificar a capacidade institucional do município para executar o 
projeto; (d) verificar a sustentabilidade financeira do município para honrar futuramente com 
pagamento das dívidas contraídas; e (e) verificar demais condicionalidades a serem cumpridas 
pelo município em conformidade às diretrizes de financiamento da agência de fomento 
(licenciamento ambiental, desapropriação etc.). Cabe à Secretaria de Desenvolvimento 
Econômico, no caso do Estado de Minas Gerais, a organização da agenda das missões, 
contatando os órgãos necessários e instruindo a atuação dos mesmos frente à demanda 
recebida. 
 
v. Negociações contratuais 
 
Após a última missão, a agência de fomento reúne as informações necessárias para montar a 
minuta de contrato a ser negociada. A minuta é enviada à Secretaria de Assuntos 
Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que convida o município 
para pré-negociação e, em seguida, convida a agência de fomento para a negociação. 
 
13
 Usualmente ocorrem duas missões: de análise e avaliação. A primeira delas tem o objetivo de buscar informações 
gerais sobre o município, suas finanças, seu planejamento plurianual, as ações do projeto, entre outros. A segunda 
delas, mais específica, tem como objetivo elaborar um cronograma mais detalhado do projeto, estipulando 
desembolsos, aquisições etc. 
63 
 
 
No momento das negociações deveriam estar presentes representantes do órgão de 
planejamento do município, do órgão de gestão financeira do munícipio, da advocacia 
municipal e do órgão executor. Durante as negociações são debatidos os termos contratuais 
do acordo de crédito. Assim, é interessante que os representantes do município se reúnam em 
momento anterior às negociações, para se formar uma posição consolidada acerca das 
minutas contratuais. 
 
vi. Trâmites finais e assinatura 
 
O resultado das negociações são as minutas negociadas, que seguem para parecer jurídico da 
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e da advocacia municipal. Além disso, o 
município deve providenciar uma tradução juramentada do contrato. Todos esses documentos 
são enviados à PGFN que se encarrega das tramitações finais no Governo Federal e no Senado 
para autorização da assinatura. 
 
Também após as negociações, o órgão de gestão financeira deve solicitar ao Banco Central o 
registro da operação de crédito externo (ROF). Tal registro é pré-condição para assinatura do 
contrato. 
 
Após análise da PGFN, a minuta negociada é encaminhada para aprovação pelo Senado. Após 
aprovação do Senado, a minuta negociada retorna à PGFN para parecer final e autorização 
para assinatura. Nesse momento, deve-se providenciar junto à agência de fomento uma 
declaração referente ao cumprimento substancial das condições para o desembolso, 
necessário para que a PGFN autorize a assinatura. Tal documento é usualmente denominado 
Carta de Efetividade ou Pré-efetividade. 
 
Por fim, após as autorizações pertinentes, o contrato está pronto para ser assinado pelo chefe 
do executivo municipal (ou outro representante legal), pelo Procurador da Fazenda Nacional e 
por um representante da agência de fomento. A rubrica da advocacia municipal é indicada, 
embora sua necessidade dependa caso a caso. 
 
A cerimônia de assinatura pode acontecer no Brasil, no caso de organismos internacionais nos 
quais o Brasil é membro, como o BIRD e o BID. Mas, em geral, o local de assinatura segue a lei 
64 
 
que rege o contrato. Por exemplo, contratos feitos com um Banco sediado em Nova York, 
regidos pela Lei de Nova York deverão ser assinados na cidade de Nova York. 
 
vii. Período de vigência e execução 
 
O que segue após a assinatura do contrato é o período de execução pelo órgão executor do 
Contrato no qual os recursos serão desembolsados, as ações do projeto serão executadas e, 
finalmente, o empréstimo (principal e juros) será amortizado. No Estado de Minas Gerais, fica 
a cargo da Secretaria de Planejamento e Gestão o controle sobre a execução (física e 
orçamentária) do projeto de políticas, ao passo que a Secretaria de Fazenda se responsabiliza 
pela gestão do contrato em termos de desembolso e pagamento. A Secretaria de 
Desenvolvimento Econômico passa a ser acionada somente em momentos pontuais que 
demandem a renegociação dos termos do acordo junto ao organismo internacional ou 
solicitação de aditivos contratuais junto à Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão. 
 
Exemplo do arranjo institucional do Estado de Minas Gerais: 
 
 
7.2. Papel da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (Sede) 
 
A Sede, por meio da Superintendência de Financiamento ao Investimento, faz o papel de 
gestora do processo de negociação das operações de crédito externo, se encarregando do 
enlace com as agências multilaterais e bilaterais de crédito, com a Secretaria de Assuntos 
Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, além de orientar os 
órgãos executores sobre o processo de negociação de crédito externo. Mais detalhadamente, 
a Sede é responsável pela gestão do processo de negociação das operações de crédito até a 
assinatura, estando dentre suas atribuições: 
 
i. Identificar e manter atualizada as opções de financiamento para projetos estratégicos 
do Estado 
 
ii. Programar o relacionamento institucional do Estado junto aos agentes estaduais, 
nacionais e agências bilaterais e multilaterais de crédito; 
 
65 
 
iii. Coordenar e assessorar as negociações do Estado junto às agências internacionais, 
bilaterais e multilaterais de crédito; 
 
iv. Orientar os órgãos sobre os documentos a serem elaborados de acordo com as 
exigências dos regramentos de financiadores internacionais; 
 
v. Elaborar Carta Consulta conforme Manual de Financiamentos Externos, da Secretaria 
de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento eGestão 
(SEAIN/MPOG); 
 
vi. Revisar, em conjunto com a Secretaria de Planejamento e Gestão e Secretaria de 
Fazenda, a minuta dos contratos de operação de crédito; 
 
vii. Coordenar a tramitação de termos aditivos ao contrato junto aos financiadores 
internacionais e a Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão; e 
 
viii. Encaminhar relatório semestral a Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre o andamento da execução das operações de 
crédito internacional, conforme Decreto nº 7.675, de 20 de janeiro de 2012. 
 
 
7.3. Papel da Secretaria de Fazenda (SEF) 
 
A SEF, por meio da Superintendência Central de Governança de Ativos e da Dívida Pública, é 
responsável pelos aspectos financeiros da operação, envolvendo as condições de 
endividamento e pagamento do Estado, regulamentadas na Lei de Responsabilidade Fiscal – 
LRF e monitoradas pela STN, e as condições do empréstimo em si (juros, carência, prazo 
maturação e etc). Mais detalhadamente, são atribuições e responsabilidades SEF: 
 
i. Controlar demandas por empréstimos e financiamentos públicos e as alternativas de 
atendimento; 
 
ii. Manifestar previamente sobre aspectos econômicos e financeiros das operações de 
crédito pleiteadas; 
66 
 
 
iii. Manifestar previamente, quanto ao impacto na capacidade de endividamento e de 
pagamento do Estado; 
 
iv. Fornecer informações, no âmbito de sua competência, para fins de análise dos agentes 
financiadores; 
 
v. Adotar procedimentos necessários à consolidação e encaminhamento da proposta de 
lei autorizativa; 
 
vi. Proceder a pesquisa junto aos agentes financeiros para identificar e atualizar cadastro 
de condições de financiamento oferecidas (juros, prazo de amortização, carência, etc); 
 
vii. Solicitar aos órgãos e entidades os documentos exigidos à aprovação das operações de 
crédito e proceder aos encaminhamentos, conforme definido no Manual de Instrução de 
Pleitos (MIP), da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF); 
 
viii. Elaborar, juntamente com o órgão ou entidade demandante, os cronogramas de 
desembolso e de reembolso e reproduzi-los para firmar em conjunto com o agente financeiro 
a proposta firme da operação; 
 
ix. Elaborar toda a documentação contábil e financeira necessárias ao atendimento dos 
pleitos, conforme as exigências da Resolução nº 43/2001, do Senado Federal, do Manual de 
Instrução de Pleitos (MIP), da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda 
(STN/MF) e do Manual de Financiamentos Externos, da Secretaria de Assuntos Internacionais 
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SEAIN/MPOP); 
 
x. Acompanhar e controlar os limites de endividamento e restrições para contratação de 
operações de crédito e concessão de garantias; 
 
xi. Determinar os procedimentos contábeis e financeiros necessários à abertura de contas 
correntes, para recebimento dos créditos e movimentações de contrapartida, a constar nos 
contratos; 
 
67 
 
xii. Revisar as condições econômicas e financeiras da minuta dos contratos de operação de 
crédito; 
 
xiii. Acompanhar o cronograma da execução financeira das operações de crédito 
contratadas e consolidar os relatórios financeiros; 
 
xiv. Consolidar e apresentar ao Agente financeiro da operação de crédito, os pedidos de 
desembolsos, reembolso e prestação de contas com as respectivas justificativas de despesas. 
Papel da Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplag) 
 
 
7.4. Papel da Secretaria de Planejamento e Gestão (Seplag) 
 
A Seplag, por meio da Diretoria Central de Avaliação de Projetos e Captação de Recursos, tem 
o papel de avaliar as políticas elegíveis para captação de recursos externos com base na 
estratégia governamental. São atribuições e responsabilidades da Seplag: 
 
i. Identificar e manter atualizada carteira de Programas, projetos e ações com potencial 
e condições de serem financiadas, observadas as prioridades estabelecidas pelo Governo; 
 
ii. Orientar e estabelecer medidas, em sua área de atuação, para que os órgãos e 
entidades do Poder Executivo estadual estejam aptos e preparados para captar recursos junto 
aos agentes financiadores; 
 
iii. Atestar a compatibilidade da operação de crédito pleiteada com o Plano Plurianual 
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA); e firmar 
declarações de inclusão da operação de crédito e das respectivas contrapartidas, nos 
mencionados instrumentos legais; 
 
iv. Fornecer informações, no âmbito de sua competência, para fins de análise dos agentes 
financiadores; 
 
v. Coordenar o monitoramento e a avaliação dos programas, projetos e ações 
financiados por operações de crédito; 
 
68 
 
vi. Avaliar e consolidar a programação orçamentária e financeira dos recursos captados; 
 
vii. Acompanhar a execução dos recursos originários das operações de crédito e consolidar 
os relatórios técnicos e orçamentários dos programas, projetos e ações financiados; 
 
viii. Coordenar, em conjunto com a Secretaria de Estado de Fazenda (SEF) o processo de 
realização de auditorias independentes conforme previsto nos contratos de empréstimos; 
 
ix. Apresentar a Superintendência Central de Governança de Ativos e da Dívida Pública 
(SCGOV/SEF) justificativa quanto ao mérito das operações de crédito, para fins de inclusão na 
proposta de lei autorizativa; 
 
x. Revisar e aprovar as minutas de contrato nos dispositivos relacionados as execuções 
de programas, projetos, ações e respectivas exigências comprobatórias. 
 
69 
 
 
8 Experiência de Minas Gerais 
 
 
 
 
 
O Contexto do Financiamento Internacional no Estado de Minas Gerais será abordado a seguir. 
 
 
8.1. Histórico I: de 2003 a 2010 
 
Em 2003, um modelo de gestão por resultados, pautado em uma visão estratégica de longo 
prazo, parecia uma ideia muito ousada para o Estado de Minas Gerais em crise fiscal e com 
dívidas públicas. A implementação e a consolidação da estratégia de desenvolvimento 
desejada pelo Governo apresentavam-se como uma missão desafiadora que, antes de tudo, 
deveria ser compreendida enquanto uma “missão de todos”. 
 
Por isso, o Governo apresentou aos diretores do Banco Mundial sua estratégia de governo, 
assumindo o compromisso com as prioridades, metas e visão de futuro delineados para o 
horizonte dos próximos anos. Em 2003, o Banco Mundial também divulgava a sua estratégia 
para o Brasil priorizando o incentivo à Boa Governança enquanto pilar necessário para o 
crescimento econômico sustentável e redução das desigualdades sociais. 
 
Desde então, iniciou-se o diálogo entre o Banco Mundial e o Estado de Minas Gerais. Em 20 de 
março de 2006, foi assinado o primeiro acordo de cooperação financeira entre o Governo e o 
Banco Mundial. Trata-se do contrato para o Programa de Combate à Pobreza Rural (PCPR) no 
valor de US$35.000.000,00, com o objetivo de apoiar financiamentos em investimentos 
comunitários, não reembolsáveis, de natureza produtiva, social e de infraestrutura básica, 
atendendo aos interesses das comunidades rurais mais pobres localizadas nas regiões Norte, 
Vale do Jequitinhonha e Mucuri. 
 
No mês seguinte, em 30 de abril de 2006, é assinado o Programa “Parceria para o 
Desenvolvimento de Minas Gerais” com o objetivo de financiar ações de melhoria das finanças 
públicas, fortalecimento da gestão pública e incentivo ao desenvolvimento do setor privado. 
Este programa, no valor de US$170.000.000,00 (cento e setenta milhões de dólares), foi 
elaborado em uma modalidade de empréstimo inédita para governos estaduais, estruturada 
70 
 
na lógica de desembolso por cumprimento de resultados pactuados com o Banco Mundial – 
Perfomance Driven Loan (PDL) – sem exigência de contrapartida financeira do Estado. 
 
As avaliações realizadas desses avanços consolidaram o diálogo para aformulação de novas 
colaborações técnicas e financeiras com o apoio do Banco Mundial, bem como a aproximação 
a outras agências multilaterais de desenvolvimento, como o Banco Interamericano (BID) e o 
Banco japonês (JBIC). 
 
No ano de 2006, são assinados os contratos de empréstimos com o BID e com o JBIC para o 
financiamento do Programa de Melhoria de Acessibilidade de Municípios de Pequeno Porte do 
Programa – PROACESSO, ambos no valor de US$50.000.000,00. Nesse mesmo período, 
iniciam-se as tratativas para a montagem de outros dois programas em parceria com o BID. O 
primeiro, Programa de Eletrificação Rural do Noroeste de Minas Gerais – PRONOROESTE, com 
o objetivo de reduzir o consumo de energia a diesel na região noroeste de Minas e também 
prover acesso à eletricidade aos produtores rurais e famílias de baixa renda. O segundo refere-
se ao Programa de Competitividade dos Arranjos Produtivos Locais (APLs)– Competitividade, 
com o objetivo de gerar aumento de renda em 7 Arranjos Produtivos Locais (APLs) com apoio 
da FIEMG e SEBRAE; ambos no valor de US$ 10 milhões. 
 
Em 2007, iniciaram-se as negociações com o Banco Mundial para a estruturação de um 
programa de financiamento à chamada Segunda Geração do Choque de Gestão, agora no valor 
de US$976.000.000,00 em uma abordagem setorial ampla (sector wide approach – SWAP). O 
contrato do “Programa para a Parceria do Desenvolvimento II” (SWAP/MG), como ficou 
denominado, foi celebrado no dia 13 de agosto de 2008. O Programa SWAP/MG visa garantir 
maior escala e agilidade na implementação de ações estratégicas do Estado para o alcance de 
resultados nos seguintes componentes: inovação do setor público, desenvolvimento do setor 
privado, educação, saúde e transporte, contemplando também salvaguardas socioambientais, 
indígenas e de reassentamento populacional. Em 2007, também se iniciaram as negociações 
para o Programa de Universalização de Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas 
Gerais – MINAS COMUNICA – no valor de US$50.000.000,00, com o objetivo de dotar 412 
municípios mineiros com serviço de telefonia móvel. 
 
Em 2008, o Instituto Euvaldo Lod (IEL), em parceria com o Estado de Minas Gerais formalizou 
um convênio de cooperação financeira não reembolsável com o BID/FUMIN no valor de 
US$2.700.000,00 para beneficiar o setor de turismo de negócios e artesanato mineiro. Neste 
71 
 
mesmo ano, iniciaram-se as tratativas para a montagem de duas novas operações de crédito 
com o BID: Projeto de Fortalecimento Institucional para Modernização da Gestão Fiscal 
PROFISCO/MG no valor de US$40.000.000,00 e o Programa Parceria para o Desenvolvimento 
III no valor de US$260.000.000,00. 
 
Em 2009, a crise financeira internacional repercutiu diretamente na prospecção e captação de 
recursos junto a organismos multilaterais. O BID, por exemplo, sofreu uma forte contração de 
seus fundos para o Brasil devido ao redirecionamento dos recursos para países da América 
Central, que se encontravam em situação econômica mais urgente. Em função dessa retração, 
o Estado de Minas Gerais optou por reduzir o valor da operação Desenvolvimento III de 
US$260 milhões para U$137 milhões, valor compatível com a condição de pagamento da 
instituição financeira para 2010. Além disso, os fundos de crédito concessionais ficaram 
limitados para projetos do Brasil durante o ano. 
 
Apesar desses fatos, o BID manteve seu compromisso com o Brasil e com o Estado de Minas 
Gerais, principalmente naqueles projetos cujos valores já tinham sido aprovados pela diretoria 
do Banco. Em 2009, foram aprovados pelo Banco os seguintes projetos: Competitividade 
(US$10 milhões), Pronoroeste (US$10 milhões), Proacesso – 2ª fase (US$50 milhões) e Profisco 
(US$40 milhões). Em 2010, foi aprovado pelo BID o Programa de Parceria para o 
Desenvolvimento de Minas Gerais III (US$ 137 milhões). 
 
Com relação aos projetos com o Banco Mundial, em 2010, o Banco aprovou um financiamento 
adicional ao Programa Parceria para o Desenvolvimento II, no valor de US$461 milhões, para 
serem desembolsados ainda neste ano. Este novo Programa, além de compensar a queda de 
arrecadação do Estado de Minas Gerais durante o ano de 2009 e impedir que os efeitos da 
crise prejudiquem o alcance das metas acordadas para 2010, 2011 e 2012, contempla um novo 
componente de redução da pobreza rural. Com isso, o Estado assumiu metas mais 
desafiadoras para os próximos anos, reforçando o seu compromisso em reduzir os índices de 
pobreza no Estado, com ênfase nas regiões do Norte, Jequitinhonha e Mucuri. 
72 
 
8.2. Histórico II: a partir de 2011 
 
 
Em 2011, é estruturada uma operação inédita no país de reestruturação de dívida com 
garantia do Tesouro Federal a agências multilaterais e à banca privada internacional. O 
chamado “Programa de Reestruturação da Dívida CRC/CEMIG”, aprovado pela Lei nº 19.964, 
de 26 de dezembro de 2011, contará com os seguintes aportes financeiros: 
 
I – Terceiro Programa de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais – DPL-MG –CRC-
CEMIG, em valor equivalente a até US$450.000.000,00 (quatrocentos e cinquenta milhões de 
dólares norte-americanos); 
 
II – Programa de Apoio aos Investimentos em Infraestrutura de Serviços Básicos do Estado de 
Minas Gerais – CRC-CEMIG, em valor equivalente a até €300.000.000,00 (trezentos milhões de 
euros); 
 
III – Programa de Reestruturação da Dívida CRC-CEMIG junto à banca privada internacional, em 
valor equivalente a até US$1.300.000.000,00 (um bilhão e trezentos milhões de dólares norte-
americanos). 
 
Além dessa operação que soma o montante de US$2,2 bilhões, o Governo de Minas também 
buscou diversificar suas fontes de financiamento internacional, iniciando negociações com a 
Corporação Andina de Fomento (CAF). O Programa Caminhos de Minas, que tem como 
objetivo desenvolver a infraestrutura rodoviária de Minas Gerais, contará com recursos da CAF 
no montante de U$ 300 milhões. 
 
Por fim, cabe mencionar ainda a aprovação de três importantes doações oriundas de 
organismos internacionais. Em 2011 foi assinado um acordo com o BID de US$400 mil para 
financiar pesquisas em mobilidade urbana e foram aprovados, também pelo BID, US$ 700 mil 
para financiar um modelo de negócios para gestão de resíduos sólidos na RMBH, cujo acordo 
assinado no inicio de 2012. Junto a JICA, foi assinado acordo de doação no valor de US$ 3 
milhões para financiar a melhoria das práticas de marketing e de pós-colheita de produtos 
agrícolas na Região do Jaíba, norte de Minas. 
73 
 
9 Lições Aprendidas 
 
 
 
 
Elaboração da Carta Consulta 
 
i. A Carta Consulta é o primeiro passo para formalização do pleito de operação de 
crédito junto ao organismo internacional e ao Governo Federal. Ainda que os componentes e 
ações possam ser alterados no decorrer das negociações, alguns itens devem permanecer 
constantes. São eles: nome da operação (que deve ser idêntico ao nome previsto na lei 
autorizativa e no Programa de Ajuste Fiscal), valor do financiamento em dólar (em até), valor 
da contrapartida em dólar (mínimo de) e o órgão financiador. 
 
Preparação das missões 
 
i. Agenda: A preparação de agendas deve ocorrer sempre que possível, com alguma 
antecedência para que se consiga planejar os eventos e reuniões necessários, bem como se 
levantar todas as informações solicitadas. É importante saber qual o objetivo da missão, quais 
os integrantes, período de permanência, dentre outros. Também é importante o envio de uma 
proposta de agenda ao agente financiador para comentários, sugestões e ajustes. 
 
ii. Descrição detalhada dos temas a serem tratados: É muito importante ter ciência de 
todas as temáticas a serem tratadas para alinhar as apresentações, reuniões e entrevistas 
solicitadas. 
 
Pré-Negociações e Negociações 
 
i. Reunião de alinhamento da equipe do Município: Antes de a equipe do município 
participar das negociações, éde extrema importância reunir Advogados do município e os 
demais órgãos envolvidos com a operação (órgão de desenvolvimento econômico, órgão de 
gestão financeira, órgão de planejamento, órgãos executores, etc). Essa reunião é uma 
oportunidade para discutir o contrato, levantar os pontos a serem questionados durante as 
negociações e formar uma posição conjunta prévia sobre o contrato. 
 
74 
 
ii. Documentos necessários: É importante levar cópias dos documentos de aprovação da 
operação de crédito no dia das negociações (lei autorizativa, autorização Cofiex, etc). Além 
disso, a depender das negociações com o agente financiador, faz-se necessário levar cópia de 
documentos específicos para cumprimento de condições prévias, entre outros. 
 
Tradução juramentada 
 
i. Tradução e cópias: Após as negociações do contrato o tomador do empréstimo fica 
responsável por providenciar a tradução juramentada das minutas negociadas e enviar uma 
cópia à PGFN. Vale lembrar que o contrato assinado, deve ser novamente levado para 
tradução juramentada. 
 
Tramitação no Governo Federal 
 
i. Pareceres sobre as minutas negociadas: Após as negociações e após o envio da 
tradução juramentada das minutas negociadas, a PGFN solicitará à Advocacia do município e à 
STN um parecer sobre as minutas negociadas. Esse momento pós-negociações é crucial para 
que a contratação não fique ‘parada’ por causa de atrasos nas entregas de pareceres e outras 
documentações. Nesse sentido, é sempre interessante manter estreito contato com a PGFN e 
a STN. 
 
Cerimônia de Assinatura 
 
A cerimônia de assinatura tem algumas peculiaridades que devem ser seguidas. 
i. No caso de ser uma contratação com um organismo ou agência internacional do qual o 
Brasil faça parte, a assinatura poderá ocorrer no Brasil. 
ii. No caso de organismo ou agência internacional do qual o Brasil não faça parte, o 
contrato deverá ser assinado no país cuja lei regerá o contrato (Ex. os contratos da Agência 
Francesa de Desenvolvimento devem ser assinados na França). 
 
 
75 
 
 
10 Considerações Finais 
 
 
 
Diante da queda de receitas provocada pelo contexto de crise econômica mundial, a maioria 
dos estados brasileiros tem recorrido a operações de crédito como principal fonte para 
investimentos. Como forma de responder a essa demanda, o Governo Federal anunciou, em 
2012, o aumento de limite de endividamento para todos os estados da federação. Ao mesmo 
tempo, tem incentivado seus principais bancos públicos para financiar estados e municípios 
por meio da criação de linhas de crédito e outras facilidades voltadas para investimentos em 
políticas públicas. 
 
Ainda é muito cedo para avaliar a capacidade de resposta dos estados e municípios aos 
incentivos colocados pelo Governo Federal no que tange à contratação de operações de 
crédito em bancos nacionais, bem como os impactos dessa alternativa de financiamento no 
médio e longo prazo. O fato é que se observa uma tendência à contratação de operações de 
créditos nacionais ao invés de internacionais. O caso de Minas Gerais é exemplar dessa 
tendência. Até 2011, o maior financiador era o Banco Mundial. Mas, a partir de 2012, o BNDES 
tornou-se o financiador de destaque, com capacidade para investir recursos maior do que o 
realizado pelas agências internacionais nos últimos 10 anos. 
 
Assim, o cenário atual indica uma mudança em curso nos processos de contratação de 
operações de crédito nacional e internacional e, consequentemente, nas modalidades 
disponíveis de financiamento para o setor público. De toda maneira, as ainda são grandes as 
oportunidades para que os municípios se planejem e partam para a captação de recursos 
nacionais e internacionais. 
 
76 
 
11 Legislação Pertinente 
 
 
 
LEGISLAÇÃO FEDERAL 
 
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Em especial os artigos 29, 29-A e 30, referentes ao 
Município, e os artigos 145 a 169, que tratam da tributação e do orçamento. Disponível em: 
. 
 
____________. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão 
fiscal e dá outras providências. Artigos 33 e 35. A Lei Complementar 101, de 04 de maio de 
2000, abrangendo os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário e Ministério Público, da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e Municípios, representou um marco para a administração 
pública brasileira, pois estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal, visando uma gestão responsável, eficiente, eficaz e 
sobretudo transparente em prol da sociedade, possibilitando não só a aplicação de sanções 
àqueles que não cumprirem as determinações nela contidas, como também assegurando à 
sociedade o acompanhamento através da divulgação de todos os seus demonstrativos. 
Disponível em: . 
 
____________.Decreto no 99.241, de 07/05/1990. Instituiu a Comissão de Financiamentos 
Externos (Cofiex), com a finalidade de identificar projetos e programas passíveis de 
financiamento por organismos internacionais multilaterais e por agências estrangeiras 
governamentais bilaterais, sendo presidida pelo Secretário Nacional de Planejamento do 
Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP). O Referido Decreto seria revogado 
pelo Decreto nº 688, de 26/11/1992, o qual alteraria a composição moldando-a à recriação dos 
Ministérios da Fazenda e do Planejamento. O Decreto nº 3.502 de 12/06/2000 dispõe sobre a 
reorganização da Cofiex. 
 
 
____________.Decreto n.º 3502, de 12 de junho de 2000. Dispõe sobre a criação do GTEC. 
Disponível em: . 
 
 
____________.Resolução nº 43/2001 do Senado Federal. Dispõe sobre as operações de 
crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive 
concessão de garantias, seus limites e condições de autorização. Disponível em: 
. 
 
 
____________.Decreto Nº 7.675, de 20 de janeiro de 2012. Aprova a Estrutura Regimental e o 
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em: 
. 
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7675.htm
77 
 
LEGISLAÇÃO ESTADUAL 
 
 
 
MINAS GERAIS. Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989. Particularmente as normas 
relacionadas ao orçamento (artigos 153 a 164) e ao município (artigos 165 a 184). Disponível 
em: . 
 
 
____________.Lei delegada nº 180 de 20 de janeiro de 2011. Dispõe sobre a estrutura 
orgânica da administração pública do poder Executivo do estado de minas gerais e dá outras 
providências. Disponível em: 
. 
 
 
____________.Lei nº 19.964, de 26 de dezembro de 2012. Autoriza o Poder Executivo a 
realizar operações de crédito com o Banco Internacional para Reconstruções e 
Desenvolvimento – BIRD –, o Banco Credit Suisse AG e a Agência Francesa de Desenvolvimento 
– AFD –, destinadas à reestruturação da dívida CRC-CEMIG, e dá outras providências. 
Disponível em: . 
 
http://www.almg.gov.br/
http://www.governo.mg.gov.br/userfiles/file/gerenciado/LeiDelegada180.pdf
78 
 
 
Referencial Teórico 
 
 
Referencial Teórico 
 
MAIA, José Nelson Bessa. A Paradiplomacia Financeira dos Estados Brasileiros: evolução, 
fatores determinantes, impactose perspectivas. 2012. Tese (Doutorado em Relações 
Internacionais) – Universidade de Brasília (IREL/UnB), Brasília. 
 
 
Referencial Teórico complementar 
 
Programa de Ajuste Fiscal: O Estado de Minas Gerais realizou no ano de 1998 uma 
renegociação de sua dívida com a União, formalizada pelo Contrato STN/COAFI 004/98, nos 
termos da Lei Federal 9.496 de 11/09/97 e da Resolução do Senado Federal nº 44 de 1998. 
Vinculado a esse contrato, foi assinado pelo Governo Estadual, em 18 de fevereiro de 1998, 
um Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) estabelecendo estratégias, metas e 
ações programadas que viabilizariam o equilíbrio fiscal das contas do Estado, de forma a 
assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos com o pagamento do serviço da dívida 
então refinanciada. São compreendidos por esse Programa os seguintes indicadores: (a) 
Relação Dívida Financeira / Receita Líquida Real; (b) Resultado Primário (diferença entre as 
Receitas e as Despesas Não Financeiras); (c) Despesa com Funcionalismo Público; Receitas de 
Arrecadação Própria; (d) Reforma do Estado, Ajuste Patrimonial e Alienações de Ativos; (e) 
Despesas de Investimentos. Mais informações em: 
 
 
 
 
Outras Legislações Federais. 
Disponíveis em: . 
 
 Decreto Federal nº 6.439/2008 
 Decreto Federal nº 6.170/2007 
 Decreto Federal nº 6.106/2007 
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/programadeajuste/
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/programa_ajuste_fiscal.asp
http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao
79 
 
 Portaria Interministerial nº 507/2012 
 Resoluções do Senado 43/2001, 48/2007 e 49/2007 
 Resolução TSE (22.579/2007) 
 Instruções normativas STN: 
o nº 01, de 1997 – e alterações; 
o nº 05, de 2000; 
o nº 02, de 2005; 
o nº 02, de 2006; 
o nº 03, de 2006; 
o nº 02, de 2012; 
 Instruções normativas da Receita Federal do Brasil (RFB): 
o nº 734, de 2007. 
 Instruções normativas da RFB e STN: 
o nº 1.257, de 2012; 
o nº 1.287, de 2012. 
 
 
 
Principais sítios eletrônicos: 
 
 
 Caixa Econômica Federal 
 
 CAUC - Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias 
 
 
 Ministério da Previdência Social 
 
 Receita Federal 
 
 Tesouro Nacional 
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
80 
 
 
ANEXOS 
 
 
 
ANEXO I - Cartilha CAUC 
 
ANEXO II - Cartilha Avaliação de Projetos 
 
ANEXO III - Caderno de Financiadores 
 
ANEXO IV - Decreto Estadual nº 45.583/2011 - CAUC 
 
ANEXO V - Deliberação JPOF nº 15/2007 - CAUC 
 
Os ANEXOS estão disponíveis no site Conversando sobre Gestão, da Secretaria de Estado de 
Planejamento e Gestão - Seplag, em: , e também 
no Ambiente Virtual de Aprendizagem – AVA, do Canal Minas Saúde, como material 
complementar do curso “Empreendedorismo e Gestão para Resultados Municipais”. 
 
81nacional 
e global, é fundamental ter atenção à agilidade na captação desses recursos. 
 
Os avanços observados no Brasil nos últimos anos e, especialmente em Minas Gerais, no 
aumento da capacidade de investimentos públicos, não solucionou todos os problemas, pois 
ainda persistem os desafios de escassez dos recursos disponíveis e da crescente demanda da 
sociedade. 
 
Diante disso, uma questão se coloca aos Municípios: “Como viabilizar o financiamento de 
investimentos estratégicos, para o desenvolvimento municipal, diante da carência de recursos 
públicos?” 
 
A experiência recente tem demonstrado que há formas de viabilizar os investimentos, como: 
as parcerias público-privadas; a contratação de financiamentos nacionais e externos; os 
repasses da União; além do próprio investimento com recursos do orçamento estadual. 
 
Como será observado nesta Cartilha, a captação de recursos pode ser dividida entre repasses 
de recursos federais e estaduais aos Municípios, e operações de crédito nacionais e 
internacionais. 
 
 Os repasses de recursos federais e estaduais a Municípios são efetuados por meio de 
transferências voluntárias, constitucionais ou legais. Importante observar que, para ter 
acesso aos recursos disponíveis das transferências voluntárias, é necessária a 
participação ativa dos representantes dos Municípios. O governo do Estado de Minas 
Gerais já adota, há alguns anos, uma postura intensiva de busca de recursos, com 
diversos procedimentos que serão explicados nesta Cartilha. 
 
6 
 
 As operações de crédito, nos termos do artigo 29, III, da Lei Complementar 101, de 04 
de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), são descritas como 
“compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e 
aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores 
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros”. 
 
 
Essa Cartilha tem, portanto, o objetivo de sistematizar o método utilizado pelo Governo de 
Minas Gerais no esforço de racionalizar e aperfeiçoar suas políticas de captação de recursos, 
em especial no que diz respeito aos repasses de recursos pela União ao Estado por meio de 
transferências voluntárias1, bem como por agentes financeiros nacionais e internacionais. 
 
O material está dividido em duas partes dentro do tema de captação de recursos. Na primeira 
parte encontra-se descrita a captação de recursos oriundos das transferências voluntárias da 
União aos entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios). A segunda parte 
apresentará o modelo de atuação utilizado pelo Estado na contratação das operações de 
crédito. Apesar das particularidades características a cada região, espera-se que os 
conhecimentos compartilhados a seguir sejam úteis na ampliação das fontes de recursos 
municipais. 
 
1
 Resumidamente as transferências voluntárias são os recursos financeiros repassados pelo Governo federal aos 
entes federados, em decorrência da celebração de convênios ou outros instrumentos similares, cuja finalidade é a 
execução de objetos pré definidos em proposta ou projetos de interesse comum. Este conceito será melhor 
detalhado mais à frente. 
7 
 
PARTE 1: Captação de Recursos de Transferências Voluntárias da União 
8 
 
 
1 Introdução 
 
 
Dentre os grandes desafios da Administração Pública está a disparidade entre as demandas da 
população por intervenções públicas e os recursos disponíveis para satisfazê-las. Tendo em 
vista a impossibilidade de atuar sobre todos os problemas percebidos pela população, é 
imprescindível que os escassos recursos do Estado sejam aplicados de forma eficiente. 
 
Esse desafio motivou a Diretoria Central de Avaliação de Projetos e Captação de Recursos 
(DCAP), da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag, a propor a reflexão sobre 
o tema e estabelecer parâmetros para a elaboração de projetos públicos, avaliação prévia 
dos mesmos e captação de recursos2. 
 
Essas três etapas do processo de implementação da política inserem-se na discussão de 
qualidade do gasto, uma vez que bons projetos, isto é, projetos bem planejados e viáveis sob 
diversos aspectos, evitam o desperdício de recursos, tendem a alcançar seus objetivos de 
maneira mais eficaz e estão mais aptos a captar recursos de agentes financiadores. 
 
Assim, estabeleceram-se estratégias de atuação com vistas à captação de recursos que passam 
pelo desenvolvimento de ferramenta de avaliação prévia de projetos e controle da 
adimplência dos órgãos estaduais junto ao Governo Federal. Estas iniciativas partiram da 
percepção de que os recursos de transferências voluntárias da União disponibilizadas aos 
entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) são normalmente concorrentes, ou 
seja, obtém o recurso aquele ente que: 
 apresenta o melhor projeto, no prazo determinado pelo concedente; 
 encontra-se quite com as obrigações financeiras, sejam estas principais (que envolvem 
pagamento de impostos ou tributos para a União) ou acessórias (referem-se apenas à 
informações contábeis como transmissão de declarações de recolhimento de 
impostos, entre outras). 
 
No controle da adimplência, a DCAP atua de forma preventiva e corretiva. O Estado de Minas 
Gerais publicou o Decreto nº 45.583, de 08 de abril de 2011, conhecido como Decreto do 
 
2
 Para mais informações acesse o sítio eletrônico da Seplag sobre a gestão de captação de recursos: 
. 
9 
 
CAUC3, que estabelece procedimentos a serem adotados pelos órgãos e entidades da 
Administração Pública Estadual para a manutenção e o restabelecimento da regularidade 
jurídica, fiscal, econômico-financeira e administrativa. O dever destas regularidades de todos 
os órgãos estaduais é do dirigente máximo, que o compartilha com o responsável pelo setor 
financeiro. 
 
Nestas normas foram previstas também formas de atuação preventiva que obrigam aos 
responsáveis o acompanhamento sistemático: 
 da renovação das certidões previdenciárias e tributárias; 
 de regularidade do FGTS; 
 da prestação de contas de convênio; 
 das obrigações de transparência da gestão fiscal; 
 do cumprimento de obrigações constitucionais ou legais. 
 
Para um melhor detalhamento do tema, bem como conhecer as normas federais e estaduais 
que regulamentam o tema e o modelo de monitoramento do Estado consulte a “Cartilha do 
CAUC” no material de leitura complementar. 
 
A captação de recursos, sobretudo em cenários de restrição fiscal, é uma importante fonte de 
financiamento dos investimentos públicos estaduais. No entanto, para potencializar a 
capacidade de captação de recursos, se faz necessário a formação de um bom banco de 
projetos. Nesse contexto, sobressai a importância da avaliação prévia de projetos. 
 
A partir da capacitação da equipe e por meio de estudos de modelos exitosos utilizados em 
países da América Latina, a DCAP desenvolveu uma ferramenta de avaliação prévia 
denominada “Framework”, que visa qualificar os projetos. Em linhas gerais, a ferramenta 
verifica a construção lógica, considerando a hierarquia entre as etapas do projeto, a saber: 
1) o conjunto de atividades leva às entregas às quais se relacionam; 
2) o conjunto de entregas leva ao cumprimento do propósito do projeto; 
3) o propósito do projeto, se alcançado, traduz a estratégia governamental no 
atendimento das demandas sociais. 
 
3
 O Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), criado pela Instrução Normativa STN 
nº. 1/2001, um subsistema dentro do SIAFI Federal que unificaa consulta da situação de adimplência dos 
beneficiários das transferências voluntárias de recursos da União. As exigências estão previstas na Constituição 
Federal, na Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei de Diretrizes Orçamentárias Federal e em legislação pertinente, 
sendo que os órgãos e entidades do Governo Federal são legalmente obrigados a consultar o CAUC quando da 
liberação de recursos. 
10 
 
A ferramenta também lista os grupos de interesse relacionados ao projeto, elencando os riscos 
que estes podem representar caso sejam contrários à execução do mesmo e definido as 
estratégias de mitigação desses riscos. O método também leva em consideração o fluxo de 
caixa, isto é, os gastos com o projeto dentro do prazo de 10 (dez) anos, visando avaliar o 
quanto de gasto com manutenção do objeto do projeto que será gerado e se mesmo assim o 
projeto pode ser considerado viável. 
 
A avaliação prévia, por meio da aplicação da ferramenta do “Framework”, visa assegurar que 
os projetos tenham um nível adequado de qualidade de acordo com eixos de planejamento, 
lógica, justificativa e contexto. Os objetivos posteriores são minimizar a probabilidade de que o 
projeto não atinja seus objetivos especificados, avaliar a pertinência e a justificativa de sua 
implementação, e assegurar o planejamento adequado. Dessa forma, a partir da avaliação 
prévia, é possível modificar o escopo dos projetos a fim de aperfeiçoá-los nos eixos referidos. 
 
Outro fator importante é que a avaliação prévia irá permitir a construção de um bom Banco de 
Projetos4. Por sua vez, tais projetos terão maior capacidade de captar recursos, aumentando a 
capacidade de financiamento de investimentos público sem onerar o orçamento do ente 
federado. Está disponível no material de leitura complementar a “Cartilha de Avaliação de 
Projetos” que detalha toda a metodologia acima exposta. 
 
Os principais requisitos para a captação de recursos realizada pelo Estado são: a qualificação 
dos projetos apresentados ao Governo federal e a manutenção da adimplência financeira 
junto à União. 
 
O método de captação de recursos será amplamente detalhado neste material. Em um cenário 
de restrição orçamentária vivenciado pelo Estado e pelos Municípios, a captação de recursos 
apresenta-se como excelente alternativa para a execução das políticas públicas consequente 
atendimento das demandas sociais. 
 
4
 O Banco de Projetos é um conjunto de projetos pré-elaborados no intuito de captar recursos. Os 
projetos já ficam prontos aguardando a oportunidade de apresentação ou, ainda, os órgãos podem, de 
forma pró-ativa apresentar àqueles órgãos que têm orçamento para o objeto do projeto. 
11 
 
 
2 Motivação 
 
 
 
Visando racionalizar e otimizar a atuação do Governo de Minas Gerais, a DCAP elaborou a 
Política Estadual de Captação de Recursos, com vistas à maximização dos repasses de recursos 
feitos pela União ao Estado, por meio de transferências voluntárias, bem como pelos agentes 
financeiros nacionais e internacionais. 
 
A partir da implantação da Política Estadual de Captação de Recursos, em 2007, teve início 
uma série de medidas para incentivar a formação de um Banco de Projetos voltado para a 
captação de recursos. 
 
Nesse mesmo ano, foi elaborado o primeiro Portfólio de Projetos para captação de recursos 
via emendas parlamentares ao orçamento federal. Esse documento lista projetos prioritários 
para o Estado em diversas áreas e é apresentado aos parlamentares federais mineiros em 
agosto do ano anterior ao orçamento a que se destina. 
 
Assim, em 2007 foi apresentado o primeiro portfólio para as emendas ao Orçamento Geral da 
União – OGU de 2008 e da mesma forma procedeu-se nos anos posteriores. Com o intuito de 
unificar os interesses dos órgãos estaduais e parlamentares, bem como objetivando a captação 
de recursos nacionais, estabeleceu-se a estratégia de apresentar projetos considerados 
prioritários para o Governo do Estado por meio do referido Portfólio de Projetos. 
 
Constatou-se a necessidade de parametrização e qualificação desses projetos, o que somente 
pode ser alcançado a partir de uma densa disseminação do que se chama “cultura de 
projetos”. Diante desse entendimento, a DCAP focou também no desenvolvimento de 
ferramentas que permitissem a qualificação dos projetos no âmbito estadual. 
 
A partir do desenvolvimento desta política a DCAP começou a atuar em duas estratégias de 
captação de recursos que serão detalhadas ao longo do material, mas citadas abaixo: 
 
12 
 
a) Captação ativa: Projetos importantes para a perpetuação da estratégia estadual são 
direcionados a contatos específicos dentro de cada ministério. Destaque para atuação 
política de secretários e do governador. 
Riscos: i) não haver disponibilidade orçamentária federal para aquela iniciativa; 
Vantagens: ii) relacionamento com o ministério; ii) geralmente não há concorrência de 
recursos 
 
b) Captação passiva: apresentação de projetos a partir da disponibilização, pelo Governo 
Federal (independente da forma), de oportunidades de conveniamento. As 
oportunidades principais (volume de recursos e alinhamento com a estratégia 
estadual) são direcionadas aos órgãos afins e é traçada uma estratégia conjunta de 
atuação, caso estes apresentem interesse na oportunidade. 
Riscos: i) “timming” para elaboração do projeto; ii) recursos concorrentes; 
Vantagens: i) o projeto será de acordo com o que foi proposto pelo governo federal; 
ii) foi identificado o alinhamento com a estratégia governamental do Estado. 
 
13 
 
 
3 Objetivos 
 
 
Por meio da conjugação de interesses setoriais, objetiva-se o melhor aproveitamento das 
oportunidades de captação e, consequentemente, a elevação da capacidade do Estado na 
materialização de políticas públicas, haja vista as crescentes demandas sociais e estruturais. 
 
A prática da captação de recursos orientada, qualificada e diversificada é importante para as 
organizações públicas a fim de: 
 
 Identificar alternativas para projetos prioritários não contemplados ou insuficientemente 
contemplados com recursos orçamentários próprios; 
 Identificar possíveis parceiros e projetos inovadores; 
 Propiciar maior independência em relação a um único financiador; 
 Diminuir a vulnerabilidade por meio da distribuição de riscos; 
 Otimizar esforços e aumentar integração nas áreas de atuação de seus projetos e 
iniciativas. 
 
14 
 
 
4 Resultados Esperados 
 
 
Pode-se entender a captação de recursos como a maneira de identificar oportunidades e 
viabilizar seu aproveitamento, seja por meio de recursos financeiros, humanos, tecnológicos, 
materiais ou imateriais. Pode voltar-se para o apoio direto à instituição como um todo, para 
temas específicos de interesse da instituição, para regiões selecionadas, ou para projetos. 
 
A importância da captação de recursos é intrínseca à possibilidade de ampliação do 
atendimento às demandas sociais, dado que os objetivos dos instrumentos pactuados estão 
sempre associados à execução de políticas públicas. 
 
O esforço de captação de recursos deve ser integrado às diretrizes do planejamento 
estratégico municipal, mais especificamente ao Plano Plurianual (PPA), e pode ocorrer tanto 
para substituição de fonte orçamentária, como para viabilizar investimentos que não foram 
incluídos no orçamento do ano em questão, mas que são coerentes e complementares ao 
alcance dos objetivos estratégicos municipais. 
 
A captação de recursos para substituição de fonte ocorre quando o projeto seria, antes desse 
processo, financiado com recursos previstos no Orçamento Municipal, isto é, recursos do 
orçamento próprio do município. A vantagem da substituição de fonte consiste na redução da 
despesa para o tesouro municipal com aquele projeto específico, possibilitando o investimento 
em outras políticaspúblicas. O recurso previsto no orçamento do município pode tornar-se 
contrapartida a um recurso captado de outra esfera, o que possibilita otimizar o gasto, tendo 
em vista que possibilita ampliar os resultados. 
15 
 
 
5 Metodologia 
 
 
Os repasses de recursos federais aos entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) 
são efetuados por meio de transferências constitucionais, legais ou voluntárias. 
 
 Transferências constitucionais: Parcela das receitas federais arrecadada pela União e 
repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente 
da arrecadação de impostos entre os entes federados representa um mecanismo 
fundamental para amenizar as desigualdades regionais, almejando promover o equilíbrio 
sócio-econômico entre Estados e Municípios. Dentre elas destacam-se, principalmente: o 
Fundo de Participação dos Municípios (FPM); o Fundo de Participação dos Estados (FPE); o 
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação (FUNDEB); e o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR). 
 
 Transferências legais: São as regulamentadas em legislação específica, que determina os 
modos de habilitação, transferência, aplicação dos recursos e prestação de contas. Existem 
duas modalidades desse tipo de transferência: 
o aquela cujos recursos repassados não são vinculados a um fim específico, 
como os royalties do petróleo a que alguns municípios têm direito; 
o aquela cujos recursos repassados são vinculados a um fim específico, como os 
repasses diretos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, os 
repasses da Saúde e da Assistência Social (Fundo a Fundo), entre outros. 
 
 Transferências voluntárias: Conforme definição da Lei Complementar nº 101, de 4 de 
maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), referem-se às transferências de 
recursos correntes ou de capital a outro ente da federação a título de cooperação, 
auxílio ou assistência financeira e que não decorrem de determinação constitucional, 
legal ou concernente aos recursos destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS). Nesta 
modalidade, estão o convênio e o contrato de repasse, que prevêem a transferência 
de recursos diretamente da União para os Municípios. Assim, estas assumem um papel 
de destaque no cenário das relações entre os entes federativos por se tratarem de um 
recurso disponível para a ampliação da capacidade de execução de políticas públicas 
pelos entes federados e um recurso importante de poder nas mãos do Governo 
16 
 
Federal em sua relação com os Estados, Municípios e legisladores federais, dada a 
discricionariedade de sua liberação. 
 
O Governo Federal disponibiliza o recurso dos programas federais, cujos objetos podem ser 
executados pelos entes federados, por meio das transferências voluntárias. Como dito 
anteriormente, o recurso é repassado ao convenente (aquele que executará o objeto do 
instrumento celebrado) por meio da celebração de convênios, contratos de repasse ou termos 
de parceria. 
 
São basicamente quatro as fases em que se desdobram os procedimentos relativos a 
convênios celebrados com a União e contratos de repasse: 
 
1) Proposição: 
 Estudo das necessidades locais e definição das prioridades; 
 Conhecimento da realidade sócio-econômica do Município; 
 Planejamento Estratégico do Município; 
 Envolvimento da sociedade; 
 Escolha dos Projetos: 
o Definição de ações mais urgentes. 
o Definição de ações que terão o maior número de beneficiados. 
o Priorização de ações que contribuam para a melhoria da qualidade de vida. 
 
2) Celebração / Formalização: 
 Momento de análise da necessidade e viabilidade do objeto proposto; 
 Verificação/comprovação da regularidade do Município, a qual é também exigida no 
ato de cada liberação de recursos; 
 Hipóteses de vedação de convênios: 
o Inadimplência. 
o Falta de correlação entre o objeto social do convenente e as características do 
programa. 
o Falta de condições técnicas. 
 Publicidade dos Atos. 
 
17 
 
3) Execução: celebrado o convênio, a execução das despesas com recursos financeiros 
federais ou estaduais deverá ser realizada com a estrita observância às normas legais 
aplicáveis. Nesta fase, ocorre a fiscalização do convênio e, para êxito do mesmo, deve-se 
seguir rigorosamente o planejamento do convênio estabelecido no plano de trabalho 
aprovado. A utilização de recursos em desacordo com as cláusulas de convênio é 
considerado falha grave e pode ensejar a glosa (devolução) dos recursos. 
 
4) Prestação de contas: 
 Prestação de contas à sociedade: disponibilizar de forma virtual ou física no órgão 
proponente, em local de fácil visibilidade, consultas ao extrato do convênio, com 
informações sobre etapas da obra (se este for o objeto do projeto), datas e valores das 
liberações. 
 Prestação de contas ao órgão repassador: respeitar os prazos e formalidades para a 
apresentação correta das prestações de contas parcial e final é condição para se evitar 
atrasos, suspensão e até mesmo a rescisão de um convênio. 
 
 
A ocorrência de falhas na fase de proposição pode acarretar a não aprovação do convênio ou 
problemas de difícil solução na etapa de execução. De acordo com estudos do Tribunal de 
Contas da União (TCU), algumas das inconsistências mais comuns são: 
 plano de trabalho pouco detalhado; 
 metas insuficientemente descritas, quantitativa e qualitativamente; 
 caracterização insuficiente da situação de carência dos recursos; 
 ausência de projeto básico; 
 projeto incompatível com o objeto do contrato de repasse ou convênio; 
 falta de comprovação da existência de contrapartida; orçamento subestimado ou 
superestimado. 
 
Entende-se um convênio, ou instrumento similar, como um acordo de cooperação para 
obtenção de um resultado desejado por ambos, concedente e convenente. Desse modo, é 
comum a exigência de contrapartida (parte do valor total do convênio) como forma de 
comprometimento financeiro com o objetivo. 
 
18 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União determina anualmente, na sessão referente 
às transferências voluntárias, os limites de contrapartida atinentes a cada esfera de Governo, 
segundo critérios como região geográfica, esfera federativa e, no caso de Municípios tem-se 
também como critério o número de habitantes. 
 
Ressalta-se, entretanto, que é necessária uma análise criteriosa do quão prioritário é um 
projeto dentro do planejamento estratégico do Município, dado que os recursos existentes 
comumente são insuficientes para arcar com toda a demanda. Nos casos em que o projeto não 
se insere em um quadro prioritário no contexto municipal, mas é entendido como tal no 
âmbito interno do órgão ou entidade, sugere-se a utilização de recursos próprios de seu 
orçamento. 
 
 
5.1 Identificação de oportunidades de captação 
 
A identificação de oportunidades de captação de recursos de transferências voluntárias dos 
Governos Federal e Estadual inicia-se após a aprovação das respectivas Leis Orçamentárias 
Anuais (LOA). Neste momento, é possível realizar a comparação entre os programas 
orçamentários dos Governos Federal e Estadual e os do Governo Municipal e identificar 
programas com atuação semelhante e eventuais emendas parlamentares indicadas para o 
município. 
 
Com essa informação, é possível entrar em contato diretamente com os gabinetes dos 
parlamentares, ministérios e secretarias estaduais para verificar possibilidades de 
conveniamento. Esta atuação, entretanto, ocorre de modo informal e associa-se ao cotidiano 
de diversos órgãos. Outro modo de buscar oportunidades é o acompanhamento das fontes 
oficiais de informação dos Governos Federal e Estadual, como sites, o Diário Oficial da União e 
o Diário Oficial do Estado de Minas Gerais, onde são publicados editais ou chamamentos 
públicos para a submissão de projetospara celebração de convênios. 
 
5.2 Identificação de oportunidades de captação no Governo Federal 
 
A partir do início da vigência da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n° 507, de 24 de 
novembro de 2011, o processo de identificação de oportunidades de captação no Governo 
19 
 
Federal pode se tornar mais simples, sazonal e concentrado. Esta modificação ocorre pelo 
conteúdo do artigo 4°: 
 Art. 4º Os órgãos e entidades da Administração Pública federal que 
pretenderem executar programas, projetos e atividades que envolvam 
transferências de recursos financeiros deverão divulgar anualmente no 
Siconv a relação dos programas a serem executados de forma 
descentralizada e, quando couber, critérios para a seleção do convenente ou 
contratado. 
§ 1º A relação dos programas de que trata o caput será divulgada em até 
sessenta dias após a sanção da Lei Orçamentária Anual (LOA) e deverá 
conter: 
I - a descrição dos programas; 
II - as exigências, padrões, procedimentos, critérios de elegibilidade e de 
prioridade, estatísticas e outros elementos que possam auxiliar a avaliação 
das necessidades locais; e 
III - tipologias e padrões de custo unitário detalhados, de forma a orientar a 
celebração dos convênios e contratos de repasse. 
§ 2º Os critérios de elegibilidade e de prioridade deverão ser estabelecidos 
de forma objetiva, com base nas diretrizes e objetivos dos respectivos 
programas, visando atingir melhores resultados na execução do objeto, 
considerando, entre outros aspectos, a aferição da qualificação técnica e da 
capacidade operacional do convenente ou contratado (...). 
 
O prazo de sessenta dias, estabelecido no parágrafo primeiro, torna possível que, logo após 
esse período, seja feita uma compilação de todas as oportunidades de celebração de 
convênios disponíveis no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – Siconv, 
para cada órgão ou entidade federal, selecionadas aquelas em que o Município enquadra-se 
como elegível e para as quais há interesse de submissão de projetos. 
 
Esse esforço de identificação de oportunidades concentrar-se-á nos meses de março e abril, a 
depender da data de sanção da LOA, que normalmente ocorre em dezembro. Entretanto, 
grande parte dos programas tem data final para recebimento de propostas a partir do início do 
segundo semestre, de modo que há intervalo suficiente para preparação de projetos em 
alinhamento com os programas federais, caso seja de interesse do órgão ou entidade. 
 
Deve se atentar para o prazo de inserção de propostas em anos eleitorais. Normalmente, 
nestes anos o prazo é encurtado tendo em vista as restrições de objeto que a lei eleitoral 
impõe. Assim, o sistema de inserção de propostas ou fica indisponível ou ainda que esteja 
aberto normalmente, as propostas lá inseridas não serão aceitas para conveniamento até que 
se encerre as restrições. A legislação eleitoral proíbe, por exemplo, a aquisição e doação de 
equipamentos agrícolas a associações de agricultores. Desta forma, um projeto como este 
somente será analisado após o período eleitoral. 
20 
 
5.3 Portal de Convênios do Governo Federal - Siconv 
 
No ano de 2008, o Governo Federal lançou o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de 
Repasse – Siconv, cujo objetivo foi eliminar os gargalos e garantir ao Governo Federal o total 
controle das transferências voluntárias da União, bem como imprimir mais eficiência, agilidade 
e, especialmente, mais transparência ao processo de liberação de recursos para Estados, 
Municípios e Organizações Não-Governamentais (ONG). 
Os procedimentos de uso do sistema foram regulamentados pela Portaria Interministerial 
MPOG/MF/CGU n° 507, de 24 de novembro de 2011, e suas alterações, e abrangem desde a 
publicação dos programas de convênios disponíveis para recebimento de projetos, até 
inserção de plano de trabalho e, por fim, prestação de contas. 
 
Dada sua recente implementação, recomenda-se aos órgãos e às entidades municipais a 
identificação de técnicos responsáveis pela celebração de convênios para que estes recebam 
qualificação adequada para lidar com o sistema. Deve-se procurar o Serviço Federal de 
Processamento de Dados (SERPRO)5. 
 
 
5.4 Portal de Convênios do Governo Estadual - Sigcon 
 
O Sistema de Gestão de Convênios, Portarias e Contratos do Estado de Minas Gerais, Sigcon-
MG – Modulo Saída, foi criado pelo Decreto nº 44.424, de 21 de dezembro de 2006, com a 
finalidade de acompanhar, coordenar e controlar os instrumentos de natureza financeira que 
permitam a entrada e a saída de recursos no orçamento estadual. 
 
O Sigcon-MG – Módulo Saída refere-se aos convênios e resoluções que prevejam a saída de 
recursos no orçamento estadual. Os municípios que receberem a indicação de emenda 
parlamentar, que tiverem sua proposta de plano de trabalho selecionada em chamamento 
público ou que negociarem recursos com as secretarias, podem acessar o Sigcon-MG – Módulo 
Saída para cadastrar o plano de trabalho e celebrar convênios com o Governo Estadual. 
 
O acesso ao Sistema é feito por meio da WEB no site . 
Recomenda-se aos órgãos e às entidades municipais a identificação de técnicos responsáveis 
 
5
 Para mais informações, acesse o sítio eletrônico: . 
http://saida.convenios.mg.gov.br/
21 
 
pela celebração de convênios para que esses recebam login (usuário) e senha do município e a 
qualificação adequada para utilizar o sistema. Deve-se procurar a Secretaria de Estado de 
Governo - Segov. 
 
A legislação prevê como requisitos obrigatórios para a celebração de Convênios com órgãos ou 
entidades da Administração Pública do Estado de Minas Gerais: 
 Autorização prévia da Segov nos termos do Decreto n.º 44.424, de 21 de dezembro de 
2006; 
 Estar cadastrado e regular no Cadastro Geral de Convenentes (CAGEC), conforme art. 
3º, § 3º do Decreto nº 43.635/2003 e art. 5º do Decreto nº 44.293/2006; 
 Demonstrar regularidade comprovada mediante ausência de bloqueio na tabela de 
credores do Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI-MG ou Certidão de 
Regularidade do SIAFI/MG, conforme Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e art. 11 
do Decreto nº 43.635/2003; 
 Atender às exigências do art. 25 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 
2000, além das previstas na LDO, nos termos do art. 8º do Decreto nº 43.635/2003; 
 Comprovante de abertura de conta bancária específica em instituição financeira oficial 
e, na inexistência, em outra agência bancária local, conforme art. 24, II do Decreto nº 
43.635/2003; 
 Cadastrar proposta/plano de trabalho no Sigcon-MG – Módulo Saída; 
 Encaminhar orçamento detalhado, projeto básico de engenharia, comprovação da 
regularidade do imóvel (quando for o caso) e demais documentos relacionados ao 
objeto do convênio de saída ao titular do órgão ou entidade responsável pelo 
programa, projeto, serviço ou benefício; 
 Oferecer contrapartida conforme percentuais definidos na LDO ou na legislação do 
programa pretendido; e 
 Atender às condições de participação do programa pretendido, sobretudo quanto aos 
percentuais diferenciados de contrapartida. 
 
22 
 
6 Emendas Parlamentares Federais Individuais 
 
 
 
Durante a análise do orçamento federal no Congresso Nacional são apresentadas emendas – 
propostas de alteração ao projeto de lei. Entre 31 de agosto (envio da proposta ao Congresso) 
e 22 de dezembro (encerramento da sessão legislativa), os parlamentares (Deputados Federais 
e Senadores) podem, mediante apresentação de emendas, remanejar, incluir e cancelar 
gastos, atuando sobre o projeto de lei orçamentária anual apresentado pelo Poder Executivo. 
 
Figura 1 - Principais datas de tramitação do Orçamento Federal 
 
 
Fonte: Elaboração própria da DCAP. 
 
 
De acordo com o site do Senado “a apresentação deemendas ao projeto de lei orçamentária é 
ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, pois por meio delas os representantes 
eleitos podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e 
compromissos políticos que orientam seu mandato de representação.” 
 
 
6.1 Restrições 
 
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de distintas naturezas. A Constituição 
Federal de 1988 estabelece em seu artigo 166, § 3.º, as regras fundamentais para a aprovação 
de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual: 
 não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam 
identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente comprovados; 
 é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra programação, já 
que normalmente as emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação; 
 não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios 
previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida; 
23 
 
 é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e 
da LDO. 
A Resolução nº 01/2001 prevê também a edição anual de um parecer preliminar, votado pela 
Comissão Mista de Orçamento (CMO) logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária 
Anual (PLOA) ao Congresso, no qual são definidas normas adicionais a serem observadas pelos 
parlamentares no processo de intervenção no PLOA. 
 
6.2 Tipos de emendas 
 
As emendas hierarquizam-se em dois planos de intervenção: as emendas individuais, que 
podem atingir um máximo de 25 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas, que se 
subdividem em três: 
 emendas de bancadas estaduais (para o Estado de Minas Gerais o máximo é de 22 
emendas, pois varia de acordo com o número de parlamentares por bancada); 
 emendas de bancadas regionais (até 2 emendas por bancada); 
 emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados (entre 3 
e 4 emendas, a depender do tema da comissão, sendo o máximo de 74 para a Câmara 
dos Deputados e de 45 para o Senado Federal). 
 
O valor para as emendas individuais por parlamentar é definido a cada ano a depender da 
situação fiscal do país à época de elaboração do orçamento. 
 
Ao definir as emendas e as áreas nas quais irão investir, os parlamentares escolhem quem será 
o executor das mesmas. Há cinco possibilidades de execução das emendas, denominadas 
Modalidades de Aplicação, que indicam se os recursos serão aplicados: 
 
I. mediante transferência financeira, inclusive aquela decorrente de descentralização 
orçamentária para: 
a. outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades; 
b. entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou 
II. diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou 
entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. A especificação da modalidade 
de aplicação observará, no mínimo, o seguinte detalhamento: 
30 - Governo estadual; 
24 
 
40 - administração municipal; 
50 - entidade privada sem fins lucrativos; 
90 - aplicação direta; ou 
99 - a ser definida. 
 
6.3 Execução 
 
Após a aprovação e a publicação do Orçamento Geral da União (OGU), que ocorre 
normalmente a partir de janeiro do ano a que se refere, devem-se levantar quais emendas 
foram destinadas para as Modalidades de Aplicação, que, conforme descrito acima, no caso 
municipal é 40. As emendas de modalidade 99 (a definir) podem também ser passíveis de 
captação, já que os seus autores podem solicitar a alteração ao órgão concedente. 
 
O Portal SigaBrasil () é o sistema de informações sobre as leis 
orçamentárias federais que reúne diversas bases de dados e as coloca à disposição da 
sociedade. Nele é possível pesquisar e obter relatórios sobre as emendas. No local de acesso 
livre ao sistema é possível selecionar o orçamento do ano pretendido, o Estado da federação, 
o Município e o tipo de busca desejada (como por exemplo, emendas individuais) para realizar 
a pesquisa. 
 
A partir da verificação de quais emendas foram destinadas ao Estado, a Seplag contata o 
parlamentar questionando-o sobre o objeto desejado com a alocação (destinação) da emenda 
para execução por este ente. 
 
Entende-se essa comunicação com a bancada mineira federal como necessária, tendo em vista 
que nem sempre está claro o que se deseja executar, informando apenas a funcional 
programática do orçamento federal. Por exemplo, há uma funcional programática federal 
assim descrita: “Apoia à infraestrutura agropecuária”. Apenas com esta descrição não é 
possível saber se o que se espera da execução é aquisição de equipamentos agrícolas, compra 
de sementes, reforma de parques, entre outros objetos possíveis dentro desta funcional. 
Neste sentido, a informação do parlamentar sobre o objeto a ser executado é imprescindível à 
perfeita execução do convênio oriundo da emenda. 
 
Após esta definição, a Seplag direciona a informação ao órgão pertinente para verificar se 
houve negociação prévia entre o parlamentar e o possível executor da emenda e para que este 
http://www.sigabrasil.gov.br/
25 
 
órgão faça a análise, dentro dos critérios já pré-estabelecidos de aprovação da emenda, que 
seguem descritos no item 6.5. Na hipótese de não aprovação da emenda, a Seplag encaminha 
ofício ao parlamentar informando da não aprovação Orienta-o a alterar a modalidade de 
aplicação para outro ente para que não haja a perda de recursos. Quando a emenda é 
aprovada, o órgão estadual faz contato com o gabinete do parlamentar para definição de 
abrangência do objeto e demais providências para a celebração do convênio, que estão 
detalhadas mais a frente. 
 
 
6.4 Fluxo de ações 
 
Ao tomar conhecimento das emendas apresentadas e aprovadas, o Estado comunica-se com 
os parlamentares, por meio de ofício da Seplag, solicitando a confirmação se aquelas emendas 
serão destinadas ao Governo estadual, e destas, quais são os projetos pretendidos. 
 
É necessário esclarecer que o Estado irá analisar a viabilidade de executar os projetos antes de 
gerar expectativa para o parlamentar e para sua base eleitoral de que o projeto será aprovado. 
No ofício consta um prazo máximo para resposta do parlamentar, normalmente até o mês de 
março, para que seja possível realizar as análises das propostas em conjunto com os órgãos 
estaduais, além de planejar a reserva de recursos orçamentários para o projeto, assim como 
sua execução. 
 
É imprescindível cobrar constantemente essa resposta. Isto porque a experiência mostra que 
nos últimos anos apenas uma pequena parcela dos parlamentares responderam no prazo 
estipulado. Mesmo com a cobrança in loco de servidores da Seplag em cada gabinete 
parlamentar, a maioria dos deputados e senadores apenas define sobre suas emendas 
individuais a partir de meados do ano, aguardando negociações com o Governo Federal, 
prefeituras e entidades, para posteriormente tomarem as decisões. 
 
Recorrentemente, as informações repassadas são incompletas, o que prejudica a análise por 
parte do Estado. Portanto, faz-se necessário esclarecer as dúvidas dos assessores dos 
parlamentares, solicitar empenho dos mesmos para levantar as informações e enviar 
corretamente para a Seplag. 
 
26 
 
Após receber as respostas dos parlamentares via e-mail ou ofício, a Seplag entra em contato 
com os órgãos e as entidades estaduais respectivos àquelas propostas para analisá-las em 
conjunto, de acordo com a viabilidade e interesse do órgão em executá-la. 
 
 
6.5 Os critérios básicos para a aprovação da emenda, no Estado 
 
 Congruência do objeto da emenda com o Plano Plurianual de Ação Governamental 
(PPAG), ou ainda com as áreas de resultados determinadas no Plano Mineiro de 
Desenvolvimento Integrado (PMDI); 
 Capacidade de execução por parte do órgão; 
 Disponibilidade orçamentária do Estado parao aporte de contrapartida; 
 Congruência dos objetos indicados e prazo de execução com as restrições impostas 
pela legislação eleitoral, se em ano de sufrágio universal; 
 Priorização da captação de recursos para Projetos Estruturadores; 
 Projetos de valores a partir de R$ 300.000,00 e até R$ 2.000.000,00 ou que possam ser 
realizados em etapas, isto é, modulares; 
 Projetos para os quais já exista projeto básico e, no caso de obras, projeto executivo 
elaborado. 
 
Verificados esses critérios, definem-se quais emendas serão executadas pelo Estado. A Seplag 
comunica, por ofício, aos parlamentares quais emendas foram aceitas e sugere alteração de 
modalidade para aquelas emendas que não foram aprovadas e que inicialmente o parlamentar 
havia indicado o Estado para executá-las. 
 
A partir desta comunicação aos parlamentares, os órgãos estaduais executores devem indicar 
um servidor para ficar responsável por entrar em contato com o gabinete do parlamentar e 
solicitar as informações complementares para o cadastramento do plano de trabalho do 
projeto no Siconv e no Sigcon Entrada. Com as informações do projeto corretamente dispostas 
nos sistemas, e após análise técnica, a Seplag emite a declaração de contrapartida, desde que 
haja dotação orçamentária disponível. 
 
Após o cadastramento do projeto nos sistemas de convênios estadual e federal, deve-se 
aguardar o empenho e a liberação dos recursos financeiros pelo Governo Federal. Isto 
27 
 
realizado, o órgão poderá cadastrar o número do convênio no Sigcon Entrada e solicitar à 
Seplag a descentralização da cota orçamentária e o início da execução do projeto. 
 
É frequente o empenho de recursos federais apenas no final do ano orçamentário, 
ocasionando muitas pendências de cadastramento e envio de documentação a serem 
resolvidas nas últimas semanas de dezembro. Para evitar este tipo de problema, é preciso 
monitorar essas fases e adiantar todas as cobranças e procedimentos possíveis. 
 
 
6.6 A Política Estadual de Captação de Recursos e as emendas parlamentares 
 
É importante ressaltar o papel de coordenação da Seplag como responsável por articular as 
negociações entre os órgãos e as entidades estaduais e os parlamentares mineiros. Cabe à 
DCAP da Seplag certificar que o processo das emendas individuais federais ocorra da forma 
correta, evidenciando a clareza quanto às regras estipuladas e a necessidade de cumprimento 
das mesmas, principalmente no que se refere à disponibilização de contrapartida pelo 
Governo Estadual. O esforço empreendido se justifica para que se evitem contratempos e 
desencontro de informações entre os atores envolvidos. 
 
A DCAP da Seplag desenvolve, desde 2007, este trabalho de captação de recursos via emendas 
individuais federais. Desempenhando um papel de coordenação deste processo acompanha, 
por meio do Siconv e Sigcon-MG – Módulo Entrada, os convênios com o Governo Federal, 
orienta aos órgãos quanto à aceitação das emendas, bem como quanto às questões de ordem 
orçamentária quando da liberação da contrapartida. 
 
A Seplag realiza ainda toda a comunicação junto aos parlamentares federais até o momento da 
aprovação das emendas que serão executadas pelo Estado, fazendo toda a comunicação entre 
o Estado e os parlamentares. 
 
Contudo, cabe aos órgãos estaduais o resguardo de algumas ações para evitar o desgaste do 
Estado junto à bancada mineira. Assim, são listadas abaixo orientações gerais sobre o 
acompanhamento das emendas: 
 ao receber informações sobre as emendas diretamente dos gabinetes parlamentares, 
enviar cópia à Seplag para que se tome conhecimento do processo e se tenha 
subsídios para posterior análise; 
28 
 
 registrar sempre por meio de ofício ou por e-mail todo o fluxo de comunicação com os 
parlamentares, copiando a DCAP para que haja um alinhamento das informações do 
Estado com a bancada; 
 nos casos cabíveis, cobrar do gabinete dos parlamentares os projetos das emendas 
apresentadas; 
 em caso de pendência na execução da emenda (como análise do projeto, problemas 
na licitação etc.) comunicar imediatamente o gabinete do parlamentar informando 
também à DCAP; 
 comunicar a DCAP quando do recebimento do recurso federal; 
 informar à DCAP o passo a passo da execução das emendas. 
29 
 
7 Dicas e Sugestões 
 
 
 
Para a captação de recursos, sugere-se que algumas perguntas sejam respondidas: 
 
 Qual a causa da captação? 
 O que se pretende atingir? 
 Que tipo de recursos são necessários e qual o volume envolvido? 
 Como a instituição irá captar recursos? 
 Possui pessoas preparadas para isso? 
 O potencial de captação é bem conhecido e dominado? 
 De que ferramentas dispõem? O projeto encontra-se bem estruturado, redigido e 
apresentado? 
 Estão bem definidos o cronograma e os prazos para a captação de recursos 
financeiros? 
 O(s) responsável (veis) está (ão) bem preparado(s) para responder tecnicamente a 
questionamentos e solicitações? 
 Os instrumentos de acompanhamento, avaliação e controle do processo de captação 
estão prontos para serem aplicados? 
 
Essas perguntas auxiliam a pensar no plano de projeto e a defini-lo com maior assertividade. 
Desta forma, sugere-se que, ao elaborar o plano: 
 
 Defina com clareza e objetividade as metas a serem atingidas a curto, médio e longo 
prazo; 
 Defina as políticas relacionadas aos objetivos de captação; 
 Estabeleça objetivos viáveis e ações executáveis; 
 Alie o objetivo do projeto com os objetivos estratégicos estabelecidos pelo Poder 
Executivo; 
 Deixe claro no plano o que se espera de cada parceiro; 
 Providencie um orçamento para cada um dos itens do projeto; 
 Defina as estratégias de captação de recursos financeiros a serem utilizadas, quais as 
formas de conquistar parceiros e financiadores; 
30 
 
 Defina os instrumentos de acompanhamento e controle da execução do plano de 
captação; 
 Identifique e analise perspectivas; 
 Leve em consideração alternativas de intervenção; 
 Identifique todos os possíveis Stakeholders bem como enumere ações que possam 
mitigar possíveis riscos à execução do projeto; 
 Corrija eventuais desvios; 
 Redirecione seu plano, se necessário. 
 
 
31 
 
 
8 Considerações Finais 
 
 
 
Para racionalizar e otimizar a atuação dos Municípios, com vistas à maximização dos repasses 
de valores pela União e pelo Estado aos Municípios por meio de transferências voluntárias, 
bem como por agentes financeiros nacionais e internacionais, sugere-se três focos de atuação 
para a captação de recursos: 
 Boas relações com ministérios e parlamentares; 
 Controle da adimplência do Município por meio do monitoramento da adimplência 
pelo CAUC do Governo Federal; 
 Fomento a uma cultura de projetos no Município. 
 
O foco dado às relações com os ministérios e parlamentares reforça a importância dos atores 
do Governo Federal e da manutenção de boas relações com os mesmos. 
 
Figura 2 –Frentes de captação de recursos 
 
Fonte: Elaboração própria da DCAP 
 
Nas relações com os ministérios destacam-se duas estratégias de captação: 
 
 Captação passiva: pelo acompanhamento diário e identificação das oportunidades de 
conveniamento disponibilizadas no Siconv. O fluxo ideal é que uma vez identificadas as 
oportunidades principais (volume de recursos e alinhamento com a estratégia do ente 
32 
 
federado), elas sejam direcionadas aos órgãos afins e se trace uma estratégia conjunta 
de atuação, caso estes apresentem interesse na oportunidade. 
 Captação ativa: projetos importantes para a perpetuação da estratégia do ente 
federado são direcionados à contatos específicos dentro de cada ministério. Destaque 
para atuação política de Secretários e do Prefeito. 
 
Nas relações com os parlamentares sugere-se: 
 Foco na convergência entre interesses dos parlamentares e a estratégia do Governo 
municipal; 
 Elaboração de umportfólio de projetos passíveis de receber emendas, que busquem 
direcioná-las aos projetos prioritários do Município; 
 Controle de todas as etapas, desde o processo de destinação das emendas ao PLOA, 
até a prestação de contas dos convênios, utilizando como ferramenta um Painel de 
Controle de Emendas Parlamentares, que seja atualizado constantemente. 
 
A disseminação de uma “cultura de projetos” pode ser realizada a partir de três ações: 
 Definição de parâmetros de elaboração de projetos; 
 Implementação de ferramentas de avaliação prévia de projetos; 
 Elaboração de portfólio de projetos para captação de recursos. 
 
 
Como já descrito, esta Cartilha contém informações e procedimentos realizados pelo Estado 
sobre a captação de recursos. Consideradas as características regionais, a estrutura 
administrativa dos órgãos e das entidades municipais, espera-se que este material auxilie os 
municípios na obtenção de recursos junto à União. E que o fruto deste esforço resulte em 
otimização do recurso orçamentário próprio e disto derive a execução das políticas públicas 
municipais e consequente atendimento das demandas sociais locais. 
 
 
 
 
33 
 
 
9 Legislação Pertinente 
 
 
LEGISLAÇÃO FEDERAL 
 
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Em especial os artigos 29, 29-A e 30, referentes ao 
Município, e os artigos 145 a 169, que tratam da tributação e do orçamento. Disponível em: 
. 
 
____________. Lei Complementar nº 115, de 26 de dezembro de 2002. Altera as Leis 
Complementares nos 87, de 13 de setembro de 1996, e 102, de 11 de julho de 2000. 
Disponível em: . 
 
____________. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão 
fiscal e dá outras providências. Artigos 33 e 35. Disponível em: 
. 
 
____________. Lei Federal nº 9.452, de 20 de março de 2007. Determina que as Câmaras 
Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberação de recursos federais para os 
respectivos Municípios e dá outras providências. Disponível em: 
. 
 
____________. Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitação e 
contratos da Administração Pública. Disponível em: 
. 
 
____________. Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito 
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: 
. 
 
____________. Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n° 507, de 24 de novembro de 2011. 
Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, 
que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante 
convênios e contratos de repasse, revoga a Portaria Interministerial nº 127/MPOG/MF/CGU, 
de 29 de maio de 2008 e dá outras providências. Disponível em: . 
 
____________. Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n°127, de 29 de maio de 2008. 
Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, 
que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante 
convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Disponível em: 
. 
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Portaria_127Int_Convenio.pdf
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Portaria_127Int_Convenio.pdf
34 
 
LEGISLAÇÃO ESTADUAL 
 
MINAS GERAIS. Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989. Particularmente as normas 
relacionadas ao orçamento (artigos 153 a 164) e ao município (artigos 165 a 184). Disponível 
em: . 
 
 
____________. Decreto nº 46.149, 15 de fevereiro de 2013. Dispõe sobre a programação 
orçamentária e financeira do Estado de Minas Gerais para o exercício de 2013. Disponível em: 
. 
 
____________.Decreto nº 44.424, de 21 de dezembro de 2006. Institui o Sistema de Gestão 
de Convênios, Portarias e Contratos do Estado de Minas Gerais - Sigcon-MG, no âmbito do 
Poder Executivo. Disponível em: 
. 
 
____________. Decreto nº 44.293, de 10 de maio de 2006. Altera o Decreto nº 43.635, de 20 
de outubro de 2003, que dispõe sobre a celebração e prestação de contas de convênios de 
natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou a realização de eventos 
E dá outras providências. Disponível em: . 
 
____________.Decreto nº 43.635, de 20 de outubro de 2003. Dispõe sobre a celebração e 
prestação de contas de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução 
de projetos ou a realização de eventos. Disponível em: 
. 
 
____________. Decreto nº 45.583, de 08 de abril de 2011. Estabelece procedimentos a serem 
adotados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual para a manutenção e o 
restabelecimento da regularidade jurídica, fiscal, econômico-financeira e administrativa. 
Disponível em: 
. 
 
____________.Deliberação Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) nº 15 de 
2007: Disciplina aplicação de restrições às unidades orçamentárias inadimplentes com o CAUC. 
Disponível em: 
. 
 
____________.Resolução Conjunta nº 8.256, de 12 de abril de 2011. Estabelece a adoção de 
atividades preventivas e articuladas dos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual, 
no que se refere à manutenção da regularidade jurídica, fiscal, econômico-financeira e 
administrativa. Disponível em: 
. 
http://www.almg.gov.br/
35 
 
 
PARTE 2: Operações de Crédito 
 
 
 
 
 
 
36 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
 
BACEN – Banco Central do Brasil 
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento 
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento 
CAF – Corporação Andina de Fomento 
COFIEX – Comissão de Financiamentos Externos 
DPL – Development Policy Loan 
GTEC – Grupo Técnico da Cofiex 
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano 
JBIC – Japan Bank for International Cooperation 
JICA – Japan International Cooperation Agency 
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal 
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
OCDE – Organisation for Economic Cooperation and Development 
ODA – Official Development Aid 
PAF – Program de Ajuste Fiscal 
PGFN – Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional 
PIB – Produto Interno Bruto 
RMBH – Região Metropolitana de Belo Horizonte 
ROF – Registro deOperações Financeiras 
SEAIN - Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão 
SEDE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais 
SEF – Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais 
SEPLAG – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais 
STN – Secretaria do Tesouro Nacional 
 
 
37 
 
 
1. Introdução 
 
 
 
Em um contexto de globalização da economia, escolher o que priorizar e o que implementar 
como investimentos para o desenvolvimento municipal é uma tarefa importante. Esses 
investimentos, sejam em infraestruturas física ou social, exigem um grande volume de 
recursos em um curto espaço de tempo para que as transformações deles decorrentes tenham 
impacto imediato. Apesar dos avanços observados nos últimos anos no Brasil e, especialmente 
em Minas Gerais, existem desafios para aumentar a capacidade de investimentos públicos, 
como a limitação dos recursos públicos e as crescentes demandas da sociedade. 
 
Diante disso, uma questão se coloca aos servidores públicos: como viabilizar o financiamento 
de investimentos estratégicos para o desenvolvimento diante da falta de recursos públicos? A 
experiência recente tem demonstrado alguns arranjos possíveis, em que se destacam as 
parcerias público-privadas, a contratação de financiamentos nacionais e externos, além do 
próprio investimento do tesouro estadual. 
 
Esses arranjos de financiamento para os investimentos públicos, principalmente quando 
repercutem em obrigações futuras, devem estar estruturados em sólidas bases fiscais e, para 
tanto, são disciplinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2001 de 4 de maio de 2000. 
Antes da existência dessa lei que regulamentava a contratação de operações de crédito, 
endividamento poderia ser considerado como sinônimo de deterioração das contas públicas, já 
que as autoridades governamentais acabavam por otimizar os ganhos de curto prazo ao 
carregarem empréstimos com juros elevados, que se transformavam em verdadeiras bolas de 
neve, comprometendo a trajetória fiscal e, consequentemente, as gerações futuras. 
 
Os anos 1980, por exemplo, foram marcados pela quase ausência de investimentos em função 
do esgotamento do orçamento público com os endividamentos das décadas anteriores. Não 
por acaso, a década de 80 entrou para a história da economia brasileira como a década 
perdida. 
 
Atualmente, o limite para contratação de operações de crédito por estados e municípios é 
disciplinado pelo Governo Federal. Entende-se que o financiamento por meio de 
38 
 
endividamento pode ser saudável, desde que respeitados certos requisitos definidos a partir 
da projeção de receitas e outros indicadores fiscais. Quanto melhores forem esses indicadores, 
constantes no Plano de Ajuste Fiscal (PAF), maior o limite da Administração Pública para 
contratar financiamentos. 
 
Nesse contexto, havendo espaço fiscal para contratações, a segunda questão que se coloca diz 
respeito às fontes de financiamento disponíveis. No Brasil, a principal fonte de financiamentos 
para projetos públicos e privados de longo prazo são os bancos de desenvolvimento. Estes são 
como agentes financeiros, geralmente constituídos por governos responsáveis pelo aporte de 
capital para projetos de investimento. Além dos bancos de desenvolvimento, os bancos 
estatais também atuam como provedores de capital para projetos de longo prazo. Os 
principais financiadores de estados e munícios são o Banco Nacional de Desenvolvimento 
Social (BNDES), o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal que, juntos, respondem por 50% 
do sistema bancário brasileiro. 
 
Apesar dos bancos de desenvolvimento e bancos estatais nacionais serem orientados para o 
apoiar o desenvolvimento, a composição de suas taxas de juros segue a lógica do mercado de 
créditos no país. É sabido que as taxas praticadas no Brasil por muitos anos mantiveram-se 
elevadas como estratégia para combater a inflação e atrair o capital externo. Contudo, essa 
mesma política de manutenção de juros elevados produziu efeitos negativos sobre a 
capacidade de investimentos dos estados, comprometendo suas trajetórias fiscais. 
39 
 
 
2. Motivação 
 
 
 
Nesse cenário, a captação de recursos externos tem se apresentado como uma alternativa 
viável para estados e municípios. As condições de financiamento oferecidas por agências 
multilaterais de desenvolvimento e mesmo por bancos privados internacionais costumam ser 
mais vantajosas em termos de juros e prazos do que as fontes de financiamento nacionais. 
Porém, os procedimentos para as contratações de crédito externo seguem um roteiro 
diferenciado, envolvendo atores em várias esferas e uma lógica de montagem de projetos 
orientada pela agenda internacional de desenvolvimento. 
 
 
40 
 
 
3. Objetivos 
 
 
 
Assim, essa Cartilha tem por objetivo sistematizar o método utilizado pelo Governo de Minas 
Gerais na captação de recursos, em especial, no que diz respeito às operações de crédito 
externo. Nos últimos 10 anos, o Governo evoluiu na sistematização dessa prática e atualmente 
conta com uma superintendência dedicada à captação internacional, bem como uma equipe 
multissetorial composta pelas Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Secretaria 
de Estado de Planejamento e Gestão e Secretaria de Estado de Fazenda. 
 
Ainda que a celeridade das tramitações dependa do Governo Federal, a sistematização das 
práticas e dos processos de contratação de operações de crédito externo tem possibilitado ao 
Governo de Minas Gerais a condução de vários financiamentos junto a diferentes agências 
internacionais e bancos nacionais. 
 
A institucionalização e o aprimoramento dessas práticas é um objetivo compartilhado pelas 
Secretarias diretamente envolvidas e esta Cartilha visa à capacitação de servidores públicos 
para a condução das operações de crédito. 
 
 
41 
 
 
4. Resultados Esperados 
 
 
 
O capitulo I se dedica a uma descrição do contexto do financiamento internacional para entes 
federados (Estados, Distrito Federal e Municípios), abordando desde as diretrizes colocadas 
pelos bancos multilaterais até às diretrizes para contratação do Governo Federal. 
 
O capítulo II tece um breve histórico das contratações de operações de crédito internacionais e 
os projetos que foram beneficiados com capital externo nos últimos 10 anos. O capítulo III 
sintetiza o arranjo institucional multissetorial desenvolvido no Estado de Minas Gerais para 
contratação e monitoramento das operações de crédito externo. Esse arranjo, ainda que 
desenhado em função da estrutura formal do Governo de Minas Gerais, pode servir de 
inspiração para outros entes federados que ainda não tiveram a institucionalização de sua 
estratégia de gestão de financiamentos. 
 
O capítulo IV se dedica a uma descrição do contexto do financiamento nacional para entes 
federados, que tem ganhado um papel fundamental no financiamento a estados e municípios 
desde a crise mundial de 2008. Por fim, o Capítulo V sumariza as principais lições aprendidas 
nas principais etapas de elaboração e negociação de operações de crédito. Certamente, os 
itens elencados nessa Cartilha não esgotam o estoque de conhecimento adquirido pelo Estado 
nessa temática, mas espera-se que sejam úteis para trilhar um primeiro caminho. 
 
 
42 
 
 
5. Financiamento Internacional para Entes Federados 
 
 
5.1 As operações de crédito no contexto da cooperação internacional para o 
desenvolvimento 
 
O conceito de Operação de Crédito, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal –LRF (Lei 
Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000), pode ser descrito como: compromisso 
financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, 
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a 
termo de bens e serviços, arrendamento