Planejamento e Orçamento Público

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Planejamento e orçamento público
Estudo do planejamento, da estrutura e dos processos do orçamento público.
Prof. Sergio Albuquerque Barata
1. Itens iniciais
Propósito
Compreender o conceito e a importância do orçamento público no cenário brasileiro de acordo com as normas
do Direito Financeiro e da legislação pertinente.
Preparação
Antes de iniciar o conteúdo deste texto, tenha em mãos a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) para
acompanhar os dispositivos mencionados da referida norma.
Objetivos
Definir o orçamento público
Identificar os instrumentos de planejamento
Identificar o processo orçamentário
Introdução
Para compreendermos o orçamento público, precisamos ter o conhecimento de uma série de quesitos:
 
Atividade financeira estatal.
Tipo de orçamento utilizado.
Competência legislativa para elaborar e aprovar as leis orçamentárias.
Quais valores servem de base para a elaboração do orçamento.
Normas e legislação referentes ao orçamento.
 
Conheceremos como o Direito Financeiro regra a atividade financeira estatal, assim como as funções, os
princípios e as normas do orçamento público. Em seguida, apresentaremos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), além de fazermos uma inter-relação entre
tais instrumentos.
 
Por fim, abordaremos o ciclo orçamentário. Iniciaremos tal abordagem pela elaboração da lei; em seguida,
passaremos pela apreciação, aprovação, sanção, publicação e execução dela; e, por fim, falaremos sobre a
avaliação e o controle do orçamento público.
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1. Orçamento público
Atividade financeira estatal (AFE)
De acordo com a doutrina, o direito financeiro é o ramo do direito público que tem por objeto o estudo da AFE.
 
Ela consiste em:
 
Obter receitas.
Fazer despesas.
Criar crédito.
Gerir e planejar o orçamento público.
 
O Estado precisa obter receitas para aplicar esses recursos em despesas de custeio da atividade estatal e
realizar investimentos.
Exemplo
Obras de saneamento e de infraestrutura.
Quando esses recursos não são suficientes para fazer frente à totalidade das despesas, o Estado necessita
criar receitas. Nesse caso, a solução encontrada é contrair empréstimos.
Exemplo
Endividar-se por meio das operações de crédito.
Diante de tal realidade, resta a seguinte pergunta: como seria possível planejar e organizar todos esses
recursos e dispêndios?
 
Resposta: a gestão desses recursos e a aplicação deles serão feitas por meio do orçamento público.
 
Conforme nosso ordenamento jurídico, ou seja, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), é tarefa do Estado
o bem comum da sociedade. Para isso, ele deve atender às necessidades públicas contidas em seu texto.
Exemplo
Saúde, educação, segurança, transporte, habitação, previdência e justiça.
O estudo do direito financeiro é mais amplo do que o tributário. Vimos que aquele compreende o conjunto de
normas que tratam da atividade financeira do Estado. Já este versa sobre o conjunto de normas que tratam
dos tributos, regulando os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.
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Orçamento
Funções econômicas ou clássicas
A partir da crise capitalista ocorrida na década de 1930, surgiu a necessidade da intervenção do Estado na
economia. Dessa maneira, ele passou a controlar o orçamento público.
A lei orçamentária é o instrumento de planejamento que tem as receitas previstas e as despesas
fixadas para determinado exercício financeiro, sendo elaborada pelo Poder Executivo e aprovada
pelo Legislativo.
O Estado interfere na economia por meio da referida lei. Ele tem funções econômicas e fiscais, sendo o
orçamento o principal instrumento de função da ação estatal na economia.
 
De acordo com a doutrina, o Estado exerce três funções econômicas em relação ao orçamento:
a) Função alocativa
Eis as principais características para o Estado intervir utilizando essa função:
 
Não há eficiência do setor privado (sistema de mercado).
O setor privado não consegue suprir as necessidades da população.
 
Por conta disso, o Estado oferece bens e serviços para a sociedade.
Exemplo
Realizar investimentos na infraestrutura econômica e disponibilizar provisão de bens públicos e
meritórios. Esses bens devem ou podem ser produzidos pelo Estado, embora possam ser explorados,
economicamente, pelo setor privado para evitar que a população de baixa renda não tenha acesso ao
consumo deles por não poder pagar o preço. 
Altos investimentos desestimulam o setor privado pelo fato de a aplicação imediata de recursos só trazer
retorno no longo prazo, já que o retorno demora muito para se concretizar. Nesse caso, o Estado realiza os
investimentos na infraestrutura econômica.
Exemplo
Áreas de transporte, energia, comunicações e armazenamento. 
Para alguns doutrinadores, há duas externalidades a serem observadas:
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Externalidades positivas
Os benefícios sociais são gerados com o incentivo de subsídios ou isenções para, por exemplo,
investimentos na criação de malha ferroviária, tendo em vista que mais pessoas utilizarão o
transporte público.
Externalidades negativas
São prejuízos sociais, por exemplo, a poluição de rios, e é função do Estado aumentar o tributo da
empresa, aplicar multas etc.
Em relação à provisão de bens públicos e meritórios, existe uma demanda por certos bens cujas
características particulares inviabilizam o fornecimento deles pelo setor privado (sistema de mercado):
Bens públicos
São usufruídos pela população; portanto, não podem ser individualizados nem recusados pelos
consumidores. A iluminação pública é um exemplo.
Bens meritórios (ou semipúblicos)
Excluem parcela da população sem recursos para pagar por eles. Podem ser fornecidos tanto pelo
Estado quanto por um particular. A educação e a saúde, por exemplo, não são, necessariamente,
oferecidas pelo Estado. Elas podem ser pagas para o particular por meio do orçamento, como ocorre
com a subvenção social para uma organização não governamental (ONG).
b) Função distributiva
Vejamos, agora, quais são as principais características da intervenção do Estado utilizando a função
distributiva:
 
Promover ajustamentos na distribuição de renda, corrigindo as falhas de mercado (desigualdades
sociais, monopólios empresariais etc.) inerentes ao sistema econômico capitalista, criador da
separação entre as classes sociais.
Apropriar a renda e a riqueza de forma diferenciada na sociedade, ou seja, retirá-las de uma parcela da
população e transferi-las para outra com o objetivo de tornar a sociedade o menos desigual possível.
 
São exemplos da função distributiva:
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Utilização do imposto progressivo
Pode se dar por:
- Impostos diretos (o ônus recai sobre os contribuintes que arcam com o imposto conforme seu
patrimônio e sua renda).
- Financiamento dos programas de alimentação, transporte e moradia populares.
Por exemplo: imposto de renda progressivo ou sobre grandes fortunas (embora previsto
constitucionalmente, esse imposto ainda não foi implementado no Brasil).
Concessão de subsídios
Pode ser aplicada aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre aqueles
consumidos.
Por exemplo: subsídio agrícola para os produtos da cesta básica.
Transferências diretas
Existe a situação de distribuição direta à população.
Por exemplo: Programa Bolsa Família.
c) Função estabilizadora
É considerada a mais moderna das três funções.
 
As principais características para o Estado intervir são:
 
Manter a estabilidade econômica com instrumentos macroeconômicos.
Estabilizar o valor da moeda.
Assegurar o nível de emprego.
Estabilizar os preços.
Estabelecer uma política monetária e fiscal (mexer nas receitas e nas despesas).
Atuar sobre a demanda agregada (disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos
capitalistas ou de qualquer outro comprador).
Se a demanda for superior à capacidade de produção, os preços tenderão a subir, mas, se ela for
inferior, a tendência será que eles diminuam. Consequentemente,haverá desemprego.
Mecanismo de política de estabilização (o Estado atua sobre a demanda agregada, aumentando ou
reduzindo conforme as necessidades).
Podemos destacar a atuação do Estado tanto nas receitas, com a alteração de alíquotas dos
tributos, tendo menos recursos no setor privado (IPI e IOF), quanto nas despesas, com a realização
de obras públicas, absorvendo parcela da população desempregada e contratando mão de obra.
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Em relação à demanda agregada, os principais instrumentos são a política:
 
Fiscal (gastos e tributos).
Cambial.
Monetária.
De controle de preços e salários.
 
Outro exemplo é a redução ou o aumento de juros, gastos ou investimentos públicos e impostos.
Orçamento autorizativo
O tipo de orçamento utilizado depende do regime político vigente que conste no ordenamento jurídico de um
país, de acordo com sua forma de governo.
 
Há três tipos de orçamento:
Legislativo
A competência para a elaboração, a votação e o controle do orçamento é do Poder Legislativo,
ficando a cargo do Executivo a competência para a execução do orçamento.
Executivo
A competência para a elaboração, a votação e a execução do orçamento é do Poder Executivo,
ficando a cargo do Legislativo a competência para o controle do orçamento.
Atenção: Alguns autores entendem que todas as competências desse tipo cabem ao Executivo.
Misto
A competência para a elaboração e a execução do orçamento é do Poder Executivo, ficando a cargo
do Legislativo a competência para a votação e o controle do orçamento.
No Brasil, predomina o tipo de orçamento misto. As competências do Poder Executivo e do Poder Legislativo
estão previstas na CF/1988. Tendo em vista esse modelo, pode-se afirmar que o orçamento público no nosso
país é autorizativo.
 
O Poder Executivo elabora a lei orçamentária e recebe do Legislativo uma autorização para realizar os gastos
públicos. Com isso, o Executivo efetua o orçamento de acordo com a lei, cumprindo, assim, o princípio
orçamentário da legalidade.
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Saiba mais
Duas emendas à Constituição introduziram uma nova situação em relação à execução do orçamento.
Ambas instituíram a obrigatoriedade de execução de pequena parcela dele por meio das chamadas
emendas parlamentares individuais ou coletivas. Com isso, o Legislativo incluiu, na lei orçamentária,
dispositivos de execução obrigatória por parte do Executivo. São as chamadas emendas parlamentares
impositivas. Apesar dessas emendas, o orçamento continua sendo autorizativo. 
Competência legislativa das leis orçamentárias
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o Plano Plurianual;II - as diretrizes
orçamentárias;III - os orçamentos anuais.
Art. 165 da CF/1988
Na esfera federal, a competência para apreciar e aprovar os instrumentos de planejamento é do Poder
Legislativo. É o que dispõe a CF/1988 em três artigos:
Art. 48 – Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, não exigida esta para
o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre: [...] II - Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual [...]. Art. 68, §1º
– Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de
competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei
complementar, nem a legislação sobre: [...] III - Planos Plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos
[...]. Art. 166 – Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do
regimento comum.
CF/1988
Dessa maneira, os instrumentos de planejamento são de iniciativa do Poder Executivo e aprovados pelo
Legislativo.
Princípios orçamentários
O Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP), de 2018, trata, de forma clara e objetiva, dos
princípios orçamentários fundamentais:
Atenção
Os princípios orçamentários visam estabelecer diretrizes norteadoras básicas a fim de conferir
racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do
orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes
federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios –, [esses princípios] são estabelecidos e
disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina. 
Agora, vamos conferir as principais características dos princípios mencionados no MCASP:
Unidade ou
totalidade
Estabelece que a lei orçamentária contenha todas as receitas e as
despesas de um mesmo ente da Federação, incluindo todos os
poderes e os órgãos em uma só lei.
Universalidade A lei orçamentária de cada ente federado tem de conter todas as
receitas e as despesas dele.
Anualidade ou
periodicidade
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1º de
janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Exclusividade
A LOA não contém dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para a abertura de créditos suplementares e a contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
Orçamento bruto Todas as receitas e as despesas devem constar na lei orçamentária
pelos seus totais, estando vedadas quaisquer deduções.
Legalidade
Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa prévia.
A lei orçamentária e a que instituir créditos suplementares e
especiais, aprovadas pelo Poder Legislativo, são os instrumentos
legais que autorizam a aplicação dos recursos públicos.
Publicidade O ato de divulgação do orçamento constitui condição de eficácia
(validade).
Transparência
Inclui três ações:
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade.
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão
fiscal.
• Disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a
arrecadação da receita e a execução da despesa.
Não vinculação da
receita de impostos
É proibido vincular a receita proveniente de impostos a órgão, fundo
ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF/1988.
Outros princípios não
mencionados no
MCASP
Também são utilizados no contexto do orçamento público.
Listaremos alguns desses princípios a seguir:
• Programação
• Clareza
• Especificação ou discriminação
• Equilíbrio
• Exatidão
• Unidade de caixa ou tesouraria
Normas sobre o orçamento público
Apontaremos as principais normas que tratam do orçamento público:
 
Constituição Federal de 1988 (CF/1988).
Lei nº 4.320/1964 (institui normas de direito financeiro para os entes federados).
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000).
Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP).
Manual técnico do orçamento.
Decreto Federal nº 93.872/1986 (dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro
Nacional).
Portaria Interministerial Secretaria de Orçamento Federal e Secretaria do Tesouro Nacional nº 163/2001
(dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas para os entes federados).
Introdução ao orçamento público
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata conceitua orçamento público e mostra funções,
competências, princípios e normas que o regem.
Conteúdo interativo
Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Verificando o aprendizado
Questão 1
(FGV – 2016)
Independentemente das competências específicas dos entes estatais, suas atribuições são
geradoras de crescentes despesas que exigem cada vez mais recursos para seu
financiamento. Quando um ente estatal propõe no orçamento a estruturação do anel viário
para o escoamento da produção em determinada região, trata-se de uma atividade do âmbito
da seguinte função do orçamento:
A
Alocativa
B
Distributiva
C
Estabilizadora
D
Fiscal
E
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Investimento
A alternativa A está correta.
Como um investimento em infraestrutura demandaum montante relevante, o particular não vai poder
realizar essa obra. Desse modo, o governo utiliza os recursos públicos para efetuar esse investimento,
viabilizando-os graças ao orçamento.
Questão 2
(Cespe – analista judiciário – administrativa – TRT – 7ª Região – 2017 – adaptada)
Na tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), um deputado federal apresentou uma
emenda propondo a criação de uma agência de fomento no Centro-Oeste. Seu objetivo é
incentivar projetos de desenvolvimento econômico e social da região por meio da concessão
de empréstimos e financiamentos. Em decorrência de seu objetivo, a emenda proposta pelo
parlamentar, nessa situação hipotética, viola o princípio da:
A
Discriminação
B
Universalidade
C
Unidade
D
Exclusividade
E
Unicidade
A alternativa D está correta.
A criação de uma agência de fomento é entendida como um dispositivo estranho à previsão das receitas e
à fixação das despesas, não estando inserida nas hipóteses de exceção. De acordo com o princípio da
exclusividade, não cabe um dispositivo estranho que não esteja no rol das ressalvas previstas no texto
constitucional.
2. Planejamento do orçamento público
Instrumentos de planejamento
A CF/1988 introduziu, no ordenamento jurídico, um novo modelo de planejamento composto por três leis
orçamentárias:
 
PPA
LDO
LOA
 
Esses instrumentos de planejamento são leis independentes, mas que atuam de forma conjunta, conforme
designa a própria Constituição.
Atenção
Não existe uma hierarquia formal entre as leis orçamentárias. Cada uma possui suas competências
diretamente previstas na CF/1988. 
Do ponto de vista do nível de planejamento público, segundo a doutrina, as leis orçamentárias adotam a
seguinte forma:
 
PPA (planejamento estratégico)
LDO (planejamento tático)
LOA (planejamento operacional)
 
Parte da doutrina, porém, entende que o PPA também pode ter planejamento tático e que a LDO pode ter um
planejamento operacional.
 
O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas, e a LDO busca as prioridades no PPA e orienta a elaboração
da LOA. Isto é, a LDO faz a integração entre o plano estratégico e o operacional. Percebemos, aqui, a
presença de uma hierarquia material de compatibilidade.
 
Descreveremos, a seguir, as três leis orçamentárias que compõem o modelo de planejamento. 
Plano Plurianual (PPA)
De acordo com o art. 165, §1º, da CF/1988:
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A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as
metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada.
Art. 165, §1º, da CF/1988
Agora, vamos detalhar cada ponto abordado no art. 165, §1º, da CF, 1988.
 
A forma regionalizada apresentada na CF/1988 refere-se a uma localização espacial, como o Vale do São
Francisco e a Bacia Amazônica, para se fazer um gasto. Ela também pode ser realizada por regiões
macroeconômicas. Por exemplo: regiões Sudeste, Nordeste, Norte, Sul e Centro-Oeste.
 
As diretrizes são as orientações e os macro-objetivos que indicam o caminho definido pelo governo
responsável pela elaboração do PPA. Por exemplo: melhoria das condições de saúde no município do Rio de
Janeiro.
 
Já os objetivos são sempre mensuráveis por um indicador, expressando um resultado sobre o público-alvo e
descrevendo a finalidade de um programa com concisão e precisão. Por exemplo: diminuir a mortalidade
infantil na localidade X.
 
As metas, por sua vez, são um conjunto de operações cujos produtos contribuem para os objetivos do
programa. Por exemplo: construir a rede de esgoto do bairro, executar uma campanha de vacinação em massa
em crianças de 0 a 5 anos e promover a construção de moradias dignas e a extinção de palafitas.
 
As despesas de capital, por fim, precisam ser entendidas em seu sentido macro: elas significam, na verdade,
despesas com investimentos. Por exemplo: obras de infraestrutura e em anéis viários, compra de
equipamentos e construção de escolas e hospitais.
 
A CF/1988 dispõe, ainda, sobre as “despesas de capital e outras delas decorrentes”. Já mencionamos o
significado das despesas de capital, mas o que significa o trecho “outras delas decorrentes”?
 
Elas são entendidas como despesas correntes (para o funcionamento e a manutenção da atividade estatal, ou
seja, despesas de custeio) decorrentes desses investimentos.
Exemplo
Na construção de um hospital (que é uma despesa de capital – investimentos), é preciso contratar
pessoal (médicos, enfermeiras, assistentes administrativos etc.), além de pagar, entre outras despesas,
a energia elétrica, o telefone e o gás. Todos os itens citados são gastos correntes que decorreram da
construção desse hospital (despesas de capital – investimentos). 
As despesas relativas aos programas de duração continuada são aquelas relacionadas a programas que
fornecem bens e serviços para a sociedade. Elas estão vinculadas a programas com duração ao longo do
tempo, tendo uma duração superior a dois exercícios.
 
Veja uma importante observação sobre o art. 167, §1º, da CF/1988:
Art. 167, §1º, da CF/1988
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Trata-se de uma vedação expressamente prevista na CF/1988. Se o investimento não estiver previsto no PPA,
será necessária a criação de uma lei autorizando a inclusão desse investimento.
 
A competência para a elaboração do PPA é do Poder Executivo, ao passo que sua aprovação cabe ao
Legislativo. Com isso, as leis orçamentárias seguem um rito próprio.
 
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento, segundo o art. 35, §2º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), CF/1988, são os seguintes:
Art. 35, §2º, ADCT, CF/1988
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão obedecidas as
seguintes normas:
I - o projeto do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
O PPA, então, tem vigência no início do segundo ano de um mandato governamental e se encerra no final do
primeiro ano do mandato seguinte. Por isso, ele é um instrumento de planejamento para o período de quatro
anos, sendo considerado de médio prazo.
 
Em relação aos outros entes federados (estados, DF e municípios), esse prazo deve estar contido nas
respectivas Constituições estaduais e leis orgânicas.
 
Observemos, agora, o art. 165, §9º, da CF/1988:
Art. 165, §9º, da CF/1988
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
O art. 3º da LRF, que é uma lei complementar, trata do PPA. Entretanto, o referido dispositivo foi integralmente
vetado, não existindo, assim, nenhuma lei abordando a elaboração e a organização desse instrumento de
planejamento.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Conforme o art. 165, §2º, da CF/1988:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Art. 165, §2º, da CF/1988
A LDO trata das metas fiscais como prevê a LRF. Já as prioridades referem-se aos programas que o governo
entende como prioridade na sua execução.
Como o PPA é uma lei válida para quatro anos, a LDO busca, ano a ano, quais investimentos devem ser
realizados nesse período. Para isso, ela orientaa LOA a executá-los em cada ano.
 
De igual modo, a LDO faz a integração entre o planejamento de médio prazo (PPA) e o de curto prazo (LOA).
Também serão incluídos nela os investimentos para o seu período de vigência. Além disso, a LDO orientará a
elaboração da LOA durante todo prazo de vigência dessa lei, iniciando na 1ª etapa do ciclo orçamentário até
seu controle e avaliação (4ª etapa desse ciclo).
 
Por fim, a LDO também dispõe sobre as alterações na legislação tributária. Ela não altera nem cria tributos.
Caso haja alguma alteração na legislação tributária, a LDO orienta quanto à internalização dos efeitos dessa
alteração no orçamento. Algumas estatais são consideradas agências financeiras oficiais de fomento.
Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Caixa
Econômica Federal são bons exemplos de agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO estabelece como essas estatais irão aplicar seus recursos. A competência para a elaboração dela é do
Poder Executivo, ao passo que sua aprovação é responsabilidade do Legislativo.
 
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento são, segundo o art. 35, §2º, ADCT, CF/
1988, os seguintes:
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão obedecidas as
seguintes normas: II - o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito meses e
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa.
Art. 35, §2º, ADCT, CF/1988
A LDO poderá ter vigência no mesmo ano de sua elaboração, produzindo efeitos após sanção e publicação, já
orientando a elaboração da LOA na 1ª etapa do ciclo orçamentário.
 
Portanto, a LDO é um instrumento de planejamento válido para o período que se refere à LOA, sendo
considerado de curto prazo. Em relação aos outros entes federados (estados, DF e municípios), esse prazo
deverá estar contido nas respectivas Constituições estaduais e leis orgânicas.
 
Observemos o art. 165, §9º, da CF/1988:
 
Cabe à lei complementar:
 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual,
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
 
O art. 4º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LDO:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias atenderá o disposto no §2º do art. 165 da Constituição e: I - disporá
também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a
ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do §1º
do art. 31; c. (VETADO) d. (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências
para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Lei Complementar nº 101/2000
De acordo com a LRF, a LDO conterá dois anexos:
Anexo de Metas Fiscais (AMF)
Estabelecerá metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para
os dois seguintes.
Anexo de Riscos Fiscais (ARF)
Avaliará os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Além disso, a mensagem que encaminhar o projeto de LDO da União apresentará, em anexo específico, os
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados e variáveis, além das metas de inflação, para o exercício subsequente.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
Compreende o Orçamento Fiscal (OF), o Orçamento de Investimento (OI) e o Orçamento da Seguridade Social
(OS).
 
Observe o art. 165, §5º, da CF/1988:
A Lei Orçamentária Anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Art. 165, §5º, da CF/1988
O Orçamento Fiscal (OF) contempla todas as despesas que não estão no Orçamento de Investimento (OI) e no
Orçamento da Seguridade Social (OS).
 
O OI contempla somente as despesas dos investimentos das empresas estatais independentes ou não
dependentes (EEI).
 
As EEI são empresas que não dependem de recursos do controlador para se manter. Isto é, elas conseguem
se manter sem receber recursos do ente controlador para pagar suas despesas.
Atenção
As despesas consideradas de manutenção de suas atividades e outras que não sejam investimentos não
fazem parte do OI. São encaminhadas em anexo específico, junto com o Projeto de LOA, e aprovadas por
decreto. Todas as despesas das empresas estatais dependentes (EED) entram no OF e no OS. 
De acordo com o art. 194, da CF/1988, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações, de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social. Então, essas despesas estão dentro do OS. As demais despesas com
segurança, educação, transporte, habitação etc. estão contidas no OF.
 
A competência para elaboração da LOA é do Poder Executivo e a de aprovação é do Poder Legislativo. Os
prazos da União para envio e devolução desse instrumento, conforme o art. 35, §2º, ADCT, da CF/1988, são:
Saiba mais
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão obedecidas as
seguintes normas: III - o Projeto de Lei Orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa. 
Então, a LOA é um instrumento de planejamento válido para o período a que se refere, um exercício financeiro,
sendo considerado de curto prazo. Em relação aos outros entes federados (estados, DF e municípios), esse
prazo deverá estar contido nas respectivas legislações estaduais e leis orgânicas.
 
Observe o art. 165, §8º, da CF/1988:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Art. 165, §8º, da CF/1988
Esse dispositivo consagra o princípio orçamentário da exclusividade.
 
A LOA, então:
 
É um instrumento de planejamento, de acordo com o art. 165 da CF/1988.
Dispõe sobre a estimativa (previsão) da receita e fixação da despesa, cumprindo com o princípio
orçamentário do equilíbrio, pois as receitas e as despesas são em igual valor.
É válida para um exercício financeiro, cumprindo com o princípio orçamentário da anualidade.
Contém somente matéria orçamentária, cumprindo com o princípio orçamentário da exclusividade.
 
Conforme o princípio da anualidade, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão
das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA.
 
O orçamento deve ter vigência limitada a um período anual. Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o
exercício financeiro coincide com o ano civil. Portanto, inicia em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro de
cada ano.
 
Segue o art. 165, §9º, da CF/1988:
 
Cabe à lei complementar:
 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual,
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
 
O art.5º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LOA. Cabe destacar que essa lei contém a reserva de
contingência de acordo com o art. 5º, III, b, da LRF:
Art. 5º - O Projeto de Lei Orçamentária Anual, elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual,
com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: [...] III - conterá
reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente
líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao: [...] b) atendimento de
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Lei Complementar nº 101/2000
A reserva de contingência consignada na Lei Orçamentária Anual é destinada, exclusivamente, ao
atendimento de passivos contingentes e aos outros riscos e eventos fiscais imprevistos com a capacidade de
afetar as contas públicas.
Créditos adicionais
Os recursos para a execução dos programas de trabalho do governo são especificados por meio dos créditos
orçamentários aprovados pelo Poder Legislativo no orçamento anual.
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Crédito orçamentário inicial ou ordinário
É aquele aprovado na LOA (autorização
legislativa). Já as dotações orçamentárias
(montantes fixados na LOA) estão consignadas
aos créditos orçamentários, constituindo o
limite do recurso autorizado.
Durante a execução orçamentária (3ª etapa do
ciclo orçamentário), pode haver a necessidade
de retificar ou ajustar o orçamento. A LOA,
assim, pode ser alterada por conta dos créditos
adicionais.
Créditos adicionais 
São autorizações de despesas não computadas
ou insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária. Como a iniciativa da LOA é de
competência privativa do chefe do Executivo, a
abertura de crédito adicional também compete
a ele.
 
Existem três espécies de créditos adicionais,
conforme determina a Lei nº 4.320/1964. O
MCASP também trata desses créditos.
De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais são classificados em:
I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; II – especiais, os destinados a
despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; III – extraordinários, os destinados a
despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Lei nº 4.320/1964
A CF/1988 atualizou as hipóteses de abertura dos créditos extraordinários, sendo eles admitidos para atender
a despesas imprevisíveis e urgentes. São exemplos: as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública.
 
A CF/1988, em seu art. 167, V, proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem haver:
 
Prévia autorização legislativa.
Indicação dos recursos correspondentes.
 
Os créditos suplementares e especiais serão, segundo o art. 42 da Lei nº 4.320/1964, autorizados por lei e
abertos por decreto executivo. No entanto, os extraordinários não são autorizados por lei.
 
Os créditos extraordinários serão abertos, na verdade, por um decreto do Poder Executivo. Em seguida, será
dado o imediato conhecimento dele ao Legislativo, conforme impõe o art. 44 da Lei nº 4.320/1964.
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Dica
Essa espécie de crédito adicional, no caso da União, pode ser aberta por medida provisória, informa o
art. 167, §3º, da CF/1988. 
O art. 43 da Lei nº 4.320/1964 menciona que a abertura dos créditos suplementares e especiais depende da
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e é precedida de uma exposição justificativa.
 
A mencionada lei não trata da obrigatoriedade de existência de recursos disponíveis para abrir o crédito
extraordinário. Normalmente, após a retirada dos recursos de onde houver algum, será feita a abertura do
crédito usando a anulação parcial ou total de dotação de onde o recurso foi retirado.
 
De acordo com o art. 43, §1º, da Lei nº 4.320/1964, são considerados recursos disponíveis para fins de
abertura de créditos suplementares e especiais:
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II – os provenientes de
excesso de arrecadação; III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou
de créditos adicionais, autorizados em Lei; IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma
que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Lei nº 4.320/1964
Instrumentos de planejamento
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata mostra como é realizado o planejamento do orçamento
público.
Conteúdo interativo
Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Verificando o aprendizado
Questão 1
A Constituição da República de 1988 estabeleceu três instrumentos de planejamento e
orçamento. Sobre esses instrumentos, é incorreto afirmar que
A
a Lei Orçamentária Anual é de iniciativa do chefe do Poder Executivo.
B
o Plano Plurianual deve estabelecer os programas de duração continuada.
C
a Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de conexão entre o PPA e o orçamento anual.
D
o Plano Plurianual tem vigência de quatro anos, iniciando-se no primeiro exercício do mandato do chefe do
Poder Executivo.
E
a Lei Orçamentária Anual contém três peças orçamentárias: o orçamento fiscal, o de investimento das estatais
e o da seguridade social.
A alternativa D está correta.
O PPA é válido para quatro anos: considerado de médio prazo, ele inicia sua vigência no segundo exercício
financeiro do mandato presidencial e se encerra no final do primeiro ano do mandato seguinte.
Questão 2
(FCC – 2017)
Determinado tribunal verificou, em junho de 2017, a necessidade de realizar reformas, cuja
execução duraria seis meses, no complexo de imóveis dele. No entanto, apesar da
previsibilidade quanto à necessidade de tais reformas, não havia dotação orçamentária em
créditos orçamentários específicos para a sua realização. Assim, de acordo com as
determinações da Lei nº 4.320/1964, para a execução das despesas com as reformas no
tribunal, foi necessária a abertura de créditos adicionais
A
extraorçamentários
B
complementares
C
suplementares
D
especiais
E
extraordinários
A alternativa D está correta.
Como não há dotação orçamentária para tal despesa, é necessário abrir um crédito adicional especial, pois
essa espécie é a utilizada para as despesas não previstas no orçamento.
3. Processo orçamentário
Ciclo orçamentário da LOA
É um processo contínuo, dinâmico e flexível. É possível agrupar as atividades relacionadas a esse ciclo em 
quatro fases ou etapas:
 
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária.
Apreciação, estudo, aprovação (discussão), sanção e publicação da Lei Orçamentária.
Execução da Lei Orçamentária.
Avaliação e controle da execução orçamentária (acompanhamento).
 
Podemos concluir, portanto, que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, pois tal
exercício corresponde a uma das fases do ciclo, ou seja, à execução do orçamento.
 
A fase de preparação da proposta orçamentária e sua elaboração legislativa, afinal, precedem o exercício
financeiro, enquanto a de avaliação e a de prestação de contas (controle interno e externo) o ultrapassam.
Acompanhe!
Exercício financeiro (um ano)
Coincide com o ano civil (01/01 a 31/12). Trata-se do período no qual o orçamento é executado,
conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/1964.
Ciclo orçamentário (mais de um ano)
Começa com a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária e termina somente após a avaliação e a
prestação de contas (controle interno e externo). O exercício financeiro (ou a execução orçamentária)
está dentro desse ciclo.
Tomando como base o ano de 2021, as 1ª e 2ª etapas seriam realizadas em 2020, enquanto a 3ª ocorreria em
2021. Já a 4ª etapa, em regra, aconteceria a partir do ano seguinte (2022).
Atenção
No caso de o ano-base ser 2021, a etapa de controle e avaliação pode ocorrer em 2020, 2021 ou após
2022, tendo em vista que existem três tipos de controle: prévio, concomitante ou posterior. 
Agora, vamos analisar cada etapa do ciclo orçamentário. Para isso, utilizaremos como parâmetroo ente
federativo União.
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (1ª etapa)
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A primeira situação trata do cenário fiscal, pois é necessário analisar como será realizada a alocação dos
recursos.
 
O Poder Executivo vai:
 
Fixar a meta fiscal (metas de receita, despesa, resultado nominal, resultado primário etc.).
Projetar as receitas (efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, sendo eles acompanhados do
demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos).
Projetar as despesas obrigatórias (despesas de pessoal, com funcionamento e manutenção, custeio
etc.).
Apurar as despesas discricionárias (com investimentos, programas assistenciais etc.).
 
Em seguida, os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e dos
Tribunais de Contas encaminharão ao Poder Executivo suas respectivas propostas orçamentárias para fins de
consolidação do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA). Depois, o Poder Executivo enviará para o Congresso
Nacional o PLOA consolidado, tendo em vista que a iniciativa é desse Poder.
Atenção
O Executivo encaminhará o PLOA até o dia 31 de agosto do referido exercício financeiro. Caso não envie
nesse prazo, ele incorrerá em crime de responsabilidade previsto no art. 85, VI, da CF/1988. 
Apreciação, estudo, aprovação (discussão), sanção e publicação da LOA (2ª
etapa)
Segundo o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais
serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum.
 
Essa apreciação é realizada conjuntamente no Plenário do Congresso Nacional. No entanto, a apuração é feita
de forma separada por maioria simples, isto é, a votação ocorre em cada Casa Legislativa (Senado e Câmara
dos Deputados).
 
O chefe do Executivo envia os projetos de lei para o Poder Legislativo. No Legislativo, esses projetos são
encaminhados para uma Comissão Mista Permanente, formada por deputados e senadores, que devem emitir
um parecer sobre eles, de acordo com o previsto no art. 166, §1º, I, da CF/1988.
 
No âmbito federal, essa comissão é chamada Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
Também conhecida como Comissão Mista de Orçamento (CMO), ela é composta por 40 membros (30
deputados e 10 senadores).
 
Os parlamentares podem propor modificações ao PLOA por meio das chamadas emendas parlamentares.
Entretanto, existe a necessidade de se observarem algumas limitações previstas no texto constitucional.
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De acordo com art. 166, §2º, as emendas devem ser apresentadas à CMO, que sobre elas emitirá
parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Já o §3º do art. 166 da CF/1988 trata dos requisitos para que os parlamentares possam propor emendas ao
projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem (créditos adicionais).
 
As referidas emendas somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; II - indiquem os
recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências
tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com
a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Art. 166 da CF/1988
Além disso, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
forem incompatíveis com o Plano Plurianual, como aponta o art. 166, §4º, da CF/1988.
 
Houve duas alterações significativas na CF/1988 no que tange às emendas dos parlamentares:
Emenda Constitucional nº 86/2015 (EC 86/2015)
Acrescentou dispositivos que tornarão obrigatória a execução da programação orçamentária quando
cada parlamentar emendar o PLOA. São as chamadas emendas individuais dos parlamentares.
Emenda Constitucional nº 100/2019 (EC 100/2019)
Alterou alguns dispositivos da EC 86/2015 em relação às emendas dos parlamentares. O EC 100/2019
tornou obrigatória a execução da programação orçamentária das chamadas emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de estado ou do Distrito Federal. Isso significa que, quando houver
emenda proposta por bancadas de parlamentares (coletivas), elas também serão de execução
obrigatória.
Após a devolução do PLOA aprovado pelo Poder Legislativo, até o dia 22/12, o chefe do Poder Executivo
sanciona, promulga e publica a LOA, tornando-a válida.
Execução da LOA (3ª etapa)
É o período em que ocorre a chamada execução orçamentária. Com isso, arrecadam-se as receitas previstas e
realizam-se (gastam-se) as despesas fixadas (créditos orçamentários).
 
Essas receitas são desdobradas em metas bimestrais de arrecadação. Seu acompanhamento é efetuado,
segundo o art. 165, §3º, da CF/1988, por meio do relatório resumido da execução orçamentária.
Os arts. 8º e 9º da LRF também tratam da execução orçamentária.
A liberação dos recursos para os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da
Defensoria Pública e do Tribunal de Contas deve ser realizada até o dia 20 de cada mês, por meio dos
duodécimos (parcelas mensais). Assim estipula o art. 168 da CF/1988.
 
Tendo em vista a EC 86/2015 e a EC 100/2019, as emendas individuais e coletivas dos parlamentares
passaram a ser de execução obrigatória. Por isso, elas precisam ser realizadas durante o exercício financeiro
da respectiva LOA.
Avaliação e controle da execução orçamentária (4ª etapa)
A avaliação é realizada mediante a utilização dos seguintes critérios:
 
Efetividade (resultados pretendidos e cumprimento dos objetivos).
Eficácia (resultados esperados ou alcançados e cumprimento de metas).
Eficiência (resultados com recursos disponíveis e relação custo-benefício).
 
Já o controle, conforme dispõe o art. 70 da CF/1988, é efetivado pelos sistemas de controle externo e interno:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades
da administração direta e indireta, quanto à: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Falaremos, a seguir, sobre esses dois tipos de controle:
Abordaremos, aqui, o controle externo do tipo financeiro, isto é, o chamado controle financeiro ou controle
político-financeiro, o qual, nos termos da seção IX, capítulo I, do título IV da CF/1988 (arts. 70 a 75), deve ser
exercido pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo), com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU).
 
Exemplos desse auxílio do TCU:
 
Apreciação das contas do Poder Executivo pelo Tribunal de Contas mediante parecer prévio.
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• 
Controle interno 
É aquele realizado pela própria administração
sobre seus atos, objetivando, com isso,
verificar a adequação deles. É o chamado
controle administrativo que o próprio Poder
exerce sobre si mesmo (autotutela).
Controle externo 
É aquele
realizado por
agentes
estranhos ao
órgão
controlado,
sendo exercido
por um Poder
sobre o outro.
Ele configura,
portanto, um 
controle político.
 Refere-se, afinal, a
um controle
exercido
externamente à
estrutura do Poder
controlador. Além
disso, busca a
preservação e o
equilíbrio das
instituições políticas
democráticas do
país.
• 
Auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa dos poderes e
órgãos públicos.
Fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas referente à legalidade dos atos de admissão de pessoal
na Administração Pública.
 
No caso das contas do chefe do Poder Executivo, o Congresso Nacional julga anualmente as que são
prestadas pelo presidente da República com o auxílio de um parecer prévio emitido peloTCU.
O controle está extremamente ligado à auditoria, isto é, controle, fiscalização e auditoria podem ser
considerados expressões sinônimas. Isso significa verificar, examinar e vistoriar.
É atribuição do presidente da República prestar, anualmente ao Congresso Nacional, até 60 dias após a
abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. Caso ele não as preste no prazo
estabelecido na CF/1988 (art. 84, XXIV), compete à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas (art.
51, II, da CF/1988).
 
O Congresso Nacional recebe a prestação de contas do presidente da República e a encaminha de imediato
ao TCU. Esse tribunal tem a incumbência de apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente, por
meio de um parecer prévio, cuja elaboração tem um prazo de 60 dias (a contar de seu recebimento), completa
o art. 71, I, da CF/1988.
 
O TCU elabora o seu parecer prévio e encaminha ao Congresso Nacional. No Congresso, cabe à CMO emitir
outro parecer (sob a forma de projeto de decreto legislativo) sobre as contas do presidente da República (art.
166, §1º, I, da CF/1988).
O julgamento das contas do chefe do Executivo pelo Congresso Nacional se concretiza graças a um
decreto legislativo.
De acordo com o art. 70, parágrafo único, da CF/1988:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 70, parágrafo único, da CF/1988
Por força do art. 71, II, da CF/1988, compete ao TCU o julgamento das:
• 
• 
[...] contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público.
Art. 71, II, da CF/1988
Ciclo orçamentário ampliado
Para Sanches (1993), o ciclo orçamentário (também chamado ciclo orçamentário ampliado) possui oito fases/
etapas:
Formulação do planejamento plurianual pelo Executivo.
Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo.
Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos pelo
Executivo.
Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo.
Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo.
Apreciação, adequação e autorização legislativa.
Execução dos orçamentos aprovados.
Avaliação da execução e julgamento das contas.
 
Segundo Sanches (1993), tais fases são insuscetíveis de aglutinação, pois cada uma tem ritmo próprio,
finalidade distinta e periodicidade definida.
Atenção
As fases 1 e 2 são referentes ao PPA. Já as 3 e 4 dizem respeito à LDO. Por fim, as fases 5 a 8 tratam da
LOA. Essas últimas fases são as mesmas do ciclo orçamentário inicialmente considerado pela maioria da
doutrina. 
Processo orçamentário
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata fala de como funciona o processo de elaboração da Lei
Orçamentária Anual (LOA) e suas especificidades.
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Conteúdo interativo
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Verificando o aprendizado
Questão 1
(FGV – 2017)
O chefe do Poder Executivo do estado Alfa encaminhou o projeto de Lei Orçamentária Anual à
Assembleia Legislativa sob forte crítica da opinião pública, que não concordava com a
drástica diminuição das dotações destinadas a certos programas sociais. Sensível a essa
realidade, um grupo de parlamentares apresentou emenda ao projeto, ampliando
consideravelmente as referidas dotações.
Na mesma ocasião, os parlamentares informaram que os recursos necessários decorreriam
de:
I. Anulação de pequena parte das dotações para pessoal;
II. Anulação de parte das dotações destinadas ao pagamento dos juros incidentes sobre a
dívida pública;
III. Outros programas sociais.
À luz da narrativa acima, a respeito das dotações a serem anuladas em decorrência da
emenda parlamentar, é correto afirmar que, consoante à sistemática constitucional, a
anulação seria possível em relação a aquela(s) referida(s) em:
A
I, II e III
B
II e III
C
I e III
D
I e II
E
III
A alternativa E está correta.
De acordo com o texto constitucional, não cabe aos parlamentares propor alteração de anulação de
dotações para pessoal nem a anulação de parte delas para o pagamento de juros da dívida pública. A única
hipótese que a CF/1988 permite, nessa questão, é a anulação de recursos dos programas sociais.
Questão 2
(FCC – 2013)
Acerca das contas prestadas anualmente pelo presidente da República, sua apreciação é de
competência de:
A
Controladoria Geral da União, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 90 dias a contar de seu
recebimento.
B
Senado Federal, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da União.
C
Câmara dos Deputados até o encerramento da sessão legislativa.
D
Congresso Nacional, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da União.
E
Tribunal de Contas da União, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu
recebimento.
A alternativa E está correta.
De acordo com o texto constitucional, o presidente da República envia suas contas para o Congresso
Nacional, que as encaminha de imediato para o TCU. O TCU as analisará e emitirá um parecer prévio, que
deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento. Em seguida, o TCU devolverá as contas
para que o Congresso Nacional proceda o julgamento delas.
4. Conclusão
Considerações finais
Neste conteúdo, aprendemos como funciona o planejamento público, identificando a atividade financeira do
Estado e quem possui a competência para elaborar e aprovar as leis orçamentárias. Também identificamos os
valores que norteiam a elaboração dessas leis.
 
Conhecemos, ainda, quais são os instrumentos de planejamento governamental e sua interação, inclusive o
processo de alteração do orçamento propriamente dito. Além disso, vimos o funcionamento do ciclo de
elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento público, denominado processo orçamentário.
 
Desse modo, você já tem um panorama geral do planejamento e do orçamento público. Com isso, pode atuar
com ou nas diversas áreas da gestão pública – ou, até mesmo como cidadão, compreender a importância de
tal assunto.
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Agora, o especialista Sergio Albuquerque Barata encerra fazendo um resumo do conteúdo.
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Para complementar seus estudos, estes manuais abrangem, detalhadamente, as receitas e as despesas
orçamentárias. Confira!
 
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8. ed. Parte I. Publicado em: 18
dez. 2018. Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
BRASIL. Manual técnico do orçamento – MTO 2021. 3. ed. Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
 
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República,
2000.
 
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8. ed. Publicado em: 18 dez. 2018.
Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
 
PACELLI, G. Administração financeira e orçamentária. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
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PALUDO, A. V. Orçamento público, AFO e LRF. 10. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
 
PASCOAL, V. Direito financeiro e controle externo. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2019.
 
SANCHES, O. M. O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988. Revista de
administração pública, v. 27, n. 4, p. 54-76, out./dez. 1993.
	Planejamento e orçamento público
	1. Itens iniciais
	PropósitoPreparação
	Objetivos
	Introdução
	1. Orçamento público
	Atividade financeira estatal (AFE)
	Exemplo
	Exemplo
	Exemplo
	Orçamento
	Funções econômicas ou clássicas
	a) Função alocativa
	Exemplo
	Exemplo
	Externalidades positivas
	Externalidades negativas
	Bens públicos
	Bens meritórios (ou semipúblicos)
	b) Função distributiva
	Utilização do imposto progressivo
	Concessão de subsídios
	Transferências diretas
	c) Função estabilizadora
	Orçamento autorizativo
	Legislativo
	Executivo
	Misto
	Saiba mais
	Competência legislativa das leis orçamentárias
	Princípios orçamentários
	Atenção
	Normas sobre o orçamento público
	Introdução ao orçamento público
	Conteúdo interativo
	Verificando o aprendizado
	(FGV – 2016)
	Independentemente das competências específicas dos entes estatais, suas atribuições são geradoras de crescentes despesas que exigem cada vez mais recursos para seu financiamento. Quando um ente estatal propõe no orçamento a estruturação do anel viário para o escoamento da produção em determinada região, trata-se de uma atividade do âmbito da seguinte função do orçamento:
	(Cespe – analista judiciário – administrativa – TRT – 7ª Região – 2017 – adaptada)
	Na tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), um deputado federal apresentou uma emenda propondo a criação de uma agência de fomento no Centro-Oeste. Seu objetivo é incentivar projetos de desenvolvimento econômico e social da região por meio da concessão de empréstimos e financiamentos. Em decorrência de seu objetivo, a emenda proposta pelo parlamentar, nessa situação hipotética, viola o princípio da:
	2. Planejamento do orçamento público
	Instrumentos de planejamento
	Atenção
	Plano Plurianual (PPA)
	Exemplo
	Art. 167, §1º, da CF/1988
	Art. 35, §2º, ADCT, CF/1988
	Art. 165, §9º, da CF/1988
	Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
	Anexo de Metas Fiscais (AMF)
	Anexo de Riscos Fiscais (ARF)
	Lei Orçamentária Anual (LOA)
	Atenção
	Saiba mais
	Créditos adicionais
	Crédito orçamentário inicial ou ordinário
	Créditos adicionais
	Dica
	Instrumentos de planejamento
	Conteúdo interativo
	Verificando o aprendizado
	A Constituição da República de 1988 estabeleceu três instrumentos de planejamento e orçamento. Sobre esses instrumentos, é incorreto afirmar que
	(FCC – 2017)
	Determinado tribunal verificou, em junho de 2017, a necessidade de realizar reformas, cuja execução duraria seis meses, no complexo de imóveis dele. No entanto, apesar da previsibilidade quanto à necessidade de tais reformas, não havia dotação orçamentária em créditos orçamentários específicos para a sua realização. Assim, de acordo com as determinações da Lei nº 4.320/1964, para a execução das despesas com as reformas no tribunal, foi necessária a abertura de créditos adicionais
	3. Processo orçamentário
	Ciclo orçamentário da LOA
	Exercício financeiro (um ano)
	Ciclo orçamentário (mais de um ano)
	Atenção
	Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (1ª etapa)
	Atenção
	Apreciação, estudo, aprovação (discussão), sanção e publicação da LOA (2ª etapa)
	Emenda Constitucional nº 86/2015 (EC 86/2015)
	Emenda Constitucional nº 100/2019 (EC 100/2019)
	Execução da LOA (3ª etapa)
	Avaliação e controle da execução orçamentária (4ª etapa)
	Ciclo orçamentário ampliado
	Atenção
	Processo orçamentário
	Conteúdo interativo
	Verificando o aprendizado
	(FGV – 2017)
	O chefe do Poder Executivo do estado Alfa encaminhou o projeto de Lei Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa sob forte crítica da opinião pública, que não concordava com a drástica diminuição das dotações destinadas a certos programas sociais. Sensível a essa realidade, um grupo de parlamentares apresentou emenda ao projeto, ampliando consideravelmente as referidas dotações.Na mesma ocasião, os parlamentares informaram que os recursos necessários decorreriam de:I. Anulação de pequena parte das dotações para pessoal;II. Anulação de parte das dotações destinadas ao pagamento dos juros incidentes sobre a dívida pública;III. Outros programas sociais.À luz da narrativa acima, a respeito das dotações a serem anuladas em decorrência da emenda parlamentar, é correto afirmar que, consoante à sistemática constitucional, a anulação seria possível em relação a aquela(s) referida(s) em:
	(FCC – 2013)
	Acerca das contas prestadas anualmente pelo presidente da República, sua apreciação é de competência de:
	4. Conclusão
	Considerações finais
	Podcast
	Conteúdo interativo
	Explore+
	Referências