CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1

Prévia do material em texto

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: NOÇÕES GERAIS 
1.1. NOÇÕES GERAIS 
Para desempenhar as suas funções, a Administração Pública celebra vários 
contratos, referidos como “contratos da Administração”, que é diferente de contratos 
administrativos. Assim, o gênero “contratos da Administração” tem duas espécies: 
contratos privados da AP e contratos administrativos. 
1) Contratos privados da AP: Esses ajustes são regidos predominantemente 
pelo direito privado, leia-se Direito Civil ou Direito Comercial. Neles, a AP se situará no 
mesmo plano jurídico da outra parte, ela não atua, portanto, enquanto Administração, 
mas no seu ius gestionis, no seu direito gestão, como se particular fosse. 
Se a AP e a outra parte estão no mesmo plano jurídico, dizemos que nos 
contratos privados existe horizontalidade. Daí decorre a característica de que nesses 
contratos as cláusulas são imutáveis, sendo a eles aplicado o famoso brocardo pacta 
sunt servanda, ou seja, o contrato deve ser cumprido, a menos que haja uma situação 
de absoluta excepcionalidade. 
Mesmo regidos pelo direito privado, esses contratos sofrerão, em alguma 
medida, a influência do direito público. Destaca-se o teor do art. 62, § 3º, I da Lei 
8.666. Esse dispositivo deve ser interpretado como uma extensão não das 
potencialidades, mas das restrições aplicáveis à AP a estes contratos. Dessa forma, ele 
estende do direito público para esses contratos privados as restrições aplicáveis à AP, e 
não as suas prerrogativas. 
Exemplo: Suponhamos que a AP tenha firmado um contrato de locação e nele 
figura como locatária, atuando como se particular fosse. Mesmo regido pelo direito 
privado e mesmo a AP atuando como se particular fosse, exige-se a realização de 
prévio procedimento licitatório. Nesse caso, temos a extensão de uma restrição 
aplicável à AP. 
2) Contratos administrativos: 
A primeira característica deles é que são regidos pelo direito público, ainda que 
celebrados por pessoa administrativa de direito privado. Assim, se uma empresa 
pública ou uma sociedade de economia mista celebrarem contrato administrativo, ele 
será regido pelo direito público. 
Nesses contratos administrativos - e essa é a nota distintiva deles - a AP 
ocupará uma posição de superioridade contratual em relação a outra parte e, por isso, 
esses contratos são dotados de verticalidade. 
Lei 8.666. Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (…) 
XI - Administração Pública - a administração direta e indireta 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
abrangendo inclusive as entidades com personalidade 
jurídica de direito privado sob controle do poder público e 
das fundações por ele instituídas ou mantidas; 
Dessa forma, um contrato de obras formulado pela ECT é um contrato 
administrativo. Nesse caso temos uma pessoa administrativa de direito privado 
celebrando contrato administrativo que será regido pelo direito público. O próprio STJ 
reconheceu essa situação no julgamento do REsp 527.137. 
Os contratos administrativos são marcados pela presença das cláusulas 
exorbitantes, são elas que o caracterizam. Elas são decorrência daquela posição de 
superioridade contratual da AP em relação ao particular. 
Tais cláusulas irão conferir à AP prerrogativas especiais, que permitirão, por 
exemplo, que a AP promova uma modificação unilateral do contrato administrativo. 
Isso é diferente da situação dos contratos privados da AP, que, a princípio, são 
imutáveis, a menos que haja acordo das partes. 
Os contratos administrativos, segundo a nossa doutrina, se dividirão em dois 
tipos: os contratos tipicamente administrativos, que são aqueles que não têm paralelo 
no direito privado (por exemplo: contrato de concessão de serviço público, contrato de 
obra pública, contrato de uso de bem público); e os chamados contratos não 
tipicamente administrativos, que têm paralelo no direito privado, como por exemplo o 
contrato de empreitada. 
Se dissermos que os contratos privados da AP sofrem influxo do direito público 
para que a eles sejam aplicadas as restrições que incidem sobre a AP, os contratos 
administrativos, mesmo regidos pelo direito público, irão receber a influência supletiva 
das normas de direito privado, segundo o art. 54 da Lei 8.666. 
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei 
regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito 
público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da 
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. 
Portanto, nem todo contrato que a AP celebra é contrato administrativo. 
1.2. CONCEITO 
Maria Sylvia Di Pietro diz que contrato administrativo “é o ajuste que a 
Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou 
privadas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito 
público.” 
1.3. NORMAS APLICÁVEIS 
No texto constitucional há basicamente dois dispositivos aplicáveis aos 
contratos administrativos: art. 22, XXVII e art. 37, XXI. 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (…) 
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as 
modalidades, para as administrações públicas diretas, 
autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, 
nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) (…) 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. (Regulamento) 
No plano infraconstitucional, temos uma multiplicidade de normas: Lei 
8.666/93 (especialmente os arts. 54 a 80); a Lei 8.987/95, que disciplina as concessões 
e permissões de serviço público; a Lei 9.637/98, que prevê a celebração de contrato de 
gestão entre o governo federal e organizações sociais - parte da doutrina coloca esses 
acordos como contratos administrativos, considerando também a Lei 9.790, que 
disciplina o termo de parceria, mas a professora não acha isso tão adequado; a Lei 
11.079, que trata das parcerias público-privadas, uma modalidade específica de 
contrato de concessão; a Lei 11.107, que trata dos consórcios públicos; a Lei 
12.232/10, que traz normas gerais de licitação e contratação de serviços de 
publicidade do governo; a Lei 12.462/2011, que trata do RDC; e a Lei 13.303, a nova lei 
das estatais, que rege os contratos administrativosadministrativo 
de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. 
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços 
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 
13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à 
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do 
parceiro público ao parceiro privado. 
(…) 
§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria 
público-privada: 
I - cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez 
milhões de reais); (Redação dada pela Lei nº 13.529, de 2017) 
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 
(cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de 
mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos 
ou a execução de obra pública. 
Há, ainda, outra vedação que dirá respeito ao objeto da PPP. Dessa forma, o 
objeto da concessão especial não pode ser um objeto/elemento único. Precisamos, 
para utilizar a ferramenta da PPP, que o objeto seja complexo. 
A concessão será concedida para o fim de execução de, no mínimo, dois tipos 
de objetos entre obra, serviço ou fornecimento. Dessa forma, pode-se ter: 
obra+serviço; obra+fornecimento de mão de obra ou serviço+fornecimento de mão de 
obra. 
O §2º tratará da concessão administrativa. 
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de 
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta 
ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens. 
Em qualquer um dos casos, patrocinada ou administrativa, o art. 7º da Lei 
11.079 dirá que a contraprestação da AP ao parceiro privado está sempre presente, 
conforme já visto, e que só pode ser paga depois que o serviço for disponibilizado ao 
usuário, salvo se houver previsão no edital licitatório de que serão feitos aportes para 
obra ou para compra de bens. 
Art. 7º A contraprestação da Administração Pública será 
obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço 
objeto do contrato de parceria público-privada. 
§ 1º É facultado à administração pública, nos termos do 
contrato, efetuar o pagamento da contraprestação relativa a 
parcela fruível do serviço objeto do contrato de parceria 
público-privada. (Incluído pela Lei nº 12.766, de 2012) 
§ 2º O aporte de recursos de que trata o § 2º do art. 6º, 
quando realizado durante a fase dos investimentos a cargo 
do parceiro privado, deverá guardar proporcionalidade com 
as etapas efetivamente executadas. (Incluído pela Lei nº 
12.766, de 2012) 
O art. 8º trará as garantias que a AP pode fornecer em relação às suas 
obrigações (por exemplo, a vinculação de receitas, em alguma medida é possível). 
Art. 8º As obrigações pecuniárias contraídas pela 
Administração Pública em contrato de parceria 
público-privada poderão ser garantidas mediante: (Vide Lei 
nº 13.043, de 2014) Vigência 
I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV 
do art. 167 da Constituição Federal; 
II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos em 
lei; 
III – contratação de seguro-garantia com as companhias 
seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público; 
IV – garantia prestada por organismos internacionais ou 
instituições financeiras que não sejam controladas pelo 
Poder Público; 
V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa 
estatal criada para essa finalidade; 
VI – outros mecanismos admitidos em lei. 
Parágrafo único. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.043, de 
2014) Vigência 
Além disso, é bom dar uma olhada nos artigos que falam do FGP - Fundo 
Garantidor de Parcerias. 
1.1.3. OUTRAS CONSIDERAÇÕES 
Outro ponto que também é central quando falamos em PPP é o seguinte: no 
contrato de PPP, qualquer que seja a modalidade, será pactuada a criação de uma 
sociedade de propósito específico (SPE). Ela nada mais é do que uma pessoa jurídica 
de direito privado, que será responsável por administrar a parceria público-privada. 
A lei irá permitir algumas coisas para SPE, inclusive que ela assuma a forma de 
companhia aberta, com valores mobiliários negociáveis em mercado. A lei trará, 
também, algumas restrições, como, por exemplo, que a AP detenha a maioria do 
capital votante da SPE. 
Se a maioria do capital votante da SPE fosse público, estaríamos diante de uma 
sociedade de economia mista. Foi essa incorporação da SPE à estrutura da 
administração indireta que a lei buscou evitar. Contudo, a lei também traz uma 
segurança para a AP em seu art. 9º, §1º: 
§ 1º A transferência do controle da sociedade de propósito 
específico estará condicionada à autorização expressa da 
Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, 
observado o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei no 
8.987, de 13 de fevereiro de 1995. 
A lei trouxe uma restrição, mas também trouxe uma segurança. 
As Leis 8.666 e 8.987 serão aplicadas subsidiariamente às PPPs e, apesar de não 
estar escrito em nenhum ponto da lei, a nossa doutrina, com base na lei, admitirá a 
utilização do mecanismo da PPP apenas para projetos que demandarem algum tipo de 
subsídio governamental. 
Uma questão muito interessante cobrada em uma prova do MPF ou da 
magistratura trazia duas hipóteses: a 1ª era uma situação em que havia uma 
concessão e uma construção e cobrança de pedágio em uma determinada estrada ou 
ponte; a 2ª hipótese previa a construção e manutenção de um presídio. Perguntava-se 
se era possível utilizar PPP para qualquer uma dessas situações. 
A resposta é não. A nossa doutrina irá dizer que projetos financeiramente 
viáveis, como o do pedágio - que a questão dizia claramente que a tarifa cobrada pelos 
usuários conseguiria pagar aquela operação -, devem ser delegadas através de 
concessões comuns. Dessa forma, as PPPs só devem ser utilizadas para aqueles 
projetos que não são economicamente viáveis por si só e, portanto, demandam algum 
tipo de subsídio governamental, como é o caso dos presídios. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTOS 
1. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
1.1. PROGRAMA DE PARCERIA DE INVESTIMENTOS (PPI) 
Esse programa surge com a edição de uma medida provisória (MP 727/2016), 
que posteriormente foi convertida na Lei nº 13.334/16. Cria-se, então, o programa de 
parceria de investimentos, destinado a ampliação e fortalecimento da interação entre 
Estado e iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria. Esses 
contratos são realizados para a execução de empreendimentos públicos de 
infraestrutura, além de outras medidas de desestatização. 
Desse modo, o programa de parceria de investimentos é mais uma tentativa, na 
linha das PPPs, de trazer esse dinheiro privado para a execução de obras e de 
atividades de interesse público. Na linha de um Estado que tem cada vez menos 
dinheiro para investir, tenta-se atrair a iniciativa privada para esse tipo de atividade. 
O programa de parceria de investimentos engloba três ideias fundamentais: i) a 
intensificação de parcerias entre os setores público e privado; ii) especialmente por 
meio de empreendimentos de infraestrutura; e iii) valendo-se de medidas 
desestatizantes(privatização). 
Esses meios jurídicos de parceria entre setor público e setor privado não estão 
limitados, por exemplo, à concessão de serviços públicos ou às PPPs, existem diversas 
outras formas e o PPI traz um formato que é mais amplo. Ele alcança diferentes tipos 
de negócios público-privados, que adotem estrutura jurídica semelhante em função de 
seu caráter estratégico, de sua complexidade, de sua especificidade, do volume de 
investimento que exige, do longo prazo para execução desses investimentos, dos 
riscos e das incertezas envolvidos. Sendo assim, o PPI é muito mais geral, não se 
limitando à concessão e à PPP. 
Lei 13.334. Art. 1º (…) 
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se contratos de 
parceria a concessão comum, a concessão patrocinada, a 
concessão administrativa, a concessão regida por legislação 
setorial, a permissão de serviço público, o arrendamento de 
bem público, a concessão de direito real e os outros negócios 
público-privados que, em função de seu caráter estratégico e 
de sua complexidade, especificidade, volume de 
investimentos, longo prazo, riscos ou incertezas envolvidos, 
adotem estrutura jurídica semelhante. 
Percebe-se, assim, que é uma definição bastante abrangente, ampla. 
O PPI representa uma virada clara de entendimento do governo federal, que se 
direciona a buscar estabilidade e segurança jurídica, sob uma diretriz da mínima 
intervenção regulatória possível e uma ideia, pelo menos em teoria, de fortalecimento 
de agências reguladoras de modo a atrair investimentos privados e viabilizar o 
desenvolvimento nacional, a criação de empregos, entre outras ideias. 
Dessa forma, aquilo que informa a criação desse programa, que foi, na medida 
provisória e depois na lei, desenhado pelo professor Carlos Ari Sundfeld - um dos 
grandes estudiosos do Direito Administrativo - é a ideia de recolocar o Brasil no rumo 
de crescimento. Sendo assim, com uma preocupação em termos de crescimento e 
desenvolvimento, iremos adotar uma guinada ideológica e, procurando garantir 
estabilidade, segurança jurídica, orientado pela diretriz da mínima intervenção 
regulatória possível e pela noção de fortalecimento de agência reguladora, buscamos, 
assim, atrair os investimentos privados para desempenhar as atividades que 
interessam ao poder público e buscar, dessa forma, o desenvolvimento nacional, a 
geração de empregos, entre outras supostas boas consequências da adoção dessas 
noções. 
Os princípios que informam a implantação do PPI (art. 3º): estabilidade das 
políticas públicas de infraestrutura - evitar que políticas públicas de infraestrutura que, 
para garantirem o desenvolvimento da infraestrutura têm que se manter estáveis por 
um tempo, mudem com frequência -; legalidade, qualidade, eficiência, transparência 
da atuação estatal, garantia de segurança jurídica aos agentes públicos, às entidades 
estatais e aos particulares envolvidos. 
A previsão de regulamentação do PPI por decretos específicos, desde que 
observados os limites da lei, pode conferir agilidade de resposta necessária para 
afastar a inércia hoje existente. Nesse sentido, o art. 4º dispõe: 
Art. 4º O PPI será regulamentado por meio de decretos que, 
nos termos e limites das leis setoriais e da legislação geral 
aplicável, definirão: 
I - as políticas federais de longo prazo para o investimento 
por meio de parcerias em empreendimentos públicos 
federais de infraestrutura e para a desestatização; 
II - os empreendimentos públicos federais de infraestrutura 
qualificados para a implantação por parceria; e (Redação 
dada pela Lei nº 13.502, de 2017) 
III - as políticas federais de fomento às parcerias em 
empreendimentos públicos de infraestrutura dos Estados, do 
Distrito Federal ou dos Municípios. 
Logo, pode-se usar decretos específicos para definir esses termos. A ideia é que 
utilizando decretos e não leis consiga-se adotar essas medidas de forma mais rápida, 
ainda que sejam medidas que devem durar bastante tempo. Observe que por decreto 
se estabelecerá, nos limites da lei, naturalmente, as políticas de longo prazo para o 
investimento por meio de parcerias. 
Art. 5º Os empreendimentos do PPI serão tratados como 
prioridade nacional por todos os agentes públicos de 
execução ou de controle, da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. 
Art. 6º Os órgãos, entidades e autoridades da administração 
pública da União com competências relacionadas aos 
empreendimentos do PPI formularão programas próprios 
visando à adoção, na regulação administrativa, 
independentemente de exigência legal, das práticas 
avançadas recomendadas pelas melhores experiências 
nacionais e internacionais, inclusive: 
I - edição de planos, regulamentos e atos que formalizem e 
tornem estáveis as políticas de Estado fixadas pelo Poder 
Executivo para cada setor regulado, de forma a tornar segura 
sua execução no âmbito da regulação administrativa, 
observadas as competências da legislação específica, e 
mediante consulta pública prévia; 
II - eliminação de barreiras burocráticas à livre organização 
da atividade empresarial; 
III - articulação com o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica - CADE, bem como com a Secretaria de 
Acompanhamento Econômico - SEAE do Ministério da 
Fazenda, para fins de compliance com a defesa da 
concorrência; e 
IV - articulação com os órgãos e autoridades de controle, 
para aumento da transparência das ações administrativas e 
para a eficiência no recebimento e consideração das 
contribuições e recomendações. 
É importante perceber que a lei cria um Conselho do PPI da Presidência da 
República (art. 7º) e uma Secretaria do PPI (art. 8º). Além disso, também foi criado um 
Fundo de Apoio à Estruturação de Parcerias (art. 14), constituído e integrado pelo 
BNDES, com a finalidade de prestar, de forma onerosa, por meio de contrato, serviços 
técnicos profissionais especializados para a estruturação de parcerias de investimentos 
e de medidas de desestatização. 
Esse fundo tem natureza privada e patrimônio próprio, separado do patrimônio 
dos cotistas. A lei estabelece que o FAEP será administrado, gerido e representado 
judicial e extrajudicialmente pelo BNDES. 
Destaca-se, ainda, que a disciplina do PPI irá dedicar uma atenção especial para 
estruturação de projetos, que é um ponto frágil do cenário atual da infraestrutura 
brasileira. Isso acaba fazendo com que muitas alterações de projeto já aconteçam na 
fase final da execução de uma determinada obra. 
Como não nos preocupamos em estruturar bem o projeto antes de executá-lo, 
vemos na prática muitos projetos sendo alterado durante a sua execução. Isso faz com 
que, muitas vezes, o valor que se tenha que pagar exploda, por conta de erros de 
execução que já poderiam ter sido detectados. 
Dessa forma, o PPI tem uma preocupação muito maior com o projeto, em fazer 
um projeto que seja exequível, em planejar bem o tempo de sua execução e evitar a 
necessidade de alterações que possam aumentar o tempo para executar aquilo e 
aumentar os custos. 
Diante da situação que vivemos hoje, intensificar aforma de manejar essas 
possibilidades que já existem legalmente para realizar procedimentos preliminares 
para subsidiar a celebração de uma parceria subsequente é uma medida providencial e 
é uma das preocupações do PPI. 
Destaca-se, na parte das disposições finais, o art. 21: 
Art. 21. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, 
aos empreendimentos empresariais privados que, em regime 
de autorização administrativa, concorram ou convivam, em 
setor de titularidade estatal ou de serviço público, com 
empreendimentos públicos a cargo de entidades estatais ou 
de terceiros contratados por meio das parcerias de que trata 
esta Lei. 
Esse dispositivo significa, basicamente, que a lei do PPI também será aplicada 
em setores que haja assimetria regulatória (multiplicidade de regimes jurídicos 
diferentes concorrentes àqueles que detenham títulos habilitantes diversos para 
atuar). Exemplo: terminal portuário privado, que é um empreendimento gerido por 
agentes privados mediante autorização, deve ser pautado e beneficiado pela mesma 
lógica da lei do PPI tanto quanto os chamados arrendamentos portuários, que são 
tidos como subconcessões de serviço público, porque na prática os dois fazem a 
mesma coisa, mas o título habilitante é diferente. 
Essa assimetria regulatória, em que um é muito regulado e o outro é pouco 
regulado, gera problemas, como no caso do táxi e do Uber, por exemplo, em que há 
assimetria regulatória, os dois estão exercendo mais ou menos a mesma função, mas o 
título habilitante é diferente e a regulamentação que incide sobre cada um também. 
Logo, o que a lei do PPI quer dizer nesse último dispositivo, é que tenta-se 
aplicar também essa lei em outras situações para gerar uma uniformidade um pouco 
maior. 
 
CONTRATO ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE PELA EXECUÇÃO DO CONTRATO 
E ENCARGOS 
1. RESPONSABILIDADE PELA EXECUÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO E 
ENCARGOS 
Nesta aula, será estudada a responsabilidade pela execução do contrato 
administrativo e encargos. Buscar-se-á a identificação do que é ou não 
responsabilidade do contratado, analisando todas as situações que podem surgir no 
curso da execução de um contrato administrativo. 
Começaremos o estudo a partir da leitura de alguns dispositivos da Lei 8.666/93 
que regem a matéria. O art. 69, da referida lei, assim estabelece: 
Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, 
reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em 
parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, 
defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de 
materiais empregados. 
Tanto a execução quanto a escolha de materiais costuma ser uma atribuição do 
contratado. Sendo assim, o art. 69 traz uma responsabilidade específica, referente ao 
objeto do contrato. O art. 70, por sua vez, estabelece uma hipótese de 
responsabilidade subjetiva do contratado pelos danos causados: 
Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados 
diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de 
sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou 
reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o 
acompanhamento pelo órgão interessado. 
Ao tratarmos sobre cláusulas exorbitantes, vimos que na execução do contrato 
administrativo há a fiscalização pela Administração. Importante perceber que essa 
fiscalização, esse acompanhamento da execução do contrato administrativo, não reduz 
e tampouco exclui a responsabilidade do contratado. 
Enquanto o art. 69 previa uma responsabilidade pelo objeto do contrato, o art. 
70 estabelece uma responsabilidade pelos danos causados, seja à Administração ou a 
terceiros, decorrentes de culpa ou dolo na execução do contrato. Essa é, portanto, 
uma hipótese de responsabilidade subjetiva do contratado. 
Insta salientar que há situações em que se trata de dano causado pelo só fato 
da obra. Refere-se a um dano decorrente da própria natureza da obra, ou de um fato 
imprevisível ou inevitável, ocorrido na execução daquela obra. 
Perceba que, quando se abarca dano causado pelo só fato da obra, está-se 
diante de um dano na execução de uma determinada obra. Esse dano não decorre de 
nenhuma irregularidade na execução, mas sim da própria obra em si. Imagine, por 
exemplo, a hipótese de explosões necessárias para a construção de uma galeria de 
metrô que provoquem rachaduras em imóveis próximos. 
Nesse caso, a própria obra de construção do metrô exige que haja esse tipo de 
explosões, sendo que o contrato pode, somente, ser executado dessa forma. Não há 
que se falar em irregularidade na execução: o fato de se fazer determinados tipos de 
obra implica a adoção de procedimentos que podem gerar problemas. 
Nesse caso, de quem será a responsabilidade pelo dano causado pelo só fato da 
obra? 
A responsabilidade não pode ser do contratado, considerando que esse não 
escolheu realizar aquela obra. Na verdade, ele foi contratado pela Administração para 
realizar uma obra que a própria Administração decidiu realizar. Em suma, o contratado 
não errou na execução, já que ele apenas cumpriu aquilo que a Administração pediu. 
Dessa forma, quando diante de responsabilidade de um dano causado pelo só 
fato da obra, essa responsabilidade civil deverá ser atribuída à Administração Pública 
de forma objetiva, visto que a decisão de realizar a obra partiu justamente da 
Administração. Observa-se, nessa situação, o risco administrativo, devendo a 
Administração responder em tais hipóteses. 
Ainda tratando de responsabilidade, não se pode esquecer do disposto no art. 
37, §6º da Constituição: estabelece que em caso de prestação de serviço público, a 
responsabilidade do contratado pela Administração será objetiva (dispensa-se 
comprovação do elemento culposo), em relação aos danos causados seja a terceiro 
usuário ou terceiro não usuário. 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
O Supremo, dessarte, não faz distinção entre terceiro usuário ou não usuário: a 
responsabilidade é objetiva em ambos os casos, nos termos do art. 37, §6º. Dessa 
maneira, ignora-se, por exemplo, se a pessoa sofreu um dano porque estava dentro do 
ônibus ou porque estava atravessando uma rua e foi atropelada pelo ônibus. Não 
importa se é terceiro usuário ou terceiro usuário, já que a responsabilidade será 
objetiva em qualquer caso de prestação de serviço público, ainda que por pessoa 
jurídica de direito privado que não integre a Administração. 
Ainda em relação à responsabilidade civil, atente-se ao disposto no art. 71: 
Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos 
trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes 
da execução do contrato. 
Cabe ao contratado, que terá a relação com as pessoas que executarão a obra 
ou serviço, a responsabilidade pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e 
comerciais. Os parágrafos do art. 71 estabelecem quais serão os efeitosda 
inadimplência: 
§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos 
encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à 
Administração Pública a responsabilidade por seu 
pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou 
restringir a regularização e o uso das obras e edificações, 
inclusive perante o Registro de Imóveis. (Redação dada pela 
Lei nº 9.032, de 1995) 
Importante lembrar que os encargos aos quais o dispositivo refere-se são os 
encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, sem que haja menção aos encargos 
previdenciários - detalhe bastante questionado em provas. 
Em relação ao tema, há várias observações a serem destacadas. O art. 71, §1º, 
é muito polêmico, considerando que muitos afirmavam a inconstitucionalidade desse 
dispositivo que tirava a responsabilidade da Administração pelas faltas do contratado. 
O TST, por exemplo, não aplicava o art. 71, §1º, tendo editado o Enunciado 331: 
defendia que, quando o contratado não pagasse essas verbas, a Administração Pública 
contratante por elas responderias. 
Pelo Enunciado 331, do TST, o mero inadimplemento das verbas referidas no 
art. 71, §1º, gerava responsabilidade subsidiaria da Administração (responsabilidade 
essa que era objetiva, já que o inadimplemento gerava responsabilidade 
independentemente da atuação da Administração naquele caso). 
O Supremo começa a analisar essa questão no julgamento da ADC nº 16. Nesse 
julgado, a Corte entendeu que o art. 71, §1º, é constitucional, afirmando que a mera 
inadimplência do contratado não transfere automaticamente à Administração Pública 
a responsabilidade pelo pagamento desses encargos. Dessa forma, segundo o STF, não 
se trata de hipótese de responsabilidade objetiva. 
Também no julgamento da ADC nº 16, o Supremo afirmou que entender que o 
art. 71, §1º é constitucional não significa que não possa haver a responsabilização da 
Administração Pública nesses casos. Pode, sim, haver tal responsabilização, desde que 
fique caracterizada, no mínimo, a conduta culposa por parte da Administração. 
Imagine, por exemplo, uma eventual omissão da Administração Pública, na obrigação 
de fiscalizar as obrigações do contratado. 
No primeiro semestre de 2018, no julgamento do RE 760931/DF, o Supremo 
retomou a referida questão. Ao examinar toda a situação que se formou quanto ao art. 
71, §1º, a Corte decidiu, em síntese, que é vedada a responsabilização automática da 
Administração Pública pelo inadimplemento dos encargos trabalhistas pela empresa 
prestadora de serviços. Tal entendimento abrange, igualmente, os demais encargos 
previstos no art. 71, §1º. 
Veda-se a responsabilização automática da Administração Pública pelo 
inadimplemento dos encargos trabalhistas pela empresa prestadora de serviços. O 
antigo entendimento adotado pelo TST, dessa forma, é afastado. Quanto ao tema, o 
Supremo ainda estabeleceu que, apenas cabe a condenação da Administração Pública, 
se houver uma prova inequívoca da sua conduta omissiva - notadamente quando se 
tratar de culpa in vigilando (responsabilidade da Administração por não vigiar 
adequadamente quem deveria - no caso, o contratado) ou, ainda culpa in eligendo 
(culpa na escolha daquela pessoa prestar aquele serviço). 
Haverá responsabilidade se houver prova inequívoca da conduta omissiva 
(culpa in vigilando ou in eligendo) ou, ainda, da conduta comissiva da Administração na 
fiscalização dos contratos. Parece que o Supremo pretendeu ampliar, da maior forma 
possível, as hipóteses de responsabilização. 
O STF estabeleceu que, para responsabilizar a Administração Pública, não basta 
o mero não pagamento. Para que se impute culpa in vigilando ou in eligendo à 
Administração, por uma suposta deficiência na fiscalização da fiel observância de 
normas trabalhistas na execução do contrato, é necessário que haja uma efetiva 
comprovação da ausência de fiscalização. 
Observe que a situação referente aos encargos trabalhistas do art. 71, §1º, será 
diferente de uma outra situação, prevista no §2º, relativa aos encargos 
previdenciários. No caso dos encargos previdenciários, a Lei prevê uma solidariedade 
entre controlador e tomador no que se refere à dívida. 
§ 2º A Administração Pública responde solidariamente com o 
contratado pelos encargos previdenciários resultantes da 
execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 8.212, 
de 24 de julho de 1991. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 
1995) 
Em relação a esse tema, o Supremo aprovou a seguinte Tese de Repercussão 
Geral. A professora ressalta que é imprescindível o conhecimento das Teses de 
Repercussão Geral, tão importante quanto o conhecimento das Súmulas Vinculantes. 
Tese da Repercussão Geral: O inadimplemento dos encargos 
trabalhistas dos empregados do contratado não transfere 
automaticamente ao Poder Público contratante a 
responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter 
solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 
8.666/93. 
O STF afastou, portanto, o entendimento do TST que estava consubstanciado 
no Enunciado 331. Posto isso, passemos à análise do art. 73 da Lei 8.666/93, que 
dispõe sobre o recebimento do objeto do contrato: 
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido: 
O que é o recebimento do objeto? 
Trata-se da situação em que a Administração Pública atestará que o objeto do 
contrato foi executado. Nesse contexto, pode-se falar em recebimento provisório e 
recebimento definitivo. O recebimento provisório é o primeiro recebimento, quando a 
Administração atesta que o objeto do contrato foi executado. 
O recebimento definitivo, por sua vez, é o recebimento que acorrerá após um 
prazo de observação daquele objeto do contrato. Suponha, por exemplo, o 
recebimento de um determinado bem, um serviço, ou uma estrutura. Faz-se 
necessário que se espere o decurso de um período de tempo, como forma de verificar 
se não ocorrerá nenhum problema com o bem recebido. 
Acerca do tema, o §2º do art. 73, assim prevê: 
§ 2º O recebimento provisório ou definitivo não exclui a 
responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do 
serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do 
contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo 
contrato 
Dessa forma, nem o recebimento provisório, tampouco o recebimento 
definitivo, excluem a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do 
serviço, além da responsabilidade ético-profissional. Trata-se de uma responsabilidade 
do próprio contratado pela perfeita execução contratual. 
Importante, ainda, fazer menção ao art. 75, da Lei de Licitações: 
Art. 75. Salvo disposições em contrário constantes do edital, 
do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais 
provas exigidos por normas técnicas oficiais para a boa 
execução do objeto do contrato correm por conta do 
contratado. 
Apesar de não se relacionar, diretamente, ao tema da aula, trata-se de um 
dispositivo que também apresenta certa importância, visto que estabelece mais uma 
responsabilidade do contratado. Os ensaios, testes e demais provas exigidos por 
normas técnicas oficiais deverãoser por ele arcados. 
 
FIMfirmados por empresas públicas, 
sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas. 
1.4. CARACTERÍSTICAS 
Já vimos algumas características dos contratos administrativos enquanto 
estudávamos o seu conceito. Eles estão submetidos ao direito público, há a presença 
do Poder Público em pelo menos um dos polos, imposição de supremacia em relação 
ao outro contratante, existe desigualdade entre as partes. Contudo, além dessas 
características, existem outras que podemos destacar quando falamos em contratos 
administrativos. 
1) Formalismo mitigado: o contrato administrativo não tem forma livre, sendo 
necessária a observância de certos requisitos intrínsecos e extrínsecos para a sua 
celebração. Como regra geral, os contratos administrativos devem observar a forma 
escrita, contudo, há uma exceção. Para pequenas compras de pronto pagamento, de 
até R$ 8.800,00, feitas em regime de adiantamento, o art. 60, parágrafo único, da Lei 
8.666, irá admitir o contrato verbal. 
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal 
com a Administração, salvo o de pequenas compras de 
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não 
superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 
23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de 
adiantamento. 
2) Comutatividade: normalmente existe uma equivalência entre as obrigações 
das partes contratantes, que são pré-determinadas. Ou seja, contrato administrativo 
não é aleatório. 
3) Natureza intuitu personae ou pessoalidade: significa, basicamente, que os 
contratos administrativos são personalíssimos. Isso não significa que não possa haver 
terceirização. 
Doutrina e jurisprudência rejeitam a ideia de terceirização dentro de um 
contexto de contrato administrativo, justamente por ele ser personalíssimo (leva em 
conta as qualidades do contratado) e, portanto, a subcontratação representaria uma 
forma de uma terceira empresa contratar com a AP sem licitação. Entretanto, o art. 72 
da Lei 8.666 admitiu expressamente a subcontratação, a terceirização, parcial: 
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo 
das responsabilidades contratuais e legais, poderá 
subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o 
limite admitido, em cada caso, pela Administração. 
Assim, mesmo sendo personalíssimo o contrato administrativo é possível que 
haja a subcontratação parcial, havendo concordância da AP. 
OBSERVAÇÃO: em caso de subcontratação, contratada e subcontratada são 
solidariamente responsáveis por aquilo que executou a subcontratada, perante o ente 
público ou o ente privado que firmou contrato administrativo. 
4) Atipicidade: como não são unilaterais, os contratos administrativos não são 
atos jurídicos em sentido estrito. Por isso, não possuem a característica da tipicidade. É 
o que dispõe o parágrafo único do art. 2º da Lei 8.666/93: 
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato 
todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo 
de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de 
obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada. 
Esse dispositivo deixa clara a atipicidade característica dos contratos 
administrativos. Não é todo contrato firmado nessa situação que será contrato 
administrativo, somente aquele em que houver verticalidade, em que a AP assina o 
contrato nessa condição. 
5) Contrato de adesão: as cláusulas do contrato administrativo não são 
livremente negociadas. Normalmente, o contratado irá aderir ao contrato padrão que 
foi formulado pela AP e ele não tem a possibilidade de alterar essas cláusulas do 
contrato padrão. Em uma situação normal, a sua manifestação de vontade se limitará à 
aceitação daquelas cláusulas. 
 
2 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CLÁUSULAS NECESSÁRIAS 
 
1.1. CLÁUSULAS NECESSÁRIAS 
Estão listadas no art. 55 da Lei 8.666 e ​duas merecem estudo mais 
aprofundado. 
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que 
estabeleçam: 
I - o objeto e seus elementos característicos; 
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os 
critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; 
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, 
de entrega, de observação e de recebimento definitivo, 
conforme o caso; 
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da 
classificação funcional programática e da categoria 
econômica; 
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena 
execução, quando exigidas; 
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as 
penalidades cabíveis e os valores das multas; VIII - os casos 
de rescisão; 
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em 
caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei; 
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio 
para conversão, quando for o caso; 
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a 
dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante 
vencedor; 
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e 
especialmente aos casos omissos; 
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a 
execução do contrato, em compatibilidade com as 
obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
§ 1º (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
§ 2o Nos contratos celebrados pela Administração Pública 
com pessoas físicas ou jurídicas, inclusive aquelas 
domiciliadas no estrangeiro, deverá constar necessariamente 
cláusula que declare competente o foro da sede da 
Administração para dirimir qualquer questão contratual, 
salvo o disposto no § 6o do art. 32 desta Lei. 
§ 3o No ato da liquidação da despesa, os serviços de 
contabilidade comunicarão, aos órgãos incumbidos da 
arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou 
Município, as características e os valores pagos, segundo o 
disposto no art. 63 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. 
 
1.1.1. CLÁUSULA DE GARANTIA 
Aparece no art. 56 da Lei 8.666. 
Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e 
desde que prevista no instrumento convocatório​, poderá ser 
exigida prestação de garantia nas contratações de obras, 
serviços e compras. 
Apesar da lei dizer que a AP pode exigir garantia, a nossa doutrina entende que 
se trata de um poder-dever. Há um valor máximo dessa garantia que será prestada 
pelo contratado (art. 56, §§ 2º e 3º). Como regra geral, o valor máximo que pode ser 
exigida é até 5% do valor do contrato. Esses dispositivos trarão uma exceção: a 
garantia pode chegar a até 10% do valor quando se tratar de ​obras, serviços ou 
fornecimento de grande vulto, alta complexidade e riscos financeiros consideráveis 
para a Administração. 
§ 2º A garantia a que se refere o caput deste artigo não 
excederá a cinco por cento do valor do contrato e terá seu 
valor atualizado nas mesmas condições daquele,ressalvado o 
previsto no parágrafo 3o deste artigo. (Redação dada pela Lei 
nº 8.883, de 1994) 
§ 3º Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto 
envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros 
consideráveis, demonstrados através de parecer 
tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite 
de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser 
elevado para até dez por cento do valor do contrato. 
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
A garantia é uma cláusula que vai, como o próprio nome diz, tentar garantir a 
boa execução do contrato. Assim, após a execução do contrato, aquela garantia que 
conferida no início será liberada ou restituída atualizada ao contratado. 
Nos contratos que envolvam a entrega de bens da AP ao particular para que ele 
possa executar ao contrato, sendo, portanto, depositário dos bens da AP, devemos 
somar o valores desses bens da AP que estão em depósito do particular na garantia 
que ele tem prestar (§5º). 
§ 5º Nos casos de contratos que importem na entrega de 
bens pela Administração, dos quais o contratado ficará 
depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor 
desses bens. 
1.1.2. CLÁUSULA DA DURAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 
Todo contrato administrativo, independentemente de sua natureza, deve ter 
prazo determinado. Como regra geral, o contrato administrativo deve durar o prazo do 
crédito orçamentário referente a ele (logo, no máximo de 12 meses, que é o prazo de 
vigência da LOA), conforme disposto no art. 57, caput, da Lei 8.666. 
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará 
adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, 
exceto quanto aos relativos: 
Existem diversas exceções, algumas previstas no supracitado art. 57, outras 
previstas em lei própria. Iniciaremos a exposição pelas exceções previstas no referido 
artigo. 
1) Permite que a duração do contrato chegue a ​120 meses nas hipóteses 
previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 da Lei 8.666 e tratam de situação 
relacionadas a alta tecnologia e segurança nacional. 
V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do 
art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120 
(cento e vinte) meses, caso haja interesse da administração. 
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
2) Permite que dure até quatro anos o contrato administrativo que tenha o 
objeto previsto no Plano Plurianual (PPA). 
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas 
metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão 
ser prorrogados se houver interesse da Administração e 
desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; 
3) Possibilita que o contrato administrativo dure até sessenta meses quando se 
tratar de prestação de serviços a serem executados de forma contínua (ex. serviço de 
segurança, merenda escolar), desde que a extensão do prazo leve ao estabelecimento 
de preços e condições mais vantajosas. 
II - à prestação de serviços a serem executados de forma 
contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por 
iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços 
e condições mais vantajosas para a administração, limitada a 
sessenta meses; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998) 
Ademais, o art. 57, §4º, permitirá que, em hipóteses excepcionais, esse prazo 
de sessenta meses seja prorrogado por mais doze meses, chegando, então, ao total de 
um prazo máximo de 72 meses para esses contratos. 
§ 4º Em caráter excepcional, devidamente justificado e 
mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que 
trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado 
por até doze meses. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) 
4) O art. 57, IV, da Lei 8.666, prevê que podem ser firmados por até 48 meses 
contratos referentes ao aluguel de equipamentos e programas de informática. 
IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas 
de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo 
de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do 
contrato. 
OBSERVAÇÃO:​ O art. 57, III, foi vetado. 
Essas são as ressalvas previstas no art. 57 da Lei 8.666, mas existem outras que 
estão previstas em outras leis e estudaremos agora as mais importantes. 
1) Contrato de concessão e permissão de serviços públicos: nesse caso, o prazo 
será estabelecido em lei específica do serviço. 
2) Contrato sem desembolso (ex.: contrato de concessão de uso de bem 
público): nestes casos, em que a AP não precisa pagar nada, não é necessário respeitar 
o prazo máximo de 12 meses do crédito orçamentário, exatamente porque a AP não 
tem nenhum dispêndio de verba. Contudo, mesmo assim, esses contratos também 
devem ter prazo determinado devido àquela disposição do art. 57, § 3º, da Lei 8.666. 
§ 3º É vedado o contrato com prazo de vigência 
indeterminado. 
3) Contrato de parceria público-privada: deve ter duração de no mínimo 5 e no 
máximo 35 anos. 
Pode haver prorrogação do contrato administrativo? Sim, nas hipóteses 
previstas no art. 57, §1º e desde que observados os requisitos para tanto. 
1) Deve haver previsão no edital ou no contrato. 
2) Deve-se observar a extensão temporal máxima fixada pela lei para aquele 
contrato. 
Ex.: se o prazo máximo é de 4 anos e a Administração contratou por 2 anos, só 
pode prorrogar por, no máximo, mais 2 anos. 
3) Deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade 
competente, de acordo com uma das hipóteses previstas no art. 57, §1º, da Lei 8.666. 
§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão 
e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais 
cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu 
equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos 
seguintes motivos, devidamente autuados em processo: 
I - alteração do projeto ou especificações, pela 
Administração; 
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, 
estranho à vontade das partes, que altere 
fundamentalmente as condições de execução do contrato; 
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do 
ritmo de trabalho por ordem e no interesse da 
Administração; 
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no 
contrato, nos limites permitidos por esta Lei; 
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de 
terceiro reconhecido pela Administração em documento 
contemporâneo à sua ocorrência; 
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da 
Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de 
que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na 
execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais 
aplicáveis aos responsáveis. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
1. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO 
A sede constitucional dessa ideia aparece no art. 37, XXI, da CF/88. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº19, de 1998) (…) 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública ​que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta​, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. 
Essa referência do art. 37, XXI, às condições efetivas da proposta tornou 
obrigatória a criação de um sistema legal de preservação das condições originárias do 
contrato dentro de certos parâmetros. Disso decorre a ideia de se defender que o 
contrato administrativo deve obedecer a noção de equilíbrio econômico-financeiro. 
Esse equilíbrio ou equação econômico-financeiro é simplesmente a relação 
estabelecida entre o encargo assumido pelo contratado - objeto do contrato - e a 
remuneração pactuada para ele no momento em que firmou-se o ajuste. Ou seja, é 
essa relação entre aquilo que o Poder Público recebe do particular e aquilo que aquele 
entrega em contrapartida para o particular. 
A manutenção desse equilíbrio constitucionalmente tutelado é uma garantia 
para o contratante - a AP -, mas, principalmente, para o contratado, o particular, que 
está em uma posição de inferioridade em relação à AP nos contratos administrativos. 
Como existem vários fatos que podem culminar no rompimento desse 
equilíbrio econômico-financeiro, várias são as formas de se reequilibrar o contrato 
administrativo. Cabe, inicialmente, estabelecer a diferença entre os institutos do 
reajuste e da revisão (ou recomposição) de preços. 
1) Reajuste: é uma fórmula preventiva, já prevista no contrato com o objetivo 
de preservá-lo das perdas inflacionárias, que são questões previsíveis. O art. 55, III, da 
Lei 8.666 estabelece como cláusula necessária do contrato administrativo o preço e as 
condições de pagamento e, quando for o caso, os critérios de reajustamento. Como a 
lei fala em quando for o caso de reajustamento, entendemos que quando não houver 
previsão no contrato sobre o reajuste, o valor daquele contrato é fixo e irreajustável. 
2) Revisão (recomposição de preços): da mesma forma que o reajuste, também 
irá reequilibrar o contrato, mas ela tem contorno diverso. Enquanto o reajuste é 
pré-fixado pelas partes para neutralizar um fato certo - a inflação - , a revisão decorre 
do surgimento de um fato superveniente, que até pode ser suposto pelas partes, mas 
não é conhecido dos contratantes no momento em que eles firmam o ajuste. 
Além disso, enquanto no reajuste se promove uma simples atualização 
monetária da remuneração, na revisão iremos alterar o valor efetivo da tarifa. 
Ademais, diferentemente do reajuste, a revisão não decorre de previsão contratual, 
mas sim de previsão legal. 
A doutrina destaca alguns situações como geradoras de revisão contratual: 
i) alteração unilateral do contrato pela AP: nesse caso, temos uma circunstância 
interna ao contrato. 
Art. 65, Lei 8.666 
§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que 
aumente os encargos do contratado, a Administração deverá 
restabelecer, por aditamento, o equilíbrio 
econômico-financeiro inicial. 
Logo, se o contratado tem mais encargos, ele deve receber um valor maior pela 
atividade que desempenha naquele contexto do contrato administrativo que seja 
correspondente ao aumento dos encargos que ele sofreu. 
ii) Fato do príncipe: acontecimento externo ao contrato. Corresponde a uma 
atuação geral - porque atinge diversas situações, não apenas aquele contrato 
administrativo - e abstrata do Poder Público, que ocasiona onerosidade excessiva, 
embora não impeça o objeto principal. Atinge o contrato de forma indireta e reflexa. 
Exemplo: alteração da alíquota tributária. Se há uma alteração da alíquota 
tributária do serviço da coleta de lixo, por exemplo, e há um contrato administrativo 
em que esse serviço é necessário, haverá um aumento dos encargos do contratado e 
essa situação merecerá uma atuação no sentido de reequilibrar o contrato 
administrativo. 
ATENÇÃO! Parte da doutrina exige que o fato do príncipe seja provocado pela 
entidade contratante - por exemplo, se estamos falando de um contrato firmado pela 
União, só poderia ser caracterizado como fato do príncipe o aumento de tributos 
federais. Para esses autores, se o acontecimento decorre da atuação de ente de esfera 
federativa diversa do contratante, não se aplicaria fato do príncipe, mas assim a teoria 
da imprevisão. 
iii) Fato da Administração: se assemelha a fato do príncipe, mas não é uma 
situação idêntica. Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanela di Pietro destacam que o 
chamado fato da Administração corresponde à ação ou omissão da Administração 
contratante que retarda ou impede a execução do contrato. 
Assim, enquanto fato do príncipe é um acontecimento externo ao contrato e 
corresponde a uma atuação geral e abstrata do Poder Público, o fato da Administração 
corresponde, seja a uma ação ou a uma omissão daquela Administração contratante - 
sendo, portanto, uma circunstância interna ao contrato administrativo - que irá 
retardar ou impedir a execução daquele contrato. Temos, portanto, uma atuação 
específica do Poder Público que atinge o contrato de forma direta e essa é a principal 
diferença entre fato do príncipe - príncipe remonta a essa ideia de uma atuação mais 
global, de soberania - e fato da Administração - remonta a uma ideia de uma atuação 
muito mais específica -. 
Exemplo de fato da Administração: digamos que a AP não providencie uma 
desapropriação que precisa ocorrer para a execução de um contrato de duplicação de 
rodovias. Temos uma omissão da AP que atinge de forma específica aquele contrato 
administrativo, retardando a sua execução. Nesse caso, o particular tendo perdas, 
porque, por exemplo, teve que manter as máquinas para poder fazer aquele serviço, 
será ressarcido, reequilibrando o contrato administrativo que foi desequilibrado por 
conta dessa omissão específica da AP, gerando gastos para o particular. 
iv) Interferências ou sujeições imprevistas: são dificuldades imprevisíveis de 
ordem material. Correspondem a uma situação que já existe desde a celebração do 
contrato, mas que só é descoberta no momento da sua execução. 
Exemplo: contrato de construção de um túnel. O contrato é firmado, as 
condições são estabelecidas, e na hora de furar o túnel, descobre-se que existe um 
lençol freático naquele local. Ele não impedirá a execução daquele contrato, mas a 
dificultará, exigindo muito mais daquele particular contratado e, por isso, é natural 
que ele deva receber mais, devido ao seu maior empenho para a execução do 
contrato. 
v) Álea econômica extraordinária (Teoria da Imprevisão): a adoção da teoria da 
imprevisão decorre da cláusula rebus sic stantibus - dispõe uma determinada 
obrigação deve ser cumprida ​enquanto as condições em que ela foi firmada 
permanecerem as mesmas -, implícita nos contratos de prestações sucessivas. Paraesses contratos, como em quaisquer outros, vigora o princípio da imutabilidade dos 
contratos - princípio da ​pacta sunt servanda​ -. 
O que acontece é nos contratos de trato sucessivo com essas prestações 
recíprocas que se protraem no tempo, ao lado da cláusula ​pacto sunt servanda está a 
cláusula rebus sic stantibus​. Assim, os pactos devem ser cumpridos enquanto as 
condições da contratação permanecerem substancialmente as mesmas. Em outras 
palavras, a convenção não se mantém em vigor se houver uma alteração profunda, 
significativa das condições existentes no tempo em que firmado aquele acordo. 
OBSERVAÇÃO: A cláusula rebus sic stantibus nos remete à Idade Média e ela foi 
reavivada na época da II Guerra Mundial por conta das violentas flutuações 
econômicas decorrentes da guerra que afetaram diversos contratos. 
Dessa forma, a álea econômica extraordinária corresponde, assim, ao 
acontecimento externo ao contrato administrativo, de natureza econômica, estranho à 
vontade das partes, ​imprevisível e inevitável​, que cause desequilíbrio contratual 
significativo. Para que haja a revisão tarifária, o fato que a enseja deve ser: a) 
superveniente, novo; b) imprevisto e imprevisível (as partes, mesmo que diligentes, 
não poderiam imaginá-lo); c) estranho à vontade das partes; d) inevitável; e) causador 
de significativo desequilíbrio econômico. 
O desequilíbrio econômico deve ser significativo, por isso falamos em álea 
econômica ​extraordinária​. A álea econômica ordinária, que corresponde aos riscos 
normais de qualquer empreendimento, deve ser suportada pelo concessionário. 
OBSERVAÇÃO: A doutrina destaca, ainda, as hipóteses de caso fortuito e força 
maior, que correspondem a situações de fato, imprevisíveis e inevitáveis que geram a 
impossibilidade de cumprimento do contrato. Como nessas hipóteses não é possível 
restaurar o equilíbrio rompido, tem como consequência a rescisão do contrato (arts. 
78, XVII e 79, §2º, da Lei 8.666/93), e, por isso, não foram tratadas entre as causas de 
revisão. 
É interessante perceber que a doutrina define de forma diferente caso fortuito 
e força maior. José dos Santos Carvalho Filho define o caso fortuito como aquele que 
decorre de eventos da natureza (catástrofes, ciclones, tempestades anormais). Já a 
força maior serio o resultado de um fato causado, de alguma forma, pela vontade 
humana (ex.: greve). 
Ocorre que outra parte da doutrina define caso fortuito e força maior 
exatamente da forma oposto. Assim, não existe um acordo doutrinário para que 
usemos caso fortuito seja para ação humana, seja para ação não humana, nem força 
maior. Dessa forma, esses assuntos são tratados, pelo menos em provas objetivas, em 
bloco, pela dificuldade de defini-los em razão da divergência doutrinária. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: ESPÉCIES 
1. PRINCIPAIS ESPÉCIES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
1.1. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA 
É o contrato cujo objeto consiste na construção, reforma, fabricação, 
recuperação ou ampliação, realizado por execução direta (feita por órgãos ou 
entidades da AP) ou indireta (feita por terceiros, por pessoa jurídica que não integra a 
AP). 
Lei 8.666. Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: 
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação 
ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta; 
A definição de obra é taxativa e não abrange outras atividades, ainda que 
semelhantes. Dessa forma, se não se enquadra na definição do art. 6º, I, não é obra. 
Por isso, um contrato de demolição, por exemplo, que não está na relação do referido 
dispositivo não será considerado obra, mas sim serviço. 
Trazemos algumas informações sobre os regimes de execução indireta (art. 10, 
II, Lei 8.666), aquela que é feita por terceiros. Tais regimes não são somente para 
contratação de obra pública, mas também para contratos que envolvam serviços. 
1.1.1. REGIMES DE EXECUÇÃO INDIRETA 
1) Empreitada por preço global: há uma contratação da execução da obra ou do 
serviço por um preço certo e total, por isso falamos em preço global. O que interessa 
aqui é a obra ou o serviço como um todo. 
Exemplo: se temos um galpão, pagaremos pela execução dele e não pela sua 
fundação e pela alvenaria necessária para construir o galpão. Pagamos pelo global, 
pela execução daquela obra de maneira global. 
O fato de estarmos falando em uma empreitada por preço global, de uma 
definição do valor que será pago pela AP em razão da execução do todo, não impede 
que haja o pagamento por etapas da obra. Isso pode ocorrer, desde que o que se 
considere na hora de definir o valor seja o preço global. 
2) Empreitada por preço unitário: nesta, a contratação da execução da obra ou 
do serviço se dará por preço certo de unidades determinadas. Temos uma empreitada 
por preço unitário, por exemplo, quando firmamos um contrato para pavimentação de 
rua que seja pago por metro quadrado de asfalto. 
3) Empreitada integral: é a contratação do empreendimento em sua 
integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, dos serviços e das 
instalações necessárias, sob responsabilidade da contratada até a entrega ao 
contratante em condições de entrada em operação. A empreitada integral é o regime 
indicado para obras e serviços de maior complexidade. 
Exemplo: a construção de uma plataforma de exploração de petróleo é um 
exemplo de situação em que se contrata com a utilização desse regime de execução 
indireta. 
4) Tarefa: é uma situação em que se ajusta mão de obra para pequenos 
trabalhos por prazo certo, com ou sem fornecimento de materiais. Exemplo: pintura 
de sala. 
5) Contratação integrada (Lei 12.462/11 - RDC): as obras e serviços são 
contratados sem projeto básico aprovado pela autoridade competente. Normalmente, 
na Lei 8.666, quando se faz um contrato para a execução de uma obra, os projetos 
básico e executivo são feitos pelo Poder Público e o particular somente irá executá-los. 
Na contratação integrada, contrata-se o particular e ele criará o projeto básico. 
Assim, o contratado irá executar a obra e colocá-la em operação com base em seu 
próprio projeto básico. 
1.2. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS 
A prestação de serviços é definida por lei como toda atividade destinada a 
obter determinada utilidade de interesse para a Administração Pública (demolição, 
conserto, instalação, montagem, reparação, adaptação, locação de bens, publicidade, 
seguro, trabalhos técnicos profissionais, entre outros). O art. 6º, II, Lei 8.666, traz um 
rol exemplificativo, diferentemente da noção de obra pública, em que o rol é taxativo. 
Quando falamos de contrato de prestação de serviços, tratamos de uma 
situação em que um particular presta serviços à AP, diferente da hipótese de 
delegação de serviço público, que são serviços prestados a particulares, o que 
acontecerá por meio dos chamados contratos administrativos de concessão ou 
permissão de serviço público. 
1.3. CONTRATOS DE FORNECIMENTO OU CONTRATO DE COMPRAS 
Por meio dele, a AP adquire bens móveis ou semoventes. Para José dos Santos 
Carvalho Filho, é o equivalente administrativo ao contrato de compra e venda nodireito privado. 
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, o contrato de fornecimento só terá 
características de contrato administrativo quando se tratar de fornecimento contínuo, 
parcelado, ou quando o fornecimento integral disser respeito a entrega futura. Assim, 
para ela, quando o contrato for referente a compras para uma entrega imediata e 
pagamento à vista, nada diferiria esse contrato que a AP está firmando de uma compra 
e venda normal, embora precedida de licitação. 
Dessa forma, temos essa divergência. Alguns autores dirão que contrato de 
fornecimento sempre pode ser contrato administrativo, como Carvalho Filho, e Di 
Pietro dirá que somente pode ser contrato administrativo quando tiver fornecimento 
contínuo, parcelado, ou quando esse fornecimento contratado for para uma entrega 
futura. Se for compra para entrega imediata e pagamento à vista, ainda que haja 
licitação, não é contrato administrativo, é contrato privado. 
1.4. CONTRATO DE CONCESSÃO 
Genericamente falando, contrato de concessão é o contrato administrativo 
através do qual a AP confere ao particular a execução remunerada de serviço público 
ou de obra pública ou lhe cede o uso de bem público para que esse particular o 
explore nas condições previstas contratualmente. 
A nossa doutrina majoritária subdivide o contrato de concessão em três tipos: 
1) concessão de serviço público; 2) concessão de obra pública e 3) concessão de uso. 
1) Concessão de serviço público: abordaremos mais profundamente quando 
tratarmos do tema serviços públicos. 
Por ora, destacamos que existem 3 tipos de concessão de serviço público: 
concessão comum - aquela remunerada exclusivamente a partir da exploração do 
serviço, aquela situação em que apenas o usuário pagará para utilizar o serviço, 
disciplinada pela Lei 8.987; concessão patrocinada e concessão administrativa, que 
trataremos de forma mais específica quando estivermos estudando as parcerias 
público-privadas (PPPs), que podem acontecer por meio dessas duas modalidades de 
concessão - patrocinada e administrativa -. 
Dessa forma, podemos dizer que, no total, temos três modalidades de 
concessão de serviço público: 1ª) a concessão comum, regida pela Lei 8.987, 2ª e 3ª) 
concessão patrocinada e concessão administrativa, regidas pela Lei das PPPs. 
2) Concessão de obra pública: é o contrato administrativo através do qual o 
Poder Público transfere a particular a execução de uma obra pública, para que a 
execute por sua conta e risco, sendo remunerado pelos futuros usuários, por meio de 
tarifas fixadas no contrato. A concessão de obra pública também está disciplinada pela 
Lei 8.987. 
3) Concessão de uso: é o contrato administrativo pelo qual a AP faculta ao 
particular a utilização privativa de um bem público. 
1.5. CONTRATO DE PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
A permissão de serviço público era definida até pouco tempo como um ato 
unilateral, discricionário e precário, através do qual o Poder Público transferia a 
outrem a execução do serviço público. Entretanto, o art. 40 da Lei 8.987 acabou 
contratualizando a permissão, estabelecendo que a permissão de serviço público deve 
ser formalizada por meio de um contrato de adesão. Para a doutrina, aquilo que era 
até então ato unilateral passou a ter natureza jurídica contratual, uma vez que assim 
exige. 
OBSERVAÇÃO: Quando estivermos na aula sobre serviços públicos em si, 
perceberemos que existe mais uma figura, chamada autorização de serviço público. 
Não tratamos dela nessa aula porque ela não tem natureza contratual, mas sim 
natureza jurídica de ato unilateral. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONVÊNIOS 
1. CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS 
Convênio administrativo não é uma espécie de contrato administrativo, são 
coisas completamente diferentes. Os convênios são tratados quando falamos de 
contratos administrativos exatamente para mostrar as diferenças entre esses dois 
institutos. 
Convênios administrativos são ajustes firmados por pessoas administrativas 
entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a alcançar determinado 
objetivo de interesse público. É importante perceber que nos convênios impera o 
princípio do ​informalismo. 
Já tratamos que o formalismo é uma das características dos contratos 
administrativos. Nos convênios é diferente, vigorando o princípio do informalismo. Isso 
explica porque algumas operações que estranhamos à primeira vista podem ser 
firmadas e organizadas por meio de convênios. 
Como vigora o princípio do informalismo, iremos admitir, por exemplo, que um 
órgão público firme um convênio. Um órgão público não pode firmar um contrato, 
porque este demanda a existência de personalidade jurídica, mas um órgão público 
pode firmar um convênio. 
Um convênio administrativo independe de licitação prévia, porque no 
verdadeiro convênio não está presente nenhuma vontade de lucrar. Os recursos 
financeiros a disposição do convênio servem apenas para cobrir os custos daquela 
operação que tem o objetivo de alcançar determinada finalidade de interesse público. 
Como não há uma finalidade lucrativa, como ninguém está ganhando com o convênio, 
não exigiremos para ele procedimento licitatório. 
É importante perceber que exatamente por conta dessas menores limitações 
que o convênio exige, muitas vezes o administrador utiliza essa figura para fugir das 
exigências que são impostas ao contrato administrativo. Dessa forma, é preciso, 
quando estivermos diante de um convênio, verificar se ele é verdadeiro ou se 
mascarar aquela situação chamando-a de convênio não foi uma forma do 
administrador fugir de exigências que a lei coloca para outro tipo de situação. O STF, 
no INq 1.957/PR, destacou que é desnecessária a autorização legislativa para firmar 
convênio. 
Os convênios diferenciam-se dos contratos administrativos, pois, enquanto nos 
contratos os ​interesses que informam a avença são ​opostos​, conforme doutrina 
tradicional. A doutrina mais moderna, inspirada nos civilistas, dirá que existe uma 
colaboração, questionando um pouco essa ideia de oposição entre partes no contrato 
de forma mais geral e também no administrativo. 
No contrato o elemento fundamental é o ​lucro​; existem ​dois polos demarcados 
- contratante e contratado -; os contratantes estão ligados por um ​vínculo rígido - a AP 
tem algumas prerrogativas que permitem em alguma medida a alteração unilateral de 
contratos administrativos, mas a princípio o vínculo que liga os contratantes é rígido -. 
Nos convênio temos uma situação completamente diferente. Enquanto no 
contrato os interesses que informam a avença são opostos, no convênio os interesses 
são paralelos, comuns. Todos os agentes que participam do convênio têm o mesmo 
objetivo de concretizar o interesse público. Enquanto nos contratos o elemento 
fundamental é o lucro, nos convênios ele é a cooperação. 
No contrato as partes estão organizadas em polos opostos. No convênio as 
partes não estão organizadas em polos, mas sim de forma a objetivar a consecução de 
uma finalidade comum. No contrato estamos diante de um vínculo rígido, no convênio 
o vínculo jurídico não tem arigidez própria das relações contratuais. É justamente por 
isso que no convênio, como regra, o pactuante pode denunciar o convênio a qualquer 
momento, se livrando do pacto pela sua vontade. 
Como vimos, o convênio administrativo tem uma conformação bem diferente 
do contrato administrativo e isso dá a essa avença muito mais flexibilidade, muito 
menos limitações. No entanto, só temos que ter certeza que estamos realmente 
diante de um convênio administrativo quando encontramos um deles na prática, 
porque como os convênios trazem menos exigências para os convenentes, não deixa 
de ser uma forma de um agente público não tão bem intencionado tentar fugir de 
algumas limitações. 
Ademais, os convênios administrativos podem ser firmados por órgãos públicos 
entre si - União, Estados, Municípios - ou pode ser firmado entre um órgão ou ente 
público e particulares. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
1. CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
CF/88. Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios 
públicos e os convênios de cooperação entre os entes 
federados, autorizando a gestão associada de serviços 
públicos, bem como a transferência total ou parcial de 
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade 
dos serviços transferidos. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
A doutrina tradicional definiu consórcio público como a avença firmada entre 
entes federativos do mesmo tipo - Município/Município e Estado/Estado - para a 
realização de objetivos de interesse comum. Era esse o ponto que diferenciava os 
consórcios públicos dos convênios, porque se entedia que se os primeiros reuniam 
entes de mesmo tipo, os segundos reuniam entes federativos de natureza diferente - 
União + Estado; União + Município; Estado + Município. 
Esse era o cenário até a publicação da Lei 11.107, que regerá os consórcios 
públicos. Com a sua promulgação, passou-se a falar em consórcio público também 
para fazer referência ao contrato administrativo firmado entre entes de natureza 
diversa para a chamada gestão associada de serviços públicos. 
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem 
consórcios públicos para a realização de objetivos de 
interesse comum e dá outras providências. 
§ 1º O consórcio público constituirá associação pública ou 
pessoa jurídica de direito privado. 
Assim, consórcio público poderá ter duas naturezas: ou de associação pública 
ou de pessoa jurídica de direito privado. Esse contrato administrativo de consórcio 
público criará uma pessoa jurídica. Esta ou terá natureza jurídica de direito privado ou 
natureza jurídica de direito público. No último caso, essa PJ receberá uma 
denominação especial: associação pública. 
Dessa forma, associação pública é a pessoa jurídica de direito público criada em 
razão da existência de um consórcio público. Mais do que isso, se criamos uma 
associação pública, a lei determina que ela integrará a administração indireta de todos 
os entes da federação consorciados. Com isso, se temos um consórcio entre União e 
Estado que cria uma associação pública, ela integra a administração indireta da União 
e também integrará, ao mesmo tempo, a administração indireta do Estado membro. 
O STF tinha um entendimento de que não se poderia criar uma autarquia 
interfederativa, que pertencesse a mais de uma administração indireta e a lei dos 
consórcios públicos vem trazendo um dispositivo que diz exatamente o contrário dessa 
jurisprudência antiquíssima do Supremo. 
Ainda nesse sentido, a Lei 11.107, que é uma lei de direito administrativo, 
altera o nosso CC em seu art. 41, IV, para incluir expressamente entre as pessoas 
jurídicas de direito público interno as associações públicas, acrescentando que elas 
têm natureza de autarquias, por isso que elas vão de encontro com a supracitada 
jurisprudência do Supremo. 
ATENÇÃO! O consórcio público, esse que é criado com a Lei 11.107 e tem sua 
sede no art. 241, CF, não se confunde com aquele consórcio clássico mencionado no 
início da aula, porque este, que unia entes federativos de uma mesma natureza, é 
destituído de personalidade jurídica. Podemos falar, portanto, em um consórcio 
clássico e em consórcio público, duas figuras que têm, assim, contornos jurídicos 
diversos. 
Estamos tratando consórcio público como uma espécie de contrato 
administrativo porque é assim que boa parte da doutrina determina. Contudo, há 
doutrinadores que dizem que o consórcio público seria uma espécie de convênio, 
como o professor José dos Santos Carvalho Filho. 
A Lei 11.107 determina que a União só pode participar de consórcio público do 
qual façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados. Dessa forma, não pode haver um consórcio público entre União e, por 
exemplo, o município do Rio de Janeiro, a menos que o estado do Rio de Janeiro 
também esteja presente nesse consórcio. Na mesma linha, não pode ser acrescentado 
a esse consórcio o município de São Paulo, porque o estado de São Paulo também 
deve estar presente para que a União possa participar. 
1.1. COMPETÊNCIAS 
Dentre outras competências, o consórcio poderá: 
a) ​Firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, ​receber 
auxílios​, contribuições e subvenções sociais ou econômicas ​de outras entidades e 
órgãos do governo​; 
b) Nos termos do contrato, ​promover desapropriações e instituir servidões nos 
termos de declaração de utilidade ou de necessidade pública, ou interesse social, 
realizada pelo Poder Público; 
c) ​Ser contratado pela Administração direta ou indireta dos entes da 
Federação consorciados, ​dispensada a licitação​. 
d) ​Outorgar concessão, permissão ​ou ​autorização ​de obras ou serviços 
mediante autorização prevista no contrato de consórcio, que deverá indicar de forma 
específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições. Assim, o 
consórcio fará essa gestão associada de um determinado serviço público. 
Os objetivos comuns que informam o consórcio público são aqueles definidos 
pelos consorciados. Nesse sentido, temos dois conceitos importantes que nos ajudam 
a entender como que na prática acontece essa figura do consórcio, o que ele faz e 
como ele se mantém. São as figuras do contrato de rateio e do contrato de programa. 
1.2. CONCEITOS IMPORTANTES 
No âmbito do consórcio público os estes firmarão um ​contrato de rateio​, que, 
como o próprio nome já indica, é o contrato através do qual os entes se 
comprometerão a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do 
consórcio público. Assim, é aquele contrato que regerá a organização dos aportes 
financeiros que serão necessários para a consecução das atividades relativas ao 
consórcio público, a gestão associada de serviços. 
O contrato de rateio, como envolve recursos financeiros, será formalizado em 
cada exercício financeiro, com observância da legislação orçamentária e financeira do 
ente consorciado contratante, dependendoda previsão de recursos orçamentários 
que suportem o pagamento das obrigações contratadas. 
O ​contrato de programa​, por sua vez, como o próprio nome diz, fará uma 
programação. Ele é um instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as 
obrigações que um ente da federação, inclusive a sua administração indireta, tenha 
para com um outro ente da federação que está participando naquele consórcio. Assim, 
é um instrumento pelo qual regulase a relação para com outro ente da federação ou 
para com o próprio consórcio público no âmbito dessa prestação de serviços públicos 
por meio de cooperação federativa. 
Dessa forma, se achar que determinado serviço, como o fornecimento de água 
em uma grande bacia hidrográfica, é demais para apenas um município ou apenas um 
estado cuidar, podese fazer um consórcio para gerir de forma associada a prestação 
desse serviço. O contrato de rateio irá dizer quem vai aportar o que e o contrato de 
programa irá programar as obrigações de cada um dos entes partícipes do consórcio 
tem para com os outros entes partícipes ou para com o próprio consórcio. 
Para complementar os estudos de consórcios públicos, a professora recomenda 
a leitura do Decreto nº 6.017/2017, que regulamentará a Lei 11.107. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS 
1. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPS) 
Além do contrato de concessão de serviço público comum, aquele regido pela 
Lei 8.987, temos também o contrato de parceria público-privada, que nada mais é do 
que uma modalidade especial de concessão de serviço público regida por lei própria, 
qual seja a Lei 11.079/2004. 
As PPPs são um instrumento contratual criado, portanto, pela Lei 11.079/2004, 
com um objetivo específico: incentivar o investimento privado no setor público através 
de uma repartição objetiva de riscos entre Estado, o chamado parceiro público, e o 
investidor particular, chamado parceiro privado. 
Basicamente, entendeu-se que a Lei 8.987 trazia e alocava riscos demais no 
parceiro privado e, por isso, para que houvesse um investimento maciço em 
infraestrutura, precisaria-se redesenhar um sistema de risco em que o Poder Público 
assumisse um pouco mais o risco do que no da Lei 8.987. Essa é a ideia da PPP, para 
algumas obras de grande vulto e centrais para o desenvolvimento do país iremos criar 
um regime mais benéfico para o particular para que ele, assim, se anime a investir em 
pontos que são fundamentais. 
O art. 1º e seu parágrafo único, da Lei 11.079/2004 vão nos informar quem 
pode contratar utilizando o instrumento da PPP. 
Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para licitação e 
contratação de parceria público-privada no âmbito dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Dessa forma, a primeira coisa que precisamos saber é que a Lei 11.079 é uma 
lei nacional, que não terá a sua aplicação restrita a esfera federal. 
Parágrafo único. Esta Lei aplica-se aos órgãos da 
administração pública direta dos Poderes Executivo e 
Legislativo, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações 
públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia 
mista e às demais entidades controladas direta ou 
indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. (Redação dada pela Lei nº 13.137, de 2015) 
Esse parágrafo único sofreu alteração em 2015 e o que a justificou foi a 
vontade de deixar claro que, no mesmo sentido que já havia decidido o CNJ, as PPPs 
não são aplicáveis ao Poder Judiciário. 
As PPPs correspondem a um contrato administrativo de concessão de serviço 
público, que pode incluir, eventualmente, a execução de obras públicas. Esse contrato 
se caracteriza por alguns pontos e o primeiro deles é que ele terá uma duração 
especificada em lei, que será de no mínimo 5 e no máximo 35 anos, uma duração longa 
para um contrato administrativo. 
A segunda característica das PPPs é que a lei disporá que esse contrato não 
pode ter objeto de valor inferior a dez milhões de reais. Até pouco tempo atrás esse 
valor mínimo era de vinte milhões, mas em 2017 houve uma alteração no art. 4º, I, da 
Lei 11.079 para reduzir de vinte para dez milhões de reais. 
Por mais que se tenha reduzido pela metade o valor mínimo do contrato, 
percebam que esse valor ainda é significativo. O que fica muito claro é que não 
podemos usar o instrumento da PPP para qualquer contrato. Essa divisão objetiva de 
riscos entre particular e Poder Público ficou restrita a contratos significativos, porque 
têm uma duração maior e um valor robusto. 
Dessa forma, a possibilidade de utilização da PPP está restrita a contratos de 
grande monta. Observe, nesse ponto, com relação à duração e ao valor os arts. 2 º a 5º 
da Lei das PPPs, que são os principais artigos desse diploma normativo. 
Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo 
de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. 
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços 
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 
13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à 
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do 
parceiro público ao parceiro privado. 
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de 
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta 
ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens. 
§ 3º Não constitui parceria público-privada a concessão 
comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou 
de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação 
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. 
§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria 
público-privada: 
I - cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez 
milhões de reais); (Redação dada pela Lei nº 13.529, de 2017) 
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 
(cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de 
mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos 
ou a execução de obra pública. 
Art. 3º As concessões administrativas regem-se por esta Lei, 
aplicando-se-lhes adicionalmente o disposto nos arts. 21, 23, 
25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no 
art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995. (Regulamento) 
§ 1º As concessões patrocinadas regem-se por esta Lei, 
aplicando-se-lhes subsidiariamente o disposto na Lei no 
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe são 
correlatas. (Regulamento) 
§ 2º As concessões comuns continuam regidas pela Lei no 
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e pelas leis que lhe são 
correlatas, não se lhes aplicando o disposto nesta Lei. 
§ 3º Continuam regidos exclusivamente pela Lei no 8.666, de 
21 de junho de 1993, e pelas leis que lhe são correlatas os 
contratos administrativos que não caracterizem concessão 
comum, patrocinada ou administrativa. 
Art. 4º Na contratação de parceria público-privada serão 
observadas as seguintes diretrizes: 
I – eficiência no cumprimento das missões de Estadoe no 
emprego dos recursos da sociedade; 
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos 
serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução; 
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, 
do exercício do poder de polícia e de outras atividades 
exclusivas do Estado; 
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das 
parcerias; 
V – transparência dos procedimentos e das decisões; VI – 
repartição objetiva de riscos entre as partes; 
VII – sustentabilidade financeira e vantagens 
socioeconômicas dos projetos de parceria. 
Capítulo II 
DOS CONTRATOS DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA 
Art. 5º As cláusulas dos contratos de parceria público-privada 
atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever: 
I – o prazo de vigência do contrato, compatível com a 
amortização dos investimentos realizados, não inferior a 5 
(cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo 
eventual prorrogação; 
II – as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao 
parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, 
fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta 
cometida, e às obrigações assumidas; 
III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os 
referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e 
álea econômica extraordinária; 
IV – as formas de remuneração e de atualização dos valores 
contratuais; 
V – os mecanismos para a preservação da atualidade da 
prestação dos serviços; 
VI – os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do 
parceiro público, os modos e o prazo de regularização e, 
quando houver, a forma de acionamento da garantia; 
VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do 
parceiro privado; 
VIII – a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de 
execução suficientes e compatíveis com os ônus e riscos 
envolvidos, observados os limites dos §§ 3o e 5o do art. 56 
da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e, no que se refere 
às concessões patrocinadas, o disposto no inciso XV do art. 
18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; 
IX – o compartilhamento com a Administração Pública de 
ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes 
da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados 
pelo parceiro privado; 
X – a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o 
parceiro público reter os pagamentos ao parceiro privado, no 
valor necessário para reparar as irregularidades 
eventualmente detectadas. 
XI - o cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro 
privado das parcelas do aporte de recursos, na fase de 
investimentos do projeto e/ou após a disponibilização dos 
serviços, sempre que verificada a hipótese do § 2º do art. 6º 
desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.766, de 2012) 
§ 1º As cláusulas contratuais de atualização automática de 
valores baseadas em índices e fórmulas matemáticas, 
quando houver, serão aplicadas sem necessidade de 
homologação pela Administração Pública, exceto se esta 
publicar, na imprensa oficial, onde houver, até o prazo de 15 
(quinze) dias após apresentação da fatura, razões 
fundamentadas nesta Lei ou no contrato para a rejeição da 
atualização. 
§ 2º Os contratos poderão prever adicionalmente: 
I - os requisitos e condições em que o parceiro público 
autorizará a transferência do controle ou a administração 
temporária da sociedade de propósito específico aos seus 
financiadores e garantidores com quem não mantenha 
vínculo societário direto, com o objetivo de promover a sua 
reestruturação financeira e assegurar a continuidade da 
prestação dos serviços, não se aplicando para este efeito o 
previsto no inciso I do parágrafo único do art. 27 da Lei no 
8.987, de 13 de fevereiro de 1995; (Redação dada pela Lei nº 
13.097, de 2015) 
II – a possibilidade de emissão de empenho em nome dos 
financiadores do projeto em relação às obrigações 
pecuniárias da Administração Pública; 
III – a legitimidade dos financiadores do projeto para receber 
indenizações por extinção antecipada do contrato, bem 
como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas 
estatais garantidores de parcerias público-privadas. 
As PPPs, como determina a lei em seu art. 10, serão precedidas de licitação na 
modalidade de concorrência. A lei nem precisava ter falado que a licitação é na 
modalidade de concorrência porque o próprio valor mínimo de uma PPP é um valor 
significativo, o que faz com que realmente tenha-se que adotar a concorrência como 
modalidade licitatória. 
Art. 10. A contratação de parceria público-privada será 
precedida de licitação na modalidade de concorrência, 
estando a abertura do processo licitatório condicionada a: 
(…) 
É importante dizer que o contrato de PPP pode adotar duas modalidades 
diferentes: as chamadas concessão administrativa e concessão patrocinada. 
1.1. MODALIDADES 
1.1.1. CONCESSÃO ADMINISTRATIVA 
Nessa modalidade, apenas a AP irá remunerar o parceiro privado; o usuário 
daquele serviço não remunera. A concessão administrativa será normalmente utilizada 
na hipótese de concessão de serviço público de fruição geral - uti universi -, aquele que 
não é utilizado de forma individualizada, mas sim pela coletividade. Como ele é 
utilizado pela coletividade e não se consegue precisar quanto daquele serviço cada um 
utiliza, não é possível cobrar uma tarifa do particular. Por exemplo: coleta de lixo 
urbana dos espaços públicos. 
A concessão administrativa é utilizada, ainda, quando a AP é usuária direta ou 
indireta do serviço, naquelas situações em que não existe interesse do particular. 
Exemplo: o estado de Minas Gerais utilizava as concessões administrativas para 
delegar a algumas empresas privadas a construção de presídios. O sujeito que ficará 
preso não tem nenhum interesse em pagar por aquele serviço. Dessa forma, como não 
há interesse do usuário em pagar pelo serviço, quem remunera é apenas a AP. 
Sendo assim, são essas duas situações que se costuma utilizar a concessão 
administrativa, preenchidos os requisitos da PPP. 
1.1.2. CONCESSÃO PATROCINADA 
Na concessão patrocinada, assim como na concessão administrativa, há um 
pagamento da AP ao parceiro privado, porque nas PPPs - e essa é uma outra 
característica própria delas - a AP sempre paga ao parceiro privado. Dessa forma, o 
concessionário, aquele que desenvolve o serviço, sempre receberá uma remuneração 
da AP, e esse é um ponto que também diferencia as PPPs da concessão comum. 
Na concessão comum, muitas vezes, só o usuário paga pelo serviço. Nas PPPs 
não; nelas a AP sempre paga. 
Na concessão administrativa, apenas o parceiro público paga. Já na concessão 
patrocinada, além dele pagar, também há o pagamento de tarifa pelo usuário do 
serviço. A concessão patrocinada normalmente é utilizada na hipótese de concessão 
de serviço público individual - uti singuli -, justamente porque se consegue avaliar 
quanto cada usuário está utilizando daquele serviço. 
1.2. OBJETO 
O objeto desses contratos aparecerá no art. 2º da Lei 11.079. 
Art. 2º Parceria público-privada é o contrato