NOR_PRA_06_ACE_2021

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Capítulo 6
Tribunais de contas
O controle social do serviço público, em especial da adequada uti-
lização dos recursos públicos, demanda infraestrutura de controle, 
acompanhamento e fiscalização. A Constituição Federal (CF) atribui ao 
congresso nacional essa fiscalização no âmbito federal, com auxílio do 
Tribunal de Contas da União (TCU), conforme está escrito na seção IX 
da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, artigo 71. Aos esta-
dos compete estabelecer, nas constituições estaduais, as disposições 
sobre os tribunais de contas estaduais, respeitadas as determinações 
da Constituição Federal.
No quinto capítulo, já foram estudados os princípios de funcio-
namento dos tribunais de contas, os princípios de auditoria e os re-
quisitos mandatórios para a auditoria no setor público. Este sexto 
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.capítulo apresenta as estruturas administrativas do TCU e dos Tribunais 
de Contas Estaduais (TCE). Destaca também as funções e âmbito de 
atuação dos auditores fiscais e mostra as diferentes formas de controle 
social disponíveis para a comunidade.
1 Tribunal de Contas da União
A estrutura sistêmica da administração pública comporta o núcleo 
central, no qual estão os órgãos de controle, órgãos da administração 
direta, indireta e administração auxiliar. Conforme Silva (2008, p.187), 
os órgãos de controle interno e externo estão no núcleo central da 
estrutura. 
O TCU é órgão vinculado ao poder legislativo. O fato de ser compos-
to por ministros pode levar à interpretação errônea de ser um órgão do 
poder judiciário; no entanto, conforme o artigo 71 da CF:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será 
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (...)
Esse mesmo artigo relaciona as competências do TCU, desde a fis-
calização das contas do presidente da República e dos administradores 
da administração pública direta e indireta até realizar inspeções e au-
ditorias de qualquer atividade envolvendo recursos públicos, por inicia-
tiva própria ou a partir da solicitação de terceiros. A atuação do TCU é 
ampla, mas sempre respaldada na CF, em especial nos artigos 70 a 75.
O artigo 73 da CF prevê a composição do TCU por nove ministros, 
de acordo com as seguintes regras: nomeados entre os brasileiros com 
mais de 35 e menos de 65 anos de idade; com idoneidade moral e re-
putação ilibada; com notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, eco-
nômicos e financeiros ou de administração pública; e com mais de 10 
anos de experiência em funções ou atividades profissionais nas áreas 
de conhecimento relacionadas. 
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A escolha desses nove ministros recai sobre o presidente da 
República e sobre o Congresso Nacional. O presidente escolhe 1/3 de-
les, a partir de lista tríplice elaborada pelo tribunal, e 2/3 são indicados 
pelo Congresso Nacional. Os ministros do TCU têm as mesmas garan-
tias, prerrogativas, impedimentos, vantagens e vencimentos dos minis-
tros do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
A estrutura do tribunal de contas foi atualizada no ano de 2020. A 
Resolução TCU no 324, de 30 de dezembro de 2020, define a estrutura, 
as competências e a distribuição das funções de confiança das unida-
des da secretaria do TCU, conforme a representação gráfica na figura 1. 
Figura 1 – Estrutura do TCU
Presidência TCU
B) Secretaria geral de controle externo
A) Consultoria jurídicaA) Gabinete do presidente
B) Secretaria de auditoria internaB) Gabinete de apoio estratégico
C) Secretaria geral de administraçãoA) Secretaria geral da presidência
C) Gabinete do corregedor
D) Gabinetes de ministro, ministro 
substituto e de membro do MP 
junto ao Tribunal
Complementarmente, o artigo 74 da CF prevê a manutenção de sis-
temas de controle interno pelos poderes executivo, legislativo e judiciá-
rio para exercer o controle interno e apoiar o controle externo.
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.PARA SABER MAIS 
Para exercer seu direito de acesso à informação e de controle externo, 
acesse o site e extraia diferentes informações da Carta de Serviços ao 
Controle Social do TCU: https://portal.tcu.gov.br/data/files/E7/70/7C/
A7/85A1F6107AD96FE6F18818A8/Carta_servicos_controle_social.pdf.
 
2 Tribunais de contas estaduais
Os tribunais de contas estaduais e municipais estão previstos no ar-
tigo 75 da CF. Seu regramento jurídico está pacificado na súmula 653 do 
Supremo Tribunal Federal (STF), de acordo com Ferreira (2020).
Os tribunais estaduais são compostos por sete conselheiros: quatro 
escolhidos pela Assembleia Legislativa e três escolhidos pelo governa-
dor do estado. O governador deve escolher uma das opções entre os 
auditores, outra entre os membros do Ministério Público e finalmente 
uma de sua livre escolha. 
É importante destacar que os tribunais acompanham, fiscalizam 
e auditam as contas da administração pública direta e indireta, o que 
inclui as empresas públicas. Portanto, é curioso que seus membros 
máximos, os ministros e conselheiros, sejam nomeados pelos gover-
nantes, chefe do poder executivo e pelos membros das assembleias 
legislativas, todos entes públicos a serem fiscalizados e auditados. 
Conforme Castro (2018), no caso da prestação de contas de prefei-
tos, a CF estabelece no artigo 31 que a Câmara dos Vereadores só pode 
rejeitar o parecer prévio do tribunal de contas por decisão de 2/3 dos 
vereadores; já as contas de presidente e governadores serão rejeitadas 
ou aceitas por maioria simples. 
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A estrutura de controle dos tribunais de contas é grande. Portanto, a 
União, os estados e os municípios, quando é o caso, incorrem em gas-
tos administrativos para a manutenção dessas estruturas. No entanto, 
a CF remete à lei complementar para a limitação dos gastos com pes-
soal, e a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece os parâmetros, com 
base na receita líquida, a saber: 
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constitui-
ção, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração 
e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais 
da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá ex-
ceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) parao Legislati-
vo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Exe-
cutivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com 
pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 
21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, 
repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas 
a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente 
líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente 
anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; (Vide De-
creto nº 3.917, de 2001)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3917.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3917.htm
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.d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de 
Contas do Estado; (Vide ADIN 6533)
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; (Vide ADIN 6533)
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; (Vide ADIN 
6533)
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; 
(Vide ADIN 6533)
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de 
Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.
Castro (2018) evidencia a importância da estrutura de controle in-
terno em todas as constituições brasileiras. Em relação a CF atual, de 
1988, o autor destaca a necessidade do alinhamento para acompa-
nhamento, controle e auditoria, independentemente da existência do 
tribunal de contas, em especial no caso dos municípios, conforme a Lei 
Orgânica do TCU (Lei no 8.443/92). Outro destaque relevante é a res-
ponsabilização da pessoa física do presidente, dos governadores e dos 
prefeitos, porque a prestação de contas é da pessoa investida no cargo 
público, e não da prefeitura, do estado ou da União.
PARA SABER MAIS 
A CF de 1988 proíbe a criação de tribunais de contas municipais. No 
entanto, os munícipios de São Paulo (1968) e de Rio de Janeiro (1980) 
já tinham seus tribunais; portanto, eles permaneceram e, em tese, 
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=6533&numProcesso=6533
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=6533&numProcesso=6533
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=6533&numProcesso=6533
http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=6533&numProcesso=6533
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exercem a função de acompanhamento, controle e auditoria desses 
municípios, com estrutura própria.
Além desses dois, existem quatro outros Tribunais de Contas Municipais 
(TCM) que fiscalizam municípios de alguns estados: Goiás, Bahia, Ceará 
e Pará. Consulte as páginas de cada um deles para conhecê-los melhor.
 
3 As funções do auditor e o controle social
Os tribunais de contas são considerados órgãos de controle externo, 
portanto, seu corpo técnico é composto por auditores de controle exter-
no. Essa é a forma correta de chamar os profissionais responsáveis, em 
última instância, por informar à sociedade e aos seus representantes, 
de forma imparcial, independente e técnica sobre como gestores es-
tão utilizando bens e recursos públicos. Nas palavras de Glória Merola 
(2020), os auditores de controle externo integram o quadro próprio de 
pessoal das cortes de contas. Suas duas funções principais são: a audi-
toria, que reúne as atividades de investigação; e a função de julgamen-
to de contas, também sob a responsabilidade do Ministério Público de 
Contas. 
O auditor público é selecionado por concurso público, como quase 
todos os cargos públicos administrativos. Os concursos para o TCU e 
TCEs exigem graduação completa em qualquer área e são muito con-
corridos, pois a carreira é sólida e promissora. Ao longo da atuação 
como auditor, a formação em contabilidade pública é um diferencial, as-
sim como princípios éticos e de responsabilidade social.
Esse profissional precisa não apenas de formação técnica sólida, 
mas também exige-se dele imparcialidade na avaliação e comporta-
mento pautado na integridade, confidencialidade e transparência. Esses 
requisitos podem gerar conflitos de interesse, caso o agente público 
venha a exercer atividade político partidária ou participar de grupos de 
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.pressão e lobbies. A imparcialidade do agente fica comprometida, bem 
como a da instituição de controle.
Outra situação de conflito de interesses é quando o auditor já ocu-
pou cargo no ente auditado, ainda que antes de se ter tornado auditor 
de controle externo. Portanto, deveria haver políticas restritivas de ces-
são de auditores para outros órgãos da administração pública. Por fim, 
o vínculo de parentesco e grande amizade entre o auditor e pessoas 
influentes no órgão auditado também deveria ser suficiente para a de-
claração de impedimento do auditor.
Essas observações valem para todos os tribunais de contas, haja 
vista que o TCU tende a ter mais cuidado com as situações de conflito 
de interesses. Naturalmente, a facilidade e o incentivo ao controle so-
cial, em especial pela população, tende a minorar os problemas ante-
riormente destacados.
PARA SABER MAIS 
Em relação ao controle social, muito se avançou com a lei da trans-
parência e os portais eletrônicos das diferentes entidades públicas. A 
Controladoria Geral da União (CGU) disponibiliza na internet o ranking 
da transparência. Acesse a página para conhecê-lo: https://mbt.cgu.
gov.br/publico/avaliacao/escala_brasil_transparente/66; nela, você 
obtém a posição de um município em relação aos demais, no estado 
e no Brasil.
 
Em relação aos municípios cearenses, Diniz (2020) apresenta inte-
ressante análise a partir do desenvolvimento e mensuração de indica-
dores técnicos. A obra permite fomentar mecanismos para o aumento 
da transparência pública: a partir de três dimensões, institui níveis de 
análise para, então, estabelecer os indicadores a serem pesquisados. 
O quadro 1, a seguir, evidencia os elementos de análise. O objetivo é 
verificar, de forma geral, a transparência dos portais dos municípios 
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estudados e analisar, em específico, que fatores se constituem óbices 
ou incentivos ao controle social. A relevância do trabalho está não ape-
nas em desvelar a transparência nos municípios estudados, mas prin-cipalmente em estabelecer metodologia para análise da transparência 
de qualquer munícipio. Esse estudo facilita a implantação de portais e/
ou sua melhoria para qualquer município no Brasil.
Quadro 1 – Elementos de análise dos portais dos municípios
DIMENSÕES CATEGORIAS DE 
ANÁLISE FINALIDADES
Informações gerais
a) município 
b) internet
Identificar a cidade e o website pesquisado 
quanto aos indicadores políticos, sociais, 
econômicos e quanto às características básicas 
do website que se relacionam à análise da 
transparência digital.
Informações e serviços 
técnicos
c) usabilidade 
d) acessibilidade 
e) hiperlink
Verificar a organização e a arquitetura da 
informação, assim como a integração entre 
design, conteúdos e serviços, além da capacidade 
de comunicação de forma transparente com 
outros sistemas.
Informações e serviços 
específicos
f) informações 
contextuais 
g) informações 
institucionais 
h) informações 
financeiro-orçamentárias 
i) informações 
administrativas 
j) comunicação com o 
público 
k) responsividade
Avaliar as informações apresentadas pelo 
portal com a finalidade de fornecer ao usuário 
esclarecimentos e serviços sobre a estrutura e o 
funcionamento do município, leis, modos e canais 
de participação do governo, programas e projetos 
realizados, em andamento e em discussão, 
acompanhamento da execução orçamentária, 
financeira e administrativa, além dos meios 
de manutenção do diálogo e atendimento das 
demandas encaminhadas pelo usuário.
Fonte: adaptado de Diniz (2020).
É importante destacar a possibilidade de replicar esses indicadores 
para qualquer realidade municipal. Portanto, para o objetivo desse livro, 
importam menos os resultados da pesquisa e destaca-se a utilidade da 
metodologia empregada. 
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Considerações finais
Este capítulo procurou aprofundar o conhecimento sobre o TCU, os 
TCEs, os tribunais municipais e o “multimunicipal”. Para isso, busca-
mos apresentar a estrutura normativa e legal dessas entidades de con-
trole do setor público e evidenciar a sua importância para uma maior 
eficiência e eficácia do setor público.
As pessoas são elemento central das entidades, e isso não é dife-
rente nos tribunais de contas: o auditor de controle externo é a figura 
central do corpo técnico próprio em cada um dos tribunais. Sua função, 
suas responsabilidades e os aspectos éticos do ofício foram destaca-
dos e o tema conflito de interesses também foi objeto de análise neste 
capítulo.
Por fim, foi explicado o controle social e foi apresentado também 
um trabalho de pesquisa sobre transparência pública por meio de por-
tais, aplicada aos munícipios do Ceará, com o objetivo de mostrar uma 
metodologia para desenvolver e/ou melhorar a transparência pública 
de municípios. Os elementos centrais de análise são: informações ge-
rais sobre o município e acesso à internet; acessibilidade, usabilidade e 
hiperlinks disponíveis para informações e serviços técnicos; e, por fim, 
dados e serviços específicos relacionados a informações contextuais, 
institucionais, financeiro orçamentárias, administrativas, comunicação 
com o público e responsividade.
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positivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece 
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal 
e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo 
real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e finan-
ceira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm. Acesso em: 30 
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https://plataforma.bvirtual.com.br/Leitor/Publicacao/184433/
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