Projeto de Monografia

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA, CONTABILIDADE E SECRETARIADO – FEAAC
DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE
DISCIPLINA: PROJETO DE MONOGRAFIA – 2014.2
	CAMILA DE OLIVEIRA PEIXOTO	
CONTROLE EXTERNO: UM ESTUDO SOBRE AS AÇÕES DE FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ NO PERÍODO DE 2009 A 2013
FORTALEZA
2014
CAMILA DE OLIVEIRA PEIXOTO
CONTROLE EXTERNO: UM ESTUDO SOBRE AS AÇÕES DE FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ NO PERÍODO DE 2009 A 2013
Projeto apresentado ao Curso de Ciências Contábeis do Departamento de Cotnabildiade da Universidade Federal do Ceará, como requisito de segunda nota parcial na disciplina de Projeto de Monografia.
Orientadora: Norleide Saraiva Coelho e Cavalcante
Coorientadora: Joyce Arrais de Araujo Andrade
FORTALEZA
2014
SUMÁRIO
1. TEMA E DELIMITAÇÃO DO TEMA
2. PROBLEMA DE PESQUISA
3. OBJETIVOS
3.1 Objetvo Geral
3.2 Objetivos específicos
4. JUTIFICATIVA
5. REFERENCIAL TEÓRICO
5.1 Controle externo
5.2 Controle da despesa pública
5.3 Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
6. METODOLOGIA
7. CRONOGRAMA
8. SUMÁRIO PRÉVIO
REFERÊNCIAS
	
	
	
	
	
1. TEMA E DELIMITAÇÃO DO TEMA
Este projeto de pesquisa vai abordar o tema Controle Externo no âmbito do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, delimitado nas ações de fiscalização in loco realizadas pela citada Corte de Contas no período entre os anos de 2009 a 2013 a partir das informações divulgadas no Portal de Transparência constante no sítio eletrônico do Órgão. 
2. PROBLEMA DE PESQUISA 
	A problemática deste projeto de pesquisa busca verificar, de acordo com os relatórios de prestação de contas divulgados no Portal de Transparência do sítio eletrônico do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, quais são os principais resultados obtidos pelas fiscalizações in loco realizadas pelo mencionado Órgão no período de 2009 a 2013.
3. OBJETIVOS
3.1 Objetivo geral
Analisar ações de fiscalização in loco realizadas pelo TCM/CE nos municípios do Estado do Ceará de 2009 a 2013 e seus resultados a partir dos relatórios de atividades relativos às prestações de contas divulgados no Portal da Transparência do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
3.2 Objetivos específicos
	Visando atingir o objetivo geral, alguns objetivos são requeridos, entre eles: revisar os principais conceitos de Controle Externo; verificar as ações de fiscalização realizadas in loco pelo TCM/CE nos municípios do Ceará no período de 2009 a 2013 por meio dos relatórios de atividades relativos às prestações de contas divulgados no Portal da Transparência do sítio eletrônico do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará; e discorrer sobre os resultados apresentados pelo citado órgão de controle quanto suas atividades de fiscalização.
4. JUSTIFICATIVA
O controle exerce papel importante na comprovação dos resultados, visto que reprime o abuso de poder por parte das autoridades administrativas, fazendo com que as mesmas ajam tendo o interesse coletivo como principal objetivo, mediante a fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva. É indispensável também para acompanhar o andamento de programas de programas de governo, apontando suas falhas e desvios, e assim, verificar a correta execução das normas e princípios adotados, verificando a autenticidade das operações realizadas.
Previsto na Constituição Federal nos arts. 70 e 71, o Controle Externo visa o cumprimento dos princípios previstos no Art. 37 da Lei Magna “legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” As normas brasileiras criaram um sistema de acompanhamento das atividades administrativas vinculadas ao Poder Legislativo com a função principal de fiscalizar as ações do Poder Executivo na aplicação dos recursos públicos. 
Nesse sistema, está o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, criado há sessenta anos. É um órgão especializado na fiscalização contábil, financeira e orçamentária, visando auxiliar o Poder Legislativo, através de orientações e fiscalizações quanto à aplicação dos recursos públicos cearenses, contribuindo para o aperfeiçoamento e transparência da gestão, em benefício da sociedade. 
Ao longo desses sessenta anos, conforme divulgado no sítio eletrônico do Órgão, o TCM/CE tem realizado diversas ações de controle externo: inspeções, análises de prestações de contas de governo e de gestão, dentre outras. 
Ao delimitar o tema desse projeto de pesquisa, levou-se em consideração a grande relevância em compreender as atividades desenvolvidas por este Órgão Público, bem como a importância dos resultados alcançados.
5. REFERENCIAL TEÓRICO
5.1. Controle externo
 O controle consiste em verificar se a execução de um trabalho está de acordo com o plano adotado, as instruções e os princípios estabelecidos, localizando as fraquezas e erros visando sua retificação e prevenindo que ocorram novamente.
Em tema de administração pública, Meirelles (2004, p. 639) preceitua que controle é “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. 
O controle desempenha importante papel nas relações entre Estado e sociedade, tendo em vista os princípios da eficiência administrativa e da eficácia dos seus atos, o Estado está cercado de dispositivos de controle de suas atividades, motivados pela necessidade de se resguardar a própria administração pública, bem como os direitos e garantias coletivos, contribuindo para a garantia do regime democrático.
Foram criados tipos de mecanismos devidamente embasados pela Constituição Federal de 1988: o controle social, controle interno e controle externo. 
O controle social é previsto em diversos dispositivos legais, não apenas na Carta Magna, mas também na Lei Complementar n. 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO. A Lei Maior prevê em diversos artigos que o povo deve participar das decisões políticas da nação, o parágrafo único do art. 1º evidencia esta participação quando reza que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição.” (Brasil, 2008)
O controle interno, que pode também ser chamado de autocontrole, é o exercido pelo próprio órgão em cada setor da administração, resultante da sua própria autonomia administrativa, permitindo à administração rever seus atos, baseado nos princípios constitucionais. O art. 74 da CF/88 determina que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário devem manter integralmente um sistema de controle interno e dispõe sobre as suas principais funções, a saber: avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual, a execução dos programas de governo, comprovar a legalidade e avaliar os resultados; e, apoiar o controle externo.
O controle externo é aquele exercido por um órgão autônomo e independente da Administração, visa comprovar a decência da Administração, a regularidade da guarda e da utilização dos bens públicos, bem como, a fiel execução do orçamento. Além de revisar a eficiência com que são gastos os recursos públicos, verifica se foram alcançados os resultados almejados de acordo com os programas. 
Esse controle é exercitado diretamente pelo Poder Legislativo, por meio de atos que lhe são constitucionalmente atribuídos ou, indiretamente, por meio das cortes de contas, conforme previsto nos art. 70 e 71 da CF/88.
No Brasil, adotou-se um sistema de controle externo, formado pelo Poder Executivo, o Poder Judiciário, o Poder Legislativo, o Ministério Público e os Tribunais de Contas. A Constituição Cidadã deu tantos poderes e independência às cortes de contas que, conforme Violin (2013), podem ser consideradas como um quarto poder ou um quinto poder junto com o Ministério Público.
No Brasil, são 33 Tribunais de Contas organizados da seguinte forma: um Tribunal de Contas daUnião (TCU), sediado no Distrito Federal; vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais (TCE), sendo um em cada Estado, quatro Tribunais de Contas dos Municípios (TCM), localizados nos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará; e dois Tribunais de Contas Municipais (TCM), localizados no Rio de Janeiro e em São Paulo. 
O TCU fiscaliza recursos federais, os TCE fiscalizam os recursos estaduais, os Tribunais de Contas dos Municípios fiscalizam os recursos de cada município de um determinado Estado e os Tribunais de Contas Municipais fiscalizam os recursos do município onde está localizada a corte de contas.
O principal objetivo do controle externo executada pelos TCs é assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade. 
A prática das competências das Cortes de Contas é norteada por cinco processos básicos: tomada de contas, prestação de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos. Cada um dos procedimentos possui suas peculiaridades, a saber: a tomada de contas é um ato regular referente aos atos de gestão executados, se pertencentes à Administração Direta; a prestação de contas refere-se ao processo de contas regular correspondente aos atos de gestão executados pelas entidades pertencentes à Administração Indireta e àqueles não classificados como participantes da Administração Direta; a tomada de contas especial diz respeito à ação determinada pelo Tribunal ou autoridade responsável pelo controle interno com a finalidade de adotar providências para apuração de fatos, identificação de responsáveis e quantificação do dano; as fiscalizações são ações de inspeções e auditorias e, por fim, o monitoramento é o acompanhamento da execução das decisões da Corte a fim de garantir sua eficiência. 
5.2. Controle da despesa pública
Segundo GUERRA (2003, p. 23), o 
“Controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos desejados anteriormente planejados gerando uma aferição sistemática.”
Quando exerce atos de controle, o Estado exerce o seu poder de polícia, na medida em que verifica se os agentes estão cumprindo o que está disposto nas normas incidentes sobre suas respectivas atividades, com o intuito de coibir eventuais abusos praticados contra a ordem econômica dentro do padrão de legalidade estabelecido.
Salienta-se que o controle das despesas públicas não tem apenas um papel repressor e punitivo, mas um papel pedagógico, orientando os gestores públicos visando prevenir a má gestão dos recursos. 
A função de controle não tem previsão apenas constitucional, mas também é prevista em outros instrumentos legais, como por exemplo: as Leis n. 101 de 2000 (A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) e a n. 8.666 de 1993 (Lei de Licitações e Contratos).
Na LRF, o capítulo IX refere-se ao controle e estabelece regras e procedimentos para a confecção e divulgação de relatórios e demonstrativos de finanças públicas, a fiscalização e o controle, permitindo ao cidadão avaliar o grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas por meio da informação disponibilizada em relatórios. 
Especificamente, o caput do art. 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal cria um mecanismo de controle na forma de um Conselho de Gestão Fiscal, cuja competência prevista nos incisos do citado artigo, busca harmonizar e coordenar os entes da Federação, disseminar boas práticas fiscais, adotar normas de consolidação das contas públicas e divulgar estudos e análises.
A Lei n. 8.666/93, que diretamente regula o gasto público, também concede competência aos tribunais de contas para fazer o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos pela referida Lei, conforme prevê no caput do art. 113, a saber: 
“Art. 113.  O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.”
As cortes de contas apreciam, para registrar, as contratações de servidores efetivos, as concessões de aposentadorias e de pensões, realizam auditorias na Administração Pública de todos os Poderes e fiscaliza o repasse de verbas mediante convênios realizados entre as esferas de Poder.
Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos que auxiliam o Poder Legislativo, desempenhando papel de colaborador, sem submissão hierárquica ou administrativa, de todos os Poderes, nos desempenhos de suas atividades administrativas.
5.3. Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
No Ceará, existem dois tribunais de contas: o Tribunal de Contas do Estado (TCE), criado em 1935, para fiscalizar a Administração Pública no âmbito estadual, e o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), que fiscaliza os governos municipais.
O TCM/CE foi criado em 1954, durante a gestão do Governador Raul Barbosa. Com o nome de Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM), cuja finalidade era prestar aos municípios cearenses colaboração e assistência no estudo, planejamento e execução de assuntos relativos à administração municipal. Em 1970, através de uma emenda à Constituição de Estadual de 1947, o CATM teve suas atribuições ampliadas para auxiliar as Câmaras Municipais na fiscalização da administração financeira dos Municípios na execução do orçamento, passando a ser chamado de Conselho de Assistência Técnica aos Municípios em Conselho de Contas dos Municípios (CCM). Em 1992, o CCM passou a denominar-se Tribunal de Contas dos Municípios, tendo suas atribuições definidas na sua nova Lei Orgânica, a Lei n. 12.160/93. 
O TCM é um órgão ligado à estrutura organizacional do Estado, composto por sete conselheiros, nomeados pelo Governador do Estado; três auditores, três procuradores e diversas diretorias, dentre as quais se destaca a Diretoria de Fiscalização (DIRFI). A DIRFI é formada pelo Diretor de Fiscalização, duas Assessorias Técnicas e o Núcleo Técnico de Engenharia vinculado à Direção, além de 14 Inspetorias Técnicas, sendo todos os Inspetores e Assessores Técnicos, exclusivamente escolhidos dentre os servidores de carreira e nomeados pelo Conselheiro Presidente.
As competências da DIRFI estão previstas no art. 10 da Resolução n. 10/2007, que é o Regulamento Interno do TCM/CE, dentre as quais destacam-se as seguintes:
“Art. 10. Compete à Diretoria de Fiscalização:
I – Dirigir, coordenar, orientar e supervisionar as Inspetorias nas atividades de controle externo; 
II – Planejar as ações e buscar os meios e mecanismos necessários a tornar o controle externo efetivo, eficiente e eficaz. 
III – Dirigir o processo de formação e distribuição das equipes técnicas das Inspetorias, de acordo com as diretrizes estabelecidas pela Presidência; 
IV – Executar os programas de auditoria e inspeções ordinárias e especiais (...)”
Dentre as ações de controle externo, destacaremos as fiscalizações in loco, também chamadas de inspeções, que são um procedimento de controle adotado pelo tribunal para suprir omissões, lacunas de informações, esclarecer dúvidas e para apuração da legalidade dos atos praticados pela administração e por qualquer responsável sujeito à prestação de contas, podendo ser de caráter preventivo e de monitoramento, inclusive para apuração de fatos apontados em denúncias.
Conforme previsto no inciso IV do mencionado artigo, as inspeções podem ser de dois tipos: ordinárias, quando são de iniciativa do Tribunal de Contas, bem como as decorrentes de denúncias e representações. As inspeções ordinárias poderão ser de iniciativa do Presidente, dos Conselheiros, da Corregedoria Geral, bem como das Unidades Técnicas do Tribunal; e especiais, quando requeridas peloPoder Legislativo Estadual ou Municipal, mediante ofício encaminhado ao Presidente do Tribunal de Contas pelos respectivos Presidentes, incluindo os das Comissões Técnicas ou de Inquérito, com o objetivo de auxiliar a sua atribuição constitucional de Controle Externo.
6. METODOLOGIA
Esta pesquisa será desenvolvida utilizando o método descritivo, pois segundo Gil (2002), esse tipo de método “tem como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno”, ao longo do projeto serão descritas as características do controle externo, sendo tratadas especificamente as ações de fiscalização in loco realizadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE.
Para tanto será necessário a realização de uma pesquisa bibliográfica e documental, Lakatos (2003) afirma que o primeiro tipo de pesquisa citado “é um apanhado geral sobre os principais trabalhos já realizados, revestidos de importância, por serem capazes de fornecer dados atuais e relevantes relacionados com o tema”, portanto, servirá para o embasamento teórico e científico sobre controle externo na Administração Pública, já a pesquisa documental, que conforme Gil (2002), “vale-se de materiais que não recebem ainda um tratamento analítico” será utilizada para referenciar as fiscalizações no período que compreende os anos de 2009 a 2013. 
Quanto à coleta de dados serão utilizadas fontes primárias (notícias de jornais, entrevista, prestação de contas disponibilizado no sítio eletrônico do TCM/CE) e secundárias (livros, sites, artigos).
A análise dos dados será qualitativa, para Córdova e Silveira (2009), a abordagem qualitativa “ não se preocupa como representatividade numérica, mas sim, com o aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização, etc”, visto que serão analisados os contextos em que se dão as fiscalizações in loco, bem como os resultados dessas ações de controle. 
7. CRONOGRAMA
	ETAPAS
	Mês de execução - 2015
	
	FEVEREIRO
	MARÇO 
	ABRIL
	MAIO
	Leitura sistemática: fichamento de literatura básica especializada, entrevistas realizadas, documentos.
	x
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	Coleta de dados
	 
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	Sistematização do material coletado
	 
	 
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	Escrever o texto final
	 
	 
	 
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	Apresentação da pesquisa
	 
	 
	 
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8. SUMÁRIO PRÉVIO 
1. Introdução
2. Controle Externo
3. Fiscalizações in loco realizadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará
4. Resultado das fiscalizações in loco
5. Conclusão 
Referências
REFERÊNCIAS
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 15287: projeto de pesquisa: apresentação. Rio de Janeiro, 2011.
_____. NBR 6027: sumário. Rio de Janeiro, 2012.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição: República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
_____. Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Estabelece normas públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: .
Acesso em: 08/10/2014.
_____. Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. Resolução 10, de 13 de dezembro de 2007. Redefine a estrutura administrativa e organizacional e altera o Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios. Disponível em: . Acesso em: 30 set. 2014.
CALDEIRA, Alessandro Aurélio. O Julgamento das Contas dos Poderes da República. 
CÓRDOVA, Fernanda Peixoto; SILVEIRA, Denise Tolfo. A pesquisa científica. In: GERDARDT, Tatiana Engel; SILVEIRA, Denise Tolfo (Org.). Métodos de Pesquisa. Porto Alegre: Editora da UFRGR, 2009.
GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2002.
GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externo e Interno da Administração Pública e os 
Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Fórum, 2003.
LAKATOS, Eva Maria, MARCONI, Maria de Andrade. Fundamentos de metodologia científica. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2003.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ (TCM/CE). Histórico. Disponível em: . Acesso em: 30 set. 2014.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ. Biblioteca Universitária. Guia de normalização de trabalhos acadêmicos da Univeridade Federal do Ceará. Fortaleza. 2013. Disponível em: . Acesso em: 20 out. 2014.
VIOLIN, Tarso Cabral. O controle externo da Administração Pública exercido pelos Tribunais de Contas. Disponível em: http://blogdotarso.com/2013/07/11/o-controle-externo-da-administracao-publica-exercido-pelos-tribunais-de-contas/. Acesso em: 01 out. 2014.
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