Legislação Ambiental e Urbanística 1

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<p>LEGISLAÇÃO AMBIENTAL E</p><p>URBANÍSTICA</p><p>AULA 1</p><p>Prof. André Francisco Matsuno Frota</p><p>2</p><p>CONVERSA INICIAL</p><p>Nesta aula você encontrará um breve histórico das políticas públicas</p><p>voltadas ao meio ambiente no Brasil, que resultaram no estabelecimento da</p><p>legislação ambiental brasileira.</p><p>Na primeira parte, são apresentadas as principais conferências</p><p>internacionais e a ampliação das discussões acerca das questões ambientais no</p><p>país, além dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente e da criação do</p><p>Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Na sequência, os aspectos</p><p>legais são abordados com ênfase na Constituição de 1988 e na legislação</p><p>infraconstitucional relativa ao meio ambiente. Para concluir, relata-se um estudo</p><p>de caso, de modo a correlacionar teoria e prática.</p><p>Aproveite este material e procure aprofundar o estudo dos conteúdos,</p><p>consultando o referencial bibliográfico indicado para as aulas.</p><p>TEMA 1 – AS CONFERÊNCIAS INTERNACIONAIS E A QUESTÃO AMBIENTAL</p><p>NO BRASIL</p><p>A questão ambiental ocupa a agenda internacional desde os primórdios</p><p>da governança global contemporânea, criada com a fundação, em 1945, da</p><p>Organização das Nações Unidas (ONU); ainda durante a década de 1940, a</p><p>ONU convocou a Conferência Científica das Nações Unidas para Conservação</p><p>e Utilização dos Recursos Naturais (UNCCUR, em inglês). Realizada em 1949,</p><p>a Conferência reuniu cientistas de diversos campos do conhecimento para</p><p>discutir, de maneira pragmática, as melhores formas de utilizar os recursos</p><p>naturais para atender às necessidades humanas, com destaque para “os</p><p>problemas específicos dos países subdesenvolvidos” (UNCCUR, 1948).</p><p>Esse caráter técnico e pragmático das discussões sobre o meio ambiente</p><p>manteve-se pelos anos seguintes, até a realização, em 1968, da Conferência</p><p>Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e</p><p>Conservação Racionais dos Recursos da Biosfera, pela Organização das</p><p>Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (Unesco, em inglês). Nessa</p><p>conferência, a questão ambiental passa a ter maior relevância política, com</p><p>maior participação de representantes dos Estados-membro da ONU e a</p><p>elaboração de alguns princípios que virão a ser a base do futuro regime</p><p>internacional do meio ambiente, como a indissociabilidade entre sociedade</p><p>3</p><p>humana e meio ambiente, proveniente do reconhecimento de que “o homem é</p><p>um principal fator de modificação da biosfera” (Unesco, 1968).</p><p>Essa natureza mais politizada da discussão ambiental culminou na</p><p>realização, em 1972, da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente</p><p>Humano, em Estocolmo. O próprio nome da conferência refletia o princípio da</p><p>indissociabilidade. Ainda que as conferências anteriores tenham contribuído</p><p>inegavelmente para o debate, a Conferência de Estocolmo é tida como o marco</p><p>fundador do atual regime internacional do meio ambiente, por ter sido a primeira</p><p>conferência em grande escala organizada pela ONU sobre o tema, para a qual</p><p>mais de 100 países enviaram representantes (LAGO, 2009). Desde então, a</p><p>cada 10 ou 20 anos a sociedade internacional reúne-se para discutir os avanços</p><p>alcançados no tema até então e o trabalho a ser feito a partir dali.</p><p>A Conferência de Estocolmo foi marcada pelo embate entre duas</p><p>correntes de pensamento a respeito do meio ambiente: a corrente</p><p>preservacionista, formada por políticos e cientistas de países desenvolvidos que</p><p>defendiam limites para o crescimento econômico como forma de preservar o</p><p>meio ambiente; e a conservacionista, formada por países em desenvolvimento,</p><p>que defendiam que os interesses socioeconômicos de suas populações não</p><p>poderiam deixar de ser atendidos.</p><p>Esse embate definiu a discussão ambiental pelos próximos anos, ao longo</p><p>dos quais algumas medidas importantes foram tomadas: a criação do Programa</p><p>das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma, em 1973); a Convenção de</p><p>Viena sobre a Camada de Ozônio; e o subsequente Protocolo de Montreal (1985</p><p>e 1987), que erradicou o uso de CFCs, o lançamento do relatório Nosso Futuro</p><p>Comum consolidando o conceito de desenvolvimento sustentável como resposta</p><p>ao embate preservacionista e conservacionista, e o lançamento, em 1988, do</p><p>Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) – até hoje um</p><p>importante instrumento de verificação dos efeitos causados pela emissão dos</p><p>gases de efeito estufa.</p><p>No ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro, uma nova conferência sobre</p><p>o meio ambiente fora organizada, dando continuidade à Conferência de</p><p>Estocolmo, realizada 20 anos antes. A Conferência das Nações Unidas para o</p><p>Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cnumad) é de suma relevância por dois</p><p>motivos. O primeiro deles foi por ter consolidado a posição dos países em</p><p>desenvolvimento de que a preservação ambiental deve estar de acordo com os</p><p>4</p><p>anseios dos países periféricos em sua busca por padrões de vida melhores, que</p><p>é o âmago do conceito de desenvolvimento sustentável (mais uma vez, o nome</p><p>da conferência reflete a ideia principal em discussão). Já o segundo é por</p><p>expressar o protagonismo que o Brasil procurava exercer no tema ambiental,</p><p>uma busca por maior participação na ordem internacional decorrente do</p><p>processo de redemocratização pelo qual passava o país nos anos anteriores à</p><p>realização da Cnumad.</p><p>Antes de falar mais sobre o Brasil ao longo desse processo de formação</p><p>do regime internacional do meio ambiente, vale ressaltar importantes resultados</p><p>produzidos pela RIO-1992 (como popularmente ficou conhecida a Cnumad),</p><p>como a Agenda XXI, conjunto de ações práticas a serem adotadas pelos Estados</p><p>membros em favor da sustentabilidade ambiental; a Declaração do Rio sobre</p><p>Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Declaração de Princípios para o Manejo</p><p>Sustentável de Florestas; e as duas Convenções-Quadro sobre Diversidade</p><p>Biológica e sobre Mudanças Climáticas, as quais servem de base aos</p><p>importantes acordos que são firmados até hoje sobre esses temas, a exemplo</p><p>do Protocolo de Quioto (e seu sucessor o Acordo de Paris) e o Protocolo de</p><p>Nagoia.</p><p>A última grande conferência das Nações Unidas sobre o tema ocorreu em</p><p>2012, também no Rio de Janeiro, razão pela qual a Conferência das Nações</p><p>Unidas para o Desenvolvimento Sustentável também ficou conhecida como</p><p>RIO+20. Essa conferência foi importante por várias razões. A primeira foi o</p><p>contexto histórico no qual ela estava inserida poucos anos após a crise financeira</p><p>de 2008, momento em que os países estavam compelidos a dar menor atenção</p><p>à causa ambiental em favor da recuperação de suas respectivas economias. A</p><p>RIO+20 serviu para refrear esse ímpeto mais individualista dos Estados-membro</p><p>e também defendeu que a questão ambiental era na verdade um mecanismo de</p><p>superação da crise por meio de investimentos na economia verde.</p><p>Além disso, a Rio+20 lançou as bases para a renovação de dois regimes</p><p>internacionais importantes que estavam para expirar naquele momento: o</p><p>Protocolo de Quioto, voltado para a mitigação da emissão dos gases de efeito</p><p>estufa, que fora substituído pelo Acordo de Paris, assinado em 2015; e os</p><p>Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, conjunto de compromissos voltados à</p><p>promoção do desenvolvimento, bem-estar e combate à pobreza e desigualdade</p><p>por toda a comunidade internacional durante os anos 2000 e 2015. Essa</p><p>5</p><p>iniciativa fora substituída pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável,</p><p>renovando o compromisso de promoção do desenvolvimento para o período</p><p>entre 2015 e 2030, dessa vez associando esse compromisso também à causa</p><p>ambiental.</p><p>TEMA 2 – PRINCÍPIOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE</p><p>Cabe agora falarmos um pouco mais sobre o papel do Brasil no contexto</p><p>do regime internacional e sua influência na atual Política Nacional do Meio</p><p>Ambiente do país. Como visto, nas últimas décadas o Brasil foi bastante ativo no</p><p>debate ambiental,</p><p>fato comprovado pelas conferências realizadas no Rio de</p><p>Janeiro em 1992 e 2012. Esse ativismo contrasta com o relativo baixo</p><p>engajamento do país no início da formação do regime internacional do meio</p><p>ambiente, na década de 1970. Nessa época, o Brasil vivia sob a ditadura militar,</p><p>regime que assumiu posições soberanistas em relação a temas do meio e</p><p>ambiente e direitos humanos como resposta à pressão internacional contra as</p><p>ações tomadas internamente pelo governo (é a partir dessa época, por exemplo,</p><p>que se inicia o desmatamento da Amazônia).</p><p>De fato, segundo Gelson Fonseca Junior (1998), a inserção internacional</p><p>brasileira no período foi marcada pela “autonomia pela distância”, estratégia de</p><p>preservação do que se entendia como interesse nacional (isto é, o</p><p>desenvolvimento econômico) de ingerências externas tidas como nocivas e</p><p>impeditivas para que o Brasil superasse sua condição de país subdesenvolvido.</p><p>Segundo o mesmo autor, essa estratégia contrasta com a mudança vinda com</p><p>a redemocratização, em que o Brasil buscava preservar seus interesses</p><p>nacionais com maior engajamento na arena internacional, fazendo valer sua voz</p><p>nos foros multilaterais, dentre eles as conferências das Nações Unidas para o</p><p>meio ambiente. Essa estratégia é chamada por Fonseca Jr. de “autonomia pela</p><p>participação”.</p><p>Tendo em mente esse quadro conceitual, fica mais fácil entendermos a</p><p>evolução dos marcos legais (que veremos com mais detalhes adiante), e a</p><p>formação dos princípios que regem a Política Nacional do Meio Ambiente. Do</p><p>ponto de vista estritamente legal, a legislação ambiental brasileira data desde a</p><p>década de 1960 (Estatuto da Terra, Código Florestal), o que mostra que mesmo</p><p>o relativo isolamento da discussão internacional não impediu que o país</p><p>promovesse seus próprios marcos regulatórios. Esses marcos, no entanto, ainda</p><p>6</p><p>estavam imbuídos de uma visão utilitarista de preservação de recursos naturais</p><p>para seu melhor aproveitamento. Uma abordagem mais principiológica viria</p><p>décadas mais tarde.</p><p>De fato, segundo Berté (2013), um marco essencial nessa progressão de</p><p>fatos rumo a uma política ambiental foi a Lei n. 6.938/1981, que estabeleceu a</p><p>Política Nacional do Meio Ambiente. Conforme seu artigo 2º, essa lei determina</p><p>dez princípios que devem ser considerados para assegurar as condições ao</p><p>desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à</p><p>proteção da dignidade humana. Yamawaki e Salvi (2013, p. 225) apontam que</p><p>tais princípios determinam que “o meio ambiente passa a ser considerado</p><p>patrimônio público e, em função disso, que a ação governamental prime pela</p><p>manutenção do equilíbrio ecológico, tendo em vista o uso coletivo desse</p><p>recurso”. Também preveem o controle e o zoneamento das atividades</p><p>poluidoras, o acompanhamento da qualidade ambiental, os incentivos às</p><p>pesquisas acerca da temática ambiental e às práticas socioeducativas por meio</p><p>da Educação Ambiental. Deve-se, portanto, investir no planejamento e na</p><p>fiscalização.</p><p>TEMA 3 – O SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)</p><p>A Lei n. 6.938 definiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),</p><p>criado em atendimento aos parâmetros legais e à diretiva governamental, com o</p><p>propósito de integrar e coordenar a política ambiental e de compatibilizar a</p><p>atuação municipal, estadual e federal. Além disso, Yamawaki e Salvi (2013)</p><p>destacam que a referida lei define o Sinama como o órgão responsável pela</p><p>proteção e pela melhoria da qualidade ambiental em todo o território brasileiro.</p><p>Nessa ocasião, também foi criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente</p><p>(Conama). Segundo Berté (2012, p. 151), “entre os aspectos organizacionais</p><p>relacionados à questão ambiental de maior expressão que resultaram da criação</p><p>do Sisnama e do Conama, encontramos a diretiva que estabeleceu o Estudo de</p><p>Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio</p><p>Ambiente (Rima)”, que serão apresentados no decorrer da disciplina.</p><p>De acordo com o portal do Ministério do Meio Ambiente, o Sisnama “é a</p><p>estrutura adotada para a gestão ambiental no Brasil, e é formado pelos órgãos</p><p>e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios</p><p>responsáveis pela proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental no</p><p>7</p><p>Brasil”1. É interessante ressaltar essa intersetorialidade entre os diversos entes</p><p>federados, algo que veremos com mais detalhes quando falarmos da</p><p>Constituição de 1988, o que mostra que uma política pública voltada à</p><p>preservação ambiental só pode ser bem-sucedida se for coordenada nos</p><p>âmbitos local, regional e nacional (e internacional, como vimos nas</p><p>conferências). De acordo com a Lei n. 6.938/81, o Sisnama é formado pelos</p><p>seguintes órgãos:</p><p>a) o Conselho de Governo, responsável por assessorar o presidente da</p><p>república na formulação da política nacional;</p><p>b) o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), responsável por</p><p>assessorar o Conselho de Governo;</p><p>c) a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a</p><p>finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a política</p><p>nacional no tema;</p><p>d) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais</p><p>Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da</p><p>Biodiversidade (Instituto Chico Mendes), com competência para executar</p><p>e fazer executar a política e as diretrizes governamentais no tema;</p><p>e) os órgãos ou entidades estaduais e municipais responsáveis pela</p><p>execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de</p><p>atividades capazes de provocar a degradação ambiental.</p><p>TEMA 4 – A RELEVÂNCIA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DE 1988</p><p>Segundo Yamawaki e Salvi (2013, p. 243), a Constituição Federal de 1988</p><p>é a primeira na história do país a citar a relevância das questões ambientais,</p><p>abordando conceitos que vão desde a “defesa do meio ambiente até a política</p><p>de desenvolvimento urbano”. A referida lei trata da importância do crescimento</p><p>econômico das regiões, porém ressalta que deve ocorrer de modo sustentável.</p><p>“As Constituições até então elaboradas estabeleciam a manutenção da fauna,</p><p>flora e dos ecossistemas para fins meramente utilitaristas” (Yamawaki; Salvi,</p><p>2013). O artigo 225 da Constituição de 1988 versa que “todos têm direito ao meio</p><p>ambiente ecologicamente equilibrado” (Brasil, 1988). Seja no campo ou nas</p><p>1 MMA. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <https://bit.ly/3gjszi8>. Acesso em</p><p>11 out. 2020.</p><p>https://bit.ly/3gJSZi8</p><p>8</p><p>cidades, o meio ambiente é considerado um bem de uso comum do povo e,</p><p>portanto, deve ser assegurado às presentes e futuras gerações. Nesse contexto,</p><p>a política de desenvolvimento urbano deve conciliar crescimento econômico e</p><p>sustentabilidade, com base na legislação ambiental.</p><p>Para compreender o lugar do meio ambiente na Constituição de 1988, é</p><p>preciso entender melhor sobre os direitos fundamentais e suas dimensões. De</p><p>acordo com José Afonso da Silva, os direitos fundamentais são “situações</p><p>jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes,</p><p>nem mesmo sobrevive” (Silva, 2014). São direitos inerentes ao ser humano</p><p>necessários para que este consiga viver de maneira digna. Normalmente</p><p>referidos como direitos humanos na esfera internacional, em tratados e</p><p>convenções, os direitos fundamentais são normalmente expressos nas normas</p><p>constitucionais – normas de maior valor hierárquico no ordenamento jurídico de</p><p>um país –, divididos em três dimensões ou gerações.</p><p>As normas de primeira geração são aquelas ligadas aos direitos</p><p>individuais, à liberdade e autonomia de um indivíduo, como os direitos civis</p><p>(liberdade, segurança, propriedade) e políticos (direito à participação). As</p><p>normas de segunda geração são ligadas aos direitos sociais e coletivos (direitos</p><p>econômicos, culturais, direito à saúde, educação), comuns a uma comunidade</p><p>de pessoas, por exemplo a população de um país. Por fim, as normas de terceira</p><p>geração são as de direito difuso, comuns a todas as pessoas de maneira ampla</p><p>(extensível a toda espécie humana). Um dos direitos de terceira geração mais</p><p>comuns é o direito a um meio ambiente saudável. É por meio dessa concepção</p><p>que devemos entender o tema do meio ambiente na Constituição.</p><p>As normas constitucionais sobre o meio ambiente estão contidas no artigo</p><p>225. Em seu caput, é expressa a natureza do direito fundamental nesse tema</p><p>nos termos que discutimos.</p><p>Artigo 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente</p><p>equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade</p><p>de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de</p><p>defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.</p><p>Aqui está contida a ideia de que esse é um direito difuso (todos têm</p><p>direito), que abrange todos os indivíduos, incluindo aqueles que ainda não</p><p>vieram a nascer (defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações),</p><p>um exemplo daquilo que convencionou-se a chamar direito intergeracional.</p><p>9</p><p>O artigo 225, bem como seus incisos e parágrafos, expressam princípios</p><p>importantes da legislação ambiental, como o princípio da prevenção, que visa a</p><p>impedir uma ação que cause lesão irreparável ao patrimônio ambiental; o</p><p>princípio do poluidor-pagador, que define que o agente potencialmente causador</p><p>do dano ambiental deve arcar com os custos da prevenção ou eventual</p><p>reparação; e o mencionado princípio da equidade intergeracional (Viegas, 2017).</p><p>TEMA 5 – A LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL RELATIVA AO MEIO</p><p>AMBIENTE</p><p>A década de 1960 registrou a promulgação de diversas leis que tratam de</p><p>aspectos referentes à proteção dos recursos naturais no Brasil, com intuito</p><p>utilitarista. Segundo Yamawaki e Salvi (2013), parte da legislação foi</p><p>desenvolvida no intuito de proteger solo, elementos minerais, fauna e flora,</p><p>buscando assegurar a manutenção e utilização desses recursos. É o caso do</p><p>Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964) e da Lei de Proteção à Fauna</p><p>(n. 5.197/1967) e dos decretos-lei, Código de Pesca (n. 221/1967) e Código de</p><p>Mineração (n. 227/1967). A defesa do meio ambiente começa a se expressar de</p><p>forma efetiva a partir do Código Florestal (Lei n. 4.771/1965), que trata da</p><p>questão da preservação ambiental com ênfase na preservação das florestas e</p><p>das demais formas de vegetação existentes no território nacional. No entanto,</p><p>essa lei foi revogada em 2012, com alterações aprovadas pela nova lei</p><p>n. 12.651/2012, considerada um retrocesso.</p><p>FINALIZANDO</p><p>Vimos nesta aula a gênese da causa ambiental no mundo e a participação</p><p>do Brasil nessa discussão. A questão do meio ambiente foi incorporada aos</p><p>interesses da sociedade internacional à medida que o arcabouço dos direitos</p><p>humanos fundamentais consolidou-se.</p><p>Diversas conferências foram realizadas ao longo das décadas, com</p><p>participação cada vez mais ativa do Brasil, como comprova a realização da Rio</p><p>1992 e da Rio + 20, em 2012. Essa participação traduziu-se na legislação interna</p><p>do país, que seguiu com uma série de normas infraconstitucionais a respeito do</p><p>tema, vindo a fortalecer o Sisnama. A consolidação veio com a Constituição</p><p>Federal de 1988, na qual a questão ambiental fora alçada à norma fundamental</p><p>da República Federativa do Brasil.</p><p>10</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>BERTÉ, R. Gestão socioambiental no Brasil. 2. ed. Curitiba: Ibpex, 2012.</p><p>FARIAS, A. Turismo sustentável e Educação Ambiental no Parque Nacional</p><p>do Iguaçu/PR. Monografia (Bacharelado em Geografia) da Universidade</p><p>Estadual do Oeste do Paraná – Unioeste. Francisco Beltrão, 2006.</p><p>LAGO, A. A. Corrêa. do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três</p><p>conferências ambientais das Nações Unidas. Brasília: Editora Funag, 2007.</p><p>SILVA, J. A. da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37. ed. São Paulo:</p><p>Editora Malheiros, 2014.</p><p>VIEGAS, E. C. Princípios constitucionais ambientais e a conservação da</p><p>natureza. 2017. Disponível em: <https://bit.ly/2RgHnck>. Acesso em: 11 out.</p><p>2020.</p><p>YAMAWAKI, Y.; SALVI, L. T. Introdução à gestão do meio urbano. 2. ed.</p><p>Curitiba: InterSaberes, 2013.</p><p>https://bit.ly/2RgHnck</p>