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CONTRATAÇÃO E 
FISCALIZAÇÃO DE 
OBRAS PÚBLICAS 
MATERIAL TEXTUAL 
 
2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Equipe Executiva 
 
Realização 
Escola de Contas e Gestão do Tribunal de 
Contas do Estado do Rio de Janeiro – 
ECG/TCE-RJ 
 
Apoio 
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e 
Pequenas Empresas - Sebrae 
 
Equipe Técnica 
 
Docente Conteudista 
Rafael do Amaral Guedes 
 
Coordenação Pedagógica 
Dalva Stella Pinheiro da Cruz 
Marcia Araujo Calçada 
 Maurício Nunes Rodrigues 
Juliany de Souza Batista 
(estagiária) 
Letícia Alves Bomfim 
(estagiária) 
 
Coordenadoria de Gestão e Tecnologia 
Educacional 
Rachel Constant Vergara Mann 
Ronald de Lima Andrade 
Gabriel Alves dos Santos Carelli Toyo 
(estagiário) 
Maria Eduarda Bortoloto de Oliveira 
(estagiária) 
Oirã Ferrer Pereira da Silva (estagiário) 
Coordenação de Gestão e Tecnologia 
Educacional – CGT/ECG 
 
 
Créditos 
Novembro 
2022 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Este material didático destina-se, exclusivamente, ao 
uso interno da ECG/TCE-RJ. 
O material didático fornecido pela ECG/TCE-RJ tem 
caráter meramente educativo e não vincula as decisões 
do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, 
sendo o respectivo conteúdo de inteira e exclusiva 
responsabilidade de seu autor. 
(Deliberação TCE nº 243/07) 
 
 
4 
 
Sumário 
LISTA DE SIGLAS ........................................................................................................ 6 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 8 
1. PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO .......................................................... 11 
1.1. Fase Preliminar à Licitação ............................................................................... 13 
1.1.1. Programa de Necessidades .............................................................................. 14 
1.1.2. Estudos de Viabilidade .................................................................................... 15 
1.1.3. Anteprojeto .................................................................................................... 17 
1.2. Fase Interna da Licitação ................................................................................. 21 
1.2.1. Projeto Básico ................................................................................................. 23 
1.2.2. Projeto Executivo ............................................................................................ 41 
1.2.3. Licenciamento Ambiental ................................................................................ 42 
1.2.4. Previsão de Recursos Orçamentários ............................................................... 42 
1.2.5. Edital de Licitação ........................................................................................... 43 
1.3. Fase Externa.................................................................................................... 63 
1.3.1. Análise das Propostas de Preço ........................................................................ 64 
1.4. Dispensa de Licitação ...................................................................................... 65 
1.5. Inexigibilidade de Licitação .............................................................................. 66 
RECAPITULANDO – MÓDULO 1 ...................................................................................... 68 
2. EXECUÇÃO CONTRATUAL E UTILIZAÇÃO DO OBJETO ............................... 72 
2.1 Execução Contratual (ou fase contratual) ......................................................... 72 
2.1.1. Alterações Contratuais .................................................................................... 74 
2.1.1.1. Acréscimos e Supressões (base de cálculo) ....................................................... 75 
2.1.1.2. Jogo de Planilha .............................................................................................. 79 
2.1.1.3. Reequilíbrio Econômico-Financeiro (Revisão de Preços) ................................... 83 
2.1.1.4. Tempestividade dos Aditivos ........................................................................... 84 
2.1.2. Obrigações da Contratada ............................................................................... 84 
2.1.3. Atrasos, Rescisão e Sanções na Execução do Contrato ...................................... 85 
2.1.4. Fiscalização ..................................................................................................... 86 
2.1.5. Medições e Pagamentos .................................................................................. 92 
2.1.6. Recebimento da obra ...................................................................................... 95 
2.2 Utilização do Objeto ........................................................................................ 96 
 
5 
 
2.2.1. Garantia dos Serviços ...................................................................................... 97 
2.2.2. Manutenção ................................................................................................... 98 
RECAPITULANDO – MÓDULO 02 .................................................................................... 99 
3. PRINCIPAIS IRREGULARIDADES E POSSÍVEIS SANÇÕES .......................... 102 
3.1. Principais Irregularidades .............................................................................. 102 
3.1.1. Superfaturamento ......................................................................................... 112 
3.2. Sanções......................................................................................................... 117 
3.2.1. Sanções a cargo do TCE-RJ ............................................................................. 117 
3.2.2. Demais Sanções ............................................................................................ 119 
CONCLUSÃO .......................................................................................................... 122 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 123 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
SIGLA DESCRIÇÃO 
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas 
ART Anotação de Responsabilidade Técnica 
BDI Benefícios e Despesas Indiretas 
CAU Conselho de Arquitetura e Urbanismo 
CGC Cadastro Geral de Contribuintes 
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente 
CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Agronomia 
CONFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 
CPF Cadastro de Pessoas Físicas 
CREA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia 
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido 
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes 
EMOP Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro 
EPI Equipamento de Proteção Individual 
EVTEA Estudos de Viabilidade Técnico Econômica Ambiental 
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
IBRAOP Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas 
ICMS Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços 
INCC Índice Nacional de Custo de Construção 
INSS Instituto Nacional de Seguro Social 
IPCA Índice de Preços ao Consumidor Amplo 
 
7 
 
IPI Imposto sobre produtos industrializados 
IRPJ Imposto de Renda da Pessoa Jurídica 
ISS Imposto Sobre Serviços 
LDI Lucro e Despesas indiretas 
LOA Lei Orçamentária Anual 
PIS Programa de Integração Social 
RDC Regime Diferenciado de Contratação 
RRT Registro de Responsabilidade Técnica 
SCO Sistema de Custo de Obras 
SEAP Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio 
SICRO Sistema de Custos Referenciais de Obras 
SINAPISistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da 
Construção Civil 
TCE-RJ Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 
TCPO Tabela de Composição de Preços para Orçamentos 
TCU Tribunal de Contas da União 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado aluno, 
Seja bem-vindo ao curso de Contratação e Fiscalização de Obras 
Públicas! 
Durante os seus trabalhos de auditoria, é muito comum o Tribunal de 
Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) se deparar com diversas 
irregularidades na execução de obras e serviços de engenharia realizadas com o 
dinheiro público, irregularidades essas que são decorrentes, na maioria das vezes, 
de deficiência no planejamento e na fiscalização desses empreendimentos. 
Diante desse cenário, o TCE-RJ idealizou este curso, que visa a orientar os 
mais diversos atores envolvidos na execução de uma obra pública, a fim de que 
compreendam, efetivamente, os procedimentos e controles relacionados a esse 
tipo de investimento, desde a fase de sua concepção até o seu recebimento 
definitivo. 
Vale destacar que tais orientações, no presente momento, se fazem ainda 
mais relevantes, considerando-se as recentes alterações nas questões afetas a 
licitações e contratos, com a promulgação da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de 
Licitações e Contratos). 
Sobre esse aspecto, aliás, cabe salientar que continuam vigorando as Leis 
nos 8.666/93, 10.520/02 e 12.462/11 (arts. 1º a 47-A), de forma conjunta com a 
recém-editada Lei nº 14.1333/2021, situação que permanecerá até abril de 2023, 
momento a partir do qual a licitação e a contratação somente serão possíveis por 
meio deste último normativo. Ainda assim, é certo que, mesmo após essa data, 
haverá muitos contratos vigentes originados com base nas leis anteriores (que já 
estarão, finalmente, revogadas). 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm#art1
 
9 
 
Desta forma, procurou-se abordar, neste material, os procedimentos a 
serem adotados em conformidade com toda a legislação atualmente vigente, 
fazendo-se, sempre que pertinente, a correlação entre os dispositivos das leis 
afins, de forma a facilitar um pouco mais a compreensão deste período de 
transição. 
Obviamente, dada a complexidade de grande parte das matérias que serão 
tratadas ao longo deste curso, não há a menor pretensão de esgotá-las, mas sim 
de incentivar o debate, a reflexão, a busca por novos conhecimentos e a troca de 
experiências entre o Tribunal e todos aqueles que atuam em uma obra pública, 
objetivando-se, ao final, um melhor aproveitamento dos recursos envolvidos. 
E, para tanto, faz-se imprescindível que você leia atentamente esta apostila 
e realize as atividades propostas. 
Então, vamos começar? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lembre-se de que você é a pessoa mais 
importante nesse processo de aprendizagem! 
 
10 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO 01 
 
11 
 
1. PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO 
 
A implantação de uma obra pública é um evento complexo em que, para 
fins didáticos, se faz pertinente a sua divisão em etapas, conforme representado 
no fluxograma a seguir: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
 
 
 
 
 
 
 
As fases de I, II e III indicadas no fluxograma acima e que são tratadas neste 
Tópico podem ser consideradas como as de planejamento da contratação, 
momento em que se definem basicamente: “o que” e “com quem” se pretende 
contratar. 
 
 
 
 
PRINCIPAIS NORMAS APLICADAS 
 Lei nº 8.666/1993 
 Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) 
 Decreto nº 7.983/2013 
 Súmulas e decisões do Tribunal de Contas da União 
 Orientações técnicas do IBRAOP 
 
 
 
Para um melhor entendimento do fluxograma apresentado acima, 
recomendamos a leitura do documento: 
Tribunal de Contas da União. Obras públicas: recomendações básicas 
para a contratação e fiscalização de obras de edificações públicas 
– 3. ed. Brasília: TCU, SecobEdif, 2013 
Disponível no Link: 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F1881
8A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obra
s_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF 
 
 
Leitura Recomendada 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/26/8A/06/23DEF610F5680BF6F18818A8/Obras_publicas_recomendacoes_basicas_contratacao_fiscalizacao_obras_edificacoes_publicas_4_edicao.PDF
 
13 
 
1.1. Fase Preliminar à Licitação 
Fase cuja duração vai desde a decisão política de executar a obra até a 
abertura do processo administrativo referente à licitação; compreende, 
principalmente, o programa de necessidades, os estudos de viabilidade e o 
anteprojeto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A previsão desta fase consta do art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993: 
Art. 6° Para os fins desta Lei, considera-se: 
(...) 
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com 
nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou 
complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base 
nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a 
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a 
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os 
seguintes elementos: (...) 
A Resolução nº 361/91 do CONFEA, em seu art. 2°, também deixa clara a 
necessidade de elaboração dos estudos preliminares: 
Art. 2º - O Projeto Básico é uma fase perfeitamente definida de um 
conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos 
preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica 
e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto 
executivo ou detalhamento. 
No âmbito da Lei nº 14.133/2021, essa fase, juntamente com a fase interna 
da licitação, é denominada “preparatória” (art. 17, I), estando os seus 
componentes descritos, basicamente, no art. 18 desse diploma legal. 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
14 
 
 
 
1.1.1. Programa de Necessidades 
Documento em que se definem as características básicas do 
empreendimento, bem como o seu padrão de acabamento, considerando-se a 
sua área de influência, a população atingida, a região beneficiada etc. 
É neste documento, em síntese, que se define basicamente que obra se quer 
executar, sendo a partir dele que se desenvolvem os estudos de viabilidade do 
empreendimento, objeto da próxima etapa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Apesar de sua previsão normativa, a fase preliminar é, normalmente, 
menosprezada, sendo esse um dos principais motivos paras as diversas 
obras inacabadas em nosso país. 
 
Atenção
 
 
15 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.1.2. Estudos de Viabilidade 
Tendo por base o programa de necessidades, os estudos de viabilidade 
visam avaliar as alternativas possíveis para execução do empreendimento, 
definindo a melhor solução conceitual sob os aspectos legal, técnico, econômico 
e ambiental. 
São constituídos por estudos, desenhos e relatórios, os quais devem 
conter: 
 a descrição e a avaliação da alternativa selecionada; 
 os critérios, 
 os índices e os parâmetros empregados; 
 o pré-dimensionamento do empreendimento. 
A avaliação do valor financeiro a ser investido se dá por metodologia 
expedita, sendo utilizados indicadoresque refletem os custos médios por 
unidade que melhor caracterize o empreendimento. 
Para melhor compreensão de sua abrangência e conteúdo, busque na 
internet exemplos de programas de necessidades para diversos tipos de 
empreendimento. 
A título de sugestão inicial, segue o link de uma proposta de programa 
de necessidades para uma biblioteca pública de Porto Alegre – RS, que 
dá uma exata dimensão do que deve conter este relevante documento 
para a implementação de uma obra pública: 
https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/33049/000550150.pdf 
 
OBS: Analisar sobretudo o item 9 do estudo, que inicia na página 75. 
Saiba mais 
https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/33049/000550150.pdf
https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/33049/000550150.pdf
 
16 
 
Exemplos de indicadores: 
 Custo por metro quadrado de edificação (adota-se, em geral, a 
metodologia preconizada na NBR 12.721 da Associação Brasileira 
de Normas Técnicas (ABNT), com os valores do m2 sendo extraídos 
dos sindicatos da construção civil); 
 Custo por metro linear de rede de drenagem ou esgoto; 
 Custo por hectare de urbanização; 
 Custo por megawatt de energia instalado (para usinas 
hidrelétricas); 
 Custo por quilômetro de rodovia. 
Esses indicadores podem ser obtidos em publicações de entidades/órgãos 
públicos, em revistas/sites de empresas especializadas, em contratos de obras 
semelhantes etc. 
A escolha da melhor alternativa para a implantação da obra pode se dar 
sob diversos aspectos, tais como metodologia construtiva, traçado (no caso de 
rodovia e ferrovia), localização (no caso de escolas, hospitais, praças etc.), tipo de 
terreno, entre outros. 
Apenas a título de ilustração, seguem as variáveis que podem ser avaliadas 
quando a seleção das alternativas envolver a escolha do terreno em que será 
construída determinada obra: 
 Tipo de solo do terreno por sondagem; 
 Nível do lençol freático; 
 Zonas de enchentes; 
 Legislação de uso de solo; 
 Topografia do terreno no entorno; 
 Características da comunidade do entorno; 
 
17 
 
 Disponibilidade de redes de serviços públicos; 
 Facilidade de acesso; 
 Disponibilidade de meios de transporte público; 
 Disponibilidade de materiais, jazidas e bota fora; 
 Documentação do terreno – Parecer Jurídico. 
 
 
 
 
1.1.3. Anteprojeto 
Trata-se da representação técnica da opção aprovada nos estudos de 
viabilidade, tendo como objetivo subsidiar a elaboração do projeto básico; deve 
ser apresentado em desenhos, em números, e em escalas e detalhes suficientes 
para a compreensão da obra planejada, contemplando, em seu conteúdo, 
especificações técnicas, memorial descritivo e orçamento estimativo. 
Um bom exemplo desses indicadores são os custos médios gerenciais 
disponibilizados no site do Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes (DNIT): 
https://www.gov.br/dnit/pt-br/assuntos/custos-e-pagamentos/custo-medio-
gerencial/ANEXOIXCUSTOMDIOGERENCIALNOVEMBRO2016.pdf 
 
É aconselhável a elaboração de um check list padronizado, com elementos 
mínimos necessários para a verificação, assim como a elaboração de 
relatório técnico de escolha do terreno, apresentando croquis e 
posicionamentos via satélite. 
Destacamos o exemplo de check list abaixo, disponível em: 
https://pred.secid.pr.gov.br/sites/parana-
edificacoes/arquivos_restritos/files/documento/2020-07/caderno08.pdf 
 
Exemplo 
https://www.gov.br/dnit/pt-br/assuntos/custos-e-pagamentos/custo-medio-gerencial/ANEXOIXCUSTOMDIOGERENCIALNOVEMBRO2016.pdf
https://www.gov.br/dnit/pt-br/assuntos/custos-e-pagamentos/custo-medio-gerencial/ANEXOIXCUSTOMDIOGERENCIALNOVEMBRO2016.pdf
https://pred.secid.pr.gov.br/sites/parana-edificacoes/arquivos_restritos/files/documento/2020-07/caderno08.pdf
https://pred.secid.pr.gov.br/sites/parana-edificacoes/arquivos_restritos/files/documento/2020-07/caderno08.pdf
 
18 
 
Para fins de elaboração deste orçamento, o custo global da obra poderá 
ser aferido mediante orçamento sintético ou metodologia paramétrica. 
O orçamento sintético é elaborado mediante levantamentos de 
quantitativos de serviços e insumos calculados com base no anteprojeto de 
engenharia, com precisão compatível com o seu nível de detalhamento, sendo 
composto pela descrição, unidade de medida, preço unitário, quantidades e 
preço dos serviços da obra; e deve ser balizado pelos sistemas referenciais oficiais 
tais como Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP), 
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), 
Sistema de Custos Referenciais de Obras (SICRO), ou outro de reconhecida 
utilização, devidamente adaptados às condições regionais e peculiares de cada 
obra. 
A metodologia paramétrica deve ser utilizada exclusivamente nos casos 
dos serviços ou itens para os quais não haja detalhamento suficiente no 
anteprojeto de engenharia, quando os quantitativos ou custos poderão ser 
estimados por meio de índices médios, utilizando-se como parâmetro outras 
obras com características similares. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orçamento na fase de anteprojeto, portanto, apresenta maior precisão 
em relação ao elaborado no momento dos estudos de viabilidade, pois são 
levantadas as quantidades dos principais insumos e serviços com base nos 
desenhos e demais elementos do anteprojeto, e pesquisados os seus respectivos 
preços, preferencialmente, em sistemas de custos oficiais (orçamento sintético), 
sendo estimados por índices médios com base em obras similares somente os 
quantitativos ou custos para itens ou serviços que não estejam bem detalhados 
no anteprojeto (metodologia paramétrica); ao passo que nos estudos de 
viabilidade é adotada ordinariamente a metodologia expedita, sendo 
utilizados indicadores que refletem os custos médios por unidade que melhor 
caracterize o empreendimento, a exemplo do custo por m2, km etc. 
 
 
Exemplos de serviços/itens que podem ser estimados por meio de 
metodologia paramétrica: 
1. Volume de concreto: área dos pavimentos x espessura média 
Sendo a espessura média: 
 Entre 12 e 16 cm para estruturas abaixo de 10 pavimentos; e 
 Entre 16 e 20 cm para estruturas acima de 10 pavimentos. 
 
2. Armação (aço) 
Em função do volume de concreto, sendo: 
 Entre 83 e 88 kg por m³ para estrutura abaixo de 10 pavimentos; 
 Entre 88 e 100 kg por m3 para estrutura acima de 10 pavimentos. 
 
3. Área de forma 
Em função do volume de concreto, sendo entre 12 e 14 por m³. 
 
Exemplo 
 
20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Resumindo Fase Preliminar à Licitação: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para uma definição mais detalhada do conceito de anteprojeto de 
engenharia e dos parâmetros necessários quando de sua utilização na 
contratação de obras públicas, leia a OT - IBR 006/2016 do IBRAOP, 
disponível em: 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2016/09/OT_-_IBR_006-
2016-Vers%C3%A3o-Definitiva-10-05-2017.pdf 
 
 
Leitura Recomendada 
PROGRAMA DE 
NECESSIDADES 
ANTEPROJETO 
 Definição das características básicas do 
empreendimento e padrão; 
 É a base para os estudos de viabilidade. 
 
 Descrição e avaliação da alternativa 
selecionada; 
 Critérios; 
 Índices e os parâmetros empregados; 
 Pré-dimensionamento do empreendimento. 
 
ESTUDO DE 
VIABILIDADE 
(constituído por estudos, 
desenhos e relatórios) 
 Especificações técnicas; 
 Memorial descritivo; 
 Orçamento estimativo (orçamento 
sintético ou metodologia paramétrica). 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2016/09/OT_-_IBR_006-2016-Vers%C3%A3o-Definitiva-10-05-2017.pdf
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2016/09/OT_-_IBR_006-2016-Vers%C3%A3o-Definitiva-10-05-2017.pdf
 
21 
 
1.2. Fase Interna da Licitação 
Esta etapa inaugura-se com abertura do processo administrativo e termina 
com a publicação do edital.É de extrema relevância para o alcance dos objetivos de uma obra pública, 
pois é nela que são definidas as especificações do que será contratado em termos 
técnicos e de custo (por meio do projeto básico e/ou do projeto executivo), assim 
como são informados os atributos necessários aos interessados em contratar com 
a Administração, o que se dá na elaboração das cláusulas do edital, preservando-
se, obviamente, os princípios da isonomia, da supremacia do interesse público, 
da seleção da proposta mais vantajosa, entre outros afetos ao Direito 
Administrativo. 
Essas definições, que, conforme destacado, ocorrem na elaboração do 
projeto básico, do projeto executivo e do edital propriamente dito, embora 
imprescindíveis, não são suficientes para que a licitação aconteça. Faz-se 
imperioso, também, que o ente contratante preveja os recursos orçamentários 
que assegurem o cumprimento das obrigações resultantes das obras ou serviços 
 
22 
 
de engenharia a serem realizados durante o exercício financeiro, em consonância 
com o cronograma físico-financeiro constante do projeto básico. 
É necessário, ainda, quando a execução da obra ultrapassa um exercício 
financeiro, que o produto dela esperado esteja contemplado nas metas 
estabelecidas no Plano Plurianual, previsto no art. 165 da Constituição Federal. 
Tal obrigação deriva do art. 167, § 1º, da Constituição Federal. 
Todos esses elementos/ações pertinentes à fase interna da licitação 
encontram-se dispostos no art. 7°, § 2º, da Lei nº 8.666/1993 (e no art. 18 da Lei 
nº 14.133/2021, de forma conjunta com a fase preliminar à licitação). 
A seguir, serão detalhados esses principais componentes da fase interna 
da licitação. 
 
 
 
1
• PROJETO BÁSICO – Perfeita caracterização do objeto. Constitui-
se de: desenho, memorial descritivo, especificação técnica, 
cronograma físico-financeiro e orçamento.
2
• PROJETO EXECUTIVO – Conjunto de elementos necessários e 
suficientes à execução completa da obra.
3
• LICENCIAMENTO AMBIENTAL – É necessário verificar se a 
atividade para a qual a obra está sendo realizada precisa de 
licenciamento, estando as condicionantes impostas pelo órgão 
ambiental estarem contempladas no projeto básico ou executivo.
4
• PREVISÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS – Garante que as 
obras somente serão licitadas se houver previsão de recursos.
5
• EDITAL DE LICITAÇÃO – Produto principal a ser materializado na 
fase interna da licitação, incluindo seus anexos.
 
23 
 
1.2.1. Projeto Básico 
A fim de contratar determinada obra, é necessária a perfeita caracterização 
do objeto, o que é viabilizado pela existência de um projeto básico que atenda 
aos requisitos insculpidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (ou art. 6º, 
XXV, da Lei nº 14.133/2021, de conteúdo bastante similar ao da Lei anterior). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 6º (...) 
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com 
nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou 
complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base 
nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a 
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a 
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os 
seguintes elementos: 
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global 
da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; 
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de 
forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante 
as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e 
montagem; 
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e 
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que 
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar 
o caráter competitivo para a sua execução; 
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos 
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a 
obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; 
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, 
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as 
normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; 
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em 
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. 
 
Conhecendo a Legislação 
 
24 
 
 
O projeto básico pode ser elaborado pelos próprios órgãos ou entidades 
licitantes, quando estes dispuserem de corpo técnico competente para este fim, 
ou por meio da contratação de empresas especializadas, em certame licitatório 
específico. 
No que concerne à sua precisão, tendo em vista que a Lei nº 8.666/1993 
refere-se a “nível de precisão adequado”, faz-se relevante observar que a 
Resolução nº 361/1991 do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia 
(CONFEA), em seu art. 3º, alínea f, estabelece uma margem de precisão de 
aproximadamente 15%. 
 
 
 
 
 
 
 
1.2.1.1. Elementos do Projeto Básico 
Os principais elementos que compõem o projeto básico, segundo a 
Orientação Técnica OT – IBR 001/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de 
Obras Públicas, são: desenho, memorial descritivo, especificação técnica, 
cronograma físico-financeiro e orçamento. Esses elementos estão detalhados nos 
tópicos seguintes. 
 Desenhos 
Representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de modo a 
permitir sua visualização em escala adequada, demonstrando formas, dimensões, 
Atenção
A insuficiência do projeto básico poderá redundar em uma série de 
problemas, tais como: aditivos ao contrato; não obtenção da proposta 
mais vantajosa para a Administração; obras inacabadas, entre outros. 
Nestes casos, poderá haver responsabilização do autor do projeto, bem 
como da autoridade competente pela sua aprovação, cujo ato é previsto 
no art. 7°, § 2º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993. 
 
 
25 
 
funcionamento e especificações, perfeitamente definida em plantas, cortes, 
elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas pertinentes. 
 
 Memorial Descritivo 
O memorial descritivo consiste na descrição detalhada do objeto 
projetado, na forma de texto, onde são apresentadas as soluções técnicas 
adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do 
projeto, complementando as informações contidas nos desenhos; 
 Especificação Técnica 
A especificação técnica, por sua vez, é o documento no qual se fixam todas 
as regras e condições que se devem seguir para a execução da obra ou serviço 
de engenharia, caracterizando individualmente os materiais, equipamentos, 
elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados e o modo 
como serão executados cada um dos serviços apontando, também, os critérios 
para a sua medição. 
 Cronograma físico-financeiro 
Demonstração temporal (geralmente mensal) dos quantitativos dos 
diversos serviços executados durante todo o período previsto para a execução da 
obra, bem como o respectivo valor a ser gasto para a remuneração desses 
serviços. Esse documento permite estimar os recursos orçamentários necessários 
ao longo de cada exercício financeiro. 
 
 
 
 
 
26 
 
 
 Orçamento 
Avaliação do custo total da obra tendo como base preços dos insumos 
praticados no mercado ou valores de referência e levantamentos de quantidades 
de materiais e serviços obtidos a partir do conteúdo dos elementos descritos nos 
itens 1, 2 e 3, sendo inadmissíveis apropriações genéricas ou imprecisas, bem 
como a inclusão de materiais e serviços sem previsão de quantidades. 
O orçamento apresenta as seguintes características ou propriedades: 
Especificidade –Cada orçamento tem uma característica específica, 
devendo ser levado em conta: 
 Especificações e projetos da obra; 
 Condições da empresa que executará a obra; e 
 Condições locais da obra (clima, vegetação, relevo, condições do solo, 
qualidade da mão de obra, facilidade de acesso a matérias-primas etc.). 
 
 
 
Atenção
Deve-se ter especial atenção para com os períodos chuvosos, os quais já 
devem ser considerados na elaboração do cronograma. 
Outro ponto a se destacar diz respeito à diferença conceitual entre 
cronograma de desembolso e cronograma físico-financeiro. O primeiro 
representa a disponibilidade financeira do órgão para o pagamento de 
suas obrigações contratuais em função do tempo, enquanto que o 
segundo demonstra o avanço das etapas físicas dos serviços da obra, 
associado ao seu respectivo pagamento. 
 
27 
 
Temporalidade – um orçamento realizado em tempos atrás não é válido 
para hoje. Isso se deve a: 
 Flutuação no custo dos insumos ao longo do tempo; 
 Criação ou alteração nos impostos e encargos sociais e trabalhistas, 
tanto em espécie quanto em alíquota; 
 Evolução dos métodos construtivos – surgimento de técnicas, materiais 
e equipamentos mais adequados; 
 Diferentes cenários financeiros. 
 
Aproximação – Por se basear em previsões, todo orçamento é 
aproximado. O orçamento não deve ser exato, porém preciso. A margem de erro 
de um orçamento está atrelada à fase do desenvolvimento do projeto e ao 
quanto mais for criteriosa e apurada a orçamentação. 
Além disso, o orçamento de uma obra é elaborado durante as diversas 
fases de seu planejamento. Conforme o andamento desse planejamento, as 
informações contidas nos projetos serão mais confiáveis e mais detalhadas, assim 
como os orçamentos elaborados em cada fase. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Veja maiores detalhes a respeito do percentual de precisão do orçamento 
(esta informação se encontra no item 4 do documento) nas diversas fases 
do planejamento de uma obra pública na OT- IBR 004/2012 do IBRAOP, 
disponível em: 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/04/OT_IBR0042012.pdf 
 
Saiba mais 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/04/OT_IBR0042012.pdf
 
28 
 
Orçamento sintético (planilha orçamentária) 
A planilha orçamentária deve compor o projeto básico, sendo parte 
integrante do edital de licitação, conforme disciplinado na Lei nº 8.666/1993, em 
seu art. 40, § 2º, inc. II. 
Recomenda-se que as planilhas orçamentárias apresentem em seu 
cabeçalho: 
 Descrição da obra a que se refere, apresentando também o número 
do contrato/concorrência; 
 Data de referência do orçamento; 
 Sistema de Custo Unitário utilizado; 
No corpo da planilha, as informações necessárias são: 
 Discriminação de cada serviço; 
 Unidade de medida, quantidade, custo unitário e custo parcial; 
 Apresentação dos códigos de cada serviço do sistema de custo 
unitário. 
Na planilha, deve constar, também, a identificação do técnico responsável 
por sua elaboração, contendo o nome completo, seu registro no Conselho 
Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) e assinatura. Cabe destacar, todavia, 
que essa identificação não substitui a emissão de Anotação de Responsabilidade 
Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), conforme será 
abordado no tópico relativo à responsabilidade técnica. 
 
29 
 
 
 
Orçamento analítico (estimativa de quantidades, composição de custos 
unitários e BDI detalhado) 
 Estimativa de Quantidades 
A planilha orçamentária deve estar respaldada por uma minuciosa 
estimativa das quantidades, a qual deve prever todos os serviços necessários à 
execução do objeto a ser contratado, contemplando a infraestrutura de apoio, os 
serviços complementares e os explicitamente definidos no projeto básico (por 
meio de desenhos técnicos, memoriais descritivos e especificações técnicas). 
Devem ser levadas em consideração a boa técnica construtiva e a prática mais 
econômica, sendo as quantidades compatíveis com a conformação geológica do 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série 
anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o 
regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida 
por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e 
proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, 
obrigatoriamente, o seguinte: 
 (...) 
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: 
 (...) 
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; 
No âmbito da Lei nº 14.133/2021, menciona-se no art. 18, IV, apenas o 
orçamento analítico, que será visto no tópico a seguir. Todavia, faz-se 
menção à planilha em outros dispositivos da Lei, como, por exemplo, no 
seu art. 56, § 5º). 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
30 
 
local, com a localização dos elementos que irão interferir na obra e com as 
dimensões projetadas. 
As diversas atividades previstas para a realização de um determinado 
elemento devem ser compatíveis entre si, tanto em escopo, quanto em suas 
quantidades estimadas. Como exemplo, podem-se citar os serviços para a 
implantação de uma rede de tubulação de drenagem pluvial - escavação, 
escoramento (quando necessário), embasamento, implantação dos tubos, 
reaterro e pavimentação da superfície - em que os equipamentos devem estar 
adequados ao tipo de escavação pretendida; a retirada do material que não será 
reaproveitado deve estar prevista, com carregamento, transporte e disposição 
final; e o reaterro deve considerar, além do material a ser utilizado, o 
equipamento para a compactação adequada. 
A planilha orçamentária não deve ser composta por itens de insumos 
(mão-de-obra, materiais e equipamentos), mas sim por serviços de engenharia 
compostos por esses insumos, de forma a dar maior transparência ao orçamento, 
facilitando, inclusive, o trabalho da fiscalização na medição dos itens. Os 
quantitativos e custos dos insumos deverão constar da composição de custo 
unitário de cada serviço, a qual será abordada a seguir. 
A fim de facilitar o entendimento da planilha orçamentária, tanto pelas 
licitantes, quanto pelos órgãos de controle, é recomendável a apresentação da 
memória de cálculo das quantidades estimadas, acompanhada, conforme o caso, 
das justificativas técnicas que motivaram a adoção de determinados serviços. 
Verifica-se, frequentemente, que alguns itens do orçamento suscitam 
dúvida acerca de sua quantificação, estando sujeitos à superestimativa de 
serviços/materiais ou, até mesmo, à duplicidade, sendo esta impropriedade, 
muita das vezes, decorrente da falta de conhecimento, por parte do orçamentista, 
 
31 
 
do Sistema de Custo Unitário utilizado como base. São exemplos comuns destes 
itens: administração local; serviços com critérios de medição com volumes 
compactados, mas que são calculados com volumes empolados; uso incorreto de 
massa específica dos materiais não correspondente aos materiais de projeto; 
cálculo de funcionamento de equipamentos, considerando custos em 
funcionamento, parado e produtivo; e outros. 
 Outra constatação comum é a existência de mão de obra excessiva 
presente em alguns orçamentos, uma vez que o orçamentista, por vezes, 
desconsidera a mão de obra já incluída pelo sistema de custos. 
Desta forma, para evitar estes equívocos, faz-se necessário estudar 
previamente as orientações de cada sistema de custo para a consideração de suas 
peculiaridades. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Estimativa de Custo Unitário 
O preço unitário de um item de serviço resulta da soma dos seus custos 
diretos, indiretos e do lucro da empresa fornecedora dos serviços, sendo: 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: 
(...) 
IX - Projeto Básico – (...), devendo conter os seguintes elementos: 
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentadoem quantitativos 
de serviços e fornecimentos propriamente avaliados; 
 
O orçamento analítico é previsto no art. 18, IV, da Lei nº 14.133/2021. 
Conhecendo a Legislação 
 
32 
 
Custo direto – soma dos custos dos insumos (equipamentos, materiais e 
mão-de-obra, inclusive encargos sociais) necessários à realização direta dos 
serviços. Despesas como as de “administração local”, “mobilização e 
desmobilização” e “instalação e manutenção do canteiro”, embora não possam 
ser alocadas diretamente na execução de um determinado serviço, devem ser 
consideradas como diretas, constando da planilha orçamentária. 
Custo indireto – todas as demais despesas que não podem ser alocadas 
diretamente na execução de um serviço, tais como tributos, administração 
central, riscos etc. 
Lucro - parcela destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital 
aplicado, capacidade administrativa, gerencial e tecnológica, responsabilidade 
pela administração do contrato e condução da obra por estrutura organizacional 
da empresa e investimentos na formação profissional do seu pessoal, a 
capacidade de reinvestir no próprio negócio e o risco do negócio. 
O somatório das parcelas referentes ao custo indireto e ao lucro forma o 
Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) ou Lucro e Despesas Indiretas (LDI), que, por 
sua importância, será abordado mais adiante, separadamente. 
Cabe ressaltar que a composição de todos os custos unitários deve constar 
do edital de licitação, conforme disposto no art. 7º, § 2º, II, da Lei nº 8.666/1993 
(art. 18, IV, da Lei nº 14.133/2021). 
Estas composições demonstram o valor financeiro a ser despendido na 
execução de uma unidade de serviço (m², m³, t/km etc.), e são elaboradas com 
base nos preços e nos coeficientes de produtividade e de consumo dos insumos 
utilizados (materiais, mão-de-obra e equipamentos), devendo conter, no mínimo: 
a. Discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua incidência 
na realização do serviço, preço unitário e custo parcial; 
 
33 
 
b. Custo unitário total do serviço, representado pela soma dos custos 
parciais de cada insumo. 
Em caso de serviços cujos valores tenham sido retirados diretamente de 
sistemas de custos, tais como EMOP, SCO, SINAPI, SICRO, TCPO etc., ou de 
tabelas referenciais de órgãos ou entidades da Administração em que seja 
permitida a consulta pública, é desnecessária a apresentação da composição de 
custo unitário correspondente, bastando que sejam informados, apenas, o 
sistema utilizado e os códigos de referência. 
Caso os serviços ou insumos de determinada obra não constem dos 
sistemas de custos disponíveis, podem ser utilizadas outras fontes, tais como 
publicações especializadas (devendo ser feita a sua identificação e informada a 
sua edição) e cotações de mercado (devendo ser anexadas as respectivas 
propostas comerciais, com, no mínimo, 3 consultas). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) 
Geralmente expresso em forma de percentual, o BDI é utilizado como fator 
multiplicador sobre o custo direto, de forma a se obter o preço de um 
determinado serviço: 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de 
serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte 
sequência: 
 (...) 
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: 
 (...) 
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição 
de todos os seus custos unitários; 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
34 
 
Custo direto x (1+BDI) = preço 
Para fins de cálculo do BDI, são usualmente consideradas, além do lucro, 
as seguintes despesas indiretas (definições baseadas no Acórdão nº 325/2007 – 
TCU - Plenário): 
 Despesas financeiras 
São gastos relacionados ao custo do capital decorrente da necessidade de 
financiamento exigida pelo fluxo de caixa da obra e ocorrem sempre que os 
desembolsos acumulados forem superiores às receitas acumuladas. 
Nas obras públicas, as empresas construtoras normalmente necessitam 
investir capital, pois, legalmente, as entidades contratantes só podem pagar, em 
regra, pelos serviços efetivamente realizados (Lei nº 4.320/1964, arts. 62 e 63) e 
dispõem de 30 (trinta) dias para realizar o pagamento. 
A Administração deve se resguardar de taxas abusivas, pois o preço da obra 
não pode ser onerado por ineficiência operacional do executor. Desta forma, 
conforme estudos feitos pelo TCU, a taxa de juros referencial para o mercado 
financeiro mais adequada é a taxa SELIC, taxa oficial definida pelo comitê de 
política monetária do Banco Central e aplicados conforme a fórmula apresentada 
a seguir: 
 
 
 
 
 
 
 
𝐃𝐅 = ቀ𝟏 +
𝐓𝐀𝐗𝐀 𝐒𝐄𝐋𝐈𝐂
𝟏𝟎𝟎
ቁ
𝐃𝐔
𝟐𝟓𝟐
-1 
Onde: 
DF = taxa representativa das Despesas 
Financeiras; 
 
35 
 
Assim, considerando uma taxa SELIC de 12%, por exemplo, obter-se-iam 
os seguintes valores apresentados na tabela a seguir: 
 
DESCRIÇÃO 
 
DIAS ÚTEIS 
DESPESAS 
FINANCEIRAS 
 
Mínima 11 0,50% 
Média 22 1,00% 
Máxima 33 1,50% 
 
No entanto, as empresas podem equilibrar seus fluxos de caixa com os prazos 
obtidos junto aos seus fornecedores. Por este motivo, alguns órgãos da 
Administração Pública consideram como nula a despesa financeira. 
 
 Administração Central 
As despesas da Administração Central são aquelas incorridas durante um 
determinado período com salários de todo o pessoal administrativo e técnico 
lotado ou não na sede central, no almoxarifado central, na oficina de manutenção 
geral, pró-labore de diretores, viagens de funcionários a serviço, veículos, 
aluguéis, consumos de energia, água, gás, telefone fixo ou móvel, combustível, 
refeições, transporte, materiais de escritório e de limpeza, seguros, etc. 
Diversos fatores podem influenciar a taxa de administração central praticada 
pelas empresas, dentre eles podem ser citados: estrutura da empresa, número de 
obras que a empresa esteja executando no período, complexidade e prazo das 
obras. 
Daí se depreende que, por exemplo, uma empresa com maior número de 
obras poderá praticar uma taxa de administração central inferior à da empresa 
de mesmo porte com apenas um contrato. 
 
36 
 
 Seguros e Riscos 
As despesas com seguros visam a resguardar a empresa contratada de 
incidentes relacionados ao empreendimento, havendo posterior indenização pela 
ocorrência de eventuais sinistros. Dessa forma, o seguro deve corresponder a 
objetos definidos da obra, pelos quais o empreendedor deseja ser ressarcido no 
caso de perdas e pode abranger casos de roubo, furto, incêndio, perda de 
máquinas ou equipamentos, dentre outros aspectos das obras civis. 
A taxa de riscos é determinada em percentual sobre o custo direto da obra e 
depende de uma análise global do risco do empreendimento em termos 
orçamentários, sendo justificada por existirem ocorrências não previstas em 
projetos e que podem repercutir no custo da obra, devendo ser arcadas pelo 
contratado. Dentre elas podemos citar: perdas excessivas de material (devido a 
quebra ou retrabalho), perdas de eficiência de mão-de-obra, greves, condições 
climáticas atípicas, dentre outros. 
 Tributos 
PIS 
O Programa de Integração Social (PIS) foi instituído pela Lei Complementar 
nº 7, de 7 de setembro de 1970 e tem como objetivo o financiamento do 
programa do Seguro-Desemprego e o abono aos empregados que recebem até 
dois salários mínimos mensais. 
 
COFINS 
A Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) 
foi instituída pela Lei Complementar nº 70, de 30 de dezembro de 1991, com a 
finalidade de financiar as despesas das áreas de Saúde, Previdência e Assistência 
Social. 
 
37 
 
ISS 
O Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos 
Municípios e do Distrito Federal, tem como fato gerador a prestação de serviços 
relacionados na lista anexa à Lei Complementar nº 116/2003,de 01 de agosto de 
2003. Conforme o art. 7º da referida Lei, a base de cálculo do imposto é o preço 
do serviço, podendo ou não se incluir neste valor a parte referente ao material (a 
depender da legislação de cada município). 
Cálculo do BDI: 
O BDI pode ser calculado mediante a seguinte expressão: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os percentuais constantes do numerador incidem sobre os custos diretos, 
ao passo que o do denominador recai sobre o preço de venda (faturamento). 
No cálculo do BDI não devem ser consideradas as despesas indiretas que 
não são proporcionais ao custo total de execução da obra ou ao seu preço final. 
BDI = {[
ቀ𝟏+
𝐀𝐂
𝟏𝟎𝟎
ቁቀ𝟏+
𝐃𝐅
𝟏𝟎𝟎
ቁቀ𝟏+
𝐑
𝟏𝟎𝟎
ቁቀ𝟏+
𝐋
𝟏𝟎𝟎
ቁ
𝟏−
𝐈
𝟏𝟎𝟎
] − 𝟏} 𝐗 𝟏𝟎𝟎 
 
Sendo, 
AC = percentual de rateio da Administração Central; 
DF = percentual de despesas financeiras; 
R = percentual de risco e seguro; 
L = percentual de lucro; e 
I = percentual de tributos. 
 
 
 
 
 
38 
 
Desta forma, os itens “mobilização e desmobilização”; “instalação e manutenção 
do canteiro de obras”; “administração local”; bem como outros que possam ser 
estimados sem a utilização de percentuais, devem constar da planilha 
orçamentária (sendo considerados como custos diretos, embora, a rigor, não o 
sejam). 
Tal procedimento visa, precipuamente, a evitar que sejam pagos valores 
indevidos em uma eventual celebração de termo aditivo. Como exemplo, pode-
se citar uma obra em que os custos da administração local fossem incluídos no 
BDI e que, posteriormente, houvesse necessidade de um aditivo ao valor do 
contrato que não implicasse em acréscimo do prazo de execução nem na 
contratação de novos profissionais (engenheiros, mestre-de-obras, 
encarregados, almoxarifes etc.). 
Nesse caso, ao incidir o BDI sobre o custo direto dos serviços acrescidos, 
estar-se-ia pagando, indevidamente, à empresa contratada, uma parcela relativa 
à administração local que não lhe é devida, haja vista que não houve acréscimo 
nos componentes deste item. 
Também não devem ser considerados, no BDI, os tributos Imposto de 
Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido 
(CSLL), por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, os 
quais devem onerar pessoalmente o contratado, sem o seu repasse à contratante. 
Outrossim, não devem ser computados os impostos sobre produtos 
industrializados (IPI) e Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS), 
visto que são considerados diretamente no preço de aquisição dos insumos. 
Cabe destacar que a composição detalhada do BDI utilizado pela 
Administração para a estimativa do preço unitário de todos os itens da planilha 
orçamentária deve constar do projeto básico, de forma a dar maior transparência 
 
39 
 
ao orçamento estimado e a facilitar o gerenciamento de eventuais termos 
aditivos ao contrato. 
Outro fator que deve ser levado em conta é a desoneração fiscal realizada 
nos encargos sociais que incidem sobre o custo da mão de obra, conforme Lei nº 
12.546/2011 (e alterações). 
Para efeito de orçamentação, poderão ser utilizados os custos de mão de 
obra desonerados, os quais já se encontram disponíveis nos sistemas de custos, 
e acrescentado o valor referente ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), no 
cálculo do BDI. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orientação Técnica OT – IBR 001/2006 do Instituto Brasileiro de 
Auditoria de Obras Públicas, em que estão listados, de forma não 
exaustiva, os elementos técnicos necessários para cada tipo de obra 
(edificações, rodoviárias e pavimentação urbana); disponível em: 
http://www.ibraop.org.br/media/orientacao_tecnica.pdf; 
 Acórdão 2.622/2013 – Plenário do Tribunal de Contas da União, 
decisão de referência para BDI, disponível em: 
https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/210082/Ac%c3%b3rd%c3
%a3o-2622-2013-BDI.pdf?sequence=1&isAllowed=y 
Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras 
públicas do Tribunal de Contas da União, disponível em: 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/BF/21/7F/EE/965EC710D79E7EB7F18818A8/Ori
entacoes_elaboracao_planilhas_orcamentarias_obras_publicas.PDF 
 
 
 
 
Leitura Recomendada 
Preparamos uma videoaula sobre o tema Orçamento Analítico para 
facilitar a compreensão deste tema tão importante. 
Saiba mais 
http://www.ibraop.org.br/media/orientacao_tecnica.pdf
https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/210082/Ac%c3%b3rd%c3%a3o-2622-2013-BDI.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/210082/Ac%c3%b3rd%c3%a3o-2622-2013-BDI.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://portal.tcu.gov.br/data/files/BF/21/7F/EE/965EC710D79E7EB7F18818A8/Orientacoes_elaboracao_planilhas_orcamentarias_obras_publicas.PDF
https://portal.tcu.gov.br/data/files/BF/21/7F/EE/965EC710D79E7EB7F18818A8/Orientacoes_elaboracao_planilhas_orcamentarias_obras_publicas.PDF
 
40 
 
1.2.1.2. Responsabilidade Técnica pelo Projeto Básico 
A elaboração de projeto de engenharia requer a presença de profissional 
habilitado, conforme se depreende da Lei nº 5.194/1966. Para que se defina 
legalmente a responsabilidade técnica pela execução deste projeto, faz-se 
necessário providenciar a emissão da ART, conforme previsto no art. 2º da 
Resolução n° 1.025/2009 do CONFEA. 
A obrigatoriedade da ART para os profissionais responsáveis pela 
elaboração do projeto básico encontra-se explícita no art. 7º da Resolução nº 
361/1991 do CONFEA. 
A(s) ART(s) referente(s) ao projeto básico e ao orçamento deve(m) constar 
do processo administrativo do certame licitatório. Esta obrigação também se 
estende aos certames para contratação de empresas para elaboração de projeto 
básico, haja vista que um profissional habilitado deverá ser responsável pela 
definição do objeto (determinando as peças que deverão compô-lo e as 
respectivas abrangências) e pelo seu orçamento (estimando os custos de cada 
projeto / etapa e o preço global do certame). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Resolução n° 1.025/2009 do CONFEA 
Art. 2º - A ART é o instrumento que define, para os efeitos legais, os 
responsáveis técnicos pela execução de obras ou prestação de serviços 
relativos às profissões abrangidas pelo Sistema CONFEA/CREA. 
 
Resolução nº 361/1991 do CONFEA 
Art. 7º - Os autores do Projeto Básico, sejam eles contratados ou 
pertencentes ao quadro técnico do órgão contratante, deverão 
providenciar a ART, instituída pela Lei Federal nº 6.496, de 07 DEZ 1977, e 
regulamentada através de Resoluções específicas do Conselho Federal de 
Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA. 
Conhecendo as Resoluções 
 
41 
 
Tendo em vista a criação do Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), 
por meio da Lei nº 12.378/2010, aplicam-se as mesmas disposições acima para a 
profissão de arquiteto, com as devidas adaptações. RRT – Resolução nº 17, de 2 
de março de 2012. 
1.2.2. Projeto Executivo 
A Lei nº 8.666/1993 define projeto executivo como o conjunto dos 
elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com 
as normas pertinentes da ABNT. 
Embora seja desejável que a licitação ocorra somente após a elaboração 
do projeto executivo, de forma a minimizar alterações no objeto, na prática o que 
se observa é que o certame ocorre, quase sempre, com base no projeto básico, 
sendo o projeto executivo elaborado posteriormente, sob a responsabilidade da 
própria empresa executora das obras. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 7° As licitações para a execução de obras e para a prestação de 
serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte 
sequência: 
I - projeto básico; 
II - projeto executivo; 
III - execução das obras e serviços. 
§ 1º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da 
conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhosrelativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual 
poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e 
serviços, desde que também autorizado pela Administração. 
 
O art. 46, § 3º, da Lei nº 14.133/2021 permite a realização de obras e 
serviços comuns de engenharia sem projeto executivo, desde que 
atendidas as condicionantes expressas no seu art. 18, § 3º. 
Conhecendo a Legislação 
 
42 
 
1.2.3. Licenciamento Ambiental 
O licenciamento ambiental prévio deve ocorrer em momento anterior à 
licitação, devendo as situações condicionantes impostas pelo órgão ambiental 
serem contempladas no projeto básico ou executivo (dependendo de qual desses 
dois projetos foi utilizado como referência para o certame licitatório). Este 
procedimento tem por objetivo evitar modificações significativas no objeto após 
a sua adjudicação, em decorrência de exigências do órgão ambiental licenciador. 
As atividades sujeitas ao licenciamento encontram-se elencadas no Anexo 
1 da Resolução nº 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente 
(CONAMA), e, no âmbito estadual, no Decreto nº 42.159/2009. 
A Resolução nº 001/1986 do CONAMA, por sua vez, define as atividades 
modificadoras do meio ambiente que dependem da elaboração e aprovação de 
estudo de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental para seu 
licenciamento prévio. 
1.2.4. Previsão de Recursos Orçamentários 
De forma a garantir a execução Contratual, a Lei nº 8.666/1993, em seu art. 
7º, § 2º, inc. III, dispõe que as obras e os serviços de engenharia somente poderão 
ser licitados quando houver previsão de recursos orçamentários que assegurem 
o pagamento das obrigações no exercício financeiro. Essa previsão deve constar 
da Lei Orçamentária Anual (LOA), a qual se encontra prevista no art. 165, III, da 
Constituição Federal de 1988. 
O art. 7º, § 2º, inc. IV, da Lei nº 8.666/1993, por sua vez, assevera que a 
licitação só poderá ocorrer quando o produto dela esperado estiver contemplado 
nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da 
Constituição Federal, quando for o caso; ou seja, quando a execução ultrapassar 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#art165
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#art165
 
43 
 
um exercício financeiro (na Lei nº 14.133/2021, a necessidade de observância às 
leis orçamentárias encontra-se prevista nos art. 11, parágrafo único, e art. 18). 
 
1.2.5. Edital de Licitação 
O produto principal a ser materializado na fase interna da licitação é o 
edital, incluindo os seus anexos (projeto básico; minuta de contrato etc.). A Lei nº 
8.666/1993 estabelece, em diversos artigos, um conjunto de informações 
obrigatórias a constarem no edital, com o objetivo de propiciar aos licitantes a 
perfeita compreensão de toda a licitação (no âmbito Lei nº 14.133/2021, o 
conteúdo do edital se encontra previsto, principalmente, no seu art. 25). 
A seguir, são detalhadas algumas dessas informações obrigatórias em um 
edital de licitação. 
1.2.5.1. Modalidades de Licitação 
Considerando os diplomas normativos editados antes da promulgação da 
Lei nº 14.133/2021, as modalidades de licitação são as seguintes: concorrência, 
tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão, sendo as cinco primeiras 
definidas pela Lei nº 8.666/1993, em seu art. 22, §§ 1º ao 5º, e esta última pela Lei 
nº 10.520/2002, em seu art. 1º. Segundo esses normativos: 
a. Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer 
interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem 
possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para 
execução de seu objeto; 
b. Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados 
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições 
exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do 
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação; 
 
44 
 
c. Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo 
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados 
em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual 
afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o 
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade 
que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e 
quatro) horas da apresentação das propostas; 
d. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados 
para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a 
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme 
critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com 
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias; 
e. Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para 
a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos 
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens 
imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou 
superior ao valor da avaliação. 
f. Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a 
licitação na modalidade de pregão. 
Segundo o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 10.520/2002, bens e 
serviços comuns são “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam 
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do 
mercado”. No que se refere à contratação de obras, é irregular a utilização da 
modalidade pregão, sendo possível para a contratação de serviços de engenharia, 
desde que estes possam ser considerados comuns (Ver Súmula nº 257 e Acórdão 
nº 1.617/2006, Plenário, do TCU). 
 
45 
 
 
 
 
 
 
 
Considerando esse cenário anterior à Lei nº 14.133/2021, portanto, 
verifica-se que, não se tratando de concurso, leilão e pregão (opções cuja escolha 
deriva da natureza do objeto licitado), a definição da modalidade para compras, 
obras e serviços em geral pode variar conforme o valor do objeto. Quanto a esse 
critério, os limites de valor para a definição das modalidades de licitação no caso 
de obras e serviços de engenharia são: 
MODALIDADES POSSÍVEIS VALOR 
Convite, Tomada de Preços e Concorrência Até R$ 330.000,00 
Tomada de preços e Concorrência Até R$ 3.300.000,00 
Concorrência Acima de R$ 3.300.000,00 
 
Parcelamento X Fracionamento da Licitação 
O gestor deve dividir o objeto a ser contratado em tantas parcelas quantas 
se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação 
com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à 
ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala, conforme 
estabelece o art. 23, § 1º da Lei nº 8.666/1993 (art. 40, V, “b” da Lei nº 
14.133/2021). 
O parcelamento do objeto é, portanto, a regra. 
Veja maiores detalhes a respeito da distinção entre obras e serviços de 
engenharia na OT - IBR 002/2009 do IBRAOP, disponível em: 
http://www.ibraop.org.br/media/OT%20IBR%2002-2009%20-
%20Ibraop%2001-07-10.pdf 
 
Saiba Mais 
http://www.ibraop.org.br/media/OT%20IBR%2002-2009%20-%20Ibraop%2001-07-10.pdf
http://www.ibraop.org.br/media/OT%20IBR%2002-2009%20-%20Ibraop%2001-07-10.pdf
 
46 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Entretanto, deve ser preservada sempre a modalidade pertinente para a 
execução do objeto como um todo. 
O principal objetivo é evitar o fracionamento, ou seja, o desmembramento 
do objeto com vistas a utilizar modalidade de licitação mais simples do que 
deveria, caso esse mesmo objeto fosse licitado em sua totalidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
No caso de serviços especializados acessórios em relação à obra, 
entretanto, a Lei nº 8.666/1993 autoriza, no seu § 5º do art. 23, a utilização de 
Obra no valor de R$ 4.800.000,00 (considerando a Lei nº 8.666/93) 
 Concorrência 01: R$ 2.400.000,00 
 Concorrência 02: R$ 2.400.000,00 
Procedimento correto, desde que técnica e economicamenteviável, com 
vistas a aumentar a competitividade, atentando para que não haja perda 
da economia de escala. 
 
Exemplo 
Obra no valor de R$ 4.800.000,00 
 Tomada de Preços 01: R$ 2.400.000,00 
 Tomada de Preços 02: R$ 2.400.000,00 
Procedimento irregular!!! 
Houve o fracionamento da despesa (fuga da modalidade licitatória cabível, 
sob a égide da Lei nº 8.666/93). 
 
 
Exemplo 
 
47 
 
modalidade específica com base no valor de contratação desses serviços, com 
vistas a viabilizar o maior número de empresas participantes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sistema de ar condicionado em uma obra de construção de edifício. 
 Obra s/ sist. ar: R$ 5.000.000,00 
 Sistema de ar: R$ 400.000,00 
Neste caso, deveria ocorrer o parcelamento do objeto, realizando-se dois 
procedimentos licitatórios: 
Concorrência 01: Obra de edificação s/ sist. Ar - R$ 5.000.000,00 
Tomada de preços 01: Sistema de ar – R$ 400.000,00 
Os serviços relativos ao sistema de ar seriam, neste caso, executados por 
empresa especializada. Caso fosse licitado em conjunto com o objeto 
principal, seria, em tese, mais oneroso para a Administração, uma vez que 
a empreiteira acabaria por subcontratá-lo, incidindo BDI duplamente 
sobre o custo desse serviço. 
 
. 
 
Exemplo 
 
48 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 23.(…) 
§ 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão 
divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e 
economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor 
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da 
competitividade sem perda da economia de escala. 
§ 2º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas 
nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da 
obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada 
a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. 
 § 3º A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja 
o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, 
ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de 
uso e nas licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, 
observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão 
ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o 
convite, quando não houver fornecedor do bem ou serviço no País. 
§ 4º Nos casos em que couber convite, a Administração poderá utilizar a 
tomada de preços e, em qualquer caso, a concorrência. 
§ 5º É vedada a utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços", 
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda 
para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam 
ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de 
seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou "concorrência", 
respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de 
natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas 
de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço. 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
49 
 
 
A Súmula 247 do Tribunal de Contas da União (TCU) assim dispõe: 
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por 
preço global, nos editais das licitações para a contratação de 
obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, 
desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou 
perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de 
propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não 
dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou 
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a 
itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de 
habilitação adequar-se a essa divisibilidade. 
 
Pela Lei nº 14.133/2021, todavia, deixam de existir no ordenamento 
jurídico as modalidades “tomada de preços” e “convite”, mudança bastante 
relevante no que diz respeito ao assunto “fracionamento”, o qual, em breve, não 
mais ocorrerá. Outra alteração relevante diz respeito à previsão da modalidade 
“diálogo competitivo”, que é assim definida no art. 6º, XLII, da Nova Lei de 
Licitações e Contratos: 
- diálogo competitivo: modalidade de licitação para contratação 
de obras, serviços e compras em que a Administração Pública 
realiza diálogos com licitantes previamente selecionados 
mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma 
ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, 
devendo os licitantes apresentar proposta final após o 
encerramento dos diálogos; 
 
Sendo assim, as modalidades adotadas pela nova Lei são (art. 28): pregão; 
concorrência; concurso; leilão e diálogo competitivo. Além disso, estão previstos 
os seguintes procedimentos auxiliares (art. 78): credenciamento; pré-qualificação; 
procedimento de manifestação de interesse; sistema de registro de preços; e 
registro cadastral. 
 
50 
 
Portanto, não há mais definição de modalidade pelo valor do objeto, mas 
sim pelo seu tipo/característica. 
 
1.2.5.2. Regimes de Licitação 
De acordo com os arts. 6º e 10 da Lei nº 8.666/1993, são os seguintes os 
regimes de execução de obras e serviços de engenharia, quando contratados com 
terceiros: 
a. empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra 
ou do serviço por preço certo e total; 
b. empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da 
obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas; 
c. tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por 
preço certo, com ou sem fornecimento de materiais; 
d. empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em 
sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e 
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a 
sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, 
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições 
de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas 
às finalidades para que foi contratada; 
A Lei nº 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratação 
(RDC), acrescentou outro regime de execução de obras e/ou serviços de 
engenharia: a contratação integrada, que, conforme definição constante do § 1º 
do art. 9º daquela Lei, compreende a elaboração e o desenvolvimento dos 
projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a 
 
51 
 
montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações 
necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. 
No caso de utilização da contratação integrada, o instrumento 
convocatório deverá conter anteprojeto de engenharia que contemple os 
documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou 
serviço. 
A Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), por sua vez, acresceu o regime de 
contratação semi-integrada, que envolve a elaboração e o desenvolvimento do 
projeto executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a 
realização de testes, a pré-operação e as demais operações necessárias e 
suficientes para a entrega final do objeto. 
Recentemente, a Lei nº 14.133/2021, além de contemplar os quatro 
regimes já previstos na Lei nº 8.666/1993, também abarcou os dois inseridos no 
ordenamento jurídico pelas legislações posteriores, tendo sido acrescido, ainda, 
o “fornecimento e prestação de serviço associado”, que é assim definido (art. 6º, 
XXXIV): 
- fornecimento e prestação de serviço associado: regime de 
contratação em que, além do fornecimento do objeto, o 
contratado responsabiliza-se por sua operação, manutenção ou 
ambas, por tempo determinado; 
 
A escolha do regime de execução da obra não é decisão de livre arbítriodo gestor. Ao contrário, deve ser pautada pelo interesse público e estar sempre 
motivada, visto que impactará as relações entre contratado e contratante, as 
medições do contrato firmado e os aditivos, entre outros fatores relacionados à 
gestão do empreendimento contratado. 
 
52 
 
As empreitadas integrais e por preço global, assim como as contratações 
integrada e semi-integrada, constituem os regimes de preço global fixo. 
Atualmente, os dois principais regimes utilizados nas obras públicas do país ainda 
são as empreitadas por preço global e por preço unitário, sendo que a principal 
diferença entre elas consiste na forma em que os serviços contratados serão 
medidos e pagos. 
Nas empreitadas por preço unitário, a regra de medição é a aferição dos 
serviços na exata dimensão em que foram executados no local da obra. Desde 
que obedecida esta regra, os riscos dos contratantes em relação a diferenças 
entre o previsto e o realizado são pequenos. Pressupõe a necessidade de 
acompanhamento minucioso da execução dos serviços, tendo em vista a 
possibilidade de variações em relação ao quantitativo de projeto devido à 
natureza do objeto contratado. 
Já nas empreitadas por preço global, a licitante vencedora se compromete 
a realizar o serviço por preço certo e total, assumindo o risco de eventuais 
distorções de quantitativos a serem executados a maior do que os previstos no 
contrato. Por outro lado, a Administração também assume o risco em pagar 
serviços cujas quantidades foram avaliadas em montante superior no momento 
da licitação. Pressupõe a elaboração de projeto básico preciso em função da 
natureza do objeto a construir, menos sujeito a variações que aquele próprio das 
empreitadas por preço unitário - o que não significa que os projetos básicos nas 
empreitadas por preço unitário possam ser de qualidade inferior. 
 
 
 
 
 
53 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.2.5.3. Tipos de Licitação (critérios de julgamento) 
Os tipos de licitação correspondem, em verdade, aos critérios de 
julgamento que poderão ser utilizados para avaliação das propostas 
apresentadas pelos licitantes. Segundo o § 1º do art. 45, combinado com o § 3º 
do art. 46 da Lei nº 8.666/1993, são eles: 
a. Menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais 
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o 
licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações 
do edital ou convite e ofertar o menor preço; 
b. Melhor técnica – utilizado, no caso de obras e serviços de 
engenharia, exclusivamente: para serviços de natureza 
predominantemente intelectual, em especial na contratação da 
elaboração de estudos técnicos preliminares, projetos, cálculos, 
fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva 
em geral; e para execução de obras ou prestação de serviços de 
engenharia de grande vulto majoritariamente dependentes de 
tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado 
por autoridades técnicas de reconhecida qualificação, nos casos em 
Obra em uma repartição pública cuja quantidade contratada de piso 
cerâmico seja de 100 m². 
Caso o regime escolhido seja o de empreitada por preço unitário, mede-
se exatamente o que foi feito. Ou seja, se foram medidos 100,5m², então 
100,5m² serão pagos (e não 100 m²). 
No caso de empreitada por preço global, diversamente, remunera-se o 
que foi previsto em contrato (100 m²). 
 
Exemplo 
 
54 
 
que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de 
execução, com repercussões significativas sobre sua qualidade, 
produtividade, rendimento e durabilidade concretamente 
mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à livre escolha dos 
licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no 
ato convocatório; 
c. Técnica e preço – valem as mesmas considerações acima. 
d. Maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou 
concessão de direito real de uso. 
A Lei nº 12.462/2011, do RDC, em seu art. 18, inovou ao trazer a seguinte 
relação de critérios de julgamento: 
 Menor preço ou maior desconto, os quais poderão considerar os 
custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, 
utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental, dentre outros 
fatores, para a definição do menor dispêndio; 
 Melhor combinação de técnica e preço, sendo permitida a atribuição 
de fatores de ponderação distintos para valorar as propostas técnicas 
e de preço, não devendo o percentual de ponderação mais relevante 
ser superior a 70%; 
 Melhor técnica ou conteúdo artístico, quando, fixado o orçamento 
por parte da Administração, serão consideradas exclusivamente as 
propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes com base 
em critérios objetivos previamente estabelecidos no instrumento 
convocatório; 
 Maior oferta, a ser utilizado no caso de contratos que gerem receita 
para a administração pública; ou 
 
55 
 
 Maior retorno econômico, de forma a selecionar a proposta que 
proporcionará maior economia decorrente da execução do contrato 
para a administração pública e será utilizado exclusivamente para a 
celebração de contratos de eficiência. 
A Lei das Estatais trouxe como novidade o critério de julgamento pela 
“melhor destinação de bens alienados”, o qual não consta da Nova Lei de 
Licitações, a qual conjuga, basicamente, os critérios da Lei nº 8.666/1993 com os 
da Lei do RDC. 
 
1.2.5.4. Habilitação Técnica 
Por quase 30 anos, a documentação exigível para fins de qualificação 
técnica das licitantes foi balizada pelo art. 30 da Lei nº 8.666/1993, o qual, todavia, 
 
Lei nº 14.133/2021 
Art. 33. O julgamento das propostas será realizado de acordo com os seguintes 
critérios: 
I - menor preço; 
II - maior desconto; 
III - melhor técnica ou conteúdo artístico; 
IV - técnica e preço; 
V - maior lance, no caso de leilão; 
VI - maior retorno econômico. 
 
Conhecendo a Legislação 
 
56 
 
ao longo de todo esse período, foi objeto de diversos julgados dos Tribunais de 
Contas, com destaque para a jurisprudência do TCU. 
Atualmente, com a edição da Nova Lei de Licitações e Contratos, tal 
documentação passa a ser regida pelo seu art. 67, dispositivo que incorporou 
muito dessa jurisprudência das Cortes de Contas. 
Entre as novidades trazidas pelo novel diploma está a limitação de 
quantidades mínimas de até 50% das parcelas mais relevantes (§ 2º do art. 67), a 
declaração de conhecimento do local (inc. VI do art. 67), em detrimento à visita 
técnica obrigatória (§ 3º do art. 63), assim como considerar um valor acima de 4% 
em relação ao valor estimado da contratação para fins de definição do seu valor 
significativo (§ 1º do art. 67). 
 
1.2.5.5. Subcontratação 
O art. 72 da Lei nº 8.666/1993 estabelece que “o contratado, na execução 
do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá 
subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em 
cada caso, pela Administração” (na Lei nº 14.133/2021, o assunto se encontra 
disciplinado no art. 122). 
Conforme asseverou o TCU, a previsão de transmissão de direitos e 
obrigações, para que possa ser levada a efeito, precisa estar prevista tanto no 
edital quanto no contrato, somente podendo-se lançar mão de tais mecanismos 
para o quantitativo e para as partes do objeto especificados pela Administração. 
Ademais, por ter sido o licitante aquele que efetivamente demonstrou a 
capacidade técnica para a execução do objeto (estudada no tópico precedente), 
não é possível a subcontratação das parcelas tecnicamente mais complexas ou 
de valor mais significativo do objeto, não se eximindo o contratado principal de 
 
57 
 
suas responsabilidades nas demais situações em que a subcontratação for cabível 
(ver Acórdãos nº 153/2002 e n° 3.144/2011, ambos do Plenário do TCU). 
A fim de coibir a possibilidade de que a subcontratação possa acobertarnegócios escusos, seja pelo ajuste prévio entre empresas, seja pela participação 
de agente que teve sua atuação vedada na licitação, o TCU formulou 
entendimento de que as empresas subcontratadas também devem comprovar, 
perante a Administração, que estão em situação regular fiscal e previdenciária e 
que entre seus diretores, responsáveis técnicos ou sócios não constem 
funcionários, empregados ou ocupante de cargo comissionado no órgão 
contratante (ver Acórdão nº 1.529/2006, Plenário). 
Vale ainda acrescentar não ser admissível que o órgão ou entidade público 
realize pagamentos ou outras ações diretamente à subcontratada, por ocasionar 
uma série de vantagens à empreiteira principal não previstas na licitação, como, 
por exemplo, a redução de despesas tributárias. 
1.2.5.6. Critérios de Aceitabilidade de Preços 
Segundo o art. 40 da Lei nº 8.666/1993, o edital deverá especificar o critério 
de aceitabilidade dos preços unitário e global, permitida a fixação de preços 
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas 
de variação em relação a preços de referência, ressalvando-se obrigatória 
desclassificação de propostas com preços manifestamente inexequíveis. 
De acordo com o que dispõe a Súmula nº 259 do TCU, “nas contratações 
de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos 
preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é 
obrigação e não faculdade do gestor”. 
A finalidade maior da exigência de estabelecimento de critérios de 
aceitabilidade de preços é proteger a Administração contra eventuais prejuízos 
 
58 
 
no decorrer da execução contratual, que têm como causa o chamado “jogo de 
planilha”, objeto de estudo em item mais à frente. 
A Lei nº 14.113/2021, a seu turno, prevê que “no caso de obras e serviços 
de engenharia e arquitetura, para efeito de avaliação (...) de sobrepreço, serão 
considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como 
relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a 
ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente”. 
 
1.2.5.7. Cláusulas de Reajuste 
O reajustamento tem como principal objetivo assegurar que os preços 
contratuais sejam compensados em função de variações dos preços dos insumos 
(material, mão de obra, equipamentos) que ocorrem em determinado período. 
Ou seja, nada mais é do que a atualização do poder aquisitivo da moeda em face 
da inflação setorial, evitando-se, assim, o desequilíbrio econômico-financeiro do 
contrato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lei nº 8.666/1993 
Art. 40 (...) 
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de 
produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a 
data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa 
proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
59 
 
A Lei nº 8.666/1993 foi promulgada em época de alta inflação, o que 
justificava a aplicação do reajuste desde a data prevista para apresentação da 
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referisse, até a data do 
adimplemento de cada parcela. No entanto, com o advento do Plano Real em 
1994 e o consequente controle da inflação, o reajuste passou a ter periodicidade 
anual, e não mais se aplicar até a data do adimplemento de cada parcela. 
 
 
A Nova Lei de Licitações e Contratos trouxe novidades (em relação à Lei nº 
8.666/1993) quanto a esse tema, fazendo uma distinção entre espécies de 
reajustes (já prevista na legislação federal infralegal e amplamente difundida na 
doutrina e na jurisprudência pátrias), nos termos de seu art. 6º, LVIII e LIX. 
Verifique-se: 
Lei nº 10.192/2001 
Art. 2o É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por 
índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de 
produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração 
igual ou superior a um ano. 
§ 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção 
monetária de periodicidade inferior a um ano. 
Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da 
Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou corrigidos 
monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com 
ela não conflitarem, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. 
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste 
artigo será contada a partir da data limite para apresentação da 
proposta ou do orçamento a que essa se referir. 
 
 
Conhecendo a Legislação 
 
60 
 
LVIII - reajustamento em sentido estrito: forma de manutenção 
do equilíbrio econômico-financeiro de contrato consistente na 
aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, 
que deve retratar a variação efetiva do custo de produção, 
admitida a adoção de índices específicos ou setoriais; 
LIX - repactuação: forma de manutenção do equilíbrio 
econômico-financeiro de contrato utilizada para serviços 
contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra 
ou predominância de mão de obra, por meio da análise da 
variação dos custos contratuais, devendo estar prevista no edital 
com data vinculada à apresentação das propostas, para os custos 
decorrentes do mercado, e com data vinculada ao acordo, à 
convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o orçamento 
esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra; 
 
Outra mudança está prevista em seu art. 25, § 7º, o qual dispõe que a data-
base para fins de reajuste será sempre a do orçamento (não havendo, portanto, 
a possibilidade de escolha pela data de apresentação da proposta, conforme 
ocorria na Lei anterior). O mesmo dispositivo assevera, ainda, que, 
independentemente da duração do contrato (portanto, mesmo que inferior a 1 
ano), deve haver a previsão de seu reajustamento no edital. 
Sobre esse aspecto, é importante atentar para o fato de que o reajuste não 
deve ocorrer 1 ano após a assinatura do contrato, mas sim após 1 ano da data de 
seu orçamento. 
 
 
 
 
 
 
 
Data-base do orçamento: maio/2022; 
Licitação: janeiro/2023; 
Assinatura do contrato: março/2023 
Quando deverá ocorrer o 1° reajuste? 
Ocorrerá em maio de 2023 (ou seja, pouco tempo depois de sua 
assinatura). 
 
Exemplo 
 
61 
 
Para atualização dos preços, pode-se utilizar a seguinte fórmula: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Pn = In/Io x Po 
Sendo, 
Pn = Preço no mês desejado; 
Po = Preço relativo à proposta inicial; 
In = Índice do mês desejado para atualização; 
Io = Índice do mês da proposta inicial. 
 
 
 
 
62 
 
Cumpre salientar que esses índices devem sempre ser específicos ou 
setoriais (famílias EMOP, Índice Nacional de Custo de Construção (INCC) etc.), não 
sendo adequados os índices gerais, a exemplo do Índice de Preços ao 
Consumidor Amplo (IPCA) / Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Calcular o reajustamento relativo a uma medição do mês de 
dezembro/2022, no valor de R$ 300.000,00. 
A data do orçamento foi outubro/2020 e o contrato foi assinado em 
fevereiro/2021. 
 Índices INCC- FGV: 
 outubro/20 = 419,405 
 outubro/21 = 449,103 
 outubro/22 = 483,760 
Reajustamento para o mês outubro/2022: 
Pn = (In/Io) x Po 
Pn = (483,760 / 419,405) x R$ 300.000,00 
Pn = R$ 346.033,07 
O reajuste, portanto, será de R$ 46.033,07, que representa 15,34%. 
OBS.: Esse percentual será utilizado para todas as medições a partir de 
outubro/2022 até setembro/2023. 
 
Exemplo 
 
63 
 
1.3. Fase Externa 
Esta etapa tem início na publicação do edital e termina com a assinatura 
do contrato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
No âmbito da execução de obras públicas,a publicação dos avisos 
contendo os resumos dos editais, até a promulgação da Lei nº 14.133/2021, se 
encontrava disciplinada, basicamente, no art. 21 da Lei nº 8.666/1993 e no art. 15 
da Lei do RDC. 
Atualmente, além dos dispositivos acima, vige o disposto no art. 54 da Lei 
nº 14.133/2021, o qual trouxe como novidade o fato de a publicidade do edital 
de licitação ser realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do 
ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas 
(PNCP). Nada obstante, remanesce a necessidade de publicação das licitações 
nos diários oficiais dos entes e nos jornais diários de grande circulação. 
 
 
 
 
64 
 
 
1.3.1. Análise das Propostas de Preço 
Na análise das propostas, verificam-se os preços total e unitários 
ofertados, devendo ser desclassificadas aquelas com valor global superior ao 
limite estabelecido, ou com preços unitários de serviços superiores aos definidos 
no critério de aceitabilidade de preços unitários, ou, ainda, com preço total 
manifestamente inexequível, cuja definição se encontrava disciplinada no § 1° do 
art. 48 da Lei nº 8.666/1993. 
Com a promulgação da nova Lei, entretanto, a inexequibilidade, no que 
tange às obras públicas, passa a estar prevista no § 4º do art. 59 da Lei nº 
Lei nº 14.133/2021 
Art. 54. A publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação 
e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal 
Nacional de Contratações Públicas (PNCP). 
§ 1º Sem prejuízo do disposto no caput, é obrigatória a publicação de extrato 
do edital no Diário Oficial da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, 
ou, no caso de consórcio público, do ente de maior nível entre eles, bem como em 
jornal diário de grande circulação. 
§ 2º É facultada a divulgação adicional e a manutenção do inteiro teor do 
edital e de seus anexos em sítio eletrônico oficial do ente federativo do órgão ou 
entidade responsável pela licitação ou, no caso de consórcio público, do ente de 
maior nível entre eles, admitida, ainda, a divulgação direta a interessados 
devidamente cadastrados para esse fim. 
§ 3º Após a homologação do processo licitatório, serão disponibilizados no 
Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, se o órgão ou entidade 
responsável pela licitação entender cabível, também no sítio referido no § 2º deste 
artigo, os documentos elaborados na fase preparatória que porventura não tenham 
integrado o edital e seus anexos. 
Conhecendo a Legislação 
Conhecebnd 
 
65 
 
14.133/2021, sendo considerada quando ocorrerem preços inferiores a 75% do 
valor orçado pela Administração. 
1.4. Dispensa de Licitação 
Ocorre quando a licitação é possível, porém fica a critério do gestor optar 
pela sua não realização, estando os critérios previstos no art. 24 da Lei 8.666/1993 
e, mais recentemente, no art. 75 da Lei nº 14.133/2021. 
 Dentre esses, são listados a seguir os mais importantes para o nosso curso: 
 Obras e serviços de engenharia de valor até R$ 100.000,00 (pela Lei nº 
8.666/93, o valor é de até R$ 33.000); 
 Casos de emergência ou de calamidade pública, quando 
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa 
ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, 
serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, mas 
 
66 
 
 somente para os bens necessários ao atendimento da situação 
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que 
possam ser concluídas no prazo máximo de 1 ano (pela Lei nº 
8.666/1993, o prazo era de, apenas, de 180 dias); 
 Para contratação que mantenha todas as condições definidas em edital 
de licitação realizada há menos de 1 (um) ano, quando no certame (i) 
não surgiram licitantes interessados ou não foram apresentadas 
propostas válidas; ou (ii) as propostas apresentadas consignaram 
preços manifestamente superiores aos praticados no mercado ou 
incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes. 
 
1.5. Inexigibilidade de Licitação 
Diversamente do que ocorre para a dispensa, a licitação é considerada 
inexigível quando a competição é inviável, ou seja, não há sentido em se proceder 
à licitação quando as características do objeto a ser contratado não permitirem 
competitividade, não sendo possível atribuir ao gestor a possibilidade de escolher 
Atenção
Em casos dispensa de licitação decorrente de situação de emergência ou 
calamidade pública, entende-se que a completa caracterização do objeto, 
abordando na totalidade os elementos necessários a um projeto básico, 
podem levar alguns meses em determinados casos. 
Neste sentido, de forma a atender a necessidade da Administração Pública 
em situação emergencial, admite-se que o projeto básico apresente uma 
planilha estimativa de preços, fundamentada em relatório técnico, desde 
que tais serviços tenham natureza emergencial e de baixa complexidade 
executiva, em caráter excepcional, conforme previsto no acórdão 614/2010 
– TCU – Plenário e acórdão 2049/2011 – TCU – Plenário. 
 
 
67 
 
entre licitar ou não. O assunto é tratado no art. 25 da Lei nº 8.666/1993 e, mais 
recentemente, no art. 74 da Nova Lei de Licitações e Contratos. 
Em relação a obras ou serviços de engenharia, a situação mais importante 
a se destacar diz respeito à contratação aos serviços técnicos especializados de 
natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de 
notória especialização, sendo assim considerados os responsáveis técnicos cujo 
conceito no campo de sua especialidade — decorrente de desempenho anterior, 
estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica 
ou outros requisitos relacionados com suas atividades — permita inferir que o 
seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do 
objeto do contrato. 
 
 
68 
 
RECAPITULANDO – MÓDULO 1 
Neste módulo, vimos a etapa de planejamento da contratação a ser 
realizada, composta pela fase preliminar à licitação, e pelas fases interna e externa 
da licitação. 
Na fase preliminar à licitação, destacam-se o programa de necessidades, 
que define as características básicas do empreendimento bem como o seu padrão 
de acabamento, considerando-se a sua área de influência, a população atingida, 
a região beneficiada etc.; os estudos de viabilidade, que, com base no 
programa de necessidades, visam avaliar as alternativas possíveis para execução 
do empreendimento, definindo a melhor solução conceitual sob os aspectos 
legal, técnico, econômico e ambiental; e, por fim, o anteprojeto, que é a 
representação técnica da opção aprovada nos estudos de viabilidade, tendo 
como objetivo principal subsidiar a elaboração do projeto básico. 
Na fase interna da licitação, ganha destaque a elaboração dos projetos 
básico e executivo com o nível de precisão exigido pela Lei. Deve-se atentar para 
que estes projetos contenham todos os elementos previstos nas normas e que 
os seus orçamentos estejam detalhados tanto nas suas quantidades quanto na 
formação dos preços. Outro cuidado que se deve tomar é com relação às 
cláusulas do edital, que devem garantir a isonomia do certame, ampliar a sua 
concorrência tanto quanto possível, e garantir o equilíbrio econômico-financeiro 
da contratação futura. 
A fase externa deve iniciar com a correta publicação do certame, de forma 
a ampliar o universo de concorrentes, o que tende a favorecer a obtenção da 
proposta mais vantajosa para a administração. É nesta fase que se verifica a 
conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e com os preços 
correntes no mercado. 
 
69 
 
Para auxiliar a organização do seu aprendizado e uma melhor visualização 
dos conteúdos chave, preparamos o quadro abaixo. A cada módulo estudado, 
haverá indicação das fases para Contratação de uma Obra Pública, que você 
deverá preencher com suas anotações.Lembrando, este é um material construído 
por você, para uma melhor fixação dos conteúdos. Não haverá feedback do 
docente, mas você poderá conferir suas anotações com o que foi apresentado 
para o estudo deste tópico. 
Sugerimos fortemente o preenchimento a cada etapa aprendida para que 
todo o processo fique mais claro e mais fácil de visualizar! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
70 
 
Organizando ideias sobre as fases de implantação de uma contratação: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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71 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO 02 
EXECUÇÃO CONTRATUAL E 
UTILIZAÇÃO DO OBJETO 
 
72 
 
 
2. EXECUÇÃO CONTRATUAL E UTILIZAÇÃO DO 
OBJETO 
 
Neste módulo são abordadas as fases IV e V do fluxograma apresentado 
no item 1 do módulo anterior deste material, denominadas como: “fase 
contratual” e “fase posterior à contratação”, respectivamente, sendo que esta 
última se refere ao momento de utilização do objeto, nomenclatura que será 
utilizada no item 2.2 do presente. 
No módulo 2 vamos explorar as fases IV e V do 
Fluxograma de Implantação da Obra Pública 
 
 
 
 
 
 
2.1 Execução Contratual (ou fase contratual) 
Esta fase tem início na assinatura do contrato e se encerra com o 
recebimento da obra. 
No entanto, o início da execução da obra propriamente dita não se dá por 
meio apenas da assinatura do contrato, estando, em geral, condicionado à 
emissão de um documento denominado “ordem de início” ou “ordem de serviço” 
ou, ainda, “ordem de início de serviço” etc. 
 
73 
 
Além deste, são necessários outros documentos, conforme o caso, que 
devem ser verificados pela Fiscalização do contrato para o regular início da obra. 
São eles: 
 ARTs dos responsáveis técnicos pela obra, registrada no CREA do estado 
onde se localiza o empreendimento (Arts. 1º e 2º da Lei nº 6.496/1977); 
 Licença ambiental de instalação obtida no órgão ambiental competente, 
quando for o caso (Art. 8º, inciso II, da Resolução nº 237/1977 do 
CONAMA); 
 Alvará de construção, obtido na prefeitura municipal (legislação 
municipal); 
 Certificado de matrícula da obra de construção civil, obtido no Instituto 
Nacional do Seguro Social, no prazo de trinta dias contados do início de 
suas atividades (Art. 256, § 1º, inciso II, do Decreto nº 3.048/1999); 
 Ordem de serviço da Administração autorizando o início dos trabalhos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Na sequência, são tratados os principais aspectos relativos à execução 
contratual. 
 
74 
 
2.1.1. Alterações Contratuais 
Durante a execução de uma obra, muitas vezes se verifica a necessidade 
de executar serviços não previstos inicialmente, seja em termos qualitativos ou 
quantitativos. Por este motivo, é prevista pela legislação (art. 65 da Lei nº 
8.666/1993 e arts. 124 a 136 da Lei nº 14.133/2021) a possibilidade de alterações 
do contrato firmado, desde que motivadas, de forma a melhor se atingir o 
interesse público. 
Todavia, há que se ter uma série de cuidados de forma a se garantir a 
economicidade dessas alterações, atentando-se para a manutenção da equação 
econômico-financeira estabelecida no 
termo inicial avençado, bem como para o 
não desvirtuamento do objeto contratado, 
assegurando-se, assim, a seleção da 
proposta mais vantajosa e o princípio da 
isonomia. 
No caso particular de inclusão de itens novos na planilha contratual, devem 
ser observados os seguintes procedimentos: 
 Demonstração da composição de custos unitário do novo serviço; 
 Demonstração da memória de cálculo dos quantitativos; 
 Adoção dos mesmos custos para insumos que estejam presentes em 
outros serviços já constantes da planilha orçamentária (ex. areia, brita etc.); 
 Verificação da compatibilidade com preços de mercado; 
 Verificação da manutenção do desconto global inicialmente ofertado. 
 
 
AVENÇADO* – 
ajustado; combinado. 
 
*www.dicio.com.br/aurelio-2/ 
 
Glossário 
 
75 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.1.1.1. Acréscimos e Supressões (base de cálculo) 
As alterações dos contratos administrativos podem ocorrer consensual ou 
unilateralmente (ou seja, de forma impositiva pela administração pública), 
devendo-se observar, todavia, neste último caso, os percentuais discriminados no 
quadro a seguir (art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/1993 e art. 125 da Lei nº 
14.133/2021): 
 
OBJETO VARIAÇÃO LIMITE 
U
N
IL
A
T
E
R
A
L
 
Obras, serviços e compra, em geral 
Acréscimo 25% 
Supressão 25% 
Reforma 
Acréscimo 50% 
Supressão 25% 
INCLUSÃO DE 
NOVOS ITENS 
Demonstração da composição dos custos; 
Demonstração da memória de cálculo; 
Adoção dos mesmos custos declarados anteriormente; 
Verificação da compatibilidade de preço de mercado; 
Manutenção do desconto global inicialmente ofertado. 
Garantir a economicidade; 
Manutenção da equação econômico-financeira 
estabelecida no termo inicial avençado; 
Atenção para o não desvirtuamento da obra; 
Seleção da proposta mais vantajosa e do princípio 
da isonomia. 
ALTERAÇÕES 
CONTRATUAIS 
PRINCIPAIS 
CUIDADOS 
Arts. 124 a 136 da Lei nº 14.133/2021 e art. 65 da Lei 
nº 8.666/1993; 
Possibilidade de executar serviços não previstos 
anteriormente, mediante alteração no contrato 
firmado, desde que motivadas, de forma a melhor se 
atingir o interesse público. 
 
76Não obstante a clara redação desse dispositivo, o seu alcance, por anos, 
tornou-se objeto de divergência entre Tribunais de Contas, doutrinadores, 
entidades/órgãos públicos, empresas licitantes, órgãos de controle interno etc., 
porquanto se percebeu que os limites determinados na Lei, quando aplicada a 
compensação entre acréscimos e supressões, permitiam mudanças significativas 
no objeto contratado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as 
devidas justificativas, nos seguintes casos: 
(...) 
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições 
contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, 
serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial 
atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de 
equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus 
acréscimos. 
 
Conhecendo a Legislação 
 
77 
 
Esta compensação, em sede de termos aditivos, está ilustrada no exemplo 
a seguir. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Obra de construção de edifício 
 
Serviços Contrato inicial Após aditivo 
Qtde. Preço unit. Preço total Qtde. Preço total 
A 500 650,00 325.000,00 300 195.000,00 
B 600 800,00 480.000,00 300 240.000,00 
C 250 350,00 87.500,00 100 35.000,00 
D 380 490,00 186.200,00 120 58.800,00 
E 720 500,00 360.000,00 1000 500.000,00 
F 450 610,00 274.500,00 600 366.000,00 
G 200 380,00 76.000,00 800 304.000,00 
H 100 900,00 90.000,00 600 540.000,00 
Total 1.879.200,00 2.238.800,00 
Na tabela acima, verificam-se acréscimos e supressões de serviços que, 
isoladamente, superam o limite de 25% determinado pela lei. Quando 
compensadas, todavia, essas alterações se encontram abaixo do limite 
legal, conforme detalhado na tabela a seguir: 
Alterações R$ % 
Acréscimos 909.500,00 48,40 
Supressões 549.900,00 29,26 
Total (saldo) 359.600,00 19,14 
Consoante o atual entendimento do TCU, essas alterações estariam 
infringindo o disposto na Lei Federal 8.666/93. 
 
 
 
Exemplo 
 
78 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vale destacar os limites previstos no § 1º do art. 65 da Lei Federal nº 
8.666/1993 (que são os mesmos plasmados no art. 125 da Lei nº 14.133/2021) se 
aplicam tanto às alterações contratuais quantitativas quanto às qualitativas, 
conforme jurisprudência do TCU e, atualmente, pelo próprio art. 125 da Nova Lei 
de Licitações e Contratos. 
 
 
 
 
 
 
Acórdão n° 749/2010-TCU-Plenário 
(...) as reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de 
forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos 
devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, 
aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum 
tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no 
dispositivo legal. 
Acórdão nº 591/2011-TCU-Plenário 
(...) para efeito de observância dos limites de alterações contratuais 
previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/1993, passe a considerar as reduções 
ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de 
reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre 
o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, 
individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites 
de alteração estabelecidos no dispositivo legal'; 
Nesse sentido também se posicionam os Acórdãos TCU - Plenário nº 
3126/2013; 1915/2013; 2819/11; 2530/2011; 1428/2003; 1080/2008; 
1599/2010; 1910/2012, entre outros. 
 
 
Conhecendo a Jurisprudência do TCU 
 
79 
 
 
2.1.1.2. Jogo de Planilha 
Questão bastante relevante a ser observada nos aditivos contratuais diz 
respeito ao “jogo de planilha”, expediente no qual é alterado o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato em prejuízo da Administração. Geralmente, 
essa manobra é feita por meio do acréscimo de serviços com preços mais altos, 
acompanhado da supressão de itens com preços mais baixos, conforme 
exemplificado na sequência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Decisão Plenária nº 215/1999 do TCU 
8.1. (...) 
a) tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a 
dimensão do objeto - quanto as unilaterais qualitativas - que mantêm 
intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos 
limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, 
em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da 
mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses 
limites serem obrigatoriamente fixados em lei; 
 
 
Conhecendo a Jurisprudência do TCU 
 
80 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Além da alteração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o jogo 
de planilha, muitas vezes, faz com que não seja escolhida a melhor proposta pela 
Administração, pois a empresa vencedora do certame, ao final da execução 
contratual, pode não ser a detentora dos melhores preços, quando comparadas 
às outras licitantes, conforme situação hipotética ilustrada a seguir. 
 
Serviço Contrato inicial Após aditivos 
Qtde. 
inicial 
Preço Contrato Preço Paradigma Qtde. 
final 
Preço 
Contrato 
Preço 
Paradigma 
$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total 
A 800 500,00 400.000,00 400,00 320.000,00 1600 800.000,00 640.000,00 
B 800 300,00 240.000,00 420,00 336.000,00 400 120.000,00 168.000,00 
C 600 200,00 120.000,00 280,00 168.000,00 150 30.000,00 42.000,00 
D 200 250,00 50.000,00 280,00 56.000,00 200 50.000,00 56.000,00 
E 0 70,00 0,00 70,00 0,00 200 14.000,00 14.000,00 
Total 810.000,00 
 
880.000,00 
 
1.014.000,00 920.000,00 
Desconto 7,95% -10,22% 
 
Exemplo 
Da tabela acima, observa-se que o desconto inicial ofertado, de 7,95%, foi 
substituído por um sobrepreço de 10,22% em relação ao preço paradigma, 
em virtude das seguintes alterações: 
 Acréscimo do serviço A, cujo preço contratado encontra-se acima 
do preço paradigma; 
 Supressão dos itens B e C, cujos preços encontram-se abaixo dos 
preços paradigmas; 
 Inclusão do serviço E, que foi contratado pelo preço paradigma 
(sem haver desconto). 
 
 
81 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Suponha-se que foi elaborado, por determinada Secretaria, o seguinte 
orçamento estimativo para execução de uma obra: 
Serviço Qtde. inicial Orçamento estimativo 
$ unit $ total 
X 1100 600,00 660.000,00 
Y 900 500,00 450.000,00 
Z 600 700,00 420.000,00 
K 450 800,00 360.000,00 
Total 1.890.000,00 
Participaram do certame licitatório três empresas, cujas propostas 
encontram-se detalhadas abaixo, tendo sido sagrada vencedora a 
empresa A, em virtude de oferecer o menor preço global. 
Serviço Qtde. 
inicial 
Empresa A Empresa B Empresa C 
$ unit $ total $ unit $ total $ unit $ total 
X 1100 520,00 572.000,00 650,00 715.000,00 680,00 748.000,00 
Y 900 450,00 405.000,00 500,00 450.000,00 450,00 405.000,00 
Z 600 650,00 390.000,00 650,00 390.000,00 600,00 360.000,00 
K 450 1.000,00 450.000,00 720,00 324.000,00 700,00 315.000,00 
Total 1.817.000,00 1.879.000,00 1.828.000,00 
 
 
Exemplo 
 
82 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
No decorrer da obra, foi celebrado termo aditivo acrescentando o 
quantitativo do serviço K: 
 
Serviço Qtde. 
inicial 
Empresa A Empresa B Empresa C 
$ unit $ total $ unit $ total $ unit $ total 
X 1100 520,00 572.000,00 650,00 715.000,00 680,00 748.000,00 
Y 900 450,00 405.000,00 500,00 450.000,00 450,00 405.000,00 
Z 600 650,00 390.000,00 650,00 390.000,00 600,00 360.000,00 
K 900 1.000,00 900.000,00 720,00 648.000,00 700,00 630.000,00 
Total 2.267.000,00 - 2.203.000,00 - 2.143.000,00 
 
Conforme se observa na tabela acima, as alterações contratuais tornarama proposta da empresa A mais onerosa para a Administração, se 
comparada com as das outras licitantes. Ademais, gerou-se um sobrepreço 
na contratação, visto que, pelos preços estimados no orçamento da 
Administração, o valor máximo a ser pago pela obra, com as alterações, 
seria de R$ 2.250.000,00, conforme demonstrado na tabela abaixo: 
 
Serviço Qtde. inicial Orçamento estimativo 
$ unit $ total 
X 1100 600,00 660.000,00 
Y 900 500,00 450.000,00 
Z 600 700,00 420.000,00 
 
K 900 800,00 720.000,00 
Total 2.250.000,00 
 
 
 
 
 
Exemplo 
 
83 
 
 
 
 
 
2.1.1.3. Reequilíbrio Econômico-Financeiro (Revisão 
de Preços) 
O reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos traduz-
se no restabelecimento da relação entre a prestação pecuniária a ser paga pela 
Administração e os encargos do particular, após a ocorrência de fatos 
supervenientes à assinatura do instrumento contratual que alteram 
significativamente as suas condições iniciais. 
A revisão dos valores contratados tem amparo no art. 65, II, alínea “d”, da 
Lei Federal nº 8.666/1993 (art. 124, II, alínea “d”, da Lei nº 14.133/2021). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para melhor compreensão de sua abrangência e conteúdo, 
disponibilizamos o material de apoio: Videoaula sobre o Jogo de 
Planilha. Não deixe de conferir para entender melhor o assunto! 
 
No Material de Apoio: Podcast, você encontrará o relato de uma 
fiscalização em uma Obra Pública, que encontrou inconsistências no 
anteprojeto e poderá ouvir as orientações do docente a respeito. 
 
Saiba mais 
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as 
devidas justificativas, nos seguintes casos: 
(...) 
II - por acordo das partes: 
(...) 
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre 
os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa 
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a 
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na 
hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de 
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da 
execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito 
ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e 
extracontratual. 
Conhecendo a Legislação 
 
84 
 
Para a celebração de termo aditivo visando ao reequilíbrio econômico-
financeiro, há que se verificar, todavia, o contrato de forma global, uma vez que 
outros insumos e serviços podem ter tido variação negativa no mesmo período, 
mantendo o equilíbrio contratual. 
2.1.1.4. Tempestividade dos Aditivos 
Segundo o art. 62 da Lei Federal nº 4.320/1964, o pagamento da despesa 
só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. 
O art. 63, por sua vez, dispõe que a liquidação da despesa consiste na 
verificação do direito adquirido pelo credor, e que esta terá por base: o contrato, 
o ajuste ou o acordo respectivo; a nota de empenho; os comprovantes da entrega 
de material ou da prestação efetiva do serviço. 
Desta forma, o pagamento pela execução de novos serviços somente pode 
ser efetuado após a realização de aditivo contratual. 
2.1.2. Obrigações da Contratada 
Cabe à empresa contratada o cumprimento das seguintes obrigações 
legais: 
 Obter ARTs referentes ao objeto do contrato; 
 Obter alvará de construção; 
 Quitar obrigações tributárias relativas à execução do objeto. 
Além das descritas acima, devem ser observadas também as obrigações 
de natureza contratual. 
 
 
 
 
85 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.1.3. Atrasos, Rescisão e Sanções na Execução do 
Contrato 
 
 Atraso 
Consoante o art. 86 da Lei nº 8.666/1993 (art. 162 da Lei nº 14.133/2021), 
o atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de 
mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato. A multa a 
que alude aquele artigo não impede que a Administração rescinda 
unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas na Lei Geral de 
Licitações. 
No Manual de Obras Públicas da Secretaria de Estado da Administração 
e do Patrimônio (SEAP) do Governo Federal (disponível no sítio 
http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manuais/manual_projeto.pdf), 
constam diversas obrigações que devem integrar os editais e os 
contratos de obras em âmbito federal, tais como: 
 Manter no local dos serviços e obras instalações, funcionários e 
equipamentos em número, qualificação e especificação 
adequados ao cumprimento do contrato; 
 Submeter à aprovação da fiscalização, até cinco dias após o início 
dos trabalhos, o plano de execução e o cronograma detalhado 
dos serviços e obras, elaborados em conformidade com o 
cronograma do contrato e técnicas adequadas de planejamento, 
bem como eventuais ajustes; 
 Submeter à aprovação da fiscalização os protótipos ou amostras 
dos materiais e equipamentos a serem aplicados nos serviços e 
obras objeto do contrato; 
 Realizar, por meio de laboratórios previamente aprovados pela 
fiscalização e sob suas custas, os testes, ensaios, exames e provas 
necessárias ao controle de qualidade dos materiais, serviços e 
equipamentos a serem aplicados nos trabalhos. 
 
 
 
Leitura Recomendada 
http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manuais/manual_projeto.pdf
 
86 
 
 Rescisão/extinção do contrato 
Constitui motivo para rescisão/extinção do contrato a sua inexecução total 
ou parcial, além de outras circunstâncias previstas no art. 78 da Lei nº 8.666/1993 
ou no art. 137 da Nova Lei de Licitações. 
 Sanções 
Nos termos do art. 87 da Lei nº 8.666/1993, garantida a prévia defesa, a 
Administração poderá aplicar ao contratado, em virtude da inexecução total ou 
parcial do contrato, as seguintes sanções: 
 advertência; 
 multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; 
 suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a Administração, por prazo não superior a dois anos; 
 declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. 
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 156, em vez de suspensão, se refere a 
“impedimento de licitar e contratar”, penalidade que pode durar por até três anos. 
2.1.4. Fiscalização 
Em face das peculiaridades que envolvem a fiscalização de contratos de 
execução de obras públicas, os profissionais das áreas de engenharia e 
arquitetura, envolvidos no processo de fiscalização, detentores de conhecimentos 
técnicos e legalmente habilitados na área de engenharia e arquitetura, 
necessitam, também, deter conhecimentos, consoante diretrizes estabelecidas na 
legislação e jurisprudência que regem a matéria, desde a licitação ao recebimento 
definitivo da obra. 
 
87 
 
Alguns cuidados especiais devem ser observados pelos profissionais 
responsáveis pela fiscalização, como por exemplo, a observância do vínculo às 
diretrizes estabelecidas no edital. 
A organização dos registros relevantes sobre a obra é de vital importância 
para um controle efetivo e sistemático dos empreendimentos. 
Uma vez que a Administração designou um fiscal para o acompanhamento 
da obra, será, tal preposto, o principal responsável pela supervisão da correta 
execução e qualidade dos serviços, atestação de medições, solicitações à 
contratada, aprovação técnica de alterações e justificativas para os aditamentos 
ao contrato. 
A fiscalização deve manter um arquivo completo e atualizado de toda a 
documentação pertinente aos trabalhos, individualizado por obra, incluindo a 
seguinte documentação: 
 Ato de Nomeação da Fiscalização; 
 ART dos profissionais responsáveis pela execução das obras e pela 
elaboração dos projetos, com comprovante de pagamento; 
 Ordens de serviço (de início das obras e de início para cada etapa); 
 Comunicações feitas à contratada, e recebidas desta; 
 Edital/contrato e seus anexos (plantas, planilha contratada,especificação, 
memorial descritivo e cronograma atualizado); 
 Especificações Técnicas, Memorial Descritivo e Caderno de Encargos; 
 Relação nominal atualizada dos empregados designados para a execução 
dos serviços; 
 Documentação contra riscos de acidentes de trabalho e os documentos 
comprobatórios da regularidade fiscal e previdenciária da empresa 
 
88 
 
contratada, quais sejam, as guias de recolhimento do Fundo de Garantia 
do Tempo de Serviço (FGTS), Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e 
certificados de regularidade perante as Fazendas Públicas; 
 Licença ambiental, caso seja obrigatório para o empreendimento; 
 Projeto executivo atualizado; 
 Medições (memória de cálculo, relatório fotográfico e planilha de 
medição); 
 Eventuais solicitações de aditamento; 
 Cópias das Notas de Crédito, de Empenho e Fiscais (emitidas pelo 
contratado) com objetivo de acompanhamento e controle da 
disponibilidade financeira do órgão para cumprimento das obrigações de 
pagamento perante o contratado; 
 Certificados de ensaios e testes de materiais e serviços, protótipos e 
catálogos de materiais e equipamentos aplicados nos serviços e obras; 
 Cópias de Normas Técnicas pertinentes ao serviço contratado 
 Determinações do TCE-RJ (obter informação no Controle Interno). 
A fiscalização deverá certificar-se se o responsável técnico pela execução 
das obras é o mesmo profissional indicado no processo licitatório, ou se seu 
substituto tem experiência profissional equivalente. 
Como instrumento complementar e obrigatório, tem-se o diário de obra, 
que, ao ser preenchido corretamente e revisado com pertinência, deve registrar 
a ocorrência de falhas que podem resultar em má qualidade ou orientar as 
soluções que devem ser adotadas na prevenção de transtornos futuros. 
A fiscalização deverá exigir relatórios diários de execução dos serviços e 
obras (Diário de Obra), com páginas numeradas em 3(três) vias, 2(duas) 
 
89 
 
destacáveis, contendo o registro de todos os fatos do andamento dos serviços, 
como: entrada e saída de equipamentos, aprovação dos materiais a serem 
empregados na obra, serviços em andamento, efetivo de pessoal, condições 
climáticas, visitas ao canteiro de serviço, problemas ocorridos durante a execução, 
inclusive para as atividades de suas subcontratadas. Todas as folhas devem ser 
assinadas pelo responsável técnico da execução das obras e pelo responsável 
pela fiscalização. 
2.1.4.1. Principais Atividades da Fiscalização 
São extensas as tarefas e responsabilidades que deverão ser assumidas 
pela fiscalização para a garantia do bom andamento dos trabalhos. No Manual 
de Obras Públicas da Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio, do 
Governo federal (leitura já recomendada anteriormente) e no Manual do Fiscal de 
Contratos da Marinha do Brasil, constam, por exemplo, as seguintes: 
 Analisar e aprovar o projeto das instalações provisórias e canteiro de 
serviço apresentados pela Contratada no início dos trabalhos; 
 Analisar e aprovar o plano de execução e o cronograma detalhado dos 
serviços e obras a serem apresentados pela Contratada no início dos 
trabalhos; 
 Obter da Contratada o Manual de Qualidade contendo o Sistema de 
Gestão de Qualidade e verificar a sua efetiva utilização; 
 Promover reuniões periódicas no canteiro de serviço para análise e 
discussão sobre o andamento dos serviços e obras, esclarecimentos e 
providências necessárias ao cumprimento do contrato; 
 Esclarecer ou solucionar incoerências, falhas e omissões eventualmente 
constatadas nos desenhos, memoriais, especificações e demais elementos 
 
90 
 
de projeto, bem como fornecer informações e instruções necessárias ao 
desenvolvimento dos trabalhos; 
 Solucionar as dúvidas e questões pertinentes à prioridade ou sequência 
dos serviços e obras em execução, bem como às interferências e interfaces 
dos trabalhos da Contratada com as atividades de outras empresas ou 
profissionais eventualmente contratados pelo Contratante; 
 Promover a presença dos Autores dos projetos no canteiro de serviço, 
sempre que for necessária a verificação da exata correspondência entre as 
condições reais de execução e os parâmetros, definições e conceitos de 
projeto; 
 Paralisar e/ou solicitar o refazimento de qualquer serviço que não seja 
executado em conformidade com projeto, norma técnica ou qualquer 
disposição oficial aplicável ao objeto do contrato; 
 Determinar o afastamento do preposto ou de qualquer empregado da 
Contratada, desde que constate a inoperância, o desleixo, a incapacidade 
ou atos desabonadores, procedendo da mesma forma em relação ao 
preposto ou empregados de subcontratadas; 
 Ordenar a imediata retirada do local, de empregado da Contratada que 
estiver sem uniforme ou Equipamento de Proteção Individual (EPI) 
adequado, que dificulte a sua Fiscalização ou cuja permanência na área, a 
seu critério, julgar inconveniente; 
 Solicitar a substituição de materiais e equipamentos que sejam 
considerados defeituosos, inadequados ou inaplicáveis aos serviços e 
obras; 
 
91 
 
 Solicitar a realização de testes, exames, ensaios e quaisquer provas 
necessárias ao controle de qualidade dos serviços e obras objeto do 
contrato; 
 Exercer rigoroso controle sobre o cronograma de execução dos serviços e 
obras, aprovando os eventuais ajustes que ocorrerem durante o 
desenvolvimento dos trabalhos; 
 Verificar e aprovar a substituição de materiais, equipamentos e serviços 
solicitada pela Contratada e admitida no Caderno de Encargos, com base 
na comprovação da equivalência entre os componentes, de conformidade 
com os requisitos estabelecidos no Caderno de Encargos; 
 Verificar e aprovar os relatórios periódicos de execução dos serviços e 
obras, elaborados de conformidade com os requisitos estabelecidos no 
Caderno de Encargos; 
 Verificar e aprovar os desenhos “as built” elaborados pela Contratada, 
registrando todas as modificações introduzidas no projeto original, de 
modo a documentar fielmente os serviços e obras efetivamente 
executados; 
 Notificar a contratada, sempre por escrito, com prova de recebimento da 
notificação (procedimento formal, sempre com prazo, etc.), anotando 
todas as ocorrências no diário de obras, tomando as providências que 
estejam sob sua alçada e encaminhando as que fugirem a sua 
competência; 
 Comunicar por escrito as irregularidades encontradas em situações que se 
mostrem desconformes com o edital ou contrato e com a lei; 
 
92 
 
 Propor aplicação das sanções administrativas à Contratada, em virtude de 
inobservância ou desobediência às cláusulas contratuais e instruções ou 
ordens da Fiscalização; 
 Aprovar partes, etapas ou a totalidade dos serviços executados, verificar e 
atestar as respectivas medições, bem como conferir, revisar e encaminhar 
para pagamento as faturas emitidas pela Contratada; por sua relevância a 
atividade de medição encontra-se mais bem detalhada, separadamente, a 
seguir, juntamente com o assunto relativo aos pagamentos. 
2.1.5. Medições e Pagamentos 
Somente podem ser considerados para efeito de medição e pagamento os 
serviços efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscalização, 
a qual deverá analisar e aprovar parte ou totalidade dos serviços executados, em 
obediência ao regime de execução e ao caderno de encargos. 
Além disso, a fiscalização deverá verificar se estão sendo utilizados na obra 
os equipamentos, as instalações e a equipe técnica previstos na proposta ou no 
contrato. Também deverá aprovar os materiais propostos pelo contratado, 
avaliando se eles estão em conformidade com a garantia, qualidade, composição 
e desempenho requeridos pelas especificações técnicas. 
Caso os serviços tenham sido executados em conformidade com as 
especificações, a fiscalização deverá atestar as medições dos serviços, bem como 
conferir e encaminhar para pagamento as faturas emitidaspelo contratado. Caso 
contrário, a fiscalização deve determinar o refazimento dos serviços às expensas 
da empresa executora. 
Para adequada verificação dos serviços, se faz necessário que a medição 
seja baseada em relatórios periódicos emitidos pelo contratado, com a indicação 
dos setores e áreas em que os serviços estão sendo aferidos, registrando 
 
93 
 
levantamentos e apresentando gráficos e memórias de cálculo necessários à 
discriminação e determinação das quantidades dos serviços efetivamente 
executadas. 
A discriminação e quantificação dos serviços deverão respeitar 
minuciosamente a planilha contratual e os critérios de medição e pagamento, 
anexo em todo edital de licitação de obras, pois se trata de elemento essencial 
do projeto básico, tendo como uma de suas finalidades a orientação prévia dos 
licitantes sobre as regras que serão seguidas pela fiscalização durante a execução 
do contrato. 
Para reduzir os riscos em relação a possíveis irregularidades nas medições, 
necessita-se que: 
 As planilhas de medições demonstrem os serviços realizados no mês e os 
serviços acumulados desde o início da obra; 
 Os fiscais que estejam entrando e saindo realizem inventário, inclusive por 
meio de foto ou filme, a respeito da real situação da obra; 
 Sejam avaliados os saldos dos serviços contratados para verificação da 
devida adequação à conclusão do empreendimento. 
A contratante efetuará pagamento das faturas emitidas pelo contratado 
somente após a regular liquidação da respectiva despesa, a qual se dá com base 
nas medições de serviços aprovados pela fiscalização, respeitando-se as 
condições estabelecidas no contrato. Nesse aspecto dispõem os artigos 62 e 63 
da Lei nº 4.320/1964: 
 Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando 
ordenado após sua regular liquidação. 
 Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do 
direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito. 
 
94 
 
 (...) 
 § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos 
ou serviços prestados terá por base: 
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; 
II - a nota de empenho; 
III - os comprovantes da entrega de material ou da 
prestação efetiva do serviço. 
 
Portanto, é vedada a antecipação de pagamentos à empresa contratada, 
ou seja, sem que haja a efetiva comprovação da prévia contrapartida, salvo em 
casos excepcionais. 
A adoção dos procedimentos de controle apresentados neste tópico 
contribui para a redução de diversos tipos de irregularidades, a saber: 
 Várias modalidades de superfaturamento; 
 Ausência de termo aditivo que formalize alterações das condições 
inicialmente pactuadas; 
 Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa; 
 Descumprimento de cláusulas contratuais; 
 Pagamento por serviços não previstos contratualmente; 
 Adiantamento de pagamentos; 
 Execução de serviços sem autorização do órgão competente; 
 Pagamento de um serviço não executado por outro previsto na planilha 
orçamentária (“Química”); 
 Retenção/pagamento de tributos em desacordo com os percentuais 
previstos no BDI da contratada ou na legislação vigente. 
 
 
95 
 
2.1.6. Recebimento da obra 
Os termos de recebimento de etapas estabelecerão os parâmetros de 
aceitação dos serviços, visando à verificação da ocorrência de vícios detectáveis 
a curto prazo. Tudo isso sem que a contratada se escuse, no futuro, de tender às 
exigências do Código de Defesa do Consumidor e do Código Civil Brasileiro, que 
trazem recomendações de significativo impacto sobre obras de qualidade 
insuficiente. 
Executado o contrato, o seu objeto deverá ser recebido, provisoriamente, 
pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização através de Termo 
Circunstanciado (descrição pormenorizada da situação que se encontra a obra 
naquele momento), nos termos do art. 73, I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/1993 (art. 
140, I, alínea “a”, da Nova Lei de Licitações). 
Com o recebimento provisório ocorre a simples transferência do bem ou 
do resultado dos serviços, não importando liberação ou quitação ao particular, já 
que não significa que a prestação foi corretamente executada. Após o 
recebimento provisório é que a administração pública examinará o objeto para 
verificar sua adequação às exigências legais, do contrato e da técnica, sendo 
assegurado ao particular o contraditório e a ampla defesa. 
Esta é a ocasião para: 
 Indicação das correções e complementações necessárias ao 
recebimento definitivo (lista de pendências); 
 Entrega dos catálogos, manuais de montagem, operação e 
manutenção de todas as instalações, equipamentos e componentes da 
obra, e certificados de garantia; 
 Obtenção do “habite-se”, além da vistoria e regularização dos serviços 
e obras construídas junto aos órgãos federais, estaduais e municipais, 
 
96 
 
de acordo com as legislações pertinentes e junto às concessionárias de 
serviços públicos. 
A obra deverá ser recebida definitivamente, por servidor ou comissão 
designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, 
assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que 
comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, (art. 73, inciso I, alínea 
”b”, da Lei nº 8.666/1993 e art. 140, I, alínea “a”, da Nova Lei de Licitações). 
O recebimento definitivo ocorrerá após a conclusão das correções e 
complementações solicitadas e entrega do “as built” aprovado pela fiscalização. 
2.2 Utilização do Objeto 
Após o recebimento do objeto contratual de forma definitiva, inicia-se a 
fase de utilização do empreendimento, cujas principais atividades são a operação 
e as intervenções (manutenção, conservação, restauração, recuperação, 
melhoramento e reforma). A administração deverá se cercar de todos os cuidados 
a fim de que as condições previstas em projeto sejam obedecidas de modo a 
evitar o desgaste prematuro da obra e a redução de sua condição funcional. 
O gestor responsável pelo gerenciamento desta fase deverá solicitar da 
autoridade que contratou e fiscalizou a execução do empreendimento a seguinte 
documentação: caderno de especificações, documentação “as built”, condições 
de operação definidas em projeto, e devidas licenças emitidas pelos órgãos 
públicos competentes (habite-se, licença ambiental de instalação, etc). Essa 
documentação servirá como referência para as ações que deverão ser 
implementadas para assegurar a qualidade da obra. 
 
 
 
97 
 
2.2.1. Garantia dos Serviços 
O recebimento definitivo exonera o contratado dos encargos contratuais, 
mas não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do 
serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos 
limites estabelecidos pela lei ou contrato. 
Ressalte-se que, mesmo durante a execução das obras, o contratado é 
obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, 
no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos 
ou incorreções, resultantes da execução ou de materiais empregados. 
O Código Civil de 2002 preconiza, no seu art. 618, que nos contratos de 
empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de 
materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela 
solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo. 
Conforme previsto no seu parágrafo único, decairá do direito, porém, o 
dono da obra que não propuser a ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta 
dias seguintes ao aparecimento do vício ou defeito. 
 
 
 
 
 
 
 
98 
 
2.2.2. Manutenção 
Os serviços de conservação e manutenção referem-se aos procedimentos 
de vistoria, limpeza e reparos dos componentes e sistemas do empreendimento. 
Periodicamente, deve a Administração realizar rotinas de inspeção, a fim de 
detectar os estágiosiniciais de quaisquer vícios/defeitos que possam ocasionar 
diminuição da vida útil da obra. 
A periodicidade das inspeções será estabelecida em função da intensidade 
de uso das instalações e componentes, das condições locais e das 
recomendações dos fabricantes e fornecedores, bem como dos Manuais de 
utilização entregues ao contratante quando do recebimento definitivo. 
 
 
 
99 
 
RECAPITULANDO – MÓDULO 02 
No presente módulo vimos os aspectos relacionados à fase contratual e 
também à de utilização do objeto. 
Quanto à primeira, questão muito relevante diz respeito às alterações 
contratuais, as quais são foco de muitas irregularidades, seja pelo desrespeito aos 
limites impostos pelo art. 65 da Lei nº 8.666/1993 (e pelo art. 125 da Lei nº 
14.133/2021), seja pela prática do jogo de planilha, o qual reduz a “vantajosidade” 
obtida pela administração no momento da celebração do contrato. Outro assunto 
de relevo se refere à atuação da fiscalização, a fim de que aquilo que foi 
contratado seja fielmente executado, de acordo com as cláusulas avençadas no 
contrato e definidas no edital, resguardando a administração de prejuízos futuros. 
Quanto à fase de utilização, ganha destaque a atenção com a garantia dos 
serviços, de acordo com a legislação vigente, e com a manutenção de forma a 
prolongar a vida útil do objeto construído. 
Vamos dar continuidade ao exercício de autoestudo indicado no final do 
Módulo 1? Agora, você irá anotar os pontos principais sobre as fases estudadas 
neste módulo. 
Lembramos que este é um material construído por você, para uma melhor fixação 
dos conteúdos. Não haverá feedback do docente, mas você poderá conferir suas 
anotações com o que foi apresentado nesta apostila. 
Organizando ideias sobre as fases contratual e posterior à contratação: 
 
 
 
 
 
100 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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101 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO 03 
PRINCIPAIS IRREGULARIDADES 
E POSSÍVEIS SANÇÕES 
 
102 
 
3. PRINCIPAIS IRREGULARIDADES E POSSÍVEIS 
SANÇÕES 
Neste módulo, são apresentadas as principais irregularidades relativas à 
execução de uma obra pública, desde a sua concepção até o recebimento 
definitivo do objeto. São apontados, ainda, os prováveis responsáveis, cabendo 
ressaltar, todavia, que a apuração efetiva dessa responsabilidade se dará em cada 
caso específico, estando limitada, em regra, pela não exigência de conduta 
adversa do agente envolvido. Em outras palavras, deve ser avaliado se em 
determinada situação seria razoável exigir do agente público médio (fiscal ou 
gestor do contrato, membro da comissão de licitação, ordenador de despesa etc.) 
uma atuação de modo diverso da que foi praticada ao se consumar a 
irregularidade. 
Destaque especial é dado às irregularidades que resultam em dano ao 
erário público (superfaturamento), nos seus tipos mais recorrentes, utilizando-se 
com base o que dispõe a OT-05 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras 
Públicas (IBRAOP). 
Por fim, são abordadas as principais sanções nas esferas administrativa, 
civil e penal que são passíveis de serem aplicadas em decorrência dessas 
irregularidades. 
3.1. Principais Irregularidades 
 
 Irregularidades concernentes ao procedimento licitatório 
As irregularidades relativas ao procedimento licitatório, listadas a seguir, 
estão relacionadas, basicamente, a não observância do princípio constitucional 
da isonomia, à restrição à competitividade do certame e à não seleção da 
proposta mais vantajosa. 
 
103 
 
Veja nos quadros abaixo as situações mais comuns e os responsáveis 
prováveis: 
CONCERNENTES AO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO 
SITUAÇÃO RESPONSÁVEL PROVÁVEL 
Exigências desnecessárias de caráter 
restritivo no edital, especialmente no 
que diz respeito à capacitação técnica 
dos responsáveis técnicos e técnico-
operacional da empresa. 
 Membros da comissão de licitação. 
Ausência de critério de aceitabilidade de 
preços no edital de licitação. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade responsável pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Projeto básico inadequado ou 
incompleto, sem os elementos 
necessários e suficientes para 
caracterizar a obra. 
 Autores projeto básico e/ou 
 servidores públicos responsáveis por 
sua fiscalização e recebimento. A 
responsabilização nesse último caso 
ocorre quando a elaboração do 
projeto for objeto de contratação 
específica, não sendo de autoria da 
própria Administração. 
Projeto básico não aprovado pela 
autoridade competente e/ou elaborado 
posteriormente à licitação. 
 Autoridade competente pela 
aprovação do projeto básico 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Modalidade de licitação 
incompatível. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
 
104 
 
Obra não dividida em parcelas com 
vistas ao melhor aproveitamento dos 
recursos disponíveis no mercado e à 
ampliação da competitividade. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Obra dividida em parcelas, porém, não 
respeitando a modalidade de licitação 
pertinente para a execução total do 
empreendimento. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Tipo inadequado de licitação. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Dispensa de licitação sem justificativa ou 
com justificativa incompatível. 
 Autoridade máxima do 
órgão/entidade (geralmente, o 
ordenador de despesa). 
Inexigibilidade de licitação sem 
justificativa ou com justificativa 
incompatível. 
 Autoridade máxima do 
órgão/entidade (geralmente, o 
ordenador de despesa). 
Ausência da devida publicidade de 
todas as etapas da licitação. 
 Membros da comissão de licitação;autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Ausência de exame e aprovação 
preliminar por assessoria jurídica da 
Administração das minutas de editais de 
licitação, contratos, acordos, convênios e 
ajustes. 
 Membros da comissão de licitação; 
 autoridade competente pela 
homologação do certame 
(geralmente, o ordenador de despesa). 
Não conformidade da proposta 
vencedora com os requisitos do edital e, 
conforme o caso, com os preços 
 Membros da comissão de licitação. 
 
105 
 
máximos fixados pelo órgão 
contratante. 
Inadequação do cronograma físico-
financeiro proposto pelo vencedor da 
licitação, indicando manipulação dos 
preços unitários de forma que os 
serviços iniciais do contrato ficam muito 
caros e os finais muito baratos, podendo 
gerar um crescente desinteresse do 
contratado ao longo das etapas finais da 
obra por conta do baixo preço dos 
serviços remanescentes. 
 Membros da comissão de licitação; 
 fiscal de obras e/ou 
 gestor do contrato, a depender da 
etapa em que foi apresentado o 
cronograma. 
Inadequação do critério de reajuste 
previsto no edital, sem retratar a 
variação efetiva do custo de produção. 
 Membros da comissão de licitação. 
Participação na licitação, direta ou 
indiretamente, do autor do projeto 
básico ou executivo, pessoa física ou 
jurídica, pois a ele só é permitida a 
participação como consultor ou técnico, 
nas funções de fiscalização, supervisão 
ou gerenciamento, exclusivamente a 
serviço da Administração interessada. 
 Membros da comissão de licitação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
106 
 
 Irregularidades concernentes ao contrato 
Na celebração e execução de contratos, destacam-se as seguintes 
irregularidades: 
 CONCERNENTES AO CONTRATO 
SITUAÇÃO RESPONSÁVEL PROVÁVEL 
Divergências relevantes entre os projetos 
básico e executivo. 
Se as modificações derivarem da 
insuficiência do projeto básico, os 
responsáveis são os: 
 autores deste projeto e/ou dos 
 servidores públicos responsáveis 
por sua fiscalização e recebimento; 
a responsabilização, nesse último 
caso, ocorre quando a elaboração 
for objeto de contratação 
específica, não sendo realizado 
pela própria administração. 
 
 
Caso as modificações não tenham 
como motivação a imprecisão do 
projeto básico, a responsabilidade 
provavelmente recairá sobre: 
 o fiscal e/ou 
 gestor do contrato. 
Não vinculação do contrato ao edital de 
licitação (ou ao termo que a dispensou ou não 
a exigiu) e à proposta do licitante vencedor. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato. 
 
 
107 
 
Ausência de aditivos contratuais para 
contemplar eventuais alterações de projeto ou 
cronograma físico-financeiro. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato. 
Não justificativa de acréscimos ou supressões 
de serviços. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 autoridade competente pela 
assinatura do termo aditivo 
(geralmente, o ordenador de 
despesa); 
 assessor jurídico, caso haja 
emissão de parecer favorável. 
Extrapolação, quanto aos acréscimos ou 
supressões de serviços, dos limites definidos 
nas leis de licitações. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 autoridade competente pela 
assinatura do termo aditivo 
(geralmente, o ordenador de 
despesa); 
 assessor jurídico, caso haja 
emissão de parecer favorável. 
Alterações, sem justificativas coerentes e 
consistentes, de quantitativos, reduzindo 
quantidades de serviços cotados a preços 
muito baixos e/ou aumentando quantidades 
de serviços cotados a preços muito altos, 
podendo gerar sobrepreço e 
superfaturamento (jogo de planilha). 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 autoridade competente pela 
assinatura do termo aditivo 
(geralmente, o ordenador de 
despesa). 
Acréscimo de serviços contratados por preços 
unitários diferentes da planilha orçamentária 
apresentada na licitação. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato. 
Acréscimo de serviços cujos preços unitários 
são contemplados na planilha original, porém 
acima dos praticados no mercado. 
 Orçamentista, se o sobrepreço 
derivar do orçamento constante 
do edital, ou 
 
108 
 
 membros da comissão de licitação, 
caso o preço contratado esteja 
superior ao do item 
correspondente na planilha 
estimativa da administração. 
Execução de serviços não previstos no contrato 
original e em seus termos aditivos. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato. 
Subcontratação não admitida no edital e no 
contrato. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato. 
Contrato encerrado com objeto inconcluso. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 autoridade máxima do 
órgão/entidade (geralmente, o 
ordenador de despesa). 
Prorrogação de prazo sem justificativa. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 autoridade competente pela 
assinatura do termo aditivo 
(geralmente, o ordenador de 
despesa); 
 assessor jurídico, caso haja 
emissão de parecer favorável. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
109 
 
 Irregularidades concernentes à execução orçamentária 
No que toca à execução orçamentária, destacam-se as seguintes 
irregularidades: 
CONCERNENTES À EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
SITUAÇÃO RESPONSÁVEL PROVÁVEL 
Não inclusão da obra no plano plurianual ou em lei 
que autorize sua inclusão, no caso de sua execução 
ser superior a um exercício financeiro. 
 Ordenador de despesa. 
Ausência de previsão de recursos orçamentários 
que assegurem o pagamento das etapas a serem 
executadas no exercício financeiro em curso. 
 Ordenador de despesa. 
 
 Irregularidades concernentes às medições e aos pagamentos 
No tocante a medições e pagamentos, destacam-se as seguintes 
irregularidades: 
CONCERNENTES ÀS MEDIÇÕES E AOS PAGAMENTOS 
SITUAÇÃO RESPONSÁVEL PROVÁVEL 
Pagamento de serviços executados, porém 
não aprovados pela fiscalização. 
 Ordenador de despesa e 
 servidor responsável pela liquidação 
da despesa. 
Pagamento de serviços relativos a contrato de 
supervisão, apesar de a obra estar paralisada. 
 Fiscal de obra e/ou 
 gestor do contrato; 
 servidor responsável pela liquidação e 
 o ordenador de despesas, se 
conhecedores da situação da obra. 
 
110 
 
Falta de comprovação e conferência pela 
fiscalização dos serviços executados. 
 Fiscal de obra 
Divergências entre as medições atestadas e 
os valores efetivamente pagos. 
 Fiscal de obra 
Medições e pagamentos executados com 
critérios divergentes dos estipulados no edital 
de licitação e contrato. 
 Fiscal de obra 
Inconsistências e incoerências nos relatórios 
de fiscalização. 
 Fiscal de obra e 
 gestor do contrato. 
Superfaturamento. 
 
A depender do tipo de superfaturamento 
(quantidade, qualidade, preço etc.), 
poderão responder: 
 o fiscal da obra; 
 o gestor do contrato; 
 o autor do projeto básico; 
 o orçamentista; 
 a empresa que tiver auferido valores 
indevidos, solidariamente, entre 
outros envolvidos. 
 
 
 
 
 
 
111 
 
 Irregularidades concernentes ao recebimento da obra 
Quanto ao recebimento, destacam-se as seguintes irregularidades: 
CONCERNENTES AO RECEBIMENTO DA OBRA 
SITUAÇÃO RESPONSÁVEL PROVÁVEL 
Ausência de recebimento provisório da obra 
pelo responsável por seu acompanhamento e 
fiscalização, mediante termo circunstanciado 
assinado pelas partes. 
 Fiscal de obra e 
 gestor do contrato; 
 autoridade máxima do órgão ou 
entidade (geralmente, o ordenador de 
despesa). 
Ausência de recebimento definitivo da obra, 
por servidor ou comissão designada por 
autoridade competente, mediante termo 
circunstanciado, assinado pelas partes, após 
prazo de observação ou vistoria que 
comprove a adequação do objeto aos termos 
contratuais. 
 Gestor do contrato; 
 autoridade máxima do órgão ou 
entidade (geralmente, o ordenador de 
despesa). 
Descumprimento de condições descritas no 
edital de licitação e nocontrato para o 
recebimento da obra. 
 Fiscal de obra, se a irregularidade 
ocorrer no recebimento provisório, ou 
 o servidor/comissão designada por 
autoridade competente, no caso de 
recebimento definitivo. 
Descumprimento dos prazos de conclusão, 
entrega, observação e recebimento definitivo, 
conforme o caso, previsto no contrato e em 
seus termos aditivos. 
Sendo por razões imputadas à 
contratada, e não tendo sido tomadas as 
devidas providências por parte da 
Administração: 
 fiscal de obra e 
 gestor do contrato; 
 autoridade máxima do órgão ou 
entidade (geralmente, o ordenador de 
despesa). 
 
112 
 
Recebimento da obra com falhas visíveis de 
execução. 
 Fiscal da obra, no caso do 
recebimento provisório, e 
 servidor ou comissão designada, no 
caso do recebimento definitivo. 
 
3.1.1. Superfaturamento 
Dentre as diversas irregularidades explicitadas acima, ganham destaque as 
relacionadas a superfaturamento, sendo estas, por este motivo, objetos de 
abordagem específica neste item 3.1.1. 
A seguir, são detalhados os principais tipos de superfaturamento de 
acordo com a OT-05 do IBRAOP. 
 Superfaturamento por quantidade 
Ocorre quando o que foi pago, em termos quantitativos, é superior ao que 
foi executado. 
 
 
 
 
 
 
Em uma obra estava prevista a execução de 500 m3 de escavação 
mecânica, a um preço unitário de R$ 3,00. No entanto, ao realizar auditoria, 
o TCE-RJ verifica que a quantidade escavada de fato, ao final do contrato, 
é de 400 m3, embora tenha sido pago o valor referente ao total previsto 
em projeto (500 m3). 
Neste caso, o cálculo do superfaturamento é obtido pela quantidade 
excedente (100 m3) multiplicada pelo preço unitário desse serviço: 100 m3 
x R$3,00/m3 = R$ 300,00. 
 
Exemplo 
 
113 
 
 Superfaturamento por qualidade 
Ocorre quando o serviço executado é diferente, em termos qualitativos, do 
que foi pago. 
Nestes casos, quando há comprovadamente substituição de serviços por 
outros de qualidade inferior, o superfaturamento apurado será o quantitativo 
executado multiplicado pela diferença de preço dos dois serviços, desde que essa 
qualidade inferior ou o não atendimento da especificação técnica não 
comprometa a durabilidade, destinação ou viabilidade do empreendimento. 
 
 
 
 
 
 
Todavia, nas situações em que a qualidade inferior ou o não atendimento 
da especificação técnica comprometer a durabilidade, destinação ou viabilidade 
do empreendimento, não será possível apropriar o superfaturamento desta 
forma. Nestes casos, o superfaturamento de qualidade deve corresponder aos 
custos diretos e indiretos de todos os serviços associados ao reparo, refazimento 
ou correção dos serviços defeituosos. 
 
 
 
 
Em projeto estava prevista a colocação de 100 m2 de um piso tipo X, cujo 
preço unitário era R$45,00, mas foi colocado, de fato, 100 m2 de um piso 
tipo Y, cujo preço de mercado era R$ 35,00. 
Nesta situação, o superfaturamento é de R$10/m2. Como foram pagos 100 
m2, o superfaturamento total é: 100 m2 x R$10/m2 = R$ 1.000,00. 
 
Exemplo 
 
114 
 
 
 Superfaturamento por preços 
Ocorre quando o preço contratado para determinada obra é superior ao 
preço de mercado. 
A análise do preço de determinado empreendimento deve ser feita 
considerando o somatório de todos os itens da planilha, efetuando eventuais 
compensações entre os preços estimados acima dos de mercado com aqueles 
que se encontram abaixo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Exemplo 
Item Quant. 
Inicial 
Planilha 
Contratual 
Orçamento 
Paradigma 
Sobrepreço 
(R$) 
Preço 
Unit. 
(R$) 
Preço 
Total 
(R$) 
Preço 
Unit. 
(R$) 
Preço 
Total 
(R$) 
1 500 30,00 15.000,00 20,00 10.000,00 5.000,00 
2 400 40,00 16.000,00 30,00 12.000,00 4.000,00 
3 300 50,00 15.000,00 55,00 16.500,00 (1.500,00) 
4 200 10,00 2.000,00 20,00 4.000,00 (2.000,00) 
5 100 20,00 2.000,00 20,00 2.000,00 - 
Total 50.000,00 44.500,00 5.500,00 
Sobrepreço 12,36% 
 
 
115 
 
 
 Superfaturamento por jogo de planilha 
Ocorre quando, após a celebração de termos aditivos, o desconto 
inicialmente ofertado pela licitante vencedora é reduzido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Exemplo 
 
 
Item 
Situação Original Situação após Aditivos 
Quant 
Inicial 
Planilha Contratual Orçamento paradigma 
Quant. 
Final 
Planilha 
Contratual 
Orçamento 
Paradigma 
Preço 
Unit. 
(R$) 
Preço 
Total (R$) 
Preço 
Unit. 
(R$) 
Preço 
Total (R$) 
Preço 
Total 
(R$) 
Preço 
Total (R$) 
1 200 30,00 6.000,00 20,00 4.000,00 500 15.000,00 10.000,00 
2 420 40,00 16.800,00 30,00 12.600,00 400 16.000,00 12.000,00 
3 300 50,00 15.000,00 55,00 16.500,00 300 15.000,00 16.500,00 
4 800 10,00 8.000,00 20,00 16.000,00 200 2.000,00 4.000,00 
5 100 20,00 2.000,00 20,00 2.000,00 100 2.000,00 2.000,00 
Total 47.800,00 51.100,00 50.000,00 44.500,00 
Desconto original 6,46% 
Sobrepreço 
Após Aditivos 
12,36% 
 
 
 
 
Superfaturamento apurado pelo método de manutenção 
do equilíbrio econômico-financeiro R$8.373,78 
 
Método do Desconto 
 Orçamento paradigma final: R$ 44.500,00 
 Desconto de 6,46% R$ (2.873,78) 
 Valor final paradigma do contrato com desconto R$ 41.626,22 
 
 Valor do contrato após aditivos R$ 50.000,00 
 Valor final paradigma do contrato com desconto R$ 41.626,22 
 
116 
 
 
 
 
 
 
 
Para uma melhor compreensão a respeito do assunto 
superfaturamentos/sobrepreços, faz-se relevante a leitura da OT - IBR 
005/2012 do IBRAOP, disponível em: 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/04/OT_-_IBR_005-
2012.pdf 
 
Ouça também o podcast que preparamos para sua melhor 
compreensão do assunto. 
Saiba Mais 
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/04/OT_-_IBR_005-2012.pdf
http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/04/OT_-_IBR_005-2012.pdf
 
117 
 
3.2. Sanções 
 
Como consequência de eventuais irregularidades praticadas ao longo da 
execução de uma obra pública, podem ser aplicados, além da imputação de 
débito para ressarcimento do erário, diversos tipos de sanções. 
De maneira geral, os agentes públicos se submetem a três esferas de 
responsabilidade, quais sejam: civil, penal e administrativa disciplinar, em 
princípio, autônomas e de competência de instância jurisdicional ou 
administrativa própria. Além dessas, esses agentes estão sujeitos à 
responsabilidade administrativa ampla perante o Controle Externo da 
Administração Pública quando administram recursos públicos. 
 
3.2.1. Sanções a cargo do TCE-RJ 
As punições passíveis de imputação pelo TCE-RJ encontram-se 
disciplinadas nos arts. 61 a 67 da Lei Complementar nº 63/1990, sendo a aplicação 
de multa a mais usual. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
118 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Art. 62 - Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o 
Tribunal de Contas aplicar-lhe multa de até 100% (cem por cento) vezes 
do dano causado ao erário. 
Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o 
maior piso salarial estadual aos responsáveis por: 
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do 
art. 23, parágrafo único desta lei: 
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de 
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; 
III - ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico,inclusive editais de licitação, de 
que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário; 
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência 
ou a decisão do Tribunal; 
V - obstrução ao livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas; 
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou 
auditorias realizadas pelo Tribunal; 
VII - reincidência no descumprimento da decisão do Tribunal. 
§ 1º - Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que 
deixará de cumprir a decisão do Tribunal, salvo, motivo justificado, a 
critério do Plenário. 
(...) 
Art. 66 - O Tribunal de Contas, por maioria absoluta dos seus membros, 
poderá, cumulativamente, ou não, com as sanções previstas na Seção 
anterior, aplicar ao responsável, por prática de atos irregulares, a pena de 
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança 
na administração estadual, por prazo não superior a 5 (cinco) anos, bem 
como propor a pena de demissão, na forma da lei, no caso de servidor. 
 
Conhecendo a Legislação 
 
119 
 
 
 
3.2.2. Demais Sanções 
 
 Sanções penais 
As sanções penais a que o agente público está submetido encontram-se 
previstas, em sua maioria, nos art. 312 a 327 do Código Penal. 
 Sanções administrativas disciplinares 
O agente público, no exercício de suas funções, está sujeito a sanções 
disciplinares, com base no poder hierárquico da Administração. O servidor 
responde administrativamente pelos ilícitos definidos na lei (geralmente o 
estatuto dos servidores), estando passível de punições, tais como advertência, 
suspensão, demissão etc. 
No caso dos servidores do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, aplicam-
se as penas previstas no art. 46 do Decreto-Lei nº 220/1975, a saber: 
I. advertência; 
II. repreensão; 
III. suspensão; 
IV. multa; 
V. destituição de função; 
VI. demissão; 
VII. cassação de aposentadoria, jubilação ou disponibilidade. 
 
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/decest.nsf/83b1e11a446ce7f7032569ba0082511c/cb7fc6f032ee6e5683256eb40054bd0e?OpenDocument
 
120 
 
 Sanções por improbidade administrativa 
Os atos de improbidade administrativa deverão ser punidos conforme o 
previsto na Lei nº 8.429/1992, sendo as sanções variáveis de acordo com o tipo 
de ato praticado (atos que importam enriquecimento ilícito – art. 9°; atos que 
causam prejuízo ao erário – art. 10; e atos que atentam contra os princípios da 
Administração Pública – art. 11). Essas sanções estão elencadas no art. 12 da 
referida Lei. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
121 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Lei nº 8.429/1992 
 
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano 
patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de 
responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, 
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes 
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de 
acordo com a gravidade do fato: 
 I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores 
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão 
dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil 
equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar 
com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou 
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 
(catorze) anos; 
 II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores 
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, 
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) 
anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição 
de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de 
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 
12 (doze) anos; 
 III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 
24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e 
proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por 
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo 
não superior a 4 (quatro) anos; 
 (...) 
 
Conhecendo a Legislação 
 
122 
 
CONCLUSÃO 
Na presente apostila, procurou-se destacar, sem se pretender o 
esgotamento do assunto, os principais aspectos relacionados à execução de uma 
obra pública, desde a sua concepção até a sua fase de utilização. 
Os destaques aqui realizados levaram em conta as principais 
irregularidades verificadas nos trabalhos de fiscalização do TCE-RJ ao longo dos 
últimos anos, buscando-se, com isso, que tais erros sejam minimizados ou até 
não ocorram em contratações futuras. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
123 
 
REFERÊNCIAS 
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fiscalização e utilização (Legislação, decretos, jurisprudência e orientações 
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p. ISBN 978-85-7700-828-5. 
BAETA, André Pachioni. Orçamento e Controle de Preços de Obras Públicas. 
São Paulo: Pini, 2012. 
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Brasília: TCU, SecobEdif, 2013. 
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Brasília: TCU, 2014. 
BRASIL. Acórdão n° 591/2011. Plenário. Relator: Augusto Nardes. Data da sessão: 
16/03/2011. Tribunal de Contas da União Disponível em:< 
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/N
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20desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false>. Acesso em: 
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BRASIL. Lei n° 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de 
Contratações Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que 
dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a 
legislação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa 
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação 
Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de Controlador 
de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo 
temporários; altera as Leis nos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 
de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 
2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a 
Medida Provisória no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos 
da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 
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2014/2011/Lei/L12462.htm>. Acesso em: 29 maio. 2022; 
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A591%2520ANOACORDAO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A591%2520ANOACORDAO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A591%2520ANOACORDAO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/falsehttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm
 
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%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false >. Acesso 
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https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A749%2520ANOACORDAO%253A2010/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A749%2520ANOACORDAO%253A2010/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A749%2520ANOACORDAO%253A2010/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1/false
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10192.htm
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A215%2520ANOACORDAO%253A1999/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/6/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A215%2520ANOACORDAO%253A1999/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/6/false
https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A215%2520ANOACORDAO%253A1999/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/6/false
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm
 
125 
 
BRASIL. Lei n° 14.1330, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos 
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BRASIL. Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis 
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm >. Acesso em: 29 maio. 
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126 
 
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http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/decest.nsf/13a8832c3ad51674832569d0006c75a4/cb7fc6f032ee6e5683256eb40054bd0e?OpenDocument
 
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https://www.instagram.com/ecg_tcerj?r=nametag
https://www.instagram.com/ecg_tcerj?r=nametag
https://www.instagram.com/ecg_tcerj?r=nametag
https://www.youtube.com/c/EscoladeContaseGestãoTCERJ/
https://www.youtube.com/c/EscoladeContaseGestãoTCERJ/
https://www.youtube.com/c/EscoladeContaseGestãoTCERJ/