LIVRO POLÍTICAS PÚBLICAS E A QUESTÃO SOCIAL - FACUMINAS

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POLÍTICAS PÚBLICAS E A QUESTÃO SOCIAL 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ..................................................................................................... 2 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 3 
A QUESTÃO SOCIAL ............................................................................................. 5 
OS DIREITOS SOCIAIS ....................................................................................... 10 
POLÍTICA E GASTO SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO ............................................ 12 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ..................................................................................... 17 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 20 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários, 
em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo 
serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que 
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de 
publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
 
 
A quem cabe a gestão das políticas públicas? Quem deve se responsabilizar por 
propor, implementar, gerir e avaliar ações que visam substanciar direitos que todos 
nós consideramos essenciais, como o acesso à educação, a saúde, a moradia, ao 
trabalho, à seguridade e mesmo princípios fundamentais como o direito a uma vida 
digna? 
Esta pergunta não tem uma resposta simples. Não apenas depende de quais 
pressupostos cada uma parte para respondê-la, como da dinâmica de luta de projetos 
diversos a respeito de como deve ser organizada a sociedade, que envolve questões 
políticas e compreensões culturais diversas. 
Uma das respostas, aquela que corresponde aos defensores e apologistas da forma 
atual de ordenamento social em que vivemos - a sociedade capitalista -, é que as 
diferentes demandas sociais devem ser garantidas pelo mesmo mecanismo que 
oferece bens e serviços aos indivíduos, isto é, o mercado. Segundo esta visão liberal, 
na livre concorrência os capitalistas oferecem bens e serviços como mercadorias em 
busca do lucro, mas ao fazer isso oferecem empregos e distribuem salários que 
permitem aos trabalhadores o acesso ás mercadorias e, desta forma, tudo ocorreria 
da melhor forma, no melhor dos mundos, como diria um personagem de Voltaire. 
O mito liberal se desfez na crise do capital e na emergência da fase monopolista, 
mas, sobretudo pela entrada em cena das classes trabalhadores que apresentam 
suas demandas na forma de uma “questão social” que exige respostas. Neste ponto 
o Estado entra como principal protagonista das políticas públicas como parte 
integrante de seu papel de gerir as condições gerais da reprodução que garantissem 
a acumulação capitalista. Este modelo assumiu várias formas que vão desde o pacto 
social-democrata do chamado Estado do bem-estar social, o New deal norte 
americano de inspiração keynesiana e até mesmo as ditaduras militares latino-
americanas que desenvolviam as políticas públicas de forma a neutralizar o chamado 
inimigo interno na lógica da guerra fria. 
O fato é que este modelo acabou gerando um esgotamento do Estado, uma vez que 
a esperada diminuição da questão social pelo desenvolvimento do mercado (o mito 
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liberal ainda sobrevive aqui) não se verificou, pelo contrário, o desenvolvimento 
capitalista aprofundou as desigualdades e a concentração da riqueza. A grande crise 
dos anos 80 e a reestruturação produtiva empreendida pelo capital no período, 
colocaram a “questão social” em um novo patamar explosivo que exigia soluções. 
Em um primeiro momento prevalece um retorno aos preceitos liberais de que o Estado 
deveria se retirar e deixar que o mercado tomasse conta da questão, daí o chamado 
“neoliberalismo”. Mas nada volta ao que era, na fase atual o capitalismo monopolista 
não pode viver sem o Estado, daí que tem se apresentado uma síntese, tão sedutora 
quanto perversa. O Estado deveria atender às demandas sociais por meio de 
“parcerias” com a “sociedade”, envolvendo-as na implementação, gestão e avaliação 
das políticas públicas. 
Parece sedutor, pois mobilizaria a sociedade e desenvolveria políticas mais 
adequadas às necessidades reais e particulares, evitando o centralismo burocrático 
e a gestão autoritária das políticas. No entanto, analisando mais profundamente, este 
caminha leva a uma armadilha. 
Primeiro que particulariza as ações e quebra seu caráter universalizante, ou seja, 
todos tem direito e devem ter acesso às ações. Segundo que sob o manto de dar 
autonomia aos sujeitos (o tal de empowerment) delega o fazer, mas raramente 
partilha a decisão e as ações acabam sendo determinadas pela disponibilidade 
orçamentária, ou seja, “direitos temos, mas é preciso ver se há recursos”! 
 
Por fim, mais uma vez, caímos na armadilha: o chamado “terceiro setor” desenvolve 
ações com verbas do Estado e este depende da arrecadação de impostos que 
dependem do bom andamento da economia capitalista. A base do consenso é que 
deveríamos todos nos unir para fazer a economia crescer, para depois buscar a 
satisfação de nossas necessidades. 
 
 
 
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A QUESTÃO SOCIAL 
 
 
A Questão Social é a expressão da contradição fundamental do modo capitalista de 
produção capitalista. Contradição esta, fundada na apropriação privada da riqueza 
produzida coletivamente: os trabalhadores produzem a riqueza e os capitalistas se 
apropriam dela. Sendo assim, o trabalhador não usufrui das riquezas por ele 
produzidas. 
Ao utilizarmos, na análise da sociedade, a categoria questão social, estamos 
realizando uma análise na perspectiva crítica de luta de classes e, deste modo, 
propomos ressaltar os antagonismos, contradições e lutas entre trabalhadores e 
capitalistas, no acesso aos direitos, nas condições de vida. Destacamos a 
necessidade de analisar as causas da desigualdade para melhor projetar a forma de 
superá-la, compreendendo o que estas desigualdades produzem na sociedade e na 
subjetividade dos homens. Sendo a Questão Social uma categoria proveniente do 
movimento da realidade, nós podemos observar suas expressões: o desemprego, o 
analfabetismo, a fome, a miséria, a falta de leitos em hospitais, a violência, dentre 
outros, e, de forma central, a pobreza e a desigualdade (NETTO 2007; CARVALHO 
e IAMAMOTO 1983, SANTOS 2012; MONTAÑO 2012). 
Concordamos com Netto (2007) que a caracterização da pobreza e da desigualdade 
não se reduz a aspectos socioeconômicos, ao contrário, trata-se, nos dois casos, de 
problemáticas pluridimensionais, relacionadas à mediações complexas; às 
determinações de natureza político-cultural e, desta forma, há diferentes padrões de 
desigualdade e de pobreza vigentes nas várias formações econômico-sociais 
capitalistas. 
Portanto, há que sempre ter presente a concepção da pluridimensionalidade. 
Contudo, para explicar e compreender a pobrezae a desigualdade é necessário não 
perder seus fundamentos socioeconômicos, pois quando esses fundamentos são 
esquecidos, o resultado é a naturalização ou a culturalização daquelas. Nas 
sociedades em que vivemos, pobreza e desigualdade estão intimamente vinculadas 
à dinâmica econômica do modo de produção capitalista. No entanto, os padrões de 
desigualdade e de pobreza não são meras determinações econômicas: porque é 
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necessária à acumulação capitalista, ou seja, à produção capitalista, operar, de forma 
simultânea, produzindo riqueza e pobreza de forma polarizada. Portanto, sobre as 
relações entre crescimento econômico, pobreza e desigualdade, pode-se afirmar que 
estão longe de justificar o discurso segundo o qual somente o crescimento econômico 
pode permitir a redução da pobreza, ou seja, a diminuição da desigualdade. 
Neste terreno contraditório entre a lógica do capital e a lógica do trabalho, a questão 
social representa não só as desigualdades, mas também o processo de resistência e 
luta dos trabalhadores. Sendo a “tensão entre produção da desigualdade e produção 
da resistência e rebeldia” (IAMAMOTO, 1997, p.28), por isto ela é uma categoria que 
reflete a luta dos trabalhadores e dos segmentos mais subalternizados, na luta pelos 
seus direitos econômicos, sociais, políticos, culturais e que sintetiza as determinações 
prioritárias do capital sobre o trabalho, onde o objetivo é acumular capital e não 
garantir condições de vida para toda a população. 
Desta forma, segundo Behring e Boschetti (2006), a generalização dos direitos 
políticos é resultado da luta da classe trabalhadora e, se não conseguiu instituir uma 
nova ordem social, contribuiu significativamente para ampliar os direitos sociais, para 
tencionar, questionar e mudar o papel do Estado no âmbito do capitalismo, a partir do 
final do século XIX e início do século XX. Ainda segundo as autoras, o surgimento 
das políticas sociais como forma de enfrentamendo da questão social foi gradativo e 
diferenciado entre os países, com base nos movimentos e organizações 
reivindicatórias da classe trabalhadora e na correlação de forças no âmbito do Estado. 
Estas transformações afetam as relações de trabalho e o cotidiano do trabalhador, 
em seus direitos como a educação, a saúde, a habitação, o lazer, a vida privada. 
Contudo, o que permanece é o modelo societário capitalista sob o qual ocorrem tais 
modificações. 
Contudo, os chamados “Anos de Ouro” do capitalismo “regulado” e do WelfareState 
começam a entrar em decadência no final dos anos 1960. As taxas de crescimento, 
a capacidade do Estado de exercer suas funções mediadoras entre capital e trabalho 
deixou de ser a mesma, contrariando expectativas de pleno emprego, base 
fundamental daquela experiência. As dívidas públicas e privadas cresceram 
grandemente. A primeira grande recessão – catalisada pela alta dos preços do 
petróleo em 1973/1974 – foram os sinais marcantes de que o sonho do pleno emprego 
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e da cidadania, relacionada à proteção social, estava abalado no capitalismo central 
e comprometido na periferia do capital, onde não se realizou efetivamente. As elites 
político-econômicas, então, começaram a questionar e responsabilizar pela crise a 
atuação regulatória do Estado de Bem-Estar Social, especialmente naqueles setores 
que não revertiam diretamente em favor de seus interesses. E aí se incluíam as 
políticas sociais (BEHRING, 2009). 
O neoliberalismo no final dos anos de 1970 e 1980 espraiou-se na década de 1990 
em todo o mundo, foi uma reação teórica e política ao keynesianismo e ao 
WelfareState. A tese neoliberal atribui a crise ao poder excessivo dos sindicatos, com 
sua pressão sobre os salários e os gastos sociais do Estado, ou seja, segundo o 
neoliberalismo a crise é um resultado do keynesianismo e do WelfareState. A 
concepção neoliberal para sair da crise pode ser resumida nas seguintes proposições: 
1) um Estado forte para controlar e/ou destruir o poder dos sindicatos e controlar a 
moeda; 2) um Estado fraco para os gastos sociais e regulamentações econômicas; 
3) Contenção dos gastos sociais e restauração de uma taxa natural de desemprego, 
ou seja, a manutenção de trabalhadores desempregados, “exército industrial de 
reserva” - que com sua fragilidade de sobrevivência permite que o capitalismo faça 
pressões sobre os salários e os direitos, com o objetivo de elevar as taxas de mais-
valia e de lucro para capital. (BEHRING, 2009). 
Na América Latina, pode-se identificar uma expansão do neoliberalismo no final dos 
anos de 1980. Se na Europa Ocidental, durante o período pós-guerra, foi construído 
um Estado de Bem-Estar-Social, que promovia um sistema universal de provisão 
social, incorporando subalternamente alguns interesses dos trabalhadores, na 
América Latina isso não foi uma realidade. 
O capitalismo tardio e dependente no continente não encontrou nas medidas 
adotadas pelos dirigentes do Estado um direcionamento que garantisse a construção 
de sociedades com menores índices de desigualdades sociais. Assim sendo, o 
impacto provocado pelas políticas de ajuste Neoliberal contribuiu para o 
aprofundamento da concentração de renda, propriedade e poder no continente 
(DRAIBE 1993). 
No Brasil, em comparação com outras partes do mundo, houve uma chegada tardia 
do neoliberalismo, que tem relação com a força do processo de redemocratização e 
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saída da ditadura militar. O conceito de Seguridade Social inscrito na Constituição de 
1988 representa um ensaio do Brasil a uma política de Bem estar social, apesar de 
suas restrições a apenas três políticas e da tensão entre universalidade e 
seletividade, que está presente em seus princípios. Contudo, no país, logo após a 
constituinte de 1988, o neoliberalismo começou a sua expansão propositiva na 
década de 1990 (DRAIBE 1993). 
A fase neoliberal diverge com a implementação de políticas sociais universais, porque 
há a alocação de recursos do fundo público, que seriam destinados para a seguridade 
social e maior qualidade das políticas sociais (reprodução da força do trabalho), para 
a reprodução do capital com investimentos na indústria, comércio, agronegócio, 
faculdades particulares, fundações de direito privado, inovações tecnológicas em 
favor das empresas, entre outros. 
A contrarreforma brasileira exerce uma pressão para que a proposta constitucional 
não saia do papel por diversas formas (clientelismo, criação de políticas paralelas, 
desfinanciamento das políticas públicas, criação de uma cultura particularista e 
individualista) reproduzindo a cultura política brasileira de uma sociedade civil 
comportada e sob controle. Portanto, reconhecendo a importância dos espaços 
públicos, muitas vezes utilizam dos Conselhos para exercer uma ação moralizadora 
e controladora da população - segundo Behring e Boschetti (2006), muitas vezes os 
conselheiros são indicados pelo poder governamental. 
A trajetória das políticas sociais brasileiras está trilhando o caminho da privatização, 
focalização e de desresponsabilização do Estado. Esse perfil de política econômica 
e social tem impactos na sociedade brasileira, agravando as expressões da questão 
social, principalmente relacionados à pobreza, desigualdade social e violência, que 
tem seus recortes de cor e gênero, que se misturam para acentuar as diferenças 
sociais, no acesso aos direitos à educação, saúde, moradia, trabalho, infraestrutura 
urbana básica, entre outros. As consequências da suposta falta de recursos do 
Estado, para a cobertura das políticas sociais, são sérias e duradouras e tem levado 
ao retorno do Estado policial. 
 
 
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Segundo Netto (2007), na atual fase do capital, não estamos diante de uma “nova” 
questão social, mas sim compreendemos que estamos confrontados com novas 
expressões da questão social. A “velha” questão social ainda não foi resolvida e, 
então, com a complexidadeda dinâmica capitalista, também temos novas 
problemáticas e complexificação de situações, que antes não eram socialmente 
reconhecidas como significativas (violência urbana, migrações involuntárias, conflitos 
étnicos e culturais, opressão/exploração nas relações de gênero etc). Portanto, esta 
questão social exponenciada comprova a permanência da pobreza e da 
desigualdade, permanência essa que tem desafiado todo o empenho de técnicos e 
profissionais que se comprometeram com políticas de erradicação da pobreza e 
redução das desigualdades. 
Se, de fato, o combate às desigualdades não faz parte do conjunto prático-ideológico 
do neoliberalismo, é seu elemento constitutivo um elenco de programas sociais 
voltados ao enfrentamento da pobreza. O combate à pobreza se estabelece como 
uma política específica que envolve a desresponsabilização do Estado e do setor 
público, concretizada em fundos reduzidos, corresponde à responsabilização abstrata 
da “sociedade civil” e da “família” pela ação assistencial; enorme relevo é concedido 
às organizações não-governamentais e ao chamado terceiro setor com a 
privatização/mercantilização dos serviços a que podem recorrer em conjunto com os 
serviços públicos de baixa qualidade. 
Netto (2007) destaca que - considerando a orientação macroeconômica dos planos 
de ajuste econômico neoliberal, que não deixa destinar maiores recursos para 
investimentos em infraestrutura de saneamento, em serviços socioassistenciais, em 
equipamentos coletivos de saúde e em gastos sociais - o que se tem na América 
Latina neoliberal são ações mínimas no campo dos direitos sociais, para enfrentar 
uma “questão social” cada vez mais generalizada, tendo em vista que essas ações 
minimalistas não evitam ou não reduzem a pobreza. 
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OS DIREITOS SOCIAIS 
 
 
A longevidade do ser humano é uma conquista concreta da sociedade 
contemporânea considerando-se neste sentido os avanços da ciência e da tecnologia 
alcançados nas últimas décadas do século XX e sua repercussão na primeira década 
do século XXI. Diante destas conquistas perfilaram-se por um lado, direitos 
assegurados a uma população que envelhece a passos largos e de outro, uma gama 
de necessidades que passaram a demarcar o cotidiano da pessoa idosa. 
Ao analisarmos a realidade brasileira perceberemos que o reconhecimento dos 
direitos dos idosos e de suas necessidades é matéria recente contemplada em 
legislações específicas que datam da década de 90 (a Política Nacional do idoso-PNI, 
promulgada em 1994, o Estatuto do Idoso, datado de 2003). Antes dessas legislações 
temos a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, de 1993, que reconhece o Idoso 
como um dos sujeitos de atenção prioritária das ações no campo da assistência 
social. 
Como desdobramento deste fundamento legal a área da assistência social passou a 
ser reconhecida como direito do cidadão e dever o Estado, conquistou o estatuto de 
política pública com a promulgação no ano 2004 da Política Nacional de Assistência 
Social – PNAS, definida como política não contributiva, que prevê a provisão de 
mínimos sociais, a ser realizada através de um conjunto integrado de ações de 
iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento das necessidades 
básicas conforme previsto no capítulo da seguridade social constante no texto 
constitucional vigente no país, aprovado no ano de 1988 do século XX. 
A referida política foi implementada no país tendo por base reguladora o Sistema 
Único de Assistência Social - SUAS, concebido como modelo de gestão 
descentralizado e participativo, o qual estabelece como elementos imprescindíveis à 
execução da política os seguintes eixos estruturantes: “a matricialidade sociofamiliar; 
a descentralização político-administrativa e territorialização; novas bases para a 
relação entre Estado e sociedade civil; financiamento; controle social; participação 
popular do cidadão usuário; política de recursos humanos e um sistema de 
informação monitoramento e avaliação”. São eixos que demonstram o estatuto de 
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política pública com claro comprometimento do Estado no sentido de assegurar a 
infraestrutura necessária para a sua implementação. 
Constitui público usuário da Política de assistência social, “cidadãos e grupos que se 
encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos 
com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade”, 
conforme os termos concebidos pela legislação que disciplina as ações nesta área de 
políticas públicas. (Brasil, PNAS, p.27.) Os idosos ao lado de outros segmentos 
sociais compõem na política de assistência social o núcleo de atenção prioritária. Ao 
lado das ações da política de Assistência Social a pessoa idosa também figura como 
núcleo de atenção nas políticas de saúde e previdência social, componentes do eixo 
das políticas de seguridade social constantes na Constituição brasileira vigente, e que 
tiveram desdobramentos nos anos subseqüentes. Como se pode perceber são ações 
que passam a compor a agenda pública brasileira apenas nas últimas décadas do 
século XX e na primeira década do novo século, o que passa a demandar políticas, 
programas e projetos que reconheçam a pessoa idosa enquanto sujeito de direitos. 
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POLÍTICA E GASTO SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO 
 
 
A estruturação de acordos políticos que permitem a gestação de um conjunto amplo 
de políticas sociais no âmbito do Estado é muito recente no Brasil, sendo a 
Constituição Federal (CF) de 1988 um importante marco neste processo, tanto em 
possibilidades de ampliação de acesso quanto de tipos de benefícios sociais. A partir 
da Constituição de 1988, as políticas sociais brasileiras têm como finalidade dar 
cumprimento aos objetivos fundamentais da República, conforme previsto no seu Art. 
3º. Assim, por intermédio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma 
sociedade livre, justa e solidária, erradicar a pobreza, a marginalização, reduzir as 
desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos sem preconceitos ou 
quaisquer formas de discriminação. 
Para tanto, a Constituição combinou medidas que garantiam uma série de direitos 
sociais, ampliando o acesso da população a determinados bens e serviços públicos 
e garantindo a regularidade do valor dos benefícios. No Capítulo dos Direitos 
Individuais e Coletivos, o Art. 6o estabeleceu como direitos a “educação, a saúde, o 
trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à 
infância, a assistência aos desamparados”. 
A moradia foi reconhecida como direito social pela Emenda Constitucional n o 26, de 
14 de fevereiro de 2000, mas ainda carece de regulamentação para afirmar-se nesse 
patamar. A Constituição estabeleceu ainda, no Art. 7 o (inciso IV), o salário mínimo, 
fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as necessidades vitais dos 
trabalhadores. Mais importante foi o estabelecimento do princípio da vinculação entre 
salário mínimo e o piso dos benefícios previdenciários e assistenciais permanentes. 
No caso da Previdência Social, o 5 o do Art. 201 estabelece que “nenhum benefício 
que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá 
valor mensal inferior ao salário mínimo”. No caso da Assistência Social, o Inciso V, do 
Art. 203 estabelece “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a 
própria manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”. 
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Na parte da sustentabilidade de recursos, a Constituição criou principalmente o 
Orçamento da Seguridade Social, que deveria primar pela diversidade das bases de 
financiamento, passando a contar com uma série de contribuições sociais. O Art. 195 
da CF dispõe que o financiamento será oriundo de toda a sociedade,de forma direta 
e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, 
do Distrito Federal e dos municípios, e de contribuições arrecadadas dos 
empregadores, trabalhadores e sobre as receitas de concursos de prognósticos. 
Reconheceu a importância da área de educação, ao aumentar a vinculação de 
recursos federais para esta política3 e ao manter a contribuição social do salário 
educação. 
Além disso, refletiu o espírito descentralizador do período, mediante o fortalecimento 
fiscal e financeiro de estados e municípios, e ampliação de sua autonomia na 
responsabilidade de gastos em determinadas áreas. Esse conjunto de inovações, 
pelo alcance de seu significado, descortinava perspectivas promissoras para a 
existência de políticas sociais de Estado, com garantia legal de recursos públicos para 
sua implementação. Indicava que o poder público em uma sociedade como a 
brasileira passaria a exercer um papel essencial e intransferível na produção, 
provisão e na regulação de bens e serviços, além da defesa dos interesses coletivos 
e na assunção do social como verdadeiro bem público. 
A Constituição, refletindo os anseios por maior descentralização, produziu um novo 
arranjo das relações federativas. A redefinição de funções e de poderes de decisão 
entre as unidades federadas, que envolveu transferências de recursos da União para 
estados e municípios, trouxe fortes conseqüências para a dinâmica do gasto social 
brasileiro no decorrer dos anos 1990. No tocante às receitas, a Constituição 
aprofunda o movimento de descentralização que já vinha se configurando desde o 
início da década de 1980. Redistribuiu competências tributárias entre as esferas 
governamentais, beneficiando os estados, e principalmente os municípios, além de 
ampliar transferências constitucionais, que alteraram a repartição da arrecadação 
tributária em favor dessas esferas. Com isso, aumentava a capacidade de 
financiamento dos gastos públicos desses entes federados, o que podia significar 
menor dependência em relação à União na cobertura das políticas sociais. Além 
disso, a Constituição manteve os percentuais da receita de impostos vinculados à 
área da educação para estados e municípios. 
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Se, por um lado, a Constituição fez com clareza a distribuição das receitas entre os 
entes federados, por outro lado não tratou adequadamente da distribuição de 
responsabilidades relativas aos encargos sociais entre esses mesmos entes, 
submetendo à legislação ordinária os pontos mais polêmicos. Este processo gerou 
desequilíbrios e controvérsias que iriam perdurar durante toda a década de 1990. 
As reações logo se fizeram notar: alguns analistas viram nesse movimento um 
aumento do grau de rigidez orçamentária, uma vez que foram definidas maiores 
vinculações de receitas, incremento das despesas de caráter obrigatório e maiores 
transferências constitucionais a estados e municípios. Com isso, grande parte da 
receita do governo federal ficaria comprometida e a alocação de recursos para 
atender outras e/ou novas prioridades ficaria restringida. 
 
 
Argumentava-se ainda que qualquer ampliação do esforço para aumentar a 
arrecadação não necessariamente ajudaria no equilíbrio orçamentário e no controle 
do déficit público, dado que grande parte desses recursos adicionais já teria 
destinação definida – salvo o caso de recursos adicionais oriundos da criação de 
novos impostos. 
 
DESENVOLVIMENTO E O PENSAMENTO ECONÔMICO-
SOCIAL 
O estudo da questão do desenvolvimento assume, no caso brasileiro, dimensões 
históricas bastante particulares e específicas. Sempre associado à idéia de 
modernidade e de mudança o desenvolvimento aparece, de um lado, como elemento 
central do discurso republicano, estruturando uma determinada concepção ideal de 
nação a ser perseguida; de outro lado, como mote elementar do discurso econômico-
científico à guisa de uma perspectiva evolutiva. 
O apelo à modernidade aparece de forma mais explícita no advento da era 
republicana. Ele pode ser já identificado, porém, no conturbado período imperial, 
sobretudo em seus últimos anos, quando duas questões fulcrais permaneceram sem 
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reposta: a exclusão de grande parte da força de trabalho dos setores produtivos, 
notadamente no caso do segmento afrodescendente e, de outro lado, a manutenção 
de uma estrutura fundiária extremamente concentrada. Forjava-se assim um espólio 
de atraso que a nova ordem republicana deveria afrontar. 
A resposta no plano ideológico inicialmente se chamou “progresso” – que se juntou à 
“ordem” na nossa bandeira. O lema de inspiração positivista representa a resposta 
republicana àquelas questões e traz implícita a necessidade do caminhar para um 
outro cenário: o cenário da modernidade e do progresso. Em linhas gerais, a resposta 
continua como uma marca permanentemente perseguida nesta trajetória republicana 
brasileira. 
 
 
 
Na segunda metade do século XX, a situação ideal e limite – de busca de 
modernidade e/ou do progresso – ganha a designação de “desenvolvimento”. 
Desenvolvimento que, em sua trajetória, assume contornos diversos nos discursos 
vigentes sobretudo nas últimas décadas: marcadamente associado ao aspecto 
econômico até os anos 1970, assumindo em seguida um significado mais social nos 
anos 1980, passando, nos anos 1990, a adotar uma conotação de desenvolvimento 
sustentado e, hoje, mais vinculado à questão da maior ou menor inserção do país na 
economia globalizada. De todo modo, a perspectiva modernizante-
desenvolvimentista tem como base a idéia da mudança, de transição em direção a 
uma nova situação, na qual o perfil social e econômico do país assumiria o tão 
perseguido patamar de modernidade. 
O desenvolvimento como meta denunciaria assim a situação inversa vivenciada: o 
subdesenvolvimento. Subdesenvolvimento que esteve sempre associado à presença 
de um segmento não-moderno – em geral designado de setor de subsistência ou 
setor informal – em convivência com um segmento moderno, percebido como 
capitalista ou setor de mercado (Singer, 1977). O grosso da produção intelectual e/ou 
acadêmica brasileira dos anos 1950 a 1970 também parece ter aderido à perspectiva 
dualista. Inspirados no trabalho pioneiro de Lewis (1954), autores importantes como 
o próprio Singer, além de Celso Furtado, Milton Santos, entre outros, reafirmaram a 
centralidade da análise dual na construção de uma teoria do desenvolvimento e da 
mudança social.3 É portanto nesse contexto que ao binômio progresso-
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desenvolvimento tem sido contraposto o lado arcaico-atrasado da sociedade 
brasileira. O setor não-moderno não é associado apenas à baixa densidade de 
capital, baixa produtividade ou reduzido dinamismo, mas é também portador de 
alguns signos historicamente vistos como pecha. O ideário do Brasil não-moderno é 
permeado de exemplos e/ou figuras emblemáticas, caso do caboclo rural e do mestiço 
urbano, ambos tidos como indolentes e despreparados para o trabalho, legatários do 
caráter negativo atribuído desde há muito ao negro. 
No contexto acadêmico brasileiro, o conceito de desenvolvimento, ao longo de sua 
trajetória, e em seus diferentes matizes, conserva pelo menos três caracteres gerais. 
O primeiro diz respeito à manutenção de uma visão dualista, a despeito das críticas 
renitentes. Com efeito, a visão dual perdura, ainda que implicitamente, e mesmo as 
abordagens mais atuais, como a neoliberal e a da sustentabilidade, não lograram sua 
proscrição. O segundo tem a ver com a permanência do crescimento econômico 
como elemento central dentro de uma perspectiva etapista, ainda que nem sempre 
tão mecânica quanto em Rostow (1960), mas por vezes numa ótica histórico-marxista 
cuja ênfase reside numa pré-traçada trajetória do desenvolvimento das forças 
produtivas. Finalmente, o apelo à modernidade aparece como o traço comum às 
diferentes abordagens: do progressodos anos 1930 à inserção na globalização dos 
tempos atuais, a busca da modernidade constitui o Leitmotiv de um projeto de nação, 
de um talvez eterno “país do futuro”. Nessa perspectiva, forja-se uma idéia de 
desenvolvimento que é dual, etapista e modernizante, além de funcional como núcleo 
do discurso do interesse geral. 
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CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 
Estamos diante de um contexto em que, se a educação em saúde não puder formar 
profissionais críticos (intelectuais orgânicos para os interesses da população 
trabalhadora ao invés do Complexo Médico Industrial), com certeza o campo do 
trabalho e da formação será cada vez mais apropriado pelos interesses do capital, 
sem a resistência teórica e política dos trabalhadores da saúde. 
Nos termos de Iamamoto (2008), teleologia e causalidade advêm da seguinte 
problemática: o exercício profissional realiza-se pela mediação do trabalho 
assalariado que tem no Estado e nos organismos privados suas bases de 
sustentação. Verifica-se um embate entre o exercício profissional controlado pelos 
empregadores, as necessidades dos usuários e a autonomia do profissional - com 
isso podemos dizer que é neste cenário conflituoso que a prática na saúde ganha 
materialidade; prática está sujeita a determinações históricas que fogem ao controle 
dos profissionais e impõem limites sociais a seus objetivos (causalidade) e, por outro 
lado, existem, na prática profissional, momentos de possibilidades de ações 
planejadas na defesa de um projeto alternativo de prática social (teleologia). Para que 
o profissional tenha condições de perceber as possibilidades existentes na realidade, 
necessita de uma formação que lhe dê condições de conhecer o significado social da 
sua profissão e as possibilidades presentes no real, para além dos seus limites. 
 
 
Como orienta Netto (2007), a compreensão do significado social da profissão e da 
dinâmica do capitalismo contemporâneo permite ao profissional reconhecer os limites 
e as possibilidades da intervenção profissional. Segundo o autor, o limite de nenhuma 
ação profissional poder acabar com a pobreza e a desigualdade na sociedade 
capitalista, mas isso não desqualifica o fato de que níveis e padrões de pobreza e 
desigualdade podem variar e, sobre essa redução, pode incidir e contribuir a ação 
profissional. 
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Segundo Iamamoto (2008), a condição de venda e compra da força de trabalho 
restringe, em graus variados, a autonomia profissional na direção social de seu 
exercício, com incidências na sua configuração técnico-profissional. A condição 
assalariada – seja como funcionário público ou assalariado de empregadores 
privados, empresariais ou não – envolve, necessariamente, a incorporação de 
parâmetros institucionais e trabalhistas que regulam as relações de trabalho e 
recortam as expressões da “questão social” que podem se tornar matéria da atividade 
profissional. Assim, as exigências impostas pelos distintos empregadores também 
incidem nas requisições feitas ao profissional e estabelecem limites e possibilidades 
à realização dos propósitos profissionais. 
Quando os profissionais estão envolvidos por condições teóricas que dificultam a 
crítica da administração da coisa pública na sociedade capitalista - condições também 
determinadas pela qualidade da graduação -, estes têm grande chance de aderir às 
reformas neoliberais, contribuindo para fortalecer propostas de desmonte do Estado, 
de centralidade do mercado como critério de organização da sociedade; ou seja, 
propostas que enfraquecem e desqualificam o SUS. 
 
 
Todas as modalidades de residência em saúde são especializações profissionais na 
área da saúde e devem pensar, criticar e propor sua correlação com o 
desenvolvimento do sistema de saúde de nosso país. Nesse sentido, visualiza-se a 
interface com os estudos e pesquisas da residência, área do conhecimento que 
estuda, constrói e desenvolve tecnologias para a análise de situação de saúde e 
também para a produção de conceitos e práticas no campo da integralidade das 
ações, serviços e sistemas de saúde. 
Diante do enfrentamento de uma política de Contrarreformas, a afirmação de um 
projeto profissional e projeto político pedagógico voltado para uma formação crítica, 
reflexiva, teórico-metodológica, técnico operativa e ético-política é de extrema 
importância para a formação dos profissionais para o fortalecimento do SUS. 
Consideramos que no contexto avesso ao SUS universal e de qualidade a alternativa 
para resistir aos ditames do capital é formar profissionais/intelectuais críticos e 
consonantes com os princípios e diretrizes do SUS para que a relativa autonomia 
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reservada aos profissionais de nível superior possa ser aproveitada a favor da luta 
pela saúde coletiva. 
É preciso destacar que enquanto a lógica neoliberal - nesses moldes atuais de 
parasita do SUS - não for enfrentada de forma estrutural, seja com o fim do 
subfinanciamento do nosso sistema de saúde público, seja na disputa do perfil de 
formação dos trabalhadores da saúde, seja na regulação das especialidades e 
residências de acordo com as necessidades de saúde da população e não do 
mercado, seja na criação de estratégias de absorção desses profissionais pelo SUS 
público e não pela rede privada ou pública terceirizada, o caminho de fortalecimento 
do SUS será mais dificultoso. 
 
Cabe lembrar que o movimento sanitário entendia que o modelo de assistência à 
saúde implementado no Brasil durante a ditadura militar – curativo, individual, 
assistencialista, médico-centrado, hospitalocêntrico, superespecializado, orientado 
para o lucro e favorecimento do complexo médico industrial – era altamente 
excludente, insustentável financeiramente e incapaz de dar resposta às necessidades 
de saúde da população. Como alternativa se propunha a reorientação desse modelo 
assistencial através da criação de um Sistema Único de Saúde estatal orientado pela 
atenção básica e guiado por princípios como a universalidade, integralidade e 
equidade. Esses dois processos – modelo de atenção e recursos humanos – são 
quase impossíveis de discutir separadamente e, ainda que se avalie como de 
imprescindível importância a discussão em torno da formação de recursos humanos 
para o SUS, consideramos essencial buscar meios para garantir que o modelo de 
atenção e o trabalho no SUS atendam aos desafios que estão sendo colocados para 
a implementação do sistema. 
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REFERÊNCIAS 
 
 
http://portal.metodista.br/gestaodecidades/publicacoes/artigos/questao-social-
politicas-publicas-e-a-questao-da-gestao 
http://uniesp.edu.br/sites/_biblioteca/revistas/20170608151415.pdf 
http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/
MESAS_TEMATICAS/SERVICO_SOCIAL_QUESTAO_SOCIAL_E_POLITICAS_PU
BLICAS_NO_BRASIL_E_NA_COLOMBIA.pdf 
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/Cap_6-10.pdf 
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/Cap_9-10.pdf