politicas sociais da assistencia social

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2015
Políticas sociais da 
assistência social
Prof.ª Silvana Braz Wegrzynovski
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Prof.ª Silvana Braz Wegrzynovski
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
362.50981
W411p Wegrzynovski , Silvana Braz 
 Políticas sociais da assistência social / Silvana Braz Wegrzynovski. 
Indaial : UNIASSELVI, 2015.
 
 269 p. : il.
 
 ISBN 978-85-7830-923-7
1. Assistência social. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
III
aPresentação
A disciplina que ora iniciamos no curso de Serviço Social, Políticas 
Sociais da Assistência Social no Brasil tem como objetivos: conhecer através 
do exercício teórico-prático as realidades históricas, organizacionais, 
promovendo entre os gestores as prioridades que apresentam impacto sobre a 
situação social da população brasileira, além de capacitar para a compreensão 
da Política de Assistência Social como instrumento de garantia dos direitos 
sociais e redução das desigualdades.
Na primeira unidade serão abordadas a assistência social e as políticas 
sociais brasileiras, através da construção histórica das políticas sociais no 
Brasil, do legado elitista e autoritário na representação das políticas sociais, 
das reformas neoliberais: contrassensos e retrocessos e do Estado Brasileiro 
perante as novas políticas sociais.
A segunda unidade apresentará as novas perspectivas da política 
de assistência social, descrevendo o percurso histórico da Assistência Social 
como política social, a Assistência Social: uma Política Social Garantida em 
Lei (LOAS), a Assistência Social como um novo modelo das Políticas Sociais 
(PNAS) e a atuação do Assistente Social na Política de Assistência Social.
Na última unidade, será estudado o sistema único de assistência 
social –SUAS, através dos conceitos e bases teóricas do SUAS e dos eixos 
estruturantes, dos tipos e níveis de gestão, do reordenamento (tipificação) dos 
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, instrumentos de 
Gestão do SUAS: Plano de Assistência Social e Plano de Ação e as Políticas de 
Recursos Humanos - NOB/RH - e os desafios para implementação do SUAS.
Então chegou a hora de iniciarmos nossos estudos, vamos lá ....
Prof.ª Silvana Braz Wegrzynovski
IV
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O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
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apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
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institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
UNI
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UNI
V
VI
VII
UNIDADE 1 – A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS ......... 1
TÓPICO 1 – A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL ....... 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 COMPREENDENDO AS POLÍTICAS SOCIAIS .......................................................................... 5
LEITURA COMPLEMENTAR 1 ........................................................................................................... 9
LEITURA COMPLEMENTAR 2 ........................................................................................................... 19
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 22
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 24
TÓPICO 2 – O LEGADO ELITISTA E AUTORITÁRIO NA REPRESENTAÇÃO DAS 
 POLÍTICAS SOCIAIS ..................................................................................................... 25
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 25
2 A REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E O AUTORITARISMO DAS 
 CLASSES SOCIAIS ............................................................................................................................. 26
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 35
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 39
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 41
TÓPICO 3 – AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS ......... 43
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 43
2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS DIANTE DAS REFORMAS NEOLIBERAIS .............................. 44
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 56
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 59
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 61
TÓPICO 4 – O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS ......... 63
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 63
2 AS NOVAS PERSPECTIVAS DAS POLÍTICAS SOCIAIS ......................................................... 64
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 69
RESUMO DO TÓPICO 4 ....................................................................................................................... 73
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 75
UNIDADE 2 – AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICADE ASSISTÊNCIA SOCIAL .... 77
TÓPICO 1 – O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
 POLÍTICA SOCIAL ......................................................................................................... 79
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 79
2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA TRAJETÓRIA HISTÓRICA, A SUA 
 INSTITUCIONALIZAÇÃO E A INFLUÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 DE 1988 ................................................................................................................................................... 80
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 87
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 93
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 95
sumário
VIII
TÓPICO 2 – A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM 
 LEI (LOAS) ........................................................................................................................ 97
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 97
2 A LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA LEGITIMIDADE ............................. 98
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 118
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 122
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 124
TÓPICO 3 – A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS POLÍTICAS 
 SOCIAIS (PNAS) ............................................................................................................. 127
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 127
2 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO AFIANÇADORA DE 
 DIREITOS SOCIAIS ........................................................................................................................... 128
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 134
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 137
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 138
TÓPICO 4 – NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA 
 SOCIAL (NOB/SUAS) ..................................................................................................... 139
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 139
2 DA POLÍTICA NACIONAL, ASSISTÊNCIA SOCIAL À NORMA OPERACIONAL 
 BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ................................................... 140
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 148
RESUMO DO TÓPICO 4 ....................................................................................................................... 155
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 157
UNIDADE 3 – SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA 
 EM MOVIMENTO NO BRASIL ............................................................................... 159
TÓPICO 1 CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES) ...... 161
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 161
2 OS EIXOS ESTRUTURANTES DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA 
 SOCIAL – SUAS, ATRAVÉS DA PONDERAÇÃO TEÓRICO-PRÁTICA ............................... 162
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 179
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 183
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 184
TÓPICO 2 – SUAS: NÍVEIS DE GESTÃO E PROTEÇÃO SOCIAL ............................................. 185
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 185
2 SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: NÍVEIS DE GESTÃO E DE 
 PROTEÇÃO SOCIAL .......................................................................................................................... 186
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 203
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 207
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 208
TÓPICO 3 – A CONCRETIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL ............................ 209
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 209
2 A PRÁXIS PROFISSIONAL DO ASSISTENTE SOCIAL NO SUAS ........................................ 210
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 240
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 244
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 246
IX
TÓPICO 4 – A LINHA DO TEMPO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL ............................................... 147
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 147
2 A LINHA DO TEMPO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA DESAFIANTE E 
 DEMORADA CONSTRUÇÃO NO CAMPO DOS DIREITOS SOCIAIS ............................... 248
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 253
RESUMO DO TÓPICO 4 ....................................................................................................................... 258
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 259
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 261
X
1
UNIDADE 1
A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS 
POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• entender a construção histórica das políticas sociais no Brasil;
• analisar o legado elitista e o autoritarismo na representação das políticas 
sociais;
• compreender as reformasneoliberais e seus contrassensos e retrocessos 
nas políticas sociais;
• conhecer qual é o papel do Estado Brasileiro perante as novas políticas 
sociais.
A Unidade 1 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor aprofundamento 
do conteúdo e fixar melhor seus conhecimentos, no final de cada tópico você 
terá oportunidade de realizar as atividades propostas.
TÓPICO 1 – A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS 
 NO BRASIL
TÓPICO 2 – O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA 
 REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
TÓPICO 3 – AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E 
 RETROCESSOS
TÓPICO 4 – O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS 
 POLÍTICAS SOCIAIS
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS 
POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
1 INTRODUÇÃO
Esta primeira unidade deste Caderno de Estudos, tem como objetivo avaliar 
os principais processos econômicos e sociais, mediante os quais são determinadas 
e produzidas as políticas sociais públicas em todo território brasileiro.
No desenvolver dos tópicos pretende-se apresentar e materializar 
conhecimentos sobre as configurações específicas de cada esfera sociopolítica 
de ações estratégicas desenvolvidas no que se refere à proteção social, através 
de percepções históricas e críticas da formação econômica e social do Brasil, 
enfatizando também questões culturais e políticas.
A contribuição teórica-metodológica enfatiza um enfoque para a 
problematização dos conceitos em estudo, e que sejam voltados para a compreensão 
histórica das políticas públicas sociais no país, com destaque às que estão ligadas 
em um contexto socioassistencial, através da atuação profissional dos trabalhadores 
das áreas sociais, que se esforçam na complexidade das instituições, tradicionais 
ou não.
Este resgate histórico tem sua concretude para a obrigação de um 
conhecimento sobre a formação econômica e política brasileira, oportunizando um 
melhor pensar e avaliar o descobrimento do Brasil em sua dinâmica histórica.
Segundo Motta (1994, p. 19), “[...] tentando não cair na velha tradição 
historicista de “contar a história tal qual ela se passou”. Diante da reflexão 
teórica-histórica que esta unidade de ensino se apresentará, buscando o resgate 
de contradições e de perspectivas da política de assistência social, como política 
pública no Brasil.
Caro(a) acadêmico(a), então, buscando o resgate histórico da assistência 
social, vamos aos estudos!
Bons estudos!
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
4
FIGURA 1 – POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
FONTE: Disponível em: <http://cartamaior.com.br/?/Editoria/Politica/Revista-mostra-
situacao-das-politicas-sociais-de-Norte-a-Sul-do-pais/4/32727>. Acesso em: 9 jun. 2015.
A abrangência histórica das políticas sociais no Brasil, enfatizando a política 
de Assistência Social, gera algumas provações, que são importantes devido às 
dimensões das análises e reflexões que envolvem o Serviço Social como profissão. 
Neste sentido, Iamamoto (1998, p. 20) apresenta: 
Para garantir uma sintonia do Serviço Social com os tempos atuais, é 
necessário romper com uma visão endógena, focalista, uma visão ‘de 
dentro’ do Serviço Social, prisioneira em seus muros internos. Alargar 
os horizontes, olhar para mais longe, para o movimento das classes 
sociais e do Estado, em suas relações com a sociedade; não para perder 
ou diluir as particularidades profissionais, mas ao contrário, para 
iluminá-las com maior nitidez. 
O questionamento crítico, que existe em torno da assistência social e da 
construção do desenvolvimento histórico brasileiro, define importantes bases 
teóricas no que diz respeito aos entendimentos contraditórios da assistência 
social como uma política social pública específica. Com isso foi possível elaborar 
procedimentos ao exame de certos traços construtivos da elaboração da assistência 
social como política pública no país. Desse modo, a assistência social conseguiu 
introduzir o modelo constitutivo, voltado à evolução, para que se possa apreender 
algumas de suas características singulares na formação histórica social brasileira.
Para Teixeira (1987, p. 48), esta compreensão está explícita através do 
contexto teórico-metodológico, pois:
A emergência e desenvolvimento de uma política social é, por um lado, a 
expressão contraditória da relação apontada [capital e trabalho], sendo, 
ao mesmo tempo, fator determinante no curso posterior desta mesma 
relação entre as forças sociais fundamentais. Assim sendo, para o campo 
das políticas sociais confluem interesses de natureza contraditória, 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
5
advindos da presença de cada um destes atores na cena política, de 
sorte que a problemática da emergência da intervenção estatal sobre as 
questões sociais encontra-se quase sempre multideterminada. 
2 COMPREENDENDO AS POLÍTICAS SOCIAIS
Diante da multiplicidade de interesses e determinações visíveis que 
foram eleitas como expressões sintéticas que podem concentrar-se como questão 
específica, pela qual a assistência social, através da Constituição Federal de 88 – 
CF/88, passou a ser parte integrante de proteção social.
DICAS
Conforme a CF/88: 
Seção IV
DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de 
contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua 
integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao 
idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida 
por sua família, conforme dispuser a lei.
Cabe ressaltar que a assistência social, perante a CF/88 teve um novo 
desenho e papel nas políticas sociais e se institui como escudo dos princípios da 
seguridade social. Se analisarmos na íntegra, podemos verificar que o conceito 
de seguridade social, na legislação atual, tem uma melhor compreensão, se for 
comparada as outras versões.
A CF de 88 representou um marco importante na inclusão da população 
no sistema público de seguridade social, através do chamado tripé da seguridade 
social.
 Conforme Wegrzynovski (2015, p. 212): “Um novo conceito de seguridade 
social foi a partir da Constituição Federal, que se constituiria em uma sociedade 
mais justa e solidária com as pessoas em situações de vulnerabilidade social”. 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
6
Os conceitos e as informações sobre a seguridade social começaram a ser 
evidenciadas no sistema capitalista, início do século XX, onde houve a constituição 
dos Estados de Bem-Estar Social, pois o governo britânico, no decorrer da guerra 
de 1941, solicitou a constituição de uma comissão interministerial, para realizar 
um estudo, que objetivasse futuras reformas do sistema de seguros do país.
O estudo realizado ficou conhecido como Plano Beveridge, pois a comissão 
foi presidida por Sir William Beveridge, sociólogo inglês, e originou uma nova 
forma na seguridade social inglesa, sendo colocada em prática somente após a 
Segunda Guerra Mundial.
O plano tinha como objetivo a proteção social de todas as pessoas que 
residiam na Grã-Bretanha, com fundamento no princípio da “necessidade”. O 
mesmo se desenvolveria através do auxílio de benefícios igualitários, que tinham 
como variante o estado civil ou sexo, sem ser considerado o rendimento anterior. 
Com este plano, houve a unificação das instituições de seguro social, através de 
apenas um serviço público, e centralizadas no Ministério da Seguridade Social.
Este modelo teve influência no Brasil nas primeiras décadas do século XX, 
sendo identificadonas reproduções e discursos dos técnicos e dos dirigentes dos 
institutos de previdências e do Ministério do Trabalho.
Os autores Oliveira e Teixeira, realizam uma avaliação através do 
documento do Serviço Atuarial do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, 
de 1950. Essa avaliação compreende: 
[...] a tendência moderna nesta questão é ampliar o âmbito dos antigos 
seguros sociais, para compreender nas finalidades do Estado, neste setor, 
não somente a Previdência stricto sensu, como também a assistência, a 
garantia do emprego etc., [...], a seguridade social do trabalhador [...]; 
da Previdência Social propriamente dita (seguro de pensões), desenvolver 
um amplo sistema de assistência social (prestações em natureza ou 
em serviços) [...]. Para que possa o segurado gozar dos benefícios da 
Previdência, [...] para que possa ser aposentado por velhice, precisa 
antes de mais nada sobreviver; a condição primordial é a saúde, a qual 
depende em grande parte de uma boa assistência médica, cirúrgica e 
hospitalar. Por outro lado, essa assistência, prevenindo os riscos de 
invalidez e morte prematuras, alivia o encargo de seguros de pensões. 
(OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989, p. 175, grifos da autora).
Novamente citando Oliveira e Teixeira, o ideário da seguridade social, 
diante dos modelos que foram inicialmente idealizados pela comissão de Lord 
Beveridge, e que foi logo depois implementado na grande maioria dos países da 
Europa Ocidental, na ótica dos governos socialdemocratas e trabalhista, e que são 
originados no meio de uma articulação política, que era composta pelos países 
capitalistas que estavam aliados à Segunda Guerra, e que tinham como objetivo a 
reconstrução de hegemonia, com a elaboração de novas estratégias.
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
7
Esse movimento corresponde, na verdade, a parte de um amplo 
processo de enfrentamento, no plano ideológico, simultaneamente 
aos projetos fascista e socialista de organização da sociedade, o 
primeiro dos quais, apesar de derrotado militarmente, demonstrara ter 
encontrado significativa aceitação em amplos setores de diversos países, 
enquanto o segundo estava em plena ascensão ao final do conflito [...]. 
A democracia liberal procurava demonstrar, em síntese que, como seus 
interlocutores, também tinha uma proposta avançada para a satisfação 
das ‘necessidades sociais’ (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989, p. 176).
É importante relembrar alguns dos princípios norteadores de concepção 
que moldam o padrão de Seguridade Social, e serviram de bases estruturais dos 
Estados do Bem-Estar (Welfare States), e que foram utilizados como as principais 
referências os princípios teóricos e políticos para pensar, elaborar e implementar 
as legislações sociais na sua totalidade, mesmo sendo alvo de críticas durante todo 
processo.
Como principais princípios, podem-se destacar:
• A contribuição será adequada à capacidade do segurado e, também, não 
obrigatória;
• O direito a uma renda mínima será para todo cidadão, involuntariamente de 
contribuição, garantindo um padrão mínimo de bem-estar, apontado de acordo 
com a situação histórica concreta;
• A concessão do benefício não estará acondicionada a critério de mérito, instituído 
pelos agentes causadores da precisão.
Citando novamente Oliveira e Teixeira (1989, p. 178):
A Seguridade Social seria, nesta perspectiva, algo além de um mero 
sistema de concessão de benefícios. Consistiria, também, numa Política 
de Seguridade Social, na sua acepção mais abrangente, contemplando, 
além dos benefícios pecuniários tradicionais, ações de saúde, 
saneamento básico, educação, habitação, medidas de garantia do pleno 
emprego, redistribuição de renda, e outros. 
O modelo de proteção social que estava no auge na década de 50, baseado 
nos atributos acima citados, não foram materializados no Brasil. Pois o oposto 
aos modelos históricos que estavam se configurando nas políticas sociais, o país 
se caracterizou pelo domínio de um perfil limitativo e discriminatório, no que se 
refere aos direitos sociais.
Analisando as primeiras medidas no campo da legislação trabalhista 
e social, pode-se perceber que existe uma lógica da acumulação elevada aos 
interesses e anseios coletivos da classe trabalhadora, resultado da correlação de 
forças antidemocráticas instituídas entre o Estado e a Sociedade.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
8
FIGURA 2 - RELAÇÃO DE PODER
FONTE: Disponível em: <http://blogdaboitempo.com.br/2013/02/page/2/>. Acesso 
em: 12 jun. 2015.
Apesar de forças antagônicas que as políticas sociais no Brasil sofreram, 
em especial a de Assistência Social, desde a CF de 88 começou a ser compreendida 
com mais clareza e nitidez como já citado, no que diz respeito aos direitos do 
cidadão e o dever do Estado, para a proteção social e de suas potencialidades de 
aprimoramento.
Resgatando a história política do país, a década de 1930 foi o momento 
histórico inicial mais representativo de intervenção estatal nas esferas das 
políticas sociais e econômicas, decorrente do período da modernização industrial, 
e das relações sociais que foram constituídas como a nova ordem capitalista, o 
que ocasionou para o Estado uma nova maneira para explorar novas formas de 
gerenciamento institucional, buscando uma regulação social, através de novas 
iniciativas governamentais.
Durante este período o Brasil estava saindo de uma grande crise econômica 
e política, que foi originada devido ao colapso monocultor da oligarquia cafeeira.
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
9
A CRISE DE 1930, A QUEIMA DO CAFÉ, A 2ª GUERRA E A ERA DOURADA
 
Samuel Sérgio Salinas
Examinada deste ponto de vista, a Grande Depressão dos anos 1930 do 
século passado e suas consequências foi um fenômeno tipicamente econômico 
financeiro. A nossa proposta é acrescer a descrição dos acontecimentos econômicos 
com a visibilidade de intensa atividade política desses anos que precederam a mais 
devastadora das guerras, onde a decisão política inaugurou a barbárie da era atômica. 
No Brasil, a queda nas exportações de café caiu mais da metade entre 1929 e 
1932. O preço do produto despencou um terço em 1931. A entrada de capital estrangeiro 
cessou quase por completo em 1932, informa Werner Baer, que acrescenta que o 
Brasil foi o primeiro país latino-americano a introduzir o controle do câmbio e outras 
medidas diretas da mesma natureza, combinados com a desvalorização da moeda, 
reduzindo as importações em cerca de dois terços. Muito café, porém, foi queimado. 
O valor da produção destruída era muito inferior ao montante da renda criada, 
informa Celso Furtado. Essa providência antecipa as recomendações de Keynes, 
ou seja, a construção de pirâmides para sustentar o emprego, a renda e o consumo. 
No caso brasileiro permitiu manter a produção e o emprego de cerca de 200.000 
trabalhadores. A produção prosseguiu, graças aos subsídios à agricultura, patrocinado 
pelo Conselho Nacional do Café, conhecidos como “socialização dos prejuízos”. 
Um tanto paradoxalmente, a queda nas importações de produtos 
industrializados favoreceu a indústria nacional: foi a nossa segunda substituição 
de importações, lembrando que a primeira ocorreu durante a conflagração 
de 1914-1918. Parte da dívida brasileira foi suspensa: a crise da dívida dos 
anos 1930, que se estendeu célere e feroz aos países subdesenvolvidos, 
ofereceu aspectos semelhantes às mais recentes crises ocorridas durante 
o predomínio neoliberal dos anos antecedentes ao governo Lula da Silva. 
A interação cidade-campo nos anos de crise em todo o mundo 
produziu o círculo vicioso que debilitou o conjunto. Forçados pela queda dos 
produtos primários de exportação, os países da periferia foram obrigados a 
desvalorizar as suas moedas para continuar no mercado. A situação não era 
exclusiva dessas economias, caracterizadas na época de subdesenvolvidas. 
FONTE: Disponível em: <http://www.vermelho.org.br/noticia/170692-297>.Acesso em: 13 jun. 2015.
A oligarquia dominante naquele período defendia e possuía os interesses 
diferenciados de outros setores, principalmente em relação às oligarquias gaúchas 
e mineiras, que eram responsáveis pela produção do algodão, açúcar, carne 
e laticínio, que abasteciam o mercado interno. Desde o início do século, com o 
surgimento de novos grupos econômicos, outros sujeitos históricos se fortalecem, 
LEITURA COMPLEMENTAR 1
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
10
como a classe burguesa industrial, os operários e a denominada classe média, que 
era composta pela burocracia civil e militar.
Neste período, necessitava-se de uma nova política de exportação, que 
fosse articulada com as pressões da classe operária urbana, para melhoria das 
condições de trabalho e vida.
Para Coutinho (1989, p. 123): 
Naquele período, o movimento operário lutava pela conquista de direitos 
civis e sociais, enquanto as camadas urbanas emergentes exigiam uma 
maior participação política. Essas pressões ‘de baixo’ (que não raramente 
assumiam a forma de um ‘submersíssimo, esporádico, elementar, 
desorganizado’) fizeram com que um setor da oligarquia agrária 
dominante, o setor mais ligado à produção para o mercado interno, 
se colocasse à frente da chamada Revolução de 30. O triunfo dessa 
Revolução levou à formação de um novo bloco de poder, no qual a fração 
oligárquica ligada à agricultura de exportação foi colocada numa posição 
subalterna, ao mesmo tempo em que se buscava cooptar a ala moderada 
da liderança político militar das camadas médias (os tenentes). 
A caracterização deste movimento revolucionário se deu pelo caráter 
elitista, através da nova classe econômica, ou seja, um novo bloco de poder, 
que constituiu reordenamento e rearticulação interna dos setores econômicos 
e oligárquicos. Esse movimento entre as oligarquias, pela sua natureza, foi um 
movimento antipopular e conservador, através da incorporação dos setores mais 
conservadores e que ainda não obtinham o controle da máquina estatal, como por 
exemplo, o setor cafeeiro de São Paulo.
IMPORTANT
E
Com a criação de um bloco de poder elitista, os setores populares foram excluídos 
de política, economia e outras.
Esses indícios são importantes para entender os caminhos constitutivos da formação histórica 
social do Brasil.
Para Coutinho (1993), esta manutenção da classe dominante, revela o 
perfil antidemocrático e de exclusão da classe trabalhadora, dos processos de 
transformações sociais, sendo caracterizado como uma “revolução passiva”, 
caracterizado no pensamento de Gramsci.
[...] uma constelação histórica na qual se dá uma conciliação entre 
frações das classes dominantes, com a explícita tentativa de excluir o 
povo de uma participação mais ampla nos processos de transformação. 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
11
Gramsci diz que as revoluções passivas provocam mudanças na ordem 
social, mas mudanças que também conservam elementos da velha 
ordem. (COUTINHO,1993, p. 79).
Mesmo sem nenhuma representação política, algumas reivindicações e 
demandas apresentadas pelas classes subalternas deveriam ser aceitas pela classe 
dominante e que estava no poder, para que fosse possível a implementação de um 
projeto político e econômico, como possibilidades de negociação.
Os setores dominantes, que estavam sob o comando de Getúlio Vargas, 
quase que radicalizaram o autoritarismo, inserindo um regime de exceção mais 
correspondente, para um projeto de sociedade capitalista. Coutinho (1989, p. 123-
124) reflete que: 
Reprimido com extrema facilidade putsch [conhecido como Intentona 
Comunista] será o principal pretexto para a instauração da ditadura 
Vargas. Contudo, apesar de seu caráter repressivo e de sua cobertura 
ideológica de tipo fascista, o ‘Estado Novo’ varguista promoveu uma 
acelerada industrialização do País, com o apoio da fração industrial da 
burguesia e da camada militar; além disso, promulgou um conjunto de 
leis de proteção ao trabalho, há muito reivindicadas pelo proletariado 
(salário mínimo, férias pagas, direito à aposentadoria etc.), ainda que 
ao preço de impor uma legislação sindical corporativista, copiada 
diretamente da Carta del Lavoro de Mussolini, que vinculava os 
sindicatos ao aparelho estatal e anulava sua autonomia. 
FIGURA 3 – CRISE DE 1930
FONTE: Disponível em :<http://www.grupoescolar.com/pesquisa/caracteristicas-da-
industria-moderna.html>. Acesso em: 14 jun. 2015.
Sendo assim, a ditadura do Estado Novo foi responsável pela 
implementação de uma política econômica que estimulasse a industrialização, 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
12
através de mecanismos que gerassem a acumulação através da intervenção estatal 
e que garantisse o mercado interno. 
O desenvolvimento da ordem econômica capitalista, depende de uma 
organização, influência e reprodução de um mercado força de trabalho, que tenha 
condição de promover a mão de obra assalariada, no que se refere às qualidades 
político-ideológicas e culturais para seu uso.
Wegrzynovski (2015, p. 201-208) afirma:
O Brasil desencadeou uma das maiores transformações do país, que 
foi chamada Revolução de 1930, foi liderada por Getúlio Vargas e ficou 
conhecida como a Era Vargas, a qual durou até 1945. Nesses 15 anos o 
Brasil se industrializou, provocando mudanças importantes na estrutura 
ocupacional da sociedade e a sua alocação nos setores econômicos, 
refletindo no aumento do número de trabalhadores nas empresas privadas, 
provocando o êxodo rural, um aumento nas populações das cidades e nas 
demandas de problemas sociais, como, por exemplo: falta de escolas, de 
habitação, de saneamento básico, de saúde, de assistência, entre outros. 
Perante as novas configurações econômicas, sociais, políticas e culturais que 
se instauraram no país, Vargas implementou uma legislação social e trabalhista, 
que além de sua amplitude, detinha o controle direto sobre a classe trabalhadora 
e na regulamentação das organizações sindicais, sendo ligadas ao Ministério do 
Trabalho, que foi criado neste período.
O que antes se chamava de discurso da “colaboração de classe”, foi 
estabelecido em um reconhecimento legal das vulnerabilidades dos trabalhadores, 
objetivando o abandono da chamada “destrutiva ideologia de luta de classe”, e a 
classe trabalhadora limitasse a sua organização em uma representação, de caráter 
corporativo ao próprio Estado.
Consequentemente, aos objetivos acima foram promulgados diversos 
decretos que afetaram diretamente as organizações sindicais, onde estabeleceram 
o sindicalismo único, unidade sindical, criava-se a possibilidade da intervenção do 
Ministério do Trabalho, onde teria autonomia suficiente para intervir na direção 
sindical, podendo até destituir uma direção eleita, se não fosse de acordo com as 
ideias do governo.
Faleiros (1992, p. 100) analisa essas diretrizes, afirmando:
Como os sindicatos se transformaram em ordens de colaboração com o 
Estado, as reivindicações dos trabalhadores são canalizadas pelos novos 
aparelhos semioficiais. A função principal das organizações sindicais não é 
mais a reivindicação e a pressão, mas a assistência médica, jurídica e cultural 
de seus membros. Despolitiza-se a ação sindical e, ao mesmo tempo, retira-
se dela o seu potencial de mobilização reivindicativa e política.
O perfil elitista das políticas sociais e trabalhistas, através da 
institucionalização das mesmas, acerou diretamente no campo da assistência 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
13
FIGURA 4 – CLIENTELISMO POLÍTICO
FONTE: Disponível em: <https://gastao30.wordpress.com/tag/politica/>. Acesso 
em: 14 jun. 2015.
social, que foram caracterizadas pelas ações de caridade e filantropia, através do 
imediatismo e interesses clientelistas.
O Serviço Social surge no Brasil durante o século XX, sendo um instrumento 
para atender imediatamente as demandas sociais, que se estruturavamneste 
novo período da história do modelo capitalista. O Estado começa a ser obrigado 
a responder aos problemas sociais que estão surgindo no contexto da sociedade.
Foi durante esse período que começam a ser criadas as primeiras políticas 
públicas sociais para atender às necessidades da população e instrumentalizar o 
Serviço Social, como profissão.
Para Iamamoto (2007, p. 171): “A profissionalização do Serviço Social 
pressupõe a expansão de produção e de relações sociais capitalistas, impulsionadas 
pela industrialização e urbanização, que trazem, no seu verso, a questão social”. 
Sobre as ações que estavam sendo desenvolvidas na área da assistência 
social, foram observadas por Sposati et al. (1987, p. 45):
A assistência Social [...] se reveste de maior racionalidade, introduzindo 
serviços sociais de maior alcance, sem perda, no entanto, de sua 
característica básica; o sentido do benefício ou da benevolência, só 
que, agora, do Estado. [...] é em 1938 que o Decreto-lei nº 525 estatui 
a organização nacional de Serviço Social enquanto modalidade de 
serviço público, através do Conselho Nacional de Serviço Social, junto 
ao Ministério de Educação e Saúde. 
 
O Conselho Nacional de Serviço Social, criado por decreto, teve sua atuação 
em diversos dividendos objetivos e na área da assistência social, sendo apontado 
por suspeitas de uso manipulado das verbas e também de indevidas subvenções 
sociais, que são próprias do modelo clientelismo político.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
14
A história da assistência social, como política social, foi marcada por mais 
de meio século de corrupção e desvio de recursos financeiros destinados a essa 
área, sendo evidenciados para a sociedade, através dos escândalos que envolviam 
parlamentares que faziam parte da Comissão de Orçamento do Congresso Nacional, 
no período do governo do Presidente da República Fernando Collor de Melo.
Na época, o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), era ineficaz no 
que se referia ao combate às práticas de corrupção, com recursos públicos, ou 
até cúmplice das irregularidades na utilização das verbas que eram destinadas 
à implementação de políticas sociais, e que acabaram sendo desviadas para a 
utilização clientelista dos diversos setores governamentais, como por exemplo: 
deputados, senadores e até por membros do Executivo.
Analisando o que representa o uso indevido, o mau uso dos recursos 
públicos, está longe de ser reprimido no Brasil, pois infelizmente a prática que está 
fundamentada nessa natureza, nutre várias estruturas de poder e de desenvolvimento 
ilícitos que se fazem presentes na atual conjuntura política e econômica.
FIGURA 5 – ANTICORRUPÇÃO 
FONTE: Disponível em: <http://www.adjorisc.com.br/politica/movimento-
anticorrupc-o-volta-as-ruas-em-35-cidades-nesta-terca-feira-1.986627#.
VX5E3flViko>. Acesso em: 15 jun. 2015.
Neste sentido, consegue-se perceber que a trajetória da formação da 
classe burguesa no Brasil é contraditória, e evidencia um reconhecimento parcial 
aos princípios de cidadania pela classe dominante pelo Estado, através das 
transformações institucionais e políticas a partir da Revolução de 1930.
O autor Marshall (1967), em seu escrito “Cidadania e Classe Social”, afirma 
que o Brasil possui uma característica peculiar na formação no seu processo 
histórico, que contradiz com sequências cronológicas das aquisições e conquistas 
dos direitos sociais, tendo como referência a Grã-Bretanha, para consolidar a lógica 
de implementação desses direitos, que se estruturam incialmente pelos direitos civis, 
seguidos dos direitos políticos e finalizando com os direitos sociais.
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
15
Com o reconhecimento dos direitos sociais, que beneficiaram em especial a 
burguesia e as classes dominantes, como os direitos trabalhistas e sociais, impostos 
na Era Vargas, que foi considerado um governo repressor para os segmentos de 
oposição política, mas cauteloso com as necessidades de legitimação da classe de 
trabalhadores, desprovidas de qualquer forma de politização, sendo um governo 
vigilante nas demandas dos trabalhadores, mas receptivo à reivindicação de 
organização, representação e reprodução da força de trabalho, solicitada pelo 
modelo capitalista.
Sendo assim, assume-se uma coerência excludente e ineficaz do sistema 
de seguridade social no Brasil, que reflete de forma antidemocrática a relação 
que o Estado estabeleceu com cidadãos brasileiros, a partir do momento que leva 
o desconhecimento dos direitos e interesses fundamentais e legítimos da classe 
operária, gerando assim um aumento do empobrecimento dos trabalhadores, 
tanto por bens materiais e de formação política no resgate à cidadania.
Para entender melhor as políticas sociais pós-30, Santos (1979, p. 132) traz 
o conceito sobre a conquista da cidadania e o papel do Estado, como “cidadania 
regulada”, sendo assim, “Por cidadania regulada, entendo o conceito de cidadania 
cujas raízes encontram-se não em um código de valores políticos, mas em um 
sistema de estratificação ocupacional [...]”. 
Este conceito apresentado pelo autor, se tornou um referencial característico 
da formação social de toda a população brasileira, devido à inclusão parcial e 
seletiva de alguns setores e segmentos sociais, principalmente os que envolvem 
as classes trabalhadoras, no que diz respeito à participação dos trabalhadores no 
processo decisório sobre as políticas sociais e econômicas do país.
O Estado brasileiro, através da cidadania reguladora dos processos 
históricos, passou a ter atitude centralizadora e autoritária pós-30, mostrando que 
sempre esteve a serviço de interesse da inciativa privada, sendo que este princípio 
de privatização se perpetua até os dias atuais.
Coutinho (1993, p. 87) apresenta que:
O fato de ter sido esse Estado sempre muito forte e de ter aparentemente 
se superposto à ordem privada não anula, de modo algum, a realidade 
fundamental: a de que toda essa força foi sempre, em primeira ou em 
última instância, mais em primeira do que em última, um poderoso e 
eficiente instrumento a serviço de interesses estritamente privados. 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
16
FIGURA 6 - INTERVENÇÃO DO ESTADO
FONTE: Coutinho (1993) 
No transcorrer da história do Estado brasileiro, consegue-se analisar que o 
mesmo foi se moldando na década de 1930, e cada vez mais aperfeiçoando durante 
o período pós-1964 e no decorrer da ditadura militar, como patrimonialistas, pois 
os diferentes governos que se sucederam nestes anos eram eleitos e representados 
pelas elites dominantes e seus dirigentes.
Essas características estavam centradas em ações tradicionalistas, 
paternalistas e clientelistas, que vigoraram até o governo do presidente Fernando 
Henrique Cardoso, mesmo com promessa de desmontar o modelo patrimonialista, 
teve seu mandato como todas as evidências dos anteriores, principalmente no que 
se refere à privatização das empresas estatais.
A privatização de vários segmentos públicos se expressam através da 
intervenção estatal, do Estado, na inovação das condições favoráveis para a 
ampliação do capital privado, que desde o golpe de 64, passou a consentir 
prioritariamente aos interesses do capital financeiro multinacional, sendo este um 
caminho que se efetua em grandes dimensões na chamada política de globalização, 
a partir de 1995, com o governo de FHC. 
Este período da história brasileira, não veio de encontro com a 
equidade social e efetivação da cidadania, como se almejava, e sim, ocorreu 
um redirecionamento do Estado em relação ao seu papel econômico, através 
de seu desempenho protagonista no modelo de inserção de sistema capitalista 
monopolista mundial, gerando um regime antidemocrático dos direitos sociais e 
políticos da classe trabalhadora.
Mediante esta função de acumulação desenvolvida do capital monopolista 
por parte do Estado, desde 1964, o autorCoutinho, baseado nas reflexões de 
Gramsci, descreve o conceito de “revolução passiva”:
As forças produtivas da indústria, através de uma intervenção 
maciça do Estado, desenvolveram-se intensamente, com o objetivo de 
favorecer a consolidação e a expansão do capitalismo monopolista. 
A estrutura agrária, por seu turno, mesmo conservando o latifúndio 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
17
como eixo central, foi profundamente transformada, sendo hoje 
predominantemente capitalista. A camada tecnocrático-militar, que se 
apoderou do aparelho estatal, certamente controlou e limitou a ação 
do capital privado, na medida em que submeteu os interesses dos 
múltiplos capitais ao capital em seu conjunto, mas adotou essa posição 
‘cesarista’ precisamente para manter e reforçar o princípio do lucro 
privado e para conservar o poder das classes dominantes tradicionais, 
quer da burguesia industrial e financeira (nacional e internacional), 
quer do setor latifundiário que ia se tornando cada vez mais capitalista. 
(COUTINHO, 1989, p. 124).
Esta categoria chamada de “revolução passiva”, também foi empregada 
pelo pensador marxista, que serviu para esclarecer a mudança do capitalismo 
italiano, que estava na fase concorrencial, para a fase monopolista.
A ditadura brasileira adotou alguns procedimentos, que fortaleceu o 
projeto de dominação imposto pelo sistema que estava em vigor. 
Segundo Faleiros (1992, p. 179):
O capital multinacional, que tende a oligopolista, se implanta através 
dos setores mais modernos e mais rentáveis, isto é, na indústria de 
bens duráveis. Ocupa, ao mesmo tempo e gradativamente, os espaços 
de financiamento para compra desses produtos, sua comercialização, e 
alcança os investimentos agrícolas. Formam-se conglomerados cada vez 
maiores em todos os setores da economia. Nesse processo, entram na 
órbita do capital multinacional várias empresas nacionais, por compra 
ou simples associação [...] O Estado propicia tal concentração através 
dos seus mecanismos de união do bloco dominante e de controle do 
conjunto das medidas econômicas. 
Existem outros fatores importantes que precisam ser destacados e avaliados 
no modelo econômico, durante o período da ditadura, que está relacionado nas 
categorias fundamentais para a implementação de um padrão antipopular e 
concentrador de poder e de riquezas, que é o recurso à violência (diversas formas), à 
repressão e coerção direta e à plena restrição da liberdade.
É importante recordar que, naquele período, a repressão política e militar 
foi contra os movimentos sociais organizados, como sindical, estudantil e social, 
que lutavam por uma política salarial, que objetivava o achatamento e perdas 
salariais, impostas à força pelo regime militar.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
18
FIGURA 7 – REPRESSÃO MILITAR 1964
FONTE: Disponível em: <http://militanciapolitica.webnode.com.br/a%20
resist%C3%AAncia%20aos%20anos%20de%20chumbo/>. Acesso em: 17 jun. 2015.
O autoritarismo foi um dos procedimentos mais utilizados, para a 
negociação das políticas públicas sociais, tendo sempre relevância os interesses das 
classes dominantes. Neste sentido, não somente os canais de participação popular, 
como partidos políticos, sindicatos, organizações sociais sofreram retaliações em 
relação à formação política das massas trabalhadoras.
Para Viana (1989, p. 26):
Agências formuladoras ou reguladoras de políticas econômicas (aquelas 
que têm a ver com o processo produtivo), responsáveis por traduzir 
demandas setoriais em decisões generalizantes, estabelecem vínculos 
diretos com ‘clientelas’ selecionadas, garantindo no interior do aparelho 
estatal o lócus para a articulação técnica de seus interesses. 
A neutralidade no reconhecimento dos reais interlocutores dos diversos 
setores internos da burguesia, não vem de encontro com os verdadeiros interesses 
sociais. Sendo assim, conservaram-se as chamadas classes “clientelas” ou “pelegas” 
no movimento sindical, pois não possuíam nenhuma representatividade ou 
comprometimento na defesa dos trabalhadores.
Diante da anulação dos direitos políticos e sociais em todos os setores da 
sociedade que visavam combater democraticamente os direitos da sociedade civil, 
as opções de ampliação dos recursos na área social estão limitadas. 
Porém, o mito das opções técnicas e racionais se tornam automatizadas, 
pela abrangência, mediante os discursos que foram propagados equivocadamente 
aos interesses políticos individualistas e particularistas.
Mediante esta questão, Viana (1989, p. 26) observa que:
Mantida a aparência constitucional, com a realização de eleições 
periódicas e câmaras legislativas em funcionamento, a política social, 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
19
através das imensas máquinas burocráticas de suas agências, cargos 
disponíveis e serviços prestáveis, transformou-se em esfera ideal para 
o fazer política uma política estreita e eleitoreira, alternativa ao tipo de 
competição política em que se reconhecem pressões conflitantes e se 
negociam interesses divergentes em arenas abertas. 
Em todo o período do regime autoritário acontece a materialização 
institucional fundamentalmente conservadora no sistema de proteção social, sendo 
que os princípios de financiamento são edificados através de critérios contrários ao 
da equidade social, acontecendo um bloqueio em todas as formas de transferências de 
rendas, através de setores e fontes de recursos de financiamento e de transferência de 
renda. Essas medidas afetaram diretamente os trabalhadores e operários assalariados, 
pois contribuíram de forma decisiva para a eliminação dos meios de acesso da 
população nas políticas públicas sociais, em especial as de assistência social.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), a leitura do livro a seguir é fundamental para que você 
consiga aprofundar melhor seus conhecimentos.
Ensaio fundamental para a compreensão da formação social e política 
brasileira. Partindo das origens portuguesas de nosso patronato 
político, o autor demonstra como o Brasil foi governado, desde a 
colônia, por uma comunidade burocrática que acabou por frustrar o 
desenvolvimento de uma nação independente. Sua análise abarca o 
longo período que vai da Revolução Portuguesa do século XIV até a 
Revolução de 1930 no Brasil. Esta edição foi revista e acrescida de um 
índice remissivo.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder, formação do patronato 
político brasileiro. 5. ed. Rio de Janeiro: Ed. Globo, 2012.
LEITURA COMPLEMENTAR 2
A RESISTÊNCIA AOS ANOS DE CHUMBO
Ramati
“Ex-Militante Político”
Um dos períodos de maior terror e crueldade em toda a história do Brasil foi 
o da repressão implantada pela ditadura que sobreveio ao golpe militar de março 
de 1964, que destituiu um presidente eleito e praticou prisões ilegais, torturas, 
assassinatos, perseguições, censura, proibições, extinguiu as liberdades políticas e 
fechou o Congresso Nacional por várias vezes.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
20
 A ação do estado autoritário que assaltou o poder, deixou marcas profundas 
em toda uma geração que carrega em sua memória, as lembranças do horror e 
da tensão dos “anos de chumbo”, mas também o orgulho de ter impetrado uma 
resistência firme, trazendo à tona para a sociedade brasileira, toda a podridão 
abrigada no interior do regime militar. No início da década de 60, o Brasil vivia um 
processo político muito intenso, com as mais diversas forças sociais atuando no 
cenário nacional, onde os movimentos populares se expressavam de forma aberta 
e davam passos na sua livre organização.
Estudantes, trabalhadores, artistas e intelectuais se empenhavam na 
democratização da educação e da cultura. O Presidente João Goulart aproxima-se 
destes setores mais à esquerda com medidas nacionalistas como a Lei de Remessa 
de Lucro e discute-se amplamente a reforma agrária, tendo como referência 
importante as LigasCamponesas, organizadas por Francisco Julião. Setores 
conservadores, aliados ao capital estrangeiro, inflam o velho fantasma do “perigo 
comunista” e precipitam um golpe que depõe Jango, implantam uma ditadura 
militar, que logo nas primeiras semanas, demite 10 mil funcionários públicos, 
prende 40 mil pessoas, destrói 25 mil livros de autores diferentes e cassa os direitos 
políticos de 2.700 cidadãos, dando início a um terrível período de cerceamento de 
direitos e desrespeito à condição humana.
Para se consolidar no poder, a ditadura busca neutralizar o movimento 
de oposição, e extingue 13 partidos políticos, cancela as eleições presidenciais 
previstas para 1966, cria a Lei de Imprensa e a Lei de Segurança Nacional, intervém 
na estrutura sindical e joga a CGT na ilegalidade, além de continuar cassando, 
prendendo e exilando inúmeras lideranças populares. Mesmo estabelecendo um 
permanente estado de sítio, com o AI-5 institucionalizando o terror e centros 
de tortura e morte espalhados pelo país, a ditadura não consegue neutralizar a 
resistência que de imediato manifesta sua insatisfação promovendo passeatas, 
greves e manifestações as mais variadas, com os estudantes dirigidos pela UNE, 
assumindo a vanguarda do protesto. No Calabouço, morria Edson Luiz e nas ruas 
a célebre passeata dos 100 mil protestava:
 
“Vem vamos embora que esperar não é saber 
 quem sabe faz a hora não espera acontecer” (Geraldo Vandré)
 
 A esquerda aprofundava o debate interno sobre táticas e estratégias políticas, 
e com isso novas ramificações surgiam da matriz do Partido Comunista (MR-8, 
POL0P, COLINA, VPR, VAR-PALMARES, POC, ALN, PCBR, AP etc.). Contra a 
ditadura qualquer maneira de luta vale a pena. As ações armadas surgem e se 
ampliam: invasões e tomadas de rádios para divulgação de manifestos, sequestros 
de diplomatas para serem trocados por presos políticos e assaltos a bancos para 
financiamento da luta revolucionária. 
Na virada da década, o país do “ame-o ou deixe-o”, cantava “prá frente 
Brasil, salve a seleção”. Era o tempo da Transamazônica, milagre econômico, 200 
milhas, e cartazes espalhavam em todos os cantos o rosto de centenas de jovens 
idealistas sob o rótulo de terroristas, e haja assassinatos: Marighella, Mário Alves, 
TÓPICO 1 | A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
21
Joaquim Câmara, Lamarca, Stuart Angel, Honestino Guimarães, José Porfírio, 
Paulo Wright, Pedro Pomar, e muitos outros.
Apesar de você Amanhã há de ser Outro dia ........ 
(Chico Buarque)
Mais uma vez os estudantes nas ruas, pelas Liberdades Democráticas e 
Anistia Ampla Geral e Irrestrita, e junto com as donas de casa e os trabalhadores 
contra a carestia, greves econômicas, passeatas etc. Novamente o movimento 
popular se organizava contra a Ditadura. O MDB ganha as eleições para 
governador em 1974, instituições como CNBB, ABI, OAB, UNE, sindicatos e setores 
progressistas da Igreja manifestavam-se seguidamente “contra a fome e a farsa”. 
Denúncias de prisões arbitrárias, torturas e mortes, como a do jornalista Vladimir 
Herzog, e o operário Manoel Fiel Filho, eram cada vez mais contundentes, o que 
desestabilizava o governo militar. A luta pela anistia ganha corpo, mas a promessa 
de abertura “lenta e gradual” não extinguiu a violência. A extrema-direita tenta 
se articular e lança ofensiva com ameaças e atentados a bombas contra jornais de 
oposição, personalidades e entidades democráticas. Mas o “outro dia” já vinha 
raiando, fechando 20 anos (1964/84) de Ditadura Militar no Brasil, nos quais 500 
mil pessoas foram processadas, indiciadas, ou presas por motivos políticos.
Até hoje restam fatos a esclarecer, paradeiros a desvendar, mortos 
a enterrar. Uma mancha forte de sangue brasileiro ainda é viva, apesar das 
tentativas de se instalar um pacto velado de silêncio e de não se apurar tais 
incógnitas. A resistência impetrada pelo povo brasileiro nos “anos de chumbo” 
contra a intolerância, o desrespeito e a violência desumanas impostos por um 
governo tirano demonstravam mais uma vez que, onde quer que se levante contra 
ele a opressão, ele não se renderá, pelo contrário, responderá com luta, da forma 
que for possível e necessária para derrubar tudo aquilo que lhe ousar oprimir.
FONTE: Disponível em: <http://militanciapolitica.webnode.com.br/a%20resist%C3%AAncia%20
aos%20anos%20de%20chumbo/>. Acesso em: 18 jun. 2015.
22
Neste tópico você viu que:
• A abrangência histórica das políticas sociais no Brasil, enfatizando a política 
de Assistência Social, gera algumas provações, que são importantes devido à 
dimensão das análises e reflexões que envolvem o Serviço Social como profissão.
• O questionamento crítico que existe em torno da assistência social e da construção 
do desenvolvimento histórico brasileiro, definem importantes bases teóricas no 
que diz respeito aos entendimentos contraditórios da assistência social como uma 
política social pública específica.
• A multiplicidade de interesses e determinações visíveis que foram eleitas como 
expressões sintéticas que podem concentrar-se como questão específica, pela 
qual a assistência social, através da Constituição Federal de 88, passou a ser 
parte integrante de proteção social.
• A CF de 88 representou um marco importante na inclusão da população no 
sistema público de seguridade social, através do chamado tripé da seguridade 
social.
• Os conceitos e as informações sobre a seguridade social começaram a ser 
evidenciados no sistema capitalista, início do século XX, onde houve a 
constituição dos Estados de Bem-Estar Social.
• Alguns dos princípios norteadores de concepção que moldam o padrão de 
Seguridade Social, e serviram de bases estruturais dos Estados do Bem-Estar.
• O modelo de proteção social que estava no auge na década de 50, que estava 
baseado nos atributos acima citados, não foi materializado no Brasil. Pois o 
oposto aos modelos históricos que estavam se configurando nas políticas sociais, 
o país se caracterizou pelo domínio de um perfil limitativo e discriminatório, no 
que se refere aos direitos sociais.
• Resgatando a história política do país, a década de 1930 foi o momento histórico 
inicial mais representativo de intervenção estatal nas esferas das políticas sociais 
e econômicas.
• Durante este período o Brasil estava saindo de uma grande crise econômica e 
política, que foi originada devido ao colapso monocultor da oligarquia cafeeira.
• A oligarquia dominante naquele período defendia e possuía os interesses 
diferenciados de outros setores, principalmente em relação às oligarquias 
gaúchas e mineiras, que eram responsáveis pela produção do algodão, açúcar, 
carne e laticínio, que eram abastecidos o mercado interno.
RESUMO DO TÓPICO 1
23
• Mesmo sem nenhuma representação política, algumas reivindicações e 
demandas apresentadas pelas classes subalternas deveriam ser aceitas pela 
classe dominante e que estava no poder.
• A ditadura do Estado Novo foi responsável pela implementação de uma política 
econômica que estimulasse a industrialização, através de mecanismos que 
gerasse a acumulação através da intervenção estatal e que garantisse o mercado 
interno.
• Vargas implementou uma legislação social e trabalhista, que além de 
sua amplitude, detinha o controle direto sobre a classe trabalhadora e na 
regulamentação das organizações sindicais, sendo ligadas ao Ministério do 
Trabalho, que foi criado neste período.
• O perfil elitista das políticas sociais e trabalhistas, através da institucionalização 
das mesmas, acerou diretamente no campo da assistência social, que foram 
caracterizados pelas ações de caridade e filantropia, através do imediatismo e 
interesses clientelistas.
• O Conselho Nacional de Serviço Social, criado por decreto, teve sua atuação em 
diversos dividendos objetivos e na área da assistência social, sendo apontado por 
suspeitas de uso manipulados das verbas e também de indevidas subvenções 
sociais, que são próprias do modelo clientelismo político.• A trajetória da formação da classe burguesa no Brasil é contraditória, e evidencia 
um reconhecimento parcial aos princípios de cidadania pela classe dominante 
pelo Estado, através das transformações institucionais e políticas a partir da 
Revolução de 1930.
• Com o reconhecimento dos direitos sociais, que beneficiaram em especial 
a burguesia e as classes dominantes, como os direitos trabalhistas e sociais, 
impostos na Era Vargas, que foi considerado um governo repressor para os 
segmentos de oposição política.
• O Estado brasileiro, através da cidadania reguladora dos processos históricos, 
passou a ter atitude centralizadora e autoritária pós-30, mostrando que sempre 
esteve a serviço de interesse da inciativa privada, sendo que este princípio de 
privatização se perpetua até os dias atuais.
• A privatização de vários segmentos públicos se expressam através da intervenção 
estatal, do Estado, na inovação das condições favoráveis para a ampliação do 
capital privado, que desde o golpe de 64, passou a consentir prioritariamente 
aos interesses do capital financeiro multinacional, sendo este um caminho que 
se efetua em grandes dimensões na chamada política de globalização, a partir 
de 1995.
24
1 Com a Constituição Federal de 88, a proteção social passou a ser obrigatória aos 
cidadãos brasileiros, devido à multiplicidade de interesses e determinações 
visíveis que foram eleitas como expressões sintéticas que podem concentrar-
se como questão específica. Diante disso, cite na íntegra o artigo da CF de 88 
que apresenta a assistência social como direito garantido.
2 Descreva o que você entendeu sobre cidadania regulada.
AUTOATIVIDADE
25
TÓPICO 2
O LEGADO ELITISTA E AUTORITÁRIO 
NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS 
SOCIAIS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
FIGURA 8 – REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
FONTE: Disponível em: <http://arquivo.geledes.org.br/areas-de-
atuacao?start=7786>. Acesso em: 19 jun. 2015.
Focalizando o contexto histórico das políticas públicas, em seus pequenos 
elementos distributivos, como por exemplo, a previdência social, onde se sabe que o 
seu modelo de financiamento admite diminuídas transferências de ativos para inativos, 
enfatizando um padrão simplesmente horizontal na distribuição do benefício. 
Contextualizando a política de previdência social, no período da década 
de 90, consegue-se verificar que ela relevava várias propostas de mudanças na 
regulamentação da previdência, mediante a revisão constitucional que estava em 
curso. As proposições convergiam contrárias às reformas neoliberais que recém 
estavam implementadas no Brasil.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
26
2 A REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E O 
AUTORITARISMO DAS CLASSES SOCIAIS
Uma outra característica que se pode apontar sobre o sistema nacional de 
arrecadação, mencionado naquela época, é referente ao repasse integral dos custos 
das contribuições sociais aos valores das mercadorias por parte das empresas, assim 
os assalariados e os consumidores são os financiadores dos programas sociais.
Para Camargo (1991), o regime militar, no que se refere ao financiamento 
das políticas sociais, apresentou através de um perfil mais limitado e restrito, ou 
seja, autoritário e antipopular, para ampliar a arrecadação por meio da captação 
compulsória de poupança, usando as contribuições sociais, ao invés de ampliar 
a arrecadação das cargas tributárias, caracteristicamente fiscal, preservando o 
capital de realizar maiores gastos nas políticas sociais.
Sendo assim, a quantia de recursos que foram recolhidos com as contribuições 
sociais computou, naquele momento, mais de 50% da receita tributária de toda a 
União, que são recursos procedentes de um orçamento paralelo coberto pelo consumo 
compulsório das contribuições sociais.
Estas contribuições foram impostas com a justificativa de subsidiar as 
aplicações, projetos, programas e benefícios de instância social, consequentemente o 
Estado, União, estaria em última instância comprometido com as despesas sociais, 
pois ficaram acopladas diretamente aos fundos públicos exclusivos de cada área, e 
que já estavam discriminadas cada fonte de financiamento.
A característica desse modelo do sistema de arrecadação e financiamento, por 
mais injusto e induzido, pois o comprometimento com as políticas sociais, incidem 
somente para uma parte da sociedade, e nesses moldes, a classe trabalhadora, e o 
Estado, sempre descomprometido com os interesses sociais, sem disponibilidade de 
orçamento, mesmo através das arrecadações fiscais.
UNI
O Estado se tornou um mecanismo completamente insuficiente para responder 
de maneira democrática às necessidades primordiais e básicas da população brasileira.
No Brasil [...], dadas as condições de distribuição de renda e de salários, o 
baixo piso salarial e o limitado alcance do segmento formal do mercado 
de trabalho tornam o aporte de recursos fiscais simultaneamente mais 
necessário e mais difícil. Mais necessário, para fazer face aos gastos de 
cobertura de proteção social à população como um todo, não financiados 
com receita de contribuição. Mais difícil porque a esfera tributária revela-se 
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
27
incapaz, face às limitações estruturais à expansão da receita impositiva, de 
acomodar uma crise fiscal originária de transferências para o setor privado 
e para o setor externo. (DAIN, apud VIANA,1989, p. 8).
Todas essas características que formam o conjunto da formação social 
brasileira, está fundamentada por origens profundas nas representações sociais 
e políticas que foram herdadas da redemocratização da economia. Até poucos 
anos atrás o Brasil era considerado país com maior número de desigualdade na 
distribuição de renda.
Os números que foram apresentados, no período militar, mostram que o PIB 
– Produto Interno Bruto – existia um percentual pequeno, relacionado à população, 
sendo 1% das famílias mais ricas, e que possuíam aproximadamente 20% de toda a 
renda nacional, contrapondo essa realidade, 50% dos mais pobres centralizavam 
apenas 10% de toda a riqueza produzida, o remanescente estava apropriado pelos 
extratos da proletarização da política recessiva. Esses dados foram ratificados através 
de relatório do Banco Mundial, e apresentam dados inquestionáveis.
Com efeito, os conhecidos relatórios anuais do Banco Mundial fornecem 
algumas estatísticas básicas sobre 129 países-membros, afora aqueles com 
população inferior a um milhão de habitantes. Na sua última versão, o 
relatório apresenta informações de distribuição de renda para 46 países 
e entre estes o Brasil é o que aparece com o perfil mais iníquo. (ROMÃO 
apud CAMARGO, 1991, p. 104).
Mesmo diante desse quadro de concentração de riqueza, o Brasil passava 
por uma crise econômica que há décadas vinha se alastrando no país e sem prévia 
de duração. As escolhas e alternativas habituais tinham sido esgotadas, as mudanças 
de importações e financiamentos externos e contratos para a expansão da produção 
e a rolagem da dívida, esses eram chamados de “draconianos”, devido a acordos 
firmados que não traziam nada de benefícios aos trabalhadores.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a): assista ao curta-metragem: O dia em que Dorival encarou 
a guarda:
Sinopse: Todo homem tem seu limite, e Dorival resolve 
enfrentar a tudo e a todos para conseguir o que quer. A 
história da luta desigual de um homem contra um sistema 
sem lógica e sem humanidade.
FONTE: Disponível em: <https://www.youtube.com/
watch?v=zRO1HIVkFT>. Acesso em: 25 jun. 2015.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
28
Com as dificuldades encontradas para superar a crise econômica, outros 
caminhos foram trilhados, sendo esses mais atrozes e ineficientes, causando a 
recessão, fundamentados no ideário neoliberal. 
 
O legado para combater de qualquer forma a inflação durante aquele 
período, houve um arrocho ainda maior dos salários, demissãoem massa dos 
trabalhadores, e um enorme sucateamento dos patrimônios públicos, e efetivando 
os cortes nos recursos das políticas sociais, aumentando consequentemente as 
desigualdades sociais, fome, pobreza, desemprego. Outros segmentos com muito 
mais estrutura econômica se preveniam de qualquer forma de perdas. 
Essa chamada “herança indesejada”, foi apresentada por Benjamim (1991, p. 50): 
O atual sistema de poder que começa na hiperconcentração da riqueza 
e da terra, passa pelo predomínio dos oligopólios na economia, se 
reproduz no controle dos meios de comunicação de massa, apresenta 
poder de corrupção virtualmente ilimitado, garante sobre representação 
de oligarquias no Congresso Nacional e tem como reserva um judiciário 
conservador –, esse sistema de poder, aprisiona um grande país [...]. 
O poder das elites brasileiras no sistema em discussão, tenha se perpetuado, e 
deixado em seu caminho a marca da exclusão na história da sociedade brasileira, deve-
se destacar uma importante modificação nas estruturas obsoletas e distribuídas, que 
foi o processo de ampliação e materialização do processo das liberdades democráticas, 
mesmo que limitadas na dimensão política.
Assim, o Estado brasileiro, que era o retentor de extensos e ilimitados 
poderes, que mediava em torno de si, os setores politizados da sociedade, através 
de uma disputa corporativa de interesses, que se construiu durante este processo de 
resistência ao regime militar e nas lutas pela cidadania, uma combativa sociedade 
civil, que estava reconstruída através da participação e mobilização popular.
FIGURA 9 – MOBILIZAÇÃO POPULAR
FONTE: Disponível em: <http://jornalggn.com.br/noticia/as-mulheres-que-
lutaram-contra-a-ditadura-militar>. Acesso em: 21 jun. 2015.
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
29
Nos anos 90, a sociedade civil esteve submersa em um período de 
instabilidade política, onde as classes trabalhadoras tiveram que outra vez 
reconquistar e buscar a capacidade de organização e de luta, mediante a degradação 
dos modelos de proteção social e de trabalho que foram implementados para a 
sociedade através das políticas sociais de interesses dos partidos social democratas 
e liberal que estavam no poder.
Este período é descrito por Paiva (1999, p. 11):
Como se sabe a ditadura investiu de diferentes maneiras no controle 
coercitivo da sociedade civil que, apesar da repressão e da desigualdade econômica, 
cresceu e se fortaleceu simultaneamente ao amadurecimento e à ampliação das 
forças produtivas sob o regime militar, potencializando-se pela multiplicação de 
interesses diversificados surgidos com a modernização econômica. A luta pela 
anistia, o multipartidarismo (que deu oportunidade de expressão a novas forças 
políticas, como o Partido dos Trabalhadores – PT, por exemplo), as manifestações 
de rua pelas eleições diretas para a presidência da República, a retomada dos 
sindicatos como espaço de luta política e não apenas de prestação de serviços, 
a mobilização em torno da Constituição de 1988 e as campanhas eleitorais, bem 
como, o movimento pela ética na política que detonou o impeachment de Fernando 
Collor de Melo, são apenas alguns exemplos emblemáticos dessa capacidade de 
mobilização e de ação da sociedade civil.
Esse processo pôde ser constatado através das últimas eleições majoritárias 
e proporcionais ocorridas com o fim da ditadura. Com o aumento crescente dos 
coeficientes eleitorais, embora ainda aquém do necessário para alçar o poder, as 
esquerdas passaram a expressar e a reunir as aspirações políticas e éticas de vastos 
setores democráticos no País, ativadas, principalmente, através da militância contra 
a ditadura e na luta pelos direitos dos trabalhadores. O Partido dos Trabalhadores, 
de maior expressão política, e os demais partidos realmente progressistas, vêm 
indubitavelmente demonstrando, tanto em suas atuações no interior dos parlamentos 
quanto no desafio das administrações de muitas cidades e governos estaduais e 
também na luta do dia a dia dos movimentos populares, que é perfeitamente viável 
a construção de uma sociedade mais justa, mais ética e democrática, na recriação da 
história presente e futura deste país.
As políticas neoliberais já foram devidamente implementadas e nem por 
isso a inflação, combatida a qualquer preço, cedeu. Há que se propor e levar à frente 
novas alternativas de solução para a crise econômica e social que vem solapando o 
cotidiano do trabalhador brasileiro.
Assim sendo, essa conjuntura contraditória precisa ser reavaliada nos 
seus desdobramentos e condicionantes, pois coexistem num mesmo país uma 
sociedade civil representativa e organizada e uma população faminta em torno 
de 35 milhões de habitantes: são mais de três Somálias dentro do Brasil, já que 
naquele infeliz país africano a população gira em torno de 10,5 milhões. Com 
efeito, se for perpetuado esse desolador quadro econômico e social, incompatível 
com os princípios da democracia, pode-se gerar a impressão de que a transição 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
30
democrática processada na luta contra a ditadura não teve o fôlego necessário para 
possibilitar a superação dos principais elementos de atraso e da exclusão gestados 
ao longo da história brasileira.
Em função do pacto que levou a uma transição “sem traumas”, todos os ônus 
recaíram pesadamente sobre a população trabalhadora, que tem – às custas de muito 
trabalho mal pago – sustentado um modelo econômico irracionalmente concentrador 
de riquezas, modelo sustentado e aprofundado pelos governos civis que subiram ao 
poder depois da ditadura, os de José Sarney, Fernando Collor de Melo, Itamar Franco, 
a primeira e a corrente versão do governo Fernando Henrique Cardoso.
Resgatando aquele traço recorrente da dinâmica política, pode-se 
repensar essa transição à luz da já aludida noção de “revolução passiva”: dado 
o aspecto conciliatório característico da transição democrática, tornou-se possível 
desconsiderar a legítima participação das massas populares na derrocada da 
ditadura, com a aceitação da eleição para presidente no Colégio Eleitoral criado 
pela ditadura, através da composição Tancredo Neves/José Sarney, e não pela via 
direta, como foi amplamente reivindicado naquele momento.
Porém, essa não foi a única medida conciliatória e “pelo alto” imposta 
contra os apelos de participação democrática; pode-se recordar também o processo 
de convocação da Assembleia Constituinte, duramente golpeado pela manobra 
do Governo Sarney, que preferiu a solução de atribuir poderes constituintes a 
um Congresso instituído segundo as regras eleitorais e institucionais herdadas 
da ditadura. Portanto, os que redigiram a nova Constituição não o fizeram 
legitimamente, já que não foram eleitos para elaborar a primeira Carta democrática 
do país, e sim para legislar dentro da rotina normal do Parlamento. Essa manobra, 
muito combatida pelos setores progressistas, garantiu uma composição ideológica 
no Congresso Constituinte bastante favorável e adequada aos interesses das elites 
dirigentes; basta recordar o famoso “centrão”, que articulou uma firme resistência 
às mudanças pretendidas pelos segmentos democráticos. 
Para Coutinho (1994, p. 53), esse período de transição significa:
[...] se praticamente todos os sujeitos políticos oposicionistas se 
empenharam na ‘guerra de posição’ que pôs fim à ditadura, nem todos 
levaram em conta, na época, o risco contido nessa forma de transição 
relativamente ‘negociada’. Nela se verifica [...]e, como tentamos indicar, 
a combinação de processos ‘pelo alto’ e de processos provenientes ‘de 
baixo’; e, decerto, é o predomínio de uns ou de outros o que determina 
o resultado final, a natureza do terminus ad quem da transição. A partir 
do momento em que, com a ida da oposição ao Colégio Eleitoral criado 
pela ditadura, preponderou uma solução ‘pelo alto’, concretizou-se o 
risco a que aludimos: o de que atransição terminasse por reproduzir, 
ainda que ‘atenuados’ e ‘modernizados’, alguns dos traços mais 
característicos do tradicional modo ‘prussiano’ e ‘passivo’ de promover 
as transformações sociais no Brasil. Uma transição desse tipo – que 
poderíamos chamar de ‘fraca’ – implicava certamente uma ruptura com 
a ditadura implantada em 1964, mas não com os traços autoritários e 
excludentes que caracterizam aquele modo tradicional de se fazer 
política no Brasil. (Grifo da autora).
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
31
Mediante este conjunto de restrições objetivas ao direito de exercer a cidadania, 
refletem diretamente nas políticas sociais de maneira cada vez mais decisiva, pois 
passou a ser alvo preferencial nos cortes dos recursos e despesas públicas. 
Este corte de recursos financeiros nas políticas públicas sociais acompanhou 
paralelamente o arrocho salarial, constando uma dificuldade na reversão desta 
representação, principalmente no que se refere ao sistema tributário do Brasil, pois 
representa uma fonte de recursos para a redistribuição de recursos pelas políticas públicas.
FIGURA 10 – SISTEMA TRIBUTÁRIO
FONTE: Disponível em: <http://oimpostoderenda.com/wp-content/
uploads/ID_22_impostos.jpg>. Acesso em: 22 jun. 2015.
A questão da composição fiscal envia possíveis alternativas para a 
universalização e remanejamento na importância de estrutura fiscal remetente, 
portanto, que são produzidas coletivamente de maneira que as políticas sociais 
se constituem, sendo um elemento determinante para a estratégica e tática na luta 
pela democracia, através da socialização de bens de consumo e produção.
O sistema tributário desde sempre, esteve fundamentado em critérios mais 
contraditórios e injustos possíveis, sendo um determinante na diferenciação da 
concentração de rendas, afligindo diretamente os assalariados, principalmente os 
que recebem uma menor renda e os consumidores, que são afetados através dos 
impostos que indiretamente são introduzidos nos preços das mercadorias.
UNI
O trabalhador é sempre penalizado duplamente, pois quando recebe seu salário 
tem o seu imposto recolhido mensalmente pela fonte pagadora, e a parcela mais bem-
sucedida da sociedade tem recursos estratégicos para sonegar impostos, e em muitas vezes 
envia clandestinamente dinheiro para contas bancárias no exterior, as chamadas caixa-dois.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
32
Diante da conjuntura acima apresentada, é que o porcentual tributário do 
PIB, é um dos mais baixos se comparado com todos os outros países, um dos mais 
baixos mundialmente, isso devido à sonegação de impostos que atinge quase a 
metade que poderia ser arrecadado. 
O sistema financeiro, juntamente como os setores industriais nacionais e 
multinacionais, como os produtores agrários e os latifundiários, e os trabalhadores 
ativos e inativos de todo o sistema privado e público, como também cargos eletivos 
executivo e legislativo de todas as esferas, e ministros, além de partidos políticos e 
o Fundo Monetário Internacional, maior financiador das políticas, através de ações 
desordenada, discutem o fim das contribuições sociais, e com elas os investimentos 
das políticas sociais, e continuando a estrutura regressiva, sendo esta de interesse 
dos empresários, propondo um aumento de alíquotas, afetando o assalariado, que 
estarão relacionados aos impostos estaduais, municipais, ICMS e ISS, e transforma 
contribuições em impostos e com um Contribuição Provisória sobre a Movimentação 
Financeira – CPMF.
Neste período de implementação das políticas neoliberais, algumas das 
propostas elaboradas por segmentos de esquerdas foram debatidas, como o 
início da progressividade na pertinência das taxas e alíquotas, em conjunto com a 
melhora na Receita Federal, que objetivasse o combate à sonegação de impostos.
Sendo essas, medidas econômicas e políticas de uma maior precisão, que 
sem as mesmas os compromissos com uma redistribuição perdem o sentido, onde 
as políticas públicas seriam apenas um instrumento ratificador e reprodutor das 
desigualdades sociais. 
Em sociedades capitalistas, nunca houve, nem haverá, transição 
de modelos se os agentes transformadores não puderem exercer 
controle sobre a taxa de investimento [...]. Para controlar as variáveis 
macroeconômicas fundamentais, prover bens e serviços coletivos, 
induzir distribuição de renda, estabelecer a forma de exploração dos 
recursos não renováveis, promover o progresso científico e tecnológico 
e regular o intercâmbio com exterior, o Estado não precisa deter muito 
mais do que 25% ou 30% do PIB. (BENJAMIM, 1991, p. 49).
O autor defende ainda a suposição clássica, que o processo distributivo 
deveria ser entregue somente para as políticas governamentais, de transferir o 
excedente, que era irrealizável no país, pelos índices de pobreza e desigualdade 
impostos na sociedade brasileira.
 O acúmulo dos impostos são grandes, comparados ao excedente que é 
mínimo, sendo necessária a realização de transformações qualitativas no setor 
econômico, pois só assim o modelo de exclusão social poderá ser superado.
 A política de Assistência Social, neste contexto, precisa estar atrelada a 
uma eficaz política de redistribuição de renda igualitária. Sendo assim, desenha-
se o início da construção efetiva da cidadania, através da elaboração, estruturação 
e implementação de benefícios, programas, projetos e serviços, que deveriam ser 
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
33
universalmente custeados através das contribuições tributárias do capital vigente, 
por meio de captação e alocação dos recursos públicos, por meio de um claro e 
criterioso planejamento das ações que utilizem os recursos públicos. 
Apesar das estratégicas conservadoras que foram utilizadas no processo 
constituinte, e das forças contrárias da sociedade civil, que muitas conquistas foram 
afirmadas na Constituição Federal de 1988, no que diz respeito aos direitos de cidadania 
da população brasileira, sendo o que resultou na chamada “Constituição Cidadã”.
Foi na CF de 88, que foram contemplados os direitos sociais, a educação, 
a saúde, o trabalho, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e 
à infância, a assistência aos desamparados (cf. Título II, “Dos Direitos e Garantias 
Fundamentais”, Capítulo II, “Dos Direitos Sociais”, artigo 6º).
FIGURA 11 – DIREITOS SOCIAIS
FONTE: Disponível em: <http://sinprogoias.org.br/violencia-contra-as-mulheres/>. 
Acesso em: 22 jun. 2015.
A assistência é uma referência diretamente interligada com o direito de 
cidadania, através da aproximação e reconhecimento com área da seguridade, ou 
seja, passou a ser considerada uma política social específica, conforme o artigo 194 
(Capítulo II, “Da Seguridade Social”, do Título VIII, “Da Ordem Social”), dispõe 
que: a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de inciativa 
dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social. 
Esses direitos sociais foram reconhecidos juntamente como os novos 
princípios políticos relacionados a uma estrutura mais racionalizada e democrática 
na utilização dos recursos e serviços oferecidos pelas políticas públicas, como: 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
34
• Universalidade da cobertura e do atendimento para todos os cidadãos;
• Igualdade e equivalência dos benefícios e serviços a populações urbanas e rurais;
• Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
• Irredutibilidade do valor dos benefícios;
• Igualdade na forma de participação do custeio, através da participação dos 
estados e municípios na composição dos fundos sociais;
• Diversidade na base de financiamentos;
• Caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, através da 
participação da sociedade civil, em especiala classe trabalhadora, empresário e 
aposentados.
A democratização dos recursos públicos e das políticas sociais, que foram 
apontadas na CF/88, estão fundamentadas nos princípios acima citados, porém na 
prática, os cumprimentos das políticas públicas não são efetivados na sua totalidade. 
Se analisarmos a política de saúde, que está regulamentada pelo Sistema Único de 
Saúde – SUS, onde é evidente a diferença entre o discurso político, independentemente 
de partido político, e da ação ética. Pois diariamente nos deparamos através dos meios 
de comunicação com notícias dos sucateamentos da política de saúde, através da falta 
de estrutura física, humana e/ou limitação de medicamentos na rede pública.
FIGURA 12 - SUS
FONTE: Disponível em: <http://www.pmpr.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.
php?conteudo=962>. Acesso em: 23 jun. 2015.
Mesmo com o sucateamento das políticas sociais, muitos avanços foram 
evidenciados no sentido de uma universalização dos direitos sociais averiguados 
por uma análise centralizada restrita à CF em vigência. Novamente, citando o 
SUS, aponta para uma atenção hospitalar integral e indiscriminada para todos os 
cidadãos, ultrapassando o limite de atendimento segmentário, apenas para uma 
parcela da população, como no caso aos segurados da previdência social.
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
35
Sobre a Previdência Social, desde a CF/88, foram obtidas algumas conquistas 
importantes para os trabalhadores, podendo ser citadas a regularização dos 
direitos do trabalhador doméstico, a ampliação da licença maternidade e outros.
Faz-se necessário ponderar todos esses avanços cautelosamente, apesar de 
conquistas formais, é importante constar que a falta de correspondência e diálogo 
entre tais avanços com a promulgação da CF/88 , impedindo assim avanços no 
âmbito da legislação, sendo assim, em partes foi possível materializar enquanto 
prestação efetiva de serviços prescritos, exceto os itens legais, que estavam 
centralizados na época pelo extinto Ministério da Previdência e Assistência Social 
– MPAS, desde o ano de 1995.
Esses obstáculos na efetivação das políticas públicas podem ser apontados 
diante do processo de revisão Constitucional, que era defendido ardorosamente 
pelos setores empresarial e pelo governo. Esta revisão apontava alterações muito 
desfavoráveis aos interesses da classe dos trabalhadores.
A sistematização jurídica – formal da seguridade social, realizada para uma 
análise da assistência social como política social, destina-se a ampliar a discussão 
desta área com um outro ponto de vista.
Isto constitui analisar a questão da política pública de assistência social 
através de novas condições, através de um processo de regulamentação legal. 
No ano de 1993 foi aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, que 
desde então estão sendo efetivados os serviços assistenciais por meio de novas 
configurações da área de assistência social.
UNI
Caro(a) acadêmico(a), a Política de Assistência Social será apresentada na sua 
íntegra nas próximas unidades. Fique atento(a).
LEITURA COMPLEMENTAR
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS, AÇÃO POLÍTICA E CIDADANIA
Flavio A. A. Goulart
Entre as opiniões, imagens e percepções dos atores sociais, ou seja, suas 
representações sociais e a tradução destas nos chamados movimentos sociais, em 
reivindicações e ação política dirigidas ao aparelho estatal, existem mediações 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
36
diversas, tais como consciência e visão de mundo, o conjunto de saberes “profanos” 
envolvidos, o sentido e o conteúdo das carências, necessidades e interesses 
individuais e coletivos etc. Em trabalho recente (GOULART, 1992), procuramos 
discutir e aprofundar tais mediações, bem como evidenciar as relações que se 
estabelecem entre os movimentos sociais e a formulação das políticas públicas, 
analisando também os fatores determinantes da passagem das concepções de 
mundo elaboradas e difundidas pelos movimentos, isto é, suas representações 
cristalizadas nas demandas e reivindicações à ação dotada de finalidades políticas 
concretas. Em outras palavras, trabalhamos com o objetivo de tornar transparentes 
os determinantes do projeto (ou do contraprojeto) político dos movimentos sociais, 
além de tentar evidenciar como estes dão conta de perceber e enunciar uma noção 
de cidadania no embate com o caráter por vezes inibidor, por vezes estimulador, 
da ação estatal na área social.
No estudo presente, o eixo analítico central é aquele consubstanciado 
pelas representações sociais elaboradas pelos diversos atores sociais, individuais 
e coletivos. Do ponto de vista teórico, cabe ressaltar, preliminarmente, que as 
representações sociais constituem um sistema de valores, noções e práticas ligado a 
um conjunto de relações sociais e processos simbólicos que instaura a possibilidade 
de orientação dos indivíduos no mundo social e material, além de possibilitar a 
tomada de posição e a comunicação intergrupal, bem como a decodificação deste 
mundo e da história individual e coletiva do grupo. Sua apreensão, através de 
estudos específicos, deve levar em conta um contexto sempre em mudança, marcado 
pelo caráter contraditório das relações sociais, dentro do qual a representação não 
deve ser buscada como única explicação correta de um fenômeno, mas sim como 
fator facilitador da comunicação (HERZLICH, 1975; MINAYO, 1989; MOSCOVICI, 
1975).
Quando o tema é a ação política dos movimentos sociais, cabe também, 
preliminarmente, estabelecer uma visão mais abrangente de uma questão central: 
a dimensão cultural de tais movimentos. Faz-se necessário, portanto, tentar 
discriminar e aclarar os valores aí referidos, como, por exemplo, a consciência 
política, ou ainda, os aparentes apolitiquíssimo e apartidarismo dos movimentos. 
Neste aspecto, uma afirmativa que carece de maior aprofundamento é aquela, por 
vezes registrada por determinados autores, de que a sociedade brasileira não possui 
representações firmadas de suas instituições (SILVA, 1990). Bem ao contrário, tais 
representações certamente devem estar presentes, inclusive possuindo um grande 
grau de elaboração. A questão é sua revelação não imediata, uma vez que elas se 
encontram revestidas de elementos que escamoteiam a realidade, os quais faz-se 
necessário des(en)cobrir. Insere-se aqui, ainda, o deslindamento da “identidade” 
dos movimentos sociais, referida amplamente na literatura. Pode-se vislumbrar, 
nesta direção, pelo menos três dimensões analíticas, a saber: a cultural, a política e 
a econômica, incluindo-se nesta última a “identidade de consumidores”, aspecto 
bastante enfatizado, aliás, em muitos trabalhos realizados na última década.
O Estado, suas características, seu papel, suas responsabilidades — melhor 
dizendo, a percepção e a representação de tais aspectos por parte da população 
— é um tópico que não pode deixar de ser considerado dentro da temática ora 
TÓPICO 2 | O LEGADO ELITISTA E AUTORITARISMO NA REPRESENTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
37
percorrida. Se a literatura sociológica se divide e se confronta, ao “representá-lo” 
dentro de uma visão mais “estrutural” ou mais “autonomista”, seria lícito supor que 
também as representações da sociedade enveredassem por caminhos divergentes. 
Tomando a saúde como exemplo, o papel do Estado assume especial relevo, tendo 
em vista as definições da Constituição Federal de 1988, o que acarreta, certamente, 
a necessidade de estudos que apreendam de maneira mais abrangente a percepção 
deste Estado por parte dos atores que se articulam em torno dele. Assume especial 
relevo a questão, já levantada por Cohn et al. (1991), de que a representação de poder 
público de que dispõe a população basicamente se refere ao executivo, na esfera 
municipal, fato que, se, de um lado, reconhece a importância de um ator destacado 
no cenário, de outro nega outras mediações institucionais entre a sociedade civil e 
a sociedade política.A questão do Estado suscita, ainda, pelo menos dois outros 
temas correlatos: primeiro, os “outros discursos”, ditos competentes, na verdade 
representações sociais de um determinado polo da sociedade — as quais influenciam 
e praticamente definem alguns dos conteúdos e valores que compõem a noção social 
de cidadania, cumprindo-nos apreendê-las e esmiuçá-las dentro da linha inaugurada 
no Brasil por Luz (1979); segundo, a noção de legalidade, dentro do referencial de 
Castoriadis (1983), que pode ser considerada uma forma de representação destacada 
pelos mecanismos de sociabilidade dos movimentos sociais, a qual não segue 
diretamente os ditames jurídicos oficiais.
Os temas Estado e dimensão cultural permitem uma aproximação ao outro 
componente do objeto central deste trabalho: a ação política dos movimentos 
sociais, ou seja, os modos de inserção dos atores individuais, sua percepção 
de “necessidades” e seus projetos de ação. Coloca-se, assim, em evidência a 
questão das pautas reivindicativas dos movimentos, seus conteúdos e sistemas 
de referência, bem como seus aspectos locais/gerais, mais ou menos politizados 
ou fragmentados. Deve-se tentar verificar as relações entre o grau de politização 
de um grupo e a autopercepção de seus membros, enquanto clientes/sujeitos, 
suplicantes/demandantes em relação ao Estado. Da mesma forma, podem ser 
apreendidas, tentativamente, a percepção que os grupos e indivíduos têm a 
respeito de categorias que escapam ao paradigma do trabalho e da produção — 
como, por exemplo, família, relações vicinais, identidade comunitária, vinculação 
a outras formas de organização que não sindicatos e partidos — e sua influência 
na ação política de tais atores.
O tema dos projetos de ação política dos movimentos sociais encontra 
grande desenvolvimento na literatura sociológica desde os estudos clássicos 
de Marx. Dentro do referencial marxista, aliás, destacam-se as contribuições de 
Goldmann (1980), segundo o qual o comportamento político dos atores sociais 
é revelado de maneira peculiar, não bastando, para tanto, a mera indagação aos 
indivíduos para que exponham “o que pensam”. Isto simplesmente significaria 
a omissão do fato de o que as pessoas dizem não corresponder necessariamente 
ao que elas fazem, ou seja, confundir-se-ia a consciência individual com a 
“funcionalidade global”, bem como os fatos com o comportamento. A solução para 
o problema é realizar a apreensão dos fatos através de sua transformação social, 
isto é, buscar a “funcionalidade” de que fala o autor, a qual implica justamente o 
sujeito coletivo, “único sujeito, a nível histórico, que pode dar conta do conjunto 
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
38
dos fenômenos” (GOLDMANN, 1980). Ainda conforme Goldmann, o problema da 
consciência coletiva não se resume em determinar o que pensam conjuntamente os 
membros de um grupo, mas sim em verificar que mudanças podem ser produzidas 
na consciência grupal. A intervenção (ação política) na vida social deve levar em 
conta as informações passíveis de serem transmitidas, aquelas que podem ser 
recebidas pelos membros do grupo, bem como aquelas cuja aceitação no grupo 
é vedada. Ao comparar a ação dos homens sobre outros homens e com a ação 
sobre o mundo exterior, o autor esclarece que, na verdade, ambas as formas de 
ação se interferem mutuamente e que toda transformação social comporta uma 
transformação a nível dos sujeitos individuais ou coletivos.
 
[...] O conceito e a prática de uma cidadania “regulada” podem, na verdade, 
ser incorporados tanto pelo Estado como pela sociedade. Alcançar um estágio de 
cidadania “plena” resulta de um processo histórico de conquista social, no qual se 
reveste de especial importância a maneira como a sociedade organiza e representa 
suas noções acerca do tema. O conhecimento aprofundado das contradições entre 
as demandas da sociedade e a formulação política pelas instituições pode resolver 
o paradoxo apresentado pelo polimorfismo das políticas públicas, a um só tempo 
compensadoras e reprodutoras de desigualdades, controladoras e estimuladoras 
da ação política da sociedade. Em conclusão, torna-se necessário conhecer as 
representações sociais de cidadania em sua dinâmica e variabilidade, o que pode 
significar um caminho para a definição de novos direitos e novas áreas de ação 
política para o polo dominado da sociedade.
FONTE: Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/csp/v9n4/08.pdf>. Acesso em: 24 jun. 2015.
39
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico foi apresentado para você, acadêmico(a):
• O contexto histórico das políticas públicas, em seus pequenos elementos 
distributivos, como por exemplo, a previdência social, no seu modelo de 
financiamento admite diminuídas transferências de ativos para inativos.
• A política de previdência social, no período da década de 90, consegue verificar 
que a mesma relevava várias propostas de mudanças na regulamentação da 
previdência, mediante a revisão constitucional que estava em curso. 
• Outra característica que se pode apontar sobre o sistema nacional de arrecadação, 
mencionado naquela época, é referente ao repasse integral dos custos das 
contribuições sociais aos valores das mercadorias por parte das empresas, assim 
os assalariados e os consumidores são os financiadores dos programas sociais.
• O modelo do sistema de arrecadação e financiamento, por mais injusto e 
induzido, pois o comprometimento com as políticas sociais incide somente para 
uma parte da sociedade, e nesses moldes, a classe trabalhadora, e o Estado, 
sempre descomprometido com os interesses sociais, sem disponibilidade de 
orçamento, mesmo através das arrecadações fiscais.
• Até poucos anos atrás o Brasil era considerado país com maior número de 
desigualdade na distribuição de renda, e enfrentava uma das maiores crises 
econômicas.
• Com as dificuldades encontradas para superar a crise econômica, outros 
caminhos foram trilhados, sendo esses mais atrozes e ineficientes, causando a 
recessão, fundamentados no ideário neoliberal.
• Para combater de qualquer forma a inflação durante aquele período, houve 
um arrocho ainda maior dos salários, demissão em massa dos trabalhadores, e 
um enorme sucateamento dos patrimônios públicos, e efetivando os cortes nos 
recursos das políticas sociais, aumentando consequentemente as desigualdades 
sociais, fome, pobreza, desemprego. 
• O poder das elites brasileiras no sistema em discussão, tenha se perpetuado, e 
deixado em seu caminho a marca da exclusão na história da sociedade brasileira.
• O Estado brasileiro era o retentor de extensos e ilimitados poderes, que mediava 
em torno de si.
40
• Nos anos de 90, a sociedade civil, esteve submersa em um período de instabilidade 
política, onde as classes trabalhadoras tiveram que outra vez reconquistar e 
buscar a capacidade de organização e de luta.
• O sistema tributário desde sempre, esteve fundamentado em critérios mais 
contraditórios e injustos possíveis.
• Neste período de implementação das políticas neoliberais, algumas das 
propostas elaboradas por segmentos de esquerdas foram debatidos.
• As medidas econômicas e políticas de uma maior precisão, que sem as mesmas 
os compromissos com uma redistribuição perdem o sentido, onde as políticas 
públicas seriam apenas um instrumento ratificador.
• A política de Assistência Social, neste contexto, precisa estar atrelada a uma eficaz 
política de redistribuição de renda igualitária a e reprodutor das desigualdades 
sociais.
• Foi na CF de 88, que foram contemplados os direitos sociais.
• A democratização dos recursos públicos e das políticas sociais, que foram 
apontadas na CF/88, estão fundamentadas nos princípios acima citados, porém 
na prática, os cumprimentos das políticas públicas não são efetivados na sua 
totalidade.
• No ano de 1993 foi aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, que 
desde então estão sendo efetivados os serviços assistenciais por meio de novas 
configurações da áreade assistência social.
41
1 Durante os anos 90, a sociedade civil esteve submersa em um período de 
instabilidade política, onde as classes trabalhadoras tiveram que outra vez 
reconquistar e buscar a capacidade de organização e de luta. Descreva como 
foi esse período de degradação da proteção social.
2 Após a CF/88, a assistência se tornou uma referência diretamente interligada 
com o direito de cidadania permeando pelos direitos sociais e que foram 
reconhecidos através dos novos princípios políticos. Cite-os.
AUTOATIVIDADE
42
43
TÓPICO 3
AS REFORMAS NEOLIBERAIS: 
CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
FIGURA 13 – REFORMAS NEOLIBERAIS
FONTE: Disponível em: <http://www.jornalggn.com.br/comment/627207>. Acesso em: 24 jun. 
2015.
Analisando o percurso histórico da política de assistência social no Brasil, 
averiguamos a recorrência de particularidade típica e que se manteve nenhuma 
mudança na sua formulação político-assistencial, até o final dos anos 90 e início 
dos anos de 2000. A assistência era mencionada na prática como política para 
completar as diferenças das áreas de que a atuação do estado não conseguia suprir, 
correndo o risco de se reproduzir no seu original projeto, ou seja, a suplementação 
das demais políticas sociais, como a educação, saúde, habitação.
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
44
UNI
A assistência social estava reconhecida como um instrumento transversal 
que permeia as ações efetivadas pelas demais políticas sociais, mediante a estratégia da 
universalização dos direitos sociais previstos na CF/88.
Os exemplos de presença dos componentes assistenciais nas outras 
políticas são evidentes na educação básica, através de liberação de recursos 
para uniformes e merendas escolares, a viabilidade do material didático, 
oportunizando a continuidade de crianças e adolescentes nas escolas. Na saúde, 
os serviços assistenciais estão configurados no cerne da política, pois qualquer 
ação de planejamento estratégico no que se refere ao SUS, implica recursos para 
o abastecimento e fornecimento de medicamentos, de aparelhos específicos para 
cada especialidade, de condução de pacientes, entre outros.
2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS DIANTE DAS REFORMAS 
NEOLIBERAIS
Na Constituição que está em vigor, consegue-se verificar que a assistência 
mantém conexões com todas as políticas sociais dos mais diversos setores e também 
com as políticas de fundo econômico.
Para Pereira (1991, p. 6-7):
[...] além de estarem presentes nas seções específicas, ‘Ordem Social’ 
e ‘Seguridade Social’, formas de assistência se insinuam também 
nos capítulos da Educação, da Cultura e do Desporto, da Família, da 
Criança, do adolescente e do Idoso e, até mesmo, nos capítulos da 
Política Urbana e da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, 
que compõem o Título da Ordem Econômica e Financeira. 
A compreensão da análise acima, pode ser verificada diante da conjuntura 
de pauperização da sociedade, na época de implementação da CF/88, significando 
reconhecer que a maior parte da população se encontrava excluída aos acessos 
mínimos para uma condição digna de vida.
Diante da qualidade de demissão e as insuficiências de toda a ordem, 
característicos da pobreza e da miséria, são reproduzidos através de um ciclo 
de gerações, que se tornam herdeiros de uma sociedade escravista e autoritária, 
resultando em uma população suprimida por uma luta cotidiana em prol da 
própria sobrevivência.
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
45
Para Abranches (1985, p. 17): 
[...] consomem mais horas trabalhando ou em busca de qualquer 
trabalho, horas que são subtraídas à educação e à busca de exercício 
da criatividade, à ação política e ao lazer. Forçados a tal sobrecarga, 
de tantos modos desgastante, para a qual mobilizam toda a família, 
adultos íntegros, os inválidos, os velhos e as crianças, são impotentes 
diante das imposições da necessidade, que lhes retiram toda liberdade: 
não deixam escolhas. 
Das categorias mais complexas e diversas, estes são os usuários da política 
de assistência social, ou seja, os excluídos no sistema capitalista. Na visão de 
seguridade social que estava assegurada na legislação vigente, a assistência social, 
conduz aos setores e segmentos na condição de vulnerabilidade social, ou seja, 
sem condições de prover o sustento, são os excluídos do mercado de trabalho 
formal e informal.
O período de implementação de discussão da Constituição Federal e da 
implementação das políticas neoliberais, a realidade estava concretizada, segundo 
Menezes, da seguinte forma:
Em 1981, a soma de trabalhadores sem rendimento (10%), com 
rendimento até um salário mínimo (23%) e entre um e dois salários 
mínimos chega a 58,8% de toda PEA (população economicamente ativa). 
Se levarmos em conta que esse padrão de remuneração caracteriza 
o chamado “estado de pobreza”, quase 60% da PEA trabalham 
com assalariamento abaixo da remuneração mínima; portanto, são 
potencialmente usuários das políticas sociais de assistência. Em 1989, a 
faixa de até um salário mínimo sobe para 8,1% e aquela entre um e dois 
salários mínimos também decresce para 21,4%. O ‘estado de pobreza’ 
atinge um percentual de 56,7% no final dos anos 80. (MENEZES, 1993, 
p. 103).
Analisando o início dos anos 90, o Brasil estava com aproximadamente 
60,2% da população em vulnerabilidade social, de acordo com pesquisas do 
Banco Mundial, sendo uma realidade gravíssima e alarmante que ultrapassa as 
probabilidades de utilização dos recursos estatais destinados às políticas sociais.
Desta maneira, a análise dos dados econômicos, sociais e políticos dos 
anos de 1990, pela complexa dinâmica da sociedade brasileira, multiplica os 
riscos próprios de uma aproximação que se pretende histórica, sobretudo quando 
voltada para a dinâmica peculiar das políticas sociais, pois esta encontra-se ainda 
sob o peso de processos conjunturais correntes, com suas imprecisas mudanças 
ainda em definição, mesmo após uma década de desenvolvimento.
Nesta visão se faz necessário recuperar a lógica, muitas vezes escondida, que 
preside os acontecimentos mais acentuados, para, finalmente, poder se conseguir 
elaborar algumas proposições em torno dos cenários viáveis a curto prazo, nestes 
anos de embate com o pensamento neoliberal.
 
46
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
A realidade brasileira é una e diversa, e, se ela comporta características 
comuns, derivadas dos seus traços históricos particulares, compõe-se 
simultaneamente de um mosaico diferenciado de elementos – fatos, atores sociais, 
acontecimentos singulares – derivados também dos modos como as populações 
dos diferentes estados e regiões construíram e estão construindo suas trajetórias 
de vida.
Wanderley et al. afirmam que: “A questão social fundante, nesses 500 anos 
de descobrimento, centra-se nas extremas dificuldades e injustiças que reinam 
nas estruturas sociais, resultantes do modo de produção e reprodução social, dos 
modos de desenvolvimento”. (WANDERLEY et al., 1998, p. 17).
Ainda Wanderley et al. afirmam que a questão social se determina através:
[...] então, nos conteúdos e formas assimétricas assumidos pelas relações 
sociais, em suas múltiplas dimensões econômicas, políticas, culturais, 
religiosas, com acento na concentração de poder e de riqueza das classes 
e setores sociais dominantes e na pobreza generalizada de outras classes 
e setores sociais que se constituem as maiorias populacionais, cujos 
impactos alcançam todas as dimensões da vida social, do cotidiano das 
determinações sociais. (WANDERLEY et al., 1998, p. 17).
Sendo assim, o caráter das questões sociais brasileiras, em seu contexto 
substrato histórico e político, se tornou a matéria-prima da adaptação pública 
por meio das políticas sociais, e que durante o período de implementação do 
neoliberalismo mantiveram-se nas mesmas proporções, em todos os sentidos, 
ampliando a suacircunscrição, ao se confrontar com os dados econômicos e sociais 
do Brasil.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), aprofunde seus conhecimentos, através da leitura deste livro:
GIOVANNI, Geraldo di; SILVA, Maria Ozanira da Silva e; YAZBEK, Maria 
Carmelita. A Política Social Brasileira no Século XXI: a prevalência dos 
programas de transferência de renda. 7. ed. São Paulo: Cortez Editora, 2014.
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
47
Neste livro, os autores analisam as contradições que permeiam o sistema 
de proteção social brasileiro, apesar dos avanços conseguidos na Constituição 
Federal de 1988, no que se refere à seguridade social. Têm como objeto de estudo 
os programas de transferência de renda no contexto histórico, social e político na 
conjuntura nacional.
Nesta fase é importante considerar o nível de estatísticas que foram indicados 
no campo das políticas sociais, mediante os indicadores que mais afetam o campo 
das políticas sociais, entre outros incisivos que reafirmam as expectativas para este 
período econômico, o crescimento do desemprego e o fechamento de alguns postos 
tradicionais de trabalho, foi assustador, pois não se apontava nenhuma opção de 
desenvolvimento social, através de um curto prazo, e que permitisse mais emprego 
e trabalho para a população economicamente ativa e produtiva.
FIGURA 14 – QUESTÕES SOCIAIS NO NEOLIBERALISMO
FONTE: Disponível em: <http://altamiroborges.blogspot.com/2013/03/
demissoes-e-juros-receita-neoliberal.html>. Acesso em: 27 jun. 2015.
Além de um desequilíbrio da economia, outras demandas sociais 
começaram a ter evidência no país, como na área da saúde, através da propagação 
de epidemias que estavam controladas, como a dengue e tuberculose, e outras que 
além de exigirem medidas de prevenção também exigem tratamentos concretos, 
como no caso da AIDS. 
Há outras demandas que são de conhecimento do governo, mas ignoradas 
por ele. Como, por exemplo, a dependência química, através do consumo 
abusivo de drogas lícitas e ilícitas. Estas questões sociais tiveram como reflexos 
48
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
o adoecimento mental de diversos setores da população, e consequentemente a 
violência urbana e familiar.
Uma outra política pública que estava em desequilíbrio no que abrangia 
o financiamento para as atividades designadas como prioritárias, como ensino 
básico e fundamental, pois neste período era nítida a omissão do Governo Federal 
em todas as esferas do ensino, desde educação para jovens e adultos, como cursos 
profissionalizantes, além de um amplo sucateamento das universidades públicas, 
e pouco investimentos nos outros setores da educação, através de programas que 
garantissem o acesso a um ensino de terceiro grau, ou seja, faculdade.
Na área da assistência social, as ações de financiamento pelo Governo 
Federal, não representavam nem 1% do orçamento geral da Seguridade Social, 
e que tinha como compromisso com o fundo público o mínimo de 5%, conforme 
deliberações das duas Conferências Nacionais, que foram realizadas pelo 
movimento social, edificado para defender a Lei Orgânica de Assistência Social – 
LOAS.
 
No início da implementação da LOAS, foi marcada por vários equívocos, 
através dos cortes nos orçamentos sociais, ao processo de municipalização da 
mesma, refletindo inteiramente na redução dos programas, serviços e de benefícios 
que estavam destinados à população em condição de vulnerabilidade social. 
Os autores abaixo afirmam que:
[...] no caso da assistência social, os programas foram vítimas das 
sucessivas mudanças na institucionalidade do setor, num processo de 
desmonte da estrutura federal sem precedentes, a partir do governo 
Collor, sendo descentralizados, sem nenhuma gradual idade ou respeito 
às definições e mecanismos de controle constantes da Lei Orgânica 
da Assistência Social. Ao cair no vazio de recursos e literalmente 
desaparecer, o sistema vigente arrastou consigo a maior parte dos 
programas de alimentação e nutrição, e os programas assistenciais de 
creches, assistência aos deficientes e documentação gratuita dentre 
outros. (LESSA et al., 1997, p. 69).
Diante disso, o cenário político, econômico e social era negativo, pois o 
empenho de esclarecimentos destas informações não é o mesmo que se busca 
destacar com as conquistas do governo, pois defender e proteger o projeto 
governamental na implantação de suas ações estratégicas, sejam elas com objetivo 
de sanear ou de reformar, atribui reflexões que problematizem as medidas que 
são desenvolvidas pelo Governo Federal e dirigentes do Estado brasileiro, durante 
uma nova proposta de ideias centradas no neoliberalismo.
Com isso, é importante resgatar as linhas fundamentais de ações que foram 
implementadas pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso – FHC, onde 
a coerência política era seguida pelo projeto neoliberal hegemônico no país, além 
do protótipo duplo ao ajuste fiscal e controle da inflação. 
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
49
Singer (1999, p. 30) diz que:
Apesar de todas as provas em contrário, a tese de que a inflação sempre é 
causada por excessos de gasto público é sustentada por evidentes motivos 
ideológicos. Como os liberais acreditam que os mercados deixados livres, 
sempre se equilibram eles não podem admitir que a incessante elevação do 
índice de preços possa ser provocada por disputas entre setores da própria 
sociedade civil. De modo que evitar para eles sustentar que qualquer 
inflação se origina no setor público e só pode ser debelada mediante um 
ajuste fiscal acompanhado por políticas monetárias restritivas. 
Boa parte das ações estratégicas do Governo Federal, estava em garantir 
a inserção da economia do Brasil no ritmo e no espaço necessitado ao ciclo da 
internacionalização dos mercados de capitais, como no modelo de produção e 
comercialização mundial dos bens de consumo. 
Sendo assim, o Brasil passou a ter uma inserção à globalização e/
ou modernização da economia, gerando uma suspensão maior nas barreiras 
alfandegárias para os produtos importados, como também a condução dos 
capitais estrangeiros pela alienação do patrimônio público, ou seja, a privatização 
de empresas estatais, o domínio superficial da inflação, na base da manutenção 
dos juros altos e do arrocho salarial. 
UNI
A conjuntura econômica, social e política colocou as classes trabalhadoras em 
desgastes e desmobilização política, e também a perda dos direitos sociais.
Para Fiori (1997, p. 52):
O que os conservadores chamam de ‘custo social’ da reestruturação 
ou ajuste das economias nacionais às condições de competitividade 
global, não seriam apenas efeitos transitórios, seriam permanentes e 
crescentes e resultariam da armadilha circular imposta pelas políticas 
deflacionistas quando propõem, simultaneamente, a estabilidade e a 
paridade das moedas, a manutenção do equilíbrio fiscal e o aumento da 
competitividade. E não parece difícil perceber que, na medida em que 
aqueles dois primeiros objetivos levam a um crescimento econômico 
medíocre, a responsabilidade pelos equilíbrios macroeconômicos se 
transfere, de maneira crônica e impotente, para o campo do corte dos 
gastos fiscais que já estão a esta altura no seu limite pressionados pelos 
altos juros que a dívida pública enfrentou nestes últimos quinze anos. 
Com a abertura da economia, com a entrada e saída estimulada do capital 
especulativo, fragilizou todo o processo produtivo agrícola e industrial, pois 
não tinha como objetivo gerar empregos, além da dívida interna e externa que 
aumentou durante este período.
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UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Netto (1999, p. 79) expõe:
A inviabilização da alternativa constitucional de construção de um 
Estado com amplas responsabilidades sociais, garantidor de direitos 
sociais universalizados, foi conduzida por FHC simultaneamente à 
implementação do projeto político do grande capital.[...] tratava-se 
de implementar uma orientação política macroscópica que, sem ferir 
grosseiramente os aspectos formais da democracia representativa, 
assegurasse ao Executivo federal a margem de ação necessária para 
promover uma integração mais vigorosa ao sistema econômico conforme 
as exigências do grande capital e, portanto, sumamente subalterna. 
Porém, para alguns grupos sociais as estratégias utilizadas de controle 
fiscal, da abertura de mercado e economia, revelaram-se prejudiciais em diversas 
proporções. O Estado realizava um ciclo desordenado de compatibilização dos 
conflitos gerados pelo sistema capitalista.
Algumas empresas brasileiras, principalmente as menos competitivas no 
mercado financeiro, tiveram dificuldade em manter a produção dos produtos, 
mediante o encarecimento externo do valor financeiro dos empréstimos para 
dar continuidade ao empreendimento. Muitas delas decretaram falência e outras 
foram vendidas para grandes investidores multinacionais.
Os estados e municípios foram afetados pela diminuição das arrecadações 
tributárias e também pelos financiamentos dos seus programas.
Os trabalhadores destruídos pelo achatamento salarial, pelo desemprego, 
pela completa e total precarização das condições de trabalho e também de vida, 
gerando uma instabilidade dos sujeitos e um alastramento da violência social, 
urbana e doméstica.
Citando novamente Fiori, onde o autor afirma que os trabalhadores e 
familiares: [...] “já abriram mão de muitos de seus direitos e o desemprego segue 
aumentando”. (FIORI, 1997, p. 51). 
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
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FIGURA 15 – VIOLÊNCIA SOCIAL
FONTE: Disponível em: <http://kiaunoticias.com/2014/07/a-elevacao-da-violencia-e-a-
diminuicao-da-procura-por-mao-de-obra-no-nordeste-de-minas/>. Acesso em: 27 jun. 2015.
O acesso da população brasileira aos direitos sociais garantidos na CF/88 
e condições dignas de vida, no final do século passado, foram registrados em 
uma conjuntura de crise estrutural do sistema econômico, em determinação 
das medidas sobre o ajuste fiscal e de reorganização produtiva e financeira, 
que se desenvolveram através de medidas neoconservadoras das instituições 
internacionais e por representação do Governo Federal.
O que acontecia era um contraponto nos termos incontestável da agenda social 
para o Brasil, pois o processo de globalização, da maneira que se instalou no país, 
gerou consequências que refletiram no aumento da exclusão social, muito mais que na 
reversão da recessão da economia. 
UNI
Contrariamente, a análise mais crítica de todo esse processo, recomenda uma 
articulação diante dos efeitos e das causas da crise econômica.
52
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Onde o sistema capitalista prevalece, só se pode diminuir as taxas de 
empregos e de crescimento econômico, determinando um grande exército de 
pessoas, submetidas a viver na miséria ou abaixo da linha de pobreza. São 
trabalhadores forçados a viver, sobreviver, com uma renda per capita de ¼ de 
salário mínimo, sendo fruto de precarização desumanos dos trabalhos, e sem 
qualquer tipo de proteção social vinculados ao setor público.
Lessa et al. (1997) dizem que: 
O desmonte do projeto da seguridade social data do início dos anos 90, 
quando o repasse de recursos de contribuições sociais arrecadadas pela 
União em nome da seguridade começou a ser de gestão orçamentária 
em termos de alta inflação, que consistia em cortar gastos, em termos 
reais, pela corrosão de seu valor provocada por atrasos deliberados de 
repasses. Como pobre não tem lobby, os ministérios sociais, ditos do 
‘gasto’, e suas clientelas têm sido as maiores vítimas desse procedimento. 
(LESSA et al., 1997, p. 68).
Estes setores não obtiveram nenhuma proposta do Governo Federal, 
como também as ações e projetos concretos ficaram à mercê do compromisso e 
comprometimento ético, pautados no combate à exclusão social da população brasileira. 
Sendo assim, uma subjuntiva maioria da população perde os direitos sociais, 
com exceção dos grupos que estão no poder governamental, que estimulados 
pelos grandiosos lucros, e que foram obtidos através da sonegação fiscal, como já 
mencionado anteriormente.
O Congresso Nacional foi um ator importante neste período, pois através 
do seu apoio maioritário para o governo e para as elites, conseguiu manter a 
hegemonia diante dos projetos propostos.
Analisando as eleições presidenciais de 1989, onde Fernando Collor de Melo 
foi eleito pela promessa de “caçar marajás”, já Fernando Henrique Cardoso, quando 
eleito no ano de 1994, foi mais sofisticado e talentoso nos seus programas de governo, 
através da promessa da Reforma do Estado Brasileiro, ou seja, a desmantelar o 
Estado varguista. Mas não foi uma proposta fácil de ser implementada, uma vez 
que o Estado não deixou de ser o instrumento difusor das regulações sociais, mesmo 
com a conjuntura de um mercado livre, expressada pelo neoliberalismo, ou seja, o 
Estado mínimo para os trabalhadores e máximo para capital.
É visível um movimento de ampliação da centralização do poder político e 
econômico, mediante a revelia da democratização das instituições e da sociedade, 
que são determinadas como as lutas de classes do final do século passado.
Para Coutinho, este processo estava classificado sendo:
 
[...] sobre isso, o atual governo adotou um caminho cada vez mais claro. 
Longe de propor medidas que desmontassem os traços mais perversos 
do ‘Estado varguista’ limitou-se em reiterar a ação econômica estatal 
voltada para a defesa dos interesses da acumulação capitalista privada e 
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
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em tentar remover (sempre em função dos interesses dessa acumulação) 
significativos direitos sociais, garantidos sobretudo – para além dos 
marcos do ‘Estado varguista’ – pelas lutas populares cristalizadas na 
Constituição de 1988. (COUTINHO, 1997, p. 138).
Com as disputas eleitorais que estavam em jogo durante o período pós-
CF/88, a sociedade civil foi alvo de um ciclo de reformas estruturais inacabadas, 
e que concluem a chamada programática neossocialista, ou seja, a ascensão do 
poder antipopular com as alianças partidárias do Partido da Frente Liberal – PFL 
e do Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, com a eleição do Presidente 
FHC, no ano de 1994, e no ano de 1998, com a mesma aliança foi reeleito, e agregou 
outros partidos como o Partido Progressista Brasileiro – PPB, Partido Trabalhista 
Brasileiro –PTB, Partido Liberal – PL, e outros.
Mediante a aceitação da anulação e quebras dos monopólios públicos, e 
que estavam legalmente amparados constitucionalmente como, por exemplo: os 
monopólios do Petróleo, os monopólios das Telecomunicações e os monopólios 
dos Portos, e logo após as privatizações das empresas estatais como a Companhia 
Siderúrgicas Nacional – CSN, Usiminas, a Vale do Rio Doce, a Rede Ferroviária 
Federal, além de algumas empresas estaduais do setor elétrico e de abastecimento 
de água, e em último lugar o sistema Telebrás/Embratel. 
FIGURA 16 – PRIVATIZAÇÃO 
FONTE: Disponível em: <http://www.bancariosbh.org.br/pagina/119/90.aspx>. Acesso 
em: 29 jun. 2015.
Os partidos de oposição e os movimentos sociais e políticos tentaram 
combater e resistir a esta nova perspectiva, principalmente na conservação de 
alguns direitos sociais, principalmente da Previdência Social Pública, mas sem 
muito sucesso. Das poucas conquistas, não foram efetivadas como Emenda à 
Constituição, e sim como Medidas Provisórias e Decretos Normativos, Portarias 
54
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
e/ou Ordens de Serviços que reduziram os benefícios que eram antes oferecidos 
pela Previdência Social e Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 
1988, com a Lei Infraconstitucional Regulamentadora, no 8.213, de 1992 e com a Lei 
Orgânica da Assistência – LOAS, no 8.742 de 1993.
Para Viana esta análiseé fundamentada da seguinte maneira: 
[...] a destruição da seguridade social – destruição ‘subjetiva’ porque a 
discussão girou em torno da previdência, jogando ao limbo a seguridade 
e ‘objetiva’ porque sedimentou-se a fórmula da vinculação de receitas 
específicas (e separadas) para a previdência, saúde e assistência social 
– propiciou ao governo (a todos, desde 1990) uma situação confortável 
para lidar com suas verdadeiras urgências. A saber: apresentar às 
agências multilaterais de crédito (em especial ao FMI) uma prova de 
bom comportamento; oferecer à indústria de previdência (e aos planos 
privados de saúde) mais incentivos; e desmantelar boa parte do aparato 
administrativo público, atribuindo aos funcionários a culpa pelos males 
do Estado. (VIANA, 1989, p. 111).
Houve neste período uma questão duvidosa no que se referia ao financiamento 
da Seguridade Social, que não teve sua implementação conforme as exigências 
constitucionais, cujos recursos oriundos das contribuições sociais, careceriam serem 
destinados para a Saúde, Assistência Social e Previdência Social, sendo que esses 
recursos teriam sido utilizados para o pagamento da dívida externa.
Neste contexto, o Estado estava implementando as reformas administrativas, 
onde estavam sendo formuladas sem nenhum debate ou participação democrática 
da sociedade organizada, através de uma série de medidas que acabavam com 
a responsabilização do governo federal e estaduais na prestação de serviços do 
sistema de proteção social.
 
Muitas políticas que eram consideradas importantes foram passadas para 
responsabilidade sem nenhum respaldo técnico e político e sem a carecida de 
suplementação financeira necessária. Pode-se citar como exemplos as políticas de 
Saúde, Educação e Assistência Social, de Geração de Emprego Renda, além de outras.
A descentralização das políticas sociais estava em risco mediante a 
dinâmica que foi imposta pelo Governo Federal. Os ciclos das reformas neste 
período permaneceram, onde a reforma político-partidária estava reduzida à 
emenda de reeleição do Governo Federal, que consequentemente paralisou as 
ações governamentais e o Congresso Nacional.
A reforma tributária que estava fundamentada em diversos projetos e 
concepções, foi extraída estrategicamente do cenário político e da mídia, em virtude da 
discrição necessária para a negociação pouco transparente nos acordos e consensos que 
estavam sendo implementados. De todas as reformas, os elementos mais controversos 
que poderiam afetar de forma geral todos os contribuintes, até os setores vinculados 
ao capital, e que davam sustentabilidade política ao poder.
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
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As reformas da previdência abordam em especial os trabalhadores e 
refletem em benefícios especiais para o capital, e a reforma administrativa afeta 
diretamente os funcionários públicos, pois com a quebra dos monopólios estatais, 
o capital é diretamente beneficiado, e a reforma tributária inevitavelmente exporá 
o sistema de arrecadação e contribuição de impostos ao sistema capitalista, mais 
incoerentes que já houve. Em resumo, os grandes latifundiários pagavam menos 
impostos do que uma residência de classe média. Sendo assim, o Brasil passou a 
ser um país onde o valor e o peso dos impostos recaem sobre as classes médias e 
dos consumidores em geral.
UNI
A concentração de arrecadação tributária do governo federal, em relação aos 
estados e municípios, foi a maior sobrecarga de gastos sociais.
Após a vitoriosa eleição de 1994, o debate sobre a reforma fiscal já 
estava em pauta. Os segmentos mais progressistas, que deslumbravam com 
o novo governo eleito, cobravam a agilidade para a reforma tributária. Alguns 
partidos progressistas trabalharam incansavelmente, para que houvesse uma 
inversão na pauta, através da seguinte argumentação: mais do que tudo se fazia 
necessário diminuir a estrutura do Estado, desfazendo-se das empresas estatais, 
universidades, previdências, para conseguir ter uma dimensão da quantidade 
necessária para financiamento das despesas públicas, que reduziriam o conflito 
da reforma fiscal e cortariam gastos “desnecessários” com a proteção social para a 
população brasileira.
 
Com essa ideologia de privatização, praticamente o Brasil não precisava de 
uma reforma fiscal, pois tudo ficaria sob responsabilidade da iniciativa privada, 
tanto os direitos chamados de mercadorizáveis, como os serviços na área da 
Saúde e da Previdência e da Assistência Social, ficando sob a responsabilidade da 
sociedade organizada voluntária e solidária. 
Neste sentido, os privilégios da classe dominante continuarão mantidos, 
e os supostos impactos contrários foram distanciados, pois o Brasil teve uma 
das maiores arrecadações fiscais de sua história. Isso ocasionou uma importante 
discussão para o governo federal, onde foi definido o percentual máximo de 
despesas com a categoria do funcionalismo perante as três esferas governamentais, 
orientados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI.
Com esse direcionamento, o Brasil apresenta as suas potencialidades, 
porém, desenvolvê-los e implementá-los é uma missão difícil, pois o país estava 
aprendendo a viver em um sistema democrático. 
56
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
No campo político-legal, alcançou-se a tão sonhada e almejada sociedade 
igualitária.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), a leitura desde livro é de fundamental importância para os 
seus conhecimentos.
Os futuros historiadores poderão considerar os anos 1978-1980 um 
ponto de ruptura revolucionário na história social e econômica 
do mundo: Deng Xiaoping deu os primeiros passos que iriam 
transformar a China de um remoto país fechado num centro aberto 
de dinamismo capitalista.
HARVEY, David. O Neoliberalismo - História e implicações. 
Editora: Loyola, 2008.
LEITURA COMPLEMENTAR
DEMOCRACIA E SOCIEDADE AUTORITÁRIA
Marilena Chaui
Estamos acostumados a aceitar a definição liberal da democracia como regime da 
lei e da ordem para a garantia das liberdades individuais. Visto que o pensamento e a prática 
liberais identificam liberdade e competição, essa definição da democracia significa, em 
primeiro lugar, que a liberdade se reduz à competição econômica da chamada “livre 
iniciativa” e à competição política entre partidos que disputam eleições; em segundo, 
que a noção de regime da lei e da ordem indica que há uma redução da lei à potência 
judiciária para limitar o poder político, defendendo a sociedade contra a tirania, pois a 
lei garante os governos escolhidos pela vontade da maioria; em terceiro, significa que 
há uma identificação entre a ordem e a potência dos poderes executivo e judiciário 
para conter os conflitos sociais, impedindo, por meio da repressão e da censura, sua 
explicitação e desenvolvimento; e, em quarto lugar, que, embora a democracia apareça 
justificada como “valor” ou como “bem”, é encarada, de fato, pelo critério da eficácia, 
medida, no plano legislativo, pela ação dos representantes, entendidos como políticos 
profissionais, e, no plano do poder executivo, pela atividade de uma elite de técnicos 
competentes aos quais cabe a direção do Estado, ou a afirmação de que a democracia é o 
governo de muitos por poucos. 
TÓPICO 3 | AS REFORMAS NEOLIBERAIS: CONTRASSENSOS E RETROCESSOS
57
A democracia é, assim, reduzida a um regime político eficaz, baseado na ideia 
de cidadania organizada em partidos políticos, e se manifesta no processo eleitoral de 
escolha dos representantes, na rotatividade dos governantes e nas soluções técnicas para 
os problemas econômicos e sociais. 
Ora, há, na prática democrática e nas ideias democráticas, uma profundidade e 
uma verdade muito maiores do que liberalismo percebe e deixa perceber. 
 Que significam as eleições? Muito mais do que a mera rotatividade de governos 
ou a alternância no poder, elas simbolizam o essencial da democracia, ou seja, que o poder 
não se identifica com os ocupantes do governo,não lhes pertence, mas é sempre um 
lugar vazio que, periodicamente, os cidadãos preenchem com representantes, podendo 
revogar seus mandatos se não cumprirem o que lhes foi delegado para representar. Em 
outras palavras, a soberania é popular, como a própria palavra significa, pois, em grego, 
demos é o povo politicamente organizado e kratós, o poder; portanto, poder do povo. 
Por isso mesmo é também característica da democracia que somente nela se 
torne claro o princípio republicano da separação entre o público e o privado. De fato, 
com a ideia e a prática de soberania popular, nela se distinguem o poder e o governo 
– o primeiro pertence aos cidadãos, que o exercem instituindo as leis e as instituições 
políticas ou o Estado; o segundo é uma delegação de poder, por meio de eleições, para 
que alguns (legislativo, executivo, judiciário) assumam a direção da coisa pública.
 Isso significa, como indica a expressão latina res publica, que nenhum governante 
pode identificar-se com o poder e apropriar-se privadamente dele.
Que significam as ideias de situação e oposição, maioria e minoria, cujas vontades 
devem ser respeitadas e garantidas pela lei? Elas vão muito além dessa aparência. 
Significam que a sociedade não é uma comunidade una e indivisa voltada para o bem 
comum obtido por consenso, mas, ao contrário, que está internamente dividida, que as 
divisões são legítimas e devem expressar-se publicamente.
Da mesma maneira, as ideias de igualdade e liberdade como direitos civis 
dos cidadãos vão muito além de sua regulamentação jurídica formal. Significam que 
os cidadãos são sujeitos de direitos e que, onde tais direitos não existam nem estejam 
garantidos, tem-se o direito de lutar por eles e exigi-los. É esse o cerne da democracia: a 
criação de direitos. E por isso mesmo, como criação de direitos, está necessariamente aberta 
aos conflitos e às disputas. Em outras palavras, a democracia é única forma política na 
qual o conflito é considerado legítimo.
O que é um direito? Um direito difere de uma necessidade ou carência e de um 
interesse. De fato, uma necessidade ou carência é algo particular e específico. Alguém 
pode ter necessidade de água, outro, de comida. Um grupo social pode ter carência de 
transportes, outro, de hospitais. Há tantas necessidades quanto indivíduos, tantas carências 
quanto grupos sociais. Um interesse também é algo particular e específico, dependendo 
do grupo ou da classe social. Necessidades ou carências, assim como interesses tendem a 
ser conflitantes porque exprimem as especificidades de diferentes grupos e classes sociais. 
Um direito, porém, ao contrário de necessidades, carências e interesses, não é particular e 
58
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
específico, mas geral e universal, seja porque é válido para todos os indivíduos, grupos e 
classes sociais, seja porque é universalmente reconhecido como válido para um grupo social 
(como é caso das chamadas “minorias”). Ora, isso significa que sob carências, necessidades 
e interesses encontra-se algo que as explica e determina, isto é, o direito. Assim, por 
exemplo, a carência de água e de comida manifesta algo mais profundo: o direito à vida. 
A carência de moradia ou de transporte também manifesta algo mais profundo: o direito 
a condições de vida dignas. Da mesma maneira, o interesse, por exemplo, dos estudantes 
exprime algo mais profundo: o direito à educação e à informação. Em outras palavras, 
se tomarmos as diferentes carências e os diferentes interesses veremos que sob eles estão 
pressupostos direitos pelos quais se luta.
Justamente porque opera com o conflito e com a criação de direitos, a democracia 
não se confina a um setor específico da sociedade no qual a política se realizaria – o 
Estado –, mas determina a forma das relações sociais e de todas as instituições, ou seja, 
é o único regime político que é também a forma social da existência coletiva. Ela institui 
a sociedade democrática. Dizemos, então, que uma sociedade — e não um simples regime 
de governo — é democrática quando, além de eleições, partidos políticos, divisão dos 
três poderes da república, distinção entre o público e o privado, respeito à vontade da 
maioria e das minorias, institui algo mais profundo, que é condição do próprio regime 
político, ou seja, quando institui direitos e que essa instituição é uma criação social, de 
tal maneira que a atividade democrática social realiza-se como um poder social que 
determina, dirige, controla e modifica a ação estatal e o poder dos governantes .
Essa dimensão criadora torna-se visível quando consideramos os três grandes 
direitos que definiram a democracia desde sua origem, isto é, a igualdade, a liberdade e 
a participação nas decisões. 
A igualdade declara que, perante as leis e os costumes da sociedade política, 
todos os cidadãos possuem os mesmos direitos e devem ser tratados da mesma maneira. 
Ora, a evidência história nos ensina que a mera declaração do direito à igualdade não 
faz existir os iguais. Seu sentido e importância encontram-se no fato de que ela abre o 
campo para a criação da igualdade por meio das exigências, reivindicações e demandas dos 
sujeitos sociais. Por sua vez, a liberdade declara que todo cidadão tem o direito de expor 
em público seus interesses e suas opiniões, vê-los debatidos pelos demais e aprovados 
ou rejeitados pela maioria, devendo acatar a decisão tomada publicamente. Ora, aqui 
também, a simples declaração do direito à liberdade não a institui concretamente, mas 
abre o campo histórico para a criação desse direito pela prática política. Tanto é assim 
que a modernidade agiu de maneira a ampliar a ideia de liberdade: além de significar 
liberdade de pensamento e de expressão, também passou a significar o direito à 
independência para escolher o ofício, o local de moradia, o tipo de educação, o cônjuge 
etc. As lutas políticas fizeram com que, na Revolução Francesa de 1789, um novo sentido 
de liberdade viesse acrescentar-se aos anteriores quando se determinou que todo 
indivíduo é inocente até prova em contrário, que a prova deve ser estabelecida perante 
um tribunal e que a liberação ou punição devem ser dadas segundo a lei. 
FONTE: Disponível em: <http://www.revistas.ufg.br/index.php/ci/article/viewFile/24574/14151>. Acesso 
em: 30 jun. 2015.
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RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico você viu que:
• Analisando o percurso histórico da política de assistência social no Brasil, 
averiguamos a recorrência de particularidade típica e que se manteve sem 
nenhuma mudança na sua formulação político-assistencial, até o final dos anos 
90 e início dos anos 2000.
• A assistência social estava reconhecida como um instrumento transversal que 
permeia as ações efetivadas pelas demais políticas sociais, mediante a estratégia 
da universalização dos direitos sociais previstos na CF/88.
• Na Constituição que está em vigor, consegue-se verificar que a assistência 
mantém conexões com todas as políticas sociais dos mais diversos setores e 
também com as políticas de fundo econômico.
• Das categorias mais complexas e diversas, estes são os usuários da política de 
assistência social, ou seja, os excluídos no sistema capitalista.
• Analisando o início dos anos 90, o Brasil estava com aproximadamente 60,2% da 
população em vulnerabilidade social.
• O caráter das questões sociais brasileiras, em seu contexto substrato histórico 
e político, se tornou a matéria-prima da adaptação pública por meio das 
políticas sociais, e que durante o período de implementação do neoliberalismo 
mantiveram-se nas mesmas proporções, em todos os sentidos, ampliando a sua 
circunscrição, ao se confortar com os dados econômicos e sociais do Brasil.
• Além de um desequilíbrio da economia, outras demandas sociais começaram 
a ter evidência no país, como na área da saúde, através da propagação de 
epidemias que estavam controladas, como a dengue e tuberculose, e outras que 
além de exigirem medidas de prevenção também há exigênciasde tratamentos 
concretos, como no caso da AIDS.
• Uma outra política pública que estava em desequilíbrio era a que abrangia o 
financiamento para as atividades designadas como prioritárias, como ensino 
básico e fundamental.
• Na área da Assistência Social, as ações de financiamento pelo Governo Federal, 
não representavam nem 1% do orçamento geral da Seguridade Social.
• No início da implementação da LOAS, foi marcada por vários equívocos, através 
dos cortes nos orçamentos sociais, ao processo de municipalização da mesma, 
refletindo inteiramente na redução dos programas, serviços e de benefícios que 
estavam destinados à população em condição de vulnerabilidade social.
60
• Boa parte das ações estratégicas do Governo Federal estava em garantir a 
inserção da economia do Brasil no ritmo e no espaço necessitado ao ciclo da 
internacionalização dos mercados de capitais.
• Os estados e municípios foram afetados pela diminuição das arrecadações 
tributárias e também pelos financiamentos dos seus programas.
• Os trabalhadores destruídos pelo achatamento salarial, pelo desemprego, pela 
completa e total precarização das condições de trabalho e também de vida, 
gerando uma instabilidade dos sujeitos e um alastramento da violência social, 
urbana e doméstica.
• O acesso da população brasileira aos direitos sociais garantidos na CF/88 e 
condições dignas de vida, no final do século passado, foram registrados em uma 
conjuntura de crise estrutural do sistema econômico.
• Com as disputas eleitorais que estavam em jogo durante o período pós-CF/88, 
a sociedade civil foi alvo de um ciclo de reformas estruturais inacabadas, e que 
concluem a chamada programática neossocial, ou seja, a ascensão do poder 
antipopular com as alianças partidárias.
• Os partidos de oposição e os movimentos sociais e políticos, tentaram combater 
e resistir a esta nova perspectiva, principalmente na conservação de alguns 
direitos sociais, principalmente da Previdência Social Pública, mas sem muito 
sucesso.
• Muitas políticas, que eram consideradas importantes, foram passadas para 
responsabilidade sem nenhum respaldo técnico e político e sem a carecida de 
suplementação financeira necessária.
• Após a vitoriosa eleição de 1994, o debate sobre a reforma fiscal já estava em 
pauta e a ideologia de privatização, praticamente o Brasil não precisava de uma 
reforma fiscal, pois tudo ficaria sobre responsabilidade da iniciativa privada, 
tanto os direitos chamados de mercadorizáveis, como os serviços na área da 
Saúde e da Previdência e da Assistência Social, ficando sobre a responsabilidade 
da sociedade organizada voluntária e solidária.
• No campo político-legal, foi onde houve a concentração vitoriosa, que constituem 
as referências imprescindíveis para a promoção da tão sonhada e almejada 
sociedade igualitária.
61
1 Cite uma das consequências da ideologia de privatização no Brasil.
2 Pesquise e descreva quais as diferenças do governo de Fernando Collor de 
Melo e do governo de Fernando Henrique Cardoso.
AUTOATIVIDADE
62
63
TÓPICO 4
O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS 
NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
FIGURA 17 – ESTADO X POLÍTICAS SOCIAIS
FONTE: Disponível em: <http://images.comunidades.net/pro/profemarli/reforma3.
jpg>. Acesso em: 30 jun. 2015.
A Seguridade Social como um novo conceito de direito à proteção social, 
foi constituído a partir da Constituição Federal, sendo composto pela Saúde, pela 
Previdência e pela Assistência Social. 
Juntamente com esse novo reconhecimento, veio a proteção especial para 
crianças e adolescentes, pessoas com necessidades especiais, pessoas idosas, índios, 
mulheres, populações carcerárias, que promulgaram um conjunto de políticas 
fundamentais e essenciais para reverter o quadro crítico social do Brasil.
Com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, foram 
situados novos e importantes níveis do direito social, através de agendas intensas e 
permanentes, com a estruturação dos serviços a serem proporcionados e oferecidos 
para a população.
64
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Esses serviços passariam a ser efetuados prioritariamente pelo poder 
público, através de benefícios de uma renda mínima para o idoso e pessoas com 
necessidades especiais, crianças e famílias, ampliados por meio de programas e 
serviços de enfrentamento à pobreza.
2 AS NOVAS PERSPECTIVAS DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Nas legislações vigentes até o período de desenvolvimento e implementação 
do neoliberalismo, como o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Política 
Nacional do Idoso, o Programa Nacional para Pessoa Portadora de Deficiência, 
entre outras de extrema importância, que estavam em sintonia com a LOAS, 
formavam um vasto quadro de direitos sociais e de serviços que referenciavam as 
diversas atividades e ações desenvolvidas pelos órgãos responsáveis da área da 
Assistência Social.
Essas ações foram se fortalecendo através do debate ético político 
da profissão, por meio das parcerias dos municípios, organizações não 
governamentais, e governos estaduais, conforme as diretrizes de descentralização 
político-administrativa da LOAS.
Conforme as diretrizes da LOAS, no art. 5º:
A organização da assistência social tem como base as seguintes 
diretrizes:
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de 
governo;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; 
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política 
de assistência social em cada esfera de governo. (Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L8742.htm>. Acesso em: 30 jun. 
2015).
A avaliação das problemáticas que fazem parte da composição das 
demandas inseridas na área da Assistência Social, apresentou no período um 
grande índice de complexidade, proveniente não só pela população que submetida 
encontrava-se em condições de miséria e vulnerabilidade social, mas também pelo 
grande número de condições concretas características de cada segmento social da 
população excluída do sistema capitalista.
TÓPICO 4 | O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS
65
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), provavelmente 
você já assistiu a este vídeo, mas vale a 
pena assistir sempre, para refletirmos as 
mazelas da nossa sociedade capitalista. 
Acesse o link abaixo:
Disponível em: <https://www.youtube.
com/watch?v=e7sD6mdXUyg> Acesso 
em: 1 jul. 2015.
Diante da heterogeneidade das situações sociais estabeleceu-se a exigência 
das abordagens teóricas, de técnicas através de instrumentos de trabalho do 
profissional, assistente social, da prestação de serviços especializados, que 
precisariam suprir as carências materiais imediatas, que fossem voltadas para a 
garantia de sobrevivência física, como também para suprir as necessidades do 
contexto familiar e comunitário no que se refere ao convívio e o fortalecimento de 
vínculos comunitário e familiares.
Estes programas e serviços deveriam buscar o comando na superação 
determinante das trajetórias históricas de exclusão social, violência, e subalternidade 
social, por meio da elaboração e implementação de atividades socioculturais, 
fazendo com que os usuários tenham a vivência concreta e real da cidadania 
ativa, sendo gestores de suas próprias vidas e cidadãos influentes e atuantes como 
trabalhadores emancipados, com seus direitos sociais. 
DICAS
Este é outro filme indicado para aprofundar e refletir sobre seus conhecimentos 
adquiridos.
No Harlem, a jovem Claireece “Precious” Jones (Gabourey Sidibe) sofre as 
mais diversas privações. Abusada pela mãe, violentada pelo pai e grávida 
de seu segundo filho, é convidada a frequentar uma escola alternativa, na 
qual vê a esperança de conseguir dar um novo rumo à sua vida.
66
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRASNa LOAS, as ações designadas como programas e projetos de enfrentamento 
à pobreza, ao serem formuladas dentro dos métodos e de conteúdos teóricos e 
práticos eram então reorientadas para efetivar estratégias contra a alienação e a 
favor de emancipação da população com mais vulnerabilidade social. Por meio 
de alguns instrumentos políticos e técnicos que fossem produtores de novos 
espaços de reconhecimento do indivíduo como cidadão de direitos, resgatando a 
autoestima e maior convivência comunitária e coletiva.
Os serviços, programas e projetos básicos de orientação, reflexão e atuação 
sobre os principais temas centrais diante dos mecanismos de fortalecimento de uma 
nova cultura cidadã, através do conhecimento de solidariedade, e de constituição 
de valores e de lutas, que objetivavam uma concreta mudança nas condições de 
vida da sociedade, sendo essas reveladoras das diferentes formas de expressões 
sociais e comunitárias.
Nesta perspectiva, robustecem as organizações populares com a base de 
procedimentos de formação e organização através de autoatividades econômicas, 
que eram voltadas para o incentivo das instituições e organizações de produção, 
que estavam interligadas com o sistema de distribuição do comércio, através 
de maneiras organizativas, que promoviam a emancipação, a participação, 
cooperação, a gestão popular e comunitária.
Com isso, destaca-se a necessidade de uma forte articulação da política 
de Assistência Social e as outras dos setores socioeconômicos, objetivando um 
maior fortalecimento e eficiência de todas as políticas públicas sociais, como por 
exemplo: saúde, educação, geração de renda e emprego, e na busca da superação 
de qualquer tipo de exclusão social.
No artigo 4º da LOAS, no seu inciso II, rege sobre os princípios da mesma:
Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as 
exigências de rentabilidade econômica; II - universalização dos 
direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial 
alcançável pelas demais políticas públicas; III - respeito à dignidade 
do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de 
qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-
se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV - igualdade 
de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer 
natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; 
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e 
dos critérios para sua concessão. (Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/CCIVIL_03/leis/L8742.htm>. Acesso em: 30 jun. 2015).
A política de Assistência Social, desde o início de sua implementação, 
requer a valorização, qualificação e formação continuada de todos os profissionais 
envolvidos através de suas ações, pois são condições fundamentais e essenciais 
para que esta política seja implementada com eficácia, oferecendo à população um 
serviço integrado entre a rede de atendimento de qualidade.
TÓPICO 4 | O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS
67
A formação continuada se tornou elemento de apreensão, em certos 
momentos, no que se refere à seleção e recrutamento do voluntariado, que 
desejava atuar nas entidades, instituições, programas, projetos e serviços sociais, 
pois em muitos casos não se tinha a qualificação técnica necessária e exigida para 
a prestação de serviços nas referidas áreas.
A prática dessas políticas sociais, desde a sua implementação, diante das 
diretrizes impostas de descentralização administrativa, a garantia da participação 
da população, sem o clientelismo, e o controle social diante das deliberações e 
gastos públicos, se tornaram marcos de exemplo de novas formas de atuação 
práticas e inovadoras, já vivenciada pela classe trabalhadora no país.
Diferente do que se realizava antes da CF/88, os recursos sociais que são 
gastos não podem mais estar relacionados e subordinados à dialética mercantilista 
da lucratividade, conforme as regras da internacionalização da economia mundial.
Através da reordenação das prioridades dos gastos públicos, revelou-
se qual a forma que os investimentos públicos deverão ser gastos, mediante as 
possibilidades de democratização do poder e da riqueza, favorecendo uma 
sociedade mais justa, igualitária e humana. 
Neste conjunto complexo e conflitante, que a política de Assistência Social, 
que até então era desvirtuada e incompleta pelos governos que antecederam 
este período, consegue se expor como uma opção em potencial, na conjuntura 
dos recursos institucionais e políticos do Brasil, sendo a alternativa para o 
enfrentamento e superação da pobreza.
DICAS
Acadêmico(a), a leitura desde livro é fundamental para seus estudos.
Esta publicação trata da trajetória da Assistência Social brasileira nesta 
última década sob a iluminação da LOAS. A beleza deste texto pode 
ser encontrada a partir de dois aspectos que permeiam sua leitura: 
em primeiro lugar, pela linguagem emocionada e coloquial da autora 
ao estabelecer a analogia entre ‘menina LOAS’, com seus 10 anos de 
vida, e uma ‘criança’ brasileira, ambas portadoras de direitos e cidadania 
potenciais e enfrentando inúmeros desafios; sob outro ângulo, o texto 
oferece cuidadosa reconstrução histórica da trajetória da Assistência 
Social no Brasil, antes mesmo do nascimento da menina LOAS. Leitura 
imperdível e que constituiu a Conferência Magna de abertura da IV 
Conferência Nacional de Assistência Social realizada em Brasília, em 
dezembro de 2003.
SPOSATI, Aldaíza. A Menina LOAS, um processo de construção da 
Assistência Social. São Paulo: Cortez, 2011.
68
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Percebe-se que foi imposto um ríspido exame sobre o processo de 
implementação da LOAS, e que foi aliado aos detalhamentos de todas as estratégias 
de implantação da política de assistência social, no que se referia ao modelo de 
uma gestão descentralizada e participativa e intragovernamental de também de 
sua composição de financiamento, que se fundamentaram em uma expectativa 
total, para arrumar as determinações prioritárias que historicamente banalizaram 
a política pública de assistência social no país. 
Uma apreensão se destaca ao campo de investigação na configuração de 
um desafio na maneira de organização da classe trabalhadora e das lutas de classes 
sociais, perante uma perspectiva de sedimentar um diagnóstico sobre os setores 
populares em dar continuidade ao processo de construção contra a hegemonia 
dos setores econômicos e políticos, onde estão efetivados os acordos e pactos de 
dominação da elite brasileira.
Existiu uma perturbação da sociedade como um todo, manifestada na 
representação dos movimentos sociais e sindicais. Outros segmentos organizados 
da sociedade, como o Movimento dos Sem Terra, que agiram organizadamente.
Em relação às organizações políticas da classe trabalhadora e dos usuários 
que batalham pela implantação das políticas públicas e da universalização de todos 
os direitos sociais, vivenciaram uma situação dramática através das instituições e 
organizações sociais e municípios que apostaram em se estruturar para atender à 
população em situação de vulnerabilidade social. 
 
Nesse sentido, calculava-se a importância da realização de um trabalho 
político com a sociedade civil e organizada, com objetivo de fortalecer os 
mecanismos de mobilização em defesa de uma sociedade justa e igualitária.
Diante desses novos instrumentos para resgatar as lutas pelos direitos 
sociais, Coutinho afirma: 
[...] longe de ter se esgotado (como afirmam os pós-modernos) ou de se 
identificar com o capitalismo (como dizem os neoliberais) a modernidade 
continua a ser para nós uma tarefa: a de prosseguir no processo de 
universalização efetiva da cidadania e, em consequência, na luta pela 
construção de uma sociedade radicalmente democráticae socialista, 
na qual – como disseram Marx e Engels no Manifesto Comunista – ‘o 
livre desenvolvimento de cada um é a condição necessária para o livre 
desenvolvimento de todos’. (COUTINHO,1997, p.165).
TÓPICO 4 | O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS
69
LEITURA COMPLEMENTAR
POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO NEOLIBERAL: FOCALIZAÇÃO E 
DESMONTE DOS DIREITOS
Jordeana Davi Pereira
 Sheyla Suely de Sousa Silva
 Lucia Maria Patriota
A discussão em torno das políticas sociais tem sido objeto de intenso debate. 
Vários autores têm discutido o conceito de políticas sociais. Para introduzir este 
debate conceitual acerca das políticas sociais, tomamos como referência a definição 
da professora Pereira (1994), qual seja:
Representações institucionais de interesses, demandas e necessidades 
(do trabalho e do capital) sociais diferenciadas, determinadas em última 
instância por conflitos estruturais relacionados à questão da socialização 
do trabalho assalariado, dos quais resultam linhas de conduta coletiva 
(política) ou decisões, visando o desmonte do conflito, sem destruição 
das partes envolvidas.
Esta mesma autora chama a atenção para a demarcação histórica da política 
social que para ela, ao falar em Política Social, está se referindo: 
Àquelas modernas funções do Estado capitalista – imbricado à sociedade 
– de produzir, instituir e distribuir bens e serviços sociais categorizados 
como direitos de cidadania [...] a qual foi depois da II Guerra Mundial 
distanciando-se dos parâmetros do laissez-faire e do legado das velhas 
leis contra a pobreza (PEREIRA, 1998, p. 60).
DICAS
Complemente seus estudos através da leitura do livro.
A pergunta que está aberta é se o neoliberalismo encontrará mais 
ou menos resistência à implementação duradoura de seus projetos 
aqui na América Latina do que na Europa ocidental ou no ex-
mundo soviético. Tudo que podemos dizer é que esse movimento 
ideológico, acontece em escala verdadeiramente mundial.
BORON Atílio Fernandes Luís; MACHADO, Cesar Luiz Antônio. Pós-
Neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático 7. ed. São 
Paulo: Paz e Terra,2010.
70
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Nesta ótica, a Política Social integra um complexo político-institucional, 
denominado Seguridade Social (inaugurado na Inglaterra, na década de 40), que, 
por sua vez, constituiu a base conceitual e política do Estado de Bem-Estar Social 
ou do Welfare State.
Pastorini (1997), ao analisar o conceito de Política Social, contrapõe duas 
concepções. Na primeira, denominada por ela de “perspectiva tradicional”, a 
Política Social é “concebida como um conjunto de ações por parte do aparelho 
estatal, que tende a diminuir as desigualdades sociais” (PASTORINI, 1997, p. 
81). Sua função principal é a “correção” dos efeitos negativos produzidos pela 
acumulação capitalista. Nesta concepção, a Política Social é entendida como 
concessão por parte do Estado para melhorar o bem-estar da população, cuja 
solução para os problemas seria uma melhor redistribuição de renda ou uma 
distribuição “menos desigual” dos recursos sociais. A Política Social nesta ótica 
teria o papel de restabelecer o equilíbrio social, via redistribuição de renda.
Na segunda concepção, denominada por Pastorini (Op. Cit.) de “perspectiva 
marxista”, a Política Social é vista como uma unidade contraditória, em que tanto 
pode ser concessões, como conquistas, pois a análise da Política Social parte de três 
elementos ou sujeitos protagônicos: “classe hegemônica, o Estado intermediador e 
as classes trabalhadoras” (PASTORINI, 1997, p. 86).
Nessa mesma perspectiva, Mota (2000) enfatiza que os determinantes 
históricos para a construção do Sistema de Proteção Social foram: desenvolvimento 
das forças produtivas, estratégias da dinâmica do desenvolvimento capitalista e o 
nível de socialização política. 
Como determinantes históricos decisivos do desenvolvimento do Sistema 
de Proteção Social, Pereira (1998) aponta a “questão social” e a “crise econômica”. 
Para a autora, surge uma nova classe de assalariados industriais, cuja consciência 
de classe determinou, em grande parte, o estabelecimento da legislação social e de 
um conjunto de medidas, tais como: política de pleno emprego; serviços sociais 
universais e, consequentemente, a extensão da cidadania aos direitos sociais, além 
dos civis e políticos.
O sistema de proteção social como direito de Cidadania apoia-se em 
valores, concepções e convicções que foram gestadas no fim do século XIX e que 
foram consolidadas no século XX, sobretudo depois da II Guerra Mundial, quando 
o Estado de Bem-Estar Social passou a administrar as Políticas Sociais que se 
transformaram em direitos de Cidadania. Antes deste contexto, a Política Social 
tinha uma conotação de repressão e controle, da qual os pobres eram vistos como 
vagabundos e eram tratados com punição (ex.: Lei dos Pobres).
Além da organização da classe trabalhadora, o fator econômico como a 
crise catastrófica do sistema econômico liberal, com o aumento do desemprego, 
produziu significativas mudanças no ideal e na prática prevalecente do laissez-
faire, abrindo espaços para uma efetiva intervenção do Estado na economia e na 
TÓPICO 4 | O ESTADO BRASILEIRO PERANTE AS NOVAS POLÍTICAS SOCIAIS
71
sociedade. Neste contexto – anos 30 -, com a crise do modelo liberal, o Estado passa 
a ser a solução para o enfrentamento da crise, através das políticas keynesianas.
No plano econômico, a intervenção do Estado, através dos investimentos 
públicos, asseguraria o alto nível de atividade econômica – Keynesianismo, pois 
os serviços constituem meios de socializar os custos da reprodução da força de 
trabalho. No plano social, asseguraria a existência em níveis elevados. No plano 
político, obtém-se uma maior integração dos setores subalternos à vida política e 
social e, portanto, à ordem socioeconômica.
É importante salientar que, como em qualquer tema vinculado a aspectos 
sociais, no aspecto das concepções teórico-metodológicas acerca da Política Social, 
do Estado de Bem-Estar Social e das demais categorias analíticas que norteiam 
este estudo, destaca-se o fato de existirem diferentes formas de interpretar e 
analisar tais fenômenos. Partindo da ideia dessa relação conflituosa, as Políticas 
Sociais não poderiam ser pensadas como meras concessões do capital (abordagem 
economicista, considerada fatalista e reducionista) ou como mera vitória dos 
trabalhadores (abordagem “simplista”, considerada ingênua), mas sim, devem ser 
compreendidas como produtos dessas relações contraditórias entre estas diferentes 
esferas da produção e reprodução social
Convém, portanto, analisar as Políticas Sociais como uma unidade 
contraditória que expressa uma coalizão instável entre acumulação e equidade, 
buscando, assim, uma proximidade de uma análise teórica que dê conta da 
complexidade do processo.
 Assim, a nosso ver, a tradição teórica que nos oferece uma visão mais 
ampla de interpretação dos fenômenos sociais, tais como a da política social e a 
democracia é a tradição crítico-dialética. Nesta linha de análise a Política Social é 
interpretada como fenômeno contraditório, pois ao mesmo tempo em que responde 
positivamente aos interesses dos representantes do trabalho, proporcionando-
lhes ganhos reivindicativos na sua luta constante contra o capital, também atende 
positivamente aos interesses da acumulação capitalista, preservando o potencial 
produtivo da mão de obra e, em alguns casos, até desmobilizando a classe 
trabalhadora.
O debate da cidadania e sua relação com a Política Social é bastante polêmico, 
pois muitas vezes nos deparamos com análises reducionistas ou politicistas a respeito 
desta temática, na qual a Política Social e a Cidadania são vistas ora como engodo, 
ora como conquista. Na primeira apreensão, vista como engodo, a Política Social e a 
Cidadania são reiteradas apenas como requisitos do capitalismo, com vistas a ganhos 
econômicose amortização das lutas dos trabalhadores. Por outro lado, apreendidas 
como conquistas, estas são consideradas como troféu dos trabalhadores. Esta análise 
bipolar parece não dar conta da contradição e complexidade em que se encerram 
estas categorias, pois não apreendem a Política Social e a Cidadania como síntese de 
múltiplas determinações, o que exige romper com as monocausalidades, buscando 
compreender o processo histórico de forma abrangente.
72
UNIDADE 1 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Tomando como referência a literatura especializada, podemos afirmar que 
foi somente no século XX, sobretudo a partir dos anos 40, que a Política Social 
passou a ser considerada direito. A partir daí, as demandas e necessidades dos 
cidadãos são reconhecidas como legítimas transformadas em direitos, processo 
que está vinculado diretamente ao contexto econômico, geográfico e político da 
época. [...]
FONTE: Disponível em: <http://revista.uepb.edu.br/index.php/qualitas/article/view/64/56>. Acesso 
em: 2 jun. 2015.
73
RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico você, acadêmico(a), foi capaz de aprender:
• A Seguridade Social como um novo conceito de direito à proteção social, foi 
constituída a partir da Constituição Federal, sendo composta pela Saúde, pela 
Previdência e pela Assistência Social.
• Com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, foram 
situados novos e importantes níveis do direito social, através de agendas intensas 
e permanentes, com a estruturação dos serviços a serem proporcionados e 
oferecidos para a população.
• Os serviços passariam a ser efetuados prioritariamente pelo poder público, 
através de benefícios de uma renda mínima para o idoso e pessoas com 
necessidades especiais, crianças e famílias, ampliados por meio de programas e 
serviços de enfrentamento à pobreza.
• Essas ações foram se fortalecendo através do debate ético-político da profissão, 
por meio das parcerias dos municípios, organizações não governamentais, 
e governos estaduais, conforme as diretrizes de descentralização político-
administrativa da LOAS.
• Diante da heterogeneidade das situações sociais estabeleceu-se a exigência 
das abordagens teóricas, de técnicas através de instrumentos de trabalho do 
profissional, assistente social.
• Na LOAS, as ações designadas como programas e projetos de enfrentamento 
à pobreza, ao serem formuladas dentro dos métodos e de conteúdos teóricos e 
práticos eram então reorientadas para efetivar estratégias contra a alienação e a 
favor de emancipação da população com mais vulnerabilidade social.
• Os serviços, programas e projetos básicos de orientação, reflexão e atuação 
sobre os principais temas centrais diante dos mecanismos de fortalecimento 
de uma nova cultura cidadã, através do conhecimento de solidariedade, e de 
constituição de valores e de lutas, que objetivavam uma concreta mudança nas 
condições de vida da sociedade, sendo essas reveladoras das diferentes formas 
de expressões sociais e comunitárias.
• A política de Assistência Social, desde o início de sua implementação, requer 
a valorização, qualificação e formação continuada de todos os profissionais 
envolvidos através de suas ações, pois são condições fundamentais e essenciais 
para que esta política seja implementada com eficácia, oferecendo à população um 
serviço integrado entre a rede de atendimento de qualidade.
74
• Diferente do que se realizava antes da CF/88, os recursos sociais, que são gastos 
não podem mais estar relacionados e subordinados à dialética mercantilista da 
lucratividade, conforme as regras da internacionalização da economia mundial.
• Em relação às organizações políticas da classe trabalhadora e dos usuários que 
batalham pela implantação das políticas públicas e da universalização de todos 
os direitos sociais, vivenciaram uma situação dramática através das instituições 
e organizações sociais e municípios que apostaram em se estruturar para atender 
à população em situação de vulnerabilidade social.
75
AUTOATIVIDADE
1 Descreva as diretrizes da LOAS.
2 A assistência social é regida por quais princípios? 
76
77
UNIDADE 2
AS NOVAS PERSPECTIVAS DA 
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você será capaz de:
• entender o percurso histórico da Assistência Social como uma política pú-
blica no Brasil;
• compreender que a Assistência Social é uma Política Social garantida em 
lei;
• analisar de que forma a Assistência Social se tornou um novo modelo das 
Políticas Sociais;
• apreender o que é a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assis-
tência Social.
A Unidade 2 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor aprofunda-
mento do conteúdo e fixar melhor seus conhecimentos, no final de cada tópi-
co você terá oportunidade de realizar as atividades propostas.
TÓPICO 1 – O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
 POLÍTICA SOCIAL
TÓPICO 2 – A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL 
 GARANTIDA EM LEI (LOAS)
TÓPICO 3 – A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS 
 POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
TÓPICO 4 – NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE 
 ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
78
79
TÓPICO 1
O PERCURSO HISTÓRICO DA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
POLÍTICA SOCIAL
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, desde o período colonial, a assistência aos pobres e necessitados 
foi caracterizada pela filantropia e pela caridade, sob o comando da Igreja, através 
do recolhimento e repartição de esmolas.
A assistência era associada pela tutela e o controle do grupo de indivíduos 
assistidos, primeiramente por uma perspectiva direcionada para as questões de 
saúde e higiene da população e que consequentemente foi confundida com a 
assistência médica.
Esse grupo de assistidos, conhecido por classe subalterna, no decorrer da 
história idealizou o conceito de cidadania, sendo que: “[...] ser cidadão significa, 
sobretudo cumprir seu dever [...]” (HEIN, 2007, p. 113). O conceito objetivou a 
aceitação das relações de desigualdades sociais como também naturais.
O conceito de subalternos refere-se a “[...] tutelados e excluídos diretamente 
da participação social, têm se relacionado com o Estado e elites reiterando sua 
subalternidade, por meio da submissão às ‘leis naturais’ da sociedade” (HEIN, 
2007, p. 113).
Por meio da Constituição Federal de 1988, emergiu um processo de 
revitalização e democratização da sociedade brasileira, onde foi regulamentado 
o direito à assistência social, constituindo a Lei Orgânica de Assistência Social - 
LOAS/1993.
Nesta segunda unidade, serão abordadas questões que dizem respeito às 
perspectivas da política de assistência social, desde a sua implementação.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
80
FIGURA 18 – O CAMINHO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO DIREITO ADQUIRIDO
FONTE: Disponível em: <http://www.segurancamonitoramento.org/wp-
content/uploads/2013/06/logo_campeweb_0.jpg>. Acesso em: 11 jul. 2015.
2 A ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA TRAJETÓRIA HISTÓRICA, 
A SUA INSTITUCIONALIZAÇÃO E A INFLUÊNCIA DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
As políticas sociais, entre elas a assistência social, foram marcadas na 
história do Brasil, pelas suas propriedades na dependência da economia e do 
mercado mundial. A escravidão e a colonização, entre os séculos XVI e XIX tiveram 
uma influência nos procedimentos de trabalho e nas relações sociais que estavam 
concretizadas na sociedade brasileira.
 
A assistência social e outras políticas, nos períodos da história brasileira, 
colonização, Impérios e República, foram configuradas pela coesa troca de favores 
do clientelismo e apadrinhamento, através das elites dominantes. 
Esse modelo mostrava o interesse econômico da classe dominante e não 
contemplava, em nenhum momento, as conjunturas de desigualdade e pobreza. 
Essas ações de assistência, que estavam sendo colocadas em prática,deixavam a 
atuação do Estado como segundo plano, sendo que o mesmo sempre negligenciou 
e negou a assistência social como política pública e direito de cada cidadão.
A assistência social, como política pública, demorou a se concretizar e 
materializar, devido às características acima descritas, pois a superação dos traços 
históricos foi um processo lento na regulamentação do direito social adquirido.
O Estado, no começo do século XX, para dar respostas ao fortalecimento 
das lutas e organizações sociais e trabalhistas, se obrigou a desenvolver e aumentar 
a sua ação nas esferas sociais, iniciando na relação de trabalho.
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
81
A ampliação dos direitos e das políticas sociais aconteceu durante o 
governo de Getúlio Vargas (1937-1945) e do Governo Militar (1964-1984), através 
dos movimentos e das manifestações dos trabalhadores que reivindicavam tais 
direitos.
A Revolução de 1930 foi a responsável por conduzir a questão social para 
o interior das agendas públicas. Nesse período alguns fatos históricos se tornaram 
importantes, como:
• A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio.
• A publicação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
• A criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), como parte de um 
sistema de Previdência Social, onde o acesso aos benefícios está condicionado ao 
pagamento de contribuição. 
Na época, muitos dos direitos que estavam garantidos em lei, não se 
efetivaram, pois as políticas sociais que existiam naquele período estavam limitadas 
às leis de cunho trabalhista, e que em muitos casos também não eram efetivadas 
por completo.
Diante da conjuntura atual, iniciou-se a construção de um sistema 
público de proteção social, mesmo que a base fosse de caráter contributivo, que 
significa, apenas os trabalhadores formais, com carteira de trabalho assinada e 
que contribuíam para a Previdência Social, estavam assegurados pela proteção 
social do Estado. As pessoas que não estavam incluídas no mercado de trabalho 
legalmente eram desclassificadas para conseguir o benefício, ou seja, não tinham 
acesso a esse sistema. 
O cidadão que não conseguia garantir a sobrevivência por meio do trabalho, 
ou pelo apoio familiar, ficavam à mercê do provimento de amparo social, que se 
efetivava através das entidades e organizações da sociedade civil.
A população atendida pelas entidades sociais era rotulada como sendo 
pobre, carente, e muitas vezes incapaz para o trabalho, sendo responsabilizada pela 
condição de vulnerabilidade que se encontrava e discriminada pela incapacidade 
de lutar por uma melhor condição de vida.
A assistência social, neste período, era fragmentada e não conseguia 
identificar e especificar a sua área de atuação, tinha um caráter fragmentado, 
desorganizado, indefinido e instável de suas configurações (COUTO, 2008).
No ano de 1938, foi criado o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), 
que passou a representar a primeira tentativa para regulação e fomento público no 
âmbito da assistência social no Brasil.
 
A relevância deve-se pela importância e a preocupação do Estado com a 
centralidade e organicidade das obras assistenciais públicas e privadas, e passou a 
assumir a fiscalização a partir de 1943.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
82
No ano de 1942 aconteceu a primeira ação de centralização das políticas 
sociais, através do surgimento da Legião Brasileira de Assistência - LBA, que se 
tornou o órgão responsável por ordenar as atividades da assistência em todo 
do território nacional. A responsabilidade da coordenação institucional ficou 
ao encargo da primeira dama, Darcy Vargas, que institucionalizou o primeiro 
damismo, dando prosseguimento à política de favorecimento e bondade às pessoas 
mais necessitadas.
Com a institucionalização do primeiro damismo, em decorrência da 
coordenação da LBA, e também pela real bondade da esposa do governante o 
Estado repassou a função para as organizações filantrópicas. A LBA era vista como 
uma política estratégica que legitima o governo Vargas.
Segundo Sposati (2004, p. 20) “Em outubro de 1942 a LBA se torna uma 
sociedade civil de finalidades não econômicas, voltadas para ‘congregar as 
organizações de boa vontade’. Aqui a assistência social como ação social é ato de 
vontade e não direito de cidadania”. 
Após o Governo de Fernando Collor de Mello, a LBA foi extinta, por 
indiciamento de corrupção por parte da primeira-dama Rosane Collor de Mello.
UNI
Uma das principais heranças da LBA para a assistência social foi a consolidação 
do “primeiro-damismo”.
A assistência aos pobres era delegada às primeiras-damas e não era vista como responsabilidade 
estatal, reiterando a caridade, a relação de ajuda, o clientelismo e o personalismo, marcas 
registradas da assistência social brasileira por um longo período.
No ano de 1974, decorrente das condições sociais e ao crescimento da pobreza, 
da estagnação econômica e da crise do petróleo enfrentadas naquela década, o Governo 
Federal designou, paralelamente às outras instituições, o Ministério da Previdência e 
Assistência Social (MPAS). Este Ministério estava estruturado com uma Secretaria de 
Assistência Social, que foi proposta a ela a missão de formular, por meio de caráter 
consultivo, a política de combate à pobreza.
Os mais diferentes movimentos sociais brasileiros se constituíram, 
restabeleceram e tomaram força neste período, tornando-se sujeitos de um amplo 
processo de luta das classes populares pela tão esperada democracia e melhores 
condições de vida.
É importante conhecer o que quer se dizer quando se fala em movimentos 
sociais:
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
83
• Os movimentos sociais são grupos de pessoas que se unem em volta da defesa 
de necessidades, reivindicações e interesses sociais, bem como valores culturais 
e políticos comuns, ganhando visibilidade social para sua causa.
• O que constituem os movimentos sociais: movimento de mulheres, movimento 
negro, movimento ambientalista, movimento de luta pela terra, movimento de 
defesa dos direitos da criança e do adolescente, movimentos contra a xenofobia, 
entre outros.
• Os atores sociais foram os responsáveis por inscrever na Constituição Federal de 
1988 a marca dos direitos sociais, da democracia participativa, da descentralização 
e da cidadania.
FIGURA 19 - MOVIMENTOS SOCIAIS
FONTE: Disponível em: <http://mnlmsm.blogspot.com.br/>. Acesso 
em: 12 jul. 2015.
A modificação desse contexto teve início em 1988, através da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988; Capítulo II, artigos 194 a 204), sendo assim a assistência 
social passou a ser reconhecida como política pú blica no Brasil e, em conjunto com 
a política da saúde e a previdência social, compôs a seguridade social brasileira.
A Constituição Federal de 1988 registrou a assistência social como uma 
política pública no âmbito da seguridade social, oferecendo proteção para a 
população brasileira através de uma série de medidas públicas contra as privações 
econômicas e sociais, mas voltadas à garantia de direitos e de condições de vida.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
84
IMPORTANT
E
A assistência social contorna-se, portanto, uma política de proteção social 
articulada e vinculada a outras políticas sociais destinadas à promoção da cidadania, afirmando-
se como direito reclamável pelos cidadãos.
Conforme a CF de 1988, sobre a Assistência Social:
Seção IV
DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, 
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoçãode sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover 
a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a 
lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão 
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as 
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos 
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes 
e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a 
programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de 
sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento 
de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
85
II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 
19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos 
investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, 
de 19.12.2003)
FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 12 jul. 2015.
A assistência social, nesse contexto, recebeu uma concepção, que 
objetivando a garantir a proteção social “a quem dela necessitar”, tirando esse 
encargo da esfera individual e colocando-a na esfera pública e social.
UNI
A política de assistência social passou a ter a seguinte concepção:
A proteção social passou a ser devida pelo Estado e a quem dela precisar, ultrapassando o nível 
de responsabilidade individual, familiar e comunitária; além de provisões materiais, proporciona 
meios para reforço da autoestima, autonomia, inserção social, ampliação da resistência aos 
conflitos, estímulo à participação.
Reafirmando que somete após a Constituição Federal de 1988 a assistência 
social passou a ser garantida como política pública no âmbito da seguridade social, 
envolvida para a garantia de direitos e de condições dignas de vida, fazendo com 
que a assistência social se tornasse uma política de proteção social articulada a outras 
políticas públicas, e que estivessem propostas à promoção da cidadania, garantindo-
se enquanto direito a ser rezingado pelos cidadãos.
Foi através desta Constituição que aconteceu a reformulação formal do 
sistema de proteção social que agrupou valores e critérios que fundaram um novo 
padrão da política social. “[...] passaram, de fato, a constituir categorias-chaves 
norteadoras da constituição de um novo padrão de política social a ser adotado no 
país” (PEREIRA, 2000, p. 192).
Preconiza-se, a partir da Constituição de 1988, as políticas públicas como de 
responsabilidade do Estado. Porém, isso não representa determinações autoritárias 
de governo para a sociedade civil, embora as desigualdades sejam produzidas no 
contexto das relações sociais e adiantadas nos processos de produção.
As autoras Iamamoto e Carvalho (2011, p. 30) destacam que:
[...] as relações sociais de produção alteram-se, transformam-se com a 
modificação e o desenvolvimento dos meios materiais de produção, das 
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
86
forças produtivas. Em sua totalidade as relações de produção formam 
o que se chama relações sociais: a sociedade e, particularmente, uma 
sociedade num determinado estágio de desenvolvimento histórico, uma 
sociedade com um caráter distintivo particular [...]. O capital também é 
uma relação social de produção. É uma relação burguesa de produção, 
relação de produção da sociedade burguesa. 
No ano de 1993 a política de assistência social foi regulamentada como 
direito, através da aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) 
(BRASIL, 1993).
A ASSISTÊNCIA SOCIAL passou a ser uma política pública regulamentada pela Lei 
Orgânica da Assistência Social - LOAS, prevista na Constituição Federal de 1988, constituindo o 
tripé da Seguridade Social, estabelecida como dever do Estado e direito do cidadão.
Essa política passou a ser um campo de atuação dos assistentes sociais e outros trabalhadores, 
psicólogos, pedagogos, advogados, cientistas, administradores, nas esferas Federais, Estadual e 
Municipal.
ATENCAO
Para Behring e Boschetti (2007, p. 79):
[...] a criação dos direitos sociais no Brasil resulta da luta de classes 
e expressa a correlação de forças predominantes. Por um lado, os 
direitos sociais, sobretudo trabalhistas e previdenciários, são pauta de 
reivindicação dos movimentos e manifestações da classe trabalhadora. 
Por outro, representam a busca de legitimidade das classes dominantes 
em ambiente de restrição de direitos políticos e civis [...]. 
No ano de 2004, foi organizada e elaborada a Política Nacional de Assistência 
Social (PNAS), e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) 
nas deliberações da IV Conferência Nacional da Assistência Social. 
Para Couto (2008), as regulamentações tinham a intenção de romper com 
a concepção de benevolência aos pobres e da troca de favores entre a elite e a 
população. Como sendo uma política social pública, a assistência social iniciou seu 
caminho para um campo novo: da garantia dos direitos, da universalização dos 
acessos e da responsabilidade estatal.
A LOAS inovou ao proporcionar em sua representação institucional o 
caráter de direito não contributivo, ou seja, não vinculado em qualquer tipo de 
contribuição prévia, inovando também ao apontar a necessária integração entre as 
esferas econômica e social. 
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
87
LEITURA COMPLEMENTAR
O PROCESSO DE AFIRMAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
POLÍTICA SOCIAL
Eliana Lonardoni 
Junia Garcia Gimenes 
Maria Lucia dos Santos 
1 A ASSISTÊNCIA SOCIAL ANTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Para analisar a Política de Assistência Social é fundamental investigar a sua 
trajetória. A Constituição Federal é um marco fundamental desse processo porque 
reconhece a assistência social como política social que, junto com as políticas de 
saúde e de previdência social, compõem o sistema de seguridade social brasileiro. 
Portanto, pensar esta área como política social é uma possibilidade recente. Mas, 
há um legado de concepções, ações e práticas de assistência social que precisa ser 
capturado para análise do movimento de construção dessa política social. 
A prática da assistência ao outro é antiga na humanidade. Em diferentes 
sociedades, a solidariedade dirigida aos pobres, aos viajantes, aos doentes e aos 
O Estado assumiu a centralidade na universalização e na garantia de 
direitos, e o acesso a serviços sociais, sendo instrumento fundamental na prática 
dessa nova concepção de assistência social.
A participação da sociedade civil na formulação, gestão e execução das 
políticas assistenciais, tornou-se uma proposta original, que indicou caminhos 
novos e alternativos para acionar, em sua preparação, os interesses e os direitos de 
seus usuários e de todos os cidadãos que dela necessitarem.
A diretriz da descentralização e da participação fica assim garantida na 
LOAS:
Art. 16. As instâncias deliberativas do sistema descentralizado e 
participativo de assistência social, de caráter permanente e composição 
paritária entre governo e sociedade civil, são:
I – o Conselho Nacional de Assistência Social;
II – os Conselhos Estaduais de Assistência Social;
III – o Conselho de AssistênciaSocial do Distrito Federal;
IV – os Conselhos Municipais de Assistência Social.
Pode-se verificar que Política Pública de Assistência Social incide, a partir 
de 1988, na Proteção Social do Estado a quem dela precisar, que ultrapassa o nível 
de responsabilidade individual, familiar e comunitária, proporcionando, além de 
providências materiais, meios para fortificar a autoestima, a autonomia, a inserção 
social, a ampliação da resistência aos conflitos e o estímulo à participação social.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
88
incapazes sempre esteve presente. Esta ajuda pautava-se na compreensão de que 
na humanidade sempre existirão os mais frágeis, que serão eternos dependentes e 
precisam de ajuda e apoio.
A civilização judaico-cristã transforma a ajuda em caridade e benemerência 
e, dessa forma, compreende-se que o direito à assistência foi historicamente sendo 
substituído pelo apelo à benevolência das almas caridosas.
Com a expansão do capital e a pauperização da força de trabalho, as práticas 
assistenciais de benemerência foram apropriadas pelo Estado direcionando dessa 
forma a solidariedade social da sociedade civil.
No Brasil, até 1930, não havia uma compreensão da pobreza enquanto 
expressão da questão social e quando esta emergia para a sociedade, era tratada 
como “caso de polícia” e problematizada por intermédio de seus aparelhos 
repressivos. Dessa forma a pobreza era tratada como disfunção individual.
A primeira grande regulação da assistência social no país foi a instalação do 
Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, criado em 1938. Segundo Mestriner 
(2001, p. 57-58):
O Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da 
Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de suas dependências, 
sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica 
e substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações 
auxiliar. Transita, pois, nessa decisão, o gesto benemérito do governante 
por uma racionalidade nova, que não chega a ser tipicamente estatal, 
visto que atribui ao Conselho certa autonomia.
Dessa forma, é nesse momento que se selam as relações entre o Estado 
e segmentos da elite, que vão avaliar o mérito do Estado em conceder auxílios 
e subvenções (auxílio financeiro) a organizações da sociedade civil destinadas 
ao amparo social. O conceito de amparo social neste momento é tido como uma 
concepção de assistência social, porém identificado com benemerência.
Portanto, o CNSS foi a primeira forma de presença da assistência social na 
burocracia do Estado brasileiro, ainda que na função subsidiária de subvenção às 
organizações que prestavam amparo social.
A primeira grande instituição de assistência social será a Legião Brasileira 
de Assistência – LBA, que tem sua gênese marcada pela presença das mulheres e 
pelo patriotismo. Segundo Sposati (2004, p.19):
A relação da assistência social com o sentimento patriótico foi 
exponenciada quando Darcy Vargas, a esposa do presidente, reúne as 
senhoras da sociedade para acarinhar pracinhas brasileiros da FEB – 
Força Expedicionária Brasileira – combatentes da II Guerra Mundial, 
com cigarros e chocolates e instala a Legião Brasileira de Assistência – 
LBA. A ideia de legião era a de um corpo de luta em campo, ação.
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
89
Dessa forma, compreende-se que o intuito inicial da LBA era atuar como 
uma legião, como um corpo em ação numa luta em campo.
Em outubro de 1942 a LBA se torna uma sociedade civil de finalidades não 
econômicas, voltadas para “congregar as organizações de boa vontade”. Aqui, a 
assistência social como ação social é ato de vontade e não direito de cidadania. 
(SPOSATI, 2004, p. 20).
A LBA assegura estatutariamente sua presidência às primeiras damas 
da República, imprimindo dessa forma a marca do primeiro-damismo junto à 
assistência social e estende sua ação às famílias da grande massa não previdenciária, 
atendendo na ocorrência de calamidades com ações pontuais, urgentes e 
fragmentadas.
Segundo Sposati (2004), essa ação da LBA traz para a assistência social o 
vínculo emergencial e assistencial, marco que predomina na trajetória da assistência 
social.
Após as campanhas de impacto realizadas junto aos “convocados” de 
guerra, a Legião Brasileira de Assistência será a instituição a se firmar na área 
social, e sua ação assistencial será implementada no sentido de dar apoio político 
ao governo (MESTRINER, 2001).
Para desenvolver essas novas funções, a LBA busca auxílio junto às escolas 
de serviço social especializadas. Dessa forma, há uma aproximação de interesse 
mútuo entre a LBA e o serviço social, pois a LBA precisava de serviço técnico, de 
pesquisas e trabalhos técnicos na área social e o serviço social estava se firmando e 
precisava se legitimar enquanto profissão.
Em 1969, a LBA é transformada em fundação e vinculada ao Ministério do 
Trabalho e Previdência Social, tendo sua estrutura ampliada e passando a contar 
com novos projetos e programas.
A ditadura militar cria, sob o comando de Geisel, em 1º de Maio de 1974, o 
Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS, que contém na sua estrutura 
uma Secretaria de Assistência Social, a qual, em caráter consultivo, vai ser o órgão-
chave na formulação de política de ataque à pobreza. Segundo Mestriner (2001, p. 
168):
[...] tal política mobilizará especialistas, profissionais e organizações 
da área. O Centro Brasileiro de Cooperação e Intercâmbio de Serviços 
Sociais – CBCISS realiza, então, seminário em Petrópolis (de 18 a 22 
de maio de 1974), com 33 especialistas, visando subsidiar a iniciativa 
governamental.
Documento resultante deste seminário destaca a valorização da assistência 
social pelo MPAS e enfatiza a necessidade de tratamento inovador nessa área, 
fugindo ao caráter assistencialista e de simples complementação da previdência. 
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
90
O processo de pauperização se acirra ainda mais no final desse período 
exigindo do Estado maior atenção em todos os níveis. 
A política social direciona-se ao exército de reserva de mão de obra 
usando essa demanda como uma justificativa para o crescimento do Estado. Há 
uma expansão de programas sociais, como de Alfabetização, pelo Mobral, casas 
populares - BNH, complementação alimentar - Pronam e outros.
A assistência social deixa de ser simplesmente filantrópica fazendo parte 
cada vez mais da relação social de produção, mas:
 A criação de novos organismos segue a lógica do retalhamento social, 
criando-se serviços, projetos e programas para cada necessidade, problema ou 
faixa etária, compondo uma prática setorizada, fragmentada e descontínua, que 
perdura até hoje (MESTRINER, 2001).
Assim, pelo binômio repressão versus assistência, o Estado mantém apoio 
às instituições sociais.
A questão social toma maior visibilidade com o fim da repressão, 
proporcionando um campo fértil para o desenvolvimento dos movimentos sociais, 
que com poder de pressão almejam legitimar suas demandas proporcionando 
visibilidade à assistência social ao lado das demais políticas públicas como estratégia 
privilegiada de enfrentamento da questão social, objetivando a diminuição das 
desigualdades sociais.
2 OS MOVIMENTOS SOCIAIS NA LUTA POR POLÍTICAS SOCIAIS
Historicamente, as mobilizações da sociedade civil receberam diferentes 
tratamentos. No período anterior a 1930, os movimentos sociais eram tratados 
como “caso de polícia”, com forte repressão.
As manifestações ocorridas no período de 1930 a 1964 ficaram conhecidas 
como populismo e elas reivindicavam a reforma de base e melhores condições de 
vida para a classe trabalhadora do campo e da cidade.
Antes de 1964, com alguns setores sindicais e a esquerda tradicional, o 
Estado passou a intervir na relação capital e trabalho, de maneira fragmentada e 
seletiva, deixando de fora os trabalhadores rurais e osdo setor informal.
Posteriormente a 1964, no período ditatorial, a atuação das camadas 
populares no âmbito econômico, político e cultural sofreu restrições redefinindo, 
portanto, o Estado e sua relação com a sociedade.
A partir de 1964, ocorreu uma significativa mudança na relação das 
forças presentes no cenário político. Com o golpe de Estado, os governantes 
eleitos e reconhecidos, são sumariamente retirados do cenário político pela força 
militar, rompendo-se as regras do jogo político na escolha dos dirigentes. Os 
TÓPICO 1 | O PERCURSO HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA SOCIAL
91
militares passam a controlar as decisões econômicas, ocupando postos-chave da 
administração (SERVIÇO SOCIAL E REALIDADE, 1996, p. 32).
Neste momento o Brasil para, proibindo-se expressamente as manifestações 
populares.
Em 1968, os movimentos sociais voltam a se articular, com objetivos 
diferentes, mas com o único propósito de pôr fim ao sistema ditatorial. Destacam-
se os movimentos estudantis, religiosos, operários e camponeses.
Os movimentos sociais não podem ser pensados apenas como meros 
resultados de lutas por melhores condições de vida, produzidos pela necessidade 
de aumentar o consumo coletivo de bens e serviços.
Os movimentos sociais devem ser vistos, também (neles, é claro, os seus 
agentes), como produtores da história, como forças instituintes que, além de 
questionar o estado autoritário e capitalista, questionam suas práticas, a própria 
centralização/burocratização tão presente nos partidos políticos (RESENDE, 1985, 
p. 38).
Com toda a repressão, a sociedade civil busca maneira de pôr fim ao sistema 
ditatorial, surgindo vários focos de manifestações, como por exemplo, a guerrilha 
armada na zona urbana e rural, greves e movimentos contra a carestia.
Em 1975, surgem os novos movimentos sociais e, dentro da Igreja Católica, 
o movimento da Teologia da Libertação, que buscava romper com a dominação a 
que a população pauperizada e os setores excluídos sofriam.
 Há, ainda, de forma progressiva, a presença de movimentos sociais na 
área da Saúde, Educação, e outros, para que seja garantida a sua inserção na 
Constituição Federal de 1988.
O serviço social põe sua força em campo, para fortalecer o nascimento 
dessa política no campo democrático dos direitos sociais desenvolvendo múltiplas 
articulações e debates.
As Associações Nacionais dos Servidores da LBA – ASSELBAS e 
ANASSELBAS se articulam gerando debates, documentos, posicionamentos e 
proposições para a efetiva inserção da Assistência Social na Constituição Federal 
como política social, direito do cidadão e dever do Estado.
Em meio a essa efervescência e poder de pressão dos movimentos sociais, 
as políticas sociais encontram campo fértil para desenvolverem-se e auxiliarem a 
efetivação dos direitos sociais na Constituição de 1988.
Dessa forma, os movimentos sociais exerceram grande influência, 
emergindo com todo poder de pressão, conformando e norteando a configuração 
das políticas públicas e da Política de Assistência Social. Assim, os movimentos 
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
92
sociais com suas lutas contribuíram para trabalhar o rosto do Brasil e a configuração 
das políticas sociais.
FONTE: Disponível em: <http://www.uel.br/revistas/ssrevista/c-v8n2_sonia.htm>. Acesso em: 15 
ago. 2015.
93
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico você viu que:
• Desde o período colonial, no Brasil, a assistência aos pobres e necessitados foi 
caracterizada pela filantropia e pela caridade, sobre o comando da Igreja, através 
do recolhimento e repartição de esmolas.
• As políticas sociais, entre elas a assistência social, foram marcadas na história 
do Brasil, pelas suas propriedades na dependência da economia e do mercado 
mundial. A escravidão e a colonização, entre os séculos XVI e XIX tiveram uma 
influência nos procedimentos de trabalho e nas relações sociais que estavam 
concretizadas na sociedade brasileira.
• Os interesses econômicos da classe dominante não contemplavam em nenhum 
momento as conjunturas de desigualdades e pobreza.
• O Estado, no começo do século XX, para dar respostas ao fortalecimento das 
lutas e organizações sociais e trabalhistas, se obrigou a desenvolver e aumentar 
a sua ação nas esferas sociais, iniciando na relação de trabalho.
• A ampliação dos direitos e das políticas sociais aconteceu durante o governo 
de Getúlio Vargas (1937-1945) e do Governo Militar (1964-1984), através dos 
movimentos e das manifestações dos trabalhadores que reivindicavam tais 
direitos.
• A Revolução de 1930 foi a responsável por conduzir a questão social para o 
interior das agendas públicas.
• Diante da conjuntura atual, iniciou-se a construção de um sistema público de 
proteção social, mesmo que a base fosse de caráter contributivo, que significa, 
apenas os trabalhadores formais, com carteira de trabalho assinada e que 
contribuíam para a Previdência Social estavam assegurados pela proteção social 
do Estado.
• As pessoas que não estavam incluídas no mercado de trabalho legalmente 
estavam fora de conseguir o benefício, ou seja, não tinham acesso a esse sistema.
• As pessoas atendidas pelas entidades sociais eram rotuladas como sendo pobres, 
carentes e, muitas vezes, incapazes para o trabalho.
• No ano de 1938 foi criado o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), que 
passou a representar a primeira tentativa para regulação e fomento público no 
âmbito da assistência social no Brasil.
94
• No ano de 1942 aconteceu a primeira ação de centralização das políticas sociais, 
através do surgimento da Legião Brasileira de Assistência - LBA, que se tornou o 
órgão responsável por ordenar as atividades da assistência em todo o território 
nacional.
• Uma de suas principais heranças da LBA para a assistência social foi a 
consolidação do “primeiro-damismo”.
• No ano de 1974, decorrente das condições sociais e ao crescimento da pobreza, 
da estagnação econômica e da crise do petróleo enfrentadas naquela década, o 
Governo Federal designou, paralelamente às outras instituições, o Ministério da 
Previdência e Assistência Social (MPAS).
• Os mais diferentes movimentos sociais brasileiros se constituíram, restabeleceram 
e tomaram força neste período, tornando-se sujeitos de um amplo processo de 
luta das classes populares, pela tão esperada democracia e melhores condições 
de vida.
• A Constituição Federal de 1988 registrou a assistência social como uma política 
pública no âmbito da seguridade social oferecendo proteção para a população 
brasileira através de uma série de medidas públicas contra as privações 
econômicas e sociais, mas voltadas à garantia de direitos e de condições de vida.
• No ano de 1993 a política de assistência social foi regulamentada como direito, 
através da aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS).
• No ano de 2004 foi organizada e elaborada a Política Nacional de Assistência 
Social (PNAS) e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) 
nas deliberações da IV Conferência Nacional da Assistência Social.
• A LOAS inovou ao proporcionar em sua representação institucional o caráter de 
direito não contributivo, ou seja, não vinculado em qualquer tipo de contribuição 
prévia, inovando também ao apontar a necessária integração entre as esferas 
econômica e social.
• O Estado assumiu a centralidade na universalização, na garantia de direitos e no 
acesso a serviços sociais, sendo instrumento fundamental na prática dessa nova 
concepção de assistência social.
95
AUTOATIVIDADE
1 Pesquise e compartilhe em sala de aula, com seus colegas e tutor(a), qual foi 
o primeiro objetivo de criação da Legião Brasileira de Assistência.
2 A Revolução de 1930 foi considerada como um mecanismo responsável 
por conduzir a questão social para o interior das agendas públicas. Nesse 
período alguns fatos históricos se tornaram importantes, cite-os.
96
97
TÓPICO 2
A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA 
POLÍTICA SOCIAL GARANTIDAEM LEI (LOAS)
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Perante um contexto conjuntural decorrente das mobilizações democráticas 
e que exigem ações vinculadas a práticas inovadoras nas políticas sociais, iniciou-se 
um forte e intenso debate teórico-metodológico e político na elaboração da política 
pública de Assistência Social, que estava constitucionalmente assegurada em lei.
O Estado, incialmente, promoveu a realização de diagnósticos de estudos 
e propostas, elencando as categorias profissionais e as organizações da sociedade 
civil, conseguindo compreender o real significado teórico e político de determinadas 
áreas com os setores mais populares.
FIGURA 20 - A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL GARANTIDA EM LEI
FONTE: Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-
66282011000200009&script=sci_arttext>. Acesso em: 13 jun. 2015.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
98
2 A LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA 
LEGITIMIDADE
Durante o governo Sarney foi executado um conjunto de reformas 
institucionais, que tinha como objetivo o desenvolvimento econômico e social, por 
meio da esquematização de planos de realinhamento de posições. 
Antes da Constituição Federal de 88, destacou-se entre os planos o de 
1985, o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República, que tinha como 
objetivo propor um desenvolvimentismo baseado em critérios sociais.
Neste período quem estava à frente da pasta de Previdência e Assistência 
Social, era Waldir Pires, e que tinha uma forte oposição ao regime autoritário, o 
que impulsionou as reformas nesse campo, porém, com a sua saída, não foi dado 
continuidade nesse processo.
Neste contexto, surge um mecanismo de debates e articulações, com 
a possiblidade do surgimento da Política de Assistência Social, e que estaria 
vinculada com o campo democrático e social de todos os direitos.
O processo que gerou a Constituição Federal é fundamentado pela crescente 
articulação, participação e pressão da sociedade, através dos diversos setores 
organizados, paralelo a decrescente condição de tomada de decisões de todo o poder 
político instalado no sistema vigente.
A Assistência Social passou a ter uma nova percepção, após a promulgação 
da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, abrangendo-a na esfera da 
Seguridade Social:
Conforme o art.194: “A seguridade social compreende um conjunto 
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a 
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
DICAS
Na Constituição Federal, conforme o tópico anterior, a Assistência Social está 
inserida nos artigos 203 e 204.
Sposati (2004, p. 42) afirma que a Assistência Social, através da Carta 
Magna, contrapõe o conceito de:
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
99
[...] população beneficiária como marginal ou carente, o que seria 
vitimá-la, pois suas necessidades advêm da estrutura social e não do 
caráter pessoal tendo, portanto, como público-alvo os segmentos em 
situação de risco social e vulnerabilidade, não sendo destinada somente 
à população pobre. 
Com a Constituição Federal de 1988, surgiu espaço para debate, reflexão 
e mudanças no modelo e práticas de proteção dos direitos sociais, ultrapassando 
as velhas práticas clientelistas e assistencialistas. Houve também o surgimento e a 
efetivação de novos movimentos sociais.
A institucionalização e a regulamentação dos avanços obtidos com a 
Constituição Federal de 88 só sucederam pela aprovação de leis orgânicas para 
cada política pública, porém, para aprovação dessas leis foi necessária muita 
organização, debate político e organização dos princípios recomendados na 
Constituição para que se tornassem leis e fossem aprovadas, em virtude das forças 
políticas conservadoras, que dificultaram todo o processo de operacionalização 
das mesmas.
Primeiramente, a política pública que se destacou e avançou na sua 
discussão foi a da Saúde, que se fundamentou na VII Conferência Nacional de 
Saúde, que emergiu na aprovação da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Na data de 24/07/1991 foi aprovada a Lei Orgânica da Previdência Social, 
Lei nº 8.212, mesmo como os problemas na elaboração de seus planos de custeio e 
planos de benefícios.
Em relação à Assistência Social, é importante destacar que, no ano de 1989, 
através da Câmara Federal foi realizado o I Simpósio Nacional de Assistência 
Social, que proporciona aos legisladores federais sugestão de lei com avanço 
institucional, sendo apresentado o Projeto-Lei n° 3.099/89, que foi vetado no ano 
seguinte, em 17 de setembro, pelo Presidente da República Fernando Collor.
Segundo, o então presidente da República veta o projeto de lei apresentado, 
se fez necessário, pois o país não possuía recursos financeiros para o pagamento 
dos benefícios que estavam previstos.
A matéria voltou como pauta no legislativo federal no dia 11 de abril de 
1991, onde começou a ser debatida e aprimorada, através de uma comissão que 
foi eleita no I Seminário Nacional de Assistência Social, realizado em junho de 
1991, que procedeu no documento Ponto de Vista que Defendemos, apresentado 
subsídio para um novo Projeto-Lei com o n° 3.154/91.
Mesmo assim, o Projeto-Lei teve o seu percurso no Congresso adiado 
por motivos econômicos, sociais e políticos, como houve também, por parte da 
Procuradoria da República, manifestações contrárias, afirmando que este projeto 
necessitaria ter origem no Executivo, visto que o primeiro tinha sido vetado.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
100
Com o intuito de aprofundar o debate sobre a LOAS, o Ministério do Bem-
Estar Social realizou encontros em todas as regiões nacionais, realizado em junho 
de 1993, na capital federal, Brasília.
Um novo Projeto-Lei foi apresentado no mesmo ano pelo Executivo, porém 
ele era antagônico ao que se estava discutindo. Através da influência de organização, 
entidades e técnicos da área, a plenária dispôs a elaboração de cada artigo, o que 
gerou um documento chamado Conferência Zero da Assistência Social.
Sendo assim, a Política de Assistência Social foi aprovada em 1993, devido 
ao imenso debate teórico e político durante a elaboração das propostas, fomentado 
pelas entidades e organizações da categoria profissional de Serviço Social, pelas 
universidades, o que gerou um aumento gradual das discussões sobre o campo 
social, visando maiores subsídios para a preparação da futura lei orgânica, sendo 
considerado um momento rico na produção intelectual dos assistentes sociais.
Diante deste período de intenso debate, alguns pontos foram questionados, 
como:
• O processo de burocratização e seletividade, que impediam o acesso 
nas políticas sociais.
• A centralidade do poder estatal que não conduz as diversidades da 
do país.
• A falta de instrumentos de incentivo à participação popular.
• As ações pontuais, fragmentadas e emergenciais. 
Desenvolveram-se, assim, mecanismos fundamentados na democracia 
participativa e ações descentralizadas, com mudanças nas relações 
político e institucional. Disponível em: <http://www.uel.br/revistas/
ssrevista/c-v8n2_sonia.htm>. Acesso em: 15 ago. 2015.
 
 Para Mestriner (2004, p. 206), a LOAS traz uma nova definição para 
Assistência Social: “Política pública de seguridade, direito do cidadão e dever do 
Estado, provendo-lhe um sistema de gestão descentralizado e participativo, cujo 
eixo é posto na criação do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS”.
Com a promulgação da LOAS, extingue-se imediatamente o Conselho 
Nacional de Serviço Social, que foi criado em 1938, sendo avaliado como um órgão 
de caráter clientelista. Em seguida, institui-se o Conselho Nacional de Assistência 
Social – CNASS.
O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS foi instituído pela Lei 
Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993), 
como órgão superior de deliberação colegiada, vinculadoà estrutura do órgão da 
Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional 
de Assistência Social (atualmente, o Ministério do Desenvolvimento Social e 
Combate à Fome), cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm 
mandato de 2 (dois) anos, permitida uma única recondução por igual período.
O CNAS é composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, 
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
101
cujos nomes são indicados ao órgão da Administração Pública Federal 
responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, de 
acordo com os critérios seguintes:
I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos 
estados e 1 (um) dos municípios.
II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos 
usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de 
assistência social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio 
sob fiscalização do Ministério Público Federal. 
O CNAS é presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus 
membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida uma única recondução por 
igual período, e conta também com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura 
disciplinada em ato do Poder Executivo (vide organograma).
As principais competências do Conselho Nacional de Assistência 
Social são: aprovar a Política Nacional de Assistência Social; normatizar as 
ações e regular a prestação de serviços de natureza pública e privada no 
campo da assistência social; zelar pela efetivação do sistema descentralizado 
e participativo de assistência social; convocar ordinariamente a Conferência 
Nacional de Assistência Social; apreciar e aprovar a proposta orçamentária 
da Assistência Social a ser encaminhada pelo órgão da Administração Pública 
Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social; 
divulgar, no Diário Oficial da União, todas as suas decisões, bem como as contas 
do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e os respectivos pareceres 
emitidos.
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/cnas>. Acesso em: 17 jul. 2015.
O CNAS é um órgão paritário, deliberativo e controlador da Política de 
Assistência Social.
Sendo assim, é importante entender que a Constituição Federal de 1988, 
juntamente com a LOAS, não são as responsáveis pelo nascimento da Assistência 
Social, e que, existiu antes de promulgação desses dois marcos legais, mas só se 
tornou uma política social, após defender os campos dos direitos sociais, por meio 
da universalização ao acesso e também da responsabilidade do Estado.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
102
FIGURA 21 - LOAS 
FONTE: Disponível em: <ttp://www.mds.gov.br/assistenciasocial/secretaria-nacional-de-
assistencia-social-snas/livros/20-anos-da-lei-organica-de-assistencia-social/artigos_20anos_loas_
v05.pdf>. Acesso em: 28 jul. 2015.
NOTA
Por política social, compreendem-se as diversas maneiras de influência e 
regulamentação do Estado, no que diz respeito às questões sociais, sendo possível o 
envolvimento dos movimentos sociais, através de sua mobilização e pressão.
A Política de Assistência Social não se finda com a LOAS. Foi por meio 
dela que se propuseram novas mudanças institucionais, estruturais e conceituais, 
através de novas estratégicas e ações práticas, que se constroem com novos atores 
e novas relações interinstitucionais e intergovernamentais.
Para Yasbek (2004, p. 13), a Assistência Social “passa a configurar-se como 
possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas dos 
usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo”. 
Para assegurar o direito não contributivo e garantia de cidadania, implica 
um novo modelo de gestão, através de:
• Gestão compartilhada
• Planejamento e controle
• Co-financiamento das três esferas de governo
• Descentralização político-administrativa
• Prioridade de responsabilidade estatal.
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
103
Como política social, a Assistência Social passa a fundamentar-se na defesa 
dos direitos de cidadania, e não mais no assistencialismo, começando a questionar 
antigas práticas da assistência, sendo grande trampolim a ser superado.
Logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, surgiram 
grandes influências neoliberais do Estado na área social, neste período houve 
também o processo de Reforma do Estado.
Para Nogueira (2004, p. 41), a Reforma do Estado, do início da década de 90, 
tinha como objetivo: “Trabalharia em prol de uma redução do tamanho do Estado 
mediante políticas de privatização, terceirização e parceria público-privado, tendo 
como objetivo alcançar um Estado mais ágil, menor e mais barato”. 
Perante está conjuntura, as políticas sociais começaram a desenvolver 
atividades de caráter seletivas e compensatórias, originando um processo de 
desresponsabilização na gestão das demandas sociais pelo Estado, passando suas 
responsabilidades para a sociedade, através de organizações sem fins lucrativos e 
para o setor privado.
A inserção neoliberalista no país dificulta a implantação da LOAS, onde a 
mesma esbarra em questões políticas e econômicas, o que danifica a sua efetivação 
na área social. Em síntese, dificulta o acesso efetivo da inclusão social para todos 
os cidadãos. Por direito o Estado precisa suprir as demandas sociais. Os problemas 
e dificuldades da inclusão social, mediante as probabilidades, fragmentam e 
classificam a Assistência Social, focando na classe com maiores vulnerabilidades 
social, não contribuindo para uma maior abrangência da proteção social.
Yasbek (2004, p. 24) faz a seguinte avalição Política de Assistência Social, 
após a LOAS:
[...] plena de ambiguidades e de profundos paradoxos. Pois se, por um 
lado, os avanços constitucionais apontam para o reconhecimento de 
direitos e permitem trazer para a esfera pública a questão da pobreza 
e da exclusão, transformando constitucionalmente essa política 
social em campo de exercício de participação política, por outro, a 
inserção do Estado brasileiro na contraditória dinâmica e impacto 
das políticas econômicas neoliberais, coloca em andamento processos 
articuladores, de desmontagem e retração de direitos e investimentos 
públicos no campo social, sob a forte pressão dos interesses financeiros 
internacionais. 
Em consonância com a efetivação e garantia dos direitos elencados na 
Constituição Federal e na LOAS, no ano de 1997, foi aprovada a primeira Norma 
Operacional Básica - NOB, que apresentou e conceituou o modelo do sistema 
descentralizado da política de Assistência Social, e foi constituída a Comissão 
Intergestores Tripartite – CIT, um espaço para a articulação e apresentação das 
demandas dos gestores federais, estaduais e municipais.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
104
IMPORTANT
E
A primeira NOB, aprovada pela Resolução CNAS nº 204, de 04/12/1997, agrupou em 
um documento a “Norma Operacional Básica que disciplinava o processo de Descentralização 
Político-Administrativo em todas as esferas governamentais Federal, Estadual e Municipal na área 
da Assistência Social. O documento elencou as competências dos entes, os níveis de gestão, de 
operacionalização e a sistemática de financiamento, seus discernimentos e critérios na divisão e 
prestação de contas dos programas, projetos, serviços e benefícios da Assistência Social.
O primeiro texto da Política Nacional de Assistência Social foi determinado 
e definido em dezembro de 1998, sendo no mesmo ano editada a NOB, de acordo 
com a Política Nacional de Assistência Social.
IMPORTANT
E
A segunda NOB, que foi aprovada em 1998, através da Resolução CNAS nº 207, 
16/12/1998, chamada de “Norma Operacional Básica da Assistência Social: Avançando para 
a construção do Sistema Descentralizado e Participativo de Assistência Social”, apresentou 
maiores detalhessobre os financiamentos e critérios de partilha dos recursos da Política, as 
responsabilidades dos entes federados, modelos de gestão, e os métodos para a habilitação, 
aptidões e competências dos Conselhos de Assistência Social e das Comissões Intergestores 
Bi e Tripartites.
Essas ferramentas normativas constituem as categorias de gestão, 
financiamento, controle social, capacidade dos níveis de governo com a gestão 
de todos os níveis governamentais e da política, das comissões de pactuação, 
negociação e avaliação.
Por meio desses instrumentos, são criados os conselhos que deliberam e 
controlam a Política de Assistência Social, os Fundos específicos para destinação de 
recursos financeiros que são específicos da Assistência Social e dos órgãos gestores, 
em todos os níveis de governo, da Política de Assistência Social, como também das 
Comissões Intergestoras Bipartites e Tripartites.
Através de um amplo movimento de discussão em todo o Brasil, uma nova 
Política Nacional de Assistência Social – PNAS, foi aprovada, no ano de 2004, 
objetivando a implantação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. 
Sendo assim, o SUAS nasce com o objetivo de garantir a prevenção a 
situações de risco, através da ampliação de potencialidades e do fortalecimento de 
vínculos familiares e comunitários. 
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
105
FIGURA 22 - POLÍTICA NACIONAL DE ASSITÊNCIA SOCIAL
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/
secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/cadernos/politica-nacional-
de-assistencia-social-pnas-2004/politica-nacional-de-assistencia-social-
pnas-2004>. Acesso em: 24 jul. 2015.
Em consequência a nova PNAS, no ano de 2005, houve uma nova edição de 
mais uma NOB, que definiu os alicerces para a implantação do SUAS. Esta NOB 
congrega e aperfeiçoa as conquistas obtidas com as outras NOBs precedentes. 
DICAS
A NOB de 2005, que foi aprovada pela Resolução CNAS nº 130, de 15/07/2005, 
e que se destaca por ser a primeira NOB sobre o Sistema Único de Assistência Social que foi 
estabelecido pela Política Nacional de Assistência Social de 2004, em decorrência à Deliberação 
da IV Conferência Nacional de Assistência Social.
Para saber mais sobre a NOB/SUAS de 2005, acesse: <http://www.mds.gov.br/acesso-a-
informacao/legislacao/assistenciasocial/resolucoes/2005/Resolucao%20CNAS%20no%20
130-%20de%2015%20de%20julho%20de%202005.pdf/download>.
Em 2006 foi publicada a NOB de Recursos Humanos do SUAS, por meio 
da Resolução CNAS nº 269, de 13 de dezembro, que dispõe sobre a gestão do 
trabalho no SUAS e as diretrizes para a Política Nacional de Capacitação e as 
responsabilidades dos entes federados nesta área.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
106
Os instrumentos de regulação da Política de Assistência Social são: 
• a Constituição Federal de 1988; 
• a Lei Orgânica de Assistência Social de 1993;
• a Política Nacional de Assistência Social de 2004; e 
• a Norma Operacional Básica/ SUAS/2005.
UNI
No ano de 2011, a LOAS sofreu várias alterações em seus artigos, através da Lei nº 
12.435, de 6 de julho de 2011, que dispõe sobre a organização da Assistência Social.
Conforme o art. 1º da referida lei, os artigos da LOAS que foram alterados são: Os art. 1º, 2o, 3o, 
6o, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 28 e 36.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2011/Lei/L12435.htm>. 
Acesso em: 30 jul. 2015.
QUADRO 1 - ALTERAÇÕES NA LOAS
LOAS Lei nº 12.435/11 que altera alguns artigos da LOAS
Art. 2º A assistência social tem por objetivos: 
I - a proteção à família, à maternidade, à 
infância, à adolescência e à velhice; 
II- o amparo às crianças e adolescentes 
carentes;
III- a promoção da integração ao mercado de 
trabalho;
IV- a habilitação e reabilitação das pessoas 
portadoras de deficiência e a promoção de 
sua integração à vida comunitária;
V- a garantia de 1 (um) salário mínimo de 
benefício mensal à pessoa portadora de 
deficiência e ao idoso que comprovem 
não possuir meios de prover a própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua 
família. 
Parágrafo único. A assistência social realiza-
se de forma integrada às políticas setoriais, 
visando ao enfrentamento da pobreza, à 
garantia dos mínimos sociais, ao provimento 
de condições para atender contingências 
sociais e à universalização dos direitos sociais.
Art. 2o A assistência social tem por objetivos:
I- a proteção social, que visa à garantia da vida, à 
redução de danos e à prevenção da incidência de 
riscos, especialmente:
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à 
adolescência e à velhice;
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com 
deficiência e a promoção de sua integração à vida 
comunitária; e
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício 
mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que 
comprovem não possuir meios de prover a própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família;
II- a vigilância socioassistencial, que visa a analisar 
territorialmente a capacidade protetiva das famílias 
e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, 
de vitimizações e danos;
III- a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno 
acesso aos direitos no conjunto das provisões 
socioassistenciais.
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, 
a assistência social realiza-se de forma integrada 
às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e 
provimento de condições para atender contingências 
sociais e promovendo a universalização dos direitos 
sociais. (NR)
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
107
Art. 3º Consideram-se entidades e 
organizações de assistência social aquelas que 
prestam, sem fins lucrativos, atendimento e 
assessoramento aos beneficiários abrangidos 
por esta lei, bem como as que atuam na 
defesa e garantia de seus direitos.
Art. 3o Consideram-se entidades e organizações de 
assistência social aquelas sem fins lucrativos que, 
isolada ou cumulativamente, prestam atendimento 
e assessoramento aos beneficiários abrangidos 
por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e 
garantia de direitos.
§ 1o São de atendimento aquelas entidades que, 
de forma continuada, permanente e planejada, 
prestam serviços, executam programas ou projetos 
e concedem benefícios de prestação social básica 
ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos 
em situações de vulnerabilidade ou risco social 
e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as 
deliberações do Conselho Nacional de Assistência 
Social (CNAS), de que tratam os incisos I e II do art. 
18.
§ 2o São de assessoramento aquelas que, de forma 
continuada, permanente e planejada, prestam 
serviços e executam programas ou projetos 
voltados prioritariamente para o fortalecimento dos 
movimentos sociais e das organizações de usuários, 
formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao 
público da política de assistência social, nos termos 
desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de 
que tratam os incisos I e II do art. 18.
§ 3o São de defesa e garantia de direitos aquelas 
que, de forma continuada, permanente e planejada, 
prestam serviços e executam programas e projetos 
voltados prioritariamente para a defesa e efetivação 
dos direitos socioassistenciais, construção de novos 
direitos, promoção da cidadania, enfrentamento 
das desigualdades sociais, articulação com órgãos 
públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público 
da política de assistência social, nos termos desta 
Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de que 
tratam os incisos I e II do art. 18. (NR)
Art. 6º As ações na área de assistência social 
são organizadas em sistema descentralizado 
e participativo, constituído pelas entidades 
e organizações de assistência social 
abrangidas por esta lei, que articule meios, 
esforços e recursos, e por um conjuntode 
instâncias deliberativas compostas pelos 
diversos setores envolvidos na área.
Parágrafo único. A instância coordenadora 
da Política Nacional de Assistência Social é 
o Ministério do Bem-Estar Social.
Art. 6o A gestão das ações na área de assistência social 
fica organizada sob a forma de sistema descentralizado 
e participativo, denominado Sistema Único de 
Assistência Social (Suas), com os seguintes objetivos:
I- consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento 
e a cooperação técnica entre os entes federativos que, 
de modo articulado, operam a proteção social não 
contributiva;
II- integrar a rede pública e privada de serviços, 
programas, projetos e benefícios de assistência social, 
na forma do art. 6o-C;
III- estabelecer as responsabilidades dos entes 
federativos na organização, regulação, manutenção e 
expansão das ações de assistência social;
IV- definir os níveis de gestão, respeitadas as 
diversidades regionais e municipais;
V- implementar a gestão do trabalho e a educação 
permanente na assistência social;
VI- estabelecer a gestão integrada de serviços e 
benefícios; e
VII- afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia 
de direitos.
§ 1o As ações ofertadas no âmbito do Suas têm por 
objetivo a proteção à família, à maternidade, à infância, 
à adolescência e à velhice e, como base de organização, 
o território.
§ 2o O Suas é integrado pelos entes federativos, 
pelos respectivos conselhos de assistência social e 
pelas entidades e organizações de assistência social 
abrangidas por esta Lei.
§ 3o A instância coordenadora da Política Nacional de 
Assistência Social é o Ministério do Desenvolvimento 
Social e Combate à Fome. (NR)
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
108
Art. 12. Compete à União:
I- responder pela concessão e manutenção 
dos benefícios de prestação continuada 
definidos no art. 203 da Constituição Federal;
II- apoiar técnica e financeiramente os 
serviços, os programas e os projetos de 
enfrentamento da pobreza em âmbito 
nacional;
III- atender, em conjunto com os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios, às ações 
assistenciais de caráter de emergência.
Art. 12. Compete à União:
II- cofinanciar, por meio de transferência 
automática, o aprimoramento da gestão, os 
serviços, os programas e os projetos de assistência 
social em âmbito nacional;
[...]
IV- realizar o monitoramento e a avaliação da política 
de assistência social e assessorar Estados, Distrito 
Federal e Municípios para seu desenvolvimento. 
(NR)
Art. 13. Compete aos Estados:
I- destinar recursos financeiros aos 
Municípios, a título de participação 
no custeio do pagamento dos auxílios 
natalidade e funeral, mediante critérios 
estabelecidos pelos Conselhos
Estaduais de Assistência Social;
II- apoiar técnica e financeiramente os 
serviços, os programas e os projetos de 
enfrentamento da pobreza em âmbito 
regional ou local; 
III- atender, em conjunto com os Municípios, 
às ações assistenciais de caráter de 
emergência; 
IV- estimular e apoiar técnica e 
financeiramente as associações e consórcios 
municipais na prestação de serviços de 
assistência social; 
V- prestar os serviços assistenciais cujos 
custos ou ausência de demanda municipal 
justifiquem uma rede regional de serviços, 
desconcentrada, no âmbito do respectivo 
Estado.
Art. 13. Compete aos Estados:
I- destinar recursos financeiros aos Municípios, a 
título de participação no custeio do pagamento dos 
benefícios eventuais de que trata o art. 22, mediante 
critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de 
Assistência Social;
II- cofinanciar, por meio de transferência automática, 
o aprimoramento da gestão, os serviços, os 
programas e os projetos de assistência social em 
âmbito regional ou local;
[...]
VI- realizar o monitoramento e a avaliação da 
política de assistência social e assessorar os 
Municípios para seu desenvolvimento.” (NR)
Art. 14. Compete ao Distrito Federal:
I- destinar recursos financeiros para o custeio 
do pagamento dos auxílios natalidade e 
funeral, mediante critérios estabelecidos 
pelo Conselho de Assistência Social do 
Distrito
Federal;
II- efetuar o pagamento dos auxílios 
natalidade e funeral;
III- executar os projetos de enfrentamento 
da pobreza, incluindo a parceria com 
organizações da sociedade civil;
IV- atender às ações assistenciais de caráter 
de emergência;
V- prestar os serviços assistenciais de que 
trata o art. 23 desta lei.
Art. 14. Compete ao Distrito Federal:
I- destinar recursos financeiros para custeio 
do pagamento dos benefícios eventuais de que 
trata o art. 22, mediante critérios estabelecidos 
pelos Conselhos de Assistência Social do Distrito 
Federal;
[...]
VI- cofinanciar o aprimoramento da gestão, os 
serviços, os programas e os projetos de assistência 
social em âmbito local;
VII- realizar o monitoramento e a avaliação da 
política de assistência social em seu âmbito. (NR)
Art. 15. Compete aos Municípios:
I- destinar recursos financeiros para custeio 
do pagamento dos auxílios natalidade e 
funeral, mediante critérios estabelecidos 
pelos Conselhos Municipais de Assistência 
Social;
II- efetuar o pagamento dos auxílios 
natalidade e funeral;
III- executar os projetos de enfrentamento 
da pobreza, incluindo a parceria com 
organizações da sociedade civil;
IV- atender às ações assistenciais de caráter 
de emergência;
V- prestar os serviços assistenciais de que 
trata o art. 23 desta lei.
Art. 15. Compete aos Municípios:
I- destinar recursos financeiros para custeio do 
pagamento dos benefícios eventuais de que trata 
o art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos 
Conselhos Municipais de Assistência Social;
[...]
VI- cofinanciar o aprimoramento da gestão, os 
serviços, os programas e os projetos de assistência 
social em âmbito local;
VII- realizar o monitoramento e a avaliação da 
política de assistência social em seu âmbito. (NR)
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
109
Art. 16. As instâncias deliberativas do 
sistema descentralizado e participativo de 
assistência social, de caráter permanente 
e composição paritária entre governo e 
sociedade civil, são: 
I- o Conselho Nacional de Assistência Social; 
II- os Conselhos Estaduais de Assistência 
Social; 
III- o Conselho de Assistência Social do 
Distrito Federal;
IV- os Conselhos Municipais de Assistência 
Social.
Art. 16. As instâncias deliberativas do Suas, de 
caráter permanente e composição paritária entre 
governo e sociedade civil, são:
Parágrafo único. Os Conselhos de Assistência Social 
estão vinculados ao órgão gestor de assistência 
social, que deve prover a infraestrutura necessária 
ao seu funcionamento, garantindo recursos 
materiais, humanos e financeiros, inclusive com 
despesas referentes a passagens e diárias de 
conselheiros representantes do governo ou da 
sociedade civil, quando estiverem no exercício de 
suas atribuições. (NR)
Art. 17. Fica instituído o Conselho Nacional 
de Assistência Social (CNAS), órgão superior 
de deliberação colegiada, vinculado à 
estrutura do órgão da Administração Pública 
Federal responsável pela coordenação da 
Política Nacional de Assistência Social, cujos 
membros, nomeados pelo Presidente da 
República, têm mandato de 2 (dois) anos, 
permitida uma única recondução por igual 
período.
§ 1º O Conselho Nacional de Assistência 
Social (CNAS) é composto por 18 (dezoito) 
membros e respectivos suplentes, 
cujos nomes são indicados ao órgão da 
Administração Pública Federal responsável 
pela coordenação da Política Nacional de 
Assistência Social, de acordo com os critérios 
seguintes:
I- 9 (nove) representantes governamentais, 
incluindo 1 (um) representante dos Estados 
e 1 (um) dos Municípios;
II- 9 (nove) representantes da sociedade 
civil, dentre representantes dos usuários ou 
de organizações de usuários, das entidades 
e organizações de assistência social e dos 
trabalhadores do setor, escolhidos em 
foro próprio sob fiscalização do Ministério 
Público Federal.
§ 2º O ConselhoNacional de Assistência 
Social (CNAS) é presidido por um de seus 
integrantes, eleito dentre seus membros, 
para mandato de 1 (um) ano, permitida uma 
única recondução por igual período.
§ 3º O Conselho Nacional de Assistência 
Social (CNAS) contará com uma Secretaria 
Executiva, a qual terá sua estrutura 
disciplinada em ato do Poder Executivo.
§ 4º Os Conselhos de que tratam os incisos 
II, III e IV do art. 16 deverão ser instituídos, 
respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal e pelos Municípios, mediante lei 
específica.
Art. 17. Fica instituído o Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS), órgão superior de 
deliberação colegiada, vinculado à estrutura 
do órgão da Administração Pública Federal 
responsável pela coordenação da Política Nacional 
de Assistência Social, cujos membros, nomeados 
pelo Presidente da República, têm mandato de 2 
(dois) anos, permitida uma única recondução por 
igual período.
§ 4o Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e 
IV do art. 16, com competência para acompanhar a 
execução da política de assistência social, apreciar e 
aprovar a proposta orçamentária, em consonância 
com as diretrizes das conferências nacionais, 
estaduais, distrital e municipais, de acordo com 
seu âmbito de atuação, deverão ser instituídos, 
respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal e pelos Municípios, mediante lei específica. 
(NR)
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
110
Art. 20. O benefício de prestação continuada 
é a garantia de 1 (um) salário-mínimo 
mensal à pessoa portadora de deficiência e 
ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que 
comprovem não possuir meios de prover a 
própria manutenção e nem de tê-la provida 
por sua família.
 § 1o Para os efeitos do disposto no caput, 
entende-se como família o conjunto de 
pessoas elencadas no art. 16, da Lei no 8.213, 
de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob 
o mesmo teto. (Redação dada pela Lei nº 
9.720, de 30.11.1998).
 § 2º Para efeito de concessão deste benefício, 
a pessoa portadora de deficiência é aquela 
incapacitada para a vida independente e 
para o trabalho. 
§ 3º Considera-se incapaz de prover a 
manutenção da pessoa portadora de 
deficiência ou idosa a família cuja renda 
mensal per capita seja inferior a 1/4 (um 
quarto) do salário-mínimo. 
§ 4º O benefício de que trata este artigo não 
pode ser acumulado pelo beneficiário com 
qualquer outro no âmbito da seguridade 
social ou de outro regime, salvo o da 
assistência médica.
 § 5º A situação de internado não prejudica 
o direito do idoso ou do portador de 
deficiência ao benefício.
§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita 
a exame médico pericial e laudo realizados 
pelos serviços de perícia médica do Instituto 
Nacional do Seguro Social - INSS. (Redação 
dada pela Lei nº 9.720, de 30.11.1998).
§ 7º Na hipótese de não existirem serviços 
no município de residência do beneficiário, 
fica assegurado, na forma prevista em 
regulamento, o seu encaminhamento ao 
município mais próximo que contar com tal 
estrutura. (Redação dada pela Lei nº 9.720, 
de 30.11.1998).
§ 8º A renda familiar mensal a que se refere 
o § 3º deverá ser declarada pelo requerente 
ou seu representante legal, sujeitando-
se aos demais procedimentos previstos 
no regulamento para o deferimento do 
pedido. (Redação dada pela Lei nº 9.720, de 
30.11.1998).
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a 
garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa 
com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) 
anos ou mais que comprovem não possuir meios de 
prover a própria manutenção nem de tê-la provida 
por sua família.
§ 1o Para os efeitos do disposto no caput, a 
família é composta pelo requerente, o cônjuge ou 
companheiro, os pais e, na ausência de um deles, 
a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os 
filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, 
desde que vivam sob o mesmo teto.
§ 2º Para efeito de concessão deste benefício, 
considera-se:
I- pessoa com deficiência: aquela que tem 
impedimentos de longo prazo de natureza física, 
intelectual ou sensorial, os quais, em interação com 
diversas barreiras, podem obstruir sua participação 
plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas;
II- impedimentos de longo prazo: aqueles que 
incapacitam a pessoa com deficiência para a vida 
independente e para o trabalho pelo prazo mínimo 
de 2 (dois) anos.
§ 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção 
da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja 
renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um 
quarto) do salário-mínimo.
§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode 
ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro 
no âmbito da seguridade social ou de outro regime, 
salvo os da assistência médica e da pensão especial 
de natureza indenizatória.
§ 5º A condição de acolhimento em instituições 
de longa permanência não prejudica o direito do 
idoso ou da pessoa com deficiência ao benefício de 
prestação continuada.
§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita à 
avaliação da deficiência e do grau de incapacidade, 
composta por avaliação médica e avaliação social 
realizadas por médicos peritos e por assistentes 
sociais do Instituto Nacional do Seguro Social 
(INSS).
Art. 21. O benefício de prestação continuada 
deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para 
avaliação da continuidade das condições 
que lhe deram origem. 
§ 1º O pagamento do benefício cessa no 
momento em que forem superadas as 
condições referidas no caput, ou em caso de 
morte do beneficiário. 
§ 2º O benefício será cancelado quando se 
constatar irregularidade na sua concessão 
ou utilização.
Art. 21. O benefício de prestação continuada deve 
ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da 
continuidade das condições que lhe deram origem. 
§ 3o O desenvolvimento das capacidades cognitivas, 
motoras ou educacionais e a realização de atividades 
não remuneradas de habilitação e reabilitação, entre 
outras, não constituem motivo de suspensão ou 
cessação do benefício da pessoa com deficiência.
§ 4º A cessação do benefício de prestação continuada 
concedido à pessoa com deficiência, inclusive em razão 
do seu ingresso no mercado de trabalho, não impede 
nova concessão do benefício, desde que atendidos os 
requisitos definidos em regulamento. (NR)
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
111
Art. 22. Entendem-se por benefícios 
eventuais aqueles que visam ao pagamento 
de auxílio por natalidade ou morte às 
famílias cuja renda mensal per capita seja 
inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo.
§ 1º A concessão e o valor dos benefícios de 
que trata este artigo serão regulamentados 
pelos Conselhos de Assistência Social 
dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, mediante critérios e prazos 
definidos pelo Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS).
§ 2º Poderão ser estabelecidos outros 
benefícios eventuais para atender 
necessidades advindas de situações de 
vulnerabilidade temporária, com prioridade 
para a criança, a família, o idoso, a pessoa 
portadora de deficiência, a gestante, a nutriz 
e nos casos de calamidade pública.
§ 3º O Conselho Nacional de Assistência 
Social (CNAS), ouvidas as respectivas 
representações de Estados e Municípios dele 
participantes, poderá propor, na medida 
das disponibilidades orçamentárias das três 
esferas de governo, a instituição de benefícios 
subsidiários no valor de até 25% (vinte e 
cinco por cento) do salário-mínimo para 
cada criança de até 6 (seis) anos de idade, nos 
termos da renda mensal familiar estabelecida 
no caput.
Art. 22. Entendem-se por benefícios eventuais 
as provisões suplementares e provisórias que 
integram organicamente as garantias do Suas e são 
prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de 
nascimento, morte, situações de vulnerabilidade 
temporária e de calamidade pública.
§ 1o A concessão e o valor dos benefícios de que 
trata este artigo serão definidos pelos Estados, 
Distrito Federal e Municípios e previstosnas 
respectivas leis orçamentárias anuais, com base 
em critérios e prazos definidos pelos respectivos 
Conselhos de Assistência Social.
§ 2o O CNAS, ouvidas as respectivas representações 
de Estados e Municípios dele participantes, 
poderá propor, na medida das disponibilidades 
orçamentárias das 3 (três) esferas de governo, a 
instituição de benefícios subsidiários no valor de 
até 25% (vinte e cinco por cento) do salário-mínimo 
para cada criança de até 6 (seis) anos de idade.
§ 3o Os benefícios eventuais subsidiários não 
poderão ser cumulados com aqueles instituídos 
pelas Leis no 10.954, de 29 de setembro de 2004, e 
no 10.458, de 14 de maio de 2002. (NR)
Art. 23. Entendem-se por serviços 
assistenciais as atividades continuadas que 
visem à melhoria de vida da população e 
cujas ações, voltadas para as necessidades 
básicas, observem os objetivos, princípios e 
diretrizes estabelecidas nesta lei. 
Parágrafo único. Na organização dos 
serviços da Assistência Social serão criados 
programas de amparo: (Redação dada pela 
Lei nº 11.258, de 2005). 
I- às crianças e adolescentes em situação de 
risco pessoal e social, em cumprimento ao 
disposto no art. 227 da Constituição Federal 
e na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990; 
(Incluído pela Lei nº 11.258, de 2005) 
II- às pessoas que vivem em situação de rua. 
(Incluído pela Lei nº 11.258, de 2005).
Art. 23. Entendem-se por serviços socioassistenciais 
as atividades continuadas que visem à melhoria 
de vida da população e cujas ações, voltadas para 
as necessidades básicas, observem os objetivos, 
princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.
§ 1o O regulamento instituirá os serviços 
socioassistenciais.
§ 2o Na organização dos serviços da assistência 
social serão criados programas de amparo, entre 
outros:
I- às crianças e adolescentes em situação de risco 
pessoal e social, em cumprimento ao disposto no 
art. 227 da Constituição Federal e na Lei no 8.069, 
de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do 
Adolescente);
II- às pessoas que vivem em situação de rua. (NR)
Art. 24. Os programas de assistência 
social compreendem ações integradas e 
complementares com objetivos, tempo e área 
de abrangência definidos para qualificar, 
incentivar e melhorar os benefícios e os 
serviços assistenciais.
§ 1º Os programas de que trata este artigo 
serão definidos pelos respectivos Conselhos 
de Assistência Social, obedecidos os 
objetivos e princípios que regem esta lei, 
com prioridade para a inserção profissional 
e social.
§ 2º Os programas voltados ao idoso 
e à integração da pessoa portadora de 
deficiência serão devidamente articulados 
com o benefício de prestação continuada 
estabelecido no art. 20 desta lei.
Art. 24. Os programas de assistência social 
compreendem ações integradas e
complementares com objetivos, tempo e área de 
abrangência definidos para qualificar, incentivar e 
melhorar os benefícios e os serviços assistenciais.
§ 2o Os programas voltados para o idoso e a 
integração da pessoa com deficiência serão 
devidamente articulados com o benefício de 
prestação continuada estabelecido no art. 20 desta 
Lei. (NR)
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
112
Art. 28. O financiamento dos benefícios, 
serviços, programas e projetos estabelecidos 
nesta lei far-se-á com os recursos da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, das demais contribuições sociais 
previstas no art. 195 da Constituição Federal, 
além daqueles que compõem o Fundo 
Nacional de Assistência Social (FNAS).
§ 1º Cabe ao órgão da Administração Pública 
Federal responsável pela coordenação da 
Política Nacional de Assistência Social gerir 
o Fundo Nacional de Assistência Social 
(FNAS)
sob a orientação e controle do Conselho 
Nacional de Assistência Social (CNAS).
§ 2º O Poder Executivo disporá, no prazo de 
180 (cento e oitenta) dias a contar da data de 
publicação desta lei, sobre o regulamento 
e funcionamento do Fundo Nacional de 
Assistência Social (FNAS).
Art. 28. O financiamento dos benefícios, serviços, 
programas e projetos estabelecidos nesta lei far-
se-á com os recursos da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, das demais 
contribuições sociais previstas no art. 195 da 
Constituição Federal, além daqueles que compõem 
o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
§ 1o Cabe ao órgão da Administração Pública 
responsável pela coordenação da Política de 
Assistência Social nas 3 (três) esferas de governo 
gerir o Fundo de Assistência Social, sob orientação 
e controle dos respectivos Conselhos de Assistência 
Social.
§ 3o O financiamento da assistência social no Suas 
deve ser efetuado mediante cofinanciamento dos 3 
(três) entes federados, devendo os recursos alocados 
nos fundos de assistência social ser voltados à 
operacionalização, prestação, aprimoramento e 
viabilização dos serviços, programas, projetos e 
benefícios desta política. (NR)
Art. 36. As entidades e organizações de 
assistência social que incorrerem em 
irregularidades na aplicação dos recursos 
que lhes forem repassados pelos poderes 
públicos terão cancelado seu registro no 
Conselho Nacional de Assistência Social 
(CNAS), sem prejuízo de ações cíveis e 
penais.
Art. 36. As entidades e organizações de assistência 
social que incorrerem em irregularidades na 
aplicação dos recursos que lhes foram repassados 
pelos poderes públicos terão a sua vinculação ao 
Suas cancelada, sem prejuízo de responsabilidade 
civil e penal. (NR)
FONTE: Adaptado de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2011/Lei/L12435.
htm>. Acesso em: 4 ago. 2015.
A Lei nº 12.435/11 passou a vigorar da seguinte forma alterando a Lei no 
8.742, de 1993, acrescida dos seguintes artigos:
Art. 6o-A. A assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de 
proteção:
I- proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e 
benefícios da assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade 
e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do 
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários;
II- proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos 
que tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares 
e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades 
e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das 
situações de violação de direitos.
Parágrafo único. A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos 
das proteções da assistência social que identifica e previne as situações de risco 
e vulnerabilidade social e seus agravos no território.
Art. 6º-B. As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela 
rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos 
e/ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas, 
respeitadas as especificidades de cada ação.
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
113
§ 1o A vinculação ao Suas é o reconhecimento pelo Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome de que a entidade de assistência 
social integra a rede socioassistencial.
§ 2o Para o reconhecimento referido no § 1o, a entidade deverá cumprir 
os seguintes requisitos:
I- constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3o;
II- inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na forma 
do art. 9o;
III- integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI 
do art. 19.
§ 3o As entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas 
celebrarão convênios, contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a 
execução, garantido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, 
projetos e ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, 
aos beneficiários abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades 
orçamentárias.
§ 4o O cumprimento do disposto no § 3o será informado ao Ministério do 
DesenvolvimentoSocial e Combate à Fome pelo órgão gestor local da assistência 
social.
Art. 6º-C. As proteções sociais, básica e especial, serão ofertadas 
precipuamente no Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e no Centro 
de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), respectivamente, e 
pelas entidades sem fins lucrativos de assistência social de que trata o art. 3o 
desta Lei.
§ 1o O Cras é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada 
em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à 
articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à 
prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social 
básica às famílias.
§ 2o O Creas é a unidade pública de abrangência e gestão municipal, 
estadual ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias 
que se encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos 
ou contingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social 
especial.
§ 3o Os Cras e os Creas são unidades públicas estatais instituídas no 
âmbito do Suas, que possuem interface com as demais políticas públicas e 
articulam, coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da 
assistência social.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
114
Art. 6º-D. As instalações dos Cras e dos Creas devem ser compatíveis com 
os serviços neles ofertados, com espaços para trabalhos em grupo e ambientes 
específicos para recepção e atendimento reservado das famílias e indivíduos, 
assegurada a acessibilidade às pessoas idosas e com deficiência.
Art. 6º-E. Os recursos do cofinanciamento do Suas, destinados à execução 
das ações continuadas de assistência social, poderão ser aplicados no pagamento 
dos profissionais que integrarem as equipes de referência, responsáveis pela 
organização e oferta daquelas ações, conforme percentual apresentado pelo 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e aprovado pelo 
CNAS.
Parágrafo único. A formação das equipes de referência deverá considerar 
o número de famílias e indivíduos referenciados, os tipos e modalidades de 
atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários, conforme 
deliberações do CNAS.
Art. 12-A. A União apoiará financeiramente o aprimoramento à gestão 
descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência 
social, por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) do Sistema Único 
de Assistência Social (Suas), para a utilização no âmbito dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal, destinado, sem prejuízo de outras ações a 
serem definidas em regulamento, a:
I- medir os resultados da gestão descentralizada do Suas, com base na 
atuação do gestor estadual, municipal e do Distrito Federal na implementação, 
execução e monitoramento dos serviços, programas, projetos e benefícios de 
assistência social, bem como na articulação intersetorial;
II- incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão estadual, 
municipal e do Distrito Federal do Suas; e
III- calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes 
federados a título de apoio financeiro à gestão do Suas.
§ 1o Os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do Suas, 
aferidos na forma de regulamento, serão considerados como prestação de contas 
dos recursos a serem transferidos a título de apoio financeiro.
§ 2o As transferências para apoio à gestão descentralizada do Suas 
adotarão a sistemática do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa 
Família, previsto no art. 8o da Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e serão 
efetivadas por meio de procedimento integrado àquele índice.
§ 3o (VETADO).
§ 4o Para fins de fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social dos 
Estados, Municípios e Distrito Federal, percentual dos recursos transferidos 
deverá ser gasto com atividades de apoio técnico e operacional àqueles colegiados, 
na forma fixada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
115
sendo vedada a utilização dos recursos para pagamento de pessoal efetivo e de 
gratificações de qualquer natureza a servidor público estadual, municipal ou do 
Distrito Federal.
Art. 24-A. Fica instituído o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à 
Família (Paif), que integra a proteção social básica e consiste na oferta de ações 
e serviços socioassistenciais de prestação continuada, nos Cras, por meio do 
trabalho social com famílias em situação de vulnerabilidade social, com o objetivo 
de prevenir o rompimento dos vínculos familiares e a violência no âmbito de 
suas relações, garantindo o direito à convivência familiar e comunitária.
Parágrafo único. Regulamento definirá as diretrizes e os procedimentos 
do Paif.
Art. 24-B. Fica instituído o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado 
a Famílias e Indivíduos (Paefi), que integra a proteção social especial e consiste 
no apoio, orientação e acompanhamento a famílias e indivíduos em situação de 
ameaça ou violação de direitos, articulando os serviços socioassistenciais com 
as diversas políticas públicas e com órgãos do sistema de garantia de direitos.
Parágrafo único. Regulamento definirá as diretrizes e os procedimentos 
do Paefi.
Art. 24-C. Fica instituído o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil 
(Peti), de caráter intersetorial, integrante da Política Nacional de Assistência 
Social, que, no âmbito do Suas, compreende transferências de renda, trabalho 
social com famílias e oferta de serviços socioeducativos para crianças e 
adolescentes que se encontrem em situação de trabalho.
§ 1o O Peti tem abrangência nacional e será desenvolvido de forma 
articulada pelos entes federados, com a participação da sociedade civil, e tem 
como objetivo contribuir para a retirada de crianças e adolescentes com idade 
inferior a 16 (dezesseis) anos em situação de trabalho, ressalvada a condição de 
aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos.
§ 2o As crianças e os adolescentes em situação de trabalho deverão ser 
identificados e ter os seus dados inseridos no Cadastro Único para Programas 
Sociais do Governo Federal (CadÚnico), com a devida identificação das situações 
de trabalho infantil.
Art. 30-A. O cofinanciamento dos serviços, programas, projetos e 
benefícios eventuais, no que couber, e o aprimoramento da gestão da política 
de assistência social no Suas se efetuam por meio de transferências automáticas 
entre os fundos de assistência social e mediante alocação de recursos próprios 
nesses fundos nas 3 (três) esferas de governo.
Parágrafo único. As transferências automáticas de recursos entre os 
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
116
fundos de assistência social efetuadas à conta do orçamento da seguridade social, 
conforme o art. 204 da Constituição Federal, caracterizam-se como despesa 
pública com a seguridade social, na forma do art. 24 da Lei Complementar no 
101, de 4 de maio de 2000.
Art. 30-B. Caberá ao ente federado responsável pela utilização dos recursos 
do respectivo Fundo de Assistência Social o controle e o acompanhamento dos 
serviços, programas, projetos e benefícios, por meio dos respectivos órgãos de 
controle, independentemente de ações do órgão repassador dos recursos.
Art. 30-C. A utilização dos recursos federais descentralizados para os 
fundos de assistência social dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal 
será declarada pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, 
mediante relatório de gestão submetido à apreciação do respectivo Conselho de 
Assistência Social, que comprove a execução das ações na forma de regulamento.
Parágrafo único. Os entes transferidores poderão requisitar informações 
referentes à aplicação dos recursos oriundos do seu fundo de assistência social, 
para fins de análise e acompanhamento de sua boa e regular utilização.
FONTE:Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.
htm>. Acesso em: 4 ago. 2015.
A implantação do SUAS no país é assumida em conjunto por todos os 
entes federados, por meio do Plano de Estratégicas e Metas Decenais, deliberado 
na Conferência Nacional de Assistência Social, que ocorreu em 2005. Nesta mesma 
conferência, aprovou-se o Decálogo de Direitos Socioassistenciais. 
Os municípios e os estados brasileiros foram os responsáveis na elaboração 
dos relatórios das Conferências Municipais e Estaduais, através de registros da 
condição atual de gestão da Política de Assistência a implantação do SUAS.
O caminho de afirmação da Política da Assistência Social como política 
social comprova que as inovações legais e estabelecidas na Constituição Federal, na 
LOAS, na Política Nacional de Assistência Social e na Norma Operacional Básica/
SUAS tornando-os incapazes de modificarem imediatamente o espólio das práticas 
de assistência social fundamentadas na ajuda, na filantropia e no clientelismo. 
As novas propostas de mudanças necessitam estarem compreendidas, 
controvertidas, incorporadas e assumidas por todas as etapas e processos de gestão 
Política de Assistência Social.
A gestão da Política de Assistência Social, em todos os níveis de governo, 
necessita compreender, incorporar e assumir as transformações propostas, e que 
estão envolvidas no contexto econômico e político, e dos movimentos de influência, 
pressão e negociação constantes dos segmentos da área. Ao mesmo tempo, torna-se 
um processo contrário, vagaroso e gradativo, com a organização da União e Estados.
Os fundamentos estabelecem uma regulação que está instituída sobre a 
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
117
possibilidade de reversão da coerência para a condição do direito à proteção de 
todos os direitos sociais dos cidadãos.
Ao analisar a conjuntura de implementação da LOAS, se faz necessário 
considerar a conjuntura política, social e econômica da atualidade, onde os seus 
limites de ordem estrutural estão inseridos e que podem comprometer a sua 
efetivação. Mesmo com todos os avanços, ainda existe um distanciamento dos 
direitos adquiridos constitucionalmente e sua efetividade. 
 
Segundo Yasbek (2004, p. 26):
na árdua e lenta trajetória rumo à sua efetivação como política de 
direitos, permanece na Assistência Social brasileira uma imensa fratura 
entre o anúncio do direito e sua efetiva possibilidade de reverter o 
caráter cumulativo dos riscos e possibilidades que permeiam a vida de 
seus usuários. 
O processo de investigação na execução da Política de Assistência Social é 
um fator importante, perante a implementação do SUAS, com condições de avaliar, 
analisar e construir informações e conhecimentos sobre a área.
Outro aspecto importante é a avaliação dos impactos que a Política de 
Assistência Social teve na vida dos cidadãos que dela necessitam para atender 
suas vulnerabilidades sociais, que foram socialmente produzidas no decorrer da 
história, sendo que “trata-se de uma população destituída de poder, trabalho, 
informação, direitos, oportunidades e esperanças” (YASBEK, 2004, p. 22).
DICAS
Para aprofundar seus conhecimentos, é obrigatória a leitura citada no link a seguir: 
<http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/
cadernos/lei-organica-de-assistencia-social-loas-anotada2009/Lei%20Organica%20de%20
Assistencia%20Social%20%20LOAS%20Anotada%202009.pdf/download>.
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
118
LEITURA COMPLEMENTAR
A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO GARANTIA DE DIREITOS HUMANOS
Leoni Terezinha Wammes
Inês Terezinha Pastório
 Marli Renate Von Borstel Roesler
A origem dos direitos humanos é muito antiga, mas a discussão acerca da 
necessidade de proteção a alguns direitos específicos se fortaleceram a partir da 
Revolução Francesa no século XVIII.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão também é 
datada desta época trazendo consigo uma nova perspectiva para os cidadãos e 
configura como sendo a origem formal materializando os direitos civis e políticos 
baseados na condição natural do homem (LUSTOSA e FERREIRA, 2013).
No século XX, nascem os direitos sociais, econômicos e culturais, com um 
forte apelo dos excluídos a participarem do bem-estar social. Neste cenário, é o 
Estado que passa a ser o responsável de promover e garantir os direitos sociais.
Outro período relevante para a consolidação dos direitos humanos foi 
a criação da Organização das Nações Unidas – ONU (1945) que ocorreu após 
a Segunda Guerra Mundial, a qual tinha por objetivo restabelecer os direitos, 
garantir e preservar a vida humana. Em seguida (1948) foi concluída, pela comissão 
de direitos Humanos da ONU, a Declaração Universal dos Direitos Humanos 
(GORENDER, 2004).
De acordo com Carbonari (2007), no momento em que as Nações Unidas 
(ONU) balizam a sua carta, o Brasil passava por uma ditadura militar vivendo 
anos de endurecimento com o cerceamento político e social. No entanto, a luta 
pelos direitos humanos ocorreu como resposta à arbitrariedade da ditadura. 
No processo de redemocratização ocorreram diversos debates bem como a 
consolidação de movimentos e organizações sociais com a finalidade de criar uma 
nova cultura política que resguardasse a defesa de direitos humanos e a construção 
da cidadania (MATOS, 2006).
Diante disso, a Constituição Federal de 1988 significou um grande avanço e 
incorpora normas de proteção social e com ela se inicia a construção de bases para 
a concretização dos direitos humanos. Neste contexto, a CF 88 se compromete com 
valores éticos de proteção e dignidade humana, a qual assegura:
O exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, 
o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores 
supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, 
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e 
internacional, com a solução pacífica das controvérsias (BRASIL, 1988). 
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
119
Além desta afirmativa, o artigo 5° da CF 88 garante a igualdade perante a 
lei, a inviolabilidade de direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade sem 
nenhuma distinção. Por sua vez, esta garantia posta, constitui uma obrigação do 
Estado em proporcionar proteção integral a todos. Para se atingir essa segurança 
social são definidos os direitos sociais: a educação, a saúde, a alimentação, o 
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à 
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (BRASIL, 1988).
Nesta perspectiva, a CF 88 também define um sistema de seguridade social 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social. A saúde passa a ser um direito de todos independente da condição 
econômica, a previdência social é garantida mediante previa contribuição e a 
assistência social a quem dela necessitar.
Ao incluir a assistência social no sistema de seguridade brasileiro com o status 
de política pública de direito ocorre um grande avanço, pois transforma em direito 
o que sempre fora tratado como um favor e reconhece desamparados em sujeitos de 
direitos (LUSTOSA e FERRERIA, 2013).
Historicamente, a assistência social é vinculada à caridade, a práticas 
religiosas bem como uma manobra clientelista da cultura da benesse e do favor. A 
pobreza até por volta da década de 80, embora que atualmente este discurso ainda 
se evidencie, era vista como algo pessoal, como uma anomalia e estava vinculada à 
má vontade para o trabalho, “ressurgem argumentos de ordem moral contrapondo-
se aos sistemas de “excessiva” proteção social, que gerariam dependência e não 
resolveriam os problemas dos “inadaptados” à vida social” (YASBECK, s/d, p. 9).
O direito social na perspectiva neoliberal estava vinculado conforme 
Schons,(1995 apud YASBECK, s/d, p. 9) a: 
Situações extremas, portanto, com alto grau de seletividade e 
direcionadas aos estritamente pobres através de uma ação humanitária 
coletiva, e não como uma política dirigida à justiça e à igualdade. 
Ou seja: é uma política social que passa a ser pensada apenas para 
complementar o que não se conseguiu via mercado ou ainda através de 
recursos familiares e/ou da comunidade.
Para que a proteção social passe da esfera “do favor” para a esfera do 
direito se faz necessária a mudança da perspectiva da política social, conforme 
explicita Sposati (2009, p. 27), “O trânsito do âmbito individual para o social é a 
raiz fundante da política pública que exige seu distanciamento da mediação da 
benemerência ou da caridade”.
O desafio de ampliar os direitos sociais universais, conforme Colin e Jactou 
(2013, p. 38) impôs novas perspectivas: 
Garantir acesso à renda e serviços sociais não apenas quanto à cobertura 
de riscos sociais, mas efetivando proteção por via contributiva e não 
contributiva a toda a população; atuar uniformemente de forma 
a reconhecer os direitos a todos os segmentos; realizar ofertas sob 
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
120
responsabilidade pública que substituam as proteções tradicionais, 
personalizadas, associadas à carência, baseadas na ajuda; enfrentar 
as situações de destituição e pobreza, sem abdicar dos objetivos de 
redução da desigualdade, equalização de oportunidades e melhoria das 
condições sociais de vida do conjunto da população.
No entanto, eram necessárias a consolidação e implementação de 
legislações capazes de garantir o exercício desses direitos e que fossem amplamente 
reconhecidos como mecanismos para avançar na efetividade dos direitos 
constitucionais.
Com este intuito nasceram várias leis entre elas a Lei Orgânica da Assistência 
Social – LOAS (1993) e a Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004) 
que se constituem importantes mecanismos para efetivação dos direitos humanos 
na conjuntura brasileira e com foco no atendimento aos cidadãos em situação de 
vulnerabilidade e pobreza. 
A LOAS traz em seu bojo a garantia da dignidade humana através da proteção 
social para as famílias, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice “garantindo 
os mínimos sociais e provimentos de condições para atender contingências sociais e 
promovendo a universalização dos direitos sociais” (LOAS, 1993).
A PNAS vem reafirmar o conteúdo da LOAS, além disso, torna uniforme os 
atendimentos e o reconhecimento dos direitos a todos os segmentos sociais. Bem 
como em substituir as proteções baseadas na ajuda e no favor por responsabilidades 
do Estado, sendo estas responsabilidades pautadas no direito buscando a equidade 
de oportunidades e avanço nas condições de qualidade de vida da população 
(COLIN e JACCOUD, 2013).
Ainda segundo Colin e Jactou (2013, p. 37) “Foi com a implementação do 
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), ancorado nas normativas de 2004 e 
2005, que efetivamente ampliaram-se as bases operativas da política, fortalecendo-
se seu fundamento federativo e suas responsabilidades protetivas”.
O SUAS ainda foi inovador na disposição dos equipamentos públicos, 
equipes e serviços, assim como na continuidade dos atendimentos, aumentando 
a “capacidade de ofertas com relação a populações e territórios e de maior 
vulnerabilidade e/ou violação de direitos”. Inovou ainda por prever os serviços 
de proteção social básica e especial, que garantem a prevenção da ruptura dos 
vínculos sociais, assim como possibilitam resgatar e reestabelecer as situações em 
que os vínculos familiares e sociais já foram rompidos, desta forma, reprimindo e 
protegendo situações em que os direitos humanos se encontram violados.
Esse novo modelo de proteção social brasileiro pautado na justiça e 
no exercício dos direitos humanos permitiu que famílias vulneráveis fossem 
retiradas da condição de pobreza tendo a possibilidade de acessar bens e serviços 
até então lhes negado, estando assim inseridos na esfera dos direitos sociais e 
consequentemente nos direitos humanos (MDS, 2009).
TÓPICO 2 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA POLÍTICA SOCIAL GARANTIDA EM LEI (LOAS)
121
A assistência social pode ser entendida como uma política de defesa dos 
direitos no sentido social e ético. Segundo Sposati (2009, p. 25), “a assistência social 
se coloca no campo da defesa da vida relacional. As principais agressões à vida 
relacional estão nos campos: Do isolamento, da resistência à subordinação, da 
resistência à exclusão social”.
Piovesan (2003, p.146 apud SPOSATI, 2009, p. 27) considera o “direito à 
inclusão social como um direito humano inalienável, constituindo a pobreza uma 
violação aos direitos humanos”. Sendo assim: Como possibilidade das diferenças 
a serem manifestadas e respeitadas, sem discriminação, condição que favorece o 
combate das práticas de subordinação ou de preconceito em relação às diferenças 
de gênero, políticas, etnias, religião, cultura etc. (SPOSATI, 2009).
Conforme a autora supracitada, a equidade “é um princípio da justiça social 
que supõe o respeito às diferenças como condição para se atingir a igualdade”.
Além do que para a autora “Obter igualdade exige a disposição de reconhecer 
o direito de cada um em ter reconhecidas suas necessidades” (SPOSATI, 2009).
Neste sentido, é possível verificar um grande avanço na garantia de direitos 
através do acesso aos benefícios e serviços prestados aos usuários da política de 
assistência social, que proporcionam melhores condições de vida e minimizam 
situações de desigualdades sociais, com isso afiançando a efetivação dos direitos 
humanos.
 Assim, ao garantir o acesso aos direitos sociais, a assistência social está 
em consonância com a DUDHE a qual preconiza no seu art.1º que “Todos os seres 
humanos e comunidades têm o direito de viver em condições de dignidade”, 
quando esta garante os benefícios assistenciais que oportunizam através do repasse 
de uma renda mínima.
Contudo, a política de assistência social precisa atrelar os benefícios e os 
serviços para que:
A sinergia gerada pela oferta simultânea de renda e de serviços 
socioassistenciais potencializa a capacidade de recuperação, preservação 
e desenvolvimento da função protetiva das famílias, contribuindo 
para sua autonomia e emancipação, assim como para a eliminação ou 
diminuição dos riscos e vulnerabilidades que sobre elas incidem (MDS, 
2012, p. 4).
Desta forma, esta política não somente garante os direitos humanos como 
também oportuniza a estas famílias a emancipação necessária para sair da condição 
de extrema pobreza em que se encontram conquistando a dignidade humana.
FONTE: Disponível em: <http://itecne.com.br/social/Anais/A%20ASSISTENCIA%20SOCIAL%20
COMO%20GARANTIA%20DE%20DIREITOS.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2015.
122
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico você viu que:
• Durante o governo Sarney, foi executado um conjunto de reformas institucionais, 
que tinha como objetivo o desenvolvimento econômico e social.
• Antes da Constituição Federal de 88, destacou-se entre os planos o de 1985, 
o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República, que tinha como 
objetivo propor um desenvolvimentismo baseado em critérios sociais.
• O processo de constituinte que gerou a Constituição Federal é fundamentado 
pela crescente articulação, participação e pressão da sociedade.
• A Assistência Social passou a ter uma nova percepção após a promulgação 
da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, abrangendo-a na esfera da 
Seguridade Social.
• A institucionalização e a regulamentação dos avanços obtidos com a Constituição 
Federal de 88 só se sucedeu pela aprovação de leis orgânicas para cada política 
pública.
• Primeiramente, a política pública que se destacou e avançou na sua discussão 
foi a Saúde, que se fundamentou na VII Conferência Nacional de Saúde, que 
emergiu na aprovação da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.
• No dia 27/09/1991, foiaprovada a Lei Orgânica da Previdência Social, mesmo 
com os problemas na elaboração de seus planos de custeio e planos de benefícios.
• Em relação à Assistência Social, é importante destacar, que, no ano de 1989, 
através da Câmara Federal foi realizado o I Simpósio Nacional de Assistência 
Social.
• Foi apresentado o Projeto-Lei n° 3.099/89, que foi vetado no ano seguinte, em 17 
de setembro, pelo Presidente da República Fernando Collor.
• A matéria voltou como pauta no legislativo federal no dia 11 de abril de 1991, 
onde começou a ser debatida e aprimorada, através de uma comissão que foi 
eleita no I Seminário Nacional de Assistência Social, realizado em junho de 1991, 
que procedeu no documento Ponto de Vista que Defendemos, apresentado 
subsídio para um novo Projeto-Lei, com o n° 3.154/91.
• Para aprofundar o debate sobre a LOAS, o Ministério do Bem-Estar Social, 
realizou encontros em todas as regiões nacionais, realizado em junho de 1993, 
na capital federal, Brasília.
123
• Através da influência de organização, entidades e técnicos da área, a plenária 
dispôs a elaboração de cada artigo, o que gerou um documento chamado 
Conferência Zero da Assistência Social.
• Sendo assim, a Política de Assistência Social foi aprovada em 1993, devido ao 
imenso debate teórico e político durante a elaboração das propostas, fomentado 
pelas entidades e organizações da categoria profissional de Serviço Social, pelas 
universidades.
• Com a promulgação da LOAS, se extingue imediatamente o Conselho Nacional 
de Serviço Social, que foi criado em 1938.
• Passou a ser constituído o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS 
pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei no 8.742, de 7 de dezembro 
de 1993), como órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura 
do órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da 
Política Nacional de Assistência Social.
• O CNAS é um órgão paritário, deliberativo e controlador da Política de 
Assistência Social.
• Como política social, a Assistência Social passa a fundamentar-se na defesa dos 
direitos de cidadania, e não mais no assistencialismo, começando a questionar 
antigas práticas da assistência, sendo grande trampolim a ser superado.
• A inserção neoliberalista no país dificulta a implantação da LOAS, onde a mesma 
esbarra em questões políticas e econômicas, o que danifica a sua efetivação na 
área social, em síntese, dificulta o acesso efetivo da inclusão social para todos os 
cidadãos, por direito o Estado precisa suprir as demandas sociais.
• Os problemas e dificuldades eficazes na inclusão social, mediantes as 
probabilidades fragmentas e seletas da Assistência Social, focam a classe com 
maiores vulnerabilidades sociais, não contribuindo para uma maior abrangência 
da proteção social.
• Em consequência a nova PNAS, no ano de 2005, houve uma nova edição de 
mais uma NOB, que definiu os alicerces para a implantação do SUAS. Esta NOB 
congrega e aperfeiçoa as conquistas obtidas com as outras NOBs precedentes.
• A NOB de 2005, que foi aprovada pela Resolução CNAS nº 130, de 15/07/2005, 
e que se destaca por ser a primeira NOB sobre o Sistema Único de Assistência 
Social que foi estabelecido pela Política Nacional de Assistência Social de 2004, 
em decorrência à Deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social.
• Em 2006 foi publicada a NOB de Recursos Humanos do SUAS, por meio da Resolução 
CNAS nº 269, de 13 de dezembro, que dispõe sobre a gestão do trabalho no SUAS 
e as diretrizes para a Política Nacional de Capacitação e as responsabilidades dos 
entes federados nesta área.
124
• A implantação do SUAS no país é assumida em conjunto por todos os entes 
federados, por meio do Plano de Estratégicas e Metas Decenais, deliberado na 
Conferência Nacional de Assistência Social, que ocorreu em 2005.
 
• A gestão da Política de Assistência Social, em todos os níveis do governo, 
necessita compreender, incorporar e assumir as transformações propostas 
que estão envolvidas no contexto econômico e político e dos movimentos de 
influência, pressão e negociação constantes dos segmentos da área. 
• O processo de investigação na execução da Política de Assistência Social é um 
fator importante perante a implementação do SUAS, com condições de avaliar, 
analisar e construir informações e conhecimentos sobre a área.
125
AUTOATIVIDADE
1 Descreva como acontece o novo modelo de gestão, que visa assegurar o 
direito não contributivo e garantia de cidadania.
2 Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, surgiram grandes 
influências neoliberais do Estado na área social, neste período houve também 
o processo de Reforma do Estado. Descreva como as influências neoliberais 
afetaram a implementação da LOAS.
126
127
TÓPICO 3
A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
UM NOVO MODELO DAS 
POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Como foi apresentado nos tópicos anteriores, a Política Nacional de 
Assistência Social – PNAS é o resultado concreto de vários atores sociais, que 
estiveram comprometidos para transformá-la em uma política pública de Estado, 
conforme as diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS.
Desde a Constituição Federal de 1988, a assistência social no Brasil 
fundamentou-se através de um novo paradigma, baseado no direito social e, a 
partir do momento em que passa a ser considerada como uma Política Pública fica 
independente da vontade política dos gestores federais, estaduais e/ou municipais.
A assistência social, como política pública, passa a ser regulamentada por 
legislações específicas, como a LOAS de 1993, que foi apresentada anteriormente, 
da PNAS de 2004 e da NOB/SUAS de 2005, que consolidaram uma nova dimensão e 
geraram o chamado reordenamento institucional, definiram responsabilidades por 
meio da hierarquização e territorializaram os níveis de proteção social disponíveis, 
definiram as formas de financiamento como também as formas de pactuação e do 
controle social.
Este tópico se propõe a apresentar a efetivação da PNAS na atualidade.
FIGURA 23 - PNAS
FONTE: Disponível em: <http://www.portaleducacao.com.br/direito/
artigos/46820/a-pnas-e-sua-diretriz-relativa-a-familia>. Acesso em: 28 jul. 2015.
128
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
2 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO 
AFIANÇADORA DE DIREITOS SOCIAIS
A assistência social adquiriu um novo significado após a Constituição 
Federal de 1998, na esfera da Seguridade Social, sendo reconhecida com uma 
política pública, através de um sistema de proteção social integrado com as 
políticas de previdência e saúde.
Nesse sentindo houve uma expansão na área da proteção social e dos 
direitos sociais no Brasil, por meio da responsabilidade do setor público no 
enfrentamento das demandas sobre a responsabilidade do setor privado.
O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, através da Resolução 
no 145, de 15 de outubro de 2004, aprova a Política Nacional de Assistência Social 
- PNAS, cumprindo assim as deliberações da IV Conferência de Assistência Social, 
que foi realizada em 2003.
A determinação do Ministério do Desenvolvimento Social e Controle à 
Fome – MDS, com suporte da Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS 
e do Conselho Nacional de Assistência Social, de criar, elaborar e aprovar, como 
também apresentar publicamente a PNAS, evidencia a vontade da construção 
democrática e coletiva de uma nova política pública, visando à implementação do 
Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
ESTUDOS FU
TUROS
O SUAS será estudado na próxima unidade deste Caderno de Estudos.
Este processo de discussão da PNAS foi um momento de estudos teóricos 
com a contribuição dos Conselhos de Assistência Social, da representatividade do 
Fórum Nacional dos Secretários de Assistência Social, dos Colegiados formados 
por gestores nacionais, estaduais e municipais de Assistência Social, dos fóruns 
governamentais e não governamentais, das Instituiçõesde Ensino, das Associações 
de municípios e outros. 
A PNAS propõe congregar as demandas sociais que existem no Brasil, no 
que diz respeito às reponsabilidades governamentais, através de uma modelo de 
gestão descentralizado com estratégias para a concretização da assistência social 
como uma política pública que garanta os direitos sociais previstos na Constituição 
Federal de 88, de forma integrada como as outras políticas públicas setoriais.
TÓPICO 3 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
129
A Assistência Social passou a configurar-se como uma política pública de 
proteção social para o país. Passou a garantir com direitos à proteção social para 
todos os cidadãos que dela necessitarem, sem uma contribuição antecipada desta 
proteção, apontando assim quais, quem e quantos são os cidadãos brasileiros que 
demandam dos serviços, programas e projetos da assistência social.
A nova política não apresenta de imediato a resolutividade das análises 
realizadas. Através de alternativas estabeleceu para analisar a política de assistência 
social diante da conjuntura da realidade da população brasileira.
Segundo a PNAS (2004), estas alternativas se efetivam através de:
• Uma visão social inovadora, dando continuidade ao inaugurado 
pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Orgânica da Assistência 
Social de 1993, pautada na dimensão ética de incluir ‘os invisíveis’, os 
transformados em casos individuais, enquanto de fato são parte de uma 
situação social coletiva; as diferenças e os diferentes, as disparidades e 
as desigualdades.
• Uma visão social de proteção, o que supõe conhecer os riscos, as 
vulnerabilidades sociais a que estão sujeitos, bem como os recursos com 
que conta para enfrentar tais situações com menor dano pessoal e social 
possível. Isto supõe conhecer os riscos e as possibilidades de enfrentá-
los. 
• Uma visão social capaz de captar as diferenças sociais, entendendo 
que as circunstâncias e os requisitos sociais circundantes do indivíduo e 
dele em sua família são determinantes para sua proteção e autonomia. 
Isto exige confrontar a leitura macrossocial com a leitura microssocial.
• Uma visão social capaz de entender que a população tem necessidades, 
mas também possibilidades ou capacidades que devem e podem ser 
desenvolvidas. Assim, uma análise de situação não pode ser só das 
ausências, mas também das presenças até mesmo como desejos em 
superar a situação atual. 
• Uma visão social capaz de identificar forças e não fragilidades que as 
diversas situações de vida possua. 
A efetivação da política pública de assistência social se constitui por meio 
da proteção social que foram edificadas através de algumas linhas de atuação, 
as pessoas, as situações em que se encontram, em seu primeiro núcleo, ou seja, 
a família. Na PNAS (2004) a família é compreendida como sendo um conjunto 
de pessoas que se acham unidas por laços consanguíneos, afetivos e/ou de 
solidariedade. 
Na NOB/SUAS (2005, p. 90) o conceito de família é entendido como sendo 
além de uma unidade econômica, entendendo-a “como núcleo afetivo, vinculado 
por laços consanguíneos, de aliança ou afinidade, que circunscrevem obrigações 
recíprocas e mútuas, organizadas em torno de relações de geração e gênero”. A 
proteção social estabelece uma aproximação mais elevada no dia a dia dos cidadãos, 
onde os riscos e as vulnerabilidade sociais se edificam. Segundo os autores Viana 
e Levcovitz (2005, p. 17) “na ação coletiva de proteger indivíduos contra os 
riscos inerentes à vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes 
momentos históricos e relacionadas com múltiplas situações de dependência”.
 
130
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Diante do princípio da proteção social, se faz eminente incluir cada 
indivíduo em seus territórios, ou seja, a territorialização interurbanas, por meio 
dos municípios, que são menores nas estruturas administrativas governamentais.
 Sobre a ótica da territorialização, a PNAS (2004) apresenta:
A Política Nacional de Assistência Social se configura necessariamente 
na perspectiva socioterritorial, tendo os mais de 5.500 municípios 
brasileiros como suas referências privilegiadas de análise, pois se trata 
de uma política pública, cujas intervenções se dão essencialmente nas 
capilaridades dos territórios. Essa característica peculiar da política tem 
exigido cada vez mais um reconhecimento da dinâmica que se processa 
no cotidiano das populações. 
Por intervir diretamente nos territórios e se deparar com a realidade local, 
a política de assistência social resgata setores da sociedade que estavam invisíveis 
ou excluídos, tradicionalmente, das informações estatísticas, como por exemplo: 
mulheres vítimas de violência doméstica, população em situação de rua, idosos, 
pessoas com deficiência, comunidades indígenas e quilombolas, adolescentes em 
conflitos com a lei, entre outros.
Através do Censo Demográfico de 2000 e da Síntese de Indicadores Sociais 
de 2003, e de informação da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - 
PNAD de 2003, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, bem como 
o Atlas de Desenvolvimento Humano 2002, a atuação da Política de Assistência 
Social, passou a ter como foco central das suas ações a centralidade sociofamiliar, 
reconhecendo a sua diferença demográfica, social, econômica, política, religiosa, 
entre outras nos diversos e diferentes territórios nacional. 
As diferenças e desigualdades socioterritoriais refletem nas dinâmicas de 
cada cidade brasileira. Diante disso, os dados gerais que são analisados permitem 
uma análise da realidade, para que a Política Nacional de Assistência Social 
consiga atender as demandas apresentadas a PNAS (2004) apresenta a seguinte 
divisão territorial:
Municípios pequenos 1: com população até 20.000 habitantes.
Municípios pequenos 2: com população entre 20.001 a 50.000 habitantes.
Municípios médios: com população entre 50.001 a 100.000 habitantes.
Municípios grandes: com população entre 100.001 a 900.000 habitantes.
Metrópoles: com população superior a 900.000 habitantes.
Os princípios democráticos que fundamentam a PNAS estão em 
consonância com a LOAS, através do Capítulo II, Seção I, artigo 4º, sendo esses:
I- supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências 
de rentabilidade econômica;
II- universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da 
ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III- respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito 
a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar 
TÓPICO 3 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
131
e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de 
necessidade;
IV- igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação 
de qualquer natureza; garantindo-se equivalência às populações 
urbanas e rurais;
V- divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e 
dos critérios para sua concessão.
Mediante os princípios acima citados e baseada na Constituição Federal de 
1998 e na LOAS, a Assistência Social passa a ser organizar, conforme:
I- descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as 
normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos 
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades 
beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das 
ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as 
características socioterritoriais locais;
II- participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III- primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de 
assistência social;
IV- em cada esfera de governo;
V- centralidade na família para concepção eimplementação dos 
benefícios, serviços;
VI- programas e projetos.
As desigualdades socioterritoriais passaram a ser consideradas a partir 
do novo modelo de assistência social, objetivando a garantia dos direitos sociais 
através da universalização dos mesmos. 
Através desta perspectiva a PNAS (2004) objetiva:
• Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social 
básica e/ou especial para famílias, indivíduos e grupos que deles 
necessitarem.
• Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos 
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais 
básicos e especiais, em áreas urbana e rural.
• Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham 
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e 
comunitária.
A PNAS define que os usuários da Política de Assistência Social são todos 
os cidadãos e grupos que estão em situação de vulnerabilidades e riscos sociais.
Constituem o público usuário da política de Assistência Social cidadãos 
e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais 
como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de 
afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades 
estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem 
pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no acesso 
às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes 
132
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; 
inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e 
informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que 
podem representar risco pessoal e social. Disponível em: <http://www.
mds.gov.br/assistenciasocial/arquivo/Politica%20Nacional%20de%20
Assistencia%20Social%202013%20PNAS%202004%20e%202013%20
NOBSUAS-sem%20marca.pdf.>. Acesso em: 4 ago. 2015.
FIGURA 24 - VULNERABILIDADE E RISCOS SOCIAIS
FONTE: Disponível em: <http://www.smabc.org.br/smabc/materia.asp?id_
CON=17405&id_SEC=12&busca=projeto>. Acesso em: 4 ago. 2015.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), para compreender melhor a realidade dos usuários da 
Política Nacional de Assistência Social, leia este livro.
SILVA, Marta Borba. Assistência social e seus usuários, entre a 
rebeldia e o conformismo. São Paulo: Cortez, 2014.
Estamos diante de um livro instigante e mobilizador, escrito com 
paixão pela justiça, que nos coloca frente ao usuário da Assistência 
Social e nos leva a levantar novas questões, tratando-se de leitura 
obrigatória para todos que buscam conhecer um pouco melhor a 
realidade das classes subalternas em relação com a Assistência Social. 
Como livro, interessa a todos que defendem que cabe ao Estado 
garantir a vida com dignidade à população, cujo direito mais universal 
é o da sobrevivência.
TÓPICO 3 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
133
Conforme a PNAS (2004), a proteção social deve garantir as seguintes 
seguranças: de sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida; 
e de convívio ou vivência familiar. A segurança de rendimentos não é uma 
compensação do valor do salário-mínimo inadequado, mas a garantia de que todos 
tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente 
de suas limitações para o trabalho ou de desemprego. É o caso de pessoas com 
deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas e de famílias desprovidas 
das condições básicas para sua reprodução social em padrão digno e cidadão.
Foi por meio da PNAS de 2004 que se estabeleceram as funções básicas da 
Assistência Social: a proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa social 
e institucional.
Objetivando atender a demanda descrita acima, a PNAS (2004) apresenta 
os tipos de proteção social, que estão estruturados nos seguintes níveis:
Proteção Social Básica tem como objetivo prevenir situações de risco 
por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o 
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à 
população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da 
pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços 
públicos, dentre outros) e/ou fragilização de vínculos afetivos – relacionais 
e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por 
deficiências, dentre outras).
Proteção Social Especial é a modalidade de atendimento assistencial 
destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco 
pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus-tratos físicos e/ou 
psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de 
medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, 
entre outras. São destinados, por exemplo, às crianças, aos adolescentes, aos 
jovens, aos idosos, às pessoas com deficiência e às pessoas em situação de 
rua que tiverem seus direitos violados e/ou ameaçados e cuja convivência 
com a família de origem seja considerada prejudicial à sua proteção e ao 
seu desenvolvimento, mediante a:
Proteção Social Especial de Média Complexidade: são considerados 
serviços de média complexidade aqueles que oferecem atendimentos 
às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos 
familiar e comunitário não foram rompidos.
Proteção Social Especial de Alta Complexidade: os serviços de proteção 
social especial de alta complexidade são aqueles que garantem proteção 
integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para 
famílias e indivíduos que se encontram sem referência e/ou em situação de 
ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e/ou comunitário.
Outra questão na implementação de uma política pública, inclusive da 
PNAS, é a maneira que consiste no financiamento, de que maneira os recursos 
financeiros serão providos, divididos e aplicados para o seu desempenho.
A Constituição Federal de 88 prevê que as políticas públicas do chamado 
tripé da seguridade social, sendo: previdência, saúde e assistência social, deverão 
ser financiadas através da participação da sociedade em sua totalidade, por meio 
dos recursos oriundos dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos estados 
e municípios, e outros.
134
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
NOTA
Os recursos de cada ente federado para a execução da Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS) são alocados em seus orçamentos, pelos quais se efetiva a gestão 
financeira da política. Os recursos federais do cofinanciamento da assistência social são 
alocados no Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). Por sua vez, os recursos do Distrito 
Federal e dos estados e municípios para o cofinanciamento são alocados, respectivamente, no 
Fundo de Assistência Social do Distrito Federal (FAZ/DF) e nos Fundos Estaduais e Municipais 
de Assistência Social, constituídos como unidades orçamentárias. 
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento>. Acesso 
em: 6 ago. 2015.
Esta metodologia deve ser realizada de forma mais clara, ou seja, 
transparente, possível, por meio da prestação de contas para a sociedade, pois os 
recursos financeiros, destinados para a execução dos serviços socioassistenciais 
previstos na PNAS são transferidos regularmente do Fundo Nacional de Assistência 
Social - FNAS, para os fundos regionais e municipais.
A Norma Operacional Básica - NOB, que foi aprovada em 2005 pelo 
Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, institui os eixos estruturantes 
para a efetivação do pacto a ser realizado entre os Munícipios, Estados, Distrito 
Federal e União, além de apresentar as instâncias de articulação, pactuação e 
deliberação para a implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, 
que será estudado na próxima unidade. 
LEITURA COMPLEMENTAR
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: QUE MODELO DE PROTEÇÃO 
SOCIAL PRECONIZA?Apesar do avanço das reformas neoliberais no Brasil, na década de 1990, 
podemos também ressaltar os avanços nos direitos sociais, como destacam Battini 
e Costa (2007), se o contexto neoliberal colocou desafios, também é verdade que fez 
surgir novas formas de resistências e de articulação da sociedade civil em defesa 
de padrões de seguridade social, dos quais são exemplares as lutas e conquistas da 
LOAS, PNAS e SUAS.
Nessa mesma perspectiva, Bering (2008) afirma ser perceptível que várias 
medidas, criadas pela PNAS e SUAS, geram tensão com a política econômica e 
a desestruturação do Estado preconizado pelo neoliberalismo, posto que supõe 
Investimentos, ampliação de recursos, contratação de pessoal, capacitação, 
aquisição de espaço físico, investimentos tecnológicos e de monitoramento como 
TÓPICO 3 | A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO UM NOVO MODELO DAS POLÍTICAS SOCIAIS (PNAS)
135
a rede SUAS, além de equipamentos permanentes, oferta de serviços diretos nos 
CRAS e CREAS, dentre outros, aspectos que colocam a nova institucionalidade 
criada pelo SUAS como nichos de resistência, embora não exclua contradições.
Assim, ao inscrever as atenções de assistência social no campo público, 
de responsabilidade do Estado, e no campo dos direitos, a atual PNAS e suas 
regulamentações propõem “a construção de um Estado responsável, dirigente 
e democrático nas instâncias central e subnacionais, em contraponto ao Estado 
Mínimo” (BRASIL, 2008, p. 22), ou ainda como ressalta Sposati (2006, p.114) “não é a 
tese liberal ou neoliberal que o sustenta [...] supõe efetivar, na assistência social e no 
processo de gestão, os princípios republicanos e democráticos”. 
Contudo, em que pese esse consenso, também a política e seu desenho não 
conformam o modelo de proteção do pós-guerra que se difundiu amplamente como 
ideal, ainda que não na prática, com base na intervenção do Estado como gestor, 
administrador, financiador e executor de política social. Antes, constitui um novo 
modelo que envolve o mix público/privado na prestação de serviços, que desde 
os anos 90, se institui como um novo métier de fazer política social, não apenas 
no Brasil, mas em diversos países, que envolve a divisão de responsabilidades 
com a sociedade civil, com o mercado e setor informal (dentre esses a família, 
vizinhos, comunidade), trata-se do Welfare Society, complementar e não substituto 
do Estado. Portanto, o Estado demandado é aquele que seja “executor e ao mesmo 
tempo propulsor e indutor de parcerias capazes de integrar e complementar 
efetivamente a equidade e a justiça social” (BRASIL, 2008, p. 23), incluindo as 
parcerias com a família e com as organizações não governamentais, ou seja, “sem 
esvaziar [...] o compartilhamento das decisões e ações com a sociedade civil e com 
a rede socioassistencial” (Idem).
Logo, o que se apresenta como moderno é o que há de mais tradicional na 
política social brasileira, que se reatualiza sob novas determinações e configurações, 
ou seja, o fortalecimento das redes de solidariedade emanadas da própria sociedade 
civil como espaços de proteção social.
Como ressalta Carvalho (1997) sobre as tendências no comportamento 
da política social contemporânea, ao invés de considerar a política social como 
competência exclusiva do Estado, é possível articular iniciativas privadas da sociedade 
civil sem fins lucrativos e das microssociabilidades originárias na família, com as do 
Estado, comum ao que denomina de Welfare Mix. 
Na política de assistência social podemos verificar a prevalência desse 
modelo de divisão de responsabilidades com o enfrentamento da pobreza 
e exclusões sociais, tanto na sua versão de prestação de serviços diretos por 
organizações não governamentais, denominadas de organizações de assistência 
social, quanto com a família, no reforço de suas funções protetivas, apesar do 
Estado não estar ausente do processo, pois também oferece serviços e coordena 
a rede socioassistencial, regula e financia os serviços, bem como institui outras 
formas de participação, como as do controle social e das comissões intergestoras 
bi e tripartites. Mas, compartilha-se e propaga-se uma outra “modalidade de ação 
136
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
social, nem estatal, nem privada, mas pública, porque operada por um setor social 
comunitário considerado sem fins lucrativos e, portanto, paralelo ao mercado e 
parceiro do Estado” (MESTRINER, 2001, p. 23).
Ainda de acordo com a autora, a assistência social, que já era a parte frágil, 
vive situação inédita ao ter que se afirmar como política pública num Estado em 
que o público passa a significar parceria com o privado.
Assim, o reconhecimento da assistência social como direito não significou 
uma opção pela estatização e nem pela laicização do campo assistencial. A lei, na 
verdade, estabelece que deve haver uma “colaboração vigiada” entre os poderes 
públicos e o mundo da filantropia (BOSCHETTI, 2003, p.136), com indicações legais 
que este deve se submeter para garantir o estatuto de direito, se é que isso é possível, 
condutas diferentes para garantir direitos, quando o agente da proteção social 
é privado. Nesse aspecto se encontra o maior desafio da PNAS, garantir direito 
no campo privado, considerando a cultura que embasa o trabalho social dessas 
organizações, historicamente fundado no dever moral, na filantropia e benemerência, 
sem qualificação técnica, com trabalho voluntário, sem planejamentos sistemáticos 
das ações, sem publicidade dos atos administrativos, fundados na lógica do favor e 
não do direito, mesmo com financiamento público. [...]
FONTE: Disponível em: <http://www.funorte.com.br/files/servico-social/27.pdf.>. Acesso em: 6 ago. 
2015.
137
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico você viu que:
• A assistência social adquiriu um novo significado após a Constituição Federal 
de 1988, sendo reconhecida com uma política pública, através de um sistema de 
proteção social integrado com as políticas de previdência e saúde.
• O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, através da Resolução no 
145, de 15 de outubro de 2004, aprova a Política Nacional de Assistência Social - 
PNAS.
• A PNAS propõe congregar as demandas sociais que existem no Brasil no que 
diz respeito às reponsabilidades governamentais, através de uma modelo gestão 
descentralizado.
• A efetivação da política pública de assistência social se constitui por meio da 
proteção social.
• Na PNAS/2004 a família é compreendida como sendo “um conjunto de pessoas 
que se acham unidas por laços consanguíneos, afetivos e/ou de solidariedade”.
• Por intervir diretamente nos territórios, e se deparar com a realidade local, a 
política de assistência social resgata setores da sociedade que estavam invisíveis 
ou excluídos, tradicionalmente, das informações estatísticas.
• As diferenças e desigualdades socioterritoriais refletem nas dinâmicas de cada 
cidade brasileira. Diante disso, os dados gerais que são analisados permitem 
uma análise da realidade, para que a Política Nacional de Assistência Social 
consiga atender às demandas apresentadas.
• A PNAS define que os usuários da Política de Assistência Social são todos os 
cidadãos e grupos que estão em situação de vulnerabilidades e riscos sociais.
• Foi por meio da PNAS de 2004 que se estabeleceram as funções básicas da 
Assistência Social: a proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa 
social e institucional.
138
1 Descreva, com suas próprias palavras, o que você entende por Proteção 
Social.
2 O que a PNAS propõe?
AUTOATIVIDADE
139
TÓPICO 4
NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO 
SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL (NOB/SUAS)
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/
SUAS) estabelece para todo o Brasil os princípios e as diretrizes que norteiam 
a descentralização da gestão e execução dos serviços, programas, projetos e 
benefícios referentes à PNAS.
O seu conteúdo norteia o desempenho dosdiversos atores envolvidos no 
contexto de normalização de um Sistema Único de Assistência Social, determinando 
a função e a responsabilidade dos entes federados, mediante as instâncias de 
pactuação e deliberação das ações da assistência social. 
Para compreender a próxima unidade de estudo deste caderno, é importante 
conhecer qual é a função da NOB/SUAS.
FIGURA 25 - NOB/SUAS
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/
secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/cadernos/norma-
operacional-basica-suas/norma-operacional-basica-suas>. Acesso em: 15 
ago. 2015. 
140
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
2 DA POLÍTICA NACIONAL, ASSISTÊNCIA SOCIAL À NORMA 
OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL
A Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social - NOB/
SUAS organiza a forma e o modelo da proteção social, regularizando, normatizando 
e operacionalizando os princípios e diretrizes que sustentam a descentralização do 
modelo de gestão e execução dos serviços, programas, projetos e benefícios sociais.
O seu teor aponta um novo modelo de ações de assistência social, como:
• Definição de estratégias que norteiem a sua operacionalidade.
• Planejamento da gestão.
• Determinação das responsabilidades, e das maneiras de adesão dos 
entes federados.
• Especificação do financiamento e cofinanciamento.
• Fixação das funções das instâncias de pactuações e deliberações.
(NOB/SUAS, 2010).
Através do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, foi aprovada 
a primeira NOB, no domínio da assistência social, através da Resolução nº 204, 
de 04/12/1997, conseguindo agregar em um único documento o procedimento de 
descentralização Político-administrativo nas esferas governamentais e também a 
Sistemática Operacional para financiamento das ações na assistência social.
Esta NOB abordava as competências dos entes federados, os níveis de 
gestão, a forma de operacionalização e sistemática de financiamento, critérios 
para a partilha e prestação de contas, além dos benefícios, programa e projetos 
desenvolvidos na assistência social.
A primeira NOB constituía a Comissão Intergestores Tripartite - CIT, que é 
um espaço importante de articulação e expressão das demandas governamentais 
em todas as esferas, viabilizando assim a implementação da PNAS.
No dia 16 de dezembro de 1998, através da Resolução do CNAS nº 207, foi 
aprovada a segunda NOB, progredindo na construção do Sistema Descentralizado 
e Participativo de Assistência Social, contendo mais pormenores sobre o 
financiamento e critérios para a divisão dos recursos destinados à assistência social, 
enfatizando as responsabilidades dos entes federados nos modelos de gestão, 
mecanismos e procedimentos para a habilitação, as competências dos Conselhos 
de Assistência Social, bem como das Comissões Bi e Tripartites sendo instâncias de 
negociação e pactuação das ações desenvolvidas.
A Resolução do CNAS nº 130, de 15 de julho de 2005, aprovou a terceira NOB, 
congregou e aperfeiçoou as conquistas que foram gradualmente adquiridas com as 
NOBs precedentes, dispondo sobre os níveis de gestão das responsabilidades dos 
entes federados, instrumentalizando a gestão, enfatizando as competências das 
instâncias de pactuação e deliberação, como também atualização e aprimoramento 
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
141
do capítulo sobre o cofinanciamento e critério da divisão na lógica do SUAS. Um 
dos principais diferenciais desta é por ser a primeira NOB que dispõe sobre o 
Sistema Único de Assistência Social, que foi instituído pela Política Nacional 
de Assistência Social de 2004, em observância à Deliberação da IV Conferência 
Nacional de Assistência Social.
Caro(a) acadêmico(a), veja a seguir, na íntegra, a Resolução nº 130/2005 do 
CNAS:
RESOLUÇÃO nº 130, DE 15 DE JULHO DE 2005.
O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, em reunião ordinária 
realizada nos dias 11, 12, 13, 14 e 15 de julho de 2005, no uso da competência 
que lhe conferem os incisos II, V, IX e XIV do art. 18 da Lei n º 8.742, de 7 de 
dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS,
Resolve:
Art. 1º - Aprovar a Norma Operacional Básica da Assistência Social 
– NOB/SUAS, anexá-la, e encaminhá-la ao Senhor Ministro de Estado do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, titular do órgão da Administração 
Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência 
Social, para sua publicação por meio de Portaria.
Art. 2º - Apresentar as seguintes recomendações referentes à NOB/SUAS: 
I- que o texto seja enviado à Presidência da República, Congresso 
Nacional e demais entes federados para conhecimento e observância;
II- que seu conteúdo seja amplamente divulgado nos meios de 
comunicação; 
III- que os órgãos Gestores e Conselhos de Assistência Social publicitem 
as informações contidas no referido documento;
IV- que o Plano Nacional de Capacitação de Gestores e Conselheiros de 
Assistência Social priorize em sua qualificação o conteúdo da NOB/SUAS;
V- que o texto da NOB/SUAS seja impresso e distribuído, inclusive em 
braile.
Art. 3º - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/cnas/legislacao/legislacao/resolucoes/
legislacao/resolucoes/2005>. Acesso em: 10 ago. 2015.
IMPORTANT
E
A NOB de 2005 constitui o Sistema Único de Assistência Social – SUAS e a política 
de assistência social obtém expressivos avanços que apontaram a sua implementação. Definiu 
e normatizou conteúdos fundamentais do pacto federativo, restituindo de forma unitária, 
hierarquizada e complementar as competências de todos os níveis de governo na gestão do 
financiamento e no desempenho de ações de Assistência Social.
142
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
No que se refere aos princípios da NOB/SUAS de 2005, estes estão 
explanados como sendo, “organizativos”, significando a implementação e 
operacionalização da assistência social como política pública de direito social. 
Alguns dos princípios fundamentados nessa NOB expõem uma correlação com 
as diretrizes da LOAS, porém, não propriamente como os mesmos princípios, mas 
matricial idade sociofamiliar na NOB/SUAS – 2005 foi reafirmado como sendo o 
princípio da Proteção Social.
Outra NOB foi aprovada pelo CNAS, através da Resolução nº 269, de 13 de 
dezembro de 2006, que aprova a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos 
do Sistema Único de Assistência Social – NOB/RH SUAS.
A NOB/RH traz como principais eixos a serem acatados para a gestão do 
trabalho na Política de Assistência Social, visando assim a consolidação do SUAS, 
os seguintes pontos:
• Princípios e Diretrizes Nacionais para a gestão do trabalho no âmbito 
do SUAS.
• Princípios Éticos para os Trabalhadores da Assistência Social.
• Equipes de Referência.
• Diretrizes para a Política Nacional de Capacitação.
• Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira, Cargos e Salários. 
• Diretrizes para Entidades e Organizações de Assistência Social.
• Diretrizes para o cofinanciamento da Gestão do trabalho.
• Responsabilidades e Atribuições do Gestor Federal, dos Gestores 
Estaduais, do Gestor do Distrito Federal dos Gestores Municipais para 
a Gestão do Trabalho no âmbito do SUAS.
• Organização do Cadastro Nacional de Trabalhadores do SUAS – 
Módulo CADSUAS.
• Controle Social da Gestão do Trabalho no âmbito do SUAS.
• Regras de Transição.
A condição dos serviços ofertados aos usuários da política de assistência 
social está atrelada diretamente com o desempenho dos profissionais sendo 
intermediários dos direitos sociais da população.
Após sete anos de aprovação na NOB/SUAS de 2005, aconteceu o 
reconhecimento que esta NOB já não propagava e expressava os avanços adquiridos 
desde a sua implementação, devido ao esgotamento da forma de adesão ao sistema, 
como sendo um mecanismo de aprimoramento do SUAS.
 
Foiimprescindível adotar metodologias que já estavam sendo desenvolvidas, 
como também os progressos e avanços normativos dos últimos anos, podendo 
ser citada a Lei nº 2.435/11, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, 
através de um sistema descentralizado e participativo, denominado SUAS, já 
citada no tópico anterior, porém reforçando a sua importância, destaca-se:
• Abrange entre os objetivos da Assistência Social a Proteção Social, a 
Vigilância Socioassistencial e a Defesa dos Direitos.
• Institui os níveis de proteção social básica e especial.
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
143
• Dispões sobre o Centro de Referências de Assistência Social - CRAS 
e o Centro de Referência Especializado de Assistência Social, como 
equipamentos de referência da Assistência Social.
• Permite o pagamento de profissionais com recursos de cofinanciamento 
federal.
• Cria o Índice de Gestão Descentralizada, IGDSUAS, e a sua 
obrigatoriedade para o fortalecimento dos Conselhos.
• Institui que os Conselhos de Assistência Social deverão ser vinculados 
ao órgão gestor da política de assistência social.
• Em consequência ao Benefício de Prestação Continuada, BPC, 
referência a família e a pessoa com deficiência.
• Constitui o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família, 
PAIF, o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e 
Indivíduos, PAEFI e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, 
PETI.
• Determina que cabe ao órgão gestor da Assistência Social gerir o 
Fundo de Assistência Social, nas esferas de governo.
• Institui que o cofinanciamento da política no SUAS, em todas as 
esferas de governo, através de transferência automáticas entre os 
Fundos de Assistência Social. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/Ccivil_03/Leis/L8742compilado.htm>. Acesso em: 15 ago. 2015.
O SUAS, que será o assunto da próxima unidade, obteve nesses últimos 
anos muitas conquistas no campo normativo, através de Leis, Portarias, Decretos, 
Resoluções da CIT e também do CNAS, aperfeiçoando o modelo de gestão do 
SUAS e a operacionalização do Sistema e que necessitam ser incorporados em uma 
nova Norma Operacional.
Sendo:
• Decreto nº 7.788/2012, que regulamenta o Fundo Nacional de Assistência Social 
e estabelece o cofinancimento por meio dos blocos de Financiamento do SUAS.
• Decreto nº 7.636/2012, que regulamenta o repasse do IGDSUAS.
• Decreto nº 5.209/2004, que cria o Programa Bolsa Família e regulamenta o 
IGDPBF.
• Decreto nº 7.334/2010, que institui o Censo SUAS.
• Resolução CNAS nº 109/2009, que aprova a Tipificação Nacional de Serviços 
Socioassistenciais.
• Resolução CIT nº 07/2009, que institui o Protocolo de Gestão Integrada 
dos serviços, benefícios socioassistenciais e transferências de renda para o 
atendimento de indivíduos e de famílias beneficiárias do PBF, PETI, BPC e 
benefícios eventuais, no âmbito do SUAS.
• Resolução CIT nº 08/2010, que estabelece fluxos, procedimentos e 
responsabilidades para o acompanhamento da gestão e dos serviços do SUAS.
• Resolução CIT nº 05/2010, que institui, de forma pactuada, as metas de 
desenvolvimento dos CRAS por períodos anuais, visando sua gradativa 
adaptação aos padrões normativos estabelecidos pelo SUAS, com início em 2008 
e término em 2013.
• Resolução CIT nº 17/2010, que estabelece as prioridades nacionais para o Pacto 
de Aprimoramento da Gestão Estadual e do DF para o quadriênio 2011-2014.
144
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
• Resolução CNAS nº 32/2011, que estabelece percentual dos recursos do SUAS, 
cofinanciados pelo governo federal, que poderão ser gastos no pagamento dos 
profissionais que integrarem as equipes de referência, conforme o art. 6º-E da 
Lei nº 8.742/1993.
Após um amplo movimento de discussão entre gestores, trabalhadores e 
conselheiros, foi elaborada a nova NOB/SUAS 2012.
FIGURA 26 - LINHA DO TEMPO DA METODOLOGIA DE DISCUSSÃO DA NOB/SUAS
FONTE: A autora
O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, no ano de 2012 aprova a 
NOB, por meio da Resolução nº 33, de 12 de dezembro de 2012, sendo resultado de 
diferentes atores que têm sua atuação profissional no SUAS, e envolveu um amplo 
processo de consulta pública, como também a pactuação e negociação na CIT.
Além de reafirmar os objetivos, diretrizes e os princípios éticos e 
organizativos e outras normativas da assistência social, Capítulo I, que estão 
previstos na Lei no 12.435/11, a NOB 2012, constitui o formato da gestão e as 
responsabilidades dos entes federados, disposto no Capítulo II, estabelece o Plano 
de Assistência Social, Capítulo III, situa o Pacto de Aprimoramento, Capítulo 
IV, como o processo de acompanhamento do processo, Capítulo V, determina 
a gestão financeira e orçamentária, Capítulo VI, e os instrumentos da vigilância 
socioassistencial, a gestão do trabalho, Capítulo VII, e o controle social, Capítulo 
VIII, como as instâncias de pactuação e negociação, Capítulo IX, além das regras 
de transição a serem observadas por todos os entes federados, Capítulo X.
O parágrafo acima descrito, justifica resumidamente a aprovação de uma 
nova NOB, e da importância de pensar sobre as competências institucionais 
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
145
necessárias para os entes federados inserirem e implementarem um modelo de 
proteção social, com ampla cobertura, além da oferta de serviços e benefícios com 
qualidade para a população.
Conforme:
o cenário de ampliação da cobertura dos serviços, associado à necessidade 
de aprimoramento da gestão do Sistema, exige que o desenho da gestão 
do SUAS seja aperfeiçoado, pois a complexificação do Sistema produziu 
novas demandas para a gestão da política. O estágio em que o SUAS está 
requer instrumentos que aprimorem a gestão e qualifiquem os serviços 
(BRASIL, 2010, p. 9).
Nesse sentindo a NOB 2012 passa a agregar a intensa regulação organizada 
e instituída por meio de leis, decretos, resoluções que tinham como finalidade 
propor condições dentro da legalidade, propondo o implante de estruturas, 
instrumentos e mecanismos para a implementação e consolidação do SUAS.
A NOB 2012 apresentou algumas inovações, dentre elas pode-se destacar 
as que são indicativas ao planejamento e ao acompanhamento da Política de 
Assistência Social, em todos os níveis de governo, visando aperfeiçoar e qualificar 
a gestão, os serviços e benefícios, sendo assim a NOB proporciona instrumentos 
articulados e integrados, e que estejam em consonância às estruturas e mecanismos 
de planejamento que já existem, contribuindo na construção de um ciclo 
ininterrupto da gestão da Política de Assistência Social que já existe.
Como previsto na LOAS, o Plano de Assistência Social - PAS, se torna o 
eixo estruturador e estratégico do planejamento das ações, objetivando centralizar, 
organizar, regulamentar e nortear a efetivação desta política de assistência social, 
tendo como mecanismo por meio da concretização do diagnóstico socioterritorial. 
Este deve ser realizado em todas as esferas governamentais, em um período de 
quatro anos, sendo o mesmo período de Plano Plurianual de Ação Governamental 
- PPAG, assegurando a contemplação das ações previstas para assistência social no 
ciclo orçamentário.
Este ciclo orçamentário foi definido pela Constituição Federal de 1988, 
sendo composto pelas seguintes leis:
• Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
• Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPAG compõe um mecanismo de planejamento das ações governamentais 
fixadas a médio prazo e que possuem diretrizes, objetivos, ações, metas físicas e 
financeiras das administrações públicas durante o período de quatro anos seguintes 
da sua aprovação, tornando-se alicerce para a construção da LOA, e essa traz uma 
nova compreensão para o planejamento público das ações do Estado.
146
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICADE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A vinculação do período de construção do Plano de Assistência Social 
em concordância com o PPAG objetiva a integração das propostas de cada setor 
ao planejamento universal da administração pública, para permitir condições de 
garantir os recursos orçamentários e financeiros para a Política de Assistência Social.
A NOB tem a competência de afirmar que o PAS contempla todas as questões 
necessárias para o desenvolvimento do planejamento governamental, considerando 
todas as deliberações aprovadas nas Conferências e do aprimoramento do SUAS 
através da execução das metas nacionais e estaduais.
NOTA
A NOB aprimora o Pacto de Aprimoramento organizado entre a União e os Estados, 
objetivando consolidar nacionalmente as metas e prioridades de cada esfera governamental, e 
aperfeiçoar a gestão da Política de Assistência Social, definindo indicadores, acompanhamento 
e avalição dos entes federados, para obter os resultados planejados.
 As inovações que estruturam a NOB 2012 estão ligadas ao aprimoramento 
dos níveis de gestão, através da apresentação de resultados efetivados da política, 
e que são verificados anualmente, pelo Índice de Desenvolvimento do SUAS – 
IDSUAS, elaborado através de indicadores originários dos sistemas nacionais de 
informação do Ministério do Desenvolvimento Social de Combate à Fome - MDS, 
e dos sistemas de estatística já existente.
UNI
IGD SUAS é o instrumento de aferição da qualidade da gestão descentralizada 
dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como da articulação 
intersetorial, no âmbito dos municípios, DF e estados. Conforme os resultados alcançados, a 
União apoiará financeiramente o aprimoramento da gestão como forma de incentivo. 
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/orientacoes-igdsuas-para-
site/201crepasse-de-recursos-do-igd-suas201d>. Acesso em: 12 ago. 2015.
O acompanhamento do sistema pelos entes federados será realizado 
através do alcance das metas pactuadas, dos indicadores e da observância das 
normas indicadas no SUAS, onde:
• Os municípios serão acompanhados pelos seus respectivos estados.
• O Distrito Federal e os estados pertencerão à União.
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
147
Na NOB 2012, está prevista a ajuda e apoio técnico, onde precisará seguir 
procedimentos com objetivo de obter os resultados almejados através de atuações 
de acompanhamento proativa e preventivas. Isto significa que, para ultrapassar as 
dificuldades deparadas na gestão pelos entes federados serão realizados planos de 
providência e que obrigatoriamente deverão ser aprovados e acompanhados pelos 
referentes Conselhos, e também serão disponibilizados planos de apoio elaborados 
pela União para os estados e Distrito Federal, e dos estados para os municípios. 
Se acontecer de algum ente federado descumprir o que estabelece os planos 
de providências e de apoio, poderá a União suspender ou bloquear os recursos 
financeiros, tanto na exclusão como na expansão do cofinanciamento, além do 
descredenciamento dos equipamentos da Política Nacional de Assistência Social, 
com comunicação ao Ministério Público.
É importante destacar que a NOB 2012 prevê de forma igualitária 
mecanismos de monitoramento, consecutivo e sistêmico, acompanhando a 
implementação e o desenvolvimento dos serviços, dos programas, dos projetos e 
dos benefícios socioassistenciais sobre os objetivos e metas indicadas.
Este monitoramento deverá valer-se de insumos, procedimentos e 
resultados que foram pactuados com os entes federados, com a finalidade de 
acompanhar a demanda das ações socioassistenciais, como também a atuação e 
desempenho da gestão, das Comissões Intergestoras e dos Conselhos.
Com bases nas inovações da NOB/SUAS 2012, é possível realizar a seguinte 
comparação:
QUADRO 2 - GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
FONTE: A autora
148
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Perante o quadro acima pode-se destacar algumas responsabilidades 
comuns entre a União, estados, Distrito Federal e municípios, mediante a NOB/
SUAS 2012, sendo:
• Instituir, ordenar e coordenar o SUAS em sua esfera.
• Constituir prioridades e metas apontando a prevenção e o combate da pobreza, 
da desigualdade e das vulnerabilidades e riscos sociais.
• Regularizar e normatizar a política de assistência social em cada nível de 
governo.
• Ordenar e elaborar o Pacto de Aprimoramento do SUAS.
• Articular a participação da sociedade civil, principalmente dos usuários da 
política de assistência social na sua elaboração.
• Organizar o planejamento consecutivo e participativo no que se refere à política 
de assistência social.
• Garantir a que a dotação orçamentária contemple os Planos de Assistência Social 
e dos acordos realizados no Pacto de Aprimoramento do SUAS.
• Avalizar de forma integral a proteção socioassistencial à população, através da 
qualificação dos serviços.
• Implantar, estruturar e implementar a Vigilância socioassistencial.
• Administrar de maneira associada e integral, os serviços, programa, benefícios 
e programas de transferência de renda.
• Implementar o sistema de informação, acompanhamento, monitoramento e 
avaliação.
• Organizar, elaborar, implantar e executar a NOB/RH – SUAS, que determina a 
política de recursos humanos.
• Constituir a ouvidoria do SUAS.
• Acatar e atender as ações socioassistenciais emergenciais.
LEITURA COMPLEMENTAR
ASSISTÊNCIA SOCIAL
[...]
2 FATOS RELEVANTES
2.1 A nova NOB do Suas
A NOB é um instrumento normativo que disciplina a gestão da Política 
Nacional de Assistência Social, considerando seus princípios estruturantes de 
descentralização política-administrativa e de participação e controle social.
Trata-se, portanto, de documento com as principais orientações para a 
operacionalização do SUAS, que especifica, entre outros pontos, as responsabilidades 
dos entes federados, a sistemática de financiamento e o papel das instâncias de 
deliberação e pactuação e de controle social.
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
149
O advento da NOB/Suas 2012 cumpriu um duplo papel. De um lado, 
consolidou mudanças realizadas nos anos anteriores, tais como a criação dos incentivos 
financeiros à gestão (IGD-PBF e IGD-Suas), do Cadastro Único para Programas Sociais 
(CadÚnico), do Censo Suas, da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos 
(NOB/RH), do Protocolo de Gestão Integrada dos Serviços, Benefícios e Transferência 
de Renda, entre outras novidades surgidas nos anos recentes. 
De outro, trouxe algumas inovações, principalmente com relação ao modelo 
de gestão descentralizada e seu financiamento, mas também no que concerne ao 
controle social do Suas. A nova norma traz ainda novas referências visando à 
implantação da vigilância socioassistencial.
O formato da gestão federativa do Suas foi a principal questão modificada 
pela NOB 2012, dado o diagnóstico quanto aos resultados da gestão descentralizada 
do sistema. Algumas preocupações motivaram a revisão da norma, como o caráter 
essencialmente municipalizante da descentralização, com fraca participação dos 
estados e o funcionamento não adequado dos instrumentos previstos na NOB 2005 
para o financiamento regular, para o planejamento da gestão do sistema e para a 
atuação plena das instâncias do controle social. Este contexto motivou a revisão 
da NOB e a consequente elaboração de um novo modelo de gestão, que vincula 
pactuação de prioridades entre os entes com a ênfase no planejamento, segundo 
uma nova lógica de gestão financeira, visando ao aprimoramento do SUAS.
Antes de conferir detalhes do novo modelo de gestão proposto pela NOB, 
é válido relembrar como estava estruturado o modelo então vigente, criado em 
2005. Este se baseava na adesão dos entes ao sistema, mediante a habilitação 
dos municípios a um dos níveis de gestão do Suas (inicial, básica ou plena), e 
na celebraçãodo pacto de aprimoramento da gestão com os estados. A adesão 
subnacional ocorria mediante cumprimento de alguns requisitos, sendo os 
principais a instituição, em nível local, do conselho de assistência social, do fundo 
de assistência social e a elaboração do plano de assistência social.
Uma das críticas mais frequentes a esse modelo era seu caráter estático, 
pois a criação de instrumentos e instituições por parte dos entes subnacionais não 
assegurava que tais instrumentos efetivamente desempenhassem as funções para 
as quais foram pensados. Além disso, avaliações mostravam que a descentralização 
da Política Nacional de Assistência Social apresentava caráter essencialmente 
municipalizante. Para alguns, o modelo conferia um papel residual aos estados; 
para outros, havia um papel claramente definido para esta instância, mas faltava 
mais comprometimento por parte dos estados no desenvolvimento do sistema.
De fato, a NOB 2005 fixava atribuições à instância estadual e previa a 
obrigação de fornecer apoio técnico e financeiro aos municípios. Ademais, o pacto 
de aprimoramento da gestão, celebrado com os estados e o Distrito Federal (DF), 
estipulava tarefas prioritárias para estes entes.
O reconhecimento do esgotamento e das ineficiências do modelo em vigor 
estimulou a elaboração de uma nova proposta de gestão descentralizada, cujo 
150
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
cerne reside na substituição da adesão, por meio do processo de habilitação, por 
mais pactuação entre os entes. O pacto pretende estabelecer um compromisso dos 
entes federados com o aprimoramento da gestão, dos serviços e dos benefícios da 
política por meio da fixação de metas e prioridades nas instâncias intergestoras 
(Comissão Intergestora Tripartite – CIT e Comissão Intergestora Bipartite – CIB), 
estabelecidas a cada quatro anos, com revisão anual.
A norma prevê a classificação dos entes em níveis de gestão que procuram 
expressar o estágio de organização do Suas nas distintas esferas de governo, por 
meio de escala de aprimoramento na implantação e/ou gestão do sistema. Os níveis 
de gestão serão avaliados a partir do Índice de Desenvolvimento (ID) do SUAS; 
um indicador sintético composto pelo conjunto de indicadores de gestão, serviços, 
programas, projetos e benefícios socioassistenciais, que são apurados a partir das 
informações coletadas pelo Censo Suas e de outros sistemas do Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
O novo modelo busca ainda instituir uma cultura de planejamento e 
acompanhamento no SUAS. As prioridades e as metas estabelecidas no pacto deverão 
refletir-se nos processos de planejamento, visando ao alcance delas. Assim elas 
devem influenciar a elaboração dos planos municipais e estaduais de assistência. Ou 
seja, o pacto de aprimoramento e o plano de assistência social devem guardar forte 
relação entre si. Com este arranjo, busca-se resgatar o papel do plano de assistência 
social, que, embora presente no modelo anterior como requisito para habilitação dos 
entes ao SUAS, não figurava como instrumento efetivo de planejamento e gestão.
Dados do Censo Suas 2012 revelaram que, apesar de 92,8% dos municípios 
terem afirmado possuir plano municipal de assistência social aprovado pelo 
conselho municipal, em 35% dos casos o plano leva quatro anos para ser atualizado 
(BRASIL, 2013a).
O pacto de aprimoramento prevê ainda processos de acompanhamento e 
avaliação, não apenas com relação ao alcance das metas pactuadas, mas também 
quanto à observância das normativas gerais do Suas. A cargo da União, fica o 
acompanhamento dos estados e do DF, enquanto os estados são encarregados de 
acompanhar o andamento das metas nos seus municípios. É interessante observar 
que o processo de acompanhamento prevê, além da aferição de resultados vis-
à-vis as metas fixadas no pacto, o desencadeamento de ações com o objetivo de 
resolver dificuldades encontradas para o alcance das metas. Este processo de 
acompanhamento deve ser anual e orientar ações de apoio técnico e financeiro à 
gestão descentralizada. Tal como previsto na NOB, o processo de acompanhamento 
não tem objetivo meramente punitivo, mas, antes disso, propõe auxiliar na 
resolução de dificuldades. Para tanto, a norma prevê a elaboração do Plano de 
Providências, um instrumento de planejamento das ações para a superação de 
dificuldades, dos entes federados na gestão e na execução de serviços, programas, 
projetos e benefícios socioassistenciais (BRASIL, 2012a, p. 29). 
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
151
Estes devem ser elaborados pelos entes, aprovados pelo conselho na 
respectiva instância e pactuados na comissão de intergestores. O descumprimento 
do plano de providências pode desencadear a aplicação de medidas administrativas.
Um desenho fortemente baseado na pactuação entre os entes não poderia 
vir desacompanhado de iniciativas de reformulação das instâncias de negociação 
e pactuação do Suas. Por esta razão, a NOB/Suas 2012 conceitua a pactuação 
no âmbito da gestão da Política Nacional de Assistência Social e detalha as 
competências da CIT e da CIB. Na definição da composição destas instâncias, 
percebe-se a preocupação em assegurar a paridade na representação entre estados 
e municípios e entre regiões e portes dos municípios; questões fundamentais para 
a legitimidade dos acordos efetuados. Ainda neste sentido, a norma reconhece as 
entidades que representam os secretários estaduais e municipais de Assistência 
Social – Fórum Nacional de Secretários de Assistência Social (Fonseas), Colegiado 
Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social (Congemas) e Colegiado 
Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social (Coegemas) – e lhes concede 
o direito de indicar seus representantes nas respectivas comissões.
Em suma, o novo modelo de gestão apresentado na NOB/Suas 2012 
está principalmente fundado na pactuação federativa de metas e prioridades, 
considerando o estágio de desenvolvimento do Suas nos diversos entes. Ademais, 
visando garantir efetividade aos compromissos assumidos, se aposta na forte 
relação entre pactuação e planejamento, com estreitamento entre o pacto e os 
planos de assistência social, e na previsão de apoio técnico e financeiro entre os 
entes para o alcance das metas e a definição de mecanismos de acompanhamento 
e avaliação do desempenho de estados e municípios.
O Pacto de Aprimoramento do Suas, previsto pela NOB 2005, trazia 
o objetivo de fomentar a adesão dos estados e do DF ao Suas. Dessa forma, a 
reconfiguração da gestão descentralizada não é estratégia inteiramente nova, 
mas sim um aprofundamento da pactuação. Para aprimorar o sistema, o novo 
modelo, presente na norma de 2012, estende o pacto aos municípios – antes 
submetidos ao processo de habilitação. O pacto de aprimoramento da gestão dos 
estados introduziu nova lógica de gestão descentralizada, pautada na adesão e na 
pactuação de metas entre os entes, com o respectivo acompanhamento e revisão.
Diante disso, cabe analisar se o aprofundamento da estratégia de 
pactuação na nova NOB considera as lições aprendidas em torno do desempenho 
alcançado pelo Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual de 2005. A despeito 
da ausência de um documento oficial de avaliação do pacto estadual, a realização 
de comparação entre os pactos e os dados do Censo Suas traz algumas indicações 
importantes. A permanência de prioridades apontadas, ainda em 2007, quando 
foi assinado o primeiro pacto com os estados (com vigência bianual), sugere, por 
exemplo, a presença de dificuldades de avançar em alguns pontos relacionados às 
responsabilidades estaduais na gestão do SUAS.
152
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Ainda em 2007, o primeiro pacto trazia entre as prioridades para a 
gestão estadual a prestação de apoio técnico aos municípios na estruturação e na 
implantação de seus sistemas municipais de assistênciasocial. [...]
Pouco mais de um quarto dos municípios afirmaram que seus técnicos 
não participaram ou participaram somente uma vez de atividades de orientação e 
apoio técnico promovidas pelo Estado nos últimos doze meses. [...].
A estruturação da rede regionalizada de serviços da proteção social 
especial é outra atribuição conferida aos estados prevista na NOB/Suas 2005 e 
que foi reafirmada na celebração do primeiro pacto estadual em 2007. Naquela 
ocasião, uma das metas atribuídas aos estados, visando promover a regionalização 
da rede de atendimento, era a descrição da organização do território em regiões e 
microrregiões, com identificação da implantação dos serviços de caráter regional e 
indicação dos municípios-sede (ou polo) e respectivos municípios de abrangência, 
bem como o levantamento da demanda pela estruturação de novos serviços.
Contudo, dados do Censo Suas 2012 revelam que quase a metade dos 
estados (42,3%) ainda não possuía plano ou proposta de regionalização dos 
serviços de proteção social especial. Em doze estados não havia serviço ou unidade 
de caráter regional de proteção social especial. Dezessete secretarias estaduais 
sequer possuíam um diagnóstico da incidência das situações de risco e violações 
de direito existentes no estado – informação fundamental para a organização da 
rede de assistência no território. A falta de engajamento na estruturação da rede 
transparece ainda quando se constata que dez secretarias estaduais de assistência 
social não possuíam um diagnóstico sobre o volume e a localização da oferta dos 
serviços de proteção social especial no estado (BRASIL, 2013a).
Por fim, outra prioridade acordada no Pacto de Aprimoramento da Gestão 
Estadual, celebrado em 2007, era o reordenamento institucional e programático do 
órgão gestor de assistência social para adequação ao Suas. Com este intento, o pacto 
estabelecia a adequação da estrutura organizacional das secretarias de assistência 
social dos Estados e do DF, e a adequação do quadro de pessoal às necessidades da 
nova estrutura e às funções da Secretaria de Assistência Social. Os dados do Censo 
Suas 2012 mostram, entretanto, que permanece como desafio relevante neste campo 
a consolidação na estrutura do órgão gestor estadual de todas as áreas essenciais, 
notadamente as de vigilância social, de gestão do trabalho e de monitoramento 
e avaliação. Apenas em cinco secretarias estaduais existiam áreas de gestão do 
trabalho estruturadas, e apenas seis identificam, formalmente, áreas de vigilância 
social. Concomitantemente, os dados sinalizam que os esforços para a adequação 
do quadro de pessoal são reduzidos, visto que 70% dos órgãos gestores estaduais e 
do DF não realizaram concurso público para a contratação de trabalhadores de nível 
superior ou de nível médio no período 2008-2010 (BRASIL, 2013a).
Observa-se, portanto, o desempenho pouco satisfatório do pacto de 
aprimoramento da gestão estadual desde sua instituição, em 2007. Corroborando 
este diagnóstico, tem-se a repetição de algumas prioridades acordadas em 2007 
TÓPICO 4 | NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (NOB/SUAS)
153
nos pactos posteriores, inclusive o pacto celebrado em 2010, com vigência no 
quadriênio seguinte. Apesar disto, a NOB 2012 continua apostando no reforço da 
pactuação federativa como estratégia para aprimoramento do Suas.
O novo modelo se baseia no fortalecimento da colaboração e da cooperação 
entre os entes para o alcance de metas nacionalmente pactuadas. Em um contexto 
de autonomia dos entes federados, a cooperação intergovernamental é um desafio 
para a gestão de políticas públicas. A Política Nacional de Assistência Social, 
assim como as políticas de saúde e educação, logrou construir alguns mecanismos 
cooperativos baseados em recompensas e sanções, ainda que a participação dos 
estados seja bastante questionável. A despeito disso, a efetividade do modelo ora 
proposto na assistência está condicionada ao desafio maior de conseguir cooperação 
dos entes que convivem em ambiente federativo com alta desigualdade regional 
e social. Somam-se a esse contexto, ainda, as diferenças quanto às capacidades de 
gestão e a acirrada competição regional, na qual estão ausentes regras cooperativas 
claras e há reduzidos mecanismos de cooperação formal e informal (SOUZA, 2009).
A efetividade do modelo proposto na NOB/Suas 2012 dependerá, 
sobretudo, da força política das comissões intergestoras e da capacidade de suas 
decisões serem acolhidas pelos secretários estaduais e municipais de assistência. 
A norma operacional de 2012 consolidou também uma inovação importante 
no âmbito da gestão financeira: o cofinanciamento por meio dos blocos de 
financiamento. Estes blocos agregam os pisos que operam o financiamento de 
programas e serviços em cada nível de proteção, de acordo com a Tipificação 
Nacional dos Serviços Socioassistenciais (BRASIL, 2009a). Os pisos foram criados na 
norma anterior como mecanismo de repasse para o cofinanciamento dos serviços. 
No período inicial de construção do Suas, a estratégia de cofinanciamento 
por meio dos pisos buscava assegurar a implantação dos serviços em conformidade 
com as normatizações existentes. Contudo, este modelo se revelou rígido, dado 
que os recursos de cada piso deveriam ser aplicados estritamente no serviço 
respectivo. Assim, a substituição dos pisos pelos blocos na operacionalização do 
cofinanciamento possibilita aos gestores mais flexibilidade na gestão orçamentária, 
ao permitir a realocação de recursos em um mesmo bloco.
[...] A NOB 2012 estabeleceu estratégias para ampliar a participação da 
sociedade civil nos conselhos e nas conferências de assistência social, notadamente 
dos usuários dos serviços, grupo que era considerado sub-representado nas 
instâncias do controle social, comprometendo a representação da sociedade civil. 
Diante disto, a norma propõe o reforço na articulação com movimentos sociais e a 
organização de novos espaços coletivos de participação dos usuários nos serviços 
socioassistenciais.
Ademais, a norma busca aperfeiçoar as condições para a realização das 
conferências e a atuação dos conselhos. Para tanto, fixou responsabilidades da 
União, dos estados, do DF e dos municípios com o controle social. Estes entes 
154
UNIDADE 2 | AS NOVAS PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
devem prover aos conselhos infraestrutura e recursos materiais, humanos e 
financeiros, arcando com as despesas inerentes ao seu funcionamento. Apesar de 
a previsão de apoio financeiro aos conselhos estar presente desde a NOB 2005, o 
Censo Suas revelou a dificuldade destes foros de contar com financiamento dos 
órgãos gestores aos quais se vinculam [...].
Por fim, resta comentar a atenção especial dada na nova norma à vigilância 
socioassistencial, uma das funções atribuídas à Política Nacional de Assistência 
Social. A vigilância refere-se à produção, à sistematização, à análise e à disseminação 
de informações territorializadas a respeito das situações de vulnerabilidade e risco 
social e também da oferta de serviços socioassistenciais. A partir do trabalho da 
vigilância, espera-se contribuir para o planejamento e a organização da oferta de 
serviços no território. [...]
FONTE: Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/politicas_
sociais/140930_bps22_cap2.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2015.
155
RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico você viu que:
• O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, através da Resolução no 145, 
de 15 de outubro de 2004, aprova a Política Nacional de Assistência Social - 
PNAS.
• A Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social - NOB/SUAS 
organiza a forma e o modelo da proteção social, regularizando, normatizando 
e operacionalizando os princípios e diretrizes que sustentam a descentralização 
do modelo de gestão e execução dos serviços, programas, projetos e benefícios 
sociais.
• Através do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, foiaprovada a 
primeira NOB, no domínio da assistência social, através da Resolução nº 204, de 
04/12/1997.
• No dia 16 de dezembro de 1998, através da Resolução do CNAS nº 207, foi 
aprovada a segunda NOB.
• A Resolução do CNAS nº 130, de 15 de julho de 2005, aprovou a terceira NOB, 
congregou e aperfeiçoou as conquistas que foram gradualmente adquiridas com 
as NOBs precedentes, dispondo sobre os níveis de gestão, das responsabilidades 
dos entes federados, instrumentalizando a gestão, enfatizando as competências 
das instâncias de pactuação e deliberação, como também atualização e 
aprimoramento do capítulo sobre o cofinanciamento e critério da divisão na 
lógica do SUAS.
• No que se refere aos princípios da NOB/SUAS de 2005, estes estão explanados 
como sendo, “organizativos”, significando a implementação e operacionalização 
da assistência social como política pública de direito social.
• A Resolução nº 269, de 13 de dezembro de 2006, do CNAS, aprova a Norma 
Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência 
Social – NOB/RH SUAS.
• O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, no ano de 2012 aprova a 
NOB, por meio da Resolução nº 33, de 12 de dezembro de 2012, sendo resultado 
de diferentes atores que têm sua atuação profissional no SUAS, e envolveu um 
amplo processo de consulta pública, como também a pactuação e negociação na 
CIT.
156
• A NOB 2012 apresentou algumas inovações, dentre elas pode-se destacar as que 
são indicativas ao planejamento e ao acompanhamento da Política de Assistência 
Social.
• Como previsto na LOAS, o Plano de Assistência Social - PAS, se torna o eixo 
estruturador e estratégico do planejamento das ações, objetivando centralizar, 
organizar, regulamentar e nortear a efetivação desta política de assistência 
social, tendo como mecanismo a concretização do diagnóstico socioterritorial.
• O PPAG compõe um mecanismo de planejamento das ações governamentais 
fixadas a médio prazo e que possuem diretrizes, objetivos, ações, metas físicas 
e financeira das administrações públicas durante o período de quatro anos 
seguintes da sua aprovação.
• A NOB tem a competência de afirmar que o PAS contempla todas as questões 
necessárias para o desenvolvimento do planejamento governamental, 
considerando todas as deliberações aprovadas nas Conferências, e do 
aprimoramento do SUAS através da execução das metas nacionais e estaduais.
• Na NOB 2012 está prevista a ajuda e apoio técnico, onde precisará seguir 
procedimentos com objetivo de obter os resultados almejados através de 
atuações de acompanhamento proativa e preventivas.
• A NOB 2012 prevê de forma igualitária mecanismos de monitoramento, 
consecutivo e sistêmico, acompanhando a implementação e o desenvolvimento 
dos serviços, dos programas, dos projetos e dos benefícios socioassistenciais sobre 
os objetivos e metas indicadas.
157
1 A NOB/SUAS de 2012 apontou algumas inovações estratégicas para a 
Política de Assistência Social. Cite duas delas.
2 Na nova NOB/SUAS, uma das questões fundamentais é que a habilitação 
dos municípios deixa de ser cartorial. O nível de gestão vai depender da 
apuração do IDSUAS fazendo uma relação da organização do SUAS local, 
estadual e distrital. Descreva o que é IDSUAS.
AUTOATIVIDADE
158
159
UNIDADE 3
SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM 
MOVIMENTO NO BRASIL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você será capaz de:
• compreender quais são os conceitos e as bases teóricas do SUAS; 
• aprender quais são os níveis de gestão do SUAS;
• conhecer o reordenamento dos serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais, instrumentos de Gestão do SUAS;
• analisar quais são os desafios de implementação do SUAS.
A Unidade 3 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor aprofunda-
mento do conteúdo e fixar melhor seus conhecimentos, no final de cada tópi-
co você terá oportunidade de realizar as atividades propostas.
TÓPICO 1 – CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS 
 ESTRUTURANTES)
TÓPICO 2 – SUAS: NÍVEIS DE GESTÃO E DE PROTEÇÃO SOCIAL
TÓPICO 3 – A CONCRETIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
TÓPICO 4 – A LINHA DO TEMPO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
160
161
TÓPICO 1
CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO 
SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Como vimos até o presente momento, a Assistência Social passou a ser 
considerada como uma Política Pública garantida como direito do cidadão e dever do 
Estado, por meio da Constituição Federal de 88 e consolidada pela Lei Orgânica da 
Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, passando a integrar 
a Política de Seguridade Social, juntamente como a Saúde, Previdência Social.
 Através da efetivação da LOAS, consolidou-se o Sistema Único de 
Assistência Social, SUAS, através da aprovação de uma nova Política Nacional de 
Assistência Social – PNAS, em setembro de 2004, atendendo como já citado as 
deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social, que foi realizada na 
cidade de Brasília em dezembro de 2003.
Conforme a NOB/SUAS (2005):
O SUAS é um sistema público não contributivo, descentralizado e 
participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico 
da Assistência Social no campo da Proteção Social, sendo requisito 
essencial para efetivação da Assistência Social como política pública 
(BRASIL, 2005).
A regulação das ações da Política de Assistência Social, bem como a 
consolidação da LOAS, estão materializas no SUAS, pois determina e constitui 
mecanismos fundamentais e indispensáveis para o desempenho de ações desta 
política pública.
Esta última unidade do caderno de estudos da disciplina, tem como 
centralidade apresentar os eixos estruturantes do SUAS, como os desafios 
práticos no dia a dia de gestão pública, por meio dos tipos e níveis de gestão, 
do Reordenamento (Tipificação) dos serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais, instrumentos de Gestão do SUAS.
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
162
FIGURA 27 – EIXOS ESTRUTURANTES
FONTE: Disponível em: <http://ufogenesis.com.br/lancado-novo-plano-
estrategico-de-ciencia-e-tecnologia.html>. Acesso em: 24 ago. 2015.
Este primeiro tópico da Unidade 3 tem como objetivo apresentar e refletir 
sobre os eixos estruturantes do SUAS, como também, elencar quais são os desafios 
impostos para que ocorra a sua implementação no dia a dia, com uma visão crítica.
Conforme citado, o SUAS, surgiu e foi organizado para consolidar a 
LOAS no país, objetivando fazer da Assistência Social, uma política pública com a 
garantia de direitos.
Para uma melhor compreensão sobres os eixos estruturantes do SUAS, 
os mesmos foram divididos em subtemas, sendo eles: a descentralização político-
administrativa, a família como foco central das ações, a política de financiamento e 
de recursos humanos, a informação, o monitoramento e a avaliação (dos programas, 
projetos, serviços e benefícios), os conselhos de assistência social em todas as suas 
três esferas governamentais e o desafio da participação popular no controle social, 
oportunizando assim uma discussão entre sociedade civil e poder público.
2 OS EIXOS ESTRUTURANTES DO SISTEMA ÚNICO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL – SUAS, ATRAVÉS DA PONDERAÇÃO 
TEÓRICO-PRÁTICA
A metodologia de implementação da Política Nacional de Assistência 
Social - PNAS, teve em seu desenvolvimento um importante instrumento na sua 
consolidação, que foi por meio do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, 
organizado com a finalidade de materializar o processo de andamento da PNAS 
como uma Política Pública de direito para todos os cidadãos que dela necessitarem.
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
163
Com a IV Conferência Nacional de Assistência Social, no ano de 2003, a 
efetivação dos direitos socioassistenciais se fortaleceram através de uma nova 
agenda política, por meio do SUAS, quese concretiza como sendo modelo de gestão 
para todo o Brasil, por meio de todas as esferas governamentais, consolidando um 
princípio de descentralização conforme a LOAS.
 
O Projeto-Lei nº 3.077/08 foi considerado o marco legal, para legalizar o 
SUAS, tornando uma lei nacional, durante tramitação no Congresso Nacional para 
a aprovação deste Projeto-Lei houve manifestação de apoio do Conselho Nacional 
de Assistência Social - CNAS, do Conselho Federal de Assistência Social - CFESS, 
Conselhos Regionais de Serviço Social - CRESS, a Executiva Nacional de Estudantes 
de Serviço Social - ENESSO, e outras organizações estudantis e de classe.
No dia 6 de julho de 2011, a Lei nº 12.435 foi sancionada pela Presidente 
do Brasil, Dilma Rousseff, que altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que 
dispõe sobre a organização da Assistência Social. Tendo como objetivo:
Art. 2o A assistência social tem por objetivos:
I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à 
prevenção da incidência de riscos, especialmente:
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice;
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção 
de sua integração à vida comunitária; e
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa 
com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover 
a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família;
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a 
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, 
de ameaças, de vitimizações e danos;
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos 
no conjunto das provisões socioassistenciais.
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social 
realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos 
sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e 
promovendo a universalização dos direitos sociais. (NR) Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.
htm>. Acesso em: 24 ago. 2015.
Sendo assim, o SUAS se estabelece como um mecanismo para a concretização 
da LOAS, enfatizando a descentralização da gestão nas três esferas governamentais 
com a participação da Sociedade Civil e Estado.
Através deste novo sistema é priorizada a responsabilidade do Estado na 
garantia aos direitos de todos os usuários da Política de Assistência Social, sendo 
esta a única que tem condições de suprir as necessidades básicas do cidadão.
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
164
Os eixos estruturantes que serão apresentados neste tópico são as bases 
organizativas, NOB/SUAS/2005, para a gestão do SUAS, definindo, organizando 
e fortalecendo a efetivação da Política de Assistência Social em todo território 
nacional.
Os eixos principais que norteiam a implementação deste novo sistema são:
a) Precedência da gestão pública da política de assistência social.
b) Alcance dos direitos socioassistenciais por todos os cidadãos que precisarem.
c) Matricialidade familiar.
d) Territorialização.
e) Descentralização político-administrativa e reordenamento institucional da 
gestão.
f) Financiamento partilhado com todos e entre os entes federados.
g) Fortalecimento da relação de democracia entre Estado e sociedade civil.
h) Articulação com toda a rede de atendimento socioassistencial.
i) Valorização do Controle Social.
j) Participação da comunidade/usuário.
k) Qualificação dos recursos humanos que atuam na política.
l) Implementação do sistema de informação, monitoramentos, avaliação e 
sistematização de resultados.
Estes eixos contribuem na personificação, unificação e qualidade dos 
serviços ofertados, como também da avaliação dos indicadores através de consulta 
aos indicadores sociais, além da definição terminologia das ações socioassistenciais.
O SUAS, através de sua implementação, passou a ser considerado como 
uma revolução na assistência social do Brasil.
Este sistema é fruto de aproximadamente duas décadas de discussão, 
colocando em prática os princípios da Constituição Federal – 88, que integra a 
Assistência Social, juntamente com Saúde e Seguridade Social à Previdência Social.
UNI
A Assistência Social, que antes estava fundamentada na prática clientelista, 
assistencialista e tutelada, passa a ter seus benefícios como direitos de cidadania.
Outro eixo do SUAS é a matricialidade sociofamiliar, sendo este a 
centralidade das ações do sistema.
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
165
Para Pereira (2009, p. 26), desde o início da década de 70, “[...] a família vem 
sendo redescoberta como um importante agente privado de proteção social”. 
Essa é a justificativa que faz com que a família seja hoje o foco de atenções 
em todas as políticas públicas, decorrente da falta de uma política exclusiva no 
Brasil, como também é inexistente em outros países, a família passou a ser um 
objetivo de discussão no meio acadêmico e científico, perante a relação que se 
constitui entre família e Estado, visto que este é o encarregado e o responsável para 
suprir as demandas sociais das famílias por meio da promoção de políticas sociais.
Entre as décadas de 70 e 80, em especial na década de 90, onde o 
neoliberalismo exalta as diferenças e desigualdades sociais, e ao mesmo tempo, 
existe uma discussão de um Estado como um instrumento mais forte, que se faz 
presente e interveniente, mas o neoliberalismo objetiva um Estado que esteja longe 
das demandas sociais, passando a responsabilidade para a sociedade civil.
Segundo Pereira (2009, p. 32): “[...] o Estado, com o recurso do poder e, 
portanto, da autoridade coativa, que só ele possui; o mercado, com o recurso do 
capital; e a sociedade, da qual a família faz parte, com o recurso da solidariedade”. 
A autora define que essas instituições constituem, uma organização que 
necessitaria prover o bem-estar dos usuários, por ser: “[...] considerada a célula-
mater da sociedade ou a base sobre a qual outras atividades de bem-estar se 
apoiam, a família ganhou relevância atual justamente pelo caráter informal, livre 
de constrangimentos burocráticos e de controles externos” (PEREIRA, 2009, p. 36).
O Estado não consegue suprir todas as demandas sociais e acaba passando 
a responsabilidade de proteção para a família, desviando assim o foco do 
responsável pelas disparidades sociais. 
No artigo 226 da Constituição familiar, expressa que é de responsabilidade 
do Estado a proteção à família, reconhecendo como alicerce da sociedade, como 
sujeito de direitos, como outras legislações.
A concepção do conceito que a família é a referência é importante para os 
gestores, para os trabalhadores do SUAS, como para os conselheiros da assistência 
social, para que sejam organizados e elaborados serviços conforme as demandas 
das famílias. 
O profissional que atua em determinado território deve organizar um 
trabalho comunitário, visando o fortalecimento das organizações sociais que 
já existem, através da inclusão dos usuários, buscando assim o fortalecimento e 
autonomia, com reflexões críticas que consequentemente buscam novos horizontes, 
onde estes usuários consigam perceber que fazem parte de uma conjuntura muito 
maior, a que pensam que estão incluídas, ou seja, fazem parte de um sistema 
capitalista, que exclui as pessoas, que a vulnerabilidade social em que vivem não 
acontece por falta de capacidade ou de capacitação, mas pelo processo de exclusão 
próprio deste sistema.
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
166
A unidade de avaliação de referência para os técnicos se denomina “família 
referenciada”. Conforme a NOB/SUAS (2005), considera-se “família referenciada” 
aquela que vive em áreas caracterizadascomo de vulnerabilidade, definidas a 
partir de indicadores estabelecidos por órgão federal, pactuados e deliberados. 
Diante disso, consegue perceber que nem toda família se torna uma 
instituição que tem condição de fornecer todas a necessidades básicas para os seus 
membros, apesar que ainda existe por parte do Estado e também do mercado, 
afirmação que isso é possível. Pereira (2009, p. 36-37) defende que:
Forte, porque ela é de fato uns lócus privilegiados de solidariedades, 
no qual os indivíduos podem encontrar refúgio contra o desamparo e 
a insegurança da existência. Forte, ainda, porque é nela que se dá, de 
regra, a reprodução humana, a socialização das crianças e a transmissão 
de ensinamentos que perduram pela vida inteira das pessoas. Mas ela 
também é frágil, ‘pelo fato de não estar livre de despotismos, violências, 
confinamentos, desencontros e rupturas’ [...]. 
Se analisarmos a história da constituição de um núcleo familiar, é visível 
que aconteceram modificações na família, através de um conjunto de arranjos, 
e que não são apenas considerados nuclear, para o poder público um desafio é 
elaborar políticas públicas, considerando os novos padrões de família que surgem 
na contemporaneidade.
A autora Sarti (2008, p. 29) afirma que “[...] as dificuldades enfrentadas para 
a realização dos papéis familiares no núcleo conjugal, diante de uniões instáveis 
e empregos incertos, desencadeiam arranjos que envolvem a rede de parentesco 
como um todo, a fim de viabilizar a existência da família”. 
A autora acima citada se refere, ainda, às famílias que em situação de 
vulnerabilidade social, e diante da fragilidade estão sob a responsabilidade de 
famílias extensas ou de outras pessoas com maior vínculo familiar, fortalecendo 
assim uma rede de proteção e sociabilidade familiar, portanto é necessário que as 
políticas públicas e os profissionais tenham a clareza que:
[...] trabalhar com família requer a abertura para uma escuta, a fim 
de localizar os pontos de vulnerabilidade, mas também os recursos 
disponíveis [...] cada família constrói sua própria história, ou o seu 
próprio mito, entendido como uma formulação discursiva em que se 
expressam o significado e a explicação da realidade vivida [...] (SARTI, 
2008, p. 26-27).
O reconhecimento da importância da família, como sendo uma unidade 
de referência na Política de Assistência Social, baseia-se no conceito de que este 
ambiente deve ser considerado o primeiro de proteção aos usuários.
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
167
UNI
O modelo de família inserido na Política de Assistência Social, entende-se nas 
afinidades constituídas pelos laços consanguíneos, afetivos e de solidariedade.
Para o SUAS, a matricialidade familiar e sua conjuntura sociofamiliar são 
consideradas como um dos eixos principais que formam os pilares desse sistema. 
A Política de Assistência Social considera a família como sendo um “[...] 
espaço privilegiado e insubstituível de proteção e socialização primária, provedora 
de cuidados aos seus membros, mas que precisa também ser cuidada e protegida” 
(PNAS, 2004, p. 42). 
Todas as mudanças que ocorreram nas últimas décadas, em relação ao 
mundo do trabalho e o acirramento das expressões das questões sociais, afetaram 
diretamente o núcleo familiar, o profissional deve ter um olhar que consiga 
compreender a família, como sendo:
[...] é mediadora das relações entre sujeitos e a coletividade, delimitando, 
continuadamente os deslocamentos entre o público e o privado, bem 
como geradora de modalidades comunitárias de vida [...] um espaço 
contraditório, cuja dinâmica cotidiana é marcada por conflitos e 
geralmente, também, por desigualdades [...] (PNAS, 2004, p. 41). 
As novas configurações familiares devem ser compreendidas através das 
alterações e das mudanças no antigo modelo implementado na sociedade, que 
era constituída por pai, mãe e filhos, e com as transformações que ocorreram 
com a modernização da sociedade, a família também fez parte deste processo. 
Um novo conceito de família foi aceito pelas políticas públicas, ampliando os 
serviços ofertados, a partir do momento que se entende a família como: “[...] um 
conjunto de pessoas que se acham unidas por laços consanguíneos, afetivos e/ou 
de solidariedade” (PNAS, 2004, p. 41). 
Sendo assim, as famílias passam a ser acolhidas independente da sua 
configuração familiar, podendo ser formadas por mãe e filhos, pai e filhos, ou avós 
e netos, casais homossexuais, ou até mesmo pessoas que moram em repúblicas, 
resumindo, todas as pessoas ou grupos que residem em um mesmo domicílio são 
considerados como sendo uma família, tendo o acesso garantido de seus direitos.
Dentre essas mudanças pode-se observar um enxugamento dos grupos 
familiares (famílias menores), uma variedade de arranjos familiares 
(monoparentais, reconstruídas), além dos processos de empobrecimento 
acelerado e da desterritorialização das famílias geradas pelos 
movimentos migratórios (PNAS, 2004, p. 42).
 
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
168
O trabalho sendo centralizado na família se tornou um instrumento para 
superar as ações de caráter emergencial, e passou a realizar serviços de prevenção, 
proteção e promoção de todos os seus membros. Conforme a PNAS (2004, p. 41): 
“[...] prevenir, proteger, promover e incluir seus membros é necessário, em primeiro 
lugar, garantir condições de sustentabilidade para tal”.
O Estado Democrático e de Direitos tem como comprometimento a 
obrigação de proteger a população, através das necessidades básicas para a 
sobrevivência.
UNI
Mais uma dica de leitura para expandir seus conhecimentos. Não deixe de ler.
 Cruz, L. R. & Guareschi, N. (Orgs.). Políticas Públicas e Assistência Social. 
Diálogos com as práticas psicológicas. Petrópolis, RJ: Vozes, 2009.
O novo modelo de gestão da política da Assistência Social prioriza a 
família como foco de atenção e território como base da organização 
de ações e serviços em dois níveis de atenção: a Proteção Social Básica, 
que é desenvolvida nos CRAS, pautando-se no fortalecimento dos 
vínculos familiares e na convivência comunitária; e a Proteção Social 
Especial, desenvolvida nos CREAS, com o objetivo de promover o 
acesso aos serviços de apoio e a inclusão em redes de pertencimento. 
Em ambos os Centros está previsto o profissional de psicologia na 
composição da equipe mínima. Quais as práticas da psicologia nestes 
locais? No sentido de contribuir com este debate, esta obra reúne 
trabalhos teóricos e práticos de pesquisadores e profissionais da 
psicologia, da assistência social e da antropologia, caracterizando a 
transdisciplinaridade da temática das políticas sociais públicas.
A descentralização político-administrativa passou a ser estabelecida, 
sendo que para a Política de Assistência Social, operar de maneira descentralizada 
permite alcançar com uma maior eficácia todos os territórios nacionais e suas 
demandas individualizadas.
Dessa forma, uma maior descentralização, [...] costuma ser pré-
requisito para ações integradas na perspectiva da intersetorialidade. 
Descentralização efetiva com transferência de poder e decisão, de 
competências e de recursos, e com autonomia das administrações 
dos micros espaços na elaboração de diagnósticos sociais, diretrizes, 
metodologias, formulação, implementação, execução, monitoramento, 
avaliação e sistema de informação das ações definidas, com garantias de 
canais de participação local (PNAS, 2004, p. 44).
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
169
Essas mudanças no processo de gestão da política de assistência social vêm 
de encontro com os princípios da Constituição Federal de 88, descentralização 
política administrativa das atividades e ações governamentais.
Esta diretriz está fundamentada no artigo 204 da Constituição Federal de 88:
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão 
realizadascom recursos do orçamento da seguridade social, previstos 
no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes 
diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação 
e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos 
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a 
entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular 
a programa de apoio a inclusão e promoção social até cinco décimos 
por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses 
recursos no pagamento de: 
I - despesas com pessoal e encargos sociais; 
II - serviço da dívida; 
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos 
investimentos ou ações apoiadas. 
E sendo reafirmada no artigo 6 da LOAS:
Art. 6º As ações na área de assistência social são organizadas em 
sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e 
organizações de assistência social abrangidas por esta lei, que articule 
meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas 
compostas pelos diversos setores envolvidos na área. 
Estes princípios, mediante a política de assistência social, estão manifestados 
pela definição de corresponsabilidade em cada esfera governamental que concretiza 
a política, incumbindo: 
• para a coordenadoria e edição das regras de caráter geral à esfera federal;
• para os estados, ao Distrito Federal e aos municípios a coordenação e implemento 
dos serviços socioassistenciais em suas esferas governamentais;
• para todas as esferas governamentais a responsabilidade pelo cofinanciamento; 
o monitoramento e a avaliação das ações, programas, projetos e serviços;
• o fornecimento da capacitação permanente dos profissionais é de 
corresponsabilidade dos estados e do Governo Federal; e
• a sistemática das informações na área é de corresponsabilidade para todas as 
esferas.
É importante ressaltar que o SUAS é composto por entidade e organizações 
de assistência social, ou seja, do terceiro setor, e também pela efetivação dos 
conselhos, planos e fundos da assistência social, sendo estes requisitos básicos 
para a adesão da gestão inicial do SUAS em todas as esferas governamentais.
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
170
A descentralização da política está relacionada com características 
socioterritorial de cada local, ou seja, com cada território, onde é necessário 
identificar as características sociais, culturais, políticas, econômicas da população 
do seu entorno, e que acabam revelando a complexidade da diversidade, das 
desigualdades que existem em todas as regiões do Brasil. Neste sentido a 
“territorialização é o reconhecimento da presença de múltiplos fatores sociais e 
econômicos que levam o indivíduo e a família a uma situação de vulnerabilidade 
ou risco social. É nos territórios que é operado o princípio da prevenção na Política 
de Assistência Social” (NOB/SUAS, 2005, p.18).
É a partir desta diversidade que os serviços socioassistenciais de proteção 
básica foram organizados através de um novo modelo socioassistencial, tendo 
como referência o número de famílias/habitantes que estão referenciados em um 
determinado território. 
A quantidade de família referenciada acontece através dos indicadores 
socioterritoriais que estão disponíveis pelos dados censitários do IBGE. 
Toda Política Pública independe da área de atuação, para ser efetivada 
necessita de investimentos, e acontece prioritariamente através de financiamento, 
para compreender este procedimento referente ao orçamento da gestão pública, em 
todas as suas instâncias, Assumpção (2007, p. 43) explica que é “um instrumento 
de planejamento da ação governamental composto das despesas fixadas pelo 
Poder Legislativo e que autoriza o Poder Executivo a realizá-las durante o 
exercício financeiro, mediante a arrecadação de receitas suficientes e previamente 
estimadas”.
Alguns instrumentos que colaboram com a gestão do orçamento público 
foram apresentados na Constituição Federal de 1988, que são:
• Plano Diretor.
• Plano Plurianual - PPA.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
• Lei Orçamentária Anual – LOA.
O Plano Diretor é o início de planejamento municipal que deve ser 
realizado por todos os municípios com mais de 20 mil habitantes, o 
qual deve estar em harmonia com a Lei Orgânica do Município e com a 
Lei de Responsabilidade Fiscal. Suas atualizações devem ser feitas pelo 
menos a cada dez anos. Os demais instrumentos devem ser norteados 
pelas diretrizes contidas no Plano Diretor. É importante lembrar que 
o Plano Diretor constitui-se no principal instrumento de planejamento 
sustentável desses municípios, contribuindo na formação de diretrizes 
para expansão urbana e desenvolvimento nas mais diversas áreas, 
visando sempre ao interesse da coletividade (BERNARDONI, 2010, p. 
51).
A LDO se torna um planejamento de gestão a curto prazo, e objetiva buscar 
a estabilização entre as receitas e despesas anuais de cada gestão pública, sendo 
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
171
considerada um elo de ligação entre o PPA e a LOA, pois ao ser elaborada deve-se 
levar em consideração, pelo gestor, as metas elencadas no PPA.
Outro planejamento, considerado de curto prazo é a LOA, e que deve estar 
fundamentada na LDO. Assumpção (2007, p. 58) afirma:
O PPA e a LDO são documentos de planejamento, enquanto que a 
LOA é a indicação do como esse planejamento irá ser executado. Para a 
elaboração da LOA o administrador precisa pensar em várias questões 
da realidade, sendo que uma delas é [...] sua capacidade de arrecadação 
e expressa essa estimativa em números na LOA. Já as receitas são 
fixadas, isto é, a LOA expressa, em termos numéricos, o valor máximo da 
despesa para cada item do orçamento. Portanto, enquanto a RECEITA é 
PREVISTA, a DESPESA é FIXADA.
IMPORTANT
E
Estes instrumentos, PPA, LDO e LOA, precisam estar interligados para se efetivarem 
e devem conter uma justificativa, objetivos, público-alvo, metodologia de execução e os 
recursos financeiros a serem gastos.
Citando novamente Bernardoni (2010, p. 39): 
[...] por parte do planejador, o processo de planejamento pressupõe 
uma visão holística de todo o cenário que envolve as políticas públicas, 
como também uma capacidade de gestão para integrar toda a estrutura 
da administração (organização, pessoas, equipamentos e recursos 
financeiros) [...]. 
Todas as políticas públicas nos municípios são planejadas e administradas 
desta forma, inclusive a Política de Assistência Social. A Constituição Federal de 88 
garante que o financiamento da Seguridade Social se torna a base de financiamento 
da assistência social, saúde e previdência. 
Os Fundos de Assistência Social - FAS, são as instâncias que representam o 
financiamento da Política de Assistência Social em todas as esferas governamentais. 
É por meio do FAS, que todo e qualquer recurso que precise ser destinado aos 
municípios é obrigatório ser repassado através do fundo, garantindo assim que 
os Conselhos, nas três esferas, consigam controlar os gastos do poder público com 
a Política de Assistência Social, pois este promove e facilita a prestação de contas 
para a toda a população.
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
172
Segundo a PNAS (2004, p. 49): “o financiamento dos benefícios se dá de 
forma direta aos seus destinatários, e o financiamento da rede socioassistencial se 
dá mediante aporte próprio e repasse de recursos fundo a fundo [...]”. 
Sendo assim, nenhum recurso destinado para a Assistência Social poderá 
ser gasto sem a aprovação dos Conselhos de Assistência Social, bem como a 
prestação de contas dos recursos dependeda aprovação destes. O que passa a ser 
chamado de Controle Social dos Gastos Públicos.
Para que os municípios possam receber repasses financeiros via fundo, 
é obrigatório que os Conselhos de Assistência Social e o Fundo Municipal de 
Assistência Social estejam implementados e em pleno funcionamento, além 
da obrigatoriedade da elaboração do Plano de Assistência Social. E ainda, é 
fundamental que exista:
[...] a comprovação orçamentária dos recursos próprios do município 
destinados à assistência social, alocados em seus respectivos Fundos 
de Assistência Social; o cumprimento, pelo município, das obrigações 
assumidas; que haja regularidade na aplicação dos recursos e que as 
contas do exercício anterior sejam aprovadas pelo respectivo Conselho 
(TCU, 2007, p. 26).
Neste sentido, os municípios precisam estar em um processo constante de 
planejamento de suas ações, programas, serviços e projetos, só assim terão pleno 
funcionamento da Política de Assistência Social. 
O Plano de Assistência é considerado um instrumento que objetiva 
o planejamento estratégico, organizando e norteando as ações para sua 
implementação e execução perante a Política de Assistência Social. O órgão gestor 
é responsável pela elaboração deste Plano, sendo que só poderá ser executado 
depois que for aprovado pelo Conselho de Assistência Social, tendo a autonomia 
de pedir reformulações, acompanhar, fiscalizar, aprovar ou não.
A Política de Assistência Social, bem como todas as outras políticas públicas, 
para serem executadas, necessitam de uma equipe de trabalhadores, sendo esses 
técnicos ou não, porém para dar suporte são orientados através de uma Política 
de Recursos Humanos.
O objetivo da elaboração de uma Política de Recursos Humanos é para 
conseguir afrontar a precarização do trabalho ofertado, influenciando na qualidade 
dos serviços continuados.
Quando se refere à precarização do trabalho, logo pensamos na exploração 
do trabalhador que está inserido em uma empresa privada, porém o Estado não 
fica muito fora de precariedade do trabalho, podendo ser citado nos processos 
seletivos, contratos temporários, licitações, desvio de função, e que resultam em 
uma instabilidade para este trabalhador, e com baixa remuneração.
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
173
A PNAS (2004) preocupada com a troca de gestores e prefeitos, a cada 
quatro anos, onde na maioria das vezes altera-se quase sempre por completo a 
equipe de funcionários, pois cada gestão tem seus determinados, chamados 
“cabos eleitorais, e/ou militantes” para ocuparem os cargos de confiança, apontava 
algumas demandas que foram congregadas na Norma Operacional de Recursos 
Humanos do SUAS (NOB/RH - SUAS) de 2006, mas não se discutia como sendo 
uma política de recursos humanos.
 
Através da aprovação da NOB/RH - SUAS, o contexto da Política de 
Assistência Social inicia seu processo de mudanças, prevendo mudanças essenciais 
para o enfrentamento no que diz respeito à precarização do trabalho na área da 
assistência social.
A NOB/RH - SUAS (2006, p. 8) afirma que: “O SUAS vem se consolidando, 
e a gestão do trabalho na Assistência Social carece de uma atenção maior devido à 
sua importância para a consolidação do sistema”. 
A Secretaria Nacional de Assistência Social considera a NOB/RH - SUAS, 
sendo um documento primordial na conciliação da Política de Assistência Social, 
no que conduz a área da gestão do trabalho. 
Os princípios que estão elencados nesta norma se referem à gestão do 
trabalho das políticas sociais públicas, e foram congregados pela Política de 
Assistência Social e pela Política de Recursos Humanos para que as relações de 
trabalho sejam estáveis e dignas entre todos os trabalhadores, e que reflita no 
usuário destes serviços. Por meio desta Política é que a gestão do trabalho no SUAS 
avança na garantia de direitos dos trabalhadores, por meio dos Planos de Carreira, 
Cargos e Salários, PCCS, que constitui um estímulo para a formação e capacitação 
continuada, e que as definições dos valores de salário sejam realizadas através do 
nível de formação. O correto seria que todos os trabalhadores que possuem nível 
superior, ou seja, um profissional como assistente social e psicólogos, tivessem 
salário igual, e não definido por profissão.
Para o CFESS (2007, p. 43), isto é principal e fundamental, sendo que:
As possibilidades de atuação profissional não podem ser desvinculadas 
das condições e processos em que se realiza o trabalho. É nesse 
sentido que as competências e atribuições profissionais devem se 
inserir na perspectiva da gestão do trabalho em seu sentido mais 
amplo, que contemple ao menos três dimensões indissociáveis: 
as atividades exercidas pelos(as) trabalhadores(as), as condições 
materiais, institucionais, físicas e financeiras, e os meios e instrumentos 
necessários ao seu exercício. A garantia e articulação dessas dimensões 
são fundamentais para que os(as) trabalhadores(as) possam atuar na 
perspectiva de efetivar a política de Assistência Social e materializar o 
acesso da população aos direitos sociais.
A NOB/RH-SUAS destaca outra questão importante, que está relacionada 
com a maneira e a forma de contratar um trabalhador para desenvolver os 
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
174
serviços, programas, projetos previstos na Política de Assistência Social, onde essa 
contratação só será realizada mediante concurso público, possibilitando assim 
uma estabilidade na relação entre trabalhador e usuários dos serviços.
Para o CFESS (2007, p. 43-44), isto significa que “o estabelecimento de 
relações de trabalho estáveis, a garantia institucional e condições e meios necessários 
à realização das atividades são indispensáveis para o exercício profissional”. 
Diante disto, a gestão do trabalho no SUAS possibilita um avanço na qualidade 
dos serviços prestados, contribui para enfrentar as relações precárias de trabalho, 
e consequentemente agiliza a garantia dos direitos trabalhistas e sociais de todos 
os profissionais.
DICAS
Caro(a) acadêmico(a), a leitura da NOB-RH/SUAS será fundamental para que você 
consiga aprimorar seus conhecimentos
Estabelece parâmetros gerais para a gestão do trabalho a ser 
implementada na área da Assistência Social, englobando todos 
os trabalhadores do SUAS, órgãos gestores e executores de ações, 
serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência Social.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
Secretaria Nacional de Assistência Social. Norma operacional 
básica de recursos humanos do SUAS NOB-RH/SUAS Anotada e 
Comentada. Brasília: [2006]. 71p. (Reimpresso em 2011)
O SUAS conta também com outros eixos estruturantes, sendo eles, a 
informação e o monitoramento, ambos de fundamental importância para avaliação 
de todas as políticas públicas, inclusive na Política de Assistência Social.
Para que ocorra uma avaliação correta das ações desenvolvidas é necessário 
que este processo se desenvolva antes e após o seu desempenho e execução. Carvalho 
(2001) teoriza esses momentos de avaliação como sendo ex-ante e post-facto.
Na avaliação do ex-ante é imprescindível que se averiguem “as alternativas 
possíveis e os impactos projetados sobre cada uma das alternativas quanto a 
custos, nível de adesão da organização e dos beneficiários, padrões de intervenção, 
estratégias, processos e resultados. É uma avaliação do diagnóstico e da proposta” 
(CARVALHO, 2001, p. 63). 
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
175
Sendo assim, é de grande importância que exista um acompanhamento nas 
ações propostas e desenvolvidas, o que se chama de monitoramento das políticas 
públicas.
Falando especificamente da Política de Assistência Social, através deste 
processo se consegue acompanhar toda a execução das ações, podendo reavaliar o 
planejamento e as estratégias como também outras demandas que surgem perante 
este processo, sendo assim,“[...] objetivando corrigir distorções durante o próprio 
desenvolvimento do projeto [...]” (CARVALHO, 2001, p. 64).
A mesma autora citada acima (p. 64), afirma que para finalizar o ciclo 
avaliativo, é necessário que aconteça o que chama de post-facto, ou seja, depois 
do fato ocorrido, sendo que “[...] os projetos podem ter resultados e impactos 
esperados e não esperados, tangíveis e intangíveis, imediatos ou de médio prazo. 
Por isso, a avaliação de resultados e impactos deve ocorrer não só ao término dos 
projetos, mas também depois de algum tempo”. 
As políticas públicas em sua totalidade, inclusive a Assistência Social, 
não devem resistir a esse processo de avaliação, visto que seus princípios estão 
inseridos na prestação dos serviços como qualidade, visando também resultados 
almejados a curto, médio e longo prazo.
Para que isto seja viável, a PNAS (2004) apresentou um sistema de 
informação, monitoramento e avaliação, que tende a garantir o acompanhamento 
dos serviços socioassistenciais que são oferecidos para a população em condição 
de vulnerabilidade social. 
“[...] a mensuração da eficiência e da eficácia das ações previstas nos 
Planos de Assistência Social; a transparência; o acompanhamento; a avaliação do 
sistema e a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de contribuir 
para a formulação da política pelas três esferas de governo” (PNAS, 2004, p. 55). 
Sendo assim, o SUAS passa a defender a participação e controle social de toda ação 
desenvolvida na Política de Assistência Social, onde qualquer cidadão tem o direito 
de seguir e acompanhar o fluxo e o controle dos serviços prestados, por meio dos 
dados que estão inseridos. Este controle não cabe somente à comunidade, mas 
também aos gestores, que para atingir os objetivos dos serviços oferecidos com 
qualidade, é indispensável que aconteçam com regularidade o monitoramento e 
avaliação.
O SUAS possui uma rede de informações, através de sistemas interligados 
e são constantemente aperfeiçoados, onde a tecnologia consiga contribuir com o 
monitoramento, objetivando uma melhoria na qualidade dos serviços prestados. Este 
sistema precisa se manter através do que chamamos Instrumento de Gestão, que:
[...] não se caracterizam como documentos meramente burocráticos, mas que 
têm como objetivo propiciar o planejamento, execução, monitoramento e 
avaliação dos serviços, programas e projetos, e benefícios socioassistenciais 
além de municiar as instâncias do sistema descentralizado e participativo 
de assistência social (CADERNO SUAS II, 2007, p. 27).
UNIDADE 3 | SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - SUAS, UMA HISTÓRIA EM MOVIMENTO NO BRASIL
176
DICAS
Vamos lá, para mais uma dica importante de leitura.
Esta publicação, fruto de uma pesquisa de fôlego, é uma grande 
contribuição para todos os profissionais que se defrontam com 
os desafios postos pelas políticas sociais na atualidade. A autora 
realiza uma análise crítica dos processos e dos resultados de 
avaliação da Política de Assistência Social, buscando identificar as 
requisições necessárias para sua utilização como parte do conjunto 
dos instrumentos de viabilização da democracia e do exercício do 
controle social dessa política de proteção social.
Esta reflexão chega ao leitor numa hora muito oportuna, uma 
vez que poderá contribuir com o debate crítico sobre os rumos e 
tendências da atual Política de Assistência Social que desde 2004, 
com a aprovação da PNAS/SUAS, coloca-se o desafio de estruturar 
sistemas de gerenciamento das informações, monitoramento e 
avaliação dos resultados.
ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistência social: história, análise 
crítica e avaliação. Curitiba: Juára, 2011.
O eixo, sobre a concepção de participação, refere-se à importância da 
democracia participava que começou a se destacar desde a década de 70, no Brasil, 
através dos Movimentos Sociais, que enfatizavam uma reforma democrática 
no modelo de fazer política. “No debate quanto à ativa reforma da democracia, 
a ideia de participação de grupos e camadas da população tidas como pouco 
representadas, constituiria incentivo para estimular o melhor funcionamento das 
instituições políticas” (MOURA, 2009, p. 47).
 Sabe-se que os Movimentos Sociais são protagonistas na luta coletiva pela 
transformação da conjuntura econômica, social e política do país.
“A busca pelo reconhecimento do direito de se ter direitos foi o imperativo 
desses movimentos. Busca-se ainda o direito de participar e de decidir sobre as ações 
estatais, influenciando as políticas e fiscalizando a operacionalização dos serviços 
sociais” (SIQUEIRA, 2006, p. 48). 
 
Alguns autores defendem que atualmente existem três percepções 
básicas no que tange à participação, sendo elas:
• Participação comunitária: que surgiu no século XX, e tinha uma 
base conservadora, ressaltando o desempenho de atividades sem a 
preocupação de pensar, elaborar e eleger prioridades.
• Participação popular: surge nos anos 70, durante o auge dos 
Movimentos Sociais, que tinham atitudes reivindicatórias, e de controle 
das ações das empresas estatais. 
• Participação social: que surge com a metodologia da democratização 
do Brasil.
FONTE: Disponível em: <file:///C:/Users/09302417972/Downloads/1258-
elias_construcao_do_SUS.pdf>.
TÓPICO 1 | CONCEITOS E BASES TEÓRICAS DO SUAS (EIXOS ESTRUTURANTES)
177
 O fortalecimento das reivindicações dos Movimentos Sociais teve início 
através da Constituição Federal de 88, com a institucionalização da participação 
popular, conforme artigo primeiro, parágrafo único, que afirma: “Todo poder 
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos diretamente [...]” 
(BRASIL, 1988, Art. 1º). 
No que se refere à Assistência Social, a Constituição Federal de 88, 
esclareceu algumas diretrizes, que são: “[...] II – participação da população, por 
meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle 
das ações em todos os níveis [...]” (BRASIL, 1988, Art. 204).
A participação é um componente importante na constituição da democracia, 
onde os cidadãos são capacitados para avaliarem o desempenho do poder 
público, como também do privado. Sendo assim, a participação popular poderá 
ser executada por diversas formas e interesses, objetivo e metas, entre outras, 
que mudam diante da situação histórica, cultural de cada sociedade. Para Souza 
(2009, p. 170): “[...] pode ser entendida como processo social, no qual o homem se 
descobre enquanto sujeito político, capaz de estabelecer uma relação direta com os 
desafios sociais [...]”.
A gestão da Política de Assistência Social precisa ser flexível e participativa, 
oferecendo espaços para o treinamento pleno do controle social, e que possibilitem 
a participação contínua dos usuários e outros interessados, como trabalhadores 
do SUAS, ou governamentais, ou ainda da sociedade civil organizada. Conforme 
Nogueira (2005, p. 142):
A participação que se dedica a compartilhar decisões governamentais, a 
garantir direitos, a interferir na elaboração orçamentária ou a favorecer 
sustentabilidade para certas diretrizes concentra-se muito mais na 
obtenção de vantagens e de resultados do que na modificação de 
correlações de forças ou de padrões estruturais.
Uma forma de participação popular continuada acontece por meio do 
controle social, sendo um instrumento para a efetivação da gestão político-
administrativa, financeira e também técnico-operativa por meio do caráter 
democrático e descentralizado.
No SUAS, esses espaços são privilegiados, de controle social, e se 
consolidam pelas conferências e conselhos de Assistência Social.
As conferências são espaços para avaliar a situação da Política de Assistência 
Social, e propor novas diretrizes para essa política. Outro espaço de discussão 
e diálogo contínuo entre sociedade civil e governo é o Conselho de Assistência 
Social.
Os Conselhos são considerados organização pública e constituída por 
representantes governamentais, dos trabalhadores e usuários do SUAS e