Sociedade e Políticas Sociais

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SOCIEDADE E 
POLÍTICAS SOCIAIS
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Luiza Maria de Assunção
Indaial - 2020
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
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Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Marcio Kisner
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2020
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
A851s
 Assunção, Luiza Maria de
 Sociedade e políticas sociais. / Luiza Maria de Assunção. – Indaial: 
UNIASSELVI, 2020.
 152 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-065-9
 ISBN Digital 978-65-5646-066-6 
1. Políticas sociais. - Brasil. Centro Universitário Leonardo da 
Vinci.
CDD 300
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS....................................... 7
CAPÍTULO 2
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS .................................................. 51
CAPÍTULO 3
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS ............................................ 103
APRESENTAÇÃO
A disciplina “Saúde Pública” pretende colocar você em contato com conceitos 
essenciais para a compreensão do processo de constituição dos Direitos 
Humanos, bem como para a concretização de políticas sociais. Para tanto, trará à 
luz reflexões relacionadas às declarações e pactos relativos aos Direitos Humanos 
e o seu impacto em nível nacional e internacional. Buscaremos também mostrar 
a relação deles com a constituição de políticas sociais em nível local e global. Ao 
trazer à tona tais questões, essa disciplina possibilita a você fazer uma inserção 
teórico-prática em aspectos conceituais das políticas sociais, do seu planejamento 
e da sua concretização na realidade brasileira.
No Capítulo 1, você entrará em contato com os diferentes direitos que 
compõem o mundo social. Para isso traremos as principais declarações e pactos 
internacionais sobre Direitos Humanos. A partir daí será possível que ocorra a 
reflexão sobre a interface entre direitos e políticas sociais, apontando as diferentes 
demandas sociais existentes. Apresentaremos a trajetória das políticas sociais, 
por meio de sua história e de seu desenvolvimento, assim como conheceremos 
os seus aspectos conceituais e operacionais, introduzindo ao final como se deu a 
construção das políticas sociais no Brasil. 
No Capítulo 2, você terá a oportunidade de entrar em contato com os 
diferentes tipos de políticas sociais. Nesse sentido, procuraremos auxiliá-lo a 
compreender como elas são constituídas, quais são suas atribuições, assim 
como buscaremos apresentar as políticas setoriais enquanto nova estratégia 
de concretização das políticas sociais. Por fim, refletiremos a interface entre as 
políticas sociais e as demais políticas, expondo as reais possibilidades de sua 
articulação, problematizando a viabilidade de concretização da intersetorialidade 
na execução das políticas sociais.
No Capítulo 3, você terá informações importantes a respeito do papel 
desempenhado pelos municípios na gestão das políticas sociais. Te auxiliaremos 
também a compreender como a gestão em políticas sociais deve ser conduzida, 
tendo por base as diretrizes nacionais oficiais. Traremos neste momento a reflexão 
sobre a importância do planejamento, monitoramento e avaliação de Políticas 
Sociais no Brasil. Além disso, realizaremos uma explanação de como é operado 
o seu financiamento. Para tanto, procuraremos abordar conceitos e casos que 
implicam na direção, na gestão e no financiamento de políticas sociais.
CAPÍTULO 1
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS 
SOCIAIS
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Fazer uma explanação dos diferentes direitos que compõem o mundo social.
 Refl etir a interface entre direitos e políticas sociais, apontando as diferentes 
demandas sociais existentes.
 Apresentar a trajetória das políticas sociais, por meio de sua história e de seu 
desenvolvimento.
 Conhecer aspectos conceituais e operacionais das políticas sociais.
 Introduzir como se deu a construção das políticas sociais no Brasil.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Na história das políticas sociais temos de, obrigatoriamente, fazer uma 
digressão com relação ao momento na história da humanidade onde as sociedades 
começaram a aventar a ideia de direitos. Fazendo essa incursão retomamos 
momentos históricos singulares de constituição dos direitos humanos. Traremos 
a luta daqueles que foram os maiores responsáveis por exigir e lutar por direitos: 
a classe trabalhadora. Traremos igualmente os marcos relacionados ao que se 
aventou, inicialmente, ser tratado como momentos introdutórios de concretização 
de direitos. Por isso, relataremos a importância da perspectiva Keynesiana e o 
chamado Welfare State ou Estado de bem-estar social.
A constituição de políticas sociais, ainda que esteja vinculada a momentos 
e fatos históricos que as infl uenciaram, se dá de modo particular em cada 
contexto e realidade social. Como veremos, no caso do Brasil, isso ocorrerá de 
modo paulatino e posteriormente aos demais países europeus. Isso tem relação, 
dentre outros fatores, com a nossa realidade colonialista e escravocrata e com 
a predominância de uma elite agrária que por longo tempo foi obstáculo para o 
desenvolvimento do país. 
No nosso país, o primeiro arremedo de proteção de direitos veio a 
ocorrer muito recentemente, por meio da Constituição de 1988 e da criação 
da Seguridade social, a qual tem como pilares a saúde, a assistência social e 
a previdência. Depois de muitas mobilizações pós-ditadura e com o processo 
de redemocratização do país, a aprovação da Constituição Cidadã de 1988 foi 
o grande passo em direção à delimitação dos deveres do estado e dos direitos 
dos cidadãos, porém, ainda convivemos com a fragilidade das políticas sociais 
no Brasil e a necessária luta diária para que ela seja considerada um motor de 
desenvolvimento da nossa sociedade.
Importante marco para a proteção social e a implementação de políticas 
sociais no Brasil, a Seguridade Social é um modelo que deve ser aprimorado 
e burilado a cada dia no sentido de constituir ações e de ser cada vez mais 
expressiva no objetivo de dirimir as desigualdades sociais que assolam a realidade 
brasileira.
2 A SOCIEDADE E SEUS DIREITOS
Antes de falarmos sobre a história e os fundamentos das políticas sociais, 
faz-se necessário introduzirmos o que se entende por direito. Para tanto, devemos 
necessariamente buscar o nascimento da ideia de Direitos Humanos. Isso nos 
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
leva a resgatar os direitos em nível internacional e tecer a relação da defesa 
desses direitos com a implantação e defesa de direitos no Brasil, ou seja, faremos 
uma digressão e traremos à luz os primórdios de defesa dos Direitos Humanos e 
como isso desembocou no Brasil.
Nesse sentido, é mister discorrer sobre esforços relacionadas à 
implementação e à concretização de direitos em âmbito internacional, a 
Declaração dos Direitos Humanos e o Welfare State. Buscamos, então, identifi car 
em que medida esses acontecimentos repercutiram na realidade brasileira, 
identifi cando a partir de que momento e em que contexto surge a defesa de 
direitos no Brasil.
2.1 A CARTA INTERNACIONAL DOS 
DIREITOS DO HOMEM
Quando discorremos sobre Direitos Humanos devemos explorar o que foiacordado até hoje com relação a sua efetivação. Nesse sentido, temos a Carta 
Internacional dos Direitos do Homem, a qual é constituída pela Declaração 
Universal dos Direitos do Homem, pelo Pacto Internacional sobre os Direitos 
Econômicos, Sociais e Culturais e pelo Pacto Internacional sobre os Direitos Civis 
e Políticos.
2.1.1 A Declaração Universal dos 
Direitos do Homem
Houve em determinado momento da história uma mobilização em torno da 
internacionalização dos Direitos Humanos. Isso ocorreu em consequência das 
barbaridades ocorridas em função do nazismo. Assim, o pós-guerra foi o marco 
dessa dinamização em torno dos direitos (PIOVESAN, 2000).
A restauração dos Direitos Humanos ocorrerá nesse cenário, em que há a 
devastação dos sujeitos de direitos. Assim, acontece no ano de 1948 a aprovação 
da conhecida Declaração Universal dos Direitos Humanos (PIOVESAN, 2000).
Contraditoriamente ao que postulam as declarações e convenções em 
direitos humanos, os seres humanos seguem desiguais em nível de dignidade, 
o que pode ser enxergado a partir das péssimas condições de vida e das 
constantes transgressões no que diz respeito aos seus direitos fundamentais. Se, 
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
por um lado, fl orescem tratados em direitos humanos, por outro lado, prolifera 
a quantidade de indivíduos sem alcance aos direitos fundamentais (MODELL, 
2000).
A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi divulgada em 1948, 
depois da Segunda Grande Guerra, e tem como cerne os direitos tidos como 
imprescindíveis para o ser humano. A referida declaração foi bem-aceita pela 
comunidade internacional, de modo a se tornar um símbolo de orientação para 
as nações, tornando-se universal, porém, ocorreu o seguinte fato: houve a 
fragmentação dos Direitos Humanos, os quais se partiram em direitos civis e 
políticos, por um lado, e direitos sociais e econômicos, por outro (MODELL, 2000).
O confl ito entre Leste-Oeste refl etiu na preferência entre as categorias de 
direitos: enquanto os Estados Unidos deram ênfase aos direitos civis e políticos, 
que são parte integrante da herança liberal, a União Soviética deu importância 
para os direitos sociais e econômicos, que são parte da herança socialista. No 
auge da Guerra Fria, o confl ito entre as duas categorias de direitos – civis e 
políticos versus sociais e econômicos – encontrou uma solução de compromisso. 
A tentativa de avançar na aplicação da Declaração de 1948 e dar aos direitos 
humanos uma conotação jurídica vinculante resultou, dezoito anos após (1966), 
em dois pactos internacionais separados em dois grandes grupos: Pacto 
Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos 
Econômicos, Sociais e Culturais. A dicotomia estava sacramentada (MODELL, 
2000).
Como é possível perceber, a divisão relativa às duas categorias de direitos 
foi constituída historicamente num momento em que o mundo se encontrava 
polarizado pela Guerra Fria (MODELL, 2000).
Acesse o site a seguir e faça uma leitura atenta da Declaração 
Universal dos Direitos Humanos:
https://cutt.ly/ugxDhfR.
Na Declaração Universal dos Direitos Humanos é adotada uma perspectiva 
contemporânea de Direitos Humanos, que será identifi cada por questões como: 
universalidade e indivisibilidade dos direitos. A primeira remetendo ao caráter 
universal dos direitos humanos, que deve se estender a todos os seres humanos. 
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A segunda, referindo-se à articulação que há entre os distintos direitos: direitos 
civis, políticos, sociais, econômicos e culturais, ou seja, são interdependentes, de 
modo que a violação de um deles refl ete nos demais (PIOVESAN, 2000).
Essa dinâmica de internacionalização dos direitos, concretizada por meio 
da Declaração Universal dos Direitos Humanos, pode ser encarada como uma 
garantia complementar de proteção dos direitos, visto que possibilita acionar o 
Estado, que se omite no dever de efetivar direitos fundamentais (PIOVESAN, 
2000).
Assista ao vídeo contido no site das Nações Unidas e refl ita a respeito 
do seu conteúdo. Disponível em: https://cutt.ly/wgxDeWZ 
Tendo completado em 2018 seus 70 anos, a Declaração Universal dos 
Direitos Humanos continua atual em suas propostas, porém, ainda temos muito a 
caminhar no que diz respeito à garantia de direitos fundamentais.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Oito ativistas contam suas experiências no 70° 
aniversário da Declaração dos Direitos Humanos
FIGURA 1 – DECLARAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
FONTE: <loeilduplafond.com>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Ativistas falam de suas experiências no aniversário da 
Declaração dos Direitos Humanos. 
No aniversário de 70 anos da Declaração Universal dos Direitos 
Humanos, a RFI conversou com oito ativistas de todas as partes do 
mundo.
Cada um deles revela, em sua experiência individual, um 
combate para levar adiante os 30 princípios defendidos no texto 
ofi cial, do direito à vida e ao trabalho até a livre circulação e o acesso 
à nacionalidade.
“O artigo número 2 fala do direito à igualdade. Ele proíbe a 
discriminação baseada na orientação sexual, na raça, nas opiniões 
políticas ou religiosas. Então, por exemplo, ninguém pode recusar 
o acesso a um hospital por causa de sua orientação sexual ou 
porque você é visto como lésbica ou gay”, explica Sheila Muwanga, 
especialista dos direitos das mulheres da Fundação Human Rights 
Initiative, em Uganda.
“Trabalhamos muito com a não discriminação. O casamento 
gay é punido por lei, e as relações entre pessoas do mesmo sexo 
são criminalizadas, mas a orientação sexual, não. Hoje, temos mais 
tolerância. Antes, as famílias renegavam as crianças por essa razão, 
mas agora elas começam a se abrir para essas questões”, revela 
Sheila Muwanga.
Alice Mogwe, do Centro dos Direitos Humanos de Botswana, 
afi rma que sua organização é a única a militar pela abolição da pena 
de morte na África, outro tema abordado na Declaração. “Colocamos 
o fi m da pena de morte no coração de todas as nossas ações. Não 
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somente com relação ao governo, mas também aos cidadãos, já que 
nossa atividade se baseia nos valores culturais”.
Liberdade: direito fundamental
No Oriente Médio, onde o trabalho doméstico é disfarce para 
a escravidão moderna, a fi lipina Rosemarie Rajano, da Alliance 
of Human Rights Advocates, denuncia o sofrimento de várias 
conterrâneas. “Algumas são obrigadas a pular pela janela para 
escapar. Elas são privadas de liberdade, seus passaportes são 
confi scados, além de precisarem roubar comida e se alimentarem 
escondidas nos banheiros”, revela.
“Elas trabalham para vários empregadores, várias casas, 
algo que não está no contrato. O governo fi lipino tomou algumas 
medidas, mas não que não foram sufi cientes. Elas são obrigadas a 
deixar as Filipinas por falta de oportunidades econômicas, portanto, 
as autoridades devem cuidar desse assunto”, ressalta Rosemarie 
Rajano.
A fundadora da ONG Bir Duino-Quirguistão (One World 
Quirguistão), Tolekan Ismailova, foi detida em 2007, passou muito frio 
e guarda até hoje as sequelas. “O artigo 9 da Declaração, sobre as 
detenções arbitrárias, é muito importante para meu país. A primeira 
vez que fui detida foi durante as eleições dos anos 2000, quando o 
presidente Akaiev prendeu vários manifestantes”, disse.
“Em 2007, fui presa com outras pessoas em condições sub-
humanas, num prédio abandonado, num frio terrível e carrego 
até hoje as sequelas. Minhas articulações sofreram muito e tenho 
difi culdade em me locomover”.
Para Shawan Jabareen, diretor da ONG palestina Al Haq, o 
artigo 13, que fala da liberdade de circulação, deve receber mais 
destaque. “Em Gaza, mais de 2 milhões de pessoas são impedidas 
de sair. É proibido circular livremente fora de Gaza e isso afeta 
muitos estudantes, doentes, professores. A Declaração dos Direitos 
Humanos diz que toda pessoa ‘tem o direitode sair de todo país, 
incluindo o seu, e de retornar’ livremente, sem restrições”.
Debbie Stothard, fundadora da Alt-sean Burma, alerta para 
o desrespeito do artigo 15, sobre o direito à nacionalidade, em 
Mianmar. “Para muitos, na Europa, isso não é um problema, mas é 
a realidade dos refugiados e dos migrantes. Na Ásia, é um problema 
enorme. Muitas pessoas tiveram a nacionalidade recusada e o direito 
de circular sem perigo de um país a outro. Em Mianmar, os rohingyas 
eram cidadãos birmaneses até 1982, mas uma lei confi scou a 
nacionalidade”, disse. “É uma violação grave dos direitos humanos”.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
‘Emprego é direito social’
O artigo 19, sobre a liberdade de expressão, é um verdadeiro 
desafi o em Bangladesh, de acordo com Adilur Rahman Khan, vice-
presidente da Federação Internacional dos Direitos Humanos (FIDH). 
“Não há liberdade de expressão, de associação, ou de reunião. Os 
jornalistas, os militantes nas redes sociais, os defensores de direitos 
humanos são alvos recorrentes das autoridades”.
Dimitris Christopoulos, presidente da FIDH e professor de 
ciência política na Universidade Panteão, de Atenas, levanta o 
problema do direito ao trabalho na Grécia.
“É um direito social, e não individual, que depende da implicação 
efetiva do Estado, que deve fazer de tudo para que as pessoas 
tenham acesso a esse direito. Sou professor na universidade e posso 
dizer que metade dos meus estudantes fi cam desempregados após 
obterem o diploma. Estamos falando de 54% de desemprego da 
juventude grega, 26% de desemprego geral. Metade da sociedade é 
afetada”, afi rmou à RFI. 
FONTE: <https://cutt.ly/Of583HP>. Acesso em: 18 ago. 2020.
1 Analisando a charge a seguir, em que a personagem Mafalda faz 
um contraponto entre os direitos humanos e os 10 mandamentos 
bíblicos, o que ela sugere com essa comparação?
FONTE: <https://brainly.com.br/tarefa/30568000>.
R.: _______________________________________________
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2.1.2 Pacto Internacional dos Direitos 
Econômicos, Sociais e Culturais
Resultado, como visto anteriormente, da cisão dos Direitos Humanos em 
decorrência da Guerra Fria, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, 
Sociais e Culturais possui no seu cerne determinados direitos, são eles: direito ao 
trabalho com igualdade de gênero em relação à remuneração; direito de formação 
de sindicatos; direito à greve; direito à previdência e assistência social; direitos 
relativos à maternidade; direitos da criança, coibindo o trabalho infantil; direito a 
nível de vida justa relacionado às necessidades básicas; direito de estar a salvo 
da fome; direito à saúde física e mental; direito à educação; direito à cultura e 
acesso à ciência (MODELL, 2000).
Ocorre, porém, uma certa diferenciação no que concerne à aplicabilidade 
dos dois pactos. Enquanto o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos 
deve ser obrigatoriamente assegurado pelos Estados, o Pacto Internacional dos 
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais não é obrigatório para os Estados, os 
quais apenas devem se comprometer a adotar medidas econômicas e técnicas 
necessárias, tanto de ordem interna como por meio da cooperação internacional, 
a fi m de conseguir a plena efetividade dos direitos nele contemplados (MODELL, 
2000).
Acesse o site a seguir e faça uma leitura atenta do Pacto Internacional 
dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Disponível em:
https://cutt.ly/XgxDj5z
2.1.3 Pacto Internacional dos Direitos 
Civis e Políticos
Demorou um tanto para que todos os países fossem adeptos do Pacto 
dos Direitos Sociais e Políticos. Isso se deu devido às consequências jurídicas 
relacionadas a essa adesão. Acontece que essa categoria de direitos se defi ne 
por ocasionar responsabilidades aos Estados, os quais se veem obrigados a 
empregar capital para concretizá-los (MODELL, 2000).
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Há um conjunto de direitos que compõe o Pacto Internacional dos Direitos 
Civis e Políticos, são eles: direito à garantia judicial; igualdade de direitos entre 
homens e mulheres; direito à vida; proibição da tortura; proibição da escravidão, 
servidão e trabalho forçado; liberdade e segurança pessoal; proibição de prisão 
por não cumprimento de obrigação contratual; liberdade de circulação e de 
residência; direito à justiça; direito à personalidade jurídica; proteção contra 
interferências arbitrárias ou ilegais; liberdade de pensamento, de consciência e 
de religião; liberdade de opinião, de expressão e informação; direito de reunião; 
liberdade de associação; direito de votar e de ser eleito; igualdade de direito 
perante a lei e direito à proteção da lei sem discriminação; e ainda direitos da 
família, das crianças, das minorias étnicas, religiosas e linguísticas (MODELL, 
2000).
Nesse pacto, ao contrário do anterior, para que os direitos sejam de fato 
concretizados, os Estados fi cam compelidos a remeter relatórios, periodicamente, 
ao Comitê de Direitos Humanos, relatando quais as providências tomadas para a 
execução do que foi acordado em nível de direitos.
Acesse o site a seguir e faça uma leitura atenta do Pacto Internacional 
dos Direitos Civis e Políticos: https://cutt.ly/WgxDosG.
2.2 OUTROS TRATADOS 
INTERNACIONAIS
Existem outros tratados internacionais de Direitos Humanos que foram 
assumidos a partir de 1945 e que ampliaram a estrutura internacional dos Direitos 
Humanos.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2.2.1 Convenção para a Prevenção e 
a Repressão do Crime de Genocídio 
(1948)
Crucial para o desenvolvimento do Direito Internacional, emergiu a 
Convenção para a Prevenção e a Repressão do Crime de Genocídio, o que 
ocorreu no contexto posterior às duas Grandes Guerras (SOUZA, 2011).
Ainda que a ele sejam dirigidas críticas quanto a sua factibilidade, é 
considerado o primeiro tratado de Direitos Humanos da ONU, tendo conseguido 
a façanha de fazer com que os países-membros introduzissem em seus códigos 
penais o crime de genocídio (SOUZA, 2011).
Infelizmente, em vigor há mais de 60 anos, a Convenção não tem mostrado 
muita efi ciência frente à prevenção do crime de genocídio, que ocorreu em 
diversos contextos e momentos e não foi coibido. Acredita-se que essa inefi cácia 
tenha relação com a soberania dos Estados, que muitas vezes consideram “a 
questão da soberania nacional como superior à defesa e preservação dos direitos 
humanos” (SOUZA, 2011, p. 89).
1 Observe a imagem a seguir referente ao campo de concentração 
de Auschwitz, localizado na Polônia. Leia também o trecho do 
texto “Educação após Auschwitz”, do fi lósofo Theodor Adorno, 
pertencente à Escola de Frankfurt.
FONTE: <https://cutt.ly/ugxDxiR>. Acesso em: 18 ago. 2020.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
“Milhões de pessoas inocentes – e só o simples fato de citar 
números já é humanamente indigno, quanto mais discutir quantidades 
– foram assassinadas de uma maneira planejada. Isto não pode ser 
minimizado por nenhuma pessoa viva como sendo um fenômeno 
superfi cial, como sendo uma aberração no curso da história, que 
não importa, em face da tendência dominante do progresso, do 
esclarecimento, do humanismo supostamente crescente” (Theodor 
Adorno, Educação após Auschwitz).
FONTE: <https://cutt.ly/dgxDltj>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Agora que você observou a imagem e leu o trecho do texto de 
Adorno, realize uma pesquisa no site https://www.infoescola.com/
historia/campo-de-concentracao-de-auschwitz/ e redija ao menos um 
parágrafo a respeito da relação que o campo de concentração de 
Auschwitz tem com a questão do genocídio.
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______________________.
2.2.2 Convenção Internacional sobre 
a Eliminação de Todas as Formas de 
Discriminação Racial (1965)
A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de 
Discriminação Racial ilustra um enorme progresso em Direitos Humanos. A 
referida convenção evidencia que houve um entendimento da comunidade 
internacional em torno da necessidade urgente de extirpar o racismo da vida 
em sociedade. Este consenso internacional ultrapassou a própria complexidade 
cultural das sociedades, de modo que todas passaram a compartilhar de uma 
20
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
linguagem quando o que está em jogo é a questão da discriminação racial 
(PIOVESAN; GUIMARÃES, c2020).
Valores, como igualdade, tolerância e respeito à diferença devem ser 
resguardados por meio da Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de 
Discriminação Racial. A grande meta é a erradicação da discriminação racial e o 
incentivo de estratégias para promover a igualdade, porém, está claro que apenas 
uma legislação repressiva seja sufi ciente para asseverar a igualdade e eliminar a 
discriminação. Além disso, é preciso que se faça uso de métodos que auxiliem na 
inclusão social de segmentos sociais que estiveram historicamente em situação 
de vulnerabilidade (PIOVESAN; GUIMARÃES, c2020).
A Convenção possui mecanismos de monitoramento dos direitos, exigindo 
dos diferentes países a apresentação de relatórios que identifi quem a maneira 
através da qual cada país vem cumprindo os dispositivos da Convenção. 
Sugere-se que para que a eliminação da discriminação racial se efetive, sejam 
combinadas estratégias repressivas e estratégias promocionais (PIOVESAN; 
GUIMARÃES, c2020).
Prezado acadêmico, a seguir, uma imagem de integrantes da 
Ku Klux Klan, nos EUA, organização racista que propagava o ódio 
contra os negros.
FIGURA 2 – KU KLUX KLAN
FONTE: <https://cutt.ly/kgxDcVD>. Acesso em: 18 ago. 2020.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Acesse o site https://cutt.ly/AgxDv0G, leia o texto e refl ita a 
importância da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas 
as Formas de Discriminação Racial, tendo em vista tal acontecimento 
histórico.
2.2.3 Convenção sobre a Eliminação 
de Todas as Formas de Discriminação 
contra a Mulher (1979)
A Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação 
contra a Mulher (CEDAW, 1979) é resultado de longa data de esforços em nível 
internacional. Tem-se aí o primeiro tratado internacional que discorre acerca dos 
direitos humanos das mulheres (SCHIAVO; OBREGON, 2018).
É importante esclarecer que a referida Convenção está amparada pela Carta 
das Nações Unidas, na qual já consta a imprescindível igualdade de direitos 
entre homens e mulheres. Tem igualmente como suporte a Declaração Universal 
dos Direitos Humanos, que também faz referência a tais direitos (SCHIAVO; 
OBREGON, 2018).
No artigo 1º da Convenção é colocado o conceito de discriminação contra a 
mulher. A Convenção expõe também um conjunto de responsabilidades que os 
estados devem observar com relação ao combate à discriminação e em defesa da 
igualdade de gênero (SCHIAVO; OBREGON, 2018).
É colocada a necessária atuação dos Estados Partes de maneira que 
garantam o andamento dos direitos da mulher. Nesse sentido, eles deverão 
adotar medidas específi cas que agilizem a concretização desses direitos, porém, 
é apontado que apenas o meio normativo é insufi ciente na promoção dos direitos 
das mulheres, devendo haver o incentivo a medidas socioculturais e educacionais 
(SCHIAVO; OBREGON, 2018).
É necessário ainda que haja o incentivo da inclusão das mulheres no âmbito 
político e público do país e que a elas sejam supridas as carências nos âmbitos: 
do mercado de trabalho, da área da saúde, do setor fi nanceiro e do setor jurídico 
(SCHIAVO; OBREGON, 2018).
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Observe as imagens a seguir e refl ita o quanto elas signifi cam:
FIGURA 3 – CONQUISTA DO VOTO FEMININO
FONTE: <https://cutt.ly/of6jAYr>. Acesso em: 18 ago. 2020.
FIGURA 4 – QUEIMA DE SUTIÃS
FONTE: <https://cutt.ly/2f6jSpk>. Acesso em: 18 ago. 2020.
A primeira imagem, no Brasil, em 1932, mostra a ocasião 
em que o Código Eleitoral passou a garantir o direito ao voto às 
mulheres brasileiras. A segunda imagem, que data de 1968, retrata 
simbolicamente, mediante a queima de sutiãs, a oposição à opressão 
estética a qual as mulheres estavam submetidas. A partir da sua 
observação, converse com outras alunas sobre a efetividade dos 
direitos das mulheres na atualidade.
23
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
2.2.4 Convenção sobre os Direitos da 
Criança (1989)
A Convenção sobre os Direitos da Criança foi adotada em 20 de novembro 
de 1989, em Assembleia Geral das Nações Unidas. Ao longo dos seus 54 artigos, 
a referida convenção auxiliou em grande medida na admissão dos direitos de 
crianças e adolescentes em nível internacional. A Convenção foi ratifi cada por 
193 países, de modo que muitos deles inseriram em suas legislações estatutos 
relativos ao tema (SOUZA; ALBUQUERQUE; ABOIM, 2019).
Em 1989, a Convenção sobre os Direitos da Criança aponta a necessária 
proteção da infância, de modo a colocar a criança como sujeito de direitos. 
Assim, as crianças começam a ser encaradas como sendo titulares de direitos 
universalmente reconhecidos e que o Estado, a família e a sociedade devem 
assegurar (SOUZA; ALBUQUERQUE; ABOIM, 2019).
Comparativamente à postura anteriormente vigente, que desconsiderava a 
criança enquanto sujeito de direito, a Convenção sobre os Direitos da Criança 
pode ser vista de forma revolucionária devido à grande mudança proporcionada 
em termos culturais, normativos e sociais no que concerne ao tratamento da 
criança (SOUZA; ALBUQUERQUE; ABOIM, 2019).
No Brasil, especifi camente, temos o Estatuto da Criança e do Adolescente 
(ECA), criado mediante a Lei nº 8.069/1990, que dispõe sobre a proteção à criança 
e ao adolescente, garantindo a estes os direitos fundamentais e o exercício da 
cidadania (BRASIL, 1990). Entretanto, na realidade brasileira, o que percebemos 
ainda é a continuidade do trabalho infantil e o desrespeito ao direito da criança. 
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1 Assista ao vídeo a seguir e descreva o que a reportagem fala da 
exploração infantil no Brasil e as propostas para o seu término.
FONTE: <https://cutt.ly/igxDa1W>. Acesso em: 18 ago. 2020.
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2.2.5 Convenção sobre os Direitos das 
Pessoas com Defi ciência (2006)
A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Defi ciência foi assinada no 
fi m de março de 2007, durante a Assembleia das Nações Unidas. Essa convenção 
trata do instrumental legal para fazer valer a promoção e proteção dos direitos 
humanos das pessoas com defi ciência (PEREIRA; LARA; ANDRADE, 2018).
25
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Para tanto, a referida Convenção assume um conceito social de defi ciência, 
de modo a distanciar-se de perspectivas estritamente biomédicas ou funcionais. 
No artigo 1, as pessoas com defi ciência são defi nidas de modo bem amplo, 
incorporando tanto as defi ciências físicas quanto as defi ciências mentais ou 
intelectuais. Mediante essa conceituação, a Convenção coloca como seusobjetivos a promoção, a proteção e a garantia do exercício integral e justo de todos 
os Direitos Humanos e de todas as liberdades fundamentais para a totalidade 
das pessoas com defi ciência. A ideia é que os Estados Partes empreguem 
providências para a inclusão das pessoas com defi ciência na sociedade, bem 
como para que se concretize o respeito aos seus Direitos Humanos (PEREIRA; 
LARA; ANDRADE, 2018).
1 Acesse o link https://cutt.ly/Wf6kjSk e assista ao vídeo. Em 
seguida, escreva um pequeno parágrafo refl etindo como a ONU 
tem se posicionado com relação às pessoas com defi ciência.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
3 HISTÓRIA E FUNDAMENTOS DAS 
POLÍTICAS SOCIAIS
Antes de mais nada, é necessário expor aqui o que se entende por política 
social. De acordo com Fleury e Ouverney (2008), política social consiste em 
um termo empregado de forma restrita para se referir a todas as políticas que 
os governos desenvolvem voltadas para o bem-estar e a proteção social. Em 
uma concepção mais ampla, a política social abrange tanto os meios pelos 
quais se promove o bem-estar em cada sociedade quanto os determinantes do 
desenvolvimento social. Neste sentido, deixa de ser uma ação exclusivamente 
governamental para envolver outros atores sociais. 
Existem muitas formas de se defi nir política social, por exemplo, de acordo 
com os propósitos, setores, problemas, processos decisórios, relações de poder e 
funções. Cada uma delas apresenta vantagens e desvantagens específi cas. Uma 
das defi nições mais utilizadas concebe a política social como conjunto de ações 
que objetivam a promoção da igualdade e do bem-estar, enfatizando, assim, os 
valores que guiam tais ações. Este é um aspecto importante porque as políticas 
sociais são sempre orientadas por valores, embora, em muitos casos, não haja 
correspondência entre o resultado fi nal e os objetivos iniciais da política.
A criação de políticas sociais se deu em resposta ao modo como a questão 
social vinha sendo encaminhada na sociedade capitalista, a qual tem no seu cerne 
uma relação desigual e de exploração pelos que detêm o capital em detrimento 
daqueles que dele são despossuídos e que têm apenas a sua mão de obra 
enquanto moeda de troca (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Para início de conversa, o que o Coefi ciente de Gini nos mostra é que há 
desigualdade social. Lembrando que o Coefi ciente de Gini realiza suas medidas 
tomando um número entre 0 e 1, de modo que 0 pode ser identifi cado com a 
absoluta igualdade e 1 pode ser referido como a absoluta desigualdade. O que de 
forma mais ilustrativa pode ser apresentado por meio do mapa a seguir.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
FIGURA 5 – COEFICIENTE DE GINI
FONTE: <https://cutt.ly/Yf6kSOc>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Conforme o mapa apresentado anteriormente, ao tomar o coefi ciente de 
Gini, é possível medir o nível de desigualdade na distribuição de renda, de modo 
a identifi car numa população determinada onde está localizada a parcela da 
população que detém mais renda e a que detém menos renda.
3.1 O LIBERALISMO, O CAPITAL E A 
FORÇA DO MERCADO
De acordo com Behring e Boschetti (2011), o liberalismo, extremamente 
arraigado no intervalo que vai da metade do século XIX até a terceira década do 
século XX, tem como pilar a perspectiva do trabalho como mercadoria, bem como 
a sua regulação pelo mercado.
Baseada na perspectiva smithiana do livre mercado, a ideia é que essa 
liberdade ilimitada é que proporciona o bem-estar e o bem comum. Nessa direção, 
para que o mercado regule as relações sociais, é necessário que o Estado tenha 
atuação mínima, sendo visto na perspectiva liberal como um mal necessário 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Na perspectiva liberal, existem capacidades presumidamente inatas e cabe 
a cada indivíduo potencializá-las. Além disso, o capitalismo liberal argumenta a 
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
favor da frágil intervenção do Estado na garantia de direitos sociais (BEHRING; 
BOSCHETTI, 2011).
Existem alguns aspectos cruciais do liberalismo relativos à atuação mínima 
do Estado no sentido de introdução de políticas sociais. As autoras apontam: 
o predomínio do individualismo; o bem-estar individual maximiza o bem-estar 
coletivo; o predomínio da liberdade e competitividade; a naturalização da miséria; 
o predomínio da lei da necessidade; a manutenção de um Estado mínimo; as 
políticas sociais estimulam o ócio e o desperdício; a política social deve ser um 
paliativo (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
1 Acesse o link: https://cutt.ly/qgxDnVk e assista à entrevista da 
professora Ivanete Boschetti a respeito da política social. Qual a 
refl exão que a especialista realiza com relação às políticas sociais 
de um modo geral e no contexto brasileiro em específi co?
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
3.2 O PAPEL DA CLASSE 
TRABALHADORA
As origens das políticas sociais têm estreita relação com as lutas travadas 
pela classe trabalhadora. A imagem a seguir é paradigmática de como o 
trabalhador teria sido transformado numa engrenagem das máquinas, perdendo 
sua identidade e sendo consumido pelo modo de produção capitalista, em que 
realiza um trabalho alienado, sem contato com o resultado do produto do seu 
trabalho.
FIGURA 6 – CENA DO FILME TEMPOS MODERNOS
FONTE: <https://cutt.ly/zf6zuuF>. Acesso em: 18 ago. 2020.
O fi lme Tempos Modernos, que tem como protagonista Carlitos, ilustra a vida 
urbana nos EUA em 1930, onde já predominava o modo de produção industrial 
ancorado na divisão do trabalho, bem como na sua especialização. O operário 
se responsabiliza por determinada fase da produção, a qual deve acontecer em 
tempo reduzido e de forma repetida. A repetição e a destituição do produto do seu 
trabalho fazem com que esteja alienado nesse processo. Trata-se de uma forte 
crítica ao modo de produção industrial capitalista, que tem no seu cerne a busca 
pelo lucro desenfreado e a exploração sem limites da classe trabalhadora, a qual 
é engolida pelo poderio do capital.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Acesse o link: https://cutt.ly/AgxDQJj e assista ao trecho do fi lme 
“Germinal”, baseado no romance de Émile Zola. Converse com seus 
colegas sobre suas refl exões acerca do fi lme.
A Revolução Industrial provocou uma série de transformações 
políticas, econômicas e sociais na história. O escritor francês Émile 
Zola (1840-1902) representou essas transformações brilhantemente 
em uma das suas mais célebres obras, “O Germinal”. Inspirado pela 
obra de Zola e pela escola literária denominada “Naturalismo”, o 
romance foi adaptado para o cinema sob a direção de Claude Berri, 
em 1993.
O fi lme “O Germinal” aborda as relações de trabalho, as lutas de 
classe existentes na sociedade capitalista, o processo de instalação 
do capitalismo nas cidades e o ritmo da produção e da exploração 
dos trabalhadores pelos patrões através do trabalho desumano 
nas minas de carvão francesas, retratando claramente as severas 
transformações sociais impostas pelo modo de produção capitalista.
O título do fi lme faz relação com o processode desenvolvimento 
e de amadurecimento dos movimentos grevistas das minas de carvão 
do século XIX na França. Essas manifestações foram provocadas 
pelas condições precárias de trabalho, pela miséria, exploração e 
pelos baixos salários impostos pelos patrões ao operariado.
FONTE: <https://cutt.ly/vf6zdxe>. Acesso em: 18 ago. 2020.
31
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Os trabalhadores, na metade do século XIX, estruturaram as caixas de 
poupança e previdência como artifício para a organização operária e com 
vistas a possibilitar que os trabalhadores se mantivessem em greve (BEHRING; 
BOSCHETTI, 2011).
O empenho e a mobilização dos trabalhadores enquanto classe foram 
fundamentais para que ocorresse uma signifi cativa transformação no que 
concerne ao formato do Estado liberal relativamente ao fi m do século XIX e início 
do século XX. A classe trabalhadora, ancorada em pautas, como emancipação 
humana, socialização da riqueza e sociabilidade não capitalista, proporcionou 
consideráveis conquistas no que diz respeito aos direitos políticos, como direito ao 
voto, direito à organização sindical e partidária, direito à liberdade de expressão e 
de manifestação (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
O fato é que a atuação da classe trabalhadora auxiliou em grande medida na 
ampliação dos direitos sociais, bem como no tensionamento, no questionamento 
e na mudança com relação ao papel do Estado no contexto do capitalismo 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Importante salientar que a emergência de políticas sociais ocorreu de 
forma paulatina e distinta de acordo com os diferentes países e contextos 
sociais, estando vinculada em grande parte a já referida pressão exercida por 
parte da classe trabalhadora, bem como do nível de desenvolvimento das forças 
produtivas. Há um consenso quanto ao fato de que o fi nal do século XIX seria a 
fase em que o Estado capitalista começa a adotar e a concretizar ações sociais 
de modo mais estruturado e com natureza obrigatória (BEHRING; BOSCHETTI, 
2011).
Ao longo do processo de Depressão, nos EUA, ocorre uma multiplicação 
lenta em termos de políticas sociais, que se estenderá até 1939, e se difundirá 
no início da fase de expansão após a Segunda Guerra Mundial (BEHRING; 
BOSCHETTI, 2011).
A “revolução keynesiana”, em sintonia com a experiência do New Deal, foi 
uma forma de inspiração principalmente para as tentativas da Europa em sair da 
crise. Nesse contexto, ocorre uma generalização das políticas sociais, tendo sido 
resultantes do estabelecimento de um acordo social com frações do movimento 
operário, crucial nessas mudanças (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
32
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
3.3 O WELFARE STATE OU ESTADO 
DE BEM-ESTAR SOCIAL
O Estado de Bem-Estar Social é constituído, na Europa, depois da Segunda 
Guerra Mundial. Importante salientar que um dos pilares para o sistema de 
proteção social em diversos países europeus foi o Plano Beveridge, que data de 
1942.
Esse sistema de proteção teve como norte a concepção de Seguridade 
Social, a qual era tomada enquanto um rol de programas focados na proteção 
contra as seguintes adversidades humanas e sociais: doença, desemprego, a 
morte de arrimo da família, envelhecimento, defi ciência, acidentes etc. (YAZBEK, 
2008).
De modo geral, o Estado de Bem-Estar Social tem sido defi nido em torno 
da responsabilidade que o Estado possui com relação ao bem-estar de seus 
cidadãos. Nesse sentido, ele deve proporcionar um nível básico de vida para 
todos mediante um conjunto de serviços (YAZBEK, 2008).
Ocorre que há uma relação entre as Políticas de Bem-Estar Social e a 
demanda por administrar as contradições inerentes à reprodução da sociedade 
capitalista. Nessa perspectiva, o que vemos é que o Estado social nada mais é 
do que uma modalidade de Estado ajustado às determinações econômicas e que 
tem na Política Social uma maneira de admitir os direitos sociais, os quais são, no 
fi nal das contas, corretivos de uma estrutura de desigualdade (YAZBEK, 2008).
Na realidade brasileira, em particular, o sistema de proteção social pode ser 
visualizado, inicialmente, por meio da Lei Eloy Chaves, de 1923. Nela, iniciam-se 
as chamadas Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs).
É somente nos anos de 1930 que a questão social toma maiores proporções. 
Nesse momento, são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) na 
perspectiva do seguro social. Aos poucos, o Estado vai ampliando mecanismos de 
proteção social, objetivando diminuir as desigualdades e garantir direitos sociais. 
No entanto, isso não proporcionou o reconhecimento e o status de Estado de 
Bem-Estar Social. O que o Estado brasileiro fez nesse momento foi privilegiar o 
seguro social e se posicionar em termos de direitos sociais de forma paternalista 
e controladora (YAZBEK, 2008).
Foi no Estado Novo, com Getúlio Vargas, que as políticas sociais começam 
a se desenvolver como refl exo do processo de industrialização e das demandas 
33
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
sociais advindas dele. Nessa ocasião, porém, institui-se uma divisão: de um lado, a 
atenção previdenciária aos trabalhadores formais, de outro lado, os trabalhadores 
informais, sem respaldo algum, dependendo de instituições sociais. O trabalhador 
pobre sem carteira assinada se valia de obras sociais e fi lantrópicas. Nesse 
sentido, em termos estatais, a atenção a essa parcela da população se calcará na 
lógica da benemerência (YAZBEK, 2008).
No Brasil, com a Constituição de 1988, é estabelecido o sistema de 
Seguridade Social. Ainda assim, mesmo dando esse grande passo, é necessário 
apontar que as políticas sociais brasileiras acabaram por tomar uma tendência 
compensatória e seletiva, o que as colocaram no rumo dos não direitos e da não 
cidadania (YAZBEK, 2008).
Ocorre que a incipiente proposta de Seguridade Social estabelecida pela 
Constituição de 1988 será rapidamente colocada diante de uma contradição 
(consequência do avanço do neoliberalismo) difícil de desfazer: se, de um lado, o 
Estado brasileiro com a Constituição Federal indica o necessário reconhecimento 
de direitos, por outro lado, esse mesmo Estado compactua com a nova ordem 
capitalista, tendo de se moldar a ela (YAZBEK, 2008).
De acordo com Fleury e Ouverney (2008), os sistemas de proteção social 
emergiram na Europa no fi nal do século XIX. Considerando que esses sistemas 
emanaram em sociedades nacionais específi cas, o modo como foram conduzidos 
tem estreita relação com a confi guração social de cada sociedade, ou seja, com 
a realidade e o contexto próprios de cada sociedade. No entanto, a despeito das 
diferenças existentes em cada contexto, Fleury e Ouverney (2008) consideram 
possível traçar três tipos ideais de sistemas de proteção social.
Analisando casos históricos do desenvolvimento dos sistemas de proteção 
social em países considerados industrializados, foi possível construir uma tipologia 
das formas de proteção social. A construção de tipos ideais organiza em grupos 
as características que, em geral, aparecem em conjunto nos sistemas de proteção 
social. Contudo, nem todas as características de cada grupo se apresentaram 
em cada caso histórico concreto. Daí utilizarmos a noção de tipos ideais. O uso 
desses tipos ideais tem como objetivo identifi car distintos modelos de proteção 
para a comparação entre países e para a análise de realidades concretas. 
Nesta tipologia, além dos elementos ideológico e valorativo que estão nas 
bases dos sistemas de proteção, são apresentados os elementos organizativos 
e institucionais que viabilizam a implementação das opções políticas adotadas 
em cada caso. Por fi m, nessa tipologia, são assinaladas as relações entre os 
modelos de proteção social e as condições de cidadania geradas em cada caso. 
Vamos observar que os sistemas de proteção social, ainda que possam oferecer 
34
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
benefícios similares, tendem a projetar efeitos políticoscom relação à cidadania, 
que podem ser altamente diferenciados. Em outras palavras, cada sociedade 
responde à necessidade de criar políticas de proteção social de acordo com os 
valores compartilhados, com suas instituições, com a relação de maior ou menor 
peso do Estado, da sociedade e da comunidade. Em cada contexto singular, com 
uma dada relação das forças sociais, emergirá um modelo de proteção social 
peculiar àquela sociedade. 
Os diferentes modelos podem ser entendidos a partir da modalidade 
de proteção social que provê os critérios de organização dos sistemas e 
de incorporação das demandas sociais, por meio de uma institucionalidade 
específi ca. Assim, encontramos as seguintes modalidades da proteção social: a 
assistência social, o seguro social e a seguridade social. Os modelos variam no 
que toca à concepção de políticas sociais e suas instituições. 
Fleury e Ouverney (2008) apresentam os seguintes modelos de proteção 
social.
QUADRO 1 – MODELOS DE PROTEÇÃO SOCIAL
FONTE: Fleury e Ouverney (2008, p. 10)
35
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
No modelo denominado assistência social, o indivíduo somente é foco 
da política social se comprovar sua condição de miserabilidade. Por isso, é 
denominada cidadania invertida, visto que o indivíduo não é enxergado como 
possuidor de um direito, mas alguém que recebe o benefício por sua condição 
carente (FLEURY; OUVERNEY, 2008).
Enquanto a assistência é direcionada para os despossuídos, o seguro 
social está orientado para trabalhadores formais e organizados politicamente. O 
que vemos, então, é uma vinculação da política social à inserção no mercado 
de trabalho, situação denominada de cidadania regulada (FLEURY; OUVERNEY, 
2008).
No modelo de Seguridade Social, o que se tem são políticas públicas 
calcadas na justiça social, na qual para todos os cidadãos é assegurado o direito 
a um mínimo vital. Baseado historicamente no plano Beveridge, o qual pela 
primeira vez na história prevê a necessária garantia da condição de cidadania dos 
indivíduos, de modo que estes tivessem a manutenção de seus direitos sociais 
por parte do Estado. A garantia de direitos se dá independente de contribuições 
anteriores, havendo como norte apenas a necessidade dos indivíduos. Isso 
torna possível o caminhar para uma redistribuição que prima pela reparação 
das desigualdades. Fala-se, assim, nesse modelo, de uma cidadania universal 
(FLEURY; OUVERNEY, 2008).
Welfare States (Estados de Bem-Estar Social)
Este termo designa as políticas desenvolvidas em resposta ao 
processo de modernização das sociedades ocidentais, consistindo 
em intervenções políticas no funcionamento da economia e na 
distribuição social de oportunidades de vida, que procuram promover 
a seguridade e a igualdade entre cidadãos, com o objetivo de 
fomentar integração social das sociedades industriais altamente 
mobilizadas. Primeiro, os Welfare States consistem em uma resposta 
às crescentes demandas por seguridade socioeconômica em um 
contexto de mudança na divisão do trabalho e de enfraquecimento 
das funções de seguridade das famílias e associações debilitadas 
pela Revolução Industrial e a crescente diferenciação das sociedades. 
Segundo, eles representam respostas às crescentes demandas por 
igualdade socioeconômica surgidas no processo de crescimento dos 
Estados nacionais e das democracias de massa com a expansão da 
cidadania. Nesta perspectiva, os Welfare States são um mecanismo 
36
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
de integração que neutraliza as características destrutivas da 
modernização, e sua essência reside na responsabilidade pela 
seguridade e pela igualdade, realizada por meio de políticas 
distributivas.
FONTE: FLEURY, S.; OUVERNEY, A. M. Política e sistema 
de saúde no Brasil. 2008. Disponível em: https://cutt.ly/Df6zQVX. 
Acesso em: 27 ago. 2020.
3.4 OS DIREITOS NO BRASIL: 
A REDEMOCRATIZAÇÃO, A 
CONSTITUIÇÃO CIDADÃ DE 1988 E A 
SEGURIDADE SOCIAL
No contexto brasileiro, assim como no contexto de outros países, existem 
particularidades que condicionam a constituição das políticas sociais, bem como 
o modo como elas se desenvolvem. O Brasil, país periférico, não foge a essas 
particularidades que, inclusive, relacionam-se ao seu status de país marginal no 
mundo capitalista (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
O que se desenrolou no contexto brasileiro foi, desde o início, a inexistência 
de engajamento convincente com relação à proteção dos direitos dos indivíduos, 
que se apresenta enquanto algo inabalável na formação brasileira e como algo 
imprescindível para realizar uma refl exão sobre a confi guração da política social 
no Brasil (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Vivíamos num país onde predominavam os interesses de uma aristocracia 
agrária e onde a modernização não havia sido concretizada com efetividade 
para que trilhássemos um caminho diferente. A condição estrutural brasileira não 
propiciou, ao contrário de outros países, a elaboração de uma conscientização, 
bem como de uma ação política do operariado, o que apenas veio a ocorrer no 
começo do século XX. Assim, podemos afi rmar que o advento da política social 
no Brasil não acontece em momento histórico equivalente ao dos países de 
capitalismo central (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Assim, a questão social apenas se apresentou como questão política no Brasil 
a partir da primeira década do século XX, graças ao esforço e enfrentamento dos 
37
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
trabalhadores que pressionaram no sentido da criação de legislação direcionada 
para o mundo do trabalho. A classe trabalhadora, ainda que tardiamente se 
comparada a outros países, reivindicou direitos sociais, principalmente direitos 
trabalhistas e previdenciários (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Greve Geral de 1917
A Greve Geral de 1917 foi um movimento urbano de paralisações 
no trabalho iniciadas por empregados de fábricas do setor têxtil na cidade 
de São Paulo, em julho de 1917. Desde o início do ano de 1917, houve 
paralisações nas fábricas da cidade, reivindicando melhores condições 
de trabalho e aumento salarial, que ao longo daquele ano difundiram-
se até constituírem uma Greve Geral no mês de julho. A carestia e o 
aumento da carga horária de trabalho foram os fatores materiais que 
levaram os trabalhadores a suspender dias de exercício das funções 
que realizavam. A emergência dos ideais anarquistas e socialistas foram 
os fatores subjetivos necessários à expansão do movimento grevista.
A conjuntura internacional da Primeira Guerra Mundial e o 
crescimento dos movimentos operários impactaram a política e a 
economia brasileiras, inclusive, infl uenciando o desencadeamento 
da Greve Geral. A ampliação da exportação de insumos básicos da 
alimentação aos países aliados na Primeira Guerra Mundial gerou 
aumento dos preços no mercado interno e acarretou na carestia que 
atingiu, sobretudo, os trabalhadores. A ampliação da exportação dos 
produtos nacionais também ocasionou o aumento da carga horária de 
trabalho para a ampliação da produção voltada ao mercado externo. 
Já o crescimento dos movimentos operários pelo mundo possibilitou 
aos trabalhadores o desenvolvimento teórico que os respaldou. No 
caso da Greve Geral, em São Paulo, destacou-se a interpretação do 
“anarcossindicalismo” dos pensadores Malatesta e Sorel.
O movimento grevista de 1917 foi composto, sobretudo, por 
imigrantes italianos. Esses imigrantes trouxeram do país de origem os 
ideais anarquistas e socialistas que embasaram a greve. Não somente 
os operários eram majoritariamente italianos, também predominavam 
entre os proprietários das fábricas os imigrantes dessa nacionalidade, 
que já haviam entrado em contato anteriormente com a forma de 
organização dos trabalhadores na Itália. A participação da Itália na 
Primeira Guerra Mundial era outro elemento que se somava ao confl ito 
entre patrões e empregados, pois havia quem era favorável à entrada 
do país na guerra e aquelesque eram contrários. Havia, inclusive, a 
38
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
obrigatoriedade de doação de parcela do salário dos trabalhadores ao 
Comitê Italiano Pró-Pátria de São Paulo, que enviava verbas para o 
empenho bélico da Itália na Grande Guerra. Entre as pautas da greve 
da fábrica Crespi estava a abolição dessa contribuição (Cf. BIONDI).
O cotonifício Crespi foi a primeira indústria na qual eclodiram 
paralisações. Os trabalhadores do cotonifício estavam insatisfeitos com 
a nova exigência do trabalho noturno e, por isso, entraram em greve 
para reivindicar, além da extinção da contribuição ao esforço bélico 
italiano, aumento salarial e a regulamentação do trabalho de mulheres 
e crianças. Esse movimento grevista infl uenciou o desencadeamento 
de paralisações em outras fábricas, e as greves disseminaram-se 
rapidamente entre as pequenas ofi cinas e fábricas de grande porte, 
como Crespi, Antarctica, Fábrica Mariangela de Matarazzo, Estampería 
Matarazzo, Tecidos de Juta, Lanifício De Camillis (Cf. Idem).
Para coordenar as greves, foi criado o Comitê de Defesa 
Proletária, em 9 de julho, composto por lideranças sindicais anarquistas 
e socialistas. Além das paralisações, houve também em julho embates 
de rua com assaltos e com ataques à cavalaria da polícia. Nesses 
protestos de 11 e 13 de julho ocorreram as mortes de Nicola Salermo, 
José Gimenez Martinez e da menina Edoarda Bindo, que causaram 
comoção popular e praticamente destituíram os poderes de governo na 
cidade (Cf. Idem).
Somente em 14 de julho houve a assinatura de um acordo entre 
empresários, o secretário de segurança pública Eloy Chaves e o Comitê 
de Defesa Proletária. Nesse acordo, os empresários e os secretários 
comprometiam-se em não fazer retaliações aos operários grevistas, em 
aumentar os salários, em libertar os operários que foram detidos em 
manifestações e garantir o direito de reunião. Apesar dessa negociação, 
o movimento grevista alcançava o ápice e, em 16 de julho, as greves 
espalhavam-se por cerca de 90 estabelecimentos e contavam com 
quase cinquenta mil trabalhadores. Somente no fi m do mês de julho 
ocorreu o descenso do movimento com a diminuição de grevistas e de 
estabelecimentos com operários em greve (Cf. Idem).
A Greve Geral de 1917 foi o primeiro movimento grevista expressivo 
ocorrido até aquele momento no Brasil. Como punição aos grevistas, 
muitos foram expulsos do país com a aplicação da Lei Adolfo Gordo 
(de 1907), que tinha como foco desmobilizar o anarcossindicalismo. Os 
líderes sindicais Teodoro Monicelli e Luigi Damiani tiveram que retornar 
à Itália com a aplicação dessa lei. A legislação trabalhista da década 
de 1920 também foi criada a partir das necessidades de respostas ao 
movimento grevista e como forma de contenção de sublevações. Após 
a Greve Geral de 1917 ressurgiram ligas de ofício que existiam antes de 
1914 e surgiram várias ligas operárias (Cf. Idem). O período ascensional 
39
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
do movimento operário perdurou de 1917 a 1920, irradiando-se para as 
regiões periféricas da cidade de São Paulo e para a cidade do Rio de 
Janeiro.
FONTE: RODRIGUES, N. Greve geral de 1917. 2020. Disponível 
em: https://cutt.ly/df6zONL. Acesso em: 18 ago. 2020.
A adesão brasileira à dinâmica internacional dos Direitos Humanos ocorre 
com o processo de redemocratização do país, efetuado em 1985. Com a 
Constituição Federal de 1988 a incorporação de direitos fi ca mais evidente. Na 
Carta Magna foram ratifi cados: a Convenção Interamericana para Prevenir e 
Punir a Tortura; a Convenção sobre os Direitos da Criança; o Pacto Internacional 
dos Direitos Civis e Políticos; o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, 
Sociais e Culturais; a Convenção Americana de Direitos Humanos; a Convenção 
Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher.
1 Acesse o link a seguir, leia o artigo e descreva o que signifi cou o 
movimento das Diretas Já e qual a sua relação com os Direitos 
Humanos. Disponível em: https://cutt.ly/egxDROm.
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De acordo com Piovesan (2000), existe uma relação clara entre a democracia 
e os Direitos humanos. Tal relação acontece no seguinte sentido: o processo 
de democratização brasileira consente a certifi cação de importantes tratados 
internacionais sobre Direitos Humanos, por seu turno esta certifi cação consente o 
robustecimento do processo democrático.
FIGURA 7 – SEGURIDADE SOCIAL
FONTE: A autora
Historicamente, as áreas que são contempladas pelas políticas sociais 
são as áreas da saúde, da previdência e da assistência social, as quais estão 
tradicionalmente vinculadas ao bem-estar social. De acordo com Fleury e 
Ouverney (2008), cada uma dessas áreas está voltada para a proteção coletiva 
contra riscos específi cos e, portanto, possuem aspectos singulares de elaboração, 
organização e implantação, assim como diferem em termos de técnicas, 
estratégias, instrumentos e objetivos específi cos almejados. Esses aspectos da 
dinâmica de cada uma das áreas da política social são complexos e importantes 
no desenvolvimento dos sistemas de proteção social, uma vez que são nesses 
aspectos que os sistemas adquirem forma concreta e agem diretamente sobre a 
realidade social.
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TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Prezado acadêmico, acesse o link: https://cutt.ly/2gxDT2L, 
assista ao vídeo e refl ita sobre a importância da Seguridade Social 
Brasileira.
1 Acesse o site a seguir e leia o Artigo 194 da Constituição Federal, 
que trata da Seguridade Social. Aponte quais os objetivos do 
poder público para organizar a Seguridade Social. Disponível em: 
https://cutt.ly/rgxDUeY.
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3.5 A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA 
SOCIAL (LOAS), A POLÍTICA 
NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 
(PNAS) E O SISTEMA ÚNICO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)
Nesse contexto, tem-se a assistência social direcionada para os direitos de 
cidadania e não como algo vinculado à caridade ou a favor. A Assistência Social, 
direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade não contributiva, 
que provê os mínimos sociais (Art. 1° da LOAS) (BRASIL, 1993).
A partir de 1988, a assistência social no Brasil passou a ser tida como 
direito do cidadão e dever do Estado. Antes, existiam ações assistencialistas, 
as quais não tinham como foco o atendimento das demandas básicas dos 
cidadãos. Posteriormente, a assistência social foi assumida enquanto política 
pública de Seguridade, devendo assim consumar direitos sociais mencionados na 
Constituição Federal de 1988, bem como na Lei Orgânica da Assistência Social 
(LOAS) de 1993 (PEREIRA, 2007).
A assistência social passou a ser considerada enquanto: política pública; 
política de natureza incondicional; política de competência do Estado com 
o controle da sociedade. Enquanto política pública, ela obteve um espaço 
institucional específi co, a Secretaria Nacional de Assistência Social, junto ao 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS), de 2004, desenvolvida junto a esse Ministério, prevê e 
defi ne o Sistema Único de AssistênciaSocial (SUAS) (PEREIRA, 2007).
Assim, o SUAS torna-se um instrumento de organização no que diz respeito 
a preceitos, ações e procedimentos anunciados pela LOAS e pela PNAS, de 
modo a garantir operacionalmente que a Política seja implementada e gerida. 
Nesse sentido, o SUAS proporcionará informações sobre a organização, a oferta, 
a localização e a destinação de serviços, benefícios, bem como de programas 
e projetos previstos na LOAS e na Política. Também é por meio dele que será 
defi nido de que maneira serão realizados o monitoramento e a avaliação do 
próprio sistema e de seus alcances e limitações (PEREIRA, 2007).
43
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Acesse o link http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm 
e leia a Lei nº 8.742/93, que dispõe da Lei Orgânica da Assistência 
Social (LOAS). Acesse também o link: https://cutt.ly/uf6zMWr e 
conheça o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
A concepção e a efetivação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) 
signifi cam uma grande evolução em termos de edifi cação das políticas sociais 
no Brasil, em particular no que concerne à política de assistência social. Ainda 
que tenha demorado para se tornar parte da Seguridade Social e que sua 
regulamentação enquanto direito social tenha sido tardia, o que ocorreu por meio 
da Lei Orgânica da Assistência Social em 1993, a assistência social revela as 
contradições e os obstáculos, no Brasil, quando o que se pretende é a garantia e 
a consolidação de direitos (BOSCHETTI, 2005).
1 Observe a charge a seguir e escreva um parágrafo refl etindo o 
que ela quer dizer em termos de direitos fundamentais e políticas 
sociais.
FONTE: <https://cutt.ly/QgxDIv2>. Acesso em: 18 ago. 2020.
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As políticas sociais devem assegurar direitos fundamentais, mas nem sempre 
conseguem intervir de forma efetiva na realidade desigual e discriminatória 
vivenciada no contexto brasileiro. Atualmente, mais do que nunca, temos visto 
por meio da drástica crise advinda com a pandemia da COVID-19, o quanto as 
políticas sociais são imprescindíveis.
Leia a reportagem a seguir.
Os impactos da pandemia no sistema de Seguridade Social
“Todo o sistema de Seguridade Social no Brasil, criado com 
a Constituição Federal de 1988, foi colocado em prova diante da 
equação dos problemas nas áreas da Saúde, Assistência Social 
e Previdência”. A afi rmação é do advogado, especialista em 
Seguridade Social e professor da Unit, Guilherme Teles, que faz uma 
análise da crise de saúde mundial provocada pelo novo coronavírus 
(COVID-19), que estabeleceu um dos cenários mais complexos no 
que diz respeito à importância da preservação à vida, à saúde e ao 
seu bem-estar.
“Importante lembrar que em 1947, a Organização Mundial 
da Saúde (OMS), estabeleceu como conceito universal de saúde: 
“Um estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não 
apenas a ausência de doença ou enfermidade”. No entanto, alguns 
pesquisadores e profi ssionais da área da saúde relatam que esta 
defi nição é mais utópica do que operacional, porém esta defi nição é 
válida até os dias atuais”, diz também o historiador.
Guilherme Teles destaca a relevância dos direitos sociais 
constitucionais na vida dos cidadãos brasileiros diante dos impactos 
que a pandemia da COVID-19 está causando. “É fato que mesmo 
após 31 anos da promulgação da Constituição Federal, um dos 
maiores desafi os do Estado brasileiro é exatamente reduzir ou 
mesmo erradicar a desigualdade social, um dos maiores problemas 
do país há anos e que parece estar longe de encontrar uma solução 
efi ciente e efi caz em um curto espaço de tempo”.
No entendimento do prof. Guilherme, Presidente da Comissão de 
Direito Previdenciário da Ordem dos Advogados do Brasil, seccional 
Sergipe (OAB/SE), em meados do mês de março de 2020, quando foi 
declarada a pandemia pela OMS, caberia ao Estado brasileiro adotar 
todas as medidas possíveis, sobretudo, amparado na Seguridade 
Social, para que os danos causados à população fossem os menores 
45
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
possíveis. “O Art. 6º da Constituição Federal aduz explicitamente 
os direitos sociais. Para reforçar a importância da proteção social, 
o Art. 194 traz o seguinte: “A seguridade social compreende um 
conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da 
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social”. Os direitos sociais originam-se de 
algo ainda maior, ou seja, da própria justiça social, tão fundamental 
para uma vida em sociedade pautada na fraternidade e mais do que 
isso, pois o Art. 1º da Constituição traz como um dos fundamentos da 
República exatamente a dignidade da pessoa humana”.
Proteção social
Um dos maiores sistemas de proteção social do mundo existe 
no Brasil. Previsto na Constituição Federal a partir do Art. 194, 
está composto pela Saúde, Assistência Social e a Previdência, 
fundamentais neste momento de enfrentamento ao novo coronavírus 
(COVID-19). “A universalidade da cobertura e do atendimento 
à saúde, por exemplo, é o que tem minimizado os impactos da 
COVID-19 para praticamente 70% da população brasileira que 
depende exclusivamente do Sistema Único de Saúde (SUS). A 
saúde pública e gratuita é de fácil percepção na sociedade brasileira, 
mas nem sempre foi assim na história do país e somente a partir 
de 1988 que a Saúde recebeu o status constitucional, sendo criado 
posteriormente um dos maiores sistemas públicos de saúde do 
mundo, o SUS”, lembra.
Guilherme Teles levanta ainda a questão da importância 
da Assistência Social, voltada àqueles que, comprovadamente, 
necessitam da ajuda do Estado, a exemplo das medidas adotadas 
pelo governo federal em conjunto com o Congresso Nacional com 
a aprovação da Lei nº 13.982/2020, que trouxe a possibilidade 
de pagamento de R$ 600,00 para aquelas pessoas que estão em 
situação de vulnerabilidade social neste momento de pandemia, 
mas critica a operacionalização desta ajuda. “Parece estar aquém 
das reais necessidades e da urgência daqueles que mais precisam, 
dos mais vulneráveis socialmente. Na outra ponta, ainda sobre a 
Assistência Social, estados e municípios estão se empenhando 
dentro das suas possibilidades para amparar os mais necessitados 
com programas de transferência de renda. Os esforços são muitos, 
por partes de alguns entes federativos, mas ao mesmo tempo, 
deve-se ressaltar que assistência social vai muito além de propiciar 
transferência de renda, sobretudo, quando o isolamento adotado 
por causa da pandemia reduz diversos serviços prestados pelas 
secretarias de serviço social”, atenta.
46
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Previdência Social
Os impactos da COVID-19, na perspectiva da Seguridade Social, 
estão ligados diretamente à queda na quantidade de contribuições 
previdenciárias e ao mesmo tempo ao aumento das solicitações de 
pagamentos dos mais diversos benefícios previdenciários em escala 
crescente.
Algumas medidas estão sendo adotadas pelo INSS para 
minimizar os impactos da COVID-19, como a possibilidade da perícia 
médica indireta para concessão do auxílio-doença, antecipação 
do pagamento do 13º salário dos aposentados, suspensão de 
prazo para a realização da prova de vida, suspensão por 120 dias 
de determinadas exigências para manutenção de benefícios, 
a intensifi cação dos serviços ofertados pelo portal MEU INSS, 
extensão do auxílio emergencial para os contribuintes individuais 
da Previdência e mudanças nas taxas e prazos nos contratos dos 
empréstimos consignados de aposentados e pensionistas do INSS.
“Em um Estado de bem-estar social é esperado que exista um 
verdadeiro compromisso da tutelaestatal diante das garantias dos 
direitos sociais, porém o Brasil vinha adotando nos últimos anos 
distanciamento da Seguridade Social, principalmente do SUS após 
a promulgação da EC 95, que limitou os gastos públicos por pelo 
menos 20 anos. Inevitável a alegação de que a Seguridade Social 
não pode ser vista como um gasto para o Estado brasileiro, mas 
como um investimento na sociedade, principalmente na parcela que 
mais precisa da assistência de serviços essenciais para a redução 
das desigualdades sociais”, assegura.
Guilherme Teles ressalta que na história recente do Brasil, 
nunca foi tão relevante a presença da Seguridade Social: Saúde, 
Assistência Social e Previdência, no cotidiano das vidas dos 
brasileiros, como sendo o maior sistema de proteção social do 
país e um dos maiores do mundo. “São muitos os desafi os quanto 
à efi cácia e à aplicabilidade das ações deste sistema de proteção 
social, especialmente quando há uma crise política, um embate entre 
o governo federal e vários governadores, pois é urgente que exista 
uma coordenação que gerencie a crise atual na tentativa de redução 
dos impactos do novo coronavírus (COVID-19), preservando as 
garantias constitucionais do povo brasileiro ao sistema da Seguridade 
Social”, fi naliza. 
FONTE: <https://cutt.ly/Tf6xyUU>. Acesso em: 18 ago. 2020.
47
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
Por meio da leitura anterior e tendo como parâmetro o que já vínhamos 
abordando ao longo da seção, percebe-se o quanto a Seguridade Social é 
importante e o quanto ela pode ser colocada à prova em momentos de grande 
crise como a que estamos vivendo em nível nacional e internacional. É visível, 
além do papel essencial desempenhado pelo sistema de saúde, o quanto o 
sistema de assistência social, nesse cenário, é crucial para as pessoas que vivem 
em situação de vulnerabilidade social.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Procuramos resgatar elementos para se pensar de que modo foram 
constituídos os direitos humanos em nível internacional e como isso teve 
desdobramentos na realidade brasileira. Nessa ocasião, trouxemos à tona 
marcos históricos importantes, como a Carta Internacional de Direitos do 
Homem, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, bem como demais fontes 
relevantes ao estudo dos direitos humanos. Essa digressão possibilitou que você, 
aluno, tivesse contato com os primórdios da constituição dos direitos humanos, 
sensibilizando-o para a sua importância e o quanto eles têm sido exitosos nos 
diferentes contextos e territórios.
Trouxemos as trajetórias e os fundamentos da política social, para tanto, 
resgatamos os mais importantes como: o poder exercido pelo liberalismo com 
a proposta do mercado livre e a defesa do Estado Mínimo; o Welfare State ou 
Estado de Bem-Estar social e os primeiros passos em direção à proteção social 
após a Segunda Guerra Mundial e o papel crucial da classe trabalhadora na 
conquista de direitos. Mostramos também como se deram as primeiras investidas 
de introdução legal de direitos na realidade brasileira. Para isso, resgatamos o 
momento histórico de redemocratização do país, bem como apresentamos a 
importância da elaboração da Constituição Cidadã de 1988, na qual pela primeira 
vez se aventou a tratar da questão dos direitos sociais com a introdução da 
Seguridade Social.
Por fi m, apresentamos a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), a 
Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e o Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS), ilustrando como se dá a organização das políticas sociais em nível 
de assistência social no Brasil.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
REFERÊNCIAS
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Paulo: Cortez, 2011. 
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49
TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 1 
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2019. 
50
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
YAZBEK, M. C. Estado e políticas sociais. Praia Vermelha, Rio de janeiro, UFRJ, 
v.18, n. 1, 2008.
CAPÍTULO 2
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Apresentar os diferentes tipos de políticas sociais. 
 Compreender como são constituídas as diferentes políticas sociais e quais são 
suas atribuições. 
 Fazer conhecer as políticas setoriais enquanto nova estratégia de concretização 
das políticas sociais.
 Refl etir a interface entre as políticas sociais e as demais políticas, expondo as 
reais possibilidades de sua articulação.
 Problematizar a viabilidade de concretização da intersetorialidade na execução 
das políticas sociais.
52
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
53
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As políticas sociais estão aí para aplacar a desigualdade que assola o 
país. Por meio delas, tem sido possível a concretização da justiça social e, 
consequentemente, a garantia de direitos sociais desprezados ao longo da 
constituição da sociedade brasileira.
Antes da aprovação da Constituição Federal de 1988, denominada 
de Constituição Cidadã, não havia um modelo que assegurasse os direitos 
fundamentais. O que havia até então eram ações pontuais de caráter privatista 
e assistencialista, que nada tinham de conexão com a efetivação dos direitos de 
cidadania.
Com a Constituição Cidadã e a consequente criação do modelo de 
seguridade social, iniciou-se um processo de construção de direitos e de tentativa 
de apaziguamento da desigualdade social que assola o país desde o seu 
descobrimento.
A criação de políticas sociais foi o modo encontrado para colocar em marcha 
a operacionalização e a garantia de direitos, a qual vem sendo aprofundada desde 
então com proposta de participação social e de diálogo entre os diferentes setores 
que compõem a sociedade.
O trabalho intersetorial compõe as propostas de políticas sociais, pois se 
acredita ser fundamental o diálogo entre as políticas, de modo a produzir uma 
mobilização mais abrangente e mais enriquecedora em direção da construção de 
uma sociedade mais equânime. 
No intuito de apontar questões que estão relacionadas à constituição das 
políticas sociais e à garantia de direitos, traremos para refl exão o modelo se 
seguridade social que vigora no Brasil, composto pelo tripé: assistência social, 
saúde e previdência social. Assim, discorreremos as características das políticas 
sociais setoriais, de seguridade social e de promoção social (trabalho, renda, 
educação, desenvolvimento agrário e cultura).
54
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O 
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E 
SOCIAL
A questão social e a desigualdade são constitutivas da sociedade 
capitalista. Trata-se de algo estrutural que perpassa nossa sociedade, a qual se 
desenvolve em função da divisão em classes e do acúmulo de riquezas, que leva 
a concentração da maior parte nas mãos de poucos indivíduos, havendo uma 
distribuição desigual entre todos (YASBEK, 2018).
As políticas públicas e sociais foram criadas para dar soluções a essa 
desigualdade estrutural, porém, com a predominância do capital fi nanceiro que 
hoje salta aos olhos, os pactos sociais estabelecidos entre capital e trabalho, 
desde tempos remotos com o Estado de bem-estar social, foram se esvaecendo. 
Tem havido o desmonte das políticas sociais, podendo-se afi rmar até mesmo 
estar ocorrendo um ataque contra elas. O desemprego, a precarização do 
trabalho e a redução dos salários evidenciam a nova caracterização do capital e a 
desconstrução da proteção social (YAZBEK, 2018).
O alto grau de informalização do trabalho no Brasil, associado 
às políticas de “ativação” para um mercado laboral precário e 
fl exível, que não garante a autossustentação do trabalhador, 
como prevê o receituário neoliberal, submete a classe 
que vive do seu próprio trabalho a condições aviltantes de 
assalariamento e de cidadania (PIEDADE; PEREIRA, 2016, p. 
53).
Atualmente, no Brasil, verifi ca-se um ataque descomunal às políticas de 
seguridade social como uma das estratégias levadas a cabo pelo capital fi nanceiro 
para abocanhar o fundo público. Tal fato tem um marco específi co que pode ser 
vinculado ao recente golpe parlamentar, jurídico e midiático concretizado em 2018 
(YAZBEK, 2018). 
A situação é de tal modo grave que há aqueles que acreditam que “estamos 
passando de uma proteção social de baixa intensidade e abrangência para uma 
situação preocupante de crescente desproteção pública” (PIEDADE; PEREIRA, 
2016, p. 66).
55
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Leia o texto a seguir. Nele podemos perceber como, por meio 
da PEC 241 (também denominada de PEC do Fim do Mundo), os 
direitos têm sido escancaradamente vilipendiados.
A PEC 241 (teto de gastos) ou como degradar 
a educação em política de governo
Ano 2016 NUM 262
Maria Paula Dallari Bucci (SP) 
Professora da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
Com a “PEC do teto dos gastos públicos” (Proposta de Emenda 
Constitucional 241/2016), os direitos sociais no Brasil, e de modo 
especial a educação, estão em risco. Para evitar uma leitura 
equivocada, veja a sua Exposição de Motivos.
“O atual quadro constitucional e legal também faz com que a 
despesa pública seja procíclica, ou seja, a despesa tende a crescer 
quando a economia cresce e vice-versa. [...] A esse respeito, cabe 
mencionar a vinculação do volume de recursos destinados à saúde 
e educação a um percentual da receita. [...] é essencial alterarmos 
a regra de fi xação do gasto mínimo em algumas áreas. Isso porque 
a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação 
devem ter um piso, fi xado como proporção da receita fi scal. É preciso 
alterar esse sistema, [...]. Esse tipo de vinculação cria problemas 
fi scais e é fonte de inefi ciência na aplicação de recursos públicos” 
(grifos nossos).
A proposta do governo atual, se implementada, vai congelar os 
gastos públicos no Brasil pelos próximos 20 anos, isto é, até 2036, 
ou seja, se nada se alterar na ordem constitucional vigente, pelos 
próximos cinco mandatos presidenciais! No que respeita às despesas 
com saúde e educação, o Art. 104 do ADCT passará a limitar as 
aplicações mínimas de recursos às vigentes no exercício anterior, 
acrescidas da variação da infl ação. Isso signifi ca que se a economia 
vier a se recuperar – justifi cativa e objetivo da PEC –, mesmo que o 
PIB volte a crescer, os recursos destinados a essas áreas prioritárias 
permanecerão estagnados.
A menos, e a própria Exposição de Motivos o ressalva, que o 
Congresso decida alocar recursos adicionais a essas áreas:
“Note-se que estamos tratando aqui de limite mínimo de gastos, 
o que não impede a sociedade, por meio de seus representantes, 
de defi nir despesa mais elevada para saúde e educação; desde que 
56
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
consistentes com o limite total de gastos. [...] Uma vez aprovada a 
nova regra, caberá à sociedade, por meio de seus representantes 
no parlamento, alocar os recursos entre os diversos programas 
públicos, respeitado o teto de gastos. [...]”.
Portanto, os Deputados e Senadores é que poderão, mediante 
sua discricionariedade política, contemplar a educação e a saúde 
com recursos adicionais. Sujeitos, sem dúvida, ao juízo de sua 
conveniência local e partidária, o que é próprio da dinâmica 
do Congresso. Sem desmerecer a importância dos debates 
parlamentares, observamos que poucos temas ilustram tão bem 
a razão de ser da base constitucional dos direitos fundamentais, 
como “normas negativas de competência” (Robert Alexy, Teoria dos 
Direitos Fundamentais), exatamente para retirar a sua disciplina do 
alcance de maiorias parlamentares ocasionais.
Embora não nos agrade a distinção entre políticas de Estado 
e de governo, visto que entendemos que, em regra, as políticas 
nascem “de governo” e se convertem em “de Estado” à medida 
que se consolidam seus mecanismos de institucionalização,esse 
será um raro exemplo em sentido inverso. A política educacional 
de Estado (analisada mais à frente), cuja estruturação no Brasil 
representa esforços de continuidade e coordenação que datam 
pelo menos da edição da Constituição de 1988, está ameaçada de 
ser “desidratada”, isto é, esvaziada das garantias indispensáveis a 
sua construção institucional, para ser entregue a decisões políticas 
de momento. O pretexto é a economia de recursos, mas isso não 
está assegurado, uma vez que se o PIB voltar a crescer, o que é 
esperado, o montante à disposição do Congresso aumentará.
É possível que o Artigo 104 não consiga superar os 
questionamentos sobre sua manifesta inconstitucionalidade. A 
supressão do mecanismo de vinculação de receitas no campo 
educacional implica rasgar uma tradição constitucional que tem mais 
de 80 anos no Brasil e só as ditaduras desrespeitaram. Essa tradição 
data da Constituição de 1934, cujo Artigo 156 dispôs: “A União e os 
Municípios aplicarão nunca menos de 10%, e os Estados e o Distrito 
Federal nunca menos de 20%, da renda resultante dos impostos 
na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos”. 
Suprimida pela ditadura do Estado Novo, em 1937, a disposição 
foi reintroduzida pela Constituição de 1946 (Artigo 169). Mais uma 
vez revogada pela Carta autoritária de 1967-1969, a vinculação 
novamente retornou, em pleno regime militar, com a Emenda Calmon, 
de 1983 (EC 24, que elevou os percentuais para 13% para a União 
e 25% para Estados, Municípios e DF). Portanto, pela unidade de 
propósitos, a PEC 241, nessa matéria, se iguala à obra das cartas 
57
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
ditatoriais de 1937 e 1967-1969!
Com isso, colocam-se em questão duas afi rmações de senso 
comum. A primeira, de que a educação “precisa de salvação”. A 
segunda, de que o orçamento no país “é engessado” e precisa de 
“fl exibilidade”. Na nossa opinião, nenhuma das duas é exata e, pior, 
colocadas no caldo de que “o país está à beira do abismo” prestam-
se a amparar medidas irracionais e um “jogo para a plateia” de 
investidores, cujo efeito será desarranjar alguns avanços importantes 
nas políticas sociais do país. A educação no Brasil precisa de 
continuidade, de persistência de esforços na direção defi nida pelo 
Plano Nacional de Educação, para que os resultados que começam 
a se esboçar, graças à ação coordenada de uma infi nidade de entes 
levada a cabo nos últimos anos, não seja objeto de retrocessos. Para 
isso é necessário que a evolução orçamentária seja previsível, sem 
choques ou “milagres”. As correções necessárias, assim como as 
respostas às crises, têm que ser dadas nos marcos da racionalidade. 
Sem isso, é retórica vazia falar em confi ança, mote da propalada 
recuperação da economia.
Como há muita desinformação sobre como se desdobram em 
medidas e atos concretos as políticas para a efetivação do direito 
à educação, vale a pena examinar a questão por esse ângulo. 
Iniciamos destacando a reforma constitucional para estabelecer 
mecanismos de articulação governamental. É o caso da Emenda 
Constitucional (EC) 53, de 2006, que criou o Fundo Nacional de 
Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), em substituição 
ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Fundamental 
(FUNDEF), que se extinguia, pelo decurso do prazo fi xado na EC 
14, de 1996. Avançando sobre as virtudes da iniciativa anterior 
(em especial, uma repartição mais clara das competências de 
União, Estados e Municípios em matéria educacional), o FUNDEB 
representou uma grande ampliação de seu escopo. Primeiro, porque 
passou a abranger toda a educação básica, envolvendo, além da 
educação fundamental (hoje, 1º a 9º anos), também o Ensino Médio 
– ampliação posteriormente consagrada com a EC 59, de 2010, que 
estabeleceu como educação básica obrigatória gratuita aquela de 4 
a 17 anos, em sintonia com o que fazem os países desenvolvidos.
A diferença entre o FUNDEB e o FUNDEF abriga um aspecto 
muito importante, o reforço fi nanceiro do programa, com a alocação 
de 4 bilhões de reais da União (Art. 60, VII do ADCT), o que 
representa cerca de 10 vezes o valor anual aplicado pela União no 
programa anterior.
A maior parte desses recursos está reservada para o 
pagamento, por Estados e Municípios, do salário dos professores em 
58
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
efetivo exercício (no mínimo 60% dos fundos, Art. 60, XII do ADCT).
Essa medida, combinada com a regulamentação do piso salarial 
dos profi ssionais do magistério, toca no coração do que deve ser 
qualquer medida de sucesso nesta área, a valorização do professor. 
Para que se possa avaliar o que representou, em termos de esforço 
político e social, a aprovação do piso salarial, basta dizer que embora 
constasse do texto original da Constituição de 1988, ele só veio a 
ser regulamentado vinte anos depois, com a Lei nº 11.738, de 2008. 
Contestado por alguns governantes, foi fi nalmente confi rmado pelo 
Supremo Tribunal Federal, em 2011 (ADI nº 4.167).
Uma vez pacifi cada a questão jurídica, a evolução dos valores do 
piso salarial foi de R$ 1.024,00, em 2010, para R$ 2.135,00, em 2016, 
quantia reajustada anualmente. Embora relativamente modesta, 
se comparada a carreiras que exigem formação semelhante, a 
garantia de seu pagamento (que ainda não é efetiva em diversos 
Municípios do país) é um pilar sobre o qual se assenta uma política 
de Estado na educação, assim como se faz nas experiências bem-
sucedidas pelo mundo todo. Não há política educacional vitoriosa, 
em nenhum lugar, se não se consegue atrair para o magistério os 
melhores profi ssionais e fomentar a qualifi cação dos professores ao 
longo de suas carreiras. Economizar nesse quesito não produzirá a 
elevação da produtividade que se espera dos jovens brasileiros para 
o desenvolvimento do país nas próximas décadas.
Quanto às expectativas para o futuro próximo, merece destaque 
a importância que passou a ser conferida ao planejamento, com o 
Plano Nacional da Educação (PNE). Também previsto na redação 
constitucional original, após a experiência inicial do PNE 2001 (Lei 
nº 10.172), teve sua disciplina aprimorada pela EC 59, que passou a 
exigir a colaboração federativa, atrelada aos fi ns da universalização 
e garantia de qualidade da educação básica (Art. 212, § 3º da CF). 
Além disso, a Constituição passou a prever expressamente que o 
PNE teria sua execução assegurada pela garantia de recursos 
proporcional à riqueza do país.
“Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de 
duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de 
educação em regime de colaboração e defi nir diretrizes, objetivos, 
metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção 
e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e 
modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das 
diferentes esferas federativas que conduzam a:
[…]
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos 
em educação como proporção do produto interno bruto”.
59
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Essa disposição foi regulamentada pela Lei nº 13.005, de 2014, 
que aprovou o PNE para o período de dez anos seguintes. Importante 
observar que a tramitação do PNE consumiu quatro longos anos, 
durante os quais foram examinadas mais de 3 mil emendas e 
realizadas incontáveis audiências públicas, com a participação 
de parlamentares, dirigentes governamentais de várias esferas e 
representantes da sociedade civil. Ao aprovar a Meta 20 (“ampliar 
o investimento público em educação pública de forma a atingir, no 
mínimo, o patamar de 7% do PIB do País no 5º ano de vigência desta 
Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% do PIB ao fi nal do decênio”) 
não estava o Congresso Nacional vaticinando sobre possibilidades, 
mas dando forma e força jurídica a uma meta pactuada socialmente, 
de modo a prover de sustentação política as providências necessárias 
para a sua realização. Poressa razão, não é dado a um governo 
improvisado desconstruir essa edifi cação, reservando aos políticos 
do futuro decisões descasadas desse processo profundamente 
assentado sobre as bases do solo constitucional.
O propósito da exposição até aqui foi ilustrar como os direitos 
sociais, no caminho de sua efetivação, dependem de processos 
que vão sendo construídos a partir das diretrizes constitucionais. O 
direito à educação, tomado como exemplo, não se esgota na sua 
enunciação constitucional, mas reclama a produção e funcionamento 
de políticas públicas, isto é, programas de ação governamental que 
traduzem escolhas, selecionam prioridades e defi nem a alocação 
de meios necessária. Também estão ilustrados os vários processos 
jurídicos subjacentes à institucionalização das políticas: a visão 
que orienta a escolha de prioridades, que se inicia com o processo 
eleitoral; a aprovação das Emendas Constitucionais e leis que a 
regulamentam, como expressões do processo legislativo; a alocação 
de recursos, manifestação do processo orçamentário, e neste caso 
até mesmo o processo judicial, decisão última sobre a validade dos 
elementos que compõem a política.
Políticas como essa levam anos a consolidar-se e a continuidade 
(em outras palavras, a coordenação das ações no tempo), às vezes 
ao longo de vários governos, é indispensável para que os resultados 
sejam colhidos. Isso vem ocorrendo, conforme se pode ver no 
Relatório Estatístico do Censo Educacional de 2013:
“Os dados do Censo Escolar 2013 reforçam a tendência de 
adequação na distribuição das matrículas da educação básica, por 
modalidades e etapas de ensino, que vem sendo observada desde 
2007, refl etindo o amadurecimento das ações e políticas públicas 
implementadas nos últimos anos. […] [houve] acomodação do 
sistema educacional, em especial na modalidade regular do Ensino 
60
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Fundamental, com histórico de retenção e, consequentemente, altos 
índices de distorção idade-série. […] vale destacar a ampliação da 
oferta de educação infantil, em especial na creche, voltada para o 
atendimento das crianças com até três anos de idade, que apresentou 
crescimento da ordem de 7,5%. Por outro lado, a reorganização da 
pré-escola, que atende crianças de quatro e cinco anos, teve, com 
a implantação do Ensino Fundamental de nove anos, parte do seu 
público-alvo transferido para o 1º ano do Ensino Fundamental, o qual 
passou a receber as crianças com seis anos de idade. Em 2013, 
registra-se, ainda, que o contingente de alunos no 1º ano do Ensino 
Fundamental de nove anos de duração já se aproxima do tamanho 
da coorte de seis anos”.
Para os menos familiarizados, isso signifi ca a correção de um 
problema histórico. Depois da universalização do acesso a essa 
etapa do ensino, que foi alcançada no início dos anos 2000, restava 
enfrentar a defasagem idade-série, isto é, o fato de ter crianças mais 
velhas que a idade ideal para cada etapa escolar, associada a altos 
índices de evasão nas etapas seguintes.
“Outro destaque percebido no Censo Escolar 2013 foi a 
confi rmação da trajetória de expansão da matrícula na educação 
profi ssional, que em 2007 era de 780.162 e atingiu, em 2013, 
1.441.051 matrículas, crescimento de 84,1% no período. [...].
Outro aspecto que tem impacto na distribuição e no contingente 
de alunos na educação básica é o comportamento dos indicadores 
de rendimento escolar. Com mais alunos sendo aprovados e 
promovidos às séries subsequentes, aumenta o número de 
habilitados a ingressar nas próximas etapas de escolarização. Os 
especialistas chamam esse movimento de fl uxo escolar.
Historicamente, o sistema educacional brasileiro foi 
pouco efi ciente em sua capacidade de produzir aprovados e, 
consequentemente, concluintes na idade correta. No entanto, 
a tendência atual mostra aumento no número de alunos que 
conseguem ultrapassar os anos iniciais do Ensino Fundamental. Daí 
a queda na matrícula e a ampliação da demanda para os anos fi nais 
dessa etapa de ensino”.
Como se pode ver, ao longo das últimas décadas houve uma 
sucessão de iniciativas, voltadas a aprimorar e cumprir o pacto 
traçado na Constituição de 1988. Essa institucionalidade, que começa 
a produzir resultados, representa uma evolução, fruto do exercício 
da democracia representativa e da participação. Cada medida 
dessas teve papel ativo do Congresso, dos entes governamentais 
e da sociedade civil interessados. Nesse sentido, imaginar que um 
governo de frágil legitimidade possa pretender “simplifi car” essa 
61
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
estrutura, para tornar mais “fl exível” o orçamento e que isso seria 
uma medida de racionalidade é no mínimo iludir-se.
FONTE: <https://cutt.ly/yf6xIxR>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Percebem-se claramente as consequências do avanço do capital fi nanceiro 
e o resultante desmantelamento das políticas sociais, bem como o rebatimento 
disso nas diversas dimensões da vida humana, social, econômica e cultural. É o 
que a leitura anterior nos mostra.
Vive�se um momento histórico, em que não existe possibilidade concreta 
das políticas sociais, particularmente aquelas voltadas à minimização da pobreza, 
não serem infl exionadas pelas contrarreformas em curso. Não existe possibilidade 
histórica, por exemplo, de os Programas de Transferência de Renda, do SUS, do 
SUAS, da Educação em todos os seus níveis, dos programas habitacionais, entre 
outros, deixarem de sofrer os impactos da Proposta de Emenda Constitucional 
(PEC) do congelamento dos gastos, como não existe possibilidade do campo dos 
serviços sociais deixar de sofrer as consequências da lei de terceirização irrestrita, 
e da classe que vive do trabalho não sofrer os impactos da reforma trabalhista e 
da reforma da previdência (YAZBEK, 2018).
Com a ascensão do neoliberalismo e a predominância do capital fi nanceiro, 
o que vemos é uma luta cotidiana em busca da defesa e da construção de 
direitos num dos piores cenários já vivenciados, de modo que estamos falando 
de uma batalha travada para a construção de direitos em tempos completamente 
desfavoráveis (YAZBEK, 2018).
A infl exão do capital vinculado ao trabalho para o capital fi nanceiro trouxe 
muitas mudanças. O domínio do capital fi nanceiro hoje é evidente em nível 
mundial e a propriedade privada dos meios de produção ganha novos contornos.
[...] as formas mais concentradas do capital – capital fi nanceiro 
predominantemente industrial ou capital de investimento 
fi nanceiro “puro” – benefi ciam-se, então, de um campo de 
operações e de um espaço de dominação que se estende 
sobre grande parte do planeta, ou mesmo a totalidade se 
estimarmos que a integração da China ao capitalismo mundial 
está perto de acontecer (CHESNAIS; 2001, p. 8).
A despeito de todos esses contra-ataques do capital fi nanceiro e da 
política neoliberal, temos politicas sociais que foram criadas para dar conta da 
desigualdade social e da pobreza que assola o contexto nacional.
62
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2.1 POLÍTICAS FOCALIZADAS/
RESIDUAIS VERSUS POLÍTICAS 
UNIVERSAIS
A seguridade gera um compromisso entre gerações, em que os adultos 
atuais pagam os benefícios da geração de seus pais e criam uma dívida para 
a geração de seus fi lhos. Nesse modelo, podemos falar de uma cidadania 
universal, já que os benefícios são assegurados como direitos sociais, 
de forma universalizada a todos aqueles que necessitem deles (FLEURY; 
OUVERNEY, 2008).
Nesse sentido, contrapondo-se à perspectiva neoliberal, de defesa do 
Estado mínimo e do desmonte das políticas públicas, temos a proposta do acesso 
universal e a concretização da justiça social por meio da defesa do direito de 
cidadania. Assim, Lobato e Giovanella (2008), ao discorrerem sobre o direito à 
saúde e suas políticas, nos advertem que a defesa da universalidade sobrepõe-
se assim às medidas difundidas nas reformas neoliberais de focar a intervenção 
governamental na atenção à saúdesomente nos grupos muito pobres. Essa 
focalização segmenta a cobertura e empobrece a atenção à saúde, porque cria 
desigualdades no acesso – e sistemas construídos para todos, e acessados por 
todos, têm mais chance de serem equitativos. Trata-se de uma grande armadilha 
imaginar que as políticas focalizadas sejam capazes, com sua seleção, de 
alcançar a todos os cidadãos que necessitam ter seus direitos garantidos.
Ao contrário do que se costuma afi rmar, os efeitos redistributivos do gasto 
público dependem da sua capacidade de universalização e não do seu grau de 
focalização. A focalização ‘perfeita’, sem riscos de oferecer cobertura aos não 
pobres produz por si mesma um mecanismo de exclusão. Orientar os gastos 
sociais para os mais pobres não só corre o risco de deixar de fora uma parcela 
dos ‘antigos’ pobres (os considerados miseráveis), como também de não incluir 
os ‘novos’ pobres, aqueles que foram excluídos do mercado de trabalho. Este 
é o problema da focalização de programas com base unicamente em linhas de 
pobreza calculadas por critérios monetários, deixando de fora muitas famílias que 
estão acima da linha, mas que permanecem em condições de vulnerabilidade 
social. É comprovada a rotatividade em torno da linha de pobreza, causada por 
qualquer episódio de perda de emprego, doença ou invalidez (SOARES, 2008).
Contrariamente a políticas focalizadas, o que o Brasil necessita é de políticas 
universais que alcancem a todos, assegurando os seus direitos de cidadania e 
cumprindo a proposta da Constituição de 1988, que propõe existência digna, 
justiça social e garantia de direitos.
63
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Por fi m, cabe ressaltar que na Constituição de 1988, ao lado das políticas 
públicas universais e gratuitas de seguridade social, também subsistem os 
sistemas privados de saúde, conhecidos como “planos de saúde privados” e de 
previdência social, conhecidos como “aposentadorias privadas”, “aposentadorias 
contratadas em banco” etc. O sistema privado é lícito, guia-se por legislações 
próprias, visto que atua em conjunto com o sistema público de seguridade social, 
conforme possibilita a Constituição Cidadã de 1988, porém, apesar das notáveis 
conquistas do SUS, do INSS etc., há um “imaginário” de que seria possível 
resolver a situação do público ao afastar as políticas de Estado e dar lugar 
completo ao mercado. Essa ideia equivocada de privatização do público, fazendo 
o Estado ceder espaço ao mercado é situação que causa polêmicas e grandes 
debates até os dias atuais.
1 Observe a charge a seguir e escreva um parágrafo a respeito do 
que ela nos faz refl etir.
FONTE: <https://cutt.ly/jf6xJCo>. Acesso em: 18 ago. 2020.
R.: _______________________________________________
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS VERSUS 
INICIATIVAS PRIVADAS
É importante nos atentarmos para algo importante, que é quanto ao caráter 
da política: pública ou privada. De acordo com Fleury e Ouverney (2008), no 
atual marco institucional brasileiro, a provisão de ações e serviços de saúde é 
organizada em bases públicas, e a iniciativa privada atua de forma complementar, 
fi xa marcos institucionais (leis, processos decisórios, critérios de acesso, formas 
de distribuição e utilização de recursos, composição de atores etc.) muito 
diferentes de um sistema de base de mercado, implicando distintas distribuições 
de oportunidades e restrições. 
No modelo neoliberal o foco é na privatização daquilo que deveria ser de 
direito de todos. A ideia dessa perspectiva é terceirizar funções que caberiam ao 
Estado a esferas privadas. A atuação do Estado torna-se assim pontual em casos 
de extrema gravidade, destituída de qualquer compromisso com o bem-estar 
geral da população enquanto direito garantido constitucionalmente e tido como 
universal.
Esses postulados neoliberais na área social são, básica e sinteticamente, 
os seguintes: o bem-estar social pertence ao âmbito do privado (suas fontes 
‘naturais’ são a família, a comunidade e os serviços privados). Dessa forma, o 
Estado só deve intervir quando surge a necessidade de aliviar a pobreza absoluta 
e de produzir os serviços que o setor privado não pode ou não quer fazê-lo. 
Propõe-se, portanto, um Estado de benefi cência pública ou assistencialista, no 
lugar de um Estado de bem-estar social. Os direitos sociais e a obrigação da 
sociedade de garanti-los por meio da ação estatal, bem como a universalidade, a 
igualdade e a gratuidade dos serviços sociais, são abolidos no ideário neoliberal. 
As estratégias para reduzir a ação estatal no terreno do bem-estar social são: o 
corte do gasto social, eliminando programas e reduzindo benefícios; a focalização 
do gasto, ou seja, sua canalização para os chamados grupos indigentes, os quais 
devem ‘comprovar’ sua pobreza; a privatização da produção de serviços e a 
descentralização dos serviços públicos para o nível local (SOARES, 2008).
O público e o universal, instituídos pela Constituição Federal de 1988 em 
nível de seguridade social, têm sido driblados e vilipendiados com frequência, 
haja vista a própria resignação contemporânea de que as políticas sociais são, 
por excelência, direcionadas aos pobres e aos despossuídos. 
Já é lugar comum o reconhecimento – e até uma aceitação mal-disfarçada 
– de que o Sistema Único de Saúde, o SUS, no Brasil, embora concebido 
constitucionalmente como um sistema universal, é na prática um sistema para os 
pobres, ou seja, focalizado. De forma semelhante, pouco a pouco ganha foros de 
65
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
unanimidade a noção de que política social é, por excelência, algum tipo de ação 
voltada para os excluídos (os pobres) e, por defi nição, focalizada (VIANNA, 2011).
Aí temos o exemplo do SUS, porém, isso acontece com a maioria das 
políticas sociais, as quais carregam o estereótipo de esmola devido a anos de 
práticas assistencialistas e clientelistas concretizadas no Brasil. A política social 
como direito ainda é um ideal a se concretizar, não apenas no que diz respeito a 
sua execução, mas antes de tudo, no que concerne ao modo como ela tem sido 
percebida pela sociedade como um todo.
Apesar de o SUS possuir difi culdades inerentes a sua existência (“fi las”, 
demora no atendimento, falta de medicamentos etc.), trata-se de conquista que 
não pode retroceder. Se outrora só sobrevivia quem possuía carteira de trabalho 
assinada ou quem tinha condições de arcar com altos custos em saúde, hoje o 
papel da assistência, da saúde e da previdência social, derivado da Constituição 
de 1988, mostra que não se pode conceber Estado sem seguridade social. 
2.3 POLÍTICAS SETORIAIS E 
POLÍTICAS TRANSVERSAIS
O esquema a seguir apresenta a composição da política social brasileira, 
constituída por políticas setoriais e transversais.
FIGURA 1 – POLÍTICAS SETORIAIS E TRANSVERSAIS
FONTE: Adaptada de Fleury e Ouverney (2008)
66
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Segundo Fleury e Ouverney (2008), pelo fato de possuírem ações que estão 
estruturadas por esferas específi cas, as políticas de proteção e de promoção 
social são tidas como políticas setoriais. 
O conceito mais difundido de política de saúde, e internacionalmente 
adotado, enfatiza seu caráter de estratégia ofi cial organizado em ações setoriais a 
serem desempenhadas de acordo com normas legalmente construídas, tendo por 
objetivo maior a qualidade de vida da população (FLEURY; OUVERNEY, 2008). 
A seguir, apresentaremos um exemplo, em nível de políticas de saúde, de 
políticas setoriais.
QUADRO 1 – POLÍTICAS SETORIAIS: OBJETIVOS E VALORES
FONTE: Fleury e Ouverney (2008, p. 20)
Se, por um lado, é fundamental conhecer as realidades na sua concretudee não idealmente, as políticas setoriais interagindo diretamente com a realidade 
e sendo por ela infl uenciadas, por outro lado, é necessário estar atento ao fato 
de que as politicas podem impactar e ser impactadas por outras esferas, como 
econômica, política ou cultural (FLEURY; OUVERNEY, 2008). Nessa direção, 
“ainda que nos ajudem a recortar uma realidade concreta, por meio de uma 
defi nição de seus limites, pensar a dinâmica de uma política por seus objetivos 
e realidades tende a ser arbitrário e desconhece a complexidade dos problemas 
sociais” (FLEURY; OUVERNEY, 2008, p. 23).
Há duas questões importantes: de um lado, o fato de se tomar os objetivos 
específi cos de uma política para delimitá-la, de outro lado, a necessária atenção 
à complexidade da realidade, que comporta diferentes setores e aspectos e que 
deve dialogar com os pontos específi cos de cada política.
67
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
3 POLÍTICAS SETORIAIS
As políticas sociais devem ter claros os seus objetivos e delimitar a sua esfera 
de atuação, porém sem deixar de manter o diálogo com as diferentes políticas e 
atores sociais. Como havíamos afi rmado, a necessária delimitação dos objetivos 
de uma política não pode fazer com que ela se feche em si mesma e deixe de 
dialogar com a complexidade da vida social. Nesse sentido, de acordo com 
Monnerat e Souza (2011, p. 41), “observa-se que o modelo descentralizado, sob 
o qual operam as políticas sociais, em especial as de saúde e assistência social, 
recoloca a necessidade de sinergia intersetorial para enfrentar a complexidade 
dos problemas sociais”.
3.1 POLÍTICAS SETORIAIS NO 
ÂMBITO DA PROTEÇÃO SOCIAL 
(SEGURIDADE SOCIAL)
Tratam-se de políticas que visam proteger o cidadão contra riscos 
socioeconômicos, os quais podem expô-lo a condições de vulnerabilidade. Aí são 
contempladas políticas de saúde, assistência social e previdência, consideradas 
políticas clássicas no que diz respeito à proteção social, de modo que estão 
contidas na Constituição Cidadã de 1988, na qual se traz à tona o modelo de 
Seguridade Social (FLEURY; OUVERNEY, 2008).
FIGURA 2 – SEGURIDADE SOCIAL
FONTE: <https://cutt.ly/Lf6x0LG>. Acesso em: 18 ago. 2020.
68
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Conforme apontam Fattorelli e Ávila (2012), se compararmos a destinação de 
orçamento, de um lado, para a dívida pública e, de outro lado, para a Seguridade 
Social, veremos a brutal discrepância. Os autores identifi caram que em 2012 a 
dívida pública, no formato de juros e amortizações, abocanhou a maior fatia do 
Orçamento Geral da União, equivalente a 47,19%. Por sua vez, a seguridade 
social fi cou com míseros 18,22%, sendo 3,98% para a saúde e 2,55% para a 
Assistência Social.
Caro acadêmico, a partir da discussão da desproteção social, 
refl ita com relação à charge a seguir:
FIGURA 3 – DESPROTEÇÃO SOCIAL
FONTE: <https://cutt.ly/1f6x7iv>. Acesso em: 18 ago. 2020
Isso nos mostra quais são as prioridades que constituem a realidade 
brasileira, de modo que ocorre uma inversão perversa, em que o fundo público é 
convertido em incentivo ao capital (PIEDADE; PEREIRA, 2016). 
Não há dúvidas de que a implementação do modelo de seguridade social 
pela Constituição de 1988 foi um grande avanço, porém, no que concerne ao 
modelo de seguridade social brasileiro há de se colocar sua limitação vinculada 
ao fato de estar condicionado ao mercado de trabalho. Essa é a realidade 
que impera hoje no Brasil, visto que somente a saúde absorveu o princípio da 
universalidade. Por sua vez, a previdência e a assistência fi caram restritas a 
segmentos, sendo que a previdência está reservada apenas aos contribuintes e 
a assistência está direcionada aos indivíduos em situação de pobreza extrema 
69
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
ou até mesmo em situação de indigência. Apesar de seu avanço constitucional, 
vemos que a seguridade social não teve competência para garantir proteção 
social aos trabalhadores pobres (BOSCHETTI, 2005).
O modelo de Seguridade Social brasileiro tem como parâmetro histórico o 
Plano Beveridge, da Inglaterra, que data de 1942. Foi por meio dele que pela 
primeira vez na história institui-se o modelo que tem como pilar a condição de 
cidadania e a garantia dos direitos sociais pelo Estado (FLEURY; OUVERNEY, 
2008).
Quando falamos em modelo de Seguridade Social estamos tratando dos 
seguintes aspectos: proteção social; justiça social; mínimo vital, universalidade; 
mecanismo redistributivo; políticas sociais; correção de desigualdades. 
A proteção social assume a modalidade de seguridade social, designando 
um conjunto de políticas públicas que, inspiradas em um princípio de justiça 
social, garantem a todos os cidadãos o direito a um mínimo vital, socialmente 
estabelecido. O caráter igualitário do modelo está baseado na garantia de um 
padrão mínimo de benefícios, de forma universalizada, independentemente da 
existência de contribuições anteriores. O acesso aos benefícios sociais depende 
unicamente da necessidade dos indivíduos, ou seja, o acesso à escola porque 
é preciso ser educado, o acesso ao sistema de saúde porque há uma demanda 
sanitária. Ao desvincular os benefícios das contribuições, é estabelecido um 
mecanismo de redistribuição por intermédio das políticas sociais, que têm como 
objetivo corrigir as desigualdades geradas no mercado (FLEURY; OUVERNEY, 
2008). 
Por meio da proposta de seguridade social, o objetivo tem sido o de 
assegurar a todos os cidadãos brasileiros o acesso a bens e serviços essenciais 
que garantam uma vida digna, ancorada no princípio da justiça social e buscando 
amenizar a desigualdade social, que tem sido constitutiva da nossa sociedade.
3.1.1 Assistência Social
Uma guinada importante ocorreu com a Constituição de 1988 quando do 
estabelecimento da assistência social como parte não contributiva da seguridade 
social. A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) foi defi nidora de mudanças 
fundamentais, de modo a publicizar as demandas dos cidadãos, os quais deixaram 
de ser vistos como assistidos ou favorecidos e passaram a ser entendidos como 
usuários ou benefi ciários (MONNERAT; SOUZA, 2011).
70
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
A assistência social, ainda que tardiamente, foi tida enquanto direito social 
por meio da Lei Orgânica da Assistência Social, de 1993. Juntamente à saúde e 
à previdência social, ela compõe a seguridade social. Nesse sentido, com relação 
à assistência social, entende-se que a institucionalização do Sistema Único de 
Assistência Social (SUAS) pode ser tido como um grande passo no percurso de 
elaboração das políticas sociais no Brasil (BOSCHETTI, 2005).
O SUAS, além de operacionalizar os princípios da Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS), também concretiza os princípios e diretrizes da Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS). Ademais, trata-se de um sistema que 
busca fazer com que a política de assistência social dialogue com as demais 
políticas de proteção social, visto que esta é algo que extrapola a esfera da 
assistência social e não pode se resumir a ela (BOSCHETTI, 2005).
Sua efetivação como um sistema que busca consolidar uma política 
integrante da seguridade social pressupõe a integração e articulação da 
assistência social à seguridade social. Dessa forma, a concepção de assistência 
social e sua materialidade em forma de proteção social básica e especial (de 
média e alta complexidade) requer inserir estas modalidades de proteção social 
ao conjunto das proteções previstas pela seguridade social, ou seja, a assistência 
social não pode ser entendida como uma política exclusiva de proteção social, 
mas articular seus serviços e benefícios aos direitos assegurados pelas demais 
políticas sociais, a fi m de estabelecer, no âmbito da seguridade social, um amplo 
sistema de proteção social (BOSCHETTI, 2005).
Todas essas políticas que constituem a seguridade social, cada uma a seu 
modo e de acordo com suasespecifi cidades, tem como princípios norteadores 
(propostos pela Constituição Federal de 1988, no Artigo 194): universalidade 
na cobertura; uniformidade e equivalência dos benefícios; seletividade e 
distributividade nos benefícios; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade 
no custeio; diversidade do fi nanciamento; caráter democrático e descentralizado 
da administração (BOSCHETTI, 2005).
3.1.2 Previdência Social
Atualmente constituindo um dos pilares da seguridade social, a previdência 
social brasileira tem sua origem nas Caixas de Aposentadorias e pensões (CAPs), 
criadas em 1923 pela Lei Eloy Chaves e, posteriormente, em 1930, transformadas 
nos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs) (YAZBEK, 2018). Veja a seguir o 
quadro elaborado por Escorel e Teixeira (2008), com o levantamento histórico de 
órgãos previdenciários no Brasil.
71
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
QUADRO 2 – ÓRGÃOS PREVIDENCIÁRIOS NO BRASIL
1923 Caixas de Aposentadorias e Pensões para ferroviários
1926 Funcionavam 33 Caixas organizadas por empresa
1930 Funcionavam 47 Caixas organizadas por empresa, cobrindo 140 mil segura-
dos
1931 Instituto da Previdência para funcionários da União (regime próprio)
1932 Funcionavam 140 Caixas organizadas por empresa, cobrindo 190 mil segu-
rados ativos, dez mil aposentados e nove mil pensionistas
1933 Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM)
1934 Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB)
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC)
1936 Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI)
1938 Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Transportadores de Cargas (IAP-
TC)
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Estivadores (IAPE)
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Servidores do Estado (Ipase)
1945 Três milhões de segurados ativos, 159 mil aposentados, 170 mil dependen-
tes
1948 Seis IAPs e trinta CAPs
Iapetec – fusão IAPE e IAPTC
1960 Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em 
Serviços Públicos (Iapfesp) – unifi cação das trinta CAPs de ferroviários re-
manescentes – abrangendo cinco milhões de segurados, entre os quais qua-
tro milhões de contribuintes ativos (7,3% da população brasileira)
FONTE: Adaptado de Escorel e Teixeira (2008)
Ao longo da história da criação da previdência social, não só no Brasil, mas 
na América Latina como um todo, ela tem sido constantemente alvo de reformas 
neoliberais, tendo sido sempre bode expiatório de acordos travados entre nossos 
países com o Fundo Monetário Internacional (FMI), que levava a maior parte 
dessas nações a serem incapazes de manter seus sistemas previdenciários 
baseados na solidariedade intergeracional e de natureza coletiva, tornando-os 
sistemas privados, poupança que alimenta os interesses do capital fi nanceiro 
(SOARES, 2008).
Atualmente, a previdência social tem sido alvo de mudanças drásticas, que 
são consideradas por estudiosos como a destituição de direitos há muito tempo 
conquistados pelos trabalhadores. Com a PEC55, popularmente denominada de 
PEC do Fim do Mundo, foi concretizada a reforma da previdência no Brasil.
72
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
FIGURA 4 – PREVIDÊNCIA
FONTE: <https://cutt.ly/Xf6co0N>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Os impactos da reforma da Previdência na 
desigualdade, segundo economistas de esquerda
Em reta fi nal, Senado aprova texto que altera aposentadoria dos 
setores público e privado. Pontos complicados, como inclusão de 
Estados e municípios, serão tratados em PEC paralela.
O Senado Federal aprovou nesta terça-feira em primeiro 
turno a reforma da Previdência. Por 56 votos a 19, os senadores 
referendaram um Projeto de Emenda à Constituição (PEC) que prevê 
uma série de mudanças no sistema de aposentadorias e de pensões 
do setor público e privado. O relatório do senador Tasso Jereissati 
(PSDB) manteve o conteúdo principal aprovado por deputados no 
início de agosto para garantir sua promulgação imediatamente depois 
da votação em segundo turno na Casa. A condição para a aprovação 
do texto-base foi a criação da chamada PEC Paralela, que abriga 
pontos divergentes que saíram da PEC principal.
O ponto mais importante que ainda segue em discussão na 
PEC Paralela é a inclusão de Estados e municípios nas regras 
estabelecidas pela União. Outro ponto a ser debatido nesta proposta 
é a criação de uma seguridade social para as crianças, proposta 
pelos deputados Tábata Amaral (PDT-SP) e Felipe Rigoni (PSB-ES) 
e incluída por Jereissati no texto.
73
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Seja como for, uma das mais ambiciosas reformas prometida 
por Jair Bolsonaro e ansiada pelos investidores do mercado 
fi nanceiro está a apenas uma votação – prevista para acontecer 
até 15 de outubro – para virar lei. O texto aprovado nesta terça tem 
uma modifi cação relevante a respeito das pensões: ao contrário do 
que determinou a Câmara, uma viúva não poderá receber menos 
de um salário mínimo, hoje em 998 reais. Com isso, a economia 
aos cofres públicos será de aproximadamente 800 bilhões de reais 
em dez anos, ao invés dos mais de 1 trilhão que o Governo de Jair 
Bolsonaro previa ao enviar a proposta original ao Parlamento.
A oposição ao Planalto passou meses fazendo campanha 
contra a reforma e acusando as mudanças de prejudicarem 
preferencialmente os mais pobres. Até que ponto tem razão em 
suas críticas? Para entender o quadro, o EL PAÍS conversou com 
quatro economistas do campo progressista que estão engajados no 
debate sobre o projeto da reforma da Previdência: Nelson Barbosa, 
ex-ministro da Fazenda do Governo Dilma Rousseff e professor da 
FGV e da UnB; Marcelo Medeiros, especialista em desigualdade e 
pesquisador do IPEA; Nelson Marconi, coordenador do programa de 
Governo de Ciro Gomes e professor da FGV; e Eduardo Fagnani, 
professor do Instituto de Economia da Unicamp.
Os quatro possuem opiniões distintas sobre a reforma e fazem 
diferentes graus de críticas a ela, mas coincidem em dizer que os 
pontos considerados mais problemáticos foram retirados e os 
direitos mais básicos foram mantidos. As mudanças no Benefício 
de Prestação Continuada (BPC) e na aposentadoria rural foram 
deixadas de lado, enquanto que permaneceu o piso de um salário 
mínimo de aposentadoria. Isso signifi ca que tanto os trabalhadores 
rurais como aqueles trabalhadores urbanos que ganham um salário 
mínimo – 63% de todos os aposentados do regime geral – foram 
preservados. De mais problemático, do ponto de vista da distribuição 
dos sacrifícios, está a concessão feita a categorias como policiais 
federais, por exemplo. Também está pendente a reforma para os 
militares.
Além disso, as mudanças nas regras do abono salarial, um 
14º salário pago pelo Estado a trabalhadores que recebem até 
dois salários mínimos, foram deixadas de lado pelos senadores. Já 
o plano de implementar um regime de capitalização, em que cada 
trabalhador passa a ter uma conta individual, foi retirado do texto-
base ainda na Câmara. Por fi m, o tempo de contribuição mínimo 
para se aposentar continua sendo de 15 anos, tanto para mulheres 
como para homens – no caso destes últimos, os que entram no 
sistema agora terão que contribuir um mínimo de 20 anos. Apesar da 
74
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
campanha contrária de parlamentares à esquerda, os economistas 
consultados também concordam com a extinção da aposentadoria 
por tempo de contribuição, mantendo apenas o regime de idade 
mínima – os dois modelos coexistem atualmente.
Como pano de fundo está a explosão do gasto do Governo 
Federal com aposentadorias do INSS, servidores federais e 
militares. Dos mais de 767 bilhões de reais previstos em despesas 
previdenciárias em 2019, mais de 300 bilhões são recursos do 
Tesouro Nacional – o chamado défi cit – enquanto o restante é 
proveniente da contribuição de trabalhadores e empregadores. Em 
2008, esse défi cit era de 77 bilhões. O envelhecimentoda população 
somado a antigos privilégios do funcionalismo estão entre os fatores 
que causaram a explosão das despesas, coincidindo nos últimos 
anos com a crise econômica, desemprego e queda na arrecadação.
Quem mais contribui para a economia gerada
As lideranças da esquerda vêm argumentando que de cada 100 
reais de sacrifício, ou seja, que saem do bolso dos contribuintes, 
mais de 80 reais serão cobrados de quem ganha até 2.000 reais. As 
principais queixas dizem respeito às mudanças aplicadas ao regime 
geral do INSS, responsável pelo benefício dado ao setor privado – 
isto é, a maioria da população.
Entre as alterações que atingem a maior faixa de 
trabalhadores estão o fi m da aposentadoria por tempo de contribuição 
e o estabelecimento de uma idade mínima para todos, de 65 anos 
para homens e 62 para mulheres; a mudança na base de cálculo da 
aposentadoria, que passa a considerar todos os salários ao invés 
dos 80% maiores, como acontece hoje; e a necessidade de que 
mulheres contribuam por 35 anos e homens 40 para que consigam 
aposentadoria integral, cinco anos a mais que atualmente, afetando 
aqueles que ganham entre 1,5 e 2 salários mínimos.
A afi rmação de lideranças progressistas de que o grosso da 
economia virá dos trabalhadores que ganham até dois salários 
mínimos pode ser considerada uma meia-verdade. “Qualquer 
economia grande que você queira fazer vai ter que afetar a massa 
das pessoas de renda mais baixa. É a massa dos benefi ciários”, 
explica Medeiros. Barbosa segue na mesma linha: “No agregado 
a maior economia vem do regime geral do INSS porque é o maior 
programa, mas o correto é medir o impacto per capita da reforma. 
Quando você olha para o impacto em cada pessoa, então a maior 
economia é no setor público”, afi rma. Segundo os cálculos feitos 
pelo economista Carlos Góes e publicados na Folha de S. Paulo, 
75
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
aposentados com até dois salários mínimos contribuirão, cada um, 
com 11.519 reais ao longo de 10 anos para a economia gerada 
com a reforma da previdência. Já os aposentados do setor público 
contribuirão com 75.694 reais.
Contudo, Marconi chama atenção para o fato de que, mesmo 
o ajuste per capita sendo maior para quem ganha mais, qualquer 
impacto na renda de quem ganha menos é muito mais sentido, 
isto é, o real que o mais pobre economiza impacta mais a sua vida 
que o real economizado pelo mais rico. “Está correto colocar idade 
mínima e manter o tempo de contribuição mínimo em 15 anos. O 
problema é que você já não vai receber o valor da aposentadoria 
integral com esse tempo mínimo, mas sim 60%, e a base de cálculo 
da aposentadoria também muda e passa a considerar todas as 
remunerações”, explica. Outros economistas que se especializaram 
na questão previdenciária vêm apontando, contudo, que a maioria 
das aposentadorias integrais já corresponde a um salário mínimo, 
que é o valor do piso do INSS. Marconi rebate: “Ainda assim há 
um número considerável de pessoas que ganham acima disso. Só 
em 2017, 290.000 pessoas se aposentaram ganhando entre 1 e 2 
salários”.
O resultado, explicam tanto Marconi como Medeiros, é que 
mais pessoas passarão a ganhar o piso de um salário mínimo. “O 
custo mais alto é para quem está ganhando acima de 1,5 salário. 
Para essas pessoas a perda vai ser mais forte”, afi rma Medeiros. 
A afi rmação parece coincidir com os cálculos publicados por Góes: 
se a economia per capita gerada com quem ganha até dois salários 
é consideravelmente menor, a poupança com aqueles que ganham 
logo acima disso, isto é, mais de dois salários mínimos, salta para 
60.463 reais por pessoa.
Idade mínima e tempo de contribuição
Aumentará então a desigualdade social? “Quando a renda 
é muito concentrada, você vai combater a desigualdade mudando 
os benefícios dos mais ricos, coisa que não é muito assunto da 
previdência”, explica Medeiros. “A pergunta que deve ser feita 
é: em que medida essa reforma vai ser paga por gente de renda 
mais baixa? Nesse sentido, a reforma possui aspectos progressivos 
e outros regressivos”, aponta. Entre os pontos que ele considera 
igualitário estão a manutenção do piso de um salário mínimo e 
a implementação da idade mínima, fortemente combatida pela 
esquerda, de 65 anos para homens e 62 para mulheres. Hoje, 
apenas os que possuem salários mais altos e emprego estável ao 
76
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
longo da vida conseguem se aposentar com mais de 30 anos de 
contribuição e idade indefi nida, enquanto os mais pobres – a maioria 
dos benefi ciários do INSS – já se aposentam por idade.
Entre outras mudanças consideradas progressivas estão as 
alíquotas de contribuição previdenciária. Os servidores públicos 
contratados através de concurso público até 2012 deverão pagar, 
antes e depois da aposentadoria, alíquotas que variam de 7,5% a 
22%, ao invés dos atuais 11% para todas as faixas salariais. Já no 
regime geral as alíquotas vão variar de 7,5% a 14%, ao invés dos 
atuais 8% a 11%. “As alíquotas progressivas são boa notícia, mas 
são menos progressivas do que parecem. Isso porque as alíquotas 
mais altas pagas à Previdência implicam descontos mais altos no 
Imposto de Renda, que é calculado sobre a renda bruta menos 
as contribuições previdenciárias”, explica Medeiros. “Acaba que 
o Imposto de Renda passa a fi nanciar uma parte da Previdência”.
Nelson Barbosa acredita que a reforma avança no caminho 
correto e corrige várias distorções, mas ele acredita que outras estão 
sendo criadas. Uma delas tem a ver com o tempo de contribuição. 
De acordo com as novas regras aprovadas pela Câmara, os 
trabalhadores que atingirem a idade mínima e se aposentarem com o 
mínimo de 15 anos de contribuição receberão 60% da média de suas 
remunerações ao longo da vida. Para conseguir o valor integral, isto 
é, os 100% da média de salários que ganhou ao longo da vida, será 
preciso trabalhar o mínimo de 35 (mulheres) e 40 anos (homens). 
“A nova regra diz que você ganha 2% por cada ano adicional de 
trabalho. Por essa regra os homens chegariam com 100% aos 35 
anos, não 40. Faltou uma negociação mais sofi sticada, porque você 
está considerando 15 anos para o acesso à aposentadoria e 20 anos 
para o cálculo. Isso vai gerar contestação judicial lá na frente”. O 
economista também defende um sistema de bônus para as pessoas 
que queiram e possam trabalhar mais. “O tempo para receber o valor 
integral deve permanecer em 35 anos. Depois disso, você ganharia 
um adicional. Isso estimula as pessoas que podem e querem 
trabalhar 37 ou 40 anos”.
O que a esquerda poderia ter proposto
Além de todas as questões expostas, a esquerda poderia ter 
proposto alternativas à reforma apresentada? Marconi defende o 
projeto apresentado por Ciro Gomes no ano passado, baseado em 
três pilares: uma renda mínima universal de um salário mínimo para 
idosos; um sistema solidário de repartição, como o que funciona 
hoje, com uma idade mínima a ser reajustada automaticamente de 
77
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
tempos em tempos e um teto do INSS pouco menor – entre 4.500 
e 5.000 reais –; e um sistema de capitalização público bancado 
por trabalhadores e empregadores. “Tem também a questão da 
acumulação de aposentadorias em cargos, colocaríamos um limite 
para isso, e reveríamos isenções para o Simples Nacional, ruralistas 
[...]”, afi rma.
Já Barbosa considera que a esquerda errou em combater a 
idade mínima. Ele também defendia as mudanças no abono salarial, 
muito impopulares. O Senado acabou mantendo o benefício para 
pessoas que ganham até 2.000 reais, ao invés do teto de 1.364,43 
reais aprovado anteriormente pelos deputados. “É um benefício 
criado na época da ditadura, quando o salário mínimo valia bem 
menos e ainda não havia seguro-desemprego, BPC ou Bolsa 
Família. É preferível usar parte desse dinheiro do abono para criar 
novos empregos. O problema é que existe uma desconfi ança e nada 
garante que o Governo usaria paraisso”, argumenta.
Assim, “ao invés de defender uma realidade que não existe 
mais”, o campo progressista deveria abrir novos caminhos e inserir 
novos temas no debate. Um deles diz respeito a uma renda mínima 
universal para idosos. Ao chegar a determinada idade, todos teriam 
direito a ganhar um benefício mínimo, que deveria ser enquadrado 
como assistência social. Apesar da complexidade e dos limites fi scais 
atuais, Barbosa acredita se tratar de uma solução permanente e que 
resolveria de uma vez qualquer debate sobre o BPC e aposentadoria 
rural. “Então signifi ca que vou dar um benefício para o Lemann 
[bilionário dono da Ambev]? Não. Se uma pessoa de alta renda tem 
acesso a esse benefício, a gente compensa pelo Imposto de Renda, 
que deve ser mais progressivo. No mundo da inteligência artifi cial, 
um sistema integrado de controle e coordenação dos benefícios está 
ao alcance do governo”, explica. Outra possibilidade, acrescenta, 
seria estender esse benefício para crianças de zero a 15 anos, nos 
moldes da proposta de Tabata Amaral e Filipe Rigoni.
Para que a reforma fosse mais progressiva, Marcelo Medeiros 
sugere alterar a estrutura de desconto no valor da aposentadoria. 
“Com a reforma, ela é basicamente linear. Todo mundo se 
aposenta com 60% do salário e depois adiciona 2% por ano a mais 
contribuindo, mas essa estrutura é regressiva porque aqueles que 
contribuirão mais tempo são também aqueles que possuem renda 
mais alta. Então, na prática, eles não vão chegar a perder todos 
os 40% do salário”, explica. Uma possibilidade é que as alíquotas 
fossem diferenciadas, ou seja, de acordo com o que cada um venha 
a receber de aposentadoria e com um desconto menor sobre o 
primeiro salário mínimo, segundo explica. “Teria que ver se é viável. 
78
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Não fi z os cálculos e não sei quanto custaria”, admite.
Já Fagnani recorda que o regime geral passou por alterações 
nos últimos anos que desestimulam a aposentadoria precoce. 
Apesar de também ser a favor de uma idade mínima obrigatória 
para todos, diz que os problemas do setor privado são mais pontuais 
e que os principais já foram equacionados. Também lembra que o 
Governo Lula realizou uma reforma do setor público em 2003 que 
soluciona seus problemas fi scais em longo prazo. Mais crítico à 
reforma enviada pelo Governo Bolsonaro, o professor da Unicamp 
acaba de lançar o livro Previdência: o debate desonesto. “O pessoal 
trata a Previdência como uma entidade única, um sistema único. 
São realidades e especifi cidades muito marcadas. Você não pode 
usar o argumento do sujeito que entrou no serviço público em 
1980 e se aposentou com paridade e integralidade para fazer uma 
reforma que visa combater privilégios em que a maior economia vem 
do regime geral”. Ele é a favor de tratar cada problema e distorção 
separadamente, ao invés de colocar tudo em um grande pacote 
de reforma. “Isso é algo intencionalmente feito para confundir”, 
argumenta.
Distorções e o que fi cou de lado
Entre os aspectos mais negativos e regressivos da reforma, 
Medeiros, Barbosa e Marconi apontam para os benefícios aprovados 
para policiais federais e rodoviários. As regras mais brandas para 
essas categorias foram patrocinadas pelo Governo Bolsonaro 
durante a votação dos destaques na Câmara, mas contou também 
com o apoio dos deputados da esquerda. “Eles têm rendas mais 
altas, vão poder se aposentar muito mais cedo e isso tem um custo 
bastante alto”, afi rma Medeiros.
Além disso, os quatro economistas concordam que as 
maiores fontes de despesas estão na Previdência dos militares. O 
Governo enviou a reforma separadamente com a reestruturação da 
carreira. Na prática, pouco será economizado com eles. “O problema 
é que estão reformando o que já vinha sendo reformado nos últimos 
anos, mas estão deixando de fora o que nunca foi reformado. Do 
ponto de vista dos privilégios, o problema dos militares é muito 
maior”, afi rma Fagnani.
O professor da Unicamp defende, além disso, um empenho 
maior do Governo Federal para reformar os sistemas de pensão 
públicos dos Estados e municípios. Suas despesas previdenciárias 
crescem acima da média, mas fi caram de fora da reforma. O senado 
voltou a incluí-los na PEC paralela. Caso não seja aprovada, deverão 
79
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
se adequar por conta própria. “Alguns se adequaram às normas de 
2003 e outros não. Há questões de paridade e integralidade que são 
um escândalo”, afi rma.
Como atacar o atual desequilíbrio fi scal? Além de reformas 
pontuais na Previdência que admite fazer, Fagnani levanta dois 
temas nos quais a esquerda costuma sempre insistir: uma reforma 
tributária progressiva que atinja as rendas mais altas e o fi m dos 
benefícios fi scais dados a empresas. Signifi ca atacar o problema não 
só pela via da despesa, mas sobretudo pela via da arrecadação. “É 
como se a solução tivesse que sair do andar de baixo sempre, não 
do de cima”.
FONTE: <https://cutt.ly/rf6cmeQ>. Acesso em: 18 ago. 2020.
1 Após ler com atenção o texto anterior que fala dos impactos da 
reforma da Previdência, elenque quais são as mudanças e as 
suas consequências.
R.: ____________________________________________________
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3.1.3 Saúde
No Brasil, a saúde começa a ser entendida como um direito de todos 
os cidadãos e um dever do Estado a partir da Constituição de 1988 e após a 
implantação do Sistema Único de Saúde (SUS), que se inicia em 1990, logo em 
seguida à promulgação da Lei Orgânica da Saúde, Lei nº 8.080/1990. Esta virá 
80
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
a ser complementada pela Lei nº 8.142/1990 (NORONHA; LIMA; MACHADO, 
2008).
Nessa ocasião, inicia-se a construção de um modelo público e universal 
no que se refere às ações e serviços em saúde, que tem como norte princípios 
com validade em todo o território nacional. Esse modelo de saúde toma por base 
uma perspectiva da saúde como direito de cidadania e como dever do estado, de 
modo a agregar em seu modus operandi a democratização e o compartilhamento 
do processo decisório e da gestão do sistema de saúde (NORONHA; LIMA; 
MACHADO, 2008). O SUS se guiará pelos seguintes princípios: universalização, 
equidade e integralidade, conforme é possível apreciar a seguir.
Princípios do Sistema Único de Saúde (SUS)
Universalização: a saúde é um direito de cidadania de 
todas as pessoas e cabe ao Estado assegurar este direito, sendo 
que o acesso às ações e serviços deve ser garantido a todas as 
pessoas, independentemente de sexo, raça, ocupação ou outras 
características sociais ou pessoais.
Equidade: o objetivo desse princípio é diminuir desigualdades. 
Apesar de todas as pessoas possuírem direito aos serviços, as 
pessoas não são iguais e, por isso, têm necessidades distintas. Em 
outras palavras, equidade signifi ca tratar desigualmente os desiguais, 
investindo mais onde a carência é maior.
Integralidade: este princípio considera as pessoas como 
um todo, atendendo a todas as suas necessidades. Para isso, é 
importante a integração de ações, incluindo a promoção da saúde, 
a prevenção de doenças, o tratamento e a reabilitação. Juntamente, 
o princípio de integralidade pressupõe a articulação da saúde com 
outras políticas públicas, para assegurar uma atuação intersetorial 
entre as diferentes áreas que tenham repercussão na saúde e 
qualidade de vida dos indivíduos.
FONTE: <https://cutt.ly/Bf6cR1W>. Acesso em: 18 ago. 2020.
A proposta é que todos tenham acesso à saúde independente da contribuição.A saúde deve ser universal e os atendimentos pretendem ser de qualidade, 
81
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
devendo considerar as diferenças culturais e regionais existentes num país da 
dimensão do Brasil. Qualquer cidadão brasileiro tem direito ao Cartão Nacional 
de Saúde.
Na Constituição Federal de 1988, a Saúde orienta-se, sobretudo, por meio 
dos Artigos 196 a 199. Nestes, estão presentes os princípios, bem como as 
diretrizes e atribuições do SUS. Ademais, é possível afi rmar que o SUS iniciou 
sua implementação no ano de 1990, por meio da aprovação da Lei Orgânica da 
Saúde, Lei nº 8.080, a qual estabelece a sua regulamentação (VIANA; BAPTISTA, 
2008). 
FIGURA 5 – CARTÃO SUS
FONTE: <https://cutt.ly/8f6cIkh>. Acesso em: 18 ago. 2020.
3.2 POLÍTICAS SETORIAIS NO 
ÂMBITO DA PROMOÇÃO SOCIAL
As políticas de promoção social, como trabalho, renda, educação, 
desenvolvimento agrário, cultura, estão direcionadas para a criação de 
possibilidades voltadas para o desenvolvimento dos cidadãos ao longo de seu 
percurso pessoal e profi ssional (FLEURY; OUVERNEY, 2008). 
Consulte os links sugeridos e pesquise cada uma das políticas/
planos.
• Trabalho e renda:
https://cutt.ly/Uf6cAYB.
82
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
• Educação:
https://cutt.ly/Af6cA2o.
https://cutt.ly/Uf6cSF8.
• Desenvolvimento agrário:
https://cutt.ly/1f6cDyH.
• Cultura:
https://cutt.ly/Of6cDvX.
3.3 OUTRAS POLÍTICAS SETORIAIS
Classifi cadas como outras políticas setoriais, tem-se, ainda, a habitação e o 
urbanismo e o saneamento básico.
Consulte os links sugeridos e pesquise cada uma das políticas/
planos.
• Habitação e urbanismo:
https://cutt.ly/Fge7mD7.
• Saneamento básico:
https://cutt.ly/zge7Q0g.
3.4 POLÍTICAS TRANSVERSAIS 
Existem também as políticas transversais. Elas são assim denominadas por 
abarcarem distintas perspectivas de políticas, tanto as de proteção quanto as de 
promoção social. A sua elaboração tem acontecido tomando como parâmetro 
demandas e objetivos de segmentos específi cos da população, como idosos, 
crianças e população negra (FLEURY; OUVERNEY, 2008).
83
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
FIGURA 6 – SISTEMA DE DIREITOS
FONTE: <https://cutt.ly/Cge5CFo>. Acesso em: 18 ago. 2020.
Consulte os links sugeridos e pesquise cada uma das políticas/
planos.
• Igualdade de gênero:
https://cutt.ly/Uge51pl.
• Igualdade racial:
https://cutt.ly/5ge514a.
• Crianças e adolescentes:
https://cutt.ly/bge50HN.
• Juventude:
https://cutt.ly/Yge52ci.
• Idosos:
https://cutt.ly/Pge523Q.
84
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
4 A RELAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS 
SOCIAIS E AS DEMAIS POLÍTICAS 
PÚBLICAS
No conjunto de esferas que constituem a Seguridade Social, a assistência 
social é considerada como a que tem maior consciência quanto ao imprescindível 
estabelecimento de estratégias direcionadas para a ação intersetorial. Tal fato é 
confi rmado ao se consultar a elaboração da própria política de assistência social 
(MONNERAT; SOUZA, 2011).
4.1 INTERSETORIALIDADE
A intersetorialidade nada mais é do que o trabalho articulado entre políticas 
públicas. Isso se concretiza mediante a elaboração de ações, em parceria, 
voltadas para a proteção social. Nisso, estão presentes uma atuação que 
pressupõe integração, o que vai de encontro com a antiga prática assistencialista 
e clientelista que desde sempre esfacelou a atenção às demandas da população. 
A ideia presente na proposta da intersetorialidade é a de irmanar distintos setores 
sociais em torno de propósitos coletivos, que dizem respeito a todos. Assim, a 
intersetorialidade tem relação com a superação das particularidades de cada 
política, de modo a fortalecer cada uma delas. Ao abarcar diferentes políticas 
colocando-as em diálogo, a intersetorialidade caminha na direção da integralidade 
do cuidado (YAZBEK, 2010).
FIGURA 7 – INTEGRALIDADE
FONTE: <https://cutt.ly/Uge56Tq>. Acesso em: 18 ago. 2020.
85
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
A junção de diferentes experiências coloca a possibilidade do melhor 
enfrentamento de questões complexas. Trata-se de um novo formato de gestão 
em políticas públicas que está fortemente vinculado ao embate com eventos 
concretos (YAZBEK, 2010).
Atuar intersetorialmente não é um trabalho fácil. Envolve questões, como 
comunicação, negociação e confl itos. Até se chegar a uma ação concreta, passa-
se, primeiro, por essas questões. Estamos falando igualmente de uma atuação 
em rede (YASBEK, 2010). 
Historicamente, o que tem ocorrido com relação às políticas públicas é o seu 
desenvolvimento de modo setorial e sem articulação umas com as outras, o que 
de alguma forma tem relação com o modo de gestão levado a cabo a respeito das 
políticas públicas, que é de centralização e hierarquização (YAZBEK, 2010). 
Um exemplo paradigmático de intersetorialidade é o Programa Bolsa Família. 
Este, criado em 2003, pode ser visto como uma forma de integrar políticas de 
combate às vulnerabilidades relacionadas à pobreza, ao acesso à educação e ao 
trabalho infantil (YAZBEK, 2010).
O Programa Bolsa Família (PBF) traz expressa a preocupação em dar um 
passo adiante no enfrentamento da fragmentação da intervenção do Estado 
na área social. Isso porque, além da descentralização e do controle social, o 
desenho do PBF é fortemente pautado na intersetorialidade. Até hoje nenhum 
outro programa social foi tão dependente da articulação intersetorial e, portanto, 
das capacidades institucionais e de diálogo político entre os entes da federação 
e os diferentes setores responsáveis pelo desenvolvimento das políticas sociais 
(MONNERAT; SOUZA, 2011). 
1 Leia a notícia a seguir e identifi que ao longo dela o trecho que trata 
da intersetorialidade com relação ao Programa Bolsa Família.
Setas realiza 3° Seminário Intersetorial do Programa Bolsa Família
86
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Com o objetivo de aprimorar a gestão do Programa Bolsa 
Família, técnicos e gestores do Programa Bolsa Família se reúnem 
nos dias 4 e 5 de junho a partir das 8 horas, no auditório da 
Associação Tocantinense de Municípios (ATM), em Palmas, para o 3º 
Seminário Estadual Intersetorial do PBF (Programa Bolsa Família).
O Seminário é uma realização da Secretaria do Trabalho e 
Assistência Social (Setas) em parceria com a Secretaria Estadual 
de Saúde e Secretaria Estadual de Educação e Cultura, e contará 
com a participação dos gestores e técnicos estaduais e municipais 
que compartilham com a gestão do programa, viabilizando o 
fortalecimento da intersetorialidade nas áreas da Assistência Social, 
Educação e Saúde.
De acordo com a coordenadora do Programa Bolsa Família, 
Terezinha de Jesus Milhan, “as áreas de Assistência Social, 
Educação e Saúde são responsáveis pela articulação, coordenação 
e garantia da execução do Programa no Tocantins de maneira a 
observar os critérios necessários para que as famílias recebam não 
só o benefício fi nanceiro, mas principalmente tenham acesso aos 
direitos sociais garantidos pela Constituição Federal”.
Participam do Seminário: Secretários Estaduais e municipais, de 
Assistência Social, Educação e Saúde; Técnicos responsáveis pelo 
acompanhamento das condicionalidades nas áreas de Educação e 
Saúde, gestão do PBF das três áreas e Técnicos de Referência dos 
CRAS (Centros de Referência da Assistência Social).
FONTE: <https://cutt.ly/age6VjO>. Acesso em: 24 ago. 2020.
R.: ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
___________________________________________________.
87
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Na assistência social, o debate em torno da intersetorialidade se 
estabeleceu, de fato, a partir da IV Conferência Nacional de Assistência 
Social, que ocorreu em 2003, tornando-se a base das refl exões na searada assistência social (MONNERAT; SOUZA, 2011).
No ano de 2004, é criado o Ministério do Desenvolvimento 
Social (MDS), que tem investido na (re)construção da política de 
assistência social com base, sobretudo, na formulação de programas 
com desenho intersetorial. A criação do MDS confere um novo 
estatuto à política de assistência, com reforço da perspectiva de 
profi ssionalização da área. Isso signifi ca que, pela primeira vez na 
história da constituição da seguridade no país, há um movimento 
concreto para romper com o legado clientelista e assistencialista que 
marca esta área. 
Ainda em 2004, o MDS tornou pública a versão fi nal da Política 
Nacional de Assistência Social (PNAS), em que se destaca a criação 
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A PNAS apresenta 
a intersetorialidade como requisito fundamental para a garantia dos 
direitos de cidadania, e, para efeito da operacionalização do SUAS, 
está previsto que as ações no campo da assistência social devem 
ocorrer em sintonia e articulação com outras políticas públicas 
(BRASIL, 2004).
O SUAS tem como principais pressupostos a territorialidade, a 
descentralização e a intersetorialidade. Entende-se que o paradigma 
desse sistema articula a descentralização com a intersetorialidade, 
uma vez que o objetivo visado é promover a inclusão social ou 
melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos 
que incidem sobre a população de um dado território (SIMÕES, 
2009).
FONTE: MONNERAT, G. L.; SOUZA, R. G. Da Seguridade 
Social à intersetorialidade: refl exões sobre a integração das políticas 
sociais no Brasil. R. Katál., Florianópolis, v. 14, n. 1, p. 41-49, jan./
jun. 2011.
88
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
As políticas sociais têm sido estruturadas, atualmente, tendo como eixo o 
processo socioeconômico, político e cultural de determinada população inserida 
no seu território. Por meio dessa perspectiva inovadora, a política social passa 
a ter atuação mediante uma confi guração em rede, de modo a ultrapassar tanto 
as classifi cações formais (tais como políticas de proteção e promoção) como 
também as delimitações político-administrativas (municipal, estadual e federal), o 
que pode ser verifi cado nos processos de regionalização (FLEURY; OUVERNEY, 
2008). 
O empecilho para a implantação, de fato, de um sistema de proteção social 
no Brasil, tem relação estreita com a difi culdade de integrar políticas e atuar de 
forma articulada numa rede de proteção social (MONNERAT; SOUZA, 2011).
As questões da vida moderna são complexas, de modo que atuar de forma 
distanciada não parece ser a maneira mais adequada, visto que existem questões 
que ultrapassam a competência de um único setor em resolvê-las. É necessário o 
envolvimento de diferentes atores sociais (MONNERAT; SOUZA, 2011).
Estamos falando novamente da necessária integração entre as políticas. 
Outro exemplo clássico de intersetorialidade e de integração é a Estratégia Saúde 
da Família. A promoção da saúde proposta pelo novo modelo de atenção traz à 
luz a questão dos determinantes e condicionantes do processo saúde-doença. O 
fato é que a mobilização em torno da promoção da saúde demanda a participação 
de diferentes atores sociais (MONNERAT; SOUZA, 2011; JUNQUEIRA, 2004).
Segundo o próprio Ministério da Saúde, a equipe de saúde da família tem 
como uma de suas atribuições atuar de forma intersetorial, por meio de parcerias 
estabelecidas com diferentes segmentos sociais e institucionais, de forma a 
intervir em situações que transcendem a especifi cidade do setor saúde, com 
efeitos determinantes sobre as condições de vida e saúde dos indivíduos, famílias 
e comunidade (MONNERAT; SOUZA, 2011).
A intersetorialidade é inovadora em termos de gestão, visto que ao mesmo 
tempo em que realiza a integração de distintas políticas setoriais, articula diferentes 
organizações sociais fomentando as redes sociais. A dinâmica de uma gestão, 
que tem na intersetorialidade e na rede um norteador para a maior efetividade na 
gestão das politicas sociais, demanda mudanças profundas (JUNQUEIRA, 2004).
89
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Caro acadêmico, leia o relato de experiência de uma ação em 
intersetorialidade e refl ita a iniciativa e os seus desdobramentos.
O Programa Saúde na Escola (PSE) foi instituído pelo Decreto 
Presidencial nº 6.286, de 5 de dezembro de 2007. Ele resulta do 
trabalho integrado entre o Ministério da Saúde e o Ministério da 
Educação, com a fi nalidade de ampliar ações específi cas de saúde 
aos escolares da rede pública de ensino. Estudantes do Curso 
Médico da Universidade do Oeste Paulista, UNOESTE, são inseridos 
desde o termo 1 da graduação, em sete ESFs, nos municípios de 
Presidente Prudente e Álvares Machado. Os facilitadores utilizam 
metodologias ativas, como a problematização, para estimular a 
criação de Planos de Ação, relacionados às necessidades de saúde 
da comunidade. Um dos Planos de Ação criados pelos estudantes 
médicos esteve relacionado ao Princípio da Intersetorialidade. 
Facilitadores procuraram a Coordenadora da Secretaria da Educação 
do município de Presidente Prudente para organizar uma ação de 
Promoção à Saúde envolvendo os setores Saúde e Educação.
A Coordenadora lembrou que a escola tem como missão 
principal desenvolver processos de ensino e aprendizagem, 
desempenhando um papel fundamental para a formação e atuação 
das pessoas em todas as áreas da vida social. Em conjunto com 
outros espaços sociais, a escola cumpre um importante papel na 
formação dos escolares, com relação à percepção e à construção 
da cidadania, além do acesso às políticas públicas. Dessa maneira, 
ela pode se tornar um local para ações de promoção à saúde para 
crianças, adolescentes e jovens adultos.
A partir dessa conversa houve um incremento na parceria 
Academia-Serviço, já existente entre a Secretaria de Saúde de 
Presidente Prudente e a UNOESTE, que foi ampliada para a 
Secretaria de Educação do município.
A partir da parceria estabelecida entre a UNOESTE e as duas 
Secretarias, os acadêmicos do Curso Médico começaram a realizar 
ações de Educação em Saúde nas escolas municipais de Presidente 
Prudente e Álvares Machado. Facilitadores utilizaram o Arco de 
Maguerez para estimular refl exão na ação. Nas refl exões, registradas 
nos portifólios formativos, os estudantes entenderam que o trabalho de 
promoção à saúde com os escolares, com professores e funcionários, 
precisa ter como ponto de partida “o que eles sabem” e “o que eles
podem fazer”, desenvolvendo em cada um a 
90
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
capacidade de interpretar o cotidiano e atuar de
modo a incorporar atitudes e/ou comportamentos 
adequados para a melhoria da qualidade de
vida dessas pessoas. 
Facilitadores consideraram que, nesse processo, os alicerces 
são as “forças” de cada um, no desenvolvimento da autonomia 
e de competências para o exercício pleno da cidadania. Dessa 
maneira, dos profi ssionais de saúde e de educação espera-se que, 
no desempenho das suas funções, eles assumam uma atitude 
permanente de empoderamento dos escolares, professores e 
servidores das escolas, a partir da utilização da Política Nacional da 
Promoção à Saúde. Os participantes consideraram como positiva a 
ação de criação de ambientes saudáveis executada no território da 
ESF Humberto Salvador, em Presidente Prudente, SP.
FONTE: <https://cutt.ly/mgttKDc>. Acesso em: 24 ago. 2020.
A perspectiva do trabalho em rede está relacionada à ideia de um entrelaçado 
de relações, em que os indivíduos constituiriam os nós. Essa metáfora revela o 
necessário vínculo entre as instituições sociais que têm os atores sociais como 
mediadores (JUNQUEIRA, 2004).
Leia a notícia a seguir que trata, no contexto atual da pandemia 
da COVID-19, da importância do trabalho intersetorial e em rede. 
Aproveitamos para destacar que no mundo acadêmico, na área 
da saúde, o campo de estudos da população e sua relação com 
o SUS, a disseminaçãode doenças e relação com os fatores 
sociais, econômicos, entre outros, é a epidemiologia. Um estudo 
epidemiológico deverá, assim, considerar diversos fatores inseridos 
na sociedade. 
Só a saúde resolve? A urgência de ações intersetoriais na 
crise da Covid-19
Os variados efeitos da crise da Covid-19 já têm sido sentidos 
no mundo inteiro. Embora a saúde seja a sua face mais visível,
o enfrentamento da doença coloca em evidência outras áreas
também afetadas. Ao observar os impactos dos últimos meses, já
91
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
temos visto problemas de naturezas variadas, como o aumento
do desemprego e da pobreza, aumento de violência doméstica,
problemas de moradia pela inviabilidade de pagamento de aluguel, 
crescimento da insegurança alimentar, potencial aumento das
desigualdades educacionais, entre outros.
Enquanto os Estados têm avançado no enfrentamento da face 
sanitária da doença, provendo serviços de saúde emergenciais, e 
na sua face econômica, com políticas anticíclicas e de distribuição 
de renda emergencial, ainda há poucos avanços em outras áreas 
também bastante sensíveis frente à crise. Isso se torna mais grave 
em contextos de alta desigualdade e muita vulnerabilidade, como 
o brasileiro. Já há diversas evidências de que a crise sanitária 
afeta de forma desigual (e mais incidente) grupos populacionais 
tradicionalmente mais vulneráveis – como os mais pobres, as 
mulheres, os negros e os que moram em situação precária. 
Além de estarem sujeitos a maiores taxas de mortalidade, suas 
vulnerabilidades são ainda mais exacerbadas pelos múltiplos 
problemas decorrentes da crise. Para esta multiplicidade de 
problemas, há poucas soluções sendo propostas.
Quais são as soluções, por exemplo, para lidar com a população 
em situação de rua que está fi sicamente exposta à doença, não 
tem materiais de higiene, não pode fazer isolamento e não tem 
documentos para acessar a renda mínima emergencial? Ou como 
tratar da população que vive em condições habitacionais precárias, 
como cortiços e favelas, com alta densidade populacional e que 
não pode fazer distanciamento ou acessar água limpa para lavar 
as mãos? Como resolver o problema da população de baixa renda 
que precisa continuar trabalhando durante a crise e não tem onde 
deixar suas crianças (estas últimas, inclusive, precisando de apoio e 
estrutura para as aulas on-line)?
Estes são apenas alguns exemplos que mostram a complexidade 
da crise atual e a multiplicidade e interdependência dos problemas a 
ela relacionados, os quais não podem ser resolvidos apenas com 
intervenções das áreas de saúde e economia.
A compreensão dos diversos efeitos da crise não é clara, assim 
como não são simples as soluções. Cada problema gerado possui 
diferentes fatores causais e possibilidades de soluções, muitas 
vezes contraditórios. Isso caracteriza o que tratamos na literatura 
como problemas perversos (termo cunhado em inglês como wicked 
problem). Estes problemas são aqueles que possuem defi nições 
dinâmicas, muitas causas, inter-relação com outros problemas e falta 
de consenso quanto às soluções apropriadas.
Problemas perversos demandam soluções complexas, 
92
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
inter-relacionadas e de natureza intersetorial. Pensar em 
intersetorialidade é compreender que a lógica verticalizada e 
setorial, característica da administração pública, não resolve 
problemas que são multidimensionais, como é o caso da pobreza 
e da vulnerabilidade, por exemplo. Ao olhar integralmente para 
questões que são multifacetadas, a intervenção deve deixar de ser 
fragmentada, tornando-se horizontal e sinérgica. Neste contexto de 
pandemia, no qual existe um ciclo relacional de problemas, é urgente 
evidenciarmos respostas intersetoriais e não isoladas.
No entanto, assim como outras emergências, a crise da 
Covid-19 exacerba difi culdades estruturais na sociedade e na
administração pública, e a baixa capacidade de promover políticas
complexas e intersetoriais tem sido apontada, há alguns anos,
como um dos grandes nós da administração pública no Brasil e
no mundo. Governos constroem soluções simples, setorializadas
e pontuais para enfrentar problemas cuja natureza dependeria de 
intervenções múltiplas e interdependentes.
Para problemas de pobreza, distribuímos renda. Para 
problemas de aprendizado, construímos escolas. Para problemas 
de insegurança alimentar, fornecemos cesta básica. No entanto, 
as soluções setoriais e específi cas apenas enxugam o gelo e não 
conseguem enfrentar a natureza original dos problemas perversos. Ao 
tratar estes problemas de forma setorial, comprometemos o alcance 
de efetividade e de efi ciência nas respostas. Comprometemos a 
efetividade na medida em que as soluções simples não geram 
impacto nem resolvem o problema na sua integralidade. Geramos 
inefi ciência pelo aumento de gastos em políticas que não conseguem 
obter resultados e pela sobreposição de soluções repartidas em 
secretarias e órgãos governamentais distintos. O enfrentamento a 
problemas complexos requer, portanto, que os governos construam 
soluções que integrem diferentes secretarias e políticas. Requer 
uma articulação entre setores governamentais que, tradicionalmente, 
trabalham sozinhos.
Frente à crise atual, cabe aos governos, acima de tudo, 
pensar em políticas articuladas, que envolvam diferentes setores, 
apresentem soluções integradas e capazes de lidar com múltiplos 
fatores e causas. Os gabinetes emergenciais de enfrentamento à 
crise, adotados por diversos municípios e governos estaduais, são 
um bom exemplo de intersetorialidade frente à emergência. Eles 
articulam diferentes órgãos governamentais que são prioritários 
neste momento e concentram suas decisões conjuntas no gabinete 
governamental. Isso possibilita construir propostas de soluções 
rápidas e articuladas, aumentando a chance de sua integralidade.
93
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
No entanto, não adianta apenas promover a integração no alto 
escalão. A integração acontece, de fato, no nível da rua, onde os 
profi ssionais da linha de frente dos serviços encontram as situações 
complexas e precisam fazer encaminhamentos articulados – 
caso eles existam. Os profi ssionais que atendem à população em 
situação de rua, por exemplo, precisam ser capazes de dar soluções 
emergenciais relativas à renda, à documentação, à higiene, ao 
acolhimento emergencial, e, claro, à saúde.
No que tange à intersetorialidade na execução dos serviços, 
infelizmente, ainda não temos visto grandes avanços perante a crise. 
Em uma pesquisa realizada pelo Núcleo de Estudos da Burocracia 
(NEB-FGV) com profi ssionais da linha de frente das áreas de 
assistência e saúde, perguntamos aos profi ssionais em que medida 
eles estavam realizando ações articuladas com outros setores. 
Apenas 40% deles afi rmaram que fazem algum tipo de articulação – 
e em geral ela depende das decisões individuais destes profi ssionais. 
Ao mesmo tempo, gestores de diferentes serviços da ponta têm nos 
reportado que são cada vez mais demandados por informações 
de outros setores. Uma diretora de escola e profi ssionais de uma 
Unidade Básica de Saúde nos contaram que recebem dezenas de 
telefonemas por dia de pais e mães pedindo informações sobre a 
renda mínima emergencial. Frente ao desespero e à falta de contato 
com os serviços de assistência, as famílias acabam procurando 
aqueles profi ssionais com quem interagem cotidianamente. 
Principalmente em momentos de emergência, estes trabalhadores 
que estão na linha de frente e suas respectivas áreas deveriam ser 
capazes de repassar informações de outros serviços para facilitar a 
vida dos cidadãos mais afetados.
Assim, trazer o debate da intersetorialidade no atual contexto é 
reforçar a importância das medidas e políticas emergenciais estarem 
relacionadas entre si. É necessário que sejam desenvolvidos 
modelos que integrem a gestão governamental e alterem estruturas 
e práticasinstitucionais, enfrentando as resistências que surgem 
com estas mudanças. Ao ter como objetivo comum o enfrentamento 
à pandemia e aos efeitos por ela gerados, as diferentes áreas devem 
identifi car conjuntamente os resultados esperados, de modo que 
as intervenções sejam articuladas e pactuadas do alto escalão ao 
profi ssional da linha de frente. Algumas propostas concretas, neste 
sentido, são:
• Investir nos gabinetes emergenciais de crise e ampliar seu 
escopo de atuação, de modo que nele sejam envolvidas outras áreas 
além da saúde, incluindo os setores econômico, social, ambiental, 
de educação, entre outros. A efetividade destes gabinetes depende 
94
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
de terem legitimidade e apoio político; de terem acesso à informação 
rápida e assertiva e de gerarem soluções concretas para serem 
implementadas rapidamente.
• Elaborar planos de ação com metas que sejam 
compartilhadas e compactuadas entre diferentes setores e atividades 
integradas que incentivem o trabalho articulado e conectem 
diferentes áreas da administração pública.
• Priorizar a população vulnerável, que sofre o impacto 
da pandemia de maneira desigual, estabelecendo prioridades 
no atendimento e levando em conta as especifi cidades destas 
pessoas. Deste modo, a intersetorialidade nas ações e nos serviços 
emergenciais deve ser construída de tal modo que os trabalhadores 
da linha de frente busquem a equidade na atenção integral.
• Viabilizar e incentivar a articulação intersetorial 
pelos profi ssionais da linha de frente, por meio de fl uxos de 
encaminhamentos defi nidos e repasse de informações sobre os 
serviços de emergência.
• Criar centrais únicas de informações sobre serviços 
emergenciais, tanto telefônicas como pela internet, nas quais 
profi ssionais da prefeitura fi cam concentrados em informar diferentes 
serviços e fazer encaminhamentos integrados, numa espécie de 
“hub” de emergência.
O cenário atual coloca em evidência os desafi os que 
a intersetorialidade traz consigo. Superá-los agora signifi ca 
estabelecer novos arranjos que podem, inclusive, ser continuados 
nas circunstâncias pós-pandemia, servindo como um aprendizado 
de como diversos setores podem se complementar. Foi justamente 
dentro do setor da saúde que a intersetorialidade se fortaleceu como 
conceito há décadas atrás, inserida na discussão de saúde como 
qualidade de vida. Assim, a integralidade no atendimento promovida 
pelos trabalhadores da linha de frente precisa ser construída com 
o consenso de que existem determinantes sociais e que estes 
ultrapassam a competência de um só setor ou departamento.
FONTE: <https://cutt.ly/dgtyPhe>. Acesso em: 24 ago. 2020.
95
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
4.2 REGIONALIZAÇÃO
Para a constituição de políticas sociais é mister que se considere as 
desigualdades sociais e regionais, ou seja, ao se falar de políticas sociais não 
se pode deixar de lado políticas de desenvolvimento regional, dada a extrema 
desigualdade por região no Brasil. Nessa direção, fala-se da necessidade de 
políticas de desenvolvimento regional articuladas ao padrão de desenvolvimento 
nacional, que possam fazer frente aos enormes desequilíbrios regionais, 
históricos, que permanecem na vida nacional hodierna (GIMENEZ, 2017).
Já desde tempos remotos, na era Vargas e na gestão de Kubitschek, havia 
um nível maior de informação sobre as diferenças regionais, indicando que “o 
acelerado processo de industrialização tendia a acentuar os desequilíbrios 
regionais” (GIMENEZ, 2017, p. 8). Nessa direção, o necessário planejamento 
econômico focado no desenvolvimento percebeu como fundamental a 
incorporação da questão regional, devido às profundas assimetrias entre as 
regiões do país (GIMENEZ, 2017).
Acesse o link: https://www.youtube.com/watch?v=UVab41Zn7Yc 
e assista ao clip da música “A cidade”, de Chico Science & Nação 
Zumbi. A partir do clip e da letra da música, refl ita com seus colegas 
sobre a sua relação com a questão do território.
96
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
O sol nasce e ilumina as pedras evoluídas
Que cresceram com a força de pedreiros suicidas
Cavaleiros circulam vigiando as pessoas
Não importa se são ruins, nem importa se são boas
E a cidade se apresenta centro das ambições
Para mendigos ou ricos e outras armações
Coletivos, automóveis, motos e metrôs
Trabalhadores, patrões, policiais, camelôs
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
A cidade se encontra prostituída
Por aqueles que a usaram em busca de saída
Ilusora de pessoas de outros lugares
A cidade, sua fama vai além dos mares
No meio da esperteza internacional
A cidade até que não está tão mal
E a situação sempre mais ou menos
Sempre uns com mais e outros com menos
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
Eu vou fazer uma embolada, um samba, um maracatu
Tudo bem envenenado, bom pra mim e bom pra tu
Pra gente sair da lama e enfrentar os urubus
Eu vou fazer uma embolada, um samba, um maracatu
Tudo bem envenenado, bom pra mim e bom pra tu
Pra gente sair da lama e enfrentar os urubus
Num dia de sol, Recife acordou
Com a mesma fedentina do dia anterior
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
A cidade não para, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce
(Letra: Chico Science)
Estar atentos ao território e as suas singularidades é fundamental para 
a constituição e a efetividade das políticas públicas, de um modo geral, e das 
97
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
políticas de assistência social, de forma particular. Assim, Koga (2005) alerta para 
a importância de realizar a aproximação entre a política de assistência social 
à complexa performance da realidade. Tal empreitada pode ser concretizada 
mediante “a disposição de informações territorializadas”, de modo a “indicar 
metas e objetivos também mais concretos da própria política” (KOGA, 2005, p. 
18). Nessa direção, cinco agrupamentos de municípios foram constituídos com a 
fi nalidade de atuar, tomando como foco o território.
QUADRO 3 – CLASSIFICAÇÃO DE MUNICÍPIOS
FONTE: Adaptado de PNAS (2004 apud KOGA, 2005)
Esse quadro, apesar do seu foco no território como forma de viabilizar 
a concretude das políticas sociais aproximando-as da realidade palpável dos 
territórios, nos coloca frente à dimensão das metrópoles, que podem comportar 
no seu interior distintos territórios e diferentes realidades. Quanto a isso, Koga 
(2005) afi rma que a análise do país trouxe a visão das condições de vida das 
populações a partir desses agrupamentos, demonstrando de saída a discrepância 
desafi adora para a política de assistência social: 20% da população brasileira vive 
em municípios pequenos, com menos de 20.000 habitantes, e estes municípios 
são cerca de quatro mil, enquanto que outros 20% da população vive nas 
metrópoles, cuja população ultrapassa 900.000 habitantes, embora elas sejam 
apenas 16 cidades com esta superdimensão. Isso nos indica alguns problemas: 
como elaborar políticas sociais com grandezas de população em contextos tão 
diferenciados? É possível utilizar os mesmos critérios para municípios pequenos 
e metrópoles? Cada metrópole representa um território homogêneo?
Há de se considerar, portanto, as dimensões do território. A realidade 
social e os contextos se mostram ainda mais complexos se levarmos em conta 
a diversidade territorial que pode ser captada dentro de um mesmo território de 
superdimensões.
98
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Prezado acadêmico, percorra a sua cidade e observe como está 
disposto o território. Você consegue perceber diferenças abismais 
entre um bairro e outro? Identifi ca algum tipo de desigualdade social 
no espaço percorrido? Compartilhe com os colegas de curso suas 
impressões.
ALGUMASCONSIDERAÇÕES
Prezado acadêmico, procuramos resgatar nesse capítulo a importância da 
questão social para lidar com as desigualdades próprias da sociedade capitalista. 
Nessa empreitada, estão presentes refl exões sobre a divisão da sociedade em 
classes sociais e a desigual distribuição da riqueza. Assim, trouxemos o debate 
das políticas sociais, mostrando como elas são importantes para lidar com essa 
desigualdade, que é estrutural. 
Apontamos para o impacto do capital fi nanceiro sobre a questão social, 
podendo arruinar projetos que visam à coletividade. O desmonte das políticas 
sociais tem sido uma prática na realidade brasileira, conduzindo à desproteção 
social.
Opondo-se à perspectiva de defesa do Estado mínimo e de sucateamento 
das políticas públicas, mostramos haver a proposta do acesso universal às 
políticas sociais, bem como a concretização da justiça social. 
Apontamos para o equívoco de se pensar que as políticas focalizadas 
tenham competência, com sua seletividade, de chegar a todos os cidadãos, de 
modo que os seus direitos sejam asseverados. Ao contrário, temos urgência de 
políticas universais que consigam fazer valer a justiça social para todos.
A Constituição Federal é apontada como grande mola propulsora responsável 
pela criação de políticas sociais, por meio da seguridade social. O SUAS e o SUS 
são exemplos de concretização social de políticas sociais. 
Colocamos você, aluno, em contato com as duas frentes das políticas sociais: 
de seguridade social (assistência social, saúde e previdência) e de promoção 
social (trabalho, renda, educação, desenvolvimento agrário e cultura). 
99
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
Mostramos, ainda, como a intersetorialidade é fundamental para a 
constituição e a efetivação dessas políticas sociais, por sua capacidade de colocar 
em contato e em diálogo diferentes setores, de modo a fortalecê-los. 
Por fi m, destacamos como a efetivação das políticas sociais, ainda que venha 
ocorrendo, mantém-se como um ideal, não se concretizando na sua completude 
devido às constantes investidas das políticas neoliberais no intuito de enfraquecer 
a mobilização em torno da questão social.
100
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
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101
TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 2 
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102
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
CAPÍTULO 3
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Explanar o papel dos municípios na gestão das políticas sociais.
 Compreender como a gestão em políticas sociais deve ser conduzida, tendo 
por base as diretrizes nacionais ofi ciais.
 Compreender a abordagem do Planejamento, Monitoramento e Avaliação de 
Políticas Sociais no Brasil. 
 Explanar como é operado o fi nanciamento das políticas sociais.
 Abordar conceitos e casos que implicam na direção, gestão e fi nanciamento de 
políticas sociais. 
 Apontar como o planejamento, o monitoramento e a avaliação em políticas 
sociais pode ocorrer de modo a contemplar a participação dos diferentes atores 
sociais, num movimento de corresponsabilização que implica toda a população.
104
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
105
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Prezado acadêmico! Quando falamos em políticas sociais estamos tratando 
de questões como: proteção social; vigilância social e defesa de direitos 
socioassistenciais.
Os direitos de cidadania que não se concretizam na realidade dos sujeitos 
vêm a ser assegurados mediante a criação de políticas sociais direcionadas 
para os cidadãos e as suas demandas mais fundamentais. Essas demandas 
são diversas e os públicos a que elas se dirigem são igualmente diversifi cados: 
crianças, adultos, idosos, pessoas com defi ciência, mulheres e famílias no seu 
conjunto.
Para que essas políticas sejam levadas adiante, elas necessitam de respaldo 
e de investimento por parte do poder público. As demandas sociais precisam 
ser ouvidas por aqueles que detêm o poder de implementar leis e políticas. 
A sociedade civil também se mostra atuante no sentido de pressionar o poder 
público nessa direção. 
Também é importante que haja avaliação e monitoramento das políticas 
sociais concomitantemente ao seu funcionamento, para que assim possam 
ser detectadas as suas fragilidades e os seus pontos fortes. A monitoração e 
a avaliação da construção é feita em conjunto com a participação, de um lado, 
daqueles que colocam em prática as políticas e, de outro lado, os gestores, 
diálogoimportante para que ocorra um feedback com relação ao que é necessário 
melhorar e o que foi exitoso e pode ser replicado.
Além disso, o fi nanciamento é o grande propiciador da execução das 
políticas e da sua continuidade. Os repasses, convênios e contratos fazem parte 
de um rol de possibilidades no que diz respeito ao investimento e ao incentivo 
aos programas e políticas. Estas, necessárias para assegurar aos cidadãos o 
acesso a bens e serviços básicos e que constituem uma parte da construção de 
um modelo de proteção social de sucesso permanente.
Assim, convidamos você, prezado acadêmico, a conhecer melhor e se 
aprofundar nas questões relativas às políticas sociais no âmbito do funcionamento 
dos programas e políticas, do seu monitoramento e avaliação e do seu 
fi nanciamento pelo poder público.
106
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
2 GESTÃO DO SUAS
A gestão do SUAS ocorre por meio de secretarias, comissões, conselhos e 
fundos. Como é possível perceber por meio da imagem a seguir, enquanto órgãos 
gestores, temos: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome e 
Secretarias estaduais e municipais. Como instâncias de negociação e pactuação: 
a Comissão Intergestora Tripartite e a Comissão Intergestora Bipartite. Como 
instâncias de deliberação e controle social: o Conselho Nacional, os Conselhos 
Estaduais e os Conselhos Municipais. Como instâncias de fi nanciamento: o 
Fundo Nacional, os Fundos Estaduais e os Fundos Municipais (BRASIL, 2005)
FIGURA 1 – FUNCIONAMENTO DO SUAS
FONTE: <https://slideplayer.com.br/slide/3665592/>. Acesso em: 26 ago. 2020.
2.1 GESTÃO COMPARTILHADA
O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é constituído por quatro 
esferas de gestão: a União, o Distrito Federal, os estados e os municípios. O 
Artigo 12 do NOB-SUAS dispõe sobre a responsabilidade dos Entes (União, 
Estados, municípios e Distrito Federal). Trata-se de um processo de gestão que 
107
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
ocorre de forma descentralizada, no qual há participação de outras instâncias, as 
denominadas Comissões Intergestores. Estas se resumem a espaços em que as 
demandas de gestores da união, dos estados e dos municípios são articuladas 
e expressas, de modo que sejam vistas como espaços de negociação e de 
pactuação (BRASIL, 2015).
2.1.1 O papel da União
A responsabilidade da União é com relação a questões, como formulação, 
apoio, articulação e coordenação de ações (BRASIL, 2015). 
Vale destacar a importância do Art. 13 do NOB-SUAS. Nele são elencadas 
as responsabilidades da União, a qual, em última instância, tem como papel 
principal o repasse fi nanceiro aos Estados, DF e Municípios, nos moldes 
constitucionais (Art. 195, § 10 da CRFB), para que estes consigam dar vazão ao 
Bolsa Família e demais programas. Exemplos visíveis disso são os programas de 
assistência social que o atual Governo busca emplacar, como se fosse um novo 
“bolsa família”. Importante igualmente lembrar que a competência da União em 
matéria de assistência social se insere no LOAS (Lei nº 8.742/93), Artigo 12, de 
observância obrigatória na gestão. 
2.1.2 O papel do estado
A responsabilidade do estado é de gerir a assistência social no alcance de 
seu âmbito de competência, sendo que suas responsabilidades de atuação foram 
estabelecidas pela Norma Operacional Básica (NOB-SUAS) (BRASIL, 2015). 
Importante fazer menção ao Artigo 15 do NOB-SUAS, o qual traz especifi camente 
as responsabilidades dos estados. Igualmente importante é o Art. 13 do LOAS 
(Lei nº 8.742/93), que traz as competências dos estados.
2.1.3 O papel do município e do Distrito 
Federal
No que concerne aos municípios e ao Distrito Federal, a habilitação ao SUAS 
passa por três níveis, denominados inicial, básico e pleno: 
A gestão inicial fi ca por conta dos municípios que atendam 
a requisitos mínimos, como a existência e funcionamento de 
108
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
conselho, fundo e planos municipais de assistência social, 
além da execução das ações da Proteção Social Básica com 
recursos próprios. No nível básico, o município assume, com 
autonomia, a gestão da proteção social básica. No nível pleno, 
ele passa à gestão total das ações socioassistenciais (BRASIL, 
2015).
Atualmente, os municípios, mais do que nunca, têm tido uma atuação de 
grande relevância. Lembrando o seu papel ímpar nos dias recentes, em que 
a eles compete a tarefa principal, a linha de frente, de assistência social e de 
saúde. Igualmente relevante mencionar aqui o Artigo 17 do NOB-SUAS, o qual 
traz as responsabilidades municipais em matéria assistencial. Ademais, cabe 
fazer menção aos Artigos 14 e 15 do LOAS (Lei nº 8.742/93), que elencam as 
competências distritais e municipais.
2.2 VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL
Ao se pensar em proteção social urge desfazermos o equívoco de pensar 
que a atenção assistencial só ocorre após a instalação do problema, ou seja, o 
histórico caminhar mirando ações emergenciais, usualmente conferidas à seara 
da assistência social. Ao contrário, proteção social demanda o desenvolvimento 
de ações preventivas. Nessa direção, no caso específi co do Brasil, a assistência 
social desempenha três papéis, que inclusive são apresentados na PNAS-2004, os 
quais são: proteção social; vigilância social e defesa de direitos socioassistenciais 
(SPOSATI, 2009). Portanto, a assistência social não pode fi car restrita à proteção 
social, ela deve focar igualmente na vigilância social e na defesa de direitos 
socioassistenciais (SPOSATI, 2009; PAZ, 2005). 
De um lado, é necessário ter informação de onde se localizam e a quantidade 
dos sujeitos que demandam por proteção. De outro lado, é preciso saber qual 
o potencial da rede existente para prover tais necessidades. Operando dessa 
forma é possível ter uma visão mais ampla, que é imprescindível na defi nição das 
responsabilidades das esferas de governo (SPOSATI, 2009).
Sobre a Vigilância Socioassistencial, leia o texto a seguir da 
página da Secretaria Especial do Desenvolvimento Social.
A Vigilância Socioassistencial tem como objetivo a produção, 
a sistematização, a análise e a disseminação de informações 
territorializadas:
109
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
I – das situações de vulnerabilidade e risco que incidem sobre 
famílias e indivíduos e dos eventos de violação de direitos em 
determinados territórios; 
II – do tipo, volume e padrões de qualidade dos serviços ofertados 
pela rede Socioassistencial.
A adequação entre as necessidades da população e a oferta 
dos serviços, vistos na perspectiva do território, deve ser um tema 
sob permanente análise da área de Vigilância. Essa visão de 
totalidade é fundamental para a defi nição de responsabilidade e para 
o planejamento das ações, integrando necessidades e ofertas.
A Vigilância Socioassistencial constitui-se também como uma 
área de gestão da informação, dedicada a apoiar as atividades 
de planejamento, de supervisão e de execução dos serviços 
socioassistenciais por meio do provimento de dados, indicadores 
e análises, e deve estar estruturada e ativa em nível municipal, 
estadual e federal.
FONTE: <https://cutt.ly/wgsxzUg>. Acesso em: 26 ago. 2020.
2.3 PACTO DE APRIMORAMENTO DO 
SUAS
Trata-se de um instrumento que visa, como o mesmo nome diz, aprimorar a 
gestão, de modo a aperfeiçoar a gestão descentralizada do SUAS. Nessa melhora 
estão inclusos, no âmbito socioassistencial, projetos, serviços, programas e 
benefícios (BRASIL, 2015).
Ao consultarmos o link da página da Secretaria Especial do 
Desenvolvimento Social, temos as seguintes informações sobre o 
Pacto de Aprimoramento do Suas:
A Norma Operacional Básica do Suas (NOB-SUAS) estabelece 
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem 
elaborar o Pacto de Aprimoramento do Suas, contendo:
110
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
• ações de estruturação e aperfeiçoamento do SUAS;
• planejamento e acompanhamento da gestão, organizaçãoe execução dos serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais.
O Pacto é o instrumento pelo qual são estabelecidas as metas 
e as prioridades nacionais no âmbito do SUAS, e se constitui como 
mecanismo de aprimoramento do Sistema como um todo.
A periodicidade de elaboração do Pacto é quadrienal, com 
acompanhamento e revisão anual das prioridades e metas 
estabelecidas. O SUAS conta com o Pacto de Aprimoramento 
da Gestão Municipal e com o Pacto de Aprimoramento da Gestão 
Estadual.
A Comissão Intergestores Tripartite (CIT) defi niu na sua 124ª 
reunião ordinária as Prioridades e Metas para a gestão municipal 
para o quadriênio 2014/2017. Quanto às Prioridades e Metas para a 
gestão estadual, o atual Pacto estabelecido encontra-se em período 
de transição, sua revisão foi realizada em outubro de 2013 com 
validade até 2015, quando deverá ser elaborado um novo Pacto de 
Aprimoramento com validade de quatro anos.
Conforme o Artigo 24 da NOB-SUAS 2012, o Pacto de 
Aprimoramento do SUAS compreende:
I – defi nição de indicadores;
II – defi nição de níveis de gestão;
III – fi xação de prioridades e metas de aprimoramento da gestão, 
dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais do 
SUAS;
IV – planejamento para o alcance de metas de aprimoramento 
da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais do SUAS;
V – apoio entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, para o alcance das metas pactuadas; e
VI – adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação.
O Pacto de Aprimoramento da Gestão do SUAS representa 
o compromisso entre o MDS e os órgãos gestores da assistência 
social dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que tem 
como objetivo o fortalecimento desses órgãos para o pleno exercício 
da gestão do SUAS, do Bolsa Família e do Cadastro Único para 
Programas Sociais, no seu âmbito de competência.
O acompanhamento e a avaliação do Pacto têm por objetivo 
111
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
observar o cumprimento de seu conteúdo e a efetivação dos 
compromissos assumidos entre os entes para a melhoria contínua 
da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios 
socioassistenciais, visando a sua adequação gradativa aos padrões 
estabelecidos pelo SUAS. 
FONTE: <https://cutt.ly/OgsxOLo>. Acesso em: 26 ago. 2020.
2.4 COMISSÕES INTERGESTORES
As comissões Intergestores são instâncias de pactuação, no que diz respeito 
ao processo de gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Essas 
comissões se dividem em Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Comissões 
Intergestores Bipartite (CIB) (BRASIL, 2015). A CIT é tripartite por ser composta 
por União, Estados, Municípios e DF. Este é um misto, inserindo-se entre os dois 
últimos. Já a CIB é bipartite por ser constituída por Estados e Municípios. Tais 
informações encontram-se no NOB-SUAS, Artigos 129 e 130. 
Conforme o que consta no link da página da Secretaria Especial 
do Desenvolvimento Social, temos as seguintes informações sobre 
as Comissões Intergestores:
O processo de gestão do Sistema Único da Assistência 
Social (SUAS) conta com instâncias de pactuação: a Comissão 
Intergestores Tripartite (CIT) e as Comissões Intergestores Bipartite 
(CIB). A CIT é um espaço de articulação e expressão das demandas 
dos gestores federais, estaduais e municipais. Ela negocia e pactua 
aspectos operacionais da gestão do SUAS e, para isso, mantém 
contato permanente com a CIB, de modo a garantir a troca de 
informações sobre o processo de descentralização.
A CIT é constituída pelas três esferas que compõem o SUAS: 
a União, representada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e 
Combate à Fome (MDS); os estados e Distrito Federal, representados 
pelo Fórum Nacional de Secretários de Estado de Assistência Social 
(Fonseas); e os municípios, representados pelo Colegiado Nacional 
de Gestores Municipais de Assistência Social (Congemas). Entre as 
principais funções da CIT estão:
112
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
• pactuar estratégias para implantação e operacionalização;
• estabelecer acordos sobre questões operacionais da implantação 
dos serviços, programas, projetos e benefícios;
• atuar como fórum de pactuação de instrumentos, parâmetros, 
mecanismos de implementação e regulamentação;
• pactuar os critérios e procedimentos de transferência de recursos 
para cofi nanciamentos; entre muitas outras.
A CIB consiste na instância estadual destinada à interlocução 
de gestores, constituída por representantes do estado, indicados 
pela Secretaria Estadual de Assistência Social ou congênere e por 
representantes dos municípios, indicados pelo Colegiado Estadual 
de Gestores Municipais de Assistência Social (Coegemas), que 
representam os interesses e as necessidades do estado, referentes 
à assistência social.
A CIB, como instância na qual se concretiza a gestão 
compartilhada do SUAS em âmbito estadual, deve pactuar a 
operacionalização da gestão e organização do sistema, defi nindo 
estratégias para implementar e operacionalizar a oferta de serviços e 
benefícios em âmbito estadual.
Representantes das três instâncias do SUAS na CIT:
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 
(MDS). O MDS é o órgão da União responsável pela coordenação 
do SUAS. Na CIT, está representado pela Secretaria Nacional de 
Assistência Social (SNAS).
Fonseas
O Fórum Nacional de Secretários de Estado de Assistência 
Social (Fonseas) é formado pelos gestores estaduais e do Distrito 
Federal de assistência social. É um importante mecanismo na gestão 
colegiada da Política Nacional de Assistência Social, pois tem como 
objetivo o fortalecimento da participação dos estados na defi nição 
dessa política pública.
Congemas
O Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência 
Social (Congemas) representa os municípios brasileiros junto ao 
Governo Federal e aos governos estaduais. Seu objetivo é fortalecer 
a representação municipal nos conselhos, comissões e colegiados 
de assistência social em todo o Brasil. 
FONTE: <https://cutt.ly/Rgsx0wV>. Acesso em: 26 ago. 2020.
113
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
2.5 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO DA 
REDE SUAS
A Rede SUAS, ou também conhecido como Sistema Nacional de Informação 
do Sistema Único de Assistência Social, possui a atribuição de prover as 
demandas de comunicação no que diz respeito ao SUAS, bem como no que 
concerne ao acesso a dados referentes à implementação da Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS) (BRASIL, 2015).
Leia o texto a seguir, extraído da página da Secretaria Especial 
do Desenvolvimento Social, Sistemas de Informação da Rede Suas:
A Rede SUAS é um instrumento de gestão, organizando a 
produção, o armazenamento, o processamento e a disseminação 
dos dados.
Com isso, dá suporte à operação, ao fi nanciamento e ao controle 
social do SUAS e garante transparência à gestão da informação. 
A Rede SUAS é composta por ferramentas que realizam registro e 
divulgação de dados sobre recursos repassados; acompanhamento 
e processamento de informações sobre programas, serviços e 
benefícios socioassistenciais; gerenciamento de convênios; suporte 
à gestão orçamentária; entre outras ações relacionadas à gestão da 
informação do SUAS. 
FONTE: <https://cutt.ly/fgscpDZ>. Acesso em: 26 ago. 2020.
2.6 GESTÃO DO TRABALHO
A Gestão do Trabalho é o campo que cuida de aspectos vinculados ao 
trabalho social e aos trabalhadores atuantes na política de assistência social. 
Trata-se de uma das esferas de gestão do Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS). A gestão do trabalho envolve, no âmbito da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, questões, como planejamento, organização 
e execução de ações voltadas ao reconhecimento do trabalhador, bem como à 
organização do processo de trabalho institucional (BRASIL, 2015).
114
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Leia o texto a seguir, extraído da páginada Secretaria Especial 
do Desenvolvimento Social, a respeito da gestão do Trabalho:
A Gestão do Trabalho é um eixo estratégico e imprescindível 
à qualidade da prestação de serviços, programas, projetos, 
benefícios e transferência de renda no âmbito do SUAS. O trabalho 
na assistência social possui uma importante dimensão relacional 
e seus trabalhadores são os principais mediadores entre o direito 
socioassistencial e os usuários da política.
Portanto, a valorização dos trabalhadores, a estruturação de 
condições institucionais de trabalho e implementação sistemática 
de ações de formação e capacitação potencializam a efetivação e a 
qualidade do SUAS.
A Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS 
(NOB-RH/SUAS), a Norma Operacional Básica do SUAS (NOB-
SUAS) e a Lei Orgânica de Assistência Social, regulamentam 
a Gestão do Trabalho no âmbito do SUAS e estabelecem seus 
princípios e diretrizes.
FONTE: <https://cutt.ly/MgscEU0>. Acesso em: 26 ago. 2020.
3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A participação social é uma inovação em temos de políticas sociais e foi 
instituída a partir da Constituição Cidadã. Essa participação ocorre de diferentes 
maneiras: conselhos, conferências, consultas públicas, ouvidorias etc. (BRASIL, 
2015). Sobre estes, falaremos com mais detalhes nos próximos itens deste 
capítulo.
Vale fazer referência à recente Lei nº 13.460/2017, que dispõe sobre 
participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da 
administração pública. Nesta lei estão estabelecidas as maneiras pelas quais o 
cidadão pode buscar direitos (como é o caso da Ouvidoria, por exemplo), bem 
como estão dispostos os deveres da Administração Pública, o que é aplicável no 
âmbito da assistência social.
115
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
Observe a charge a seguir e refl ita o papel da democracia e da 
participação social na atualidade.
FIGURA 2 – CHARGE DEMOCRACIA
FONTE: <https://cutt.ly/mgscPsi>. Acesso em: 26 ago. 2020.
3.1 CONSELHO NACIONAL DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL (CNAS)
Instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), em 1993, o 
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) tem como incumbência a 
promoção do controle social da política pública de assistência social, bem como 
a contribuição para o seu constante aperfeiçoamento, levando em conta as 
demandas da população brasileira (BRASIL, 2015).
Leia o texto a seguir, extraído da página da Secretaria Especial 
do Desenvolvimento Social, com relação ao Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS).
Algumas das principais competências [do CNAS] são aprovar a 
Política Nacional de Assistência Social (PNAS), regular a prestação 
de serviços públicos e privados de assistência social, zelar pela 
efetivação do sistema descentralizado e participativo de assistência 
social e convocar ordinariamente a Conferência Nacional de 
Assistência Social.
116
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
O CNAS é composto por 18 membros, sendo nove 
representantes governamentais e nove da sociedade civil. O órgão 
é sempre presidido por um de seus integrantes, eleito pelos próprios 
membros do Conselho, com mandato de um ano e possibilidade 
de estendê-lo por mais um. Na gestão 2010/2012, ele é presidido 
pelo representante da sociedade civil Carlos Eduardo Ferrari, da 
Federação Nacional das Associações para Valorização das Pessoas 
com Defi ciência (Fenavape).
Em sua estrutura, o CNAS conta com quatro Comissões 
Temáticas: de Política da Assistência Social; de Normas da 
Assistência Social; de Financiamento e Orçamento da Assistência 
Social; e de Conselhos da Assistência Social.
FONTE: <https://cutt.ly/zgscDek>. Acesso em: 26 ago. 2020.
3.2 CONFERÊNCIAS DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL
Consideradas como instâncias, cujas funções são, de um lado, a avaliação 
da política de assistência social e, de outro lado, a delimitação das diretrizes para 
o melhoramento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), as conferências 
de assistência social são, em última instância, espaços de cunho deliberativo que 
possibilitam, com relação à Política de Assistência Social, o debate, a avaliação 
e a proposição de novas diretrizes, concretizando e expandindo os direitos 
socioassistenciais dos usuários (BRASIL, 2015).
Observe, a seguir, as funções das Conferências de Assistência 
Social.
A realização de uma Conferência não é algo isolado, mas parte 
de um processo amplo de diálogo e democratização da gestão 
pública. Por esta razão, a participação popular e, principalmente, a 
presença dos usuários é fundamental.
As conferências são realizadas em três instâncias: municipal, 
estadual e nacional. Na etapa municipal, podem participar todos os 
sujeitos envolvidos na Assistência Social e pessoas interessadas nas 
questões relativas a essa Política. Já nas Conferências estaduais, 
117
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
participam os delegados, eleitos nas Conferências municipais. 
Na Conferência Nacional, participam os delegados eleitos nas 
conferências estaduais.
Desde sua criação, o CNAS já realizou Conferências Nacionais 
com os seguintes temas:
I Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 20 a 23 de novembro de 1995, com o tema geral: “A 
Assistência Social como um direito do cidadão e dever do Estado”.
II Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 9 a 12 de dezembro de 1997, com o tema geral: “O 
Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social - 
Construindo a Inclusão - Universalizando Direitos”.
III Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 4 a 7 de dezembro de 2001, com o tema geral: “Política 
de Assistência Social: uma trajetória de avanços e desafi os”.
IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 7 a 10 de dezembro de 2003, com o tema geral: 
“Assistência Social como Política de Inclusão: uma nova agenda 
para a Cidadania - LOAS 10 anos”.
V Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 5 a 8 de dezembro de 2005, com o tema geral: “SUAS 
– Plano 10: Estratégias e Metas para Implementação da Política 
Nacional de Assistência Social”.
VI Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 14 a 17 de dezembro de 2007, com o tema geral: 
“Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteção 
Social pelo Sistema Único da Assistência Social - SUAS”.
VII Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009, com o 
tema geral: “Participação e Controle Social no SUAS”.
VIII Conferência Nacional de Assistência Social, realizada 
no período de 7 a 10 de dezembro de 2011, com o tema geral: 
“Avançando na consolidação do Sistema Único da Assistência Social 
(SUAS) com a valorização dos trabalhadores e a qualifi cação da 
gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios”.
IX Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no 
período de 16 a 19 de dezembro de 2013, com o tema geral: “A 
Gestão e o Financiamento na efetivação do SUAS”.
FONTE: <https://cutt.ly/jgscGPk>. Acesso em: 26 ago. 2020.
118
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
3.3 CONSULTAS PÚBLICAS
No que diz respeito às consultas públicas é importante salientar que se trata 
de instrumento que visa uma perspectiva democrática, em prol de uma edifi cação 
conjunta, em que os esforços do governo e da sociedade civil se juntem a fi m 
de construir as políticas públicas. Ocorre que, ao se caminhar na perspectiva da 
colaboração, as políticas socioassistenciais e seus respectivos serviços podem 
ser aperfeiçoados (BRASIL, 2015).
3.4 OUVIDORIA
Instrumento à disposição de todo e qualquer cidadão, a ouvidoria se presta 
a reclamações críticas, denúncias, ou até mesmo para sugestões e elogios. Ela 
acolhe todas as demandas dos usuários, analisando-as e dirigindo-as ao setor 
responsável. A ouvidoria só entende por fi nalizada uma demanda a partir do 
momento em que a solicitação do cidadãoseja devidamente respondida. Por ter 
contato com diferentes necessidades dos usuários, a ouvidoria tem condições 
igualmente de sugerir aos gestores modifi cações que resultem em melhoras nos 
processos de prestação de serviço (BRASIL, 2015). Adicionalmente, interessante 
notar que o ouvidor-geral, no cargo central da ouvidoria respectiva, deve ser 
pessoa correlata à comunidade, e, por isso, deve ter um perfi l de escuta, de 
sensibilidade e de celeridade no atendimento das demandas.
É importante, nesse momento, mencionar a recente Lei nº 13.460/2017, 
que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos 
serviços públicos da administração pública. Lá há regras expressas a respeito das 
ouvidorias.
4 SISTEMAS DE PLANEJAMENTO, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS SOCIAIS
Para que se concretizem as metas presentes na Política Nacional de 
Assistência Social é imperativo que haja um avanço em relação à constituição 
de um sistema potente de informação em nível nacional e na sua integração em 
relação às bases de dados existentes nas três esferas de governo. 
119
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
Além disso, é urgente a efetivação de políticas de monitoramento e avaliação, 
as quais têm como função medir e melhorar os projetos já em execução, de modo 
a contribuir igualmente para um planejamento futuro. Tanto a informação como o 
monitoramento e a avaliação devem ser enxergados como práticas permanentes 
e que se comprometem com o percurso da política de assistência ao longo de sua 
realização e não após a sua fi nalização (BRASIL, 2015).
4.1 OS SERVIÇOS E PROGRAMAS 
SOCIAIS 
Conforme observamos na fi gura a seguir, quando falamos em serviços 
e programas sociais, não podemos deixar de fazer referência ao que lhes dá 
respaldo: a seguridade social brasileira. Trata-se, assim, de um sistema não 
contributivo e em um dos seus eixos há a assistência social, que, por sua vez, nos 
conduz ao SUAS e, consequentemente, à proteção social e defesa de direitos 
fundamentais. Os programas e serviços estão aí para garantir esses direitos 
fundamentais.
FIGURA 3 – SISTEMA NÃO CONTRIBUTIVO BRASILEIRO
FONTE: <https://cutt.ly/zgscMRw>. Acesso em: 26 ago. 2020.
120
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Há, nesse sentido, um rol de serviços ofertados pela Política de Assistência 
Social com vistas a assegurar ao cidadão seus direitos de cidadania em ocasiões 
em que estes encontram-se ameaçados por contingências da vida. Contingências 
que podem estar relacionadas à idade, a questões familiares, ao desemprego, à 
violência, à quebra de vínculos familiares ou desastres naturais (BRASIL, 2015).
A ideia é oferecer subsídios para o fortalecimento das famílias e o incentivo 
a sua autonomia, ofertando-lhes apoio no sentido de superação de situações 
adversas e na direção do acesso aos seus direitos sociais fundamentais. 
Igualmente possibilita o fortalecimento da comunidade, no sentido da mobilização 
e do empoderamento, bem como lhe fornece benefícios em contextos de 
adversidade (BRASIL, 2015).
Ademais, trabalham intersetorialmente com as demais políticas públicas, de 
modo que as demandas dos sujeitos, que podem ser diversas e relacionadas a 
outras políticas, possam ser contempladas (BRASIL, 2015).
Atualmente, os serviços e programas constantes no Ministério de 
Desenvolvimento Social são os seguintes:
• Proteção e Atenção Integral à Família (PAIF)
Ofertado em todos os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), 
o serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) visa fornecer apoio 
às famílias, realizando a prevenção do rompimento de vínculos, bem como a 
promoção do acesso a direitos fundamentais (BRASIL, 2015).
No PAIF, mediante a promoção de espaços de escuta e de compartilhamento 
de vivências, são realizados trabalhos sociais com as famílias de forma a incentivar 
tanto as suas potencialidades quanto as potencialidades da comunidade. 
São atendidas famílias em contexto de vulnerabilidade social, benefi ciários 
de programas de transferência de renda e benefícios assistenciais, bem como 
pessoas com defi ciência ou idosas que estejam passando por momentos de 
fragilidade. São ofertados pelo PAIF serviços como: 
Atendimento às famílias, visitas domiciliares, orientações e 
encaminhamento a outros serviços e políticas do Governo 
Federal. O serviço também apoia ações comunitárias, por meio 
de palestras, campanhas e eventos, ajudando a comunidade 
na construção de soluções para o enfrentamento de problemas 
comuns, como nos casos de falta de acessibilidade, violência 
no bairro, trabalho infantil, falta de transporte, baixa qualidade 
na oferta de serviços, ausência de espaços de lazer, cultural, 
entre outros (BRASIL, 2015).
121
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
• Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos 
(PAEFI)
Direcionado a famílias e indivíduos que já foram vítimas de violação de 
direitos ou que já se encontram em situação de risco social, encontrando-se 
em vulnerabilidade social. Nesse sentido, é ofertado o apoio necessário para 
a solução de tais situações, promovendo direitos e fortalecendo os vínculos 
familiares e sociais. Tal serviço é disponibilizado nos Centros de Referência 
Especializado de Assistência Social (CREAS) (BRASIL, 2015).
O trabalho desenvolvido envolve diferentes profi ssionais, como assistentes 
sociais, psicólogos e advogados. 
Entre as atividades, estão a identifi cação das necessidades 
das pessoas que buscam ou são encaminhadas ao 
CREAS; atenção especializada; orientação sobre direitos; 
encaminhamento para outros serviços da Assistência Social e 
de outras políticas, como saúde, educação, trabalho e renda, 
habitação; orientação jurídica; acesso à documentação, entre 
outros (BRASIL, 2015).
Por meio da regionalização, o CREAS regional proporciona cobertura a 
populações de municípios com até 20.000 habitantes (BRASIL, 2015).
Leia a notícia a seguir que refl ete a vulnerabilidade social das 
famílias do município de Campinas e como a situação da pandemia 
da COVID-19 revelou mais profundamente a desigualdade social e o 
desamparo das famílias.
Número de famílias de Campinas atendidas em programas 
sociais cresce 496% na pandemia: ‘Expôs invisíveis’
Em entrevista ao G1, Eliane Jocelaine conta os desafi os 
provocados pelo novo coronavírus, a visibilidade que a crise trouxe à 
assistência social e aborda a representatividade que é ser a primeira 
secretária negra do governo municipal.
A crise econômica provocada pela pandemia do novo 
coronavírus lançou à situação de vulnerabilidade social milhares 
de famílias em Campinas (SP). De acordo com a secretária de 
Assistência Social, Pessoa com Defi ciência e Direitos Humanos, 
122
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Eliane Jocelaine Pereira, houve crescimento de pelo menos 496% 
no número de atendidos por alguns dos programas sociais, seja de 
transferência de renda ou auxílio alimentar. Enquanto a prefeitura 
tinha 32 mil cadastrados no início de 2020, dados preliminares 
mostram que 191 mil famílias já recorreram a alguma ação vinculada 
à pasta.
“A maior demanda foi por ajuda para obter o auxílio emergencial, 
mas também outros benefícios do município, principalmente com 
alimentação, primeira necessidade. Saltamos para 191 mil famílias 
atendidas, mas o número ainda pode ser maior. A crise expôs esses 
invisíveis, que é como os chamamos. Pessoas que tinham renda e 
essa renda acabou prejudicada”, explica Eliane.
Ao G1, a titular da pasta, servidora de carreira da prefeitura e 
primeira mulher negra no alto escalão da administração em Campinas, 
conta como o trabalho vinculado à assistência social ganhou maior 
visibilidade diante da crise e os desafi os para a manutenção desses 
atendimentos, além de abordar a luta antirracismo que se espalhou 
pelo mundo nas últimas semanas.
A pasta que a senhora comanda envolve direitos 
fundamentais e houve um aumento grandepela assistência 
social durante a pandemia. Já é possível mensurar esse 
impacto?
Eliane Jocelaine: Não fi zemos ainda uma análise diagnóstica de 
números, não teve tempo para fazer essa trabalho pela necessidade 
de responder às ações que chegam para nós, mas tem algumas 
dimensões diante do trabalho que já realizamos. Na situação de 
normalidade, nós temos regiões muito vulneráveis na cidade, como 
a Noroeste, Sul e Sudoeste. Nossos CRAS [Centro de Referência 
da Assistência Social], que são territorializados, atendem, em 
média, 800 famílias em cada equipamento. Só que saltamos nosso 
atendimento, tanto pela necessidade de orientação, já que nosso 
trabalho também é de cidadania, educativo, como de ajuda para a 
obtenção dos benefícios.
A maior demanda foi por ajuda para obter o auxílio emergencial, 
mas também outros benefícios do município, principalmente com 
alimentação, primeira necessidade. No começo do ano tínhamos 
cadastradas na prefeitura 32 mil famílias em situação de pobreza ou 
extrema pobreza. Saltamos para 191 mil famílias atendidas, mas o 
número ainda pode ser maior. A crise expôs esses invisíveis, que 
é como os chamamos. Pessoas que tinham renda e essa renda 
acabou prejudicada. Não estavam nessa política, mas no momento 
precisam.
123
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
Por conta dessa demanda, tivemos de reajustar nossos serviços, 
manter os serviços em porta aberta, e fi car atentos também a todas 
as outras demandas que recebemos, como violência doméstica 
e pessoas em situação de rua, por exemplo, que assumimos a 
distribuição de alimentos que antes era feita por voluntários.
A questão da segurança alimentar, com o Cartão Nutrir, está 
chegando a pessoas do recorte de extrema pobreza que não tinham 
nenhum benefício. O Banco de Alimentos atende muitos desses 
invisíveis, já que alimentação é a primeira necessidade, básica. Por 
isso criamos estratégias para descentralizar a entrega de alimentos, 
com mais pontos de distribuição. Já arrecadamos e distribuímos 90 
toneladas de alimentos, e sabemos que a recuperação da economia 
não vai ser tão rápida, e precisamos manter esse atendimento.
Quais os principais desafi os que a secretaria tem enfrentado 
com a crise?
O défi cit de recursos agravado pela situação econômica. É bom 
frisar que a assistência social, assim como o SUS, é uma política 
social que tem como necessidade o partilhamento de recursos.
Temos feito requisições junto ao Ministério da Cidadania, que 
precisa responder a essa questão, mas precisamos que o governo 
federal não atue apenas agora, com recursos extraordinários, mas 
também com recursos ordinários, pois há uma continuidade desses 
problemas e precisamos de mais adesões, ampliações.
Quanto é esse valor necessário de aporte do governo 
federal?
Para que pudéssemos recompor equipes, dar conta de atender 
àquilo que já existe, seria necessária uma recomposição de R$ 
12 milhões por ano. O governo federal liberou R$ 2 bilhões para 
municípios e estados, mas é uma ajuda de três meses, e nós teremos 
consequências perdurando. Seria necessário pelo menos mais R$ 2 
bilhões, para todo o Brasil, para que possamos fazer um serviço de 
longo prazo, para quando esse isolamento acabar.
A senhora acredita que a crise trouxe visibilidade à pasta 
que comanda?
Sim, era muito invisibilizada, era uma visão que assistência 
social tem como recorte apenas a pobreza ou extrema pobreza. Não 
trabalhamos com vulnerabilidade apenas em razão da renda, tem a 
violência, imigração e refúgio, questão etária, diversas situações que 
são passíveis de ocorrer em qualquer classe social, para qualquer 
nível econômico, independente da cor, do gênero.
124
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Talvez o único efeito positivo da crise seja a refl exão de 
nosso país aos problemas estruturais, estruturantes, que 
qualquer um está sujeito e que somos iguais em uma pandemia.
A secretaria recebeu uma luz imensa, e o trabalho apareceu 
para a população, serviu para mostrar que temos unidades que 
estão aqui para atender essas pessoas. [...] e é preciso consolidar 
esse olhar [às políticas de assistência social].
Sobre visibilidade, a senhora é a primeira mulher negra da 
história de Campinas titular de uma secretaria no governo, e isso 
sendo servidora de carreira. Como avalia essa oportunidade?
Primeiro, é preciso destacar o fato de eu ter tido, como mulher, 
oportunidade de ocupar um espaço de decisão [está no posto 
desde 2017]. A questão do gênero precisa ser exaltada, um motivo 
de comemoração, mas é um desafi o, é preciso responder. É muito 
importante que essa categoria seja vista, fi co feliz de demonstrar 
a capacidade das mulheres de lidarem com situações complexas, 
com decisões rápidas, em uma pasta de muitas políticas públicas 
e que dialogam diretamente com a pandemia. É muito importante 
a representatividade de gênero, como temos em Campinas, na 
Educação [Solange Villon Kohn Pelicer, titular da pasta] e na Saúde, 
com a Andrea [Andrea Von Zuben, diretora do Devisa], por exemplo, 
e sobre a mulher negra, fi co muito agradecida. Nosso prefeito fez um 
ato político, mas um ato político que é exigido das pessoas brancas. 
É preciso dar espaço e voz para que as pessoas negras falem por 
elas mesmas, para os seus pares e para todos. É a oportunidade 
de expressão de nossas difi culdades, das nossas necessidades, e 
serve para mostrar que podem sim, estar em cargos de decisão, e 
respondam à complexidade de estar em uma pauta não só do povo e 
da comunidade negra.
O país precisa de mais secretários ou secretárias negros, mais 
jornalistas, mais políticos. É preciso que as pessoas contratem, 
deem mais oportunidades, não apenas ganhe visibilidade nas 
manifestações ou redes sociais.
Sou servidora, neste ano faço 22 anos de prefeitura, e vejo 
como é importante ter uma oportunidade dentro de uma carreira, 
de conseguir se destacar. O fato de eu ascender dentro de uma 
estrutura pública, onde passei por vários cargos, mostra que não 
sou um número, que não fui escolhida por minha cor, mas minha cor 
representa muito dentro da minha história.
Sobre a representativa de raça, a senhora abordou durante 
uma transmissão on-line da prefeitura a importância da luta 
125
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
antirracismo, principalmente após os atos que ganharam o 
mundo com a morte de George Floyd, nos Estados Unidos. O 
que acha que falta para que a discussão sobre o tema perdure 
ou avance na sociedade?
Eu penso que esses atos pelo George Floyd tomaram essa 
importância porque, talvez, tenha acontecido nos Estados Unidos. 
Temos isso cotidianamente no nosso país, e isso não é visto como 
uma questão necessária de ser encampada. Esse é um complexo 
que nós temos, invisibilizando atos e manifestações políticas 
negras. Tivemos e temos ativistas negros, temos resistência desde 
a formação do nosso país, e precisam importar um movimento para 
se instalar em nosso país. O Brasil precisa ter consciência de raça, 
precisa ler escritores e escritoras negros, compreender sua história 
e assumir que o Brasil é um país racista. Apesar disso, o movimento 
é positivo, ele invoca que as pessoas precisam se mobilizar de 
alguma forma, principalmente as pessoas brancas, mas precisamos 
incorporar isso na nossa sociedade, para demarcar uma ruptura com 
o sistema escravocrata.
FONTE: <https://cutt.ly/lgsviEJ>. Acesso em: 26 ago. 2020.
• População em Situação de Rua
Direcionado à população em situação de rua, que podem ser jovens, adultos 
e famílias, esse serviço tem como foco as pessoas que têm a rua como local 
de moradia, sempre procurando respeitar as suas escolhas. Busca proporcionar 
atenção e acompanhamento a essas pessoas, dispensando a elas atividades que 
fortaleçam os vínculos sociais e familiares, dando a oportunidade de elaboração 
de novos projetos de vida (BRASIL, 2015). 
Importante mencionar a existência da Política Nacional para a População em 
Situação deRua (PNPR), instituída pelo Decreto nº 7.053, de 23 de dezembro de 
2009. No Decreto, há várias disposições, cabendo destaque às seguintes: 
• Há o objetivo de contagem ofi cial da população de situação de rua, o 
que conta com diversos percalços, mas é relevante para dados ofi ciais 
(exemplo: total de contagem do número de infectados da COVID-19 
poderia ser, quiçá, muito maior se houvesse uma contabilização de 
pessoas em situação de rua vulneráveis) – Art. 7º, III. 
• A nomenclatura “população em situação de rua” foi pensada numa 
126
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
perspectiva de prevenção, sendo objeto de cuidados por parte do 
legislador. Isso porque deve-se evitar o uso de expressões tão comuns, 
como “mendigos de rua”, “pedintes de rua”, “ciganos”, entre outros 
tantos que depreciam a fi gura das populações de rua, que contam com 
diferentes históricos e motivos para estar em situação de vulnerabilidade. 
Conforme Art. 1º, par. único: 
Considera-se população em situação de rua o grupo populacional 
heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares 
interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, 
e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de 
moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as 
unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória 
(BRASIL, 2009).
• É proibida a remoção compulsória das populações em situação de rua. 
Exemplo: é ilegal e viola direitos esguichar jatos de água para fazer com 
que pessoas saiam das ruas. Por isso, a atuação da assistência social é 
essencial para propor [e não impor] alternativas e escolhas àqueles que 
se encontram em situação de rua. 
• A Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República 
instituirá o Centro Nacional de Defesa dos Direitos Humanos para a 
População em Situação de Rua, destinado a promover e defender seus 
direitos (Art. 15). 
São dispensados atendimentos individuais e em grupo, bem como 
são realizados encaminhamentos quando necessário aos demais serviços 
socioassistenciais e às demais políticas públicas. Tudo isso com o intuito de 
incentivar a autonomia, proporcionar a inserção social e dispensar proteção a 
vítimas de violência (BRASIL, 2015).
São serviços que ocorrem no Centro Especializado para População 
em Situação de Rua (Centro Pop) e que buscam igualmente dar acesso à 
documentação civil, bem como proporcionar espaço de guarda de pertences 
pessoais (BRASIL, 2015).
Os profi ssionais envolvidos nesta empreitada são de diversas áreas, os 
quais buscam elaborar e desenvolver atividades voltadas para as necessidades 
do usuário, orientação sobre seus direitos, atividades de convívio e socialização, 
incentivo à convivência familiar e comunitária, e, quando necessário, 
encaminhamento para a rede de serviços (BRASIL, 2015).
127
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
1 Observe, refl ita e redija um parágrafo sobre suas conclusões com 
relação à tirinha a seguir:
FONTE: <https://cutt.ly/mgdRQHf>. Acesso em: 26 ago. 2020.
R.: ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
___________________________________________________.
• Convivência e Fortalecimento de Vínculos
Oferecido de forma complementar ao PAIF e ao PAEFI, o serviço de 
Convivência e fortalecimento de vínculos é uma ferramenta de Proteção Social 
Básica do SUAS e possui um cunho preventivo. O referido serviço oferta atividades 
(artísticas, culturais, de lazer e esportivas) grupais, conforme a idade dos sujeitos. 
O intuito é propor desafi os que estimulem os usuários na (re)construção das suas 
trajetórias de vida, no âmbito individual, coletivo ou familiar (BRASIL, 2015).
Esse serviço é disponibilizado no Centro de Referência da Assistência Social 
(CRAS), bem como nos Centros de Convivência. Está disponível para diferentes 
sujeitos e demandas: 
128
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Podem participar crianças, jovens e adultos; pessoas com defi ciência; 
pessoas que sofreram violência, vítimas de trabalho infantil, jovens e crianças fora 
da escola, jovens que cumprem medidas socioeducativas, idosos sem amparo 
da família e da comunidade ou sem acesso a serviços sociais, além de outras 
pessoas inseridas no Cadastro Único (BRASIL, 2015).
• Equipe Volante
Direcionada à atenção e à disponibilização de serviços de assistência social 
a famílias que habitam em locais de difícil acesso, a Equipe Volante compõe a 
equipe do Centro de Referência de Assistência Social (CRAS). São considerados 
locais de difícil acesso as áreas rurais, as comunidades indígenas, os quilombolas, 
as calhas de rios, os assentamentos, entre outros (BRASIL, 2015).
Na medida em que se realiza a busca ativa de tais famílias, as equipes 
concretizam o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), bem 
como demais serviços de Proteção Social Básica, os quais deverão ser ajustados 
conforme o contexto local específi co. 
Além desse trabalho, essas equipes buscam incluir essas famílias, atualizar 
o seu cadastro no Cadastro Único, efetuar encaminhamentos indispensáveis para 
o acesso à renda, encaminhamentos para demais serviços da Assistência Social 
e de outras políticas. A movimentação dessas equipes até os locais é feita por 
meio de carros ou das lanchas da Assistência Social (BRASIL, 2015).
• Abordagem Social
Trata-se, neste caso, de trabalho executado por equipe de educadores 
sociais. Estes realizarão o reconhecimento de indivíduos e de famílias que estejam 
em condição de risco pessoal e social em espaços públicos. São exemplos disso: 
trabalho infantil, exploração sexual de crianças e adolescentes, situação de 
rua, uso abusivo de crack e outras drogas. A ideia é abordar essas pessoas em 
espaços públicos e disponibilizar a elas serviços direcionados as suas demandas 
urgentes, de modo a assegurar seus direitos de cidadania, inserindo-as na rede 
de serviços socioassistenciais, bem como nas demais políticas públicas (BRASIL, 
2015). 
Esse serviço pode ser fornecido em diferentes locais, como no Centro de 
Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), em Unidade Específi ca 
Referenciada ao CREAS ou no Centro Especializado para População em Situação 
de Rua (Centro Pop.) (BRASIL, 2015).
129
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
• Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Defi ciência, 
Idosas e suas Famílias
Esse serviço é voltado para sujeitos com defi ciência ou para sujeitos idosos 
com algum nível de dependência e que sofreram violações de seus direitos, que 
agravaram a sua dependência e comprometeram o desenvolvimento da sua 
autonomia (BRASIL, 2015). Vale especial menção ao benefício de prestação 
de assistência social, previsto no LOAS, conhecido justamente como “benefício 
LOAS” por guardar o nome da lei que o rege. Os assistentes sociais podem dar 
informações gerais a respeito dos requisitos necessários para a realização do 
requerimento no INSS por parte da pessoa em situação de vulnerabilidade e com 
renda inferior ao previsto em lei. 
O objetivo é diminuir a exclusão social desses sujeitos, dispensando a eles 
autonomia e melhor qualidade de vida, bem como auxiliar na suplantação das 
violações de direitos. Nessa direção, é desenvolvido o trabalho social, o qual é 
efetuado por uma equipe diversa, constituída por assistentes sociais, psicólogos 
e terapeutas ocupacionais. As ações desenvolvidas estão focadas na promoção 
da defesa de direitos; no estímulo ao convívio familiar e comunitário e no incentivo 
à organização da vida cotidiana. Também são realizados encaminhamentos, 
quando necessário, para a rede de serviços. 
Normalmente,esses serviços são ofertados em Centro-Dia, no Centro 
de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e em unidade 
referenciada ao CREAS e/ou no domicílio do usuário (BRASIL, 2015).
Leia a notícia com relação ao junho violeta e à violação de 
direitos dos idosos em tempos de pandemia da COVID-19.
Junho violeta: proteção e segurança da pessoa idosa
O DF tem 303.017 pessoas com 60 anos ou mais, 10,5% da 
população. Mês é dedicado à discussão sobre os cuidados com esse 
público.
O mês de junho é violeta com o objetivo de alertar para a 
proteção e segurança da pessoa idosa. No Distrito Federal, são 
mais de 300 mil pessoas com 60 anos ou mais – 10,5% de todos os 
habitantes. Neste ano, em cenário de pandemia de coronavírus, a 
atenção precisa ser multiplicada: dados do Disque 100 e da Polícia 
Civil apontam crescimento de casos de violações de direitos. Por 
130
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
isso, o GDF faz campanha para alertar sobre esse problema e 
divulgar canais de denúncia.
“Em tempos de pandemia, a preocupação com os idosos é 
redobrada. Precisamos protegê-los do risco de contaminação pelo 
coronavírus e, ao mesmo tempo, prevenir e combater as violações de 
direitos”, afi rma a secretária de Justiça e Cidadania (Sejus), Marcela 
Passamani. A pasta é responsável pela promoção dos direitos dos 
idosos – recebe e encaminha denúncias, acompanha vítimas e cria 
políticas públicas de prevenção, acolhimento e proteção. 
Os dados apontam o problema. Do início de março ao começo 
de junho, o Disque 100 recebeu 474 casos de violações de direitos 
da pessoa idosa no DF. Nesse período, o número de casos chegou à 
metade das denúncias de todo o ano passado, que fechou com 989 
denúncias. Nesse sentido, a Polícia Civil registrou aumento de 49% 
no número de ocorrências de crimes contra idosos – comparados os 
cinco primeiros meses de 2020 e 2019.
FONTE: <https://cutt.ly/rgfZFFl>. Acesso em: 26 ago. 2020.
• Serviços de Acolhimento
Tratam-se de serviços especializados que dispensam acolhimento e proteção 
tanto a indivíduos apartados de suas famílias quanto de famílias separadas 
provisoriamente de sua comunidade. Ambos em situações, como abandono e 
violação de direitos. São moradias provisórias que acolhem os indivíduos até que 
consigam retornar a sua família/comunidade de origem (BRASIL, 2015).
Os públicos aos quais se dirigem são os seguintes: Crianças e Adolescentes; 
Adultos e Famílias; Pessoas Idosas; Pessoas com Defi ciência; Mulheres em 
Situação de Violência; Situação de Calamidades e Emergência (BRASIL, 2015). 
Para cada um desses públicos existem leis e estatutos específi cos. No caso de 
crianças e adolescentes, tem-se o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), 
relativamente aos idosos, tem-se o Estatuto do Idoso e, por último, no que 
concerne às mulheres em situação de violência, tem-se a Lei Maria da Penha. 
131
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
1 Observe a charge a seguir e descreva em um parágrafo o que ela 
refl ete.
FONTE: <https://cutt.ly/lgfXIWG>. Acesso em: 26 ago. 2020.
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2 Observe a charge a seguir e refl ita o seu conteúdo. Descreva em 
poucas linhas o que ela quer dizer.
FONTE: <https://cutt.ly/HgfXP8S>. Acesso em: 26 ago. 2020.
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
R.: ____________________________________________________
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• Medidas Socioeducativas
A medida socioeducativa se dirige ao adolescente que teve autoria de ato 
infracional, sendo determinado judicialmente que ele cumpra tal medida, que visa 
auxiliar pedagogicamente para que esse adolescente tenha acesso a direitos e 
para que ele opere uma mudança de valores pessoais e sociais. Tais medidas, 
conforme preconizado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), podem 
ser efetivadas de diferentes formas: em liberdade, em meio aberto ou, com 
privação de liberdade, sob internação (BRASIL, 2015). 
Segundo o ECA e a Lei do SINASE (que rege a execução das medidas 
socioeducativas), tais medidas deverão ter caráter de brevidade, excepcionalidade 
e legalidade, podendo ser desde remissão (espécie de “perdão” dado pelo 
Ministério Público ou pelo Juízo), advertência, obrigação de reparação de dano, 
prestação de serviços à comunidade, liberdade assistida, semiliberdade e, na 
pior das hipóteses e somente nos casos previstos no Art. 122 do ECA (violência 
e grave ameaça, fl agrante delito etc.), a privação de liberdade pela via da 
internação. Cabe frisar que as medidas socioeducativas apenas se aplicam aos 
adolescentes, ou seja, maiores de 12 anos. Às crianças – pessoas de até 12 anos 
incompletos – não se aplicam medidas socioeducativas, mas medidas protetivas, 
que possam abranger todo o seio familiar. 
Leia a seguir as diferentes formas de serem efetivadas as 
medidas socioeducativas. 
O Centro de Referência Especializado de Assistência Social 
(CREAS) oferece o serviço de proteção social a adolescentes em 
cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) 
e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC). A fi nalidade é 
133
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
prover atenção socioassistencial e acompanhamento a adolescentes 
e jovens encaminhados pela Vara de Infância e Juventude ou, na 
ausência desta, pela Vara Civil correspondente ou Juiz Singular. 
Também cabe ao CREAS fazer o acompanhamento do adolescente, 
contribuindo no trabalho de responsabilização do ato infracional 
praticado.
O Serviço de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto possui 
interface com o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo – 
SINASE, devendo, assim, compor o Plano Municipal de Atendimento 
Socioeducativo. O Plano tem como objetivo organizar a rede de 
atendimento socioeducativo e aprimorar e monitorar a atuação dos 
responsáveis pelo atendimento a adolescentes em confl ito com a lei.
Liberdade Assistida
O adolescente em medida de Liberdade Assistida é 
encaminhado ao CREAS, onde será acompanhado e orientado. 
A Liberdade Assistida pressupõe certa restrição de direitos e um 
acompanhamento sistemático do adolescente, mas sem impor o 
afastamento de seu convívio familiar e comunitário. Essa medida é 
fi xada pelo prazo mínimo de seis meses, podendo ser prorrogada, 
revogada ou substituída caso a Justiça determine.
Prestação de Serviços à Comunidade
De acordo com o Estatuto da Criança e do Adolescente, a 
prestação de serviços à comunidade consiste na realização de 
atividades gratuitas de interesse geral, por período não superior a 
seis meses, junto a entidades assistenciais, hospitais, escolas e 
outros estabelecimentos, bem como em programas comunitários 
governamentais.
As tarefas são atribuídas conforme aptidões do adolescente, 
devendo ser cumpridas durante jornada máxima de oito horas 
semanais, aos sábados, domingos e feriados, ou em dias úteis, de 
modo a não prejudicar a frequência escolar ou jornada normal de 
trabalho. O cumprimento da medida socioeducativa de PSC não 
pode dar margem à exploração do trabalho do adolescente.
Acompanhamento
Encaminhado pela Vara de Infância e Juventude ou, na ausência 
desta, pela Vara Civil correspondente ou Juiz Singular, o adolescente 
é recebido pelo Creas e orientadosobre as medidas aplicadas pelo 
juiz. Ele também é informado e encaminhado, caso seja necessário, 
a outros serviços da assistência social e a outras políticas públicas.
134
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Esse acompanhamento é informado por meio de relatórios à 
Justiça. O juiz determina a continuidade ou o fi m da medida aplicada. 
Em caso de descumprimento, o juiz pode determinar inclusive a 
privação de liberdade.
O acompanhamento ao adolescente é estabelecido de acordo 
com os prazos legais: no mínimo seis meses para a medida de 
Liberdade Assistida e inferior a seis meses para a medida de 
Prestação de Serviços à Comunidade.
FONTE: <https://cutt.ly/ngfXHhZ>. Acesso em: 26 ago. 2020.
• Calamidade Pública
No caso específi co das calamidades públicas, existe o Serviço de Proteção 
em Calamidades Públicas e Emergências. Trata-se de serviço de proteção especial 
do SUAS com vistas à superação de contextos de Calamidade Pública (BRASIL, 
2015). Presente no Artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, LC n° 101/2000, 
a calamidade pública diz respeito a desastres que impõem o estabelecimento de 
situação jurídica especial, possibilitando o atendimento às demandas provisórias 
de interesse público por parte do Estado.
O serviço está previsto na Resolução CNAS nº 109, de 11 
de novembro de 2009, que aprova a Tipifi cação Nacional de 
Serviços Socioassistenciais e é regulamentado pela Portaria 
MDS nº 90, de 3 de setembro de 2013. O objetivo do serviço 
é assegurar provisões de ambiente físico, recursos materiais, 
recursos humanos e trabalho social. Todas essas provisões 
devem ser empregadas na manutenção de abrigos temporários 
como estratégia de resposta a esses eventos.
Todos os estados, Distrito Federal e municípios são elegíveis. O 
aceite do serviço pode ser feito tanto antes como posteriormente 
à ocorrência de algum desastre. É importante ressaltar que 
mesmo que o aceite seja feito de forma antecipada, o repasse 
de recurso só ocorre depois de preenchidos os requisitos 
elencados na portaria MDS nº 90/2013 (BRASIL, 2015).
• BPC na Escola
A garantia de acesso e permanência na escola é a meta que movimenta o 
Programa BPC na Escola, que tem como público-alvo crianças e adolescentes 
com defi ciência em idade entre zero e 18 anos. Essa dinâmica se dá mediante 
ações intersetoriais, bem como por meio da participação da União, dos 
estados, dos municípios e do Distrito Federal. Além disso, trata-se de uma ação 
interministerial, visto que envolve diferentes ministérios: Desenvolvimento Social; 
Educação; Saúde; Secretaria de Diretos Humanos (BRASIL, 2015).
135
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
A empreitada é identifi car quais são os obstáculos difi cultadores do acesso 
e da permanência de crianças e adolescentes com defi ciência na escola. Nessa 
direção, é importante fazer referência à Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional, Lei nº 9.394/96, Artigo 4º, inciso III, segundo o qual: 
O dever do Estado com educação escolar pública será 
efetivado mediante a garantia de atendimento educacional 
especializado gratuito aos educandos com defi ciência, 
transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades 
ou superdotação, transversal a todos os níveis, etapas e 
modalidades, preferencialmente na rede regular de ensino 
(BRASIL, 1996).
A partir dessa identifi cação, realizar a efetivação de ações intersetoriais, que 
englobem políticas de diferentes áreas: Assistência Social; Educação; Saúde; 
Direitos Humanos. Para reconhecer esses obstáculos são aplicados instrumentos, 
como questionários, ao longo de visitas domiciliares. Após, “é realizado o 
acompanhamento dos benefi ciários e de suas famílias pelos técnicos dos 
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), e das ações intersetoriais 
desenvolvidas pelos grupos gestores do Programa” (BRASIL, 2015).
• BPC Trabalho
Já o programa BPC Trabalho busca a promoção do protagonismo e da 
participação social “dos benefi ciários com defi ciência do Benefício de Prestação 
Continuada da Assistência Social (BPC), por meio da superação de barreiras, 
fortalecimento da autonomia, acesso à rede socioassistencial, à qualifi cação 
profi ssional e ao mundo do trabalho” (BRASIL, 2015).
A ideia do BPC Trabalho é atender preferencialmente os benefi ciários com 
idade entre 16 e 45 anos, que desejam trabalhar e, no entanto, deparam-se com 
barreiras para adquirir formação profi ssional e qualifi cação necessárias para o 
ingresso no mercado de trabalho. Com o intuito de ajudar com relação a esse 
acesso, promoveram-se modifi cações na legislação relativa ao BPC. Assim, a 
partir de 2011, houve a seguinte alteração: o benefi ciário com defi ciência que 
se inserisse no mercado de trabalho teria seu benefício suspendido, porém, não 
cancelado, enquanto permanecesse a atividade remunerada. Já com relação ao 
caso de Contrato de Aprendizagem Profi ssional, haveria alternativa do benefi ciário 
do BPC realizar o acúmulo do salário de aprendiz juntamente ao do benefício por 
um período de até dois anos (BRASIL, 2015).
• Acessuas Trabalho
O Acessuas Trabalho é um programa que busca promover o acesso ao 
136
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
mundo do trabalho. Esse programa enseja a autonomia das famílias usuárias 
da Política de Assistência Social, por meio da inserção ao mundo do trabalho 
(BRASIL, 2015).
Trata-se de um conjunto de ações que busca articular políticas públicas, 
assim como mobilizar, encaminhar e acompanhar pessoas em situação de 
vulnerabilidade social a fi m de que elas tenham acesso a oportunidades 
relacionadas ao mercado de trabalho.
Na verdade, é uma tentativa de Inclusão Produtiva, que compreende 
questões como: 
Qualifi cação técnico-profi ssional; intermediação pública 
de mão de obra; apoio ao microempreendedor individual 
e à economia solidária; acesso a direitos sociais relativos 
ao trabalho (formalização do trabalho); articulação com 
comerciantes e empresários locais para mapeamento e 
fomento de oportunidades, entre outros (BRASIL, 2015).
São atendidas por esse programa populações urbanas e rurais em situação 
de vulnerabilidade social com idade entre 14 e 59 anos, havendo prioridade 
para aqueles que já são usuários de programas de transferência de renda, 
especialmente os seguintes grupos:
• Pessoas com defi ciência.
• Jovens do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos.
• Pessoas inscritas no CADÚNICO.
• Adolescentes e jovens no sistema socioeducativo e egressos.
• Famílias com presença de trabalho infantil.
• Famílias com pessoas em situação de privação de liberdade.
• Famílias com crianças em situação de acolhimento provisório.
• População em situação de rua.
• Adolescentes e jovens no serviço de acolhimento e egressos.
• Indivíduos e famílias moradoras em territórios de risco em decorrência 
do tráfi co de drogas.
• Indivíduos egressos do sistema penal.
• Benefi ciários do Programa Bolsa Família.
• Pessoas retiradas do trabalho escravo.
• Mulheres vítimas de violência.
• Jovens negros em territórios do Plano Juventude Viva.
• Adolescentes vítimas de exploração sexual.
• Povos e comunidades tradicionais.
• Público de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (LGBTT).
• Entre outros, para atender especifi cidades territoriais e regionais 
(BRASIL, 2015).
137
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
• Ação Estratégica do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
Iniciado em 1996, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) 
contou com o respaldo da Organização Internacional do Trabalho (OIT), com 
vistas à luta contra o trabalho infantil. Aos poucos esse programa foi alcançando 
o país como um todo, num intenso esforço do Estado brasileiro para implementar 
políticas públicas direcionadas ao combate do trabalho infantil. Com o passar do 
tempo foram agregados outros programas ao PETI (BRASIL, 2015): 
Em 2011, o PETI foi instituído pela Lei Orgânica de Assistência 
Social (LOAS) comoum programa de caráter intersetorial, 
integrante da Política Nacional de Assistência Social, que 
compreende: transferências de renda; trabalho social com 
famílias e oferta de serviços socioeducativos para crianças e 
adolescentes que se encontram em situação de trabalho. 
Iniciou-se um debate, em 2013, a respeito de um novo formato para o PETI, 
tendo em vista o avanço com relação à estruturação, de um lado, do Sistema 
Único de Assistência Social (SUAS) e, de outro lado, da política de prevenção e 
erradicação do trabalho infantil. Ademais, identifi cava-se mediante censo realizado 
pelo IBGE em 2010 um novo arranjo do trabalho infantil no Brasil. Assim, a ideia 
é buscar uma nova estrutura deste programa que busca acelerar as ações de 
prevenção e erradicação do trabalho infantil (BRASIL, 2015).
1 Observe a tirinha a seguir e discuta com seus colegas o que ela 
nos faz refl etir.
FONTE: <https://cutt.ly/DgfXM1H>. Acesso em: 26 ago. 2020.
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4.2 PLANEJAMENTO, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE 
SERVIÇOS E PROGRAMAS SOCIAIS 
Antes de iniciarmos esta seção é importante esclarecer que existe uma 
diferença entre o controle e a avaliação/monitoramento. O que ocorre é que 
normalmente há um equívoco quando se faz referência a esses conceitos. No 
controle, tem-se como foco a legalidade dos atos da administração pública. Já 
na avaliação e monitoramento o foco reside na qualidade da gestão (VAITSMAN, 
2009).
FIGURA 4 – CONTROLE E AVALIAÇÃO/MONITORAMENTO: DIFERENÇAS
FONTE: Adaptada de Vaitsman (2009)
139
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
Aqui estamos falando, portanto, da qualidade da gestão. Esse monitoramento 
e avaliação devem ocorrer concomitantemente à gestão, não após o seu término, 
como normalmente se imagina.
FIGURA 5 – ASPECTOS DO MONITORAMENTO
FONTE: <https://cutt.ly/sgfCRmz>. Acesso em: 26 ago. 2020.
Observe o quadro e o texto a seguir que mostram o caminho de 
desenvolvimento das políticas sociais.
140
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
QUADRO 1 – CAMINHO DE DESENVOLVIMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Âmbito Tarefas
Organização • Determinar atividades ou executar
• Dividir o trabalho
• Agrupar tarefas e dispor sua organização
• Delegar autoridade na estrutura organizacional
• Criar divisões administrativas
• Defi nir o grau de descentralização da gestão do programa
• Estabelecer relações materiais e pessoais orientadas ao êxito dos objeti-
vos
• Defi nir perfi l do gerente do projeto
Direção • Guiar e supervisionar o pessoal
• Dotar os cargos criados pela estrutura
• Sincronizar a ação individual
• Recrutar e selecionar pessoal
• Motivar o pessoal
• Comprometer-se com os objetivos de impacto
• Coordenar a comunicação com os usuários
• Adotar práticas inovadoras de gestão
Programação • Estabelecer a sequência lógica de realização das atividades
• Utilizar ferramentas de programação (carta/cronograma de ativida-
des, entre outros)
• Construir matriz de programação
• Defi nir objetivos de produto e atividade
• Fornecer oportunamente insumos ao processo produtivo
• Cumprir o calendário de trabalho
• Reformular o programa em caso de externalidades negativas
• Defi nir o monitoramento e a linha de base para a avaliação
141
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
Monitoramento • Realizar acompanhamento da gestão
• Contrastar efeitos e resultados do programa com as metas
• Detectar desvios
• Impulsionar ações corretivas
• Manter sistema preventivo de informação
• Registrar o nível de prestação dos serviços
• Analisar o grau de efi cácia da focalização
• Analisar a efi ciência no alcance dos produtos
• Avaliar a efi cácia no alcance dos produtos
• Contrastar efi ciência no manejo dos recursos
• Reprogramar se for necessário
Avaliação • Identifi car os resultados líquidos esperados do programa
• Organizar o projeto de acordo com a magnitude da mudança obtida
• Determinar o impacto obtido pelo programa
FONTE: Adaptado de Cepal (1997)
Para o desempenho das diversas funções e tarefas mencionadas nos 
cinco âmbitos (organização, direção, programação, monitoramento e avaliação), 
são requeridas dos gerentes ou coordenadores de programas e projetos certas 
habilidades e competências, dentre as quais destacamos as seguintes:
• atuar com perspectiva estratégica;
• conhecer e buscar inovações;
• capacidade para manejar complexidade;
• promover articulação social, coordenação, consensos e alianças; 
• capacidade para gerar compromissos e confi ança;
• exercício de liderança tanto com relação à equipe como para fora do pro- 
jeto/programa;
• desenvolvimento de ética de compromisso;
• capacidade de comunicação;
• competência técnica: conhecimentos específi cos para análise rigorosa e 
sis- temática dos aspectos fundamentais do contexto e das intervenções 
(FILGUEIRAS, 2009, p. 140).
142
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
FIGURA 6 – POLÍTICAS PÚBLICAS: MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
FONTE: <https://cutt.ly/cgg43ZU>. Acesso em: 26 ago. 2020.
FIGURA 7 – COFINANCIAMENTO DA UNIÃO
FONTE: <https://slideplayer.com.br/slide/3665592/>. Acesso em: 26 ago. 2020.
143
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
5 FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS 
SOCIAIS
O modo de fi nanciamento das políticas proposto pelo SUAS deu grande 
passo em direção ao melhor funcionamento e concretização. A PNAS coloca 
como meta um novo formato de gestão, em que ocorre o diálogo entre gestão, 
fi nanciamento e controle social (TAVARES, 2009).
A ideia reside em ultrapassar o modo costumeiramente utilizado para colocar 
em prática o fi nanciamento, voltado para atuações centralizadas, fragmentárias, 
clientelistas, além disso ancorada em formatos de repasse de recursos colocados 
em prática sob a lógica per capita, a qual, na sua maior parte, não conseguia dar 
respaldo às necessidades específi cas, compõe esse desafi o (TAVARES, 2009).
Um empecilho sempre se fez presente com relação à política de assistência 
social: a não articulação entre gestão (a forma de operar) e fi nanciamento (a forma 
de fi nanciar), de modo a haver uma lacuna a ser resolvida nesse sentido, ou seja, 
a realidade é que o desalinhamento entre a gestão e o fi nanciamento torna-se um 
grande obstáculo à concretização exitosa das políticas sociais (TAVARES, 2009).
Leia com atenção as diretrizes estabelecidas pela PNAS para o 
fi nanciamento da assistência social.
Considerando que uma das grandes preocupações nessa área 
é de que o fi nanciamento expresse o modelo de gestão proposto 
pelo SUAS, seguem as principais diretrizes estabelecidas pela PNAS 
para que o fi nanciamento da assistência social se dê forma exitosa:
• tendo como base o território;
• considerando o porte dos municípios;
• de acordo com a complexidade dos serviços, concebidos de 
maneira hierarquizada e complementar;
• com repasses regulares e automáticos para os serviços 
ultrapassando o modelo convenial para esse tipo de provisão da 
política;
• com o estabelecimento dos pisos de proteção que correspondam 
ao nível de complexidade da atenção a ser operada;
• com cofi nanciamento, representando a corresponsabilidade que 
deve haver entre as esferas de governo na provisão da assistência 
144
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
social como política pública;
• com correspondência nos instrumentos de planejamento público 
(PPA, LDO e Loas), com destaque para o PPA que, por seu papel 
de guia programático para as ações do poder público, pode traduzir, 
segundo a PNAS, “a síntese dos esforços de planejamento de 
toda a administração para contemplar os princípios e concepções 
do SUAS”;
• efetuando projeções paraa universalização da cobertura;
• garantindo revisão da regulação e novas normatizações;
• a partir de novas diretrizes para a gestão dos benefícios 
preconizados pela Loas;
• com protocolos intersetoriais com Saúde e Educação para a 
transição dos serviços afetos a essas áreas ainda operados e 
fi nanciados pela assistência social;
• com defi nição de responsabilidades e papéis das entidades 
sociais (TAVARES, 2009).
Na PNAS, relativamente ao fi nanciamento, indica-se que, nas três esferas 
de governo, os fundos de assistência social “representam a instância de 
fi nanciamento do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social 
operacionalizado pela via do SUAS” (TAVARES, 2009, p. 232).
Indispensável trazer à tona que, igualmente nas três esferas de governo, o 
fi nanciamento da Política de Assistência Social tem de considerar o diagnóstico 
socioterritorial (regional, municipal, intramunicipal), o qual deve orientar de um 
lado o planejamento de ações e, de outro, ofertar os equipamentos necessários 
ao orçamento. Este, por sua vez, deve expressar a unidade do sistema – ou 
seja, com base nos diferentes níveis de complexidade das proteções a serem 
afi ançadas e com a consideração do nível de gestão quando do cofi nanciamento 
aos municípios −, mas traduzindo as diversidades e as especifi cidades locais e 
regionais (TAVARES, 2009).
145
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
FIGURA 8 – FINANCIAMENTO DO SUAS
FONTE: <https://slideplayer.com.br/slide/10371664/>. Acesso em: 26 ago. 2020.
É mediante os repasses fundo a fundo que é operacionalizado o fi nanciamento 
da união para a Assistência Social. A dinâmica é a seguinte: o repasse ocorre 
diretamente do Fundo Nacional de Assistência Social aos Fundos de Assistência 
Social dos municípios, dos estados e do Distrito Federal. Além disso, no que 
concerne ao fi nanciamento, o SUAS estrutura a partir das seguintes modalidades: 
serviços; programas, projetos, benefícios (BRASIL, 2015).
Relativamente aos serviços, tratam-se de atividades continuadas que têm 
como foco a melhor qualidade de vida da população. Para tal, ocorrem ações 
direcionadas para as demandas basilares dos indivíduos, sempre levando em 
conta os objetivos e as diretrizes da PNAS, a qual prevê um “ordenamento em 
rede de acordo com os níveis de proteção: básica e especial, de média e alta 
complexidade” (BRASIL, 2015).
Já os programas não são ações continuadas. Tratam-se de ações integradas 
e complementares que possuem metas, prazos e áreas de abrangência 
delimitados, de modo a estimular e a melhorar os benefícios e os serviços 
assistenciais (BRASIL, 2015). 
Os projetos, por sua vez, destinam-se aos indivíduos em situação de pobreza 
e são considerados pela PNAS/2004 como fazendo parte do nível de proteção 
básica. Tratam-se de investimentos econômicos e sociais que ensejam auxiliar 
146
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
técnica e fi nanceiramente iniciativas que buscam garantir capacidade produtiva e 
de gestão, visando à melhoria com relação às condições de subsistência de um 
modo geral, assim como a melhoria na qualidade de vida (BRASIL, 2015). 
No que diz respeito aos benefícios, como o Benefício de Prestação 
Continuada (BPC), é um benefício que compõe o nível de proteção social básica. 
Trata-se de repasse de um salário mínimo mensal ao idoso (com 65 anos ou mais) 
e à pessoa com defi ciência, os quais necessitam comprovar serem desprovidos 
de meios para o sustento de suas famílias ou para serem sustentados pela família 
(BRASIL, 2015). 
Existem também os benefícios denominados Eventuais. Estes visam o 
pagamento relacionado a questões como: auxílio por natalidade; morte; para 
atender necessidades advindas de situações de vulnerabilidade provisória. 
As prioridades desse benefício são: crianças, famílias, idosos, pessoas com 
defi ciência, gestantes, calamidade pública.
Por último e não menos importante, temos os programas de Transferência 
de Renda. Estes são programas de repasse direto de recursos dos fundos 
de assistência social aos benefi ciários, oferecendo-lhes o acesso à renda, 
combatendo diferentes formas de privação de direitos, como a fome, a pobreza, 
entre outras responsáveis por situações de vulnerabilidade social. A proposta 
é gerar aos indivíduos e famílias possibilidades de emancipação, de exercício 
de autonomia (BRASIL, 2015). Recentemente, o atual ministro da Economia 
anunciou o “Renda Brasil”. Trata-se de um novo programa de renda mínima criado 
pelo governo federal com a fi nalidade de dar continuidade ao auxílio emergencial 
criado para o enfrentamento da pandemia da COVID-19. Segundo os seus 
idealizadores, trata-se de um novo Bolsa Família, porém, há críticas à tentativa de 
implantação do programa, o qual é enxergado com fi ns eleitoreiros e não é visto 
como uma medida mais efi caz que o bolsa família, não possuindo justifi cativas 
para sua implementação.
147
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
QUADRO 2 – PROTEÇÃO SOCIAL / PISO / SERVIÇO
PROTEÇÃO 
SOCIAL
PISO SERVIÇO
Básica Básico fi xo (PBF) Serviço de Proteção e Atendimento Integral à 
Família (PAIF)
Variável (PBV) Serviço de Convivência e Fortalecimento de 
Vínculos (SCFV)
Equipes Volantes
Manutenção de Lanchas da Assistência 
Social
Especial Média 
Complexidade
Fixo de Média Complexidade 
(PFMC)
Serviço de Proteção e Atendimento 
Especializado a Família e Indivíduos (PAEFI)
Serviço de proteção social a adolescentes 
em cumprimento de medidas 
socioeducativas de liberdade assistida (LA) 
e de prestação de serviços à comunidade 
(PSC)
Serviço Especializado para Pessoas em 
Situação de Rua
Serviço Especializado em Abordagem Social
Serviço de Proteção Social Especial em 
Centro-Dia de Referência para pessoas com 
defi ciência em situação de dependência e 
suas famílias
Transição de Média 
Complexidade
Serviço de Proteção Social Especial para 
pessoas com defi ciência, idosas e suas 
famílias
Variável de Média 
Complexidade
Serviço Socioeducativo Programa de 
Erradicação de Trabalho Infantil (PETI)
Alta Complexidade Piso Fixo de Alta 
Complexidade (PAC I)
Serviço de Acolhimento Institucional para 
Crianças e Adolescentes
Serviço de Acolhimento ao Público Geral
Piso Fixo de Alta 
Complexidade (PAC II)
Serviço de Acolhimento Institucional para 
Pessoas em Situação de Rua
Serviço de Acolhimento Institucional para 
Jovens e Adultos com Defi ciência e em 
situação de dependência
Piso Variável de Alta 
Complexidade (PVAC)
Serviço de Proteção Social Especial em 
situações de calamidades públicas e 
emergências
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 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
Programas Programa Nacional de 
Promoção do Acesso 
ao Mundo do Trabalho 
(Acessuas)
Pessoas economicamente ativas que 
necessitam de mediação do acesso ao 
mundo do trabalho
Capacitação dos 
Trabalhadores do SUAS 
(CapacitaSUAS)
Trabalhadores do SUAS
Gestão Índice de Gestão 
Descentralizada do SUAS 
(IGD-SUAS)
Estados e municípios
Índice de Gestão 
Descentralizada do Programa 
Bolsa Família (IGD-PBF)
Estados e municípios
FONTE: A autora
4.1 PISOS
O piso é uma forma de estruturar os serviços dispensados a determinado 
público-alvo. O valor de repasse às esferas estaduais e municípios tem seu 
cálculo realizado por meio de critérios para a oferta dos serviços. Tomando 
como parâmetro tais critérios, calculam-se os pisos, de modo que os municípios 
recebem recursos para efetivar os serviços (BRASIL, 2015).
Ocorre, assim, uma agregação dos serviços a pisos distintos, conforme 
mostra o quadro anterior.
5.2 REPASSES FUNDO A FUNDO
O repasse de recursos relativos à efetivação da Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS) se dá mediante a transferência regular e automática do 
tipo fundo a fundo ou mediante a celebração de convênios e contratos de repasse 
(BRASIL, 2015).
No modelo fundo a fundo, os pagamentos efetivados são aqueles que 
acontecem pelo repasse mediante descentralização de recursos diretamente do 
FundoNacional de Assistência Social (FNAS) para fundos do estado, do município 
e do Distrito Federal, de maneira regular e automática (BRASIL, 2015).
Essa forma de pagamento vincula-se ao cofi nanciamento de serviços de 
ação continuada. De acordo com o Decreto nº 5.085/04, ações continuadas 
são aquelas de assistência social, que são fi nanciadas pelo Fundo Nacional 
149
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
de Assistência Social (FNAS) e que têm por objetivo atender periodicamente 
e de forma sucessiva: famílias, crianças, adolescentes, idosos, pessoas com 
defi ciência. Possui o intuito também de realizar ações vinculadas aos programas 
de Erradicação do Trabalho Infantil, bem como o combate à violência contra 
crianças e adolescentes (BRASIL, 2015).
5.3 CONVÊNIOS E CONTRATOS
O que são os convênios? Tratam-se de acordos que regulamentarão o 
deslocamento de recursos fi nanceiros da União para os demais entes federados 
(estados, municípios, Distrito Federal). Isso ocorrerá de modo que, de um lado, 
haja um órgão representativo da Administração Pública Federal (nesta situação, 
tem-se o FNAS) e, de outro lado, um órgão representativo da Administração 
Pública Estadual, Distrital ou Municipal. Será desse modo que o diálogo e, 
portanto, a transferência de recursos, se concretizará (BRASIL, 2015).
Na ocasião de realizar a proposta de um convênio, o Distrito Federal, estado 
ou município deverá expor um Plano de Trabalho com argumentos que justifi quem 
a celebração do convênio. Por exemplo, deverá descrever o objeto a ser efetuado; 
relatar as metas a serem alcançadas; exibir as fases de execução; expor o plano 
de emprego dos recursos; o cronograma de despesas etc. Nos dias de hoje, a 
celebração de convênios está sendo regulamentada pelo Decreto nº 6.170/07 e 
pela Portaria Interministerial nº 507/2011 (BRASIL, 2015).
No caso dos contratos de repasse, tratam-se de instrumentos que tornam 
possíveis a transferência de recursos fi nanceiros mediante instituições ou 
agentes fi nanceiros públicos federais, os quais funcionam como representantes 
da União. Por ser equivalente ao convênio, o contrato de repasse é igualmente 
regulamentado pelo Decreto nº 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial nº 
507/2011 e suas alterações (BRASIL, 2015).
Nas duas situações, de convênio e de contrato, os recursos somente poderão 
ser utilizados a partir do momento que se comprove que serão destinados para 
despesas previstas no Plano de Trabalho (BRASIL, 2015). 
Para tornar mais claras as modalidades de objetos possíveis de serem 
adquiridos, defi niram-se, por meio do Fundo Nacional de Assistência Social, 
padronizações com relação ao que é viável (BRASIL, 2015). Eis algumas 
defi nições a seguir:
I - Construção de Centros de Referência em Assistência Social (CRAS).
150
 SoCiEDADE E PoLÍTiCAS SoCiAiS
II - Construção de Centros de Referência Especializada em Assistência Social 
(CREAS).
III - Aquisição de Veículo de Transporte Adaptado para Pessoa com Difi culdade 
de Locomoção.
IV - Aquisição de kits de equipamentos para o funcionamento dos CRAS.
V - Aquisição de kits de equipamentos para o funcionamento dos CREAS.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Nesse capítulo você teve a oportunidade de entrar em contato com questões 
e refl exões caras às políticas sociais. Foi possível entender como funciona a 
gestão das políticas sociais no que diz respeito aos diferentes entes federados 
(União, estados, municípios e Distrito Federal). 
Buscamos compreender a importância do Planejamento, Monitoramento 
e Avaliação de Políticas Sociais no Brasil. Evidenciamos a importância de que 
eles ocorram concomitantemente à execução das políticas e não após a sua 
fi nalização, como equivocadamente se aventa.
Tratamos da gestão e apresentamos os participantes nesse processo: 
secretarias, comissões, conselhos e fundos. Trouxemos, nesse sentido, as 
pactuações necessárias, bem como a participação social por meio do controle 
social. 
Com relação à gestão, ao fi nanciamento e à avaliação das políticas, 
identifi camos como ocorre a participação dos entes federados (a União, o Distrito 
Federal, os estados e os municípios), indicando tratar-se de um processo que 
ocorre de forma descentralizada, com atuação de outras instâncias, porém de 
forma articulada, com pactuação e negociação.
Conseguimos refl etir a necessidade de desfazer o equívoco de lidar com a 
atenção assistencial somente quando a situação-problema está instalada, sendo 
urgente trabalhar de modo preventivo e na direção da promoção de autonomia e 
empoderamento dos cidadãos.
Apresentamos o rol de serviços oferecidos pela Política Nacional de 
Assistência Social, com a fi nalidade de garantir direitos, principalmente 
em situações de grandes contingências, que podem estar relacionadas ao 
desemprego, à violência e à quebra de vínculos familiares. O intuito é ofertar 
subsídios para o fortalecimento de indivíduos, famílias e comunidades, mediante 
o acesso aos seus direitos sociais fundamentais.
151
GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS Capítulo 3 
REFERÊNCIAS
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Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, 2015. Disponível em: http://mds.
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Acompanhamento e Monitoramento, e dá outras providências. Disponível em: 
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continuadas de assistência social. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
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e bases da educação nacional. Disponível em: http://www.presidencia.gov.br/
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da Assistência Social e dá outras providências. Disponível em: http://www.
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