Gestão do Orçamento Público

Prévia do material em texto

1
GESTÃO DO ORÇAMENTO 
CONVERSA INICIAL 
No Brasil, de acordo com os dados fornecidos pelo “impostômetro”, em 2019 foram 
arrecadados mais de R$ 2 trilhões. O próprio site sugere que, com esse valor, seria 
possível comprar 2,6 milhões de apartamentos de três quartos no centro de Osasco, São 
Paulo; ter um rendimento de R$ 276 mil por minuto em poupança; ou até mesmo 
comprar 5,7 milhões de BMW M2 2.0. Obviamente, essa destinação tem um caráter 
meramente exemplificativo, já que não teria a potencialidade de atingir o bem comum.
Mas como então o governo poderia destinar essa vultuosa arrecadação tributária às 
diversas frentes, como educação, segurança pública e saúde, que representam os anseios 
da população?
Para tentar responder essa a questão, durante esta aula vamos trabalhar com uma 
abordagem teórica de orçamento público, que ao longo das últimas décadas vem sendo 
aprimorada, o que viabilizou a maximização do uso do recurso público, atendendo aos 
anseios populacionais. Também falaremos do orçamento como é vigente no Brasil, dando
ênfase às regras norteadoras do direito financeiro, com um apanhado geral das leis 
orçamentárias, no quesito de classificação jurídica e das fases de elaboração, aprovação e 
controle.
TEMA 1 – ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
Ao longo das últimas décadas, vários estudos e discussões sobre metodologias 
orçamentárias vêm sendo desenvolvidos na área governamental (Pyhrr, 1977; Silva, 1996).
O objetivo é encontrar propostas que auxiliem gestores em certos aspectos do 
gerenciamento do recurso público, como previsão de receitas e fixação de despesas; 
controle de gastos, evitando que o dinheiro público seja empregado de maneira 
descontrolada; e eficiência na empregabilidade dos recursos financeiros.
A seguir, debateremos sobre as principais abordagens orçamentárias, discutidas no 
âmbito da administração pública
1.1 ORÇAMENTO CLÁSSICO
O orçamento surgiu na nossa cultura como uma forma de controlar os gastos 
realizados pelo poder executivo. É o que explica Giacomoni (2017), autor que traz 
evidências históricas sobre a utilização de mecanismos orçamentários. Na norma francesa
sobre contabilidade, por exemplo, o orçamento era classificado simplesmente como uma 
lei para fixar despesas e estimar receitas. Silva (1996) aponta que o orçamento foi 
introduzido como alternativa parlamentar para reduzir os poderes do rei, que até então 
 2
tinha liberdade para gastar de maneira desenfreada. O objetivo, portanto, era controlar os
gastos, evitando expansões desproporcionais nos níveis de arrecadação.
Dessa forma, podemos considerar que o orçamento clássico foi um ponto de partida 
para a introdução da cultura orçamentária na gestão pública, principalmente no quesito 
de controle de gastos. Posteriormente, novas metodologias foram implantadas, buscando
uma aplicabilidade mais efetiva desse instrumento, principalmente para a tomada de 
decisão.
1.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
Enquanto o orçamento clássico trabalha com controle do gasto público, o orçamento 
de desempenho preocupa-se com o resultado da aplicação desse recurso. Em outras 
palavras, Crepaldi (2013) enfatiza que esse tipo de orçamento prioriza a eficácia e a 
eficiência da despesa, em uma visão direcionada para a gestão de resultados.
Em uma retomada histórica, esse tipo de abordagem orçamentária nasceu nos Estados
Unidos da América (EUA), na década de 1960, com o desenvolvimento do modelo 
Planning Programming and Budgeting Systems (PPBS). Segundo Osborne e Hutchinson 
(2004), o foco no resultado desse programa, bem como de outros que seguiram moldes 
parecidos, foi uma resposta aos anseios da população, que exigiram maximização dos 
resultados da aplicação de recursos em bens e serviços públicos.
De forma exemplificativa, a despeito da aplicabilidade do orçamento de desempenho, 
temos o estudo de Diaz (2012), que buscou verificar a qualidade do gasto público 
municipal em educação. Após aplicar metodologias quantitativas, a autora percebeu que 
estatisticamente não havia evidências de que um aumento dos gastos públicos em 
educação estaria relacionado a melhoras na qualidade do ensino. A autora salienta, 
contudo, que isso não seria uma prova de que, para melhorar a educação no Brasil, não é 
preciso incremento de recursos para essa finalidade. Sublinha no estudo a necessidade de
acompanhar os resultados, identificando onde poderiam ser aportadas novas despesas.
Assim, verifica-se que o orçamento de desempenho traz benefícios na gestão de 
recursos públicos, inclusive influenciando a legislação brasileira. Conforme Crepaldi 
(2013), de alguma forma o orçamento de desempenho inspirou o legislador brasileiro na 
elaboração da Lei n. 4.320/64, considerada marco regulatório do orçamento brasileiro.
1.3 ORÇAMENTO DE BASE ZERO
O orçamento base zero foi abordado incialmente por Peter A. Pyhrr, em estudos 
derivados de experimentações realizadas na empresa Texas Instruments, em 1969 (Pyhrr, 
1977). Posteriormente, essa prática foi aplicada no governo da Geórgia, nos Estados 
Unidos, quando foram empregadas as principais ideias do orçamento base zero.
Pyhrr (1977) sugere que os governos deveriam avaliar cada atividade que consome 
recursos públicos, julgando-as pelos critérios de eficiência e eficácia, bem como avaliando
 3
maneiras de redução ou eliminação de gastos, para que seja possível dispender recursos 
em outros programas, considerados de maior relevância. Assim, o orçamento seria 
empregado como um mecanismo de gestão da utilização do recurso público, agregando 
novos propósitos em comparação à forma tradicional.
Embora teoricamente a implantação do orçamento base zero evidencie uma série de 
benefícios, principalmente relacionados a aspectos de gestão dos recursos públicos, na 
prática o método se mostra de difícil aplicabilidade. Conforme destaca Giacomoni (2017), 
em situações reais, a revisão frequente do orçamento, desconsiderando-se uma base 
histórica, é quase impossível. Sobre o orçamento base zero, há desvantagem nos custos 
para implantação, pois, diferentemente dos orçamentos tradicionais, que partem de 
dados históricos, o orçamento base zero acaba sendo reconstruído integralmente, 
gerando morosidade no processo (Zero-based..., 2019).
1.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
Robinson (2007) esclarece que o orçamento programa tem como base a classificação 
das despesas em função dos objetivos traçados pela administração pública. A ideia seria 
agregar programas do governo com pretensões similares, como segurança pública e 
educação, trazendo maior eficiência na utilização dos recursos. O autor ainda lembra que,
com base na implantação dessa metodologia nos Estados Unidos na década de 1960, a 
distribuição de recursos para determinados programas demonstrou maior eficiência 
alocativa, em comparação a orçamentos anteriores. Uma das vantagens apresentadas foi 
a identificação de programas que notadamente não eram eficientes, mesmo com 
substanciais aportes financeiros.
No Brasil, a Lei n. 4.320, de 1964, instaurou a Lei Orçamentária Anual (tema que será 
discutido em outra aula), que um típico orçamento programa. No art. 7º do Decreto Lei n.
200, de 1967, há menção literal da obrigatoriedade da adoção desse tipo orçamentário: 
“compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
orçamento-programa anual” (Brasil, 1967). Após a constituição de 1988, outras normas 
também mencionaram o orçamento programa, como a Portaria n. 117 de 1998, e a n. 51 
de 1998. Os referidos instrumentos consolidaram a opção brasileira por essa forma de 
programar os gastos públicos.
Não obstante a decisão de Brasil e EUA, bem como de outras economias mundiais, por
essa metodologia orçamentária, há de se lembrar de algumas limitações e críticas.Giacomoni (2017) destaca a dificuldade que o orçamento programa encontrou na 
medição do resultado de algumas ações governamentais. Notadamente, essa abordagem
orçamentária tem um viés quantitativo de avaliação de desempenho, o que acaba 
resultando na penalização de programas importantes para o país, que apresentam 
resultados intangíveis, como é o caso de algumas pesquisas científicas e de bolsas 
estudantis. Em outras palavras, poderia fazer com que o governo deixasse de alocar 
recursos em alguns projetos públicos relevantes para a sociedade, mas que não 
 4
produzissem resultados tangíveis ou alcançáveis pela métricas de avaliação de 
desempenho.
1.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
No orçamento participativo, como o próprio nome sugere, existe a pretensão de 
inserir a população em decisões sobre alocação do recurso público. Nesse caso, esse tipo 
de participação não seria somente de forma indireta, por meio de representantes eleitos 
de forma democrática, mas por meio de consulta direta ao cidadão.
Essa possibilidade de participação direta está prevista no ordenamento legal brasileiro.
No inciso XII do art. 29 da Constituição Federal de 1988, que trata sobre os municípios, 
estabelece como preceito a “cooperação das associações representativas no 
planejamento municipal” (Brasil, 1988).
Alguns munícipios brasileiros, com base nessa regra constitucional, já possuem 
previsão legal para participação popular na elaboração da lei orçamentária. É o caso do 
município do Rio de Janeiro, que no art. 255 da Lei Orgânica estabeleceu o orçamento 
participativo, inserido a população na elaboração do projeto de lei que versa sobre a 
previsão de receitas e a fixação de despesas.
Vale ressaltar que essa participação popular tem caráter meramente consultivo. O 
poder executivo, que é o responsável por elaborar a proposta orçamentária, estaria 
obrigado a ouvir a população, mas teria a discricionariedade de aceitar ou não as 
opiniões.
TEMA 2 – FUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
A elaboração do orçamento público, conforme vimos anteriormente, foi inicialmente 
implantada na sociedade como forma de controle dos gastos públicos. Essa pretensão, 
embora ainda presente nas funções clássicas orçamentárias, foi deixada em segundo 
plano, dando espaço para atribuições intervencionistas do governo, realizadas por meio 
do orçamento.
Os estudos de Musgrave (1974) tiveram uma repercussão expressiva nessa discussão. 
Segundo o autor, o orçamento público teria três importantes funções: alocativa, 
distributiva e estabilizadora.
2.1 FUNÇÃO ALOCATIVA
A função alocativa, para Musgrave (1974), representa a necessidade de intervenção do
poder público, em situações em que o mercado não realiza aporte financeiro suficiente. 
Seria o caso, por exemplo, observado em investimentos em infraestrutura e nas 
demandas sociais.
 5
No caso dos aportes governamentais em infraestrutura, observa-se que, por vezes, o 
setor privado, em função de vultuosos investimentos, bem como de externalidades 
negativas prováveis, acaba deixando de realizar determinados investimentos. É o que 
ocorre, citando caso análogo, com a construção de novos portos e ferrovias: por vezes, 
observa-se a necessidade intervencionista estatal para mobilizar investimentos, de forma 
indireta, por meio de benefícios, ou até mesmo diretamente. Nesses casos, o setor 
público atua em frentes essenciais para o desenvolvimento econômico nacional, que não 
seriam ativas sem a participação do Estado.
Essa função também é percebida há atuação do governo nas necessidades sociais. 
Musgrave (1974) cita como exemplo desse tipo de demanda os investimentos no controle
de enchentes, ou as campanhas sanitárias para melhorar a saúde pública. Nessas 
situações, os montantes despendidos pelo poder público acabam por beneficiar uma 
parcela da população residente em determinada região. O autor esclarece que as 
contrapartidas financeiras dadas pelo cidadão beneficiado, em caráter tributário, 
usualmente não são suficientes para cobrir os benefícios recebidos por meio da ação 
pública. Em outras palavras, o governo teria despesas maiores que receitas nesse tipo de 
atuação, que também é classificada como função alocativa.
2.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
A distribuição de renda é empregada nas políticas nacionais para corrigir falhas de 
mercado (Giacomoni, 2017). Seria basicamente uma prerrogativa para a busca de 
equidade na distribuição da riqueza gerada em uma economia. Uma forma citada por 
Musgrave (1974) para viabilizar essa repartição seria a combinação de orçamento público 
com arrecadação de recursos pelo mecanismo fiscal.
No caso da legislação brasileira, há o exemplo clássico do Imposto de Renda 
progressivo. Esse tributo tem como característica alíquotas diferenciadas em função do 
nível de renda. Dessa forma, pessoas com os maiores salários realizariam contribuições 
maiores para esse imposto. Para que esse recurso arrecadado cumpra com essa finalidade
distributiva, o orçamento público poderia prever a destinação dessas receitas para 
programas de alimentação de pessoas de baixa renda, melhorias em sistemas de 
educação pública, dentre outras finalidades que possibilitam uma redução nas diferenças 
econômicas.
2.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA
A última função do orçamento público está relacionada com políticas públicas de 
estabilização econômica. Giacomoni (2017) cita que o ajustamento se daria 
principalmente pela intervenção estatal no nível de emprego, com variabilidade nos 
preços praticados.
Musgrave (1974) lembra que as receitas arrecadadas, bem como os gastos previstos 
no orçamento, têm a potencialidade de interferir tanto no nível de emprego como nos 
 6
preços praticados em uma economia. Por exemplo, imagine que o governo promove a 
construção de uma usina hidrelétrica. Certamente, esse gasto influenciaria o nível de 
emprego na região, elevando a renda agregada da economia. Em relação à influência nos 
preços, caso observe um aumento na taxa de inflação, o governo poderia adotar uma 
política fiscal, reduzindo o consumo para controlar a alta dos preços. Nos dois exemplos 
citados, temos situações em que o poder público poderia utilizar a programação das 
despesas previstas no orçamento para influenciar a economia nacional.
TEMA 3 – NORMAS DO DIREITO FINANCEIRO 
Como vimos, o orçamento público tem a potencialidade de influenciar uma economia,
trazendo benefícios para toda sociedade. No entanto, para que esses efeitos do 
orçamento sejam possíveis no Brasil, é necessário que existam normas para disciplinar 
tanto a realização como a obrigatoriedade de execução. No âmbito normativo, esse 
assunto é tratado no direito financeiro.
Nesse contexto, conceitua-se como direito financeiro o ramo das ciências jurídicas que
tem como propósito disciplinar as atividades financeiras desenvolvidas pelo governo. 
Squizzato (2013) explica que, por atividade financeira, entende-se a obtenção, o 
gerenciamento e a aplicação do recurso público. A autora ainda salienta que a 
arrecadação é matéria disciplinada pelo direito administrativo e tributário, enquanto a 
gestão é tratada no direito financeiro. Esse dinamismo de gerenciamento do dinheiro 
público, matéria de nosso estudo, somente passa a ser válido e obrigatório, para ação 
pública, mediante a existência de normas.
Considerando essa realidade, o art. 24 da CF de 1988 estabelece que a competência 
para legislar sobre o direito financeiro, no Brasil, é da União, dos estados e do Distrito 
Federal. Trata-se, portanto, de competência concorrente, quando há mais de um ente 
empossado da prerrogativa de legislar a respeito dessa temática.
Não obstante,ressalta-se também que a CF, ao deliberar sobre essa capacidade 
legislativa, também deixou expressa uma divisão de funções. De acordo com os 
parágrafos 1º e 2º do art. 24 dessa Lei suprema, a União fica encarregada de legislar 
sobre normas gerais, enquanto os estados e o DF atuam de maneira suplementar.
Quanto aos critérios de rigidez, o art. 165 expressa que alguns assuntos devem ser 
tratados por Lei Complementar, ou seja, devem ser aprovados por maioria absoluta das 
duas Casas do Congresso Nacional. É o caso, conforme disposto no parágrafo 9º do 
mesmo artigo, dos assuntos do direito financeiro, que versam sobre “exercício financeiro, 
a vigência, os prazos, a elaboração e a organização” das leis orçamentárias e “normas de 
gestão financeira e patrimonial da administração” (Brasil, 1988). Em outras palavras, tais 
tópicos constituem a norma geral do direito financeiro, que, como vimos, devem ser 
editadas por meio de lei complementar.
No Brasil, alguns dispositivos legais trazem esse conteúdo que norteia o direito 
financeiro. É o caso da Lei n. 4.320, de 1964: “estatui normas gerais de direito financeiro 
 7
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços” (Brasil, 1964). Também temos a 
Lei Complementar n. 101, de 2000, que versa sobre a responsabilização na gestão fiscal 
(falaremos mais sobre esse assunto em outra aula). Essas leis, juntamente com a CF, 
representam importantes fontes do direito financeiro brasileiro, dando suporte para 
grande parte do conteúdo de nossas aulas.
TEMA 4 – NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
No tema anterior, discutimos as normas de efeito geral que regem o direito financeiro.
Essas regras dão suporte para a edição de leis orçamentárias, ou seja, dispositivos 
normativos capazes de gerenciar os recursos públicos em um determinado espaço 
temporal. No Brasil, há três importantes leis com esse conteúdo: Plano Plurianual (PPA), 
Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A forma como devemos encarar essas leis orçamentárias, em termos de quórum de 
aprovação e obrigatoriedade, depende de sua classificação em relação à natureza. No 
caso brasileiro, Crepaldi (2013) classifica a lei orçamentária como ordinária e formal de 
efeito concreto.
O art. 166 da CF de 1988, ao tratar sobre aprovação das leis orçamentárias no Brasil, 
dispõe: “serão apreciadas pelas duas Casas do Congresso nacional, na forma do 
regimento comum” (Brasil, 1988). Perceba que não há menção de quórum necessário 
para a aprovação das leis, ficando implícito que se trata de lei ordinária. Esse tipo de lei, 
diferentemente da lei complementar, exige apenas maioria simples para aprovação.
Dito isso, passamos para outro classificação da lei orçamentária no quesito de 
obrigatoriedade. As leis que tratam sobre orçamento no Brasil são tidas tradicionalmente 
como formais, já que não impõem ao poder executivo a obrigatoriedade de gastar nos 
moldes aprovados pelo poder Legislativo. No entanto, há correntes no meio jurídico que 
ainda questionam essa classificação, contrapondo algumas obrigatoriedades trazidas pelo
orçamento, como a vinculação da administração público a essa lei, tendo em vista as 
finalidades do gasto público.
Ainda no âmbito dos debates quanto à obrigatoriedade da lei orçamentária, o STF 
manifestou-se no sentido de considerar a lei como formal. Esse entendimento pode ser 
visto na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1640 de 1998, cujo texto, ao referir-se 
à lei orçamentária, a trata como “lei formal, mas de natureza e efeito político 
administrativos concretos”. Dessa forma, podemos considerar que o orçamento público 
não teria um caráter impositivo, mas autorizativo para os gastos públicos.
TEMA 5 – CICLO ORÇAMENTÁRIO 
A lei orçamentária, no Brasil, passa por um processo que inclui: elaboração do projeto 
de lei; discussão no legislativo para posterior aprovação; execução das previsões; e por 
fim controle do que foi realizado. Essas etapas ocorrem de maneira dinâmica, passando 
 8
por processos já previamente determinados pela legislação vigente. A seguir, vamos 
trabalhar em detalhes cada uma dessas fases.
5.1 ELABORAÇÃO
O processo de elaboração das leis orçamentárias deve primeiramente obedecer a 
autonomia administrativa e financeira de cada poder. Isso implica dizer que executivo, 
judiciário e legislativo, bem como Ministério Público, serão responsáveis pela elaboração 
de suas respectivas propostas orçamentárias. Esse direito tem previsão constitucional (art.
99 e 127), materializando a independência dos poderes, prevista no art. 2º da CF de 1988.
Vale ressaltar que, embora exista essa participação na elaboração das propostas 
orçamentárias, deve existir um único projeto de lei a ser enviado ao Congresso Nacional. 
Para tanto, cada poder deverá elaborar sua proposta e encaminhá-la ao executivo, que 
tem a incumbência legal de enviar um único projeto orçamentário para a apreciação do 
poder legislativo.
A lei também estipula critérios a serem adotados pelo executivo, nos casos de inércia 
dos demais poderes. No parágrafo 3º do art. 99 da CF, fica estabelecido que, no caso de 
o poder judiciário não apresentar proposta orçamentária, o poder executivo irá 
considerar o orçamento vigente, com os devidos ajustes estabelecidos pela LDO. Dessa 
forma, fica estabelecida a garantia de que o poder executivo terá conteúdo para 
deliberar, mesmo nos casos em que os outros poderes não se manifestem.
O último passo desse processo de elaboração corresponde ao envio do projeto de lei 
para o Congresso Nacional. É o que prevê o art. 84 da CF. Ao listar atribuições privativas 
do Presidente da República, em seu inciso XXIII, inclui a função de “enviar ao Congresso 
Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de
orçamento” (Brasil, 1988). Squizzato (2013) esclarece que, embora o texto constitucional 
traga competência privativa na forma literal, trata-se de competência exclusiva. O 
parágrafo único do mesmo dispositivo constitucional reforça essa ideia, ao limitar 
algumas funções presidenciáveis passiveis de delegação, deixando implícito que as 
demais atribuições, incluindo as relacionadas ao orçamento, devem ser exercidas 
privativamente pelo presidente.
5.2 DISCUSSÃO E APROVAÇÃO
O projeto de lei orçamentário, ao chegar no Congresso Nacional, deverá cumprir 
algumas etapas até que seja devolvido, até ser sancionado pelo presidente da República. 
Esse rito envolve apreciação do projeto de lei por uma comissão mista; emendas 
parlamentares, em caso de necessidade; votação no Congresso Nacional; e finalmente 
devolução ao executivo para sanção e produção de efeitos.
A Comissão do Congresso é responsável por examinar o projeto de lei e emitir parecer
a respeito do seu conteúdo. No caso da União, será denominada comissão mista, por ser 
 9
composta por deputados e senadores. Nos estados e municípios, onde há somente uma 
casa no congresso, será de formação comum.
Outro detalhe importante sobre o período de permanência da proposta na comissão é
a possibilidade de modificações. Segundo o parágrafo 5º do art. 166 da CF, até que 
determinado assunto seja votado nessa comissão, poderá receber solicitação do 
Presidente da República, para eventuais alterações. Para a Consultoria de Orçamento e 
Fiscalização Financeira (CONOF), é nesse período que os congressistas, em atendimento 
às necessidades de determinadas localidades ou comunidades, podem inserir propostas, 
tidas como emendas ao orçamento público originário.
As emendas propostas por esses congressistas deverão seguir algumas regras.De 
acordo com o art. 63 da CF, não seria possível acatar propostas do legislativo que elevem 
as despesas previstas no PPA. Para o CONOF, em observância à Lei n. 4320/64, bem como
à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar n. 101/2000), as emendas também 
deveriam respeitar os limites de gastos com pessoal; equilíbrio orçamentário; cuidado em
manter as finalidade de interesse público; bem como demais regras implícitas e explicitas 
nas fontes do direito financeiro. Perceba, portanto, que a prerrogativa de emendas não é 
ilimitada, mas deve atender aos limitantes legais.
Após a inserção das emendas, a comissão votará e emitirá um parecer que será 
apreciado pelo congresso. Em consonância com o art. 166 da CF, o orçamento passa 
então a ser votado pelas duas casas do Congresso Nacional. Será considerado aprovado 
se a maioria simples (50% dos presentes) manifestar concordância, já que o projeto 
corresponde a uma lei ordinária. Em caso de aprovação, o projeto de lei segue para sua 
última fase.
Trata-se da manifestação do chefe do poder executivo. Nesse caso, o presidente terá a
possibilidade de aprovar, ou vetar, parcial ou integralmente. Na primeira situação, a 
projeto é sancionado pelo presidente, sendo enviado para publicação. Por outro lado, nas
duas últimas situações, a proposta volta para apreciação do congresso, que irá deliberar 
sobre o veto presidencial 
5.3 EXECUÇÃO
A execução do orçamento público é a fase em que a proposta aprovada pelo 
legislativo passa a ter efeitos na realidade concreta. Nessa situação, as receitas previstas e
as despesas fixadas passam pela fase de implantação, gerando, como consequência, 
impactos nas finanças públicas. Além disso, nesse período também é possível que 
emendas sejam encaminhadas ao congresso, com a solicitação de alterações na lei 
orçamentária.
Crepaldi (2013) explica que as execuções orçamentária e financeira ocorrem de forma 
concomitante. Havendo dotação orçamentária nas previsões da lei, há precedente para 
10
empregar recursos financeiros públicos para a realização da despesa. Em aulas futuras, 
debateremos as fases da despesa pública.
Em adição a isso, tem-se que, durante a vigência e execução da lei orçamentária, 
existe a possibilidade de que emendas sejam encaminhadas ao congresso, com vistas a 
aprimorar o orçamento as novas realidades e necessidades. De acordo com os parágrafos
11 e 12 do art. 166 da CF, essas alterações devem respeitar limites legais. No caso da 
União, as emendas não podem ultrapassar 1,2% da receita corrente líquida; desse 
montante, tendente a elevar a despesa pública, 50% deverá ser gasto com ações de 
saúde. No caso de estados e Distrito Federal, a elevação das despesas originariamente 
aprovadas ficam limitadas a 1% da receita corrente líquida.
5.4 CONTROLE
Durante o período de vigência da Lei Orçamentária, o poder público deverá 
desenvolver ações que visam controlar os conteúdos dispostos nessa norma. A Lei n. 
4320, de 1964, prevê que esse controle seja executado por órgãos de controle interno e 
externo.
O controle interno, nas palavras de Squizzato (2013), representa o poder de 
autocontrole, de existência obrigatória no executivo, legislativo e judiciário. Por meio do 
controle interno, os diversos órgãos poderiam revisar seus atos, buscando garantir o 
devido cumprimento das leis. Para o art. 74 da Lei n. 4.320/64, o controle interno também
teria a responsabilidade de: verificar se as metas estabelecidas pelo PPA estão sendo 
atendidas; testificar sobre a legalidade, a eficácia e a eficiência da administração 
orçamentária; controlar operações contratadas pelo governo; e, por último, apoiar o 
controle externo.
Também temos as ações desempenhadas pelo controle externo, ou seja, pelo Tribunal 
de Contas da União (TCU) e pelos Tribunais de Contas estaduais e municipais. O art. 75 da
Lei n. 4.320/75 versa sobre a responsabilidade desse órgão, que inclui a verificação de 
legalidade dos atos relacionados à execução orçamentária, com o atendimento de 
programas de trabalho. Essas ações são relevantes para possibilitar que a legalidade, 
inerente à ação pública, seja garantida na gestão dos recursos públicos.
NA PRÁTICA 
O orçamento participativo, conforme vimos, tem previsão na Constituição Federal, 
sendo uma maneira de consultar a população para a realização do projeto de lei 
orçamentária. O maior entrave dessa dinâmica encontra-se no caráter meramente 
opinativo, pois o executivo não precisa acatar as propostas. Considerando essa realidade, 
seria possível que essa previsão constitucional surtisse algum efeito real na gestão dos 
municípios brasileiros?
11
Para responder a essa questão de aplicação da norma em situações reais, utilizaremos 
como exemplo a experiência vivenciada pelo município de Porto Alegre. Essa capital do 
Rio Grande do Sul adota o orçamento participativo desde 1989.
De acordo com informações disponíveis no portal do município, são realizadas 
assembleias, nas quais a população tem a possibilidade de eleger os projetos que são 
considerados de maior relevância. Essas reuniões também funcionam como prestação de 
contas aos cidadãos, que tomam conhecimento das obras concluídas e daquelas que 
ainda estão em andamento. Dessa forma, o orçamento também acaba viabilizando o 
controle das ações públicas.
Para verificar a efetividade dessas consultas realizadas pela população, faremos uso de
estudos desenvolvidos por Fedozzi e Martins (2015). Os autores, em uma pesquisa de 
opinião pública, questionaram uma amostra representativa dos cidadãos de Porto Alegre 
a respeito do retorno das reinvindicações populacionais, que foram objeto das consultas 
públicas para realização do orçamento. Na percepção de 9,7% das pessoas consultadas, 
nunca se tem um retorno; 28,2% responderam que poucas vezes; 33,8% e 28,3% 
responderam, respectivamente, que os retornos ocorrem na maioria dos casos e sempre. 
Percebe-se que, de forma geral, a população acredita que existe resposta aos anseios 
manifestados nas reuniões de consulta à população, trazendo evidências positivas do 
orçamento participativo.
FINALIZANDO
Nesta aula, fizemos um apanhado conceitual das principais espécies de orçamento 
público. Falamos sobre o orçamento clássico, de desempenho, orçamento de base zero, 
orçamento programa e orçamento participativo. Com essa gama de possibilidades em 
vista, conhecemos as correntes teóricas que influenciaram o legislador brasileiro no 
estabelecimento da lei orçamentária.
Dito isso, partimos para uma verificação das funções clássicas do orçamento público. 
Para tanto, empregamos os estudos de Musgrave (1974), que divide essas atribuições em:
alocativa, distributiva e estabilizadora.
Em seguida, fizemos uma análise jurídica das leis orçamentárias, considerando as 
regras que norteiam a sua elaboração. Para tanto, debatemos os temas rigidez, quórum 
de aprovação e obrigatoriedade.
Essa análise prévia favoreceu a discriminação das etapas do orçamento público, que, 
conforme vimos, passa por um processo de elaboração, aprovação, execução e controle.
CONVERSA INICIAL 
12
Já estudamos sobre algumas questões teóricas e normativas que embasam a adoção 
do orçamento público. Agora falaremos de maneira mais detalhada a respeito dos 
principais instrumentos legais que direcionam as finanças públicas brasileiras.
Conforme será mais bem detalhado no decorrer desta aula, a forma de exteriorização 
das intenções orçamentárias no Brasil está prevista na Constituição Federal de 1988. De 
acordo com esse dispositivo, o orçamento será elaborado por meio de leis de iniciativa 
do Poder Executivo, a saber: Plano Plurianual, Lei das Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual. Cada instrumento desses possui um propósito específico, integrando
a base legal para nortear as previsões de arrecadação e destinação dos recursos. 
Acompanhe a seguir o detalhamento dessas leis, bem como algumas exceções que estão 
previstas no ordenamento legal, também mencionadas nesta aula.
TEMA 1 – PLANOPLURIANUAL
O Plano Plurianual de Ação, que é comumente evidenciado na literatura pela sigla 
PPA, tem o propósito de direcionar as ações do poder público no médio prazo (quatro 
anos). Trata-se, portanto, da lei orçamentária de maior validade, cuja validade, processo 
legal para elaboração, bem como o seu conteúdo, possuem previsões normativas, de 
cunho obrigatório.
No que tange à vigência dessa lei, ressalta-se que, embora tenha uma duração de 4 
anos, não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. Conforme previsto no 
art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (Brasil, 1988), o PPA 
será elaborado no primeiro ano de mandato do governante, sendo que, nesse período, 
valerá o PPA do governo anterior. O mesmo dispositivo normativo, no seu primeiro inciso,
estipula que esse projeto de lei deverá ser encaminhado para votação no Congresso até 
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício. O Congresso, por sua vez, 
deverá apreciar e votar o projeto até o encerramento da sessão legislativa, ou seja, 22 de 
dezembro.
Em relação ao conteúdo, existe previsão na Magna Carta. De acordo com o parágrafo 
1º do art. 165 da Constituição Federal (CF), essa lei:
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração 
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. (Brasil, 1988)
Em referência a esse conteúdo constitucional, infere-se que o PPA deverá conter 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Squizzato (2013) explica que, nesse
contexto, diretrizes são orientações que irão direcionar o orçamento público, por 
exemplo, o melhoramento da educação brasileira e a segurança pública. Os objetivos, por
outro lado, seriam os resultados desejáveis, mediante a aplicação das ações públicas, tais 
como combate ao analfabetismo e redução dos homicídios. Por último, as metas seriam 
uma quantificação dos objetivos, como promover a construção de 100 novas escolas e 
13
contratação de 1000 polícias. Em outras palavras, seriam norteadores das políticas 
públicas, a serem desenvolvidas no período de sua validade.
Esse direcionamento, conforme previsto no fragmento apresentado, também 
necessitam considerar as diferenças regionais existentes no território brasileiro. Não há 
uma previsão de como essa divisão deveria ocorrer, mas em nível nacional, os 
governantes costumam considerar as cinco regiões geográficas do país, estabelecidas 
pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Giacomoni (2017) lembra casos 
específicos estaduais, por exemplo, do Ceará, onde se optou por uma divisão 
administrativa das regiões, bem como o PPA da Bahia, onde a estratificação ocorreu por 
núcleos de desenvolvimento. De qualquer forma, a pretensão é que o orçamento 
considere as diferenças regionais, deixando implícita a necessidade de tratar as 
desigualdades existentes em nosso território.
Não obstante, nessa Lei orçamentária deverá obrigatoriamente constar a previsão de 
alguns tipos de gastos públicos. É o caso da despesa de capital, por exemplo, os 
investimentos realizados na construção de escolas, hospitais e ferrovias, e daquelas de 
duração continuada, ou seja, cujos aportes ultrapassam um exercício financeiro. O PPA 
paranaense, previsto na Lei n. 20.077/2019, cita como uma das aplicações de despesa a 
previsão de integralização de capital em empresas públicas, como Companhia Paranaense
de Securitização e na Agência de Fomento do Paraná S/A (Paraná, 2020).
Em relação às despesas de duração continuada, há uma responsabilização para a 
execução desse tipo de gastos sem a devida previsão legal. Conforme descrito no 
parágrafo 1º da CF de 1988, execução de despesa que ultrapassa um exercício financeiro, 
sem previsão no PPA ou lei posterior que autorize, ficará sujeito à pena de crime de 
responsabilidade (Brasil, 1988). Com isso, o legislador procura estabelecer critérios mais 
rígidos para o controle desse tipo de despesa, evitando gastos sem o devido processo 
legislativo.
TEMA 2 – LDO 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, de elaboração também obrigatória, tem previsão 
constitucional. Essa lei deve abranger determinados assuntos que acabam funcionando 
como um elo entre o PPA e a LOA. O rito de elaboração, apreciação e votação pelo Poder 
Legislativo, também já está previamente determinado pelo poder legal.
Dito isso, partimos primeiramente para uma verificação do conteúdo dessa lei 
orçamentária, cuja previsão encontra-se no parágrafo 2º do art. 165 da CF:
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as 
alterações na legislação tributária e estabelecerá política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. (Brasil, 1988)
14
Conforme relatado no dispositivo legal precedente, constata-se a existência de 
orientações do legislador, para que essa lei orçamentária cumpra o papel de mediação 
entre o PPA e a LOA. Crepaldi (2013) elucida essa relação por meio de um exemplo, em 
que estabelece a hipótese de que o governo definiria como meta no PPA a construção de
três escolas. Nesse caso, na LDO deverá constar se essa construção terá prioridade em 
relação a outros investimentos de capital para o exercício subsequente. Ou seja, enquanto
o PPA estabelece metas de médio prazo, a LDO prioriza essas metas no curto prazo, 
orientando a elaboração da LOA.
Além disso, também deverá ser prevista a LDO aspectos atinentes às alterações na 
legislação tributária. Torres (2018) pontua que tal prerrogativa não representa a 
possibilidade de inovação em matéria de tributos, tendo em vista que seria uma afronta 
aos demais dispositivos legais que estabelecem o processo legislativo próprio para tratar 
sobre essa temática. Esse caráter preditivo de alterações no âmbito tributário tem como 
propósito estimar as mudanças na arrecadação pretendidas pelo governo e, por 
consequência, na utilização desses recursos.
A LDO também deverá prever a aplicação de recursos das agências oficiais de 
fomento. No caso da União, são exemplos de instituições de fomento a Caixa Econômica 
Federal e o Banco do Brasil. A LDO de 2020 (Lei n. 13.898/2019) determinou que, nesses 
casos, a Caixa Econômica Federal deveria priorizar a redução do déficit habitacional e o 
Banco do Brasil aumentar a oferta de alimento interno (Brasil, 2019). Perceba que existem 
direcionadores para aplicação de recursos dessas instituições, servindo como norteadores
para o próximo exercício.
Concernente aos prazos de encaminhamento e aprovação, o parágrafo 2 do art. 35 da 
ADCT determina que esse projeto de lei deverá ser encaminhado ao Congresso até “oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro” (Brasil, 1988). A devolução 
para sanção do presidente, conforme previsto no mesmo dispositivo normativo, ocorrerá 
até o encerramento da primeira sessão legislativa, ou seja, 17 de julho.
Por último, destacamos as inovações trazidas pela Lei Complementar n. 101/2000, 
conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Com base nessa norma, 
juntamente com a lei, deverão ser encaminhados relatórios onde conste um 
acompanhamento das metas fiscais e dos riscos fiscais. Giacomoni (2017) explica que, no 
primeiro anexo, o de metas fiscais, dentre outros pontos, será abordado o cumprimento 
das metas do exercício anterior; previsão sobre arrecadação, gastos públicos, dívida 
pública e resultado nominal para o exercício corrente e estimativa para os próximos dois 
anos. Em relação ao anexo dos riscos fiscais, conterá a identificação de riscos que 
possuem a probabilidade de afetar as metas estabelecidas. Com isso, a Lei acaba 
trazendo anexos de conteúdo financeiro, que possibilita justificar, controlar e acompanhar
o orçamento público.
TEMA 3 – LOA
15
A Lei OrçamentáriaAnual (LOA), na perspectiva do ciclo orçamentário até agora 
estudado, representa a concretização das metas e objetivos estabelecidos no PPA e na 
LDO. Nas palavras de Silva, Guerra e Cassin (2017), seria uma evidenciação do programa 
de trabalho do governo, fixando despesas e prevendo receitas.
No que tange ao ciclo de envio para votação e devolução para o presidente, há 
previsão legal no art. 35 da ADCT. De acordo com o parágrafo 2º dessa norma, o projeto 
de lei deverá ser encaminhado para o congresso até quatro meses antes do 
encerramento do exercício (31 de agosto) (Brasil, 1988). A votação e posterior envio para 
sanção presidencial não poderá ultrapassar o encerramento da segunda sessão legislativa
(22 de dezembro).
Concernente ao conteúdo desse instrumento orçamentário, encontramos orientações 
legais no parágrafo 5º do art. 165 da CF, prevendo uma amplitude em que abarca três 
eixos: orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas públicas e orçamento 
da seguridade social (Brasil, 1988). Cada uma dessas partes possui suas particularidades, 
atentando finalidades específicas, conforme detalhado nos tópicos a seguir.
3.1 ORÇAMENTO FISCAL
Esse fragmento é considerado o de maior relevância de todos os orçamentos que 
compõe a LOA (Giacomoni, 2017). Isso deve-se ao fato de abarcar grande parte das 
receitas arrecadas e despesas empregadas para o funcionamento da máquina pública, 
bem como para aqueles gastos destinados aos investimentos em capital físico. Para se ter
uma ideia, na Lei n. 13.978/2020, que representou a LOA para o exercício de 2020, foram 
fixados R$ 3,68 trilhões de despesas, sendo que desse montante, R$ 2,37 bilhões foram 
destinados para o orçamento fiscal (Brasil, 2020a). O restante do orçamento foi 
relacionado, em linhas gerais, para o orçamento de seguridade (R$ 905 bilhões) e 
investimento (121 bilhões)
Além dessa relevância no âmbito da arrecadação, há ainda a abrangência de 
obrigatoriedade de aplicação. No texto constitucional, mais precisamente no parágrafo 5º
do art. 165, determina-se que o orçamento fiscal compreenderá “os Poderes da União, 
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público” (Brasil, 1988). Giacomoni (2017) lembra que 
empresas públicas, quando não são autossuficientes, também devem integrar o 
orçamento fiscal. Dessa forma, percebe-se a pretensão do legislador em incluir todos os 
gastos públicos classificados como fiscais
Essa previsão legislativa foi uma inovação trazida pela Constituição Federal de 1988, 
alterando a forma pretérita de tratar algumas previsões orçamentárias. Afonso (2016) 
lembra que, até a publicação da Magna Carta, o orçamento abrangia somente parte das 
despesas públicas. No governo militar, por exemplo, o autor descreve que existia a 
possibilidade de não computar no orçamento a emissão de papéis da dívida pública ou 
até mesmo a compra de determinados bens. Obviamente que o resultado dessa 
16
fragmentação ou não inclusão de importantes desembolsos governamentais acabava por 
dar menor efetividade à lei orçamentária vigente na época. Por essa razão, a amplitude 
dada pela Constituição Federal, no que tange aos gastos classificados como fiscais, é 
considerada relevante para o orçamento público.
3.2 ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS PÚBLICAS
O orçamento de investimento das empresas públicas, como o próprio nome sugere, é 
a parte da LOA destinada para prever gastos com a compra de ativos classificados 
contabilmente como de investimento. Seria o caso, por exemplo, da compra de máquinas,
veículos, construção de edifícios, bem como demais aportes em bens corpóreos, 
necessários para manutenção da atividade empresarial.
Para se ter uma ideia sobre esse tópico, tem-se o orçamento de investimento de 2018,
cujo conteúdo e aplicação foram verificados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 
2019. Essa entidade controladora verificou, a título de exemplo, que as empresas estatais 
teriam investido R$ 84 bilhões em 2018, sendo que parte da origem desse recurso foi 
representado por elevação do patrimônio líquido das entidades estatais, com recursos da 
União (R$ 1 bilhão). Esse conteúdo, conforme visto anteriormente, deverá integrar o 
orçamento de investimentos.
Não obstante essas informações, é preciso distinguir o que a lei considera como 
estatal, para efeito de inclusão dos investimentos na Lei Orçamentária. Nesse sentido, o 
parágrafo 5º do art. 165 da CF deixa claro que, para fazer parte da lei que prevê as 
despesas com investimentos, a empresa deve ser controlada direta ou indiretamente pelo
poder público (Brasil, 1988).
3.3 ORÇAMENTO DE SEGURIDADE SOCIAL
O orçamento de seguridade social é o terceiro eixo de fragmentação da LOA, cuja 
previsão também se encontra no parágrafo 5º do art. 165 da CF (Brasil, 1988). Diante do 
texto literal desse dispositivo, dois pontos são destacados: o significado da terminologia 
seguridades social, bem como as entidades que integrariam essa fragmentação da LOA.
Crepaldi (2013) explica que as atividades que estariam incluídas no orçamento de 
seguridade social seriam as relativas a saúde, previdência e assistência social. Essa 
explanação encontra respaldo literal no art. 1º da Lei n. 8.212, cujo texto menciona que a 
seguridade social seria destinada para “assegurar o direito relativo a saúde, previdência e 
à assistência social” (Brasil, 1991). Dessa forma, fica claro qual seria a destinação desse 
fragmento da lei orçamentária.
No que tange às instituições incluídas nessa parte do orçamento, o art. 165 da CF 
menciona que tanto as entidades da administração direta quanto as indiretas estariam 
incluídas. Giacomoni (2017), em referência a essa constatação, destaca que mesmo as 
entidades não ligadas diretamente à seguridade social participariam desse eixo 
17
orçamentário, quando, por exemplo, realizam assistência à saúde de servidores, 
pagamento de previdência, dentre outras despesas relacionadas à seguridade social.
TEMA 4 – CRÉDITOS ADICIONAIS
No tópico precedente foi apresentada a lei orçamentária, cujo conteúdo abarca a 
previsão das receitas e fixação das despesas. Acontece que, em alguns cenários 
hipotéticos, situações imprevistas podem ocorrer, fazendo com que essa dotação 
orçamentária não seja suficiente para amparar algumas despesas não previstas na lei.
De maneira exemplificativa, podemos citar as fortes chuvas que atingiram o estado de 
Minas Gerais no início de 2020. Nessa situação, por mais qualificada que fosse a equipe 
técnica que contribuiu para a formulação do orçamento, seria difícil estimar a queda da 
arrecadação e necessidade de novas despesas em função desse desastre natural.
Diante dessas intempéries, bem como do lapso temporal existente entre a aprovação 
da lei e a sua vigência, a legislação possibilita que alterações sejam realizadas na lei 
orçamentária. Trata-se dos créditos adicionais, cujo objetivo, de acordo com o art. 40 da 
Lei n. 4.320/64, é suprir dotações inexistentes ou insuficiente, destinadas a cobrir 
determinadas despesas (Brasil, 1964).
Esses créditos adicionais, conforme prevê o art. 41 da Lei n. 4.320/64, são divididos em
três categorias: suplementares, especiais e extraordinários (Brasil, 1964). A seguir 
detalharemos cada uma dessas espécies.
4.1 CRÉDITOS SUPLEMENTARES
Os créditos suplementares reforçam a dotação originária prevista na LOA, permitindo 
a realização de gastos não previstos na lei. Para tanto, será necessário que o poder 
público atenda a alguns critérios legais relacionados ao rito de autorização, existência de 
fundos para serem utilizados (falaremos sobre no próximo tópico), bem como exposição 
de justificativa.
Em relação ao instrumento de abertura dos créditos suplementares, o art. 42 da Lei n. 
4.320 de 1964 prevê que o mecanismo hábil para realização de tal procedimento é o 
decreto executivo, desde que previamente autorizado por lei (Brasil, 1964). Essa lei 
autorizativa pode ser a própriaLOA, ou também outra lei específica, conforme explica 
Squizzato (2013). Nesse último caso, a lei deverá ser apreciada pelo congresso e 
sancionada pelo presidente, para então viabilizar a emissão de decreto executivo.
Outro ponto destacado pela lei é a validade dos créditos adicionais. Em observância 
ao contido no art. 45 da Lei n. 4.320/64, os créditos suplementares terão vigência durante
o exercício em que forem abertos (Brasil, 1964). Portanto, os créditos que foram 
autorizados na LOA 2020 poderão ser utilizados somente até 31 de dezembro de 2020.
18
Não obstante, a abertura desses créditos também deverá ser precedida de justificativa 
para realização. Embora não exista uma regra para julgar a plausibilidade das razões 
expostas pelo Executivo, a referida limitação legal acaba por dar publicidade aos créditos 
julgados necessitários, após aprovação da lei orçamentária.
Por último, é relevante citar algumas constatações em relação a essa possibilidade de 
créditos suplementares. Nos estudos de Baldissera et. al. (2019), por exemplo, verificou-se
que esses créditos teriam uma relação estatística positiva nos anos eleitorais, sugerindo 
que nesse período os políticos estariam mais propensos a empregar essa prerrogativa. 
Kimura (2014) percebeu em seus estudos que esse tipo de crédito estaria sendo utilizado 
para sanar insuficiências orçamentárias. Os casos relatados chamam atenção sobre as 
reais empregabilidades dessa possibilidade leal de modificação da lei orçamentária.
4.2 CRÉDITOS ESPECIAIS
Diferentemente do que ocorre com os créditos suplementares, os incrementos 
realizados por meio de créditos especiais servem para amparar despesas que não 
possuem dotação na lei orçamentária. É o caso, por exemplo, em que o governo decida 
promover uma ação de saneamento básico não prevista na LOA. Nesse caso, para que 
essa ação seja possível, o poder público deverá seguir regras relacionadas a previsão de 
fundos, mecanismo legal para inserção das novas despesas, bem como validade.
No que tange à previsão de fundos e justificativa para implantação, os créditos 
especiais seguem as mesmas regras dos suplementares. Também é necessário que exista 
lei prévia que autorize a abertura desses créditos, no entanto, diferentemente do que 
ocorre com os suplementares, é vedada a inclusão de créditos especiais na LOA. Ou seja, 
caso necessário, o poder público deverá enviar proposta de lei ao congresso para 
abertura desse tipo de crédito adicional.
Outra peculiaridade dos créditos especiais é a possibilidade de sua utilização, que 
pode ultrapassar um exercício financeiro. Em observância ao parágrafo 2º do art. 167 da 
CF de 1988, verifica-se que, nos casos em que esse tipo de crédito for autorizado nos 
últimos quatro meses do exercício financeiro e não utilizados, será incorporado no 
orçamento do exercício subsequente (Brasil, 1988).
4.3 CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
Os créditos extraordinários, como o próprio nome sugere, são recursos destinados 
para amparar despesas urgentes e imprevistas. São os casos elencados no parágrafo 3º 
do art. 167 da CF de 1988, que, de maneira exemplificativa, cita como possíveis 
justificativas as guerras, a comoção interna e a calamidade pública (Brasil, 1988). Frente a 
essas situações, há maior flexibilidade para incrementar a dotação orçamentária inicial, 
em comparação com as duas hipóteses apresentadas anteriormente.
No que tange ao dispositivo legal que insere esses créditos no orçamento público, o 
art. 44 da Lei n. 4.320/64 menciona que isso deverá ser realizado por meio de decreto 
executivo, devendo ser comunicado imediatamente ao Poder Legislativo (Brasil, 1964). Na
19
União, em observância ao art. 62 da CF de 1988, os créditos extraordinários também 
poderão ser incluídos por meio de medida provisória, devendo, da mesma forma, ser 
submetidos ao Congresso Nacional para posterior aprovação (Brasil, 1988). Nos dois 
casos, a inserção desses créditos extraordinários antecede a lei autorizativa.
Em relação ao prazo, os créditos extraordinários, assim como ocorre com os especiais, 
podem ser utilizados por mais de um exercício financeiro. Para tanto, conforme 
determinado pelo parágrafo 2º do art. 167 da CF de 1988, a aprovação desses créditos 
deverá ocorrer nos últimos quatro meses do exercício financeiro (Brasil, 1988). Nesse 
caso, o saldo remanesceste poderá ser incrementado no orçamento do exercício 
subsequente.
Em adição a isso, também é relevante lembrar que, por mais que a situação seja difícil 
para determinada região ou até mesmo de maneira geral para uma nação, não há que se 
falar em créditos indefinidos. No inciso VII do art. 167 da CF de 1988, há uma vedação em
relação à hipótese de conceder dotação orçamentária de maneira ilimitada (Brasil, 1988). 
Ou seja, nos casos classificados como extraordinários, o poder público poderá abrir 
créditos adicionais, mas deverá estabelecer valores monetários. Caso esse montante 
demonstre-se insuficiente, novos créditos poderão ser abertos.
Não obstante, ressalta-se uma importante discussão sobre créditos extraordinários, 
promovida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 4.048/2007. Na ocasião, o 
Supremo Tribunal Federal suspendeu medida provisória que abria créditos 
extraordinários. O ministro Celso de Melo, nos argumentos sobre a ilegalidade, lembrou 
que as medidas provisórias que elevaram a dotação orçamentária, representaram mais de
10% do orçamento anual. Nas palavras do ministro, “Tem-se na prática, em razão do 
notório abuso de créditos ditos extraordinários, um verdadeiro orçamento paralelo” 
(Supremo..., 2008). Essa empregabilidade dos créditos adicionais, de maneira desenfreada,
acaba por desvirtuar o processo legislativo, o qual prevê que esse tipo de crédito seja 
disponibilizado somente em casos urgentes.
Dessa forma, infere-se com isso que os créditos extraordinários, assim como ocorre 
com os especiais e suplementares, acabam servindo como prerrogativa governamental 
para sanar situações não previstas na dotação original. Obviamente que o desvio dessa 
excepcionalidade acaba por deturpar o processo legislativo.
TEMA 5 – FONTES PARA ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
Conforme vimos anteriormente, a lei permite a abertura de crédito suplementares e 
especiais, desde que existam justificativas e recursos disponíveis. Em relação a essa 
disponibilidade de montantes para abertura de créditos adicionais, o art. 43 da Lei n. 
4.320/64 menciona que será composto por:
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
20
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de 
créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operação de crédito autorizadas, em forma que juridicamente 
possibilite ao poder executivo realizá-lo. (Brasil, 1964)
Superávit financeiro, nesse caso, é calculado com a empregabilidade de informações 
contábeis, disponibilizadas pelo poder público. Giacomoni (2017) explica que isso 
representa diferença entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, considerando ainda 
os créditos adicionais e as operações de crédito a eles vinculados.
O excesso de arrecadação representa a diferença entre os montantes que 
preteritamente foram orçados e aqueles que efetivamente foram arrecadados. Conforme 
vimos anteriormente, uma das funções do orçamento é prever o quantitativo de recursos 
que irão incorporar as finanças públicas. Assim como ocorre com as despesas, os valores 
representam apenas uma estimativa, podendo apresentar variabilidade positiva ou 
negativa. Nos casos em que se observe uma variação positiva, tem-se excesso de 
arrecadação.
Giacomoni (2017) lembra que algumas das receitas que compõem o orçamento 
possuem destinação vinculada, ou seja, existe uma norma que já determina a sua 
utilização. É o caso dos tributos vinculados (taxas, contribuição de melhora, contribuições 
sociais e empréstimos compulsórios), cuja aplicação de recursosjá tem amparo legal. 
Nesses casos específicos, os créditos adicionais não poderão desvirtuar a sua destinação. 
Ou seja, o excesso de arrecadação dessas receitas deverá obrigatoriamente ser destinada 
para sua finalidade legal.
Outra fonte passível de utilização na abertura de créditos adicionais é a anulação total 
ou parcial de dotações orçamentárias. Nesse caso, a inserção de créditos adicionais não 
iria representar uma elevação das despesas orçadas, pois uma despesa estaria sendo 
substituída por outra. Crepaldi (2013) cita como exemplo as reservas de contingência, 
que, quando introduzidas no orçamento, possuem natureza geral, empregadas para 
amparar despesas extraordinárias. Caso essas despesas não sejam concretizadas, os 
valores dotados a título de reserva de contingência poderão servir como fundo para 
créditos adicionais.
Por último, temos o caso das operações de crédito, que integram a possibilidade de 
abertura de créditos adicionais. Giacomoni (2017) lembra que essa possibilidade está 
condicionada ao atendimento de dois critérios: autorização para realização da operação e
que existam situações viáveis no mercado, condizentes com os interesses públicos. Diante
dessa situação, a operação poderia ser contratada, integrandos o fundo para amparar os 
créditos adicionais.
NA PRÁTICA 
21
O ano de 2020 foi marcado pelo enfrentamento ao coronavírus, inclusive com ações 
governamentais. Dentre as mobilizações promovidas pela União, Estados e municípios, 
verificou-se o pagamento de subsídios para milhares de brasileiros que perderam seus 
empregos, além da criação de novos leitos hospitalares e aquisição de respiradores, 
necessários para recuperação de pacientes infectados.
De acordo com o Portal da Transparência do governo federal, de janeiro a 26 de junho
de 2020, já teria sido executado um montante de R$ 13,98 bilhões de despesas 
emergências para combater o coronavírus. Será que esse montante já estaria previsto na 
lei orçamentária de 2020?
Conforme vimos nesta aula, é possível concluir que a LOA de 2020 foi elaborada e 
votada no exercício de 2019, ou seja, sem a possibilidade de prever os vultuosos gastos 
observados em decorrência da pandemia. É nessa circunstância que surge a possibilidade 
de inserir crédito adicionais na dotação originária
No caso em questão, uma das ações adotadas pelo Poder Executivo, por meio da 
Medida Provisória n. 929 de 25 de março de 2020, foi a abertura de crédito extraordinário
para enfrentamento das emergências decorrentes do coronavírus (Brasil, 2020b). Esse tipo
de crédito, conforme visto, não necessita de previsão de fontes.
FINALIZANDO 
Durante esta aula, falamos sobre os instrumentos orçamentários empregados no Brasil
para gestão do recurso público. Nesse sentido, trouxemos características relacionadas à 
validade, processo de inserção em situações fáticas, bem como o conteúdo abordado 
pelas leis orçamentárias. Por último, demonstramos as possibilidades inerentes às 
alterações possíveis dessas leis, assim como os fundos empregados para amparar créditos
adicionais.
No caso do Plano Plurianual, vimos que se trata de uma lei de médio prazo, 
empregada para estabelecimentos, de forma regionalizada, das diretrizes, objetivos e 
metas. Dessa maneira, esse dispositivo legal poderá possibilitar o direcionamento das 
demais leis orçamentárias.
Em relação ao LDO, estudamos que é uma lei de ligação do PPA e LOA. Para tanto, no 
seu conteúdo deverá versar sobre as prioridades do governo, despesas de capital e 
alterações na legislação tributária.
Já na LOA há a previsão de receitas e fixação de despesas, válidas para um exercício 
financeiro. Nesse caso, a dotação contida na lei acaba servindo como norteadora dos 
gastos públicos.
Nas situações em que essas previsões não sejam suficientes para amparar os gastos 
públicos, existe a possibilidade de inserção, no orçamento, dos créditos adicionais. Para 
tanto, a legislação prevê três modalidade: créditos suplementares, especiais e 
22
extraordinários. Nos dois primeiros casos, a lei determina que o poder público possua 
fontes de recursos.
PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Durante esta aula, debateremos sobre os princípios que regem o orçamento público 
brasileiro. Para tanto, primeiramente devemos entender o que são princípios nesse 
contexto.
Nas palavras do célebre jurista brasileiro Celso Antônio Bandeira de Melo, princípio, 
no âmbito jurídico, seria um “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce 
dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas” (Melo, 2014, p. 54). 
Portanto, ao falarmos de princípios no orçamento público, estamos trazendo premissas 
em torno das quais serão dispostas as leis que irão versar sobre as receitas e despesas no 
país.
Partindo dessas considerações, abordaremos princípios explícitos na Lei n. 4.320/1964,
bem como outros que adentraram em nosso ordenamento jurídico de maneira não 
expressa, mas produzindo os efeitos mencionados pela teoria.
TEMA 1 – PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS NA LEI N. 4.320/1964
A Lei n. 4.320 de 1964, no seu art. 2º, traz princípios explícitos na sua literalidade, 
mencionando que:
A Lei Do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa 
de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade a anualidade.
Nos próximos tópicos, debateremos as características desses princípios norteadores do 
orçamento público brasileiro.
1.1 PRINCÍPIO DA UNIDADE
O princípio da unidade, ou da totalidade, preconiza que as finanças públicas deverão ser 
regidas por um único orçamento. Silva (1962) lembra que essa exigência partiu da 
necessidade de que todas as ações financeiras do executivo fossem previamente apreciadas 
pelo parlamento. Em um ambiente de múltiplas peças orçamentárias, dada a extensão, 
dificultaria ou impossibilitaria esse tipo de controle.
No Brasil, embora esse princípio tenha adentrado em nosso ordenamento jurídico ainda 
em 1964 com a Lei n. 4.320/1964, somente tornou-se efetivo com a Constituição Federal de 
1988. Na década de 1980, conforme lembrado por Giacomoni (2017), existiam múltiplos 
orçamentos: fiscal, monetário e das estatais.
23
Na ocasião, somente o orçamento fiscal passava pela aprovação do congresso, sendo que
os demais eram totalmente deliberados pelo poder executivo. Como resultado, observa-se 
um orçamento fiscal usualmente controlado e o déficit público concentrando-se 
principalmente nas ações amparadas pelos outros orçamentos. Com a constituição de 1988, 
mais precisamente no parágrafo 5º do art. 165, o constituinte passou a determinar que o 
orçamento anual iria deliberar sobre assuntos relacionados ao orçamento fiscal; de 
investimento das empresas controladas pela União; e da seguridade social.
Com essa alteração, o orçamento passou a ser constituído por um único documento. 
Assim, embora existam múltiplos orçamentos, tratando de diversos assuntos, há uma 
consolidação das peças orçamentárias, que passam a constituir um único documento 
aprovado pelo poder Legislativo: a Lei Orçamentária Anual.
1.2 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Esse princípio está relacionado à abrangência do orçamento público, que deverá conter 
todas as receitas e despesas. É o que determina a literalidade dos arts. 2º e 3º da Lei n. 
4.320/1964, que, ao mencionarem a Lei Orçamentária Anual, versam sobre o seu conteúdo, 
que obrigatoriamente deverá conter previsões acerca da arrecadação, incluindo operações 
de crédito, bem como os gastos para investimento e manutenção da máquina pública.
Não obstante a isso, salienta-se que uma das razões da existência desse princípio em 
nossas regras orçamentárias está relacionada à necessidade de controle legislativo. Silva 
(1962) explica que esse princípio surgiu na França no século XIX, como condição necessária 
para que efetivamente ocorresse um controle parlamentar dos gastos financeiros do 
governo. Isso seria possível em função do congresso ter o conhecimentode todas as receitas
e despesas públicas, bem como ter a possibilidade de impedir que gastos fossem realizados 
pelo executivo, sem o seu prévio conhecimento.
Diante dessa realidade, é importante frisar que as despesas realizadas por empresas 
públicas e de economia mista não necessitam ser incluídas no orçamento público. De acordo
com o parágrafo 5º da CF de 1988, somente o orçamento de investimento dessas empresas 
deverão possuir previsão da Lei Orçamentária Anual. Giacomoni (2017) elucida que os gastos
operacionais dessas empresas não são considerados, em uma ótica mercadológica, como 
despesas públicas. Sendo assim, a exclusão dessas despesas no orçamento anual não fere o 
princípio da universalidade.
1.3 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE
O princípio da anualidade, ou periodicidade, prevê que o orçamento das receitas e 
despesas deverá ser elaborado e aprovado por um prazo específico. No caso brasileiro, em 
conformidade com o art. 34 da Lei n. 4.320/1964, deverá coincidir com o ano civil, ou seja, 
terá validade de 1º de janeiro até 31 de dezembro.
Vale destacar que essa temporalidade definida possui respaldos teóricos para existência. 
Esse princípio surgiu originariamente com a pretensão de conferir maior controle do poder 
24
legislativo, em relação às finanças públicas. Pactuando dessa ideia, Giacomoni (2017) cita o 
momento histórico do surgimento desse princípio, que adentrou no direito financeiro na 
Inglaterra, exigindo que o monarca recorresse anualmente ao Parlamento, a fim de aprovar 
os impostos, que teriam validade de um ano. Posteriormente, a preocupação também 
passou a incluir os gastos públicos, que também deveriam ser previamente apreciados pelo 
Parlamento. Com isso, o poder legislativo tinha maior controle das arrecadações e gastos 
públicos.
Ao longo da história, o princípio da anualidade, além de representar esse periódico 
controle legislativo, também significou um mecanismo de gerenciamento orçamentário. Silva
(1962) recorda que as estimativas anuais permitiam que o governo pudesse verificar a 
adequação da aplicação dos recursos públicos. Com isso, os serviços públicos que 
demonstrassem ineficiência, a título de exemplo, por inadequação da dotação orçamentária, 
poderiam ser analisados pelo executivo, nessa necessária revisão anual.
Em razão dessa importância, bem como da determinação legal da Lei n. 4.320/1964, esse 
princípio é aplicado na Lei Orçamentária Anual e na Lei de Diretrizes orçamentárias. No caso 
do Plano Plurianual (PPA), conforme visto anteriormente, a validade ultrapassa um exercício 
financeiro, mas não é considerado uma exceção a esse princípio. Conforme destacado por 
Piscitelli (2018), o PPA deve prever as despesas de capital e aquelas com duração continuada,
no entanto, para que essa aplicação de recurso ocorra efetivamente, deverá estar prevista na 
LOA. Portanto, as leis orçamentárias que estimam as receita e despesas obedecem a esse 
princípio.
As únicas exceções previstas constitucionalmente a essa regra são os créditos especiais e 
extraordinários. De acordo com o parágrafo 2º do art. 167 da CF, quando esses créditos 
forem autorizados nos últimos quatro meses do exercício, não sendo integralmente 
utilizados, serão incorporados no orçamento do ano subsequente. Tem-se, nesse caso, uma 
ressalva ao princípio da anualidade, necessária em função de situações excepcionais.
TEMA 2 – PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO E DA DISCRIMINAÇÃO 
Nesse tópico da nossa aula, iremos debater sobre os princípios do orçamento bruto e da 
discriminação. Esses dois princípios, embora possuam suas especificidades, assemelham-se 
por impor a necessidade de que o orçamento pública possua determinado nível de 
detalhamento. A seguir, daremos maiores detalhes sobre esses norteadores do direito 
financeiro.
2.1 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
De acordo com o princípio do orçamento bruto, as receitas e despesas deverão constar 
no orçamento anual pelo montante integral. Essa prerrogativa está contida no art. 6º da Lei 
n. 4.320/1964, cujo texto menciona que “todas as receitas e despesas constarão na Lei de 
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções”. Embora esse texto não traga 
explicitamente, trata-se de um princípio do orçamento público, infere-se, com base nas 
25
teorias do direito financeiro, que a norma estaria fazendo menção ao princípio do orçamento
bruto.
Ainda no campo conceitual desse princípio, podemos elucidar suas implicações nas 
finanças públicas de modo exemplificativo. Imagine o caso do reconhecimento das despesas 
com servidores públicos da União. É sabido que dependendo do montante dos proventos, 
há incidência do imposto de renda.
Dessa forma, o governo teria uma despesa com salários e, ao mesmo tempo, uma receita 
com tributos. Para o princípio do orçamento bruto, seria vedado apresentar somente a 
despesa líquida, descontando as receitas atreladas à sua ocorrência. O poder público deverá, 
nesse caso, estimar tanto as despesas como as receitas, muito embora a ocorrência das duas 
estejam intimamente relacionadas.
Frente a essa realidade de abrangência orçamentária, o poder legislativo teria maior 
controle em relação às receitas e despesas públicas. É o que sugere Jèze (1922, citado por 
Silva, 1962), ressaltando a relevância do orçamento bruto, como medida imprescindível para 
o controle financeiro, já que, para o autor, não existiriam razões para que alguma receita ou 
despesa fosse subtraída do controle parlamentar.
Não obstante a essa realidade, constata-se que as atividades empresariais desenvolvidas 
pelo Estado acabam por trazer uma exceção a esse princípio orçamentário. Giacomoni 
(2017), ao fortalecer essa ideia, lembra do florescimento das atividades econômicas 
desenvolvidas pelo poder público, como a construção de estradas de ferro, mineração, 
correio, dentre outras situações em que foram empregados recursos públicos, obtendo 
algum tipo de receita. Nesses casos, como destaca o autor, seria inviável a evidenciação de 
todas as receitas e despesas públicas nessas atividades empresariais do Estado.
No Brasil, frente a essa realidade e complexidade, os recursos provenientes das atividades
empresariais são evidenciados de forma líquida. No projeto de Lei n. 22, de 2019, o 
Orçamento da União estava prevendo receitas com participação em empresas públicas em 
um montante de R$ 13,5 bilhões, ou seja, observa-se uma evidenciação líquida da 
participação governamental em empresas. No demais casos, há observância do princípio do 
orçamento bruto.
2.2 PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO
Orienta que o orçamento público deverá conter detalhamento das despesas e receitas 
públicas. Essa prerrogativa clássica do orçamento é verificada na norma brasileira, no art. 5º 
da Lei n. 4.320/1964, cujo texto dispõe que:
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente a despesas de pessoal, materioal, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no 
art. 20 e seu parágrafo único.
26
Perceba que o legislador, ao proibir dotações globais, traz o nítido reconhecimento do 
princípio da discriminação. As despesas e receitas deverão ser dispostas pormenorizadas 
para apreciação e aprovação do parlamento.
Nesse contexto, Silva (1962) adverte que o nível desse detalhamento poderá representar 
um limite a eficiência na gestão governamental. A autora embasa o referido argumento com 
as características preditivas do orçamento, que por vezes não são exatas, em função das 
oscilações mercadológicas que podem alterar os preços de produtos e serviços previstos, ou 
até mesmo mudanças nas necessidades populacionais. Dessa forma, sugere-se que o poder 
público deverá encontrar um nível adequado de especificidade, de maneira que não anule a 
ação executória dos gastos previstos.
Giacomoni (2017), diante desse fato, cita que o nível de profundidade das informações 
presentes no orçamento, deve ser adequado ao atendimento dos seus diferentes papéis, 
como administrativo, econômicoe contábil. No capítulo 4 do Manual Técnico de Orçamento 
(2020), por exemplo, em observância ao princípio da discriminação, determina que as 
despesas públicas deverão possuir uma classificação qualitativa (com uma estratificação for 
esfera, institucional, funcional, programática e com outras informações sobre a ação do 
governo) e quantitativa.
Para Silva (1962), a adoção desse princípio é tida como um reforço ao controle exercido 
pelo poder legislativo, em relação as atividades do executivo. Condizente com essa realidade,
a parte final do art. 5º da Lei n. 4.320/1964 traz ressalvas a obrigatoriedade de adoção do 
princípio da discriminação. O referido dispositivo remete ao art. 20 da mesma lei, o qual traz 
uma exceção em relação aos programas especiais, que, nesse caso, estariam liberados para 
receber dotações globais. Seria o caso, a título de exemplo, dos programas de proteção à 
testemunha. Nessa hipótese, o detalhamento dos beneficiários poderia comprometer a 
finalidade do programa.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 2000), no inciso III do art. 5º, 
também traz uma ressalva ao princípio da discriminação. Trata-se da necessidade de 
previsão, no orçamento anual, de uma reserva de contingência, constituída para atender a 
despesas derivadas de eventos indefinidos. Nesse caso, podemos citar de maneira 
exemplificativa as possibilidades de enchentes, vendavais, bem como outras calamidades 
públicas em que o governo não possui estimativas precisas, para realizar um detalhamento 
das dotações orçamentárias que serão necessárias.
TEMA 3 – PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
De acordo com o princípio da exclusividade, a Lei do Orçamento Anual não poderá versar
sobre assunto que não esteja relacionado a previsão da receita e fixação da despesa. É o que
estabelece o parágrafo 8º do art. 165 da CF 88, cujo texto literal é expresso a seguir:
27
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Com essa limitação prevista nesse dispositivo constitucional, tem-se como objetivo evitar 
que a simplificação do processo legislativo da LOA, seja empregado para deliberar assuntos 
não relacionados ao direito financeiro. Em outras palavras, o executivo não poderia propor, 
na lei orçamentária, alterações como no código tributário nacional ou penal.
Diante dessa realidade, Giacomoni (2017) comenta que, durante a Primeira República, a 
lei orçamentária trazia dispositivos estranhos, denominados caudas orçamentárias, por serem
acoplados ao conteúdo financeiro. Silva (1962), transcrevendo sobre os abusos dessa época, 
lembra que o processo de desquite já chegou a ser alterado pela lei orçamentária. Essas 
distorções foram findadas com a Reforma Constitucional de 1962, em que se inclui os 
fundamentos do princípio da exclusividade.
Apesar dessas restrições sobre o conteúdo da lei orçamentária, o constituinte deixou 
expressa algumas flexibilizações. É o caso da autorização para abertura de créditos 
suplementares e a contratação de operações de créditos, que poderão estar contidas na 
LOA.
Outros países dispõem de outras ressalvas relacionadas ao conteúdo permitido para a lei 
financeira. De acordo com Silva (1962), na França e Inglaterra, esse tipo de norma permite a 
introdução de inovações na área fiscal. A autora ressalta que essa prerrogativa dá maior 
amplitude à empregabilidade das leis financeiras, que deixam de unicamente dispor sobre 
previsão de receitas e fixação de despesas.
TEMA 4 – PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA 
Esse princípio propõe que a arrecadação pública não seja vinculada a determinadas 
despesas. Em uma abordagem similar, Silva (1962) descreve que esse princípio traz a 
orientação de que todas as receitas públicas sejam direcionadas para uma conta única, para, 
então, serem empregadas para a realização dos gastos públicos. A autora, no entanto, 
ressalta que ao longo da história a aplicabilidade dessa orientação foi ressalvada em diversos
dispositivos legais.
A taxa, por exemplo, que é um tipo de tributo e, consequentemente, implica em uma 
receita pública, possui grande parte da sua arrecadação vinculada. Lembrando que esse 
tributo, conforme explicado Alexandre (2019), é divido em taxa de polícia e taxa de serviço.
No primeiro caso, há o exercício da função administrativa do poder público para 
fiscalização, como é o caso da taxa de bombeiros. Na segunda hipótese, ocorre a cobrança 
do poder público para realização de determinado serviço, como coleta pública de lixo. 
28
Nessas situações, os valores cobrados são direcionados para o financiamento da própria 
atividade pública, que originou a cobrança da taxa.
Não obstante a isso, nota-se que, no próprio texto constitucional, que traz implicitamente
o princípio da não vinculação, menciona algumas exceções ao atrelamento das receitas com 
impostos. De acordo com o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal de 1988, seria 
vedada a “vinculação de receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa”. No entanto, 
constata-se que no próprio disposto legal são mencionadas ressalvas, como destinação de 
recursos para saúde e educação.
No caso da educação, somente a título de exemplo, o art. 212 da CF de 1988 determina 
que os Estados, Distrito Federal e Municípios devem destinar no mínimo 25% das receitas 
provenientes de impostos para educação. Nesse caso, observa-se nitidamente uma 
vinculação da receita pública a determinadas despesas.
Essa destinação prévia do produto da arrecadação pública pode representar um 
empecilho para uma gestão eficaz dos recursos. Para Laufenburger (1948, citado por Silva, 
1962), ao destinar dotações mínimas de repasse para determinados setores, poderia exceder 
o que de fato é preciso, gerando consequentemente desperdícios. Outrossim, essa redução 
da discricionariedade de empregabilidade da arrecadação pública acaba por limitar o 
montante que o governante poderia destinar para atividades que notadamente demonstram
maior carência de recurso público.
Silva (1962) ainda ressalta que a vinculação das receitas públicas também seria um 
obstáculo para o enfrentamento de crises econômicas. No caso da necessidade de encarar 
períodos inflacionários, por exemplo, as políticas fiscais de redução do gasto público para 
melhoramento da liquidez do mercado teriam uma redução da eficiência, tendo em vista que
parte da arrecadação já é previamente “carimbada” para uma destinação específica.
É importante lembrar que estamos fazendo somente menção às consequências da não 
observância do princípio da não afetação da receita. Desconsideramos, nesse caso, as 
questões ideológicas relacionadas as motivações legislativas para exigir que o governo 
direcione parte dos recursos público para despesas que são notadamente relevantes para o 
desenvolvimento nacional, como saúde e educação.
TEMA 5 – OUTROS PRINCÍPIOS 
Além dos princípios vistos até agora, constam na literatura, bem como implicitamente na 
CF de 1988, outras premissas norteadoras do orçamento brasileiro. Neste último tema, 
falaremos sobre o princípio da legalidade, do equilíbrio, da programação, da publicidade e 
clareza, e da proibição do estorno.
5.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
29
Não é algo exclusivo do direito financeiro, já que embasa todas as ações do poder 
público. Essa orientação tem origem na literatura constitucional, mais precisamente no inciso
II do art. 5 da CF de 1988, cujo texto determina que “ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Dessa forma, infere-se que o orçamento somente trará algum tipo de obrigação, caso 
seja realizado por lei. Em função da observação desse preceito fundamental, bem como do 
art. 165 da CF de 1988, é que o PPA, LDO e LOA são editados em forma de lei ordinária.
Decretos e medida provisória tambémsão instrumentos hábeis para produzir efeitos no 
direito financeiro. Esse tipo de norma tem uma empregabilidade limitada no orçamento 
público, conforme dispõe o art. 44 da Lei n. 4.320/1964 e o art. 62 da CF de 1968. Em 
obediência a esses dispositivos, os decretos executivos e a medida provisória serão 
empregadas para abertura de crédito extraordinário, nos casos de relevante urgência.
 Por último, destacamos que, conforme já mencionado em aulas precedentes, o 
orçamento público, de maneira geral, possui caráter autorizativo. Squizzato (2013) lembra 
que, ao estabelecer determinada despesa no orçamento, não há que se falar em obrigação 
de execução, mas em uma autorização para exercer a prerrogativa legal. Obviamente, 
devemos ressaltar a existência de despesas já fixadas na Constituição, como de educação e 
saúde, cuja execução passa a ser obrigatória.
5.2 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
O equilíbrio orçamentário, como o próprio nome sugere, refere-se à necessidade de que 
os gastos públicos não sejam superiores à arrecadação. Giacomoni (2017) lembra que esse 
assunto já foi tratado de forma direta pela Constituição de 1967, cujo texto mencionava que 
as despesas autorizadas não poderiam ultrapassar a estimativa das receitas. Assim, no 
âmbito das previsões orçamentárias não poderia ocorrer déficit.
A Constituição de 1988 não trouxe as mesmas implicações do equilíbrio orçamentário, 
previstas pelos constituintes de 1967. No entanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) 
alegou essa premissa no inciso I do art. 4º, em que reza que a LDO irá dispor sobre 
“equilíbrio entre receitas e despesas”. No decorrer dessa lei, outros dispositivos trazem 
implicitamente a preocupação do legislador em relação ao equilíbrio das contas públicas.
De modo exemplificativo, temos o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo texto 
traz as possibilidade de renúncia de receita. Nessa situação, uma redução das alíquotas dos 
impostos, por exemplo, deverá ser acompanhada das estimativas de impacto no orçamento 
público, além de acompanhamento de medidas compensatórias da referida renúncia da 
receita. Em outras palavras, observa-se uma preocupação em relação ao equilíbrio das 
contas governamentais.
Para Piscitelli (2018), a situação das contas do governo brasileiro, notadamente deficitária,
realça a necessidade de observância desse princípio do direito financeiro. Sugere-se, com 
30
isso, que promover medidas de equilíbrio entre a arrecadação e o gasto público, possuem a 
potencialidade de trazer uma situação fiscal mais adequada para as finanças do país.
5.3 PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
Com a ampliação das funções orçamentárias, que deixaram de ser unicamente um 
mecanismo de controle legislativo dos gastos públicos, surge as ideias que embasaram o 
surgimento do princípio da programação. Para Giacomini (2017), trata-se de um pressuposto
que representa uma evolução do orçamento público, cooperando para planejamento e 
gerenciamento dos recursos.
Essa ideia possui relação íntima com o orçamento programa, visto nas aulas precedentes. 
De acordo com esse mecanismo de organização do orçamento, os gastos seriam 
empregados em determinadas tarefas para o atingimento de uma finalidade específica. A 
atenção acaba sendo direcionada para o resultado que deverá ser alcançado e não 
exclusivamente nos tetos dos gastos, trazendo uma visão gerencial para a administração do 
recurso público.
5.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA CLAREZA
Esses dois princípios estão relacionados à necessidade de divulgação das leis 
orçamentárias, de maneira acessível aos usuários que irão utilizar as informações. Além de 
estarem dispostas para consulta, também deverão ser compreendias não somente por 
especialistas.
Em relação à publicidade, assim como ocorre em outras ações do poder público, é 
prerrogativa necessária para que o ato tenha validade. De maneira geral, nota-se que essa 
exigência no art. 37 da CF de 1988, em que o princípio da publicidade acaba figurando como
uma das regras a serem observadas pela Administração Pública. No âmbito orçamentário, 
temos de modo exemplificativo, o parágrafo 3º do art. 165 da CF 1988, o qual determina que
o poder executivo deverá publicar relatório da execução orçamentária. Dessa forma, existe 
previsão legal para que as ações orçamentárias sejam divulgadas pelo público.
Não obstante a isso, Giacomoni (2017) destaca que essas divulgações, para que seja 
utilizada por um público de não especialista, necessita obedecer ao princípio da clareza. Para
tanto, o autor sugere que os relatórios orçamentários possuam comentários, ampliando a 
maneira sintética que vem sendo divulgada.
5.5 PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO
O princípio da proibição do estorno reza que, ao executar as dotações orçamentárias, o 
poder público não poderá realizar remanejamentos, transposições ou transferências sem 
31
uma prévia autorização legislativa. Essa disposição está prevista no inciso VI do art. 167 da 
CF de 1988. Com isso, os instrumentos legais que versam sobre o orçamento acabam 
também servindo como parâmetro para o controle da realização das estimativas dos gastos 
governamentais.
Não obstante a isso, vale ressaltar que a norma prevê ressalva a esse princípio. De acordo
com Emenda Constitucional 85 de 2015, será possível remanejar, transpor e transferir 
recursos para atividades de ciência, tecnologia e inovação, sem a necessidade de autorização
do poder legislativo. 
NA PRÁTICA 
O prefeito de determinado município do interior de Santa Catarina propôs dois projetos 
de lei orçamentária. Um deles tinha o propósito de atender a população residente na Zona 
Sul da cidade, sendo que o outro, por consequência, objetivava abarcar receitas e despesas 
dos residentes na Zona Norte. O executivo do referido município justificou que a 
necessidade de fragmentação do projeto se dava em função das diferentes necessidades da 
população, distribuição de renda no território do município, bem como nível de dificuldade 
de aprovação de uma única lei.
Nesse caso hipotético, à luz dos princípios norteadores do orçamento brasileiro, seria 
possível a aprovação de duas leis orçamentárias?
FINALIZANDO
Ao longo desta aula, foram apresentados os princípios norteadores do orçamento 
brasileiro. Esses premissas são encontradas de forma implícita e explícita na norma, servindo 
como guia para as ações que envolvem o direito financeiro.
Frente a essa realidade, primeiramente trouxemos uma abordagem sobre os princípios 
que são citados na Lei n. 4.320/1964: princípios da unidade, da universalidade e da 
anualidade. Respectivamente, esses princípios orientam que deverá existir somente uma Lei 
Orçamentária para o ente público, o qual terá que abarcar todas as receitas e despesas, por 
um ano.
Também trouxemos para a discussão o nível de detalhamento exigido para a lei 
orçamentária. O princípio do orçamento bruto, nesse contexto, orienta que a lei definidora 
das receitas e despesas, deverá trazer os montantes pelo valor bruto, sem considerar 
deduções. Além disso, essas informações deverão conter um nível de detalhamento, 
respeitando o princípio da discriminação.
Não obstante a isso, essa lei orçamentária não poderá versar sobre todo e qualquer 
assunto. De acordo com o princípio da exclusividade, a lei orçamentária, de modo geral, 
deverá trazer somente assuntos relacionados à fixação de despesas e previsão de receitas.
32
Essas receitas previstas nesse orçamento não deveriam estar vinculadas a determinada 
despesas, caso fosse integralmente observado o princípio da não afetação da receita. No 
entanto, como vimos durante a aula, essa prerrogativa possui uma série de ressalvas na lei 
brasileira, fazendo com que parte da arrecadação já possua uma destinação específica.
Por último, trouxemos outros princípios que também influenciam o orçamento brasileiro, 
a saber: o princípio da legalidade, do equilíbrio, da programação, da publicidade e clareza, e 
da proibição do estorno.
Esses princípios vistos no decorrer destaaula não são absolutos em nossas disposições 
legais. Além de preverem exceções, dão espaço para que novos princípios surjam nas 
deliberações legais, de acordo com as evoluções do orçamento público.
DESPESAS PÚBLICAS
Talvez, ao se deparar com o subtítulo anterior, que serve para introduzir esta aula, você 
tenha pensado sobre diversas aplicações de recursos na esfera pública, como na conservação
de ruas, parques, prestação de serviços na área da saúde, entre outras destinações. Tudo 
isso, de fato, faz parte do que chamamos de despesas públicas. No entanto, o seu conceito 
não está somente vinculado ao bem-estar social. No decorrer desta aula, veremos que os 
gastos públicos também podem cooperar para o desenvolvimento econômico.
Não obstante a isso, constataremos também que as despesas públicas possuem algumas 
peculiaridades próprias do setor governamental, como classificação; etapas a serem 
cumpridas; inscrição em restos a pagar; ou reconhecimento de despesas de exercícios 
anteriores. Ao longo desta aula, falaremos sobre esses tópicos, explorando questões legais 
atinentes a esses assuntos.
TEMA 1 – O QUE É A DESPESA PÚBLICA 
Destinamos este primeiro item da aula para falarmos sobre o conceito de despesa no 
âmbito público, bem como de suas implicações no contexto econômico e da eficiência da 
sua aplicação.
1.1 CONCEITO
Nas palavras de Squizzato (2013), a despesa pública pode ser interpretada no sentido 
amplo e no estrito.
No sentido amplo, entende-se como despesa todo gasto empregado para satisfazer 
necessidades públicas. Nesse contexto, estaria incluída tanto a compra de bens de capital, 
que é o caso de ambulâncias e tratores, como a manutenção da atividade estatal, em que se 
tem, por exemplo, o gasto com salários e materiais de expediente.
33
Já no sentido estrito, tem-se a palavra despesa sendo utilizada na acepção orçamentária, 
em que se sugere a existência de leis autorizativas para que o governo possa realizar 
dispêndios. Essa interpretação possui respaldo na Constituição Federal. De acordo com o 
inciso II do art. 165 desse dispositivo legal, o Poder Público não está autorizado a realizar 
despesas que não estejam devidamente aprovadas em lei (Brasil, 1988).
1.2 CRESCIMENTO DA DESPESA PÚBLICA NO CONTEXTO ECONÔMICO
No século XX, as economias mundiais apresentaram um crescimento das despesas 
públicas em relação ao seu Produto Interno Bruto (PIB). De acordo com Giacomoni (2017), 
essa realidade foi percebida não somente em economias socialistas, mas também em 
grandes economias capitalistas como as dos Estados Unidos, Alemanha e Reino Unido. No 
caso dos Estados Unidos, de uma despesa que representava 6,5% do PIB, em 1890, a 
despesa pública passou para cerca de 40% do PIB, na década de 1990. No Brasil, a situação 
não foi diferente. Conforme lembrado por Silva (1979, citado por Giacomoni, 2017), a 
despesa pública brasileira representava 17% do PIB em 1947, passando a 25% do PIB em 
1969. Levantamento realizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apontou
que, em 2016, os gastos públicos brasileiros já alcançaram a marca de 42,5% do PIB 
(Izquierdo; Pessino; Vuletin, 2018).
Nos pressupostos teóricos de Wagner (1959, citado por Giacomoni, 2017), cujo trabalho 
buscou identificar hipóteses que justificassem o crescimento das despesas públicas, inferiu-
se que os gastos públicos são elevados na medida em que há um crescimento econômico. O
próprio autor cita três razões que tentam abonar essa hipótese: elevação da função 
administrativa e na área de segurança; elevação da demandas pelo bem-estar social; 
interação direta e indireta do governo com o setor produtivo, nas questões que envolvem 
combate a monopólios e necessidade de investimento em tecnologias (Wagner, 1959, citado
por Giacomoni, 2017).
Ainda no âmbito econômico, outro estudo sobre as variabilidades da despesa pública 
pode ser encontrado nos trabalhos de Keynes (1982). O autor sugere a possibilidade de 
utilização de políticas fiscais pelas economias nacionais, elevando os gastos em momentos 
de recessão econômica, reduzindo-os em situações de crescimento. Essa seria uma política 
governamental intervencionista, utilizando gastos públicos em maior volume, principalmente
em ocasiões em que se notam desemprego e redução de consumo. Diante dessa realidade, 
Matias-Pereira (2017) cita que, com os estudos de Keynes (1982), os dispêndios estatais 
passaram a ter um papel fundamental nos estímulos da atividade econômica. Ou seja, além 
de as despesas subsidiarem o funcionamento da máquina estatal, também teriam a 
capacidade de promover impulsos para o crescimento econômico.
1.3 INEFICIÊNCIA NO GASTO PÚBLICO
Conforme vimos anteriormente, a despesa pública pode desempenhar um papal 
fundamental na promoção do crescimento econômico e, consequentemente, na do bem-
estar social. Todavia, para que essa hipótese seja percebida em situações reais, é necessário 
34
eficiência no emprego desses recursos, o que por vezes não é percebido nos diversos 
contextos econômicos. De acordo com os estudos apresentados pelo BID, países da América 
Latina apresentam problemas na alocação de recursos públicos (Izquierdo; Pessino; Vuletin, 
2018). Isso pode ser percebido na realização de compras, cuja ineficiência chega, em média, 
a 4,4% do PIB dos países latinos. Em outras palavras, se gasta mais do que o necessário para 
o atingimento dos benefícios que a despesa deveria oferecer para o contexto público.
Os achados do BID sugerem que os governos deveriam analisar melhor os seus gastos, se
possível utilizando ferramentas que forneçam taxa de retorno (Izquierdo; Pessino; Vuletin, 
2018). Em face dessa visão de gastos, o governo poderia tomar decisões analisando o custo-
benefício de suas despesas, aplicando recursos em gastos de maior retorno para o país.
TEMA 2 – CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA 
Agora que já sabemos o conceito da despesa pública, bem como suas implicações no 
contexto econômico, debateremos a classificação desse tipo de gasto. A estratificação da 
despesa em diferentes eixos coopera para a organização e controle dos gastos, tanto em 
questões orçamentárias quanto contábeis.
2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRIA E DESPESA EXTRAORÇAMENTÁRIA
Uma das classificações da despesa pública é em função da maneira com que ela toma 
parte nas finanças públicas. Ou seja, se é fixada por leis específicas que ditam os rumos do 
orçamento, sendo aprovada previamente pelo Poder Legislativo; ou se à margem desses 
instrumentos legais. Tendo essa distinção, é possível estratificar doutrinariamente a despesa 
em: orçamentária e extraorçamentária.
Nas circunstâncias em que há previsão legal da despesa nas leis orçamentárias ou nos 
créditos adicionais a essas leis, ela é classificada como orçamentária. Nesse caso, é 
necessário que o gasto siga algumas etapas, contemplando sua aprovação prévia pelo Poder
Legislativo, bem como o seu estágio de execução, que será aprofundado no Tema 3 desta 
aula. Cumpre ainda mencionar que o maior volume de desembolsos realizados pelo Poder 
Público é orçamentário. Conforme vimos nos conteúdos precedentes, é característica do 
orçamento brasileiro a necessidade de apreciação prévia, pelo Poder Legislativo, da 
realização de despesas como para construção de hospitais, escolas ou até mesmo para 
pagamento de salários.
A lei, no entanto, comporta exceção para as despesas que também podem ocorrem sem 
que estejam previstas nas leis orçamentárias. Nesse caso, estamos diante das despesas 
extraorçamentárias. Obviamente que, em respeito ao princípio da legalidade, os casos 
desse enquadramento são restritos a apenas algumas possibilidades. De maneira 
exemplificativa dos créditos extraorçamentários, temos as devoluções dos valores 
depositados em contas públicas, a título de cauções. Ou seja, para realizar determinado 
contrato com entidades públicas, por vezes é necessário que o fornecedor realize um 
depósito, que recebe o nome de caução, justamente por servir como garantia do objeto 
35contratado. Por possuir uma natureza essencialmente transitória, em sendo cumpridos os 
aspectos firmados previamente por esses contratos, o Poder Público deverá realizar a 
devolução dos valores para o depositante. Essa saída de recursos é registrada como despesa 
extraorçamentária.
2.2 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
A classificação institucional da despesa pública evidencia a unidade governamental em 
que o gasto será realizado. Para Giacomoni (2017), as principais contribuições desse tipo de 
estratificação estão no fato de permitir comparações entre órgãos; identificar o órgão 
responsável pelo gasto; servir como base para um programa de custeio. Por outro lado, o 
autor também cita que essa classificação acaba sendo de maior relevância para o 
administrador do órgão do que para a população e a instância do Poder Legislativo que 
aprovará o orçamento.
No que tange ao modo de discriminação das despesas por classificação institucional, 
temos como parâmetro os preceitos estabelecidos nos art. 13 e 14 da Lei n. 4.320/1964. 
Infere-se, desse fragmento normativo, que as despesas são classificadas segundo órgãos e 
unidades orçamentárias (Brasil, 1964). Nesse sentido, compreendem-se como órgãos as 
unidades administrativas, como o Ministério da Educação e o Ministério da Defesa. Por outro
lado, as unidades orçamentárias seriam as divisões desses órgãos, como a Universidade 
Federal do Rio Grande do Sul e o Comando do Exército.
Giacomoni (2017) destaca que, nesse contexto, a unidade orçamentária possui maior 
relevância, no quesito de despesa pública. Isso se justifica em função de a dotação 
orçamentária ficar alocada nessa classificação institucional.
2.3 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
A classificação funcional da despesa pública está relacionada à finalidade do gasto 
público. Ou seja, se o dispêndio será direcionado para a educação, a saúde, a defesa ou a 
outras possibilidades inerentes à ação estatal.
De acordo com a Portaria n. 42/1999, esse tipo de divisão classifica a despesa por função 
e subfunção (Brasil, 1999). Função, nesse contexto, é o maior nível de agregação dos gastos, 
sendo mais bem especificado no segundo nível, que é o da subfunção. De forma 
exemplificativa, pode ocorrer de a despesa ser classificada na função educação e na 
subfunção ensino superior.
Um dos benefícios desse tipo de segregação dos gastos é a possibilidade de confrontar 
as despesas no decorrer de períodos. De acordo com Giacomoni (2017), uma das principais 
finalidades dessa classificação é fornecer dados estatísticos acerca da variabilidade do gasto 
nos diferentes eixos de aplicação de recurso. Com isso, torna-se possível saber se 
determinado governo vem dando relevância para, por exemplo, educação, saúde ou defesa 
nacional.
36
2.4 CLASSIFICAÇÃO PROGRAMÁTICA
A classificação programática da despesa pública está diretamente relacionada às ideias 
do orçamento. Conforme explicado por Crepaldi (2013), no orçamento brasileiro os recursos 
estão vinculados a determinados objetivos, que acabam sendo refletidos nos instrumentos 
orçamentários. Essa classificação, por consequência, teria a potencialidade de indicar esses 
objetivos, facilitando o acompanhamento da realização do gasto público.
De acordo com o Manual de contabilidade aplicada ao setor público (Mcasp), a 
classificação programática divide as despesas em:
a. Programa: organiza a ação do governo para solucionar determinado problema.
b. Ação: são as operações realizadas para atender os programas. Subdivide-se em 
atividades (realizadas de modo permanente), projetos (ação por um determinado período) e 
operação especial (Brasil, 2018).
De modo exemplificativo dessa classificação, temos o programa Conecta Brasil, presente 
no Plano Plurianual da União (PPA) 2020-2023, que estabeleceu como objetivo o acesso 
universal à comunicação, no país. Como ação de realização desse programa, o governo 
definiu a implantação de infraestrutura para o projeto Centro-Oeste Conectado, no 
montante de R$ 50 milhões, com data estimada de término em 2023 (Brasil, 2019).
Para Giacomoni (2017), essa classificação seria a forma mais moderna de segregação dos 
gastos. Essa concepção deriva do fato de a classificação programática permitir a verificação 
das realizações do governo, diante das diversas demandas sociais.
2.5 CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA
A Lei n. 4.320/1964, no seu art. 12, definiu que as despesas públicas seriam discriminadas 
em categorias econômicas, a saber: despesas de capital e despesas correntes.
Giacomoni (2017) destaca que essa forma de separação da despesa coopera para o 
cálculo do PIB. Esse indicador macroeconômico abarca o consumo e o investimento em 
capital fixo realizado pelas famílias, empresas e governos. Dividindo-se as despesas do 
governo por categoria econômica, é possível fornecer à sociedade informações relacionadas 
aos dispêndios governamentais.
Diante disso, entende-se como despesas correntes aquelas que são destinadas ao 
custeio da atividade estatal. Incluem-se, nesse rol, os gastos com pessoal e encargos sociais; 
com juros e encargos da dívida pública; bem como outras despesas que não estão ligadas 
diretamente à aquisição de capital físico.
Na outra esfera dessa classificação, temos as despesas de capital, cuja destinação é 
direcionada à aquisição de bens físicos e à amortização da dívida pública. De modo 
exemplificativo, podemos citar a compra de móveis e equipamentos eletrônicos; a 
37
construção de novos edifícios; e o pagamento do montante principal da dívida, já que os 
encargos são classificados como despesas correntes.
TEMA 3 – ESTÁGIO DA DESPESA 
Diferentemente do que ocorre na iniciativa privada, no setor público as despesas passam 
por diferentes etapas. Esse processo irá facilitar a organização dos recursos nas esferas 
orçamentária, contábil e financeira, cooperando também para o devido controle dos gastos 
públicos. Conforme descreveremos a seguir, a despesa pública deverá seguir passos 
definidos nos dispositivos legais, abarcando seu planejamento e execução.
3.1 PLANEJAMENTO
O processo de planejamento da despesa pública é iniciado com a fixação das despesas 
na lei orçamentária. Conforme vimos nos conteúdos precedentes, a Lei Orçamentária Anual 
(LOA), que é aprovada pelo Poder Legislativo, conterá a discriminação das despesas para o 
próximo exercício. A Constituição Federal de 1988 veda a ocorrência de despesas que 
excedam os montantes planejados. De acordo com o inciso II do art. 167 da Magna Carta, 
não seria possível “[...] a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (Brasil, 1988).
Após a fixação dos montantes que serão utilizados a título de despesas, chega o 
momento da realização do processo de formalização da escolha dos fornecedores, 
usualmente por meio de licitação. Nesse processo, em obediência à Lei n. 8.666/1993, tem-
se o propósito de eleger a proposta mais vantajosa para o Poder Público.
3.2 EXECUÇÃO
Em linha cronológica, após o devido planejamento da despesa pública, chega o momento
da sua execução. De acordo com a Lei n. 4.320/1964, essa fase é constituída por três etapas: 
empenho, liquidação e pagamento (Brasil, 1964). Cada um desses passos possui 
características próprias e determina obrigações para as partes envolvidas.
O empenho, de acordo com o art. 58 da Lei n. 4.320/1964, é “[...] o ato emanado de 
autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não 
de implemento de condição” (Brasil, 1964). O ato administrativo, nesse contexto, é 
formalizado pela emissão da nota de empenho. Esse documento possui repercussões nas 
finanças públicas, separando o montante empenhado da dotação orçamentária inicial. Ou 
seja, nos controles orçamentários, há evidenciação de que parte das despesas já possui 
destinação, inclusive, normalmente, nominando o seu beneficiário. De acordo com o art. 61 
da Lei n. 4.320/1964, a nota de empenho irá indicar o nome do credor (Brasil, 1964).Acontece que, em situações reais, nem sempre essa hipótese é possível, como é o caso do 
pagamento de bolsas estudantis, em que, em função do número de beneficiários, ocorre 
que, usualmente, esses não são descritos nominalmente na nota de empenho.
38
No que tange à obrigatoriedade do governo com o fornecedor, é importante lembrar 
que, embora o texto da lei sugira que o credor já teria algum direito de recebimento, há de 
se destacar que, nessa fase, o fato gerador da despesa ainda não ocorreu (Brasil, 1964). Ou 
seja, a mercadoria ou o serviço contratado ainda estão pendentes de entrega ou prestação. 
Squizzato (2013) destaca, de forma interpretativa do dispositivo legal, que, nessa conjuntura, 
o credor, diante da emissão da nota de empenho, teria como garantia a reserva 
orçamentária do montante previamente contratado.
Ainda sobre o empenho, a Lei n. 4.320/1964 prevê a possibilidade de diferentes 
classificações, que dependem do valor e do tipo de despesa (Brasil, 1964). Nesse caso, o 
empenho poderá ser:
a. Empenho ordinário: voltado para despesas com valor determinado previamente, cujo 
pagamento é realizado de uma única vez. De modo exemplificativo, temos a aquisição de 
computadores e máquinas, pela Administração Pública, com valores já previamente 
estabelecidos e conhecidos no momento do empenho. 
b. Empenho estimativo: de acordo com o parágrafo 2º do art. 60 da Lei n. 4.320/1964, é 
empregado nos casos em que o montante da despesa não possa ser previamente 
determinado (Brasil, 1964). É o caso do consumo da energia elétrica, água e telefone, cujo 
volume utilizado pela Administração Pública somente pode ser estimado. 
c. Empenho global: aplicado nos casos em que há parcelamento da despesa pública, em 
obediência ao parágrafo 3º do art. 60 da Lei n. 4.320/1964 (Brasil, 1964).
Após essa etapa de empenhamento, chega o momento de conferir o efetivo atendimento
dos pressupostos contratuais, pelo credor. Trata-se da fase de liquidação, que, de acordo 
com o art. 63 da Lei n. 4.320/1964, “[...] consiste na verificação do direito adquirido pelo 
credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito” 
(Brasil, 1964).
Conforme citado por Crepaldi (2013), é nessa etapa que o credor passa a ter o direito de 
recebimento do valor previamente pactuado. Ou seja, começa a figurar como credor tanto 
na esfera orçamentária como na contábil e financeira. Para tanto, existe a necessidade de 
que a Administração Pública testifique a ocorrência da entrega da mercadoria ou da 
prestação do serviço, nos termos contratuais. Crepaldi (2013) lembra ainda que essas 
mercadorias ou serviços também deverão ser acompanhados de nota fiscal, fatura ou conta.
Após a conferência do cumprimento das condições contratuais, chega o momento de 
transferir os recursos financeiros para o credor, ação essa que ocorre na etapa de 
pagamento. Para que isso ocorra, o art. 64 da Lei n. 4.320/1964 determina que a autoridade 
administrativa emita uma ordem de pagamento, determinando a transferência de valores 
para o beneficiário (Brasil, 1964). Com isso, a fase de execução da despesa pública é 
devidamente encerrada. Ainda existe o processo de controle desses gastos que será 
39
detalhado em conteúdos posteriores, nos quais abordaremos os ditames da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Brasil, 2000).
TEMA 4 – RESTOS A PAGAR 
As despesas públicas, de modo geral, são programadas para que sejam empenhadas, 
liquidadas e pagas no mesmo exercício financeiro. Ocorre que, em algumas situações, esse 
dinamismo não é executado nesse prazo previsto. Imagine que determinada nota de 
empenho seja emitida somente na última semana do ano, para aquisição de novos 
computadores, de uma empresa localizada em outro estado que não o do contratante. 
Possivelmente, nesse caso hipotético, a liquidação dessa despesa irá ocorrer somente no 
próximo exercício. Surge, portanto, a hipótese de postergação de etapas da execução da 
despesa pública, para um exercício distinto daquele do seu empenho. No direito financeiro, 
denomina-se que a despesa é inscrita em Restos a Pagar.
4.1 MODALIDADE DE INSCRIÇÃO
De acordo com a art. 36 da Lei n. 4.320/1964, as despesas inscritas em Restos a Pagar 
serão estratificadas em dois grupos: processadas e não processadas (Brasil, 1964).
Consideram-se despesas processadas aquelas que já foram liquidadas num dado e 
mesmo exercício, estando pendente somente de transferência do montante financeiro para o
credor. Nesse caso, conforme previsto no Mcasp (Brasil, 2018), o Poder Público não poderá, 
em regra, cancelar o empenho. Ou seja, o Poder Público deverá reconhecer o compromisso 
nos seus demonstrativos contábeis, programando o pagamento para o período 
subsequente.
Existem, ainda, os casos em que as despesas não foram liquidadas, ou seja, estão 
pendentes do cumprimento de prerrogativas contratuais. Para o art. 35 do Decreto n. 
93.872/1986, esses empenhos deverão ser liquidados, salvo se:
a. vigente o prazo para o atendimento contratual, nas situações em que o fornecedor 
ainda possua prazo para entrega do produto ou prestação do serviço; 
b. a despesa esteja em fase de conferência, ou seja, a Administração Pública esteja 
testificando o cumprimento da obrigação contratual (usualmente, ocorre nos casos de 
mercadorias entregues ou serviços prestados no encerramento do exercício); 
c. correspondentes a transferências para instituições;
d. obrigações no exterior (Brasil, 1986).
Nessas hipóteses elencadas pela norma, o ente público teria a possibilidade de inscrever 
a despesa em Restos a Pagar Não Processados (Brasil, 1986). Ou seja, ficariam ainda 
pendentes as etapas de liquidação e pagamento do empenho, para o próximo exercício 
financeiro.
4.2 LIMITAÇÕES
40
Além dos critérios de inscrição das despesas em Restos a Pagar elencados anteriormente, 
a legislação ainda estabelece algumas limitações concernentes à inscrição de Restos a Pagar 
no final do mandato eleitoral; ao prazo de liquidação dos Restos a Pagar; e também ao 
tempo determinado para reclamação de crédito, em face do Poder Público.
No que tange às inscrições em Restos a Pagar no último ano de mandato eleitoral, a Lei 
de Responsabilidade Fiscal, no seu art. 42, veda que: “Nos últimos dois quadrimestres do seu 
mandato, contrair obrigações de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro 
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente 
disponibilidade de caixa para este efeito” (Brasil, 2000). Em outras palavras, essa seria uma 
forma de inibir as chamadas heranças fiscais, representadas por despesas devidamente 
empenhadas, mas inscritas em Restos a Pagar. Tal manobra acabava por prejudicar o fluxo de
caixa do próximo exercício, em função da necessidade de honrar com obrigações contraídas 
e não pagas por administrações anteriores.
Não obstante isso, é importante ressaltar, ainda, que existe prazo para liquidação das 
despesas inscritas em Restos a Pagar. Os Restos a Pagar não processados, em conformidade 
com o parágrafo 2º do art. 68 do Decreto n. 93.872/1986 e suas alterações, caso não sejam 
liquidados até 30 de junho do ano subsequente à sua inscrição, serão bloqueados (Brasil, 
1986). Excetuam-se dessa regra as despesas relacionadas ao Ministério da Saúde e as 
decorrentes de emendas individuais impositivas.
Para os casos de Restos a Pagar bloqueados, a lei prevê hipóteses de desbloqueio. De 
acordo com o parágrafo 4º do Decreto n. 93.782/1986, nas situações em que a execução da 
despesa tenha se iniciado preteritamente a 30 de junho, mas não tenha sido encerrada, 
causando por consequência o bloqueio da despesa, o Poder Público poderá desbloqueá-la 
(Brasil, 1986).
Por último, citamos os casos das despesas liquidadas e não pagas, inscritas ou não nos 
Restos a Pagar. Em vista disso, o particular, em observância das normas do Código Civil, teria 
um prazo de cinco anos para reclamar o seu crédito, do Poder Público (Brasil, 2002). Findo 
esse prazo,não há que se falar em direito de recebimento dos cofres públicos.
TEMA 5 – DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES 
Nos tópicos anteriores, apresentamos as etapas da execução da despesa, que vão do 
empenho até a transferência do valor financeiro para o credor. No entanto, conforme 
previsto na Lei n. 4.320/1964, há possibilidade de a despesa ocorrer previamente ao 
empenho (Brasil, 1964). Trata-se das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), cuja 
possibilidade de enquadramento está contida no parágrafo 2º do art. 22 do Decreto n. 
93.872/1986:
a. pagamento não processado no período de empenho: ocorre, por exemplo, quando o 
empenho foi anulado por alguma razão, mas o credor honrou com o compromisso 
contratual; 
41
b. Restos a Pagar com prescrição interrompida: nesse caso a inscrição, em Restos a Pagar, 
da despesa é tida como cancelada, mas ainda subsistem os direitos do credor; 
c. obrigações reconhecidas após o término do exercício: hipótese em que o fato gerador 
da despesa ocorre em determinado ano, mas o seu lançamento somente é processado no 
exercício subsequente. É o caso, a título de exemplo, de determinado servidor que requer o 
auxílio-paternidade somente no ano seguinte ao do nascimento do filho (Brasil, 1986).
Nesses casos, a Administração Pública poderá emitir nota de empenho para o pagamento
dessas despesas. Obviamente que, conforme citado por Giacomoni (2017), essa hipótese está
condicionada à existência de dotação orçamentária ou créditos adicionais.
NA PRÁTICA 
Determinado prefeito, na pretensão de buscar reeleição para mais quatro anos de 
mandato, resolve ampliar as ações governamentais no município no último ano do seu 
mandato eleitoral. Instruído pelos seus assessores, o governante defende a hipótese de que 
a população, de modo geral, possui uma memória restrita a eventos ocorridos no curto 
prazo. Portanto, em um contexto de diferentes demandas sociais, um melhoramento em 
algumas questões específicas poderia lhe angariar diversos votos, garantindo sua 
permanência no poder.
O projeto do prefeito envolve o recapeamento de todos os buracos presentes nas vias 
públicas da região central da cidade; pintura das escolas e prédios públicos; bem como 
elevação dos recursos destinados à ação social do município. Diante dessas pretensões, o 
prefeito depara-se com o primeiro grande entrave: disponibilidade de recursos 
orçamentários. Esse problema logo é resolvido com uma sugestão do secretário de Finanças 
do município, que orienta apenas a realização das despesas, acertando com os fornecedores 
para que o pagamento seja providenciado somente no próximo ano. Os empenhos devem 
ser emitidos ainda no mês de maio. Diante desse fato, seria possível a realização dessas 
despesas?
Conforme vimos durante nossa aula, existem vedações relacionadas à emissão de 
empenhos no último ano do mandato eleitoral. Em observância da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Brasil, 2000), é vedado o Poder Público contrair, nos dois últimos quadrimestres do 
ano eleitoral, obrigações que não possam ser honradas no decurso do ano ou que 
disponham de fluxo de caixa para pagamento no próximo exercício. Portanto, a despesa ora 
mencionada não poderá ser executada, ao menos que disponha de recursos.
FINALIZANDO 
Iniciamos a nossa aula abordando alguns aspectos conceituais da despesa aplicada ao 
setor público, bem como suas implicações no contexto econômico nacional. Percebemos, 
com isso, que todos os recursos que saem dos cofres públicos são tidos como despesas, 
atendendo as diversas demandas sociais. Para organização dessas despesas no contexto 
orçamentário e contábil, as normas existentes estabelecem diferentes classificações. Essa 
42
fragmentação permite identificar se a despesa é orçamentária; o órgão que irá realizá-la; a 
sua finalidade; o programa que irá atender; e, por último, a sua categoria econômica.
Não obstante isso, também vimos que a despesa passa por algumas etapas. Esses passos 
percorridos pelo gasto público incluem a sua fixação nas leis orçamentárias, bem como a sua
efetiva execução, nas etapas de empenho, liquidação e pagamento. Nos casos em que a 
liquidação da despesa não ocorre no mesmo exercício do empenho, estudamos que a 
Administração Pública poderá inscrever o gasto em Restos a Pagar. Ou seja, em uma conta 
de despesa que irá prorrogar etapas da despesa para o próximo exercício.
Por fim, elencamos a conta de Despesas de Exercícios Anteriores. Ou seja, despesas 
governamentais cujo fato gerador ocorreu no ano pretérito.
RECEITA E DÍVIDA PÚBLICA 
De acordo com uma das premissas da ciência econômica, as necessidades populacionais 
são ilimitadas, diante de recursos notadamente escassos (Vasconcellos, 2015). Essa 
constatação é percebida até mesmo em países desenvolvidos, em que pesem as demandas 
pelo aprimoramento da qualidade da segurança, da educação, da saúde, bem como de 
outros serviços públicos, de modo geral, sejam ali mais bem atendidas, na medida em que 
há crescimento econômico. Na ótica orçamentária, conforme vimos anteriormente, o 
suprimento dessas exigências da população é expressado por meio da despesa pública, cuja 
realização está condicionada à existência de recursos, ou seja, de receitas públicas que 
permitam que um governo possa realizar gastos.
Esse será o tópico debatido ao longo desta nossa aula: as receitas públicas. Para tanto, 
faremos incialmente uma abordagem teórica acerca da receita pública, bem como de suas 
implicações no contexto econômico. Focaremos também na classificação da receita pública, 
bem como nas etapas percorridas por esse suprimento de recursos. Por último, abordaremos
alguns aspectos pertinentes ao endividamento público, cuja entrada de recursos também é 
considerada como receita, no âmbito orçamentário.
TEMA 1 – RECEITA PÚBLICA 
Nesta seção, debateremos os aspectos conceituais da receita no contexto público, bem 
como suas implicações no cenário econômico.
1.1 ASPECTO CONCEITUAIS DA RECEITA
Receita, em um contexto geral de finanças públicas, representa todo o ingresso de 
recursos financeiros nos cofres governamentais. Nesse contexto, estão incluídos os 
montantes provenientes da carga tributária nacional; do Estado agindo como empresário; 
bem como os recursos que adentram o caixa público em caráter transitório. Essa definição, 
bem como suas implicações, está aderente aos preceitos normativos da Lei n. 4.320/1964 
(Brasil, 1964); mas diverge de algumas concepções doutrinárias atinentes aos registros 
43
patrimoniais. Squizzato (2013) salienta que, teoricamente, seriam considerados como receita 
somente os recursos que entram em caráter definitivo, modificando o patrimônio público. 
Sendo assim, entradas transitórias ou extraorçamentárias, teoricamente, não seriam 
classificadas como receitas. Todavia, para finanças públicas, devemos sopesar a definição 
mais abrangente, em consonância com a Lei n. 4.320/1964, em que, mesmo sendo 
temporária, considera-se a entrada como receita (Brasil, 1964).
No que se refere aos recursos de origem tributária, doutrinariamente nomeiam-se como 
receitas derivadas. Matias-Pereira (2017) lembra que essa forma de obtenção de recursos 
origina-se do poder de coercibilidade do governo para com o particular. Ou seja, 
independentemente da vontade, impõese a necessidade de pagamento de tributos que irão 
integrar as fontes de receitas estatais.
Tem-se ainda as receitas denominadas originárias, que derivam da ação do Estado 
(Giacomini, 2017). Seria o caso, a título exemplificativo, das entradas provenientes da 
rentabilidade de aplicações financeiras e exploração das atividades econômicas de empresas 
estatais. Nessas hipóteses, o Estado obtém recursos em uma situação de igualdade com os 
particulares.
Não obstante isso, a receita pública ainda pode ser conceituada, em um sentido estrito, 
como orçamentária. Em outras palavras, esse tipo de receita estaria relacionado com as leis 
orçamentárias, que são previstas e compõem os planos governamentais, amparando a 
fixaçãode despesa.
1.2 RECEITA PÚBLICA NO CONTEXTO ECONÔMICO
Anteriormente, debatemos a despesa pública como instrumento utilizado pelo governo 
para influenciar questões macroeconômicas. Agora, trataremos a parte relacionada às 
receitas públicas, que também fazem parte da política fiscal do país.
Em primeiro lugar, devemos lembrar que uma das principais formas de obtenção de 
receitas pelo Poder Público é por meio da tributação. Para se ter uma ideia, das previsões 
orçamentárias da União para 2020, aproximadamente 42% foram provenientes de tributos. 
Se desconsiderarmos as operações de crédito, bem como aquelas empregadas no 
refinanciamento da dívida pública, essa representatividade dos tributos sobe para 87%.
As receitas de origem tributária, como destacam Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. 
(2010), afetam o nível de demanda da população, uma vez que reduzem a capacidade dos 
indivíduos de destinarem recursos para seu gasto e poupança. Por consequência, uma das 
formas de se elevar o consumo da população poderia ser pela redução ou desoneração de 
algum tipo de tributo, o que, por consequência, elevaria a capacidade financeira dos 
indivíduos.
Além disso, temos os tributos considerados como extrafiscais, ou seja, aqueles que, além 
de representarem um tipo de receita pública para amparar os gastos, também acabam sendo
44
empregados diretamente como instrumento de interferência econômica. É o caso do 
Imposto de Importação, cuja variabilidade da alíquota permite que o governo onere 
produtos de origem estrangeira, protegendo a indústria nacional e, por consequência, o 
Produto Interno Bruto (PIB).
Obviamente, essas questões mencionadas têm caráter meramente exemplificativo. 
MatiasPereira (2017) destaca que a política fiscal do país está diretamente relacionada com a 
tributação e com os gastos públicos. Sendo assim, é possível inferir que existem outras 
formas pelas quais o governo interfere nas grandezas econômicas, empregando 
instrumentos de arrecadação financeira. Nesse momento, portanto, é relevante ter a ciência 
de que as receitas públicas, além de ampararem os gastos, também influenciam questões da 
economia nacional.
TEMA 2 – CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA 
Assim como ocorre com as despesas, as receitas também possuem uma classificação. Essa
estratificação coopera para organização, registro e controle das receitas, em questões tanto 
orçamentárias como patrimoniais. Com isso, é possível identificar se há previsibilidade legal 
de uma receita; a origem do recurso; bem como a sua destinação.
2.1 RECEITA ORÇAMENTÁRIA E EXTRAORÇAMENTÁRIA
As receitas orçamentárias, conforme o próprio nome sugere, estão abrangidas nas 
previsões orçamentárias aprovadas pelo Poder Legislativo. É por intermédio dessas 
estimativas de entradas que o governo tem uma base para fixação das despesas públicas. De
acordo com o disposto no art. 57 da Lei n. 4.320/1964, nesse rol de previsão arrecadatória 
incluem-se “[...] todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de 
crédito, ainda que não previstas no orçamento” (Brasil, 1964). A última parte desse trecho 
normativo determina que, mesmo que a arrecadação ultrapasse o montante definido em lei, 
ainda assim a receita será considerada como orçamentária.
Exemplificando essa possibilidade, imagine que determinado governo estadual realize a 
estimativa de arrecadação com Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
no montante de R$ 4 bilhões. Ocorre que, em função do aumento dos automóveis e 
motocicletas adquiridas no decorrer de um ano, isso acaba resultando na geração de R$ 4,2 
bilhões em arrecadação desse tributo. De acordo com a lei analisada anteriormente, esse 
excedente também seria considerado como orçamentário.
Não obstante essas entradas orçamentárias, ainda existem as receitas extraorçamentárias,
que não estão previstas na Lei de Orçamento Anual (LOA). Para o Manual técnico do 
orçamento (MTO), essas receitas seriam “[...] recursos financeiros que apresentam caráter 
temporário” (Brasil, 2020a). Ou seja, que transitam pelas contas governamentais por um 
determinado tempo, devendo ser depois devolvidos para o depositante. É o caso do 
depósito em caução, que inclusive utilizamos como exemplo de despesa extraorçamentária, 
em aulas anteriores. Quando esse recurso adentra os cofres públicos, é tido como receita 
45
extraorçamentária. Por outro lado, quando há a devolução de seu respectivo valor para o 
depositante, isso é registrado nos controles orçamentários como despesa extraorçamentária.
Ainda segundo o MTO, seriam casos de receita extraorçamentária, em caráter 
exemplificativo, a realização de fiança; a emissão de moeda; e a obtenção de recursos por 
meio de antecipação de receita orçamentária (ARO), sendo essa última hipótese a única 
exceção de operação de crédito que não é considerada orçamentária (Brasil, 2020a).
2.2 CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A CATEGORIA ECONÔMICA
De acordo com o art. 11 da Lei n. 4.320/1964, as receitas serão classificadas de acordo 
com a categoria econômica em: receitas correntes e receitas de capital. Para Giacomini 
(2017), essa estratificação, em uma ótica macroeconômica, permite identificar, 
respectivamente, o consumo e o investimento do setor público.
Sendo assim, podemos definir receitas correntes como sendo aquelas entradas 
financeiras que geralmente impactam positivamente o patrimônio do ente público e que são
empregadas para satisfazer as despesas correntes. O parágrafo 1º do art. 11 da Lei n. 
4.320/1964 (Brasil, 1964) menciona as hipóteses que serão consideradas como receitas 
correntes, a saber:
a. Receitas tributárias: são aquelas originadas do poder coercitivo do Estado, que, por 
meio das leis tributárias, realiza a cobrança de impostos, taxas e contribuições de melhoria.
b. Contribuições: é a categoria que também possui origem tributária, mas é empregada 
para separar as receitas destinadas aos serviços sociais e aos programas previdenciários, 
como as direcionadas ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Serviço Nacional de 
Aprendizagem Nacional (Senac).
c. Receitas patrimoniais: são as receitas derivadas da exploração do patrimônio da 
entidade pública. É o caso, por exemplo, dos recursos provenientes do aluguel de imóveis 
públicos; e dos juros obtidos por meio de aplicações financeiras.
d. Receitas agropecuárias: essa fragmentação comporta as receitas originadas da 
exploração dos recursos de origem vegetal e animal, que são os casos da agricultura e da 
pecuária.
e. Receitas industriais: comportam as receitas originadas da exploração de recursos 
minerais e também da produção de bens.
f. Receitas de serviços: receitas com prestação de serviços como de transporte, saúde e 
comunicação.
g. Outras receitas: essa última categoria é empregada de forma residual, em que se 
classificam as receitas não passíveis de serem consideradas nos blocos anteriores. Squizzato 
(2013) cita como exemplos os casos dos juros, das multas e da venda de bens apreendidos.
Não obstante a receita corrente, como mencionamos anteriormente, ainda há as receitas 
de capital, que são aquelas que não provocam alteração no patrimônio da entidade pública. 
No parágrafo 2º do art. 11 da Lei n. 4.320/1964 (Brasil, 1964), são mencionadas, nesse grupo,
as entradas originadas da:
46
a. Constituição de dívidas: obtenção de recursos por meio da realização de empréstimos 
ou de emissão de títulos da dívida pública. Falaremos sobre essas possibilidades no último 
tópico da nossa aula.
b. Alienação de bens: constitui as entradas derivadas da venda de bens móveis e imóveis 
pertencentes ao ente público. Os recursos oriundos das privatizações também são 
classificados nesse grupo.
c. Amortização de empréstimos: são as entradas financeiras geradas em função do 
recebimento de empréstimos realizados pela União aos estados, municípios e Distrito 
Federal. Crepaldi (2013) lembra que esse tipo de receita somente é possível na esfera federal,
tendo em vista que os demais entes não estãoautorizados a figurarem como credores de 
empréstimos.
d. Outras receitas de capital: casos não enquadrados nas classificações anteriores.
Giacomini (2017) cita que essa divisão da receita, por natureza econômica, irá direcionar 
os demais desdobramentos da classificação, cooperando para o controle e o registro das 
entradas de recursos.
2.3 CLASSIFICAÇÃO POR FONTE
A segregação por fontes da receita permite identificar a destinação do recurso 
arrecadado. Ou seja, qual despesa ou transferência será realizada com os recursos 
provenientes das diversas fontes de receita. Embora não prevista na Lei n. 4.320/1964, essa 
classificação por fonte coopera para organização e controle das receitas públicas (Brasil, 
1964). Consoante às determinações do MTO (Brasil, 2020a), por meio dessa metodologia 
assegura-se que determinadas arrecadações sejam direcionadas para a sua finalidade legal. 
A título exemplificativo, temos o direcionamento das receitas com impostos para amparar o 
desenvolvimento educacional, que, de acordo com o art. 212 da Constituição Federal, será 
de no mínimo 18%, no âmbito da União, e de 25%, no caso dos estados (Brasil, 1988).
Com base nisso, o MTO (Brasil, 2020a) esclarece que as receitas, no que tangem a sua 
destinação, podem ser:
a. Vinculadas: são as receitas cuja arrecadação já possui um direcionamento previamente 
determinado pelo aparato legal. Enquadram-se nessa hipótese o caso citado de repasse para
educação, assim como a destinação da arrecadação com Imposto sobre Circulação de 
Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e 
Comunicação (ICMS), da qual 25% deverá ser repassada para os municípios. Na literatura 
legal, ainda existem outras previsões de vinculação da receita.
b. Não vinculadas: seriam os recursos cujo direcionamento está livre para atender 
qualquer despesa pública.
TEMA 3 – ESTÁGIOS DA RECEITA 
47
As receitas públicas passam por algumas fases, até que ingressem efetivamente no caixa 
do Poder Público. Legalmente, essas fases são divididas em duas grandes etapas: 
planejamento e execução. A seguir, falaremos mais sobre cada um desses passos.
3.1 PLANEJAMENTO
A fase de planejamento corresponde ao estabelecimento de estimativas de arrecadação 
na lei orçamentária. De acordo com o art. 12 da LRF, essa previsibilidade será baseada nas 
alterações da legislação tributária; nas mudanças em índice de preço; no crescimento 
econômico; ou em outro parâmetro considerado relevante para realização dessa estimativa 
(Brasil, 2000). Essas projeções são acompanhadas de relatórios, evidenciando um período de 
três anos anteriores e dois anos posteriores ao cálculo.
Conforme mencionado no MTO (Brasil, 2020a), essas previsões poderão ser alteradas ao 
longo do ano. Para tanto, os responsáveis deverão apresentar justificativa e metodologia 
utilizada para solicitar a mudança, bem como obedecerem aos prazos legais para realização 
das reestimativas. Vale ainda ressaltar que esse planejamento da receita possui um caráter 
meramente preditivo, diferentemente do que ocorre com as despesas, que possuem cunho 
autorizativo. A arrecadação tributária, por exemplo, ocorre sem a necessidade de lei 
orçamentária, pois possui respaldo nas leis tributárias.
3.2 EXECUÇÃO
De posse da lei orçamentária, com a previsibilidade das receitas, chega o momento da 
sua execução. Esse processo, usualmente, ocorre em três etapas: lançamento; arrecadação; e 
recolhimento.
O lançamento da receita, consoante o art. 53 da Lei n. 4.320/1964, é a ação que “[...] 
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito 
desta” (Brasil, 1964).
No caso do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), por exemplo, o seu lançamento 
corresponde ao ato municipal de identificar o sujeito passivo da obrigação, que é o 
proprietário do bem, e inscrever o débito, emitindo o carnê para o devido pagamento da 
obrigação. Salienta-se, no entanto, que nem todas as receitas públicas passam por essa fase 
de execução. Squizzato (2013) destaca que somente os tributos estão sujeitos a essa etapa.
De todo modo, nos casos em que ocorreu o lançamento, bem como no daquelas receitas 
de origem não tributária, que não passaram por esse processo de lançamento, a etapa 
seguinte seria a arrecadação. Esse passo ocorre quando o devedor realiza o pagamento da 
obrigação na rede bancária credenciada. Giacomoni (2017) cita também os casos em que há 
retenção de tributos por empresas e bancos, para, posteriormente, serem pagos para o 
governo. Para o autor, essa hipótese também é considerada como arrecadação, mas de 
forma indireta (Giacomoni, 2017).
48
Por último, ocorre a ação de transferência de recursos financeiros da rede bancária para a
conta do Tesouro Nacional. Trata-se da etapa de recolhimento, cuja execução encerra o
processo de execução da receita. Giacomoni (2017) lembra que essa fase é necessária em
função dos diversos agentes arrecadadores existentes e do princípio de unidade de
tesouraria. Conforme instituído pelo art. 56 da Lei n. 4.320/1964, “o recolhimento de todas as
receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria” (Brasil, 1964) –
em outras palavras, trata-se do direcionamento de toda a arrecadação para uma conta única.
TEMA 4 – OPERAÇÕES DE CRÉDITO
Em algumas situações, conforme vimos anteriormente, o Poder Público não possui
arrecadação suficiente para amparar o montante de gastos públicos. Diante dessa realidade,
surge a possibilidade de se angariar receitas por meio da realização de operações de crédito
que adentraram o orçamento público como forma de receita de capital. Essas operações de
crédito, conforme explicado por Squizzato (2013), podem ser divididas em dois grupos: ARO
e demais operações de crédito.
4.1 OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ARO
No contexto das finanças públicas, existe a possibilidade de antecipação dos
recebimentos futuros por meio da operação de crédito por ARO. De acordo com o art. 32
da LRF, esse tipo de crédito será utilizado para amparar necessidade de caixa de curto prazo
(Brasil, 2000). Por exemplo, seria o caso em que determinado município, vislumbrando
amparar uma necessidade financeira, antecipe receitas que seriam repassadas pelo estado, a
título de participação das receitas com ICMS. Para realização desse tipo de negociação, a
entidade pública deverá procurar o banco autorizado. Em consonância com o parágrafo 2º
do art. 38 da Lei n. 4.320/1964, essa instituição financeira é escolhida por meio de processo
licitatório, organizado pelo Banco Central do Brasil (Brasil, 1964).
Ainda sobre as características desse tipo de operação, é salutar mencionar que tais
receitas são consideradas como receitas extraorçamentárias. Conforme vimos nas aulas
precedentes, o art. 3º da Lei n. 4.320/1964 considera que os créditos oriundos de operações
de antecipação não estão abarcados como receitas, na LOA (Brasil, 1964). No entanto, a
autorização para antecipação de contratação desse tipo de crédito poderá estar abrangida
nesse texto normativo.
Consoante as características e limitações legais desse tipo de operação, o art. 38 da LRF
(Brasil, 2000) menciona alguns critérios que deverão ser observados, quando se sua
concretização, a saber:
a. prazo: a operação somente poderá ser contratada a partir do décimo dia do exercício,
devendo ser liquidada até 10 de dezembro do mesmo ano;
b. indexador: os encargos desse tipo de operação somente poderão ter ou juros
prefixados ou algum indexador da taxa básica de juros; portanto, a instituição financeira não
poderá cobrar taxas ou qualquer outro emolumento que não sejam os juros previstos;
49
c. quantidade de operações por antecipação: será permitida apenas uma operação de
mesma natureza; sendo assim, caso existam outros negócios em aberto, será necessário
liquidálos para, então, se realizar uma nova contratação;
d. ano eleitoral: no último anodo mandato político do chefe do Poder Executivo, esse
tipo de operação não poderá ser contratado.
4.2 DEMAIS OPERAÇÕES DE CRÉDITO
De acordo com o Manual para instrução de pleitos (MIP) do Ministério da Economia, a
União, estados, municípios e o Distrito Federal dispõem da possibilidade de contratar
operações de crédito para financiamento de obras públicas e atendimento de déficit
orçamentário (Brasil, 2020b). O entendimento de operação de crédito nas diretrizes da LRF é
mais abrangente do que usualmente se considera, nos parâmetros bancários (Brasil, 2000).
Para o inciso III do art. 29 dessa lei, são operações de crédito:
Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e
aceite de título, aquisição financeira de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. (Brasil, 2000)
Conforme destacado pelo MIP, até mesmo contratos com derivativos, no entendimento
da LRF, são tidos como operações de crédito (Brasil, 2000, 2020b). Adicionalmente, a
contratação da operação de crédito ainda está condicionada a autorização legislativa.
Conforme determina o parágrafo 1º do art. 32 da LRF, é necessário apresentação de
justificativa de cunho social e econômico, que deve passar pela apreciação do Poder
Legislativo. O instrumento legal, de acordo com o mesmo fragmento normativo (Brasil,
2000), poderá ser a própria lei orçamentária, créditos adicionais ou também lei específica.
TEMA 5 – DÍVIDA PÚBLICA 
Com a contratação das operações de crédito, o ente público passa a ter dívidas, que
representam compromissos financeiros diante de terceiros. A evidenciação dessa informação
é demonstrada em relatórios financeiros do ente público, servindo como parâmetro para
realização dos controles legais de endividamento (abordaremos esses indicadores
futuramente). Para questão de controle e registro, essas obrigações, de acordo com Crepaldi
(2013), são subdivididas quanto ao prazo e autorização legislativa (dívidas flutuantes e
fundadas), bem como quanto à origem (interna ou externa). A seguir, daremos maiores
detalhes acerca dessas classificações.
5.1 DÍVIDA INTERNA E EXTERNA
As dívidas públicas refletem as operações contratadas, que podem ser tanto internas
como externas, ou seja, contratadas em moeda nacional em órgãos no país; ou em
instituições internacionais, nesse caso em moeda estrangeira.
50
Para as obrigações assumidas no exterior, é necessário autorização do Senado Federal. É
o que versa o parágrafo 1º do art. 32 da LRF, que exige autorização específica daquela casa
para que o ente público contrate obrigações fora do país (Brasil, 2000). Em maio de 2020,
por exemplo, o Senado autorizou que o Estado do Paraná contratasse uma operação de US$
50 milhões do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Sem essa apreciação, não
seria possível que aquele estado realizasse a negociação.
5.2 DÍVIDA FLUTUANTE E FUNDADA
As dívidas flutuantes são aquelas contraídas pelo Poder Público por um período breve de
tempo (Matias-Pereira, 2017). Seriam os compromissos tomados no curto prazo, ou seja,
cujo momento de liquidação não ultrapassa 12 meses. No art. 92 da Lei n. 4.320/1964, há
menção das dívidas que são classificadas como flutuantes, sendo “[...] os restos a pagar; os
serviços da dívida a pagar; os depósitos; e os débitos de tesouraria” (Brasil, 1964).
No que tange aos restos a pagar, ressalta-se que, embora sejam considerados uma dívida
de curto prazo, sua liquidação, por vezes, ainda não possui uma data certa para pagamento.
Lembre-se de que, conforme vimos nas aulas anteriores, os restos a pagar não processados
ainda dependem da implantação de alguma condição, pelo fornecedor. Salienta-se ainda
que o pagamento desse tipo de compromisso independe de autorização específica do Poder
Legislativo. É o que dita o art. 115 do Decreto n. 93.872/1986, deixando explícito que, para o
Poder Público honrar com os compromissos inscritos em dívidas flutuantes, não há
necessidade de previsão em lei orçamentária (Brasil, 1986).
Além dessa dívida, nomeada flutuante, tem-se ainda as dívidas fundadas. A LRF, no seu
art. 29, define esse tipo de compromisso financeiro como sendo “o montante total, apurado
sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de
leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para
amortização em prazo superior a doze meses” (Brasil, 2000).
Note que a legislação já estabelece instrumentos legais que possibilitam a contratação
desse tipo de operação. Seja qual for a escolha pública para formalização da dívida, é
necessário que exista uma autorização prévia do Poder Legislativo para isso, obedecendo
assim aos preceitos estabelecidos no parágrafo 2º do art. 115 da Lei n. 4.320/1964 (Brasil,
1964).
Concernente ao prazo, como regra geral, a legislação determinou que seriam dívidas
fundadas aquelas consideradas de longo prazo, ou seja, cujo momento pactuado para
realização do pagamento ultrapasse 12 meses. Esse preceito comporta exceção, que seria o
caso dos débitos com vencimento de curto prazo, mas previstos na lei orçamentária, que, de
acordo com o parágrafo 3º do art. 29 da LRF, também são classificados como dívidas
fundadas (Brasil, 2000).
Ainda é relevante mencionar a dívida mobiliária, que é um tipo de débito consolidado.
Nesse caso, para angariar recursos, a União poderá emitir títulos com evidência de taxa de
51
juros e prazo de liquidação. Esses títulos, que são vendidos no mercado, passam a
representar compromissos futuros dos entes públicos. Estados e municípios, por força da Lei
Complementar n. 148/2014, estão proibidos de emitir títulos da dívida pública mobiliária
(Brasil, 2014).
NA PRÁTICA 
Imagine que o Estado do Paraná, no dia 15 de janeiro de 2020, apresentou dificuldades
de caixa para pagamento das suas obrigações financeiras. Essas intempéries no fluxo de
caixa resultaram de uma queda de arrecadação no início do ano, em padrões destoantes aos
dos históricos observados anteriormente. Para sanar essa necessidade de fluxo de caixa, o
governador do estado procurou algumas alternativas legais que permitissem suprir essa
necessidade de caixa. Qual alternativa esse estado teria para levantar recursos financeiros?
FINALIZANDO 
Destinamos esta aula para discutirmos acerca das receitas públicas. Para tanto,
incialmente fizemos uma abordagem sobre o conceito desse tipo de entrada em finanças
públicas, bem como seus possíveis impactos em questões macroeconômicas. Não obstante a
isso, também demonstramos que, para fins de registro, acompanhamento e controle, as
receitas possuem uma classificação legal, bem como etapas de planejamento e execução.
Também abordamos as operações de crédito, que se subdividem em antecipação de
receita e demais operações. Essas obrigações, quando evidenciadas nos demonstrativos
financeiros do ente público, são classificadas em dívida fundada e dívida flutuante. Os
conceitos relacionados a essas classificações também foram evidenciados.
Futuramente, falaremos sobre alguns instrumentos de controle da Administração Pública,
principalmente aqueles baseados na LRF (Brasil, 2000).
CONVERSA INICIAL 
Dados do Portal Transparência do Governo Federal indicam que, em 2019, o orçamento
com gastos públicos perfazia R$ 3,24 trilhões. O referido montante representou uma redução
do orçamento em relação ao de 2018, que previa um gasto de R$ 3,46 trilhões. Esse
arrefecimento das previsões com gastos, de alguma forma, transcrevia as intenções do
governo para reduzir os dispêndios governamentais.
A propósito, conforme lembra Giambiagi (2016),é usual o emprego do jargão de que “é
preciso reduzir os gastos públicos”, nas mais variadas argumentações. Por vezes, esse
discurso é empregado como forma de expressar o repúdio a uma eventual elevação da carga
tributária, necessária em situações de crescimento da despesa. Em outros casos, emprega-se
como desaprovação de ações públicas que elevem o endividamento, comprometendo as
finanças futuras, bem como o repasse de recursos para o bem comum. De todo modo, todos
esses contextos revelam uma preocupação no que tange à gestão fiscal do país. 
52
Nesse contexto, salienta-se que, por vezes, essa gestão não necessariamente representa
uma redução nos dispêndios públicos, mas uma utilização consciente, salvaguardando o
crescimento econômico, bem como a visão do país como bom pagador de suas obrigações.
Existem casos, a título exemplificativo, em que o Estado precisa elevar os investimentos com
educação, cooperando para o desenvolvimento humano, ciência e tecnologia.
Dada essa relevância das questões fiscais do país, separamos esta aula para debatermos
algumas questões atinentes à Lei de Responsabilidade Fiscal, que revolucionou o controle
das finanças públicas no país. Para tanto, inicialmente traremos um contexto histórico dessa
lei, bem como seus princípios. Em seguida, evidenciaremos alguns parâmetros limitantes
para as despesas, endividamento e receita pública. Por último, falaremos sobre os controles
interno e externo, que buscam garantir o cumprimento de todo o aparato normativo das
finanças governamentais.
TEMA 1 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
A Lei Complementar n. 101/2000, tradicionalmente conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi um marco na regulamentação das finanças públicas brasileiras. A
seguir, para que possamos compreender o contexto histórico em que essa lei adentrou em
nosso país, faremos um breve apanhado histórico. Adicionalmente, também relataremos os
princípios que essa lei impõe para o controle público.
1.1 HISTÓRICO
A Lei de Responsabilidade Fiscal recebeu influência das normas neozelandesas de
regulamentação. Giambiagi (2016) conta que, no início da década de 1990, a Nova Zelândia
passava por dificuldades macroeconômicas, principalmente relacionadas ao déficit público e
à inflação. Na tentativa de superar essa situação, as autoridades implantaram um regime de
controle fiscal, que resultou, ainda na década de 1990, em um superávit fiscal e uma redução
do endividamento público. Esses resultados positivos deram notoriedade às políticas
neozelandesas, que passaram a ser tidas como padrão para uma eficiente gestão fiscal, bem
como influenciando normas do direito financeiro, inclusive no Brasil.
É relevante mencionar que, na década de 1990, o Brasil também passava por dificuldades
macroeconômicas. Conforme destacado por Giambiagi (2016), o país presenciava
crescimento da dívida; redução dos bens públicos que por um tempo supriram o caixa do
governo com as privatizações; saída de divisas externas do país; e uma desconfiança externa
acerca da capacidade nacional de honrar com a dívida externa. Frente a essa realidade, o país
respondeu com um novo posicionamento, fechando acordo com o Fundo Monetário
Nacional, que contemplava a necessidade de ampliar o superávit primário.
É nesse contexto de uma necessária austeridade fiscal, que, em 1999, surge um projeto de
lei, influenciado pelas experiências neozelandesas, para trazer maior rigor no controle das
53
finanças públicas brasileiras. Em 2000, esse projeto é aprovado, dando origem à Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
1.2 PRINCÍPIOS
A LRF está firmada em quatro princípios doutrinários básicos (Moreira Neto, 2000), a
saber:
a. Princípio do planejamento: as ações financeiras do governo, de modo geral, deverão
ser estabelecidas previamente, obedecendo aos respectivos limites. Conforme estudado nas
últimas aulas, o governo deve elaborar leis orçamentárias, a fim de ter parâmetros de
planejamento e execução, permitindo o atingimento das metas fiscais;
b. Princípio da transparência: é um parâmetro que busca dar publicidade às ações
governamentais, a fim de que a população tenha conhecimento da gestão financeira
realizada. Atualmente, as leis orçamentárias, bem como os relatórios que evidenciam o
acompanhamento da sua execução, são divulgados na internet, dando transparência para a
gestão dos recursos públicos;
c. Princípio do controle: com base nos diversos limites legais, bem como da divulgação de
relatórios de acompanhamento, torna-se possível a realização de controle interno, pelo
próprio órgão público, como externo pelos tribunais de conta;
d. Princípio da responsabilização: é relacionado ao cumprimento do dever legal,
estabelecendo punições para aqueles que não atendem aos preceitos normativos.
TEMA 2 – CONTROLE DE GASTOS PÚBLICOS 
Uma das inovações trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal está relacionada ao
estabelecimento de limites nas contas públicas.
2.1 ELEVAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
O crescimento da despesa pública é algo observável em uma econômica, sobretudo em
momentos de crescimento, ou também nos casos em que a iniciativa privada não supre as
lacunas de investimento, exigindo ações do poder público. Prevendo essa possibilidade, os
arts. 16 e 17 da LRF (Brasil, 2000) estabelecem alguns procedimentos que devem ser
seguidos pela autoridade pública, nos casos em que há criação ou expansão do gasto
público:
a. realização de estimativa dos impactos, tanto no âmbito orçamentário como financeiro,
do gasto que será elevado. Esse cálculo deverá ser elaborado tanto para o ano em que a
despesa começará a produzir efeitos nas finanças públicas quanto para os dois
subsequentes;
54
b. declaração de responsabilidade do ordenador de despesa, informando que o
incremento da despesa está em consonância com as leis orçamentárias;
c. para as despesas de duração continuada, ou seja, cuja execução ultrapasse dois
exercícios financeiros, exige-se a apresentação de comprovação de que a elevação da
despesa não irá comprometer as metas fiscais. Para tanto, o incremento do gasto deverá ser
acompanhado de indicadores de compensação, que pode ser a elevação da receita ou
redução de uma despesa.
Esses passos são considerados de tal relevância para a gestão financeira, que o art. 15 da
LRF estabelece que os gastos enquadrados nessas situações e que não observem essas
prerrogativas “serão considerados não autorizados, irregulares e lesivos ao patrimônio
público” (Brasil, 2000). Crepaldi (2013) destaca que esses preceitos legais dão ensejo para
que uma não observância dessa regra sujeite o responsável à possibilidade de
enquadramento no crime de responsabilidade, ação civil de reparação de danos ou ato de
improbidade administrativa.
2.2 DESPESA COM PESSOAL
Concernente às despesas com pessoal, a LRF estabeleceu alguns limitantes, a fim de
evitar que esse tipo de gasto comprometa o equilíbrio financeiro público. Para tanto, de
acordo com o art. 19 da LRF, a União não poderá gastar com pessoal mais de 50% das
receitas correntes líquidas (Brasil, 2000). Para os estados e municípios, esse patamar ficou
definido em 60%.
Para efeito de classificação, a LRF considera como despesa com pessoal todo tipo de
gasto despendido a título de vencimento e vantagens, pagos aos ativos, inativos e
pensionistas. Ficam fora desse cálculo os valores liquidados a título indenizatório, como
auxílio alimentação e auxílio transporte, e os benefícios pagos aos inativos, provenientes das
contribuições do segurado.
Ainda no campo conceitual, entende-se como receita corrente líquida, nesse contexto, o
total das receitas correntes, deduzindo-se os montantes que legalmente são transferidos
para outras entidades. Por exemplo, ao computar a receitacorrentes líquida com os ICMS, o
Estado deverá diminuir 25% do total, que representa os valores que deverão ser
obrigatoriamente repassados para os municípios.
Levando-se em conta essas considerações, ressalta-se ainda que as limitações de gastos
do poder público com pessoal não ficam restritas ao percentual da receita corrente líquida.
De acordo com o art. 20 da LRF, o poder público ainda deverá obedecer patamares de gasto
para cada esfera de poder (Brasil, 2000). Sendo assim, daquele valor identificado como limite
máximo de utilização da receita corrente líquida, a União, Estados, e municípios, poderão
direcionar os seguintes percentuais para cada poder:
Tabela 1 – Limite de gasto com pessoal
55
Ente público União Estados Munícipios
Executivo 
40,9% 
49% 54%
Legislativo 2,5% 3% 6% 
Judiciário 6% 6%
Ministério Público 0,6% 2%
A evidenciação do atendimento dos limites legalmente estabelecidos devem ser
demonstrados por meio do relatório de gestão fiscal. Esse demonstrativo deverá ser levado a
público a cada quatro meses, ou seja, periodicamente é possível identificar o atendimento
desses limites pelo ente público.
Quando o patamar de gasto com pessoal ultrapassar 90% do teto determinado, em
respeito aos preceitos do inciso II do parágrafo 1º do art. 59 da LRF (Brasil, 2000), o Tribunal
de Contas deverá alertar o ente público. Se esse valor, no entanto, superar os 95% da receita
corrente líquida, tem-se o atingimento do limite prudencial, o que, de acordo com o art. 22
da LRF (Brasil, 2000), resultará em algumas vedações ao poder público, tais como
impossibilidade de concessão de aumento salarial, criação de cargos, e admissão de pessoal
(exceto para a área de educação, saúde e segurança).
Para os casos em que o teto é ultrapassado, além das medidas anteriormente
mencionadas, o poder público ainda terá o compromisso de reestabelecimento dos limites
legais. O prazo dado pela lei é de dois quadrimestres, sendo que no mínimo um terço do
excedente já deverá ser resolvido até o final dos primeiros quatro meses (art. 23 da LRF)
(Brasil, 2000).
Não obstante, o parágrafo 3º do art. 169 da CF de 1988 elenca providências adicionais
para o reestabelecimento dos limites legais, incluindo:
I – redução em pelo menos 20% das despesas com cargo em comissão e função de
confiança;
II – exoneração dos servidores não estáveis. (Brasil, 1988)
Se, mesmo tomando essas iniciativas, os limites não forem restabelecidos, o parágrafo 4º
do art. 169 da CF determina a possibilidade da adoção de uma medida mais drástica:
desligamento de servidores estáveis (Brasil, 1988).
56
Como critério de exceção a esses preceitos, os art. 23 e 65 da LRF trazem hipóteses em
que, mesmo ultrapassando o limite, o ente público não estará sujeito às restrições legais.
Enquadram-se nessa hipótese:
a. calamidade pública reconhecida pelo Poder Legislativo, enquanto perdurarem os
efeitos;
b. municípios com uma redução da receita superior a 10%, em função da diminuição do
repasse público, decorrentes de isenções da União, ou de diminuição de royalties.
Adicionalmente a esses tetos de gasto com pessoal, a lei ainda prevê vedações quanto a
momento da elevação desse tipo de dispêndio. De acordo com o art. 21 da LRF, é nulo o ato
público que aumente as despesas com pessoal (Brasil, 2000):
a. nos 180 dias finais do mandato do titular do poder;
b. com momento de implantação posterior ao final do mandato.
2.2 LIMITAÇÃO DO EMPENHO
Ao final de cada bimestre, em consonância com o art. 9 da LRF, o ente público deverá
confrontar a realização da receita com o resultado primário esperado (Brasil, 2000). Caso seja
observado que uma eventual frustração de receita possa comprometer o atingimento das
metas fiscais, nos trinta dias subsequentes deverá ocorrer uma limitação da realização de
empenhos.
Essa prática é conhecida como contingenciamento das despesas, em que o governo
realiza contenções nos dispêndios, visando o atingimento das metas fiscais.
Ressalta-se, todavia, que nem todas as despesas públicas podem ser contingenciadas. De
acordo com o parágrafo 2º do art. 9º da LRF, despesas destinadas ao pagamento da dívida
pública, bem como aquelas que foram preteritamente indicadas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, não serão objeto dessa limitação (Brasil, 2000).
TEMA 3 – LIMITE DE ENDIVIDAMENTO PÚBLICO 
No que tange ao endividamento público, a LRF, bem como a Constituição Federal de
1988, estabeleceram algumas restrições e parâmetros de equilíbrio, visando dar maior
controle ao crescimento do endividamento público.
3.1 REGRA DE OURO
Uma das regras pertinentes ao controle do endividamento público tem origem
constitucional. De acordo com o inciso III do art. 167 da Magna Carta, é vedada:
A realização de operações de crédito que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
57
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta. (Brasil, 1988) 
Trata-se do que conhecemos na literatura como regra de ouro, cujo objetivo é evitar que
o poder público realize operações de crédito para financiar despesas correntes, ou seja,
situação em que os valores arrecadados a título de receita corrente não sejam suficientes
para honrar as despesas de manutenção da máquina administrativa.
Para a LRF, essa regra deve ser obedecida desde o projeto de lei orçamentário. Em
observância ao parágrafo 2º do art. 12 dessa lei, “o montante previsto para as receitas de
operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital” (Brasil, 2000).
Dessa forma, busca-se equilíbrio ainda na formulação das previsões orçamentárias.
Não obstante esses preceitos, destaca-se que essa regra comporta exceções. Seria o caso
das operações de crédito com autorização posterior à LOA, originados de créditos
suplementares e especiais, cuja aprovação pelo Poder Legislativo daria deliberação para uma
ressalva a regra de ouro (art. 167 da CF 1988) (Brasil, 1988). Além disso, de acordo com o
parágrafo 1º do art. 38 da LRF, as operações de antecipação de receita também estão
excluídas desse limite, desde que liquidadas no prazo, ou seja, até dia 10 de dezembro
(Brasil, 2000).
3.2 LIMITE PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO
O limite de endividamento público, em observância ao art. 30 da LRF, foi deixado como
atribuição do Senado, para que esse definisse os percentuais de comprometimento da
receita corrente líquido (Brasil, 2000). Atendendo a esse propósito, essa casa legislativa
publicou a Resolução n. 40/2001, cujas limitações ao endividamento é exposta
resumidamente na tabela a seguir:
Tabela 2 – Limite de endividamento
Tipo de dívida União Estados Munícipios
Consolidada
40,9% 
200% 120% 
Operação de antecipação da receita 2,5% 7% 7%
Pagamento da dívida 6% 11,5% 11,5%
Perceba que a União ficou de fora desses limitantes legais. Caso devesse obedecer a
algum padrão imposto para estados e munícipios, a União estaria desenquadrada. Com base
nos dados do Tesouro Nacional, no primeiro quadrimestre de 2020 as dívidas consolidadas já
perfaziam 702% da receita corrente líquida.
58
Para acompanhamento desses indicadores, da mesma forma que ocorre com as despesas
com pessoal, o endividamento também deverá ser evidenciado no relatório de gestão,
demonstrando a adequabilidade aos limites legalmente estabelecidos. Esse relatório de
cálculo deverá ser elaborado a cada quatro meses.
Em caráter de curiosidade, de acordo com dados do Tesouro Nacional, no exercício
financeiro de 2019 os estados do Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul ultrapassaram o limite
das dívidas consolidadas. Respectivamente, o endividamento desses estados chegou a
282,08% e 224,38 da receita corrente líquida.
Para os casos em que seja observadoexcesso aos limites legais, o ente deverá reconduzir
o nível de endividamento aos padrões normativos. Consoante ao art. 31 da LRF, o prazo para
esse reestabelecimento é de um ano, sendo que no primeiro quadrimestre, deverá ocorrer
um redução de, no mínimo, 25% do excesso (Brasil, 2000).
Ao longo desse processo de reestabelecimento aos padrões de endividamento, o
parágrafo 1º do art. 31 da LRF imputa ações a serem realizadas, incluindo a proibição de
realização de novas operações, exceto para refinanciamento da dívida e obtenção de
resultado positivo da finanças, inclusive limitando empenhos.
Mesmo realizando esses procedimentos, o ente público poderá não atingir os padrões
legais. Para essas hipóteses, a LRF determina que o Estado ou município estariam impedidos
de receber transferências voluntárias.
Nos casos em que o Congresso Nacional reconheça o estado de calamidade pública,
esses prazos ficam suspensos, enquanto for observada a situação (art. 65 da LRF) (Brasil,
2000). Essa hipótese foi observada no ano de 2020, quando, por meio do Decreto Legislativo
n. 6/2020, reconheceu-se no Brasil o estado de calamidade, originado em função do
coronavírus.
3.3 VEDAÇÕES À CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO
Não obstante os limites de endividamento, a norma ainda definiu algumas situações
hipotéticas em que há vedação da contratação de operações de crédito.
É o caso da impossibilidade de realização de operações de crédito em instituições
financeiras controladas pelo ente público (art. 34 da LRF) (Brasil, 2000). Dessa forma, o
estado do Rio Grande do Sul não poderia contrair um empréstimo no Banrisul, já que essa
instituição financeira é estatal, controlada pelo próprio Estado.
No inciso I do art. 37 da LRF, o legislador vetou também a realização de operações de
antecipação de receitas, com base apenas na previsibilidade orçamentária (Brasil, 2000).
Sendo assim, o ente público não poderá antecipar um crédito sem que o fato gerador da
receita tenha ocorrido.
59
Consoante ao prazo máximo para contratação das operações de crédito, a Resolução do
Senado Federal n. 03/2002 vetou a contratação de obrigação nos últimos 180 dias do
mandato do chefe do poder executivo.
Crepaldi (2013) lembra que a inobservância desses preceitos poderá enquadrar o
ordenador da operação de crédito em crime de responsabilidade.
TEMA 4 – LRF E AS RECEITAS PÚBLICAS 
Concernente às receitas públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal também lançou
procedimentos de controle.
Destacam-se, nesse contexto, questões pertinentes à renúncia da receita, ou seja, aqueles
casos em que, por meio de lei, o governo propõe algum incentivo fiscal, ou até mesmo
perdoa débitos tributários de contribuintes. Por consequência, essas ações acabam gerando
impactos negativos na arrecadação, haja vista que o governo deixa de recolher valores aos
cofres públicos.
Visando dar maior celeridade a esse assunto, o art. 14 da LRF trouxe alguns processos
necessários que deverão acompanhar esses atos de renúncia da receita, a saber (Brasil, 2000):
a. estimativa de impacto, evidenciando que a renúncia não afetará nas metas fiscais;
b. medida compensatória da receita renunciada, podendo ser por meio de elevação de
alíquota ou até mesmo criação de outro tributo.
Essas regras não se aplicam para os tributos que possuem uma função extrafiscal,
conforme previsto no inciso I do parágrafo 3º do art. 14 da LRF (Brasil, 2000). Estão incluídos
nesse pressuposto o Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), Imposto sobre
Operações Financeiras (IOF) e Imposto sobre Produto Industrializado (IPI). Dessa forma, a
título exemplificativo, o chefe do Poder Executivo poderia reduzir a alíquota do IPI dos
automóveis, no intuito de incentivar o consumo, sem a necessidade de apresentação dos
relatórios previstos no art. 14 da LRF.
TEMA 5 – CONTROLE
Conforme vimos ao longo das nossas aulas, há uma série de regras a serem seguidas pelo
poder público, concernentes às finanças. Esse aparato normativo engloba desde a
elaboração das leis orçamentárias até sua execução.
 Para que seja garantido o devido cumprimento dessas regras, existe a necessidade de
estabelecimento de controles. Giacomoni (2017) lembra que essas práticas buscam a lisura
nas finanças públicas, frente aos dispositivos legais, podendo ocorrer tanto no âmbito
interno quanto externo do órgão público.
5.1 CONTROLE INTERNO
60
O art. 74 da CF de 1988 estabelece que “os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno” (Brasil, 1988, grifo nosso). Na
sequência, o texto constitucional determina finalidade do controle interno, conforme segue:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da união. (Brasil, 1988) 
Squizzato (2013) explica que esse tipo de controle seria uma maneira de o ente público
avaliar suas próprias ações. Em outras palavras, um artifício de autocontrole, em que ações
poderiam ser implantadas previamente aos apontamentos realizados por entidades de
controle externo.
Imagine, por exemplo, que determinado município perceba que os dispêndios com
pessoal estão próximos aos limites prudenciais. Diante dessa realidade, algumas ações já
poderiam ser adotadas, como evitando a realização de novas contratações, previamente ao
recebimento de notificações dos tribunais de conta. 
5.2 CONTROLE EXTERNO
De acordo com o art. 70 da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária será uma atribuição do Congresso Nacional (Brasil, 1988). Mais adiante, no art.
71, o constituinte menciona que, no âmbito da União, o Congresso terá o auxílio do Tribunal
de Contas da União (TCU) para execução dessa atribuição de controle. Squizzato (2013), com
base em uma interpretação simétrica, lembra que, para os demais entes, esse controle
externo será exercício pelos tribunais de contas estaduais e municipais (para os casos em
que há tribunal de contas no munícipio).
A figura dos tribunais de contas no cenário de controle externo não é uma novidade da
Constituição Federal de 1988. Giacomoni (2017), em uma abordagem histórica, lembra que,
em 1890, por força de decreto, foi criado o Tribunal de Contas da União.
Concernente às atribuições, em consonância com o parágrafo 1º do art. 59 da LRF, os
tribunais de contas irão alertar sobre (Brasil, 2000):
a. possibilidade do não atingimento das metas fiscais, com base nas receitas;
b. os limites com despesas com pessoal, quando ultrapassarem 90% da receita
corrente líquida;
c. os tetos da dívida públicas, quando o ente ultrapassar 90% do permitido;
61
d. algumas evidencias que indicam irregularidade fiscal.
Além dessas atribuições, o TCU também está habilitado para receber e verificar denúncias
relacionadas as irregularidades ou ilegalidades observadas nas finanças públicas. De acordo
com o art. 53 da Lei n. 8.443/1992, qualquer cidadão brasileiro seria parte legitima para
realizar esse tipo de denúncias (Brasil, 1992).
Giacomoni (2017) destaca que essa possibilidade de participação popular nas finanças
públicas é denominada controle social. Para viabilizar, dando efetividade a esse tipo de
controle, obviamente que se faz necessário o acesso a diferentes informações.
No art. 37 da CF, o constituinte deixou expresso que os atos públicos sejam eivados de
publicidade. Adicionalmente, tem-se ainda a Lei n. 12.527/2011, conhecida comoLei de
Acesso a Informação, cujo texto obriga que municípios com mais de dez mil habitantes
disponibilizem, via internet, informações sobre a execução orçamentária e financeira (Brasil,
2011).
NA PRÁTICA
Imagine a seguinte situação hipotética: em maio de 2016, a Câmara Municipal de Patu,
cidade localizada no interior do Estado do Rio Grande do Norte, aprovou a elevação do
salário dos servidores em um percentual de 10%.
Alguns meses precedentes a essa decisão governamental, o Tribunal de Contas do Estado
emitiu um termo de alerta para o município, cujo limite com gastos com pessoal já tinha
alcançado 60,25% da receita corrente líquida.
Em observância somente a essas informações e ainda considerando que esses patamares
com despesas com pessoal foram mantidos, seria possível a concessão do aumento salarial?
FINALIZANDO 
Esta aula foi direcionada para a compreensão das principais implicações da Lei de
Responsabilidade Fiscal no cenário fiscal, bem como os mecanismos de controle interno e
externo.
Para tanto, incialmente fizemos uma breve abordagem histórica da LRF, elencando as
influências externas recebidas, bem como a necessidade econômica vivenciada na época,
que exigia medidas de austeridade fiscal. Não obstante, mencionamos ainda os princípios
atinentes a essa Lei.
Feito isso, trouxemos as limitações trazidas pela LRF no gasto público. Vimos que, no caso
das despesas com pessoal, os entes públicos devem obedecer a um teto de gasto em função
da receita corrente líquida. Para os casos de extrapolação, a lei prevê a necessidade de
realizar restrições para readequação aos patamares legais.
62
As dívidas públicas também possuem um teto aceitável pela lei. Para os casos em que se
constata um avanço maior do que os limites estabelecidos legalmente, o ente público ficará
proibido de realizar novas operações de crédito e ainda terá que implantar medidas para
que o endividamento volte aos limites estabelecidos na lei.
Para as receitas, a LRF estabelece especial atenção para os casos de renúncia da receita.
Nessas hipóteses, o ente público deverá evidenciar relatórios do impacto dessa medida nas
finanças públicas, trazendo medidas de compensação.
Por último, vimos que a LRF prevê a necessidade da existência de controle, tanto
realizado internamente no órgão quanto externamente, por meio dos tribunais de contas.
OBS: Conforme vimos em nossa aula, no que tange à limitação temporal, a decisão
estaria aderente à LRF. Aumento nos gastos com pessoal não poderá ser realizado nos 180
dias finais do mandato do chefe do Poder Executivo. Como a elevação ocorreu em maio de
2016, estaria enquadrada no período permitido.
Por outro lado, em função do atingimento do teto legal, o município encontra-se
impedido de elevação desse tipo de gasto. Em respeito ao art. 21 da LRF, o município não
poderia gastar mais do que 54% da receita corrente líquida com salários. Portanto o ato
emanado pela autoridade é nulo, não podendo gerar efeitos nas finanças públicas.
Questão 1/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 1 foi possível observar que a elaboração do orçamento público foi inicialmente 
implantada na sociedade como uma forma de controle dos gastos públicos. Essa pretensão,
embora ainda presente nas funções clássicas orçamentárias, foi deixada em segundo plano,
dando espaço para as atribuições intervencionistas do governo, realizadas por meio do 
orçamento. Nessa circunstância, os estudos de Musgrave (1974) tiveram uma repercussão 
expressiva nessas discussões. Para o autor, o orçamento público teria três importantes 
funções: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 1. Orçamento público. Tema 2: Funções 
orçamentárias.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa correta acerca do conceito de função alocativa:
A
Representa uma prerrogativa para a busca de equidade na distribuição da riqueza gerada em 
uma economia.
B
Representa relação com as políticas públicas de estabilização econômica, com visão 
direcionada apenas para a gestão de resultados.
C
Representa a necessidade de intervenção do poder público, em situações em que o mercado não
realiza aporte financeiro suficiente.
D Representa a classificação das despesas em função dos objetivos traçados pela administração 
63
pública.
E Representa o ponto de partida para introdução da cultura orçamentária na gestão pública
Questão 2/20 - Gestão do Orçamento Público
O planejamento compreende duas fases distintas: a fase da preparação e a fase da 
execução. Enumere a segunda coluna, relacionando cada conceito a uma das fases 
apresentadas na 1ª coluna.
Após isso, assinale a alternativa que corresponde à resposta CORRETA:
1. preparação 
2. execução
( 2 ) caráter técnico, envolve a implantação, o controle e a avaliação do plano. 
( 1 ) de caráter político, vai da formulação à aprovação do plano
( 1 ) esta fase dá condições ao órgão planejador para um diagnóstico. 
A 2, 1, 1, 2
B 1, 1, 1, 2
C 2, 1, 2, 1
D 2, 2, 1, 1
E 1, 2, 2, 1
Questão 3/20 - Gestão do Orçamento Público
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF é a Lei Complementar nº101, de 4 de maio de 
2000, que introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação ao 
processo de orçamentação.
De acordo com os estudos feitos na disciplina de Gestão do Orçamento Público, analise as 
assertivas abaixo no que diz respeito Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF indicando V 
para verdadeira ou F para falsa:
( V ) limita gastos com pessoal.
( ) proíbe criar despesas de duração continuada sem indicação de fonte segura de receita.
( ) é considerada um marco na história das finanças públicas do Brasil.
( ) estabelece novas e importantes funções para a LDO e LOA.
Após a análise, assinale a alternativa que apresenta a sequência correta:
A V, V, V, V
B V, F, V, F
C V, F, F, F
D V, V, F, F
E F, V, F, V
64
Questão 4/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 2 foi possível observar que créditos extraordinários estão elencados no § 3º do art. 
167 da CF de 1988, que de maneira exemplificativa, cita como possíveis justificativas as 
guerras, comoção interna e calamidade pública.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 2. Orçamento público. Tema 4: Créditos adicionais.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa que indica, corretamente, o conceito de créditos 
extraordinários.
A
Os créditos extraordinários reforçam a dotação originária prevista na LOA, permitindo a 
realização de gastos não previstos na lei.
B
Os créditos extraordinários são recursos que servem para amparar despesas que não possuem 
dotação na lei orçamentária.
C
Os créditos extraordinários são recursos com implantação dos valores especiais que seguem as 
mesmas regras dos créditos suplementares.
D
Os créditos extraordinários são mecanismo hábil para realização de procedimento financeiro, 
desde que previamente autorizado por lei.
E
Os créditos extraordinários são recursos destinados para amparar despesas urgentes e 
imprevistas.
Questão 5/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 2 foi possível observar que o Plano Plurianual de Ação, que é comumente 
evidenciado na literatura pela sigla PPA, tem o propósito de direcionar as ações do poder 
público. Trata-se, portanto, da lei orçamentária cuja validade, processo legal para 
elaboração, bem como o seu conteúdo, possuem previsões normativas, de cunho 
obrigatório.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 2. Orçamento público. Tema 1: Plano plurianual.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa que correta acerca do plano plurianual:
A
O PPA tem o propósito de direcionar as ações do poder público no médio prazo (três anos), 
sendo que o prazo não coincide com o mandato do chefe do poder executivo.
B
O PPA tem o propósitode direcionar as ações do poder público no médio prazo (dois anos), 
sendo que o prazo não coincide com o mandato do chefe do poder executivo
C
O PPA tem o propósito de direcionar as ações do poder público no médio prazo (cinco anos), 
sendo que o prazo não coincide com o mandato do chefe do poder executivo.
D
O PPA tem o propósito de direcionar as ações do poder público no médio prazo (quatro anos), 
sendo que o prazo não coincide com o mandato do chefe do poder executivo.
E O PPA tem o propósito de direcionar as ações do poder público no curto prazo (6 meses), sendo
65
que o prazo não coincide com o mandato do chefe do poder executivo.
Questão 6/10 - Gestão do Orçamento Público
O sistema de planejamento na administração pública se norteia por um conjunto de 
elementos que dão sustentação ao processo de tomada de decisão e de alocação de 
recursos. Assinale a alternativa que corresponde a esses elementos:
A Global, planos e programas
B Estratégico, tático e operacional
C Global, regional e setorial
D Planos, tático e programas
E Planos, programas e ações
Questão 7/20 - Gestão do Orçamento Público
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a administração pública de 
qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios 
obedecerá aos princípios constitucionais.
Nesse sentido assinale a alternativa que representa a relação completa dos princípios 
estabelecidos:
A Impessoalidade, Imoralidade, Eficiência e Eficácia.
B Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
C Efetividade, Moralidade, Transparência, Publicidade e Eficiência.
D Economicidade, Efetividade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
E Economicidade, Imoralidade, Eficiência, Publicidade e Eficácia.
Questão 8/20 - Gestão do Orçamento Público
O processo de planejamento é uma atividade de extrema relevância para as organizações 
públicas e privadas, haja vista a necessidade de adequação às realidades sociais 
contemporâneas.Nesse sentido, o planejamento pode ser compreendido como um processo
lógico que auxilia o comportamento racional na consecução de atividades intencionais 
voltadas para o futuro. Esse comportamento racional, objetivando a ação futura, constitui a 
essência do planejamento (Sertek; Guindani; Martins, 2009).
Os níveis de planejamento consistem na delimitação do campo de abrangência das 
atividades de planejamento na administração pública. De acordo com os estudos 
realizados, assinale a alternativa que apresenta corretamente quais são esses níveis:
A global, regional e setorial.
B globalizado, público e local.
C municipal, setorial e real.
D oficial, público e legal.
E municipal, regional e universal.
66
Questão 9/20 - Gestão do Orçamento Público
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a Administração Pública de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios constitucionais. Enumere a 2ª coluna de acordo com a 1ª, 
relacionando cada princípio ao seu significado e escolha a alternativa correta.
1. Legalidade
2. Impessoalidade
3. Moralidade
4. Publicidade
( 1 ) Se subordina à lei;
( 2 ) Destinado, indistintamente a todo cidadão;
( 3 ) Vai além da legalidade, analisa o mérito da ação administrativa;
( 4 ) Obrigatoriedade divulgação dos atos de governo.
A 1, 2, 3, 4
B 2, 1, 3, 4
C 3, 4, 2, 1
D 1, 2, 4, 3
E 4, 3, 2, 1
Questão 10/20 - Gestão do Orçamento Público
Como todo plano da administração pública é estruturado por programas, estes precisam 
indicar que situação será modificada com a sua implementação, que bens e serviços serão 
gerados, quem vai fazer, quem será beneficiado, como será feito, por quanto tempo, quanto 
em valor custará, quanto será produzido e como será avaliado. Estes aspectos são 
chamados de atributos do programa.
De acordo com os estudos feitos na disciplina de Gestão do Orçamento Público, analise as 
assertivas abaixo no que diz respeito aos tributos do programa indicando V para verdadeira 
ou F para falsa:
( ) título do programa e justificativa. 
( ) objetivos e público-alvo. 
( ) valor do programa. 
( ) meta física e indicador.
Após a análise, assinale a alternativa que apresenta a sequência correta:
A V, V, F, F
B V, V, V, V
C V, V, F, V
D V, V, V, F
E F, V, V, V
Questão 11/20 - Gestão do Orçamento Público
67
Quanto à classificação econômica da Receita Pública ela divide-se em: Receitas Correntes 
= 1; Receitas de Capital = 2. Classifique as receitas abaixo, colocando 1 para as receitas 
correntes e 2 para as receitas de capital. Em seguida, assinale a alternativa correspondente.
( 1 ) Receita de Contribuições Sociais e Contribuições Econômicas
( 2 ) Receita de Alienação de Bens
( 2 ) Receita de Operações de Crédito
( 1 ) Receita Tributária
A 1, 2, 1, 2
B 1, 2, 2, 1
C 2, 2, 1, 1
D 1, 1, 2, 2
E 2, 2, 1, 2
Questão 12/20 - Gestão do Orçamento Público
A multiplicidade das classificações orçamentárias possibilita a identificação da despesa sob
seus diferentes enfoques e também de acordo com o tipo de avaliação. Criadas com
finalidades específicas, as despesas são classificadas de acordo com suas questões
básicas.BERNARDONI, Doralice L.; WESTARB, June. Alisson W.Cruz. Planejamento e
Orçamento na Administração Pública. Curitiba: InterSaberes 2ª. Edição 2013.
A qual classificação o texto abaixo se refere?
“Identifica os órgãos e as unidades orçamentárias detentoras dos recursos. Sua ênfase está
na responsabilidade do gasto”.
Assinale a alternativa correta:
A Institucional
B Funcional
C Programática
D Regional
E Empresarial
Questão 13/20 - Gestão do Orçamento Público
De acordo com o livro base da disciplina, estágios da despesa são procedimentos definidos
em lei que devem ser observados e aplicados durante a execução da despesa e levados a
efeito pelos atos. De acordo com os conceitos abordados no livro base, responda: quais são
os estágios da despesa pública?
Assinale a alternativa correta:
A Receita, empenho e dotação orçamentária.
B Empenho, liquidação e pagamento.
C Liquidação, amortização e aplicação.
D Empenho, arrecadação e receita.
E Lucro, arrecadação e pagamento.
Questão14/20 - Gestão do Orçamento Público
68
As receitas são classificadas por fontes de recursos, sendo assim, a qual fonte o texto
abaixo se refere?
“Categoria de agregação das receitas do setor público na qual são consolidadas todas as
receitas de recolhimento descentralizado das entidades da administração indireta e fundos,
inclusive as provenientes de operações de crédito”.
Assinale a alternativa correta:
A Recursos de Outras Fontes
B Recursos Descentralizados
C Recursos do Tesouro
D Recursos Condicionados
E Recursos Financeiros
Questão 15/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 6 foi possível observar que em 1999 surge um projeto de lei, influenciado pelas 
experiências neozelandesas, para trazer maior rigor no controle das finanças públicas 
brasileiras. Em 2000 esse projeto é aprovado, dando origem à Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF).
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 5. Orçamento público. Tema 5: Operações de crédito.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
sabemos que a LRF está firmada em quatro princípios doutrinários básicos. Assinale 
a alternativa que descreve, corretamente, o princípio do planejamento:
A
Princípio do planejamento: é um parâmetro que busca dar publicidade às ações governamentais,
a fim de que a população tenha conhecimento da gestão financeira realizada.
B
Princípio do planejamento: com base nos diversos limites legais, bem como da divulgação de 
relatórios de acompanhamento, torna-se possível a realização de controle interno, pelo próprio 
órgão público, como externo pelos Tribunais de Contas.
C
Princípio do planejamento: as ações financeiras do governo, de modo geral, deverão ser 
estabelecidas previamente, obedecendo os respectivos limites.
D
Princípio do planejamento: é relacionadoao cumprimento do dever legal, estabelecendo 
punições para aqueles que não atendem aos preceitos normativos.
E
Princípio do planejamento: é o setor que estabeleceram algumas restrições e parâmetros de 
equilíbrio, visando dar maior controle ao crescimento do endividamento público.
Questão 16/20 - Gestão do Orçamento Público
Além do controle e da avaliação legal, que visa preservar a lisura nos procedimentos
administrativo-financeiros, novos conceitos começam a surgir no sentido de se avaliar o
desempenho da administração segundo os critérios de eficiência, economicidade e
efetividade, que não substituem os atuais, mas se adicionam a eles.
69
De acordo com os conceitos abordados na disciplina, a qual critério de avaliação o texto
abaixo se refere?
“Consiste em obter o melhor resultado possível de uma determinada alocação de recursos
financeiros dentro da variável custo versus benefícios”.Assinale a alternativa correta:
A Economia
B Efetividade
C Eficácia
D Eficiência
E Economicidade
Questão 17/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 5 foi possível observar que de acordo com o art. 11 da Lei 4320/64, as receitas 
serão classificadas de acordo com a categoria econômica em: receitas correntes e receitas 
de capital. Para Giacomini (2017) essa estratificação, em uma ótica macroeconômica, 
permite identificar, respectivamente, o consumo e o investimento do setor público.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 5. Orçamento público. Tema 2: Classificação da 
receita.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa correta acerca do tipo de receita corrente que é considerada 
industrial.
A
Receita corrente industrial comporta as receitas originadas da exploração dos recursos de 
origem vegetal e animal, que é o caso da agricultura e pecuária.
B
Receita corrente industrial comporta as receitas originadas da exploração de recursos minerais e
também na produção de bens.
C
Receita corrente industrial se refere aos recursos provenientes do aluguel de imóveis públicos e 
dos juros obtidos por meio de aplicações financeiras.
D
Receita corrente industrial é responsável por separar as receitas com prestação de serviços, 
como transporte, saúde e comunicação.
E
Receita corrente industrial é responsável pela origem tributária, mas é empregada para separar 
as receitas destinadas aos serviços sociais e para os programas previdenciários.
Questão 18/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 5 foi possível observar que as receita públicas passam por algumas fases, até que 
ingressem efetivamente ao caixa do poder público. Legalmente, essas fases são divididas 
em duas grandes etapas: planejamento e execução.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 5. Orçamento público. Tema 3: Estágios da receita.
70
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa que apresenta corretamente as três etapas do processo de 
execução:
Assinale a alternativa correta.
A O processo de execução ocorre em três etapas: lançamento; publicação; e recolhimento.
B O processo de execução ocorre em três etapas: lançamento; arrecadação; e distribuição.
C O processo de execução ocorre em três etapas: tributação; arrecadação; e recolhimento.
D
O processo de execução ocorre em três etapas: lançamento; contribuições sociais; e 
recolhimento.
E O processo de execução ocorre em três etapas: lançamento; arrecadação; e recolhimento.
Questão 19/20 - Gestão do Orçamento Público
Leia o trecho a seguir:
Na aula 5 foi possível observar que em algumas situações, o poder público não possui 
arrecadação suficiente para amparar o montante de gastos públicos. Frente a essa 
realidade, surge a possibilidade de angariar receitas por meio da realização de operações 
de crédito, que adentraram o orçamento público como forma de receita de capital.
Fonte: Rota de aprendizagem da aula 5. Orçamento público. Tema 5: Operações de crédito.
Tendo como base os conteúdos discutidos na disciplina de Orçamento público, 
assinale a alternativa que contém, corretamente, o conceito de dívida flutuante/ 
fundada:
A
As dívidas flutuantes são aquelas que refletem as operações contratadas, que podem ser tanto 
internas como externas. Ou seja, contratadas em moeda nacional em órgãos no país, ou em 
instituições internacionais, nesse caso em moeda estrangeira.
B
As dívidas flutuantes são aquelas contraídas pelo poder privado por um período breve de 
tempo, exigindo autorização específica dessa casa para que o ente público contrate obrigações 
fora do país.
C
As dívidas flutuantes são aquelas contraídas pelo poder público por um período longo de 
tempo. Seriam os compromissos tomados após 24 meses.
D
As dívidas flutuantes são aquelas contraídas pelo poder público por um período breve de 
tempo. Seriam os compromissos tomados no curto prazo, ou seja, cujo momento de liquidação 
não ultrapassa 12 meses.
E
As dívidas flutuantes são aquelas que existe a possibilidade de antecipação do recebimento 
futuros através da operação de crédito por antecipação de receita.
Questão 20/ 20 - Gestão do Orçamento Público
São definidas como o conjunto das receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições de
melhorias), somadas às receitas patrimoniais, industriais e receitas diversas, mais os
recursos obtidos mediante transferências para aplicação em despesas correntes. A Receita
Tributária é uma das subcategorias econômicas das receitas correntes. BERNARDONI,
71
Doralice L.; WESTARB, June. Alisson W.Cruz. Planejamento e Orçamento na
Administração Pública. Curitiba: InterSaberes 2ª. Edição 2013.
De acordo com os temas abordados na disciplina,analise as assertivas abaixo no que diz
respeito às Receitas Tributárias indicando V para verdadeira ou F para falsa:
( ) é advinda da arrecadação de tributos.
( v ) compreendem os impostos, taxas e contribuições de melhorias.
( ) é instituída pelos entes que detêm o direito de tributar: União, Estados, DF e Municípios.
( v ) a receita de contribuições é uma receita tributária.
Após a análise, assinale a alternativa que apresenta a sequência correta:
A V, V, V, F
B V, V, F, F
C V, F, F, V
D F, V, V, V
E F, F, F, V