Caderno Estudo_PAS

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CURSO DE ATUALIZAÇÃO 
PLANOS 
SOCIAL 
ASSISTÊNCIA
DE
DE
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME - MDS
BRASÍLIA | BRASIL | 2015
CURSO DE ATUALIZAÇÃO 
PLANOS 
SOCIAL 
ASSISTÊNCIA
DE
DE
Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Tatiane de Oliveira Dias CRB 2230.
Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 
Curso de atualização de Planos de Assistência Social. -- Brasília, DF: MDS, Secretaria de Avaliação e 
Gestão da Informação, Secretaria Nacional de Assistência Social; Centro de Estudos Internacionais sobre 
o Governo, 2015.
97 p. ; 30 cm.
ISBN: 978-85-60700-95-0
1. Assistência social, planos, atualização, Brasil. I. Sistema Único de Assistência Social.
CDU 304(81)
Este material foi produzido com recursos do TED 
004/2014, firmado entre a SAGI/MDS e a UFRGS/CEGOV.
CONTEÚDO E EXECUÇÃO
Equipe MDS
Coordenação Geral | Patricia A. F. Vilas Boas, 
Marcilio Marquesini Ferrar, Maria Cristina Abreu 
Martins de Lima, José Ferreira da Crus.
Equipe Técnica | Michelle Stephanou, Janine 
Cardoso Mourão Bastos, Maria Cristina Abreu 
Martins de Lima, Kátia Ozorio, Tarcísio da Silva 
Pinto, Victor Lima, Eliana Teles do Carmo, Mônica 
Alves Silva, Ironi do Rocio V. de Camargo, André 
Yokowo dos Santos, Ana Carolina de Souza. 
Equipe CEGOV
Coordenação Geral | Aline Gazola Hellmann.
Autoras | Rosa Maria Castilhos Fernandes, Miriam 
Dias.
Equipe Técnica | Ana Carolina Ribeiro Ribeiro, 
Ana Julia Bonzanini Bernardi, Bruno Sivelli, 
Gabriela Perin, Gianna Reis Dias, Giordano Benites 
Tronco, Jéssica Sulis Binkowski, João Marcelo 
Conte Cornetet, Júlia da Motta, Thiago Borne 
Ferreira.
Equipe de Colaboradores Externos | Denise 
Colin, Eleonora Schettini M. Cunha, Luciana 
Jaccoud, Maria Carmelita Yazbek, Maria Luiza 
Amaral Rizzotti, Márcia Mansur Saadallah.
Capa | Joana Oliveira de Oliveira
Projeto Gráfico e Diagramação | Gabriel Thier, 
Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos Bischoff. 
Figuras | Luiza Allgayer, Liza Bastos Bischoff, 
Joana Oliveira de Oliveira.
EXPEDIENTE
Presidenta da República Federativa do Brasil | Dilma Rousseff
Vice-Presidente da República Federativa do Brasil | Michel 
Temer
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome | Tereza 
Campello
Secretário Executivo | Marcelo Cardona
Secretário de Avaliação e Gestão da Informação | Paulo 
Jannuzzi
Secretária Nacional de Assistência Social | Ieda Castro
Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional | 
Arnoldo Anacleto de Campos
Secretário Nacional de Renda de Cidadania | Helmut Schwarzer
Secretário Extraordinário de Erradicação da Pobreza | Tiago 
Falcão
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
Secretária Adjunta | Paula Montagner
Diretor de Monitoramento | Marconi Fernandes de Sousa
Diretor de Gestão da Informação | Caio Nakashima
Diretora de Formação e Disseminação | Patrícia Vilas Boas
Diretora de Avaliação | Alexandro Rodrigues Pinto
Secretaria Nacional de Assistência Social
Secretário Adjunto | José Dirceu Galão Junior
Diretor do Departamento de Gestão do Sistema Único de 
Assistência Social | José Ferreira da Crus
Diretora do Departamento de Benefícios Assistenciais | Maria 
José de Freitas
Diretora do Departamento de Proteção Social Básica | Léa 
Lucia Cecílio Braga
Diretora do Departamento de Proteção Social Especial | 
Telma Maranho Gomes
Diretora do Departamento da Rede Socioassistencial Privada 
do SUAS | Bárbara Pincowsca Cardoso Campos
Diretora Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social | 
Dulcelena Alves Vaz Martins
© 2015. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Todos os direitos reservados. 
Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida, desde que 
citada a fonte.
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CENTRAL DE RELACIONAMENTO DO MDS: 0800 707 2003
Universidade Federal do Rio Grande do Sul 
(UFRGS)
Centro de Estudos Internacionais sobre 
Governo (CEGOV)
Campus do Vale, prédio 43322
Av. Bento Gonçalves, 9500
CEP: 91.509-900 – Porto Alegre – RS 
Fone: (51) 3308-9860 
www.ufrgs.br/cegov
APRESENTAÇÃO
Prezado(a)
No processo de democratização da sociedade brasileira se constituiu a 
Política de Assistência Social, orientada pelo princípio de respeito à dignidade 
do cidadão, ao direito à proteção social não contributiva com acesso a benefí-
cios e serviços de qualidade, vedando-se qualquer comprovação vexatória de 
necessidade. Com este princípio, a assistência social se orienta sob a condição 
de direito social e integrante da seguridade social no país, ao lado da saúde e 
da previdência social, afirma-se como uma inovação na Constituição Federal 
de 1988. A assistência social passou então a ter reconhecimento de política pú-
blica setorial, com as diretrizes de descentralização político-administrativa e a 
participação e primazia da responsabilidade do Estado. Essa nova configuração 
passou a exigir que o Sistema Único de Assistência Social aprimorasse sua capa-
cidade de gestão, o que inclui o processo de planificação.
De acordo com a NOB/SUAS, revisada e aprovada pela Resolução nº 33, 
de 12 de dezembro de 2012, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), 
o Plano de Assistência Social é um instrumento de planejamento estratégico
que organiza, regula e norteia a execução da política de assistência social nas
três esferas de governo, previsto pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS),
desde 1993. A LOAS, ao estabelecer um novo desenho institucional, com co-
mando único, conselhos paritários de gestão e fundos financeiros em cada
instância de governo, coloca os Planos de Assistência Social- PAS- como ins-
trumentos impulsionadores de novas e planejadas práticas interventivas (BRA-
SIL, 2013). Desse modo, a consolidação da política de assistência social passa a
exigir dos entes federados a institucionalização dos Conselhos de Assistência
Social, do Fundo de Assistência Social e a elaboração do Plano de Assistência
Social (PAS) sendo esta exigência, condição para o repasse de recursos federais
aos municípios, aos estados e ao Distrito Federal (art. 30 da LOAS), visando o
financiamento das ações de assistência social em suas respectivas esferas.
Com a perspectiva de implementação de um Sistema Único de Assis-
tência Social – o SUAS (2005), em todo território nacional, o planejamento nas 
três esferas de governo, ganha maior importância considerando-se a autono-
mia e competência de cada ente federado e relações de cooperação e comple-
mentariedade entre os mesmos, para implementação do sistema. Entretanto, as 
mudanças que se sucederam no âmbito do SUAS, exigiram a progressiva subs-
tituição de projetos e programas eventuais, por um conjunto de equipamen-
tos próprios (que oferecem serviços e benefícios socioassistenciais) e comple-
mentares, com ações sistemáticas e continuas, transparentes, compartilhadas 
e fundamentalmente planejadas (BRASIL, 2013). É claro, que neste processo a 
mudança na natureza das relações entre sujeitos e estruturas, pressupõe um 
diálogo cada vez mais qualificado entre os diferentes atores sociais, para que 
possam estabelecer relações horizontais, compartilhadas e democráticas dentro 
dos espaços institucionais que permitam movimentos instituintes onde o 
lugar do planejamento na assistência social seja garantido por todos.
Contudo, se a elaboração do Plano compete ao órgão gestor 
da política de assistência social no município, no estado ou Distrito Fe-
deral, que deverá ser acompanhado e aprovado do respectivo Conselho 
de Assistência Social Pode-se afirmar que este é um processo que exige 
do órgão gestor a mobilização da participação de um conjunto de atores 
envolvidos na implementação da política de assistência social, o uso de 
informações e a aplicação de diferentes metodologias de planejamento.Com o objetivo de fortalecer o aprimoramento da gestão 
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), a Secretaria Nacional de As-
sistência Social – SNAS e a Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da In-
formação – SAGI, buscando atender as determinações da Política Nacional 
de Educação Permanente do SUAS (Resolução CNAS Nº 04/2013) e do Pro-
grama CapacitaSUAS (Resolução CNAS Nº 08/2012), propõem a execução 
do Curso de Atualização para Elaboração de Planos de Assistência Social. 
Este Curso direcionado a gestores e técnicos das secretarias estaduais e 
municipais da assistência social ou congêneres, tem como objetivo: capa-
citar diferentes atores envolvidos na formulação dos Planos de Assistência 
Social nos conhecimentos, metodologias e procedimentos aplicáveis ao 
processo de sua elaboração, monitoramento e atualização. 
Para tanto, este Caderno de Estudos está organizado em três Mó-
dulos, com unidades específicas (ao todo são 6 Unidades) e com conteúdos 
sistematizados de acordo com os objetivos de aprendizagem, perfazendo 
uma carga horária total de 40 horas-aula de Curso. As oficinas propostas 
serão desenvolvidas no Curso Presencial e poderão ser disseminadas nas 
equipes de trabalho no âmbito do SUAS. Esperamos que a reflexão críti-
ca sobre a temática desencadeie uma aprendizagem significativa a todos 
(as) participantes do Curso, para que possamos avançar na consolidação 
do SUAS em todo território nacional e que o planejamento faça parte dos 
cotidianos no âmbito do SUAS.
Desejamos a todos(as) um ótimo curso!
Agradecimento
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) agradece à gestão 
estadual da Assistência Social da Paraíba e à Universidade Federal da Paraíba (UFPB) 
pelas contribuições aos materiais dos cursos da segunda etapa do programa Capaci-
taSUAS, no qual este material se inclui. Isso foi possível pela parceria da universidade 
e do Estado com o MDS, que numa ação colaborativa, tornou a experiência pioneira 
da Paraíba nas ofertas do CapacitaSUAS uma rica oportunidade para ajustes e aper-
feiçoamentos. A toda a equipe envolvida nosso muito obrigado!
MÓDULO 1 (8h) PLANEJAMENTO E POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Unidade 1.1 (4h)
• Planejamento governamental e o ciclo de gestão de
políticas públicas
• Instrumentos de Planejamento Orçamentário: PPA,
LDO e LOA
• Articulação dos instrumentos de Planejamento com
a Política de Assistência Social
• Modelos de planejamento: tradicional e estratégico
situacional
Unidade 1.2 (4h) • O que é o Plano de Assistência Social (PAS)?
MÓDULO 2 (24h) A CONSTRUÇÃO DO PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Unidade 2.1 (8h)
• O diagnóstico socioterritorial: coleta, organização
e análise dos dados e informações necessárias para a
construção do PAS.
• A articulação do Pacto de Aprimoramento do SUAS
para o aperfeiçoamento do PAS
Unidade 2.2 (16h)
• Estrutura básica do PAS (cf. Cap. III da NOB/SUAS, de
2012):
a) Dados de identificação do Plano; 
b) Introdução;
c) Diagnóstico socioterritorial;
d) Objetivos;
e) Diretrizes e prioridades deliberadas;
f ) Ações estratégicas;
g) Metas;
h) Resultados e impactos esperados;
i) Recursos materiais, humanos e financeiros;
j) Mecanismos e fontes de financiamento;
k) Cobertura da rede prestadora de serviços;
l) Indicadores de monitoramento e avaliação; 
m) Espaço temporal de execução;
MÓDULO 3 (8h) MONITORAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO PAS
Unidade 3.1 (8h)
• A importância do monitoramento no ciclo de gestão
do PAS
• O papel do controle social no monitoramento da exe-
cução do PAS
• Utilização de indicadores de monitoramento do PAS
• Articulação entre o monitoramento da execução do
PAS e as informações produzidas pela Vigilância So-
cioassistencial para a atualização do PAS
CONTEÚDO PROGRAMÁTICO
SUMÁRIO 
MÓDULO 1 PLANEJAMENTO E POLÍTICADE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A CONSTRUÇÃO DO PLANO 
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
MONITORAMENTO E CONTROLE SOCIAL 
DO PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 
MÓDULO 2
MÓDULO 3
13
14
17
21
24
35
49
65
85
86
99
101
104
106
35
65
85
99
unidade
unidade
unidade
unidade
unidade
1.1
2.1
3.1
1.2
2.2
Planejamento governamental e o ciclo de gestão de políticas públicas
Instrumentos de Planejamento Orçamentário: PPA, LDO e LOA
Articulação dos instrumentos de Planejamento com a Política de Assistência Social
Modelos de planejamento: tradicional e estratégico situacional
O que é o Plano de Assistência Social (PAS)?
A Construção Democrática e Participativa do Plano de Assistência Social
O processo de elaboração do Plano de Assistência Social
Estrutura Básica do PAS
 A importância do monitoramento no ciclo de gestão do PAS
O papel do controle social no monitoramento da execução do PAS
Utilização de indicadores de monitoramento do PAS
Articulação entre o monitoramento da execução do PAS e as informações produzidas 
pela Vigilância Socioassistencial para a atualização do PAS
O diagnóstico socioterritorial: coleta, organização e análise dos dados e informações 
necessárias para a construção do PAS
LISTA DE SIGLAS
BPC - Benefício de Prestação Continuada
BSM - Brasil Sem Miséria
CadÚnico - Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal
CapacitaSUAS - Programa Nacional de Capacitação do SUAS
CEGOV - Centro de Estudos Internacionais sobre Governo 
Centro POP - Centro de Referência Especializado para População em Situ-
ação de Rua
CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal.
CF - Constituição Federal
CIB - Comissão Intergestores Bipartite
CIT - Comissão Intergestores Tripartite
CMAS - Conselho Municipal De Assistência Social
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social
COEGEMAS - Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência 
Social
CONGEMAS - Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência 
Social
Cras - Centro de Referência em Assistência Social
Creas - Centro de Referência Especializado da Assistência Social
ESTADIC - Pesquisa Básica de Informações Estaduais
FEAS - Fundo Estadual de Assistência Social 
FJP - Fundação João Pinheiro
FMAS - Fundo Municipal de Assistência Social
FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social
Fonseas - Fórum Nacional de Secretários de Estado de Assistência Social
GT - Grupo de Trabalho
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICS - Instância de Controle Social
IDI - Índice de desenvolvimento da infância
IDV - Identificação de localidades e Famílias em Situação de Vulnerabili-
dade
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentares
LOA - Lei de Orçamentária Anual
Loas - Lei Orgânica da Assistência Social
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social
MI social - Matriz de Informação Social
MOPS - Mapa de Oportunidade e Serviços Públicos
MUNIC - Pesquisa Básica de Informações Municipais
NOB/RH SUAS - Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o 
Sistema Único de Assistência Social
NOB/SUAS - Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência 
Social
Paefi - Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos
Paif - Proteção e Atendimento Integral à Família
PAS - Plano de Assistência Social
PES - Planejamento Estratégico Situacional
PMAS - Plano Municipal de Assistência Social
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PNEP - Política Nacional de Educação Permanente
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA - Plano Plurianual
RI Social - Relatório de Informações Sociais
SAGI - Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação
SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SNAS - Secretaria Nacional de Assistência Social
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
Tab social - Tabulador de Microdados Sociais
TACGAS - Tipologia de capacidade de gestão em Assistência Social.
UF - Unidade da Federação
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas
PLANEJAMENTO E POLÍTICA 
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
 Este móduloapresenta duas unidades específicas que tra-
tam respectivamente sobre conteúdos que são fundamen-
tais para compreensão da importância do planejamento na 
Política de Assistência Social. Trata sobre o ciclo de gestão de 
políticas públicas, dos instrumentos e tipos de planejamen-
to, para o entendimento das suas diferenças e a relevância 
da utilização do planejamento estratégico situacional na 
elaboração do Plano de Assistência Social. Na Unidade 1, a 
reflexão proposta permitirá ao leitor compreender: O que é 
planejamento governamental; como se faz; sua importância 
para a Política de Assistência Social, assim como, os aspec-
tos relativos ao planejamento orçamentário. Na Unidade 2, 
avançamos aprofundando a reflexão sobre o PAS, fazendo 
as articulações com instâncias de participação, deliberação, 
pactuação e controle social na construção do PAS e com os 
respectivos atores envolvidos na construção do Plano. Por 
fim, o PAS evidencia-se enquanto ferramenta para a garan-
tia dos direitos socioassistenciais. Além de sua utilização ser 
uma condição estratégica para a consolidação do SUAS. 
Vamos iniciar a leitura!
MÓDULO 1
12 CEGOV | UFRGS 
13CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Nesta Unidade 1, os objetivos de aprendizagem são: 
• compreender o conceito e a prática de planejamento estatal no con-
texto da construção de políticas públicas;
• compreender e diferenciar os modelos de planejamento aplicados
às políticas públicas; e
• compreender o ciclo orçamentário no contexto do planejamento e
da Política de Assistência Social.
Para o alcance dos Princípios e Diretrizes do Sistema Único de As-
sistência Social (SUAS), sob responsabilidade do Estado, se faz necessário 
instituir um sistema de gestão moderno, qualificado que não pode pres-
cindir do planejamento em suas dimensões técnica e política. Segundo 
Miriam Veras Baptista (2000), a dimensão política “decorre do fato de que 
ele (planejamento) é um processo contínuo de tomadas de decisões, ins-
critas nas relações de poder”. (BAPTISTA, 2000: 17). Planejar é agir de um 
determinado modo para um determinado fim. É o processo de construir a 
realidade com as características que se deseja para a mesma. A Função do 
Planejamento é tornar a ação: Clara – precisa – eficiente e eficaz – direcio-
nada – transformadora. (GANDIN, 2001).
A Função do Planejamento é tornar a ação: Clara – precisa – efi-
ciente e eficaz – direcionada – transformadora. (GANDIN, 2001).
Planeja-se porque se quer minimizar a incerteza e o improviso e 
porque se almeja a EFICIÊNCIA. O planejamento envolve a utilização do co-
nhecimento para modelar uma trajetória futura. Planejar é construir o fu-
turo desejado e não se deixar ser arrastado pelos acontecimentos (MATUS, 
1985). O planejamento é o oposto do improviso.
Por isso, a elaboração do planejamento é uma atividade funda-
mental para os governos. O produto do processo de planejamento é o 
plano. Nele, estão definidos os objetivos, como serão atingidos e como 
serão avaliados os impactos das ações. O plano consiste em um documen-
to orientador das ações dos governos e também em uma forma de publi-
cizar suas intenções, consubstanciando-se numa ferramenta que promo-
ve a transparência. 
MÓDULO 1
unidade
1.1
EFICIÊNCIA
Competência para 
se produzir resulta-
dos com dispêndio 
mínimo de recursos e 
esforços.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
14 CEGOV | UFRGS 
O planejamento é um cálculo que precede e preside a ação 
(MATUS, 1985). 
Por meio do planejamento se organiza e se projeta de forma de-
mocrática e participativa, fortalecendo, assim, a transparência da gestão 
da política pública. Partindo desta breve introdução, trataremos, a partir 
de agora, de aspectos fundamentais para a compreensão da importância 
do planejamento governamental e, neste Caderno, no âmbito da Política 
de Assistência Social. 
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O 
CICLO DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O planejamento governamental é a atividade que, a partir de 
diagnósticos e estudos prospectivos, orienta as escolhas de políticas 
públicas, conforme define a Lei nº 12.593 de 18 de janeiro de 2012.
O planejamento precede, condiciona e orienta a ação estatal 
(CARDOSO JR, 2011). É o mecanismo pelo qual o Estado viabiliza o acesso 
aos bens e serviços considerados direitos sociais aos seus cidadãos, atra-
vés das POLÍTICAS PÚBLICAS. Também é importante reconhecer que “uma 
das razões para o planejamento é a necessidade de mediação entre futuro 
e o presente” (MATUS, 1989, apud PARES; VALLE, 2006, p. 239).
Historicamente, o Brasil teve momentos distintos de realizar o 
planejamento governamental, começando pela fase em que planejar era 
privilégio da tecnocracia, depois evoluiu para o modo normativo e, pos-
teriormente, para o momento atual, de forma estratégica e participativa. 
Também se constata que, por muitos períodos, o planejamento foi instru-
mento de intervenção e controle social, fase em que o Estado foi o propul-
sor do desenvolvimento socioeconômico no país (SOUZA, 2004).
A sociedade brasileira produziu relevantes mudanças quando lu-
tou pela democratização e pelos direitos sociais para todos os seus cida-
dãos, o que posicionou o Estado no papel de ser o viabilizador das neces-
sidades e demandas sociais da população. A sociedade demonstrou sua 
vocação participativa nos temas que afetam suas condições de vida, expli-
citando sua “pluralidade da representação política e a intensa mobilização 
que ocorre na sociedade brasileira com vista à promoção e à defesa de 
seus particulares interesses” (REZENDE, 2010, p. 32). Assim, a Constituição 
Federal estabeleceu o sistema vigente de planejamento governamental 
articulado ao orçamento para a execução das políticas públicas.
A política de assistência social no Brasil é uma política setorial que 
se constituiu como política pública a partir da luta pela democratização e 
pela conquista dos direitos sociais, materializada na Constituição Federal 
de 1988 e vem avançando na formulação de planos para ampliar o profis-
sionalismo e transparência na gestão da coisa pública. Matus (2006), diz 
que “o plano não depende de sua pertinência a um sistema econômico-
-social determinado, mas do uso da razão técnico-política na tomada de
POLÍTICAS PÚBLICAS
São aquelas que 
requerem a partici-
pação ativa do Estado, 
sob o controle da 
sociedade, no plane-
jamento e execução 
de procedimentos e 
metas voltados para a 
satisfação de necessi-
dades sociais (PEREI-
RA, 2008, p. 173).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
15CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.11decisões” (2006, p. 115). A aliança entre o conhecimento no uso da estra-
tégia de planejamento e a capacidade política dos governos é necessá-
ria para o alcance dos propósitos emanados das diretrizes e objetivos da 
Política de Assistência Social. Portanto, é fundamental o conhecimento 
e a vivência do planejamento na Assistência Social, compreendendo sua 
dinâmica e operacionalidade. 
Torna-se importante considerar, nos processos de planejamento, 
as especificidades advindas da densidade demográfica e portes dos mu-
nicípios, mas não só, devem-se considerar também aspectos vinculados à 
ruralidade, ao mundo urbano; às especificidades regionais; características 
de grupos populacionais, a localização (fronteiras, áreas de desastres eco-
lógicos) dentre outros.
O planejamento está inserido em todas as etapas do CI-
CLO DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Este ciclo é composto por fases 
que correspondem a momentos específicos e ao mesmo tempo, interde-
pendentes, requeridos para a efetivação das políticas públicas. 
Seus momentos são:
CICLO DE GESTÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICASFerramenta analítica 
que permite conhecer 
as várias fases dos pro-
cessos político-admin-
istrativos envolvidos 
na realização de uma 
política pública. 
Facilita (embora não 
resolva) a investigação 
das relações de poder, 
das redes, bem como 
das práticas que se en-
contram tipicamente 
em cada fase, auxilian-
do na elaboração e na 
avaliação das políticas 
públicas (BRASIL, 
2013a, p. 67).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
A NOB SUAS 2005 
classifica os mu-
nicípios brasileiros 
em cinco portes.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
I. Definição da agenda: etapa na qual um problema adquire rele-
vância política, tal que passará a receber atenção prioritária dos 
gestores públicos. São várias as questões de políticas públicas,
mas apenas algumas se tornam problemas de políticas públi-
cas, ou seja, entram na agenda. A definição do problema, quan-
do entra na agenda, tem impactos diretos sobre as alternativas
e as soluções que a ele serão apresentadas.
16 CEGOV | UFRGS 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Você conhece os pra-
zos para a elabora-
ção do orçamento?
FEDERAL: PPA é en-
caminhado pelo Exe-
cutivo ao Congresso 
até 31/08 do primei-
ro ano de cada novo 
governo; LDO deve 
ser apresentada 
até 15/04; LOA até 
31/08. No Congres-
so Nacional, a LDO 
deve ser aprovada 
até o dia 17/07 e a 
LOA até 22/12.
ESTADUAL: Executivo 
envia para Assem-
bléia até 15/09. 
Recebe para sanção 
até 30/11.
MUNICIPAL: Executivo 
envia para Câmara 
até 15/10. Recebe 
para sanção até 
15/12.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Todo gasto no 
âmbito público com 
ação ou benefício 
governamental para 
cidadãos deve ser 
precedido de elabo-
ração e aprovação 
de lei específica, 
além da aprovação 
dos Conselhos.
II. Formulação das alternativas: etapa que consiste na definição
das alternativas possíveis de tratamento do problema, confor-
me os objetivos a serem alcançados e os meios disponíveis para 
a solução do problema identificado. Envolve, pelo menos, uma 
avaliação preliminar sobre os custos e benefícios das várias op-
ções de ação disponíveis, assim como uma avaliação das chan-
ces do projeto se impor na arena política.
III. Tomada de decisão: : etapa em que se adota uma ou um con-
junto de alternativas possíveis, ponderando expectativas de
resultados e custos para sua obtenção, segundo os meios a se-
rem empregados. Normalmente precedem ao ato de decisão
processos de conflito e de acordo envolvendo os atores mais
influentes na política e na administração.
IV. Implementação: etapa em que se procede à execução das ações 
planejadas para a consecução dos objetivos delineados. Este
período pode ser o principal responsável pelo baixo impacto
da política formulada. A implementação estabelece a conexão
entre a intenção do planejamento e o resultado alcançado. Nes-
ta etapa se põe à prova a qualidade da decisão tomada e sua
adequação ao mundo do possível. No momento da implemen-
tação surgem os obstáculos, previstos ou não, à execução do
planejado, exigindo desenvoltura e liderança dos gestores para
superá-los. Durante a implementação, surgem problemas me-
nores, com a respectiva formulação das alternativas e de toma-
da de decisão, que pode “subir” para os tomadores de decisão,
mas muitas vezes permanecem no nível dos implementadores.
V. Avaliação dos resultados: etapa em que se apreciam os resulta-
dos e os impactos produzidos pelo programa. Busca-se verificar 
o atendimento e o não atendimento dos resultados esperados,
assim como os efeitos colaterais indesejados, visando deduzir
as ações necessárias daí em diante: seja a suspensão da política, 
seja sua modificação ou manutenção. Trata-se de uma fase de
importante aprendizagem (BRASIL, 2013 a, p. 67).
 A organização teórica do ciclo de gestão de políticas públicas 
permite a compreensão do trabalho a ser realizado para a consecução da 
política de assistência social. Para este planejamento na perspectiva es-
tratégica e participativa, vários atores são partícipes, configurando-se em 
um processo que envolve a interação de muitos agentes, com diferentes 
interesses. 
Faz parte deste processo a presença de movimentos de apoios, 
assim como de resistências, repleto de avanços e retrocessos, e com acon-
tecimentos não necessariamente na sequência esperada e não plenamen-
te antecipáveis (JANNUZZI, 2013).
17CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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DULO
 1
unidade1.1
A tríade PPA – 
LDO – LOA forma 
a base de um 
sistema integrado 
de planejamento e 
orçamento. DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 
ORÇAMENTÁRIO: PPA, LDO E LOA
Vale destacar que esse tema tem sido tratado de forma mais detalhada 
no curso de Gestão Financeira, no entanto, é altamente recomendado 
que gestores e técnicos do SUAS conheça o processo orçamentário pú-
blico.
O orçamento público, em sentido amplo, é um documento legal, 
aprovado por lei, contendo a previsão de receitas e a estimativa de despe-
sas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício. Ini-
cia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder 
Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento 
contém a estimativa de arrecadação das receitas (federais, estaduais e mu-
nicipais) para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas 
do Governo. 
 O orçamento público é um instrumento estratégico de pla-
nejamento das ações do Estado. Ao definir os campos de investimentos 
priorizados pelo governo, o orçamento público revela-se de fundamental 
importância para a implementação das políticas públicas (BRASIL, Cader-
no de Gestão Financeira e Orçamentária do SUAS, MDS, 2013). 
 Os instrumentos de planejamento orçamentário, definidos pela 
Constituição Federal de 1988 são: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Dire-
trizes Orçamentares - LDO e a Lei de Orçamentária Anual – LOA. Deste 
modo, refletir e problematizar a respeito torna-se fundamental para com-
preensão do ato de planejar no sistema público para efetivação de todas 
as políticas públicas, inclusive a política de assistência social.
 A elaboração destes instrumentos (PPA, LDO e LOA) é de ini-
ciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, de acordo com o art.165 da 
Constituição Federal de 1988. Após a sua elaboração, o Chefe do Executivo 
(Presidente do País, Governador dos Estados e Prefeitos dos Municípios) 
encaminha para o poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia 
Legislativa e Câmara de Vereadores) fazer a sua apreciação e aprovação, 
quando o orçamento passará a ser Lei, sancionada pelo chefe do respecti-
vo governo. O acompanhamento e fiscalização deste ciclo de planejamen-
to deve ser feita pela sociedade organizada, sendo este um dos papeis 
centrais dos Conselhos das Políticas Públicas, no nosso caso, o da Assis-
tência Social.
18 CEGOV | UFRGS 
Vejamos do que se tratam:
• O PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da Ad-
ministração Pública para as DESPESAS DE CAPITAL e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração continuada, conforme ex-
posto no artigo 165 da Constituição. Ele é elaborado no primeiro ano de 
governo, portanto, a cada quatro anos.
O PPA foi concebido para ser o elemento central do sistema de 
planejamento, orientando os orçamentos anuais, por meio da LDO (PA-
RES e VALLE, 2006).
O PPA é um instrumento de planejamento estratégico, de modo 
que é formado por todos os programas e projetos que o governo pre-
tender realizar no período de quatro anos. A consequência disso é que a 
construção do PPA depende dos planos das políticas públicassetoriais.
• A LDO define as metas e prioridades do PPA para o próximo
exercício administrativo, estabelecendo as diretrizes para a elaboração e 
execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO é uma lei anual e esta-
belece a conexão entre o PPA e a LOA
• A LOA define os recursos necessários para as ações da LDO. Ela
deve conter (IBASE, 2008):A lei deve conter (IBASE, 2008):
· de forma detalhada, as ações que serão implementadas e exe-
cutadas pelo poder público no período de um ano.
· todas as receitas e todas as despesas relativas ao orçamento
fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de in-
vestimentos, para um ano de exercício.
LOA - É uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fis-
cal a que se refere. Tem como um dos objetivos centrais o cumprimento 
ano a ano das etapas do PPA em consonância com a LDO. É o orçamento 
propriamente dito. (Caderno de Gestão Financeira e Orçamentária do 
SUAS, do MDS, 2013b).
DESPESAS DE CAPITAL
Em geral são inves-
timentos como a 
aquisição de bens 
ou a construção 
de equipamentos 
para prestação de 
serviços públicos.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
19CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1Figura 01 – Ciclo Orçamentário no Brasil
Fonte: elaboração própria.
Entre os objetivos de um PPA, podem ser elencados os principais 
e mais importantes:
ü Definir com a máxima clareza e objetividade possível quais são
os grandes problemas, programas, objetivos e metas a serem priori-
zados pelo governo municipal, bem como os resultados esperados;
ü Organizar os programas e ações responsáveis pela oferta de
bens e serviços demandados pela sociedade, em especial os seg-
mentos mais fragilizados;
ü Estabelecer critérios para nortear a alocação dos orçamentos
anuais;
ü Definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento, como
a definição clara de responsabilidades pelas ações do governo,
pelo monitoramento e avaliação das metas do plano e como ele
será corrigido durante sua execução;
20 CEGOV | UFRGS 
ü Integração das prioridades municipais com as diretrizes e prio-
ridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal;
ü Estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do plane-
jamento e dos recursos financeiros do município (BRASIL, MPOG,
2013c, p.12).
Figura 02 – Sistema integrado de planejamento e orçamento brasileiro
Fonte: elaboração CEGOV com base em Brasil (MPOG, 2014), 2015.
Figura 03 - Os instrumentos de planejamento em perspectiva temporal, 
exemplo da Município
Fonte: elaboração SNAS/MDS, 2016.
Em síntese, no período de quatro anos, o PPA, como elemento 
central do sistema de planejamento, orienta as metas e prioridades a se-
rem realizadas por meio da LDO, assim como sobre os recursos necessá-
rios para o alcance dos seus objetivos por meio da LOA, ambas de abran-
gência anual e por iniciativa do executivo, como a figura 03 demonstra.
Conforme expresso na NOB/SUAS de 2012 (art. 19), os Planos de 
Assistência Social (PAS) devem ser elaborados a cada 4 (quatro) anos, de 
acordo com os períodos de elaboração do Plano Plurianual (PPA) de cada 
ente federado. 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
A União, os estados, 
o DF e os municí-
pios devem elaborar 
os respectivos pla-
nos de assistência 
social a cada quatro 
anos, de acordo 
com os períodos 
de elaboração do 
PPA (BRASIL. MDS, 
2013b).
21CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1Assim, o pareamento entre Plano de Assistência Social e o PPA tor-
na possível o reflexo do primeiro sobre o segundo. O Plano Plurianual é 
“uma síntese e um retrato do planejamento que se faz em todos os setores 
do governo, ele deve também primar pelo diálogo que estabelece com os 
planos setoriais e territoriais” (BRASIL, 2014b). Dessa forma, a LDO e a LOA 
poderão estabelecer o orçamento necessário para a execução do previsto 
no PAS.
A Figura 03 procura demonstrar que o processo de gestão do PPA 
“deve também prever atualizações do Plano, de modo a mantê-lo como 
um instrumento vivo em consonância com as ações reais do Governo” 
(BRASIL, 2014b). Para isso o monitoramento do PAS e do PPA é central para 
a avaliação e revisão dos Planos e, assim, se tornam instrumentos impor-
tantes de gestão.
ARTICULAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE 
PLANEJAMENTO COM A POLÍTICA DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Todos os governantes brasileiros deverão inserir em suas peças 
orçamentárias as políticas públicas para a área de Assistência Social, con-
forme previsto em seus principais normativos – PNAS, NOBSUAS 2012 (Ca-
derno de Gestão Financeira e Orçamentária, MDS, 2013b). Portanto, para 
que as ações de Assistência Social sejam implementadas precisam 
estar contempladas no PPA, na LDO e na LOA.
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), determina que 
o PPA, a LDO e a LOA contemplem a apresentação dos programas e
das ações, em coerência com os Planos de Assistência Social, consi-
derando os níveis de complexidade dos serviços, programas, proje-
tos e benefícios, alocando-os como sendo de proteção social básica e
proteção social especial de média e/ou de alta complexidade (BRASIL,
2004, p. 120).
As ações previs-
tas no Plano de 
Assistência Social 
que não forem 
incorporadas ao 
PPA não serão ob-
jeto de destinação 
orçamentária e não 
poderão ser imple-
mentadas.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
22 CEGOV | UFRGS 
Isso significa que:
O PAS é o docu-
mento estratégico 
para a construção 
do PPA da União, 
Estados e Mu-
nicípios. DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
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DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Consulte o Caderno 
de Gestão Financei-
ra e Orçamentária 
do SUAS, do MDS, 
2013b.
Sobre isso, a PNAS informa que:
O orçamento da Assistência Social deverá ser inserido na proposta de 
Lei Orçamentária, na função 08 – Assistência Social, sendo os recursos 
destinados às despesas correntes e de capital relacionadas aos serviços, 
programas, projetos e benefícios governamentais e não-governamen-
tais alocados nos Fundos de Assistência Social (constituídos como uni-
dades orçamentárias) e aqueles voltados às atividades-meio, alocados
no orçamento do órgão gestor dessa política na referida esfera de gov-
erno” (BRASIL, 2004, p.120).
A PNAS fornece a diretriz e a plataforma conceitual para a ela-
boração dos Planos de Assistência Social, a começar pelo Plano Decenal 
de Assistência Social (a ser detalhado na Unidade 2). Deve haver uma in-
tegração entre as políticas setoriais e a política de assistência social. A 
articulação dinâmica entre estes instrumentos de planejamento pode ser 
demonstrada pela Figura 4.
23CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1Figura 04 - Integração da política de Assistência Social com as políticas setoriais
Fonte: elaboração SNAS/MDS, 2016.
Fonte: elaboração SNAS/MDS, 2016.
O Plano Decenal de Assistência Social deve se refletir no Pacto 
de Aprimoramento do SUAS, tanto da gestão municipal como da gestão 
estadual (a ser detalhado na Unidade 2). O Plano Municipal de Assistên-
cia Social, por sua vez, deve contemplar as prioridades e metas previstas 
no Pacto de Aprimoramento do SUAS da gestão municipal. A articulação 
dinâmica entre estes instrumentos de planejamento pode ser demons-
trada pela Figura 5. 
Figura 05 - Articulação entre Plano Decenal, Pacto de Aprimoramento e 
Plano Municipal de Assistência Social
24 CEGOV | UFRGS 
MODELOS DE PLANEJAMENTO
Os modelos de planejamento são metodologias para a elabo-
ração dos planos. No planejamento tradicional, durante muito tempo 
utilizado no planejamento governamental, o ator mais importanteé o for-
mulador, indivíduo que detém conhecimento técnico e trabalha a serviço 
dos que têm poder de decisão.
Entre várias metodologias de planejamento, vem se destacando 
o planejamento estratégico situacional. Este prevê a participação de
diferentes agentes, considerando a importância dos diferentes conheci-
mentos, não só o técnico. .
De acordo com a NOB/SUAS, aprovada pela Resolução nº 33, de 12 de 
dezembro de 2012, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), 
o Plano de Assistência Social, previsto pela Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), é um instrumento de planejamento estratégico que orga-
niza, regula e norteia a execução da política de assistência social nas três 
esferas de governo.
Por fim, é o Plano Municipal de Assistência Social (PMAS), elabo-
rado quadrienalmente, que se reflete diretamente no PPA e, consequen-
temente, na LDO e LOA. O orçamento, expresso na LOA, dará as condições 
financeiras para a execução do planejamento previsto no PMAS. A articu-
lação dinâmica entre estes instrumentos de planejamento e orçamento 
pode ser demonstrada pelo Diagrama 1.
Figura 06 - Articulação entre o sistema de planejamento e orçamento do 
município e o Plano Municipal de Assistência Social
Fonte: elaboração SNAS/MDS, 2016.
25CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL (PES)
Nesse tópico será abordado o modelo de planejamento estraté-
gico situacional, mas vale destacar a existência de outros modelos que 
podem ser adotados no processo de planificação. Recomenda-se, no en-
tanto, que a escolha dos modelos de planejamento tenha por pressupos-
to o aprofundamento do processo de democratização da gestão, desse 
modo, todo o processo de planejamento deve incluir os diferentes sujei-
tos da política de assistência social (gestores, trabalhadores, entidades e 
usuários).
O PES foi idealizado por Carlos Matus (1985) a partir da análise 
das experiências do planejamento normativo na América Latina. Matus 
(1985) acreditava que o planejamento era a expressão da liberdade con-
quistada pelos indivíduos: de escolher seu futuro. Pois planejar é criar o 
futuro e não ser arrastado pelos acontecimentos. Assim, o planejamento 
envolve mudanças sociais. E mudanças geram conflitos. Por isso, o au-
tor enfatiza a importância de considerar e inserir no processo de plane-
jamento os ATORES SOCIAIS, afastando-se dos princípios do planejamento 
normativo. O ator para Matus sintetiza Artmann (2000, p. 4) precisa de 
algumas características: ter base organizativa, ter um projeto definido e 
controlar variáveis importantes para a situação.
ATORES SOCIAIS
É uma personalidade, 
uma organização ou 
agrupamento hu-
mano que, de forma 
estável ou transitória, 
tem a capacidade 
de acumular força, 
desenvolver inter-
esses e necessidades 
e atuar produzindo 
fatos na situação 
(MATUS,1993).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Figura 06 - Implicações do planejamento estratégico situacional
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
 O plano, que é o produto do processo de planejamento, dá 
foco e direcionamento ao governo. E, se a função do governo é agir e 
transformar a realidade, precisa planejar. Matus (1985) criou o Triângu-
lo de Governo para explicar os fundamentos do PES, no qual em cada 
vértice está o Projeto de Governo, a Governabilidade e a Capacidade de 
Governo, de forma vinculada e interdependente. 
26 CEGOV | UFRGS 
Figura 07 – Triângulo de Governo
Fonte: Matus (1985).
O pressuposto deste planejamento é de que a realidade social 
e econômica é dinâmica, com a presença de diversas forças e atores 
sociais, que historicamente são constituídos e organizados, sendo 
necessária a análise de conjuntura para o desvelamento permanente 
desta realidade. Assim, governar requer uma situação de poder compar-
tido, de modo a criar as condições favoráveis de êxito nos propósitos, ou 
seja, obter governabilidade. Para Matus (1989), os vários atores em cena 
no contexto social têm seus objetivos e fazem projeções sobre mudanças 
necessárias para alterar a situação existente, portanto, são também partí-
cipes do processo de planejamento.
Esta posição de partilha do poder de decisão sobre as escolhas 
das ações do governo não exime o gestor da sua responsabilidade públi-
ca, imanada do sufrágio universal para dirigir e executar. Porém, introduz 
o elemento da participação e da coresponsabilização na elaboração dos
planos de ação.
O planejamento passa a estar intrinsecamente vinculado à ação e 
aos resultados/impactos, e não somente ao cálculo que antecede a ação. 
Deste modo, o planejamento “se refere a oportunidades e a problemas 
reais” que a sociedade e seus setores apresentam (MATUS, 1989, p. 113).
“O coração do plano é a tentativa de governar um processo, e um 
processo só se governa por meio da ação. Consequentemente, a 
planificação se refere ao presente e isto lhe dá um grande sentido 
prático” (MATUS, 1989, p. 111). O que esta afirmação de Matus 
significa? Você participa ou viabiliza a participação de diferentes 
atores sociais no planejamento das ações no âmbito da Assistên-
cia Social?
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DI
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27CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1
O PES salienta que o contexto de elaboração do Plano é de in-
certeza, já que trata de dinâmicas sociais. Desta forma, o governo poderá 
controlar algumas variáveis, mas não controlará todas. Por isso a impor-
tância da ampliação dos atores participantes, para além do núcleo técnico 
de planejamento. 
A dinâmica de execução do PES é formada por quatro mo-
mentos: Explicativo, Normativo, Estratégico e Tácito-Operacional.
Figura 08 – Definição dos fundamentos do PES por meio do Triângulo de 
Governo em Matus (1989)
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
Figura 09 - Momentos do Planejamento Estratégico Situacional
Fonte: elaboração própria.
O MOMENTO EXPLICATIVO
Nesse momento, o ator responsável pelo processo de planejamen-
to estuda as oportunidades e os problemas que enfrenta, tentando expli-
car suas causas. É o momento da elaboração da explicação situacional.
A “situação” refere-se a um recorte problemático da realidade, 
realizado por um dado ator em função de sua relação com outros atores. 
Nesse sentido, a explicação situacional:
• não é única;
• refere-se a múltiplas dimensões da realidade: política, econômi-
ca, cultural, ecológica;
• é interdisciplinar e multissetorial;
• é dinâmica;
• e conforma um espaço de conflito.
1
28 CEGOV | UFRGS 
No momento explicativo são selecionados os fatos problemáticos 
e são construídas as explicações para eles.
Em síntese, o primeiro problema é identificar corretamente 
os problemas e explicá-los situacionalmente; quer dizer, dife-
renciar as explicações, para saber não apenas onde atuar para 
enfrentá-los, como também perante quem devemos fazê-lo 
(MATUS, 2006, p. 125).
No PES, um problema corresponde a uma realidade insatisfatória 
e superável que provoca a ação do governo e dos atores sociais. Esta ação 
é projetada por meio do plano. São delimitados dois tipos de problemas, 
o que passamos a tratar a seguir.
Figura 10 – Tipos de problemas segundo o Planejamento Estratégico Situacional
Fonte: elaboração CEGOV com base em Artmann (2000), 2015.
O momento explicativo é formado pelas seguintes fases:
SELEÇÃO DOS 
PROBLEMAS
A seleção dos problemas poder ser realizada por um grupo de atores ou 
por um ator responsável pelo processo.
Se for realizada por um grupo, pode-se utilizar a dinâmica denominada “chu-
va de ideias”, por exemplo.
Se for realizada por um ator, a avaliação dos problemas deve ser feita segun-
do os seguintescritérios: valor do problema para o ator, para outros agentes 
e para a população; custo econômico e político das soluções. Outros critérios 
podem ser adicionados, conforme as necessidades dos decisores.
29CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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 1
unidade1.1
DESCRIÇÃO DOS 
PROBLEMAS
A descrição dos problemas é feita por meio de indicadores sociais que per-
mitam caracterizá-lo. Para melhor descrição, é importante usar indicadores 
qualitativos e quantitativos. A descrição não deve explicar o problema, mas 
expressá-lo por meio de seus “sintomas”, mostrando como o problema se 
apresenta.
Por exemplo: Uma situação de violação de direitos relevante é a de famílias 
com baixa renda familiar e com uma pessoa idosa entre os seus membros. 
Esta situação precisa ser conhecida na sua globalidade no município (ou no 
estado, quando for o caso) considerando seu porte e outras especificidades 
regionais, para serem pensadas ações necessárias, ou seja, ser realizado o 
planejamento. Para a caracterização da situação se utilizará de INDICADORES 
que mostrem a quantidade de idosos nessa situação, quais as características 
das suas famílias, se vivem com suas famílias, trata-se, portando de construir 
um conjunto de indicadores que permitam identificar qual a condição de 
vulnerabilidade e desproteção na perspectiva socioterritorial.
INDICADORES SOCIAIS
São medidas usadas 
para transformar con-
ceitos abstratos, como 
“fome” ou “miséria”, 
em algo que possa ser 
analisado e quanti-
ficado. (JANNUZZI, 
2005).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Podemos considerar como exemplos de indicadores sociais 
utilizados para a caracterização de uma determinada situação que está 
sendo analisada: a proporção de pobres, a taxa de analfabetismo, o rendi-
mento médio do trabalho, as taxas de mortalidade infantil, as taxas de de-
semprego, a proporção de crianças matriculadas em escolas, entre tantos 
outros. Os indicadores podem ser classificados como:
OBJETIVOS 
Dizem respeito aos eventos con-
cretos da realidade social. Normal-
mente são quantitativos, construí-
dos a partir de estatísticas públicas 
ou registros administrativos.
São exemplos de indicadores ob-
jetivos: taxa de evasão escolar e 
domicílios com acesso à rede de 
água.
SUBJETIVOS
Em geral são qualitativos, pois são cons-
truídos a partir da avaliação dos indiví-
duos ou especialistas com relação a dife-
rentes aspectos da realidade, levantadas 
em pesquisas de opinião pública ou gru-
pos de discussão. 
São exemplos de indicadores subjetivos: 
índice de confiança nas instituições e ava-
liação sobre desempenho dos governan-
tes (JANNUZZI, 2005).
CONSTRUÇÃO DA REDE 
DE CAUSALIDADE
Uma vez descritos os problemas, deve-se definir suas causas imediatas, in-
termediárias e de fundo dos problemas. Para isso, são utilizadas ferramentas 
de planejamento.
30 CEGOV | UFRGS 
O PES, sendo um enfoque flexível, permite a utilização de ou-
tras técnicas ou enfoques que complementem a análise dos 
problemas bem como facilitem a construção de propostas par-
ticipativas e a busca de adesão ao plano de ação (ARTMANN, 
2000, p. 28).
Uma ferramenta que auxilia nessa tarefa é a técnica da Árvore de 
Problemas.
 A árvore de problemas é uma representação gráfica de uma 
situação-problema (tronco), suas principais causas (raízes) e os efeitos ne-
gativos que ela provoca na população-alvo (galhos e folhas). Para garantir 
a mudança pretendida na situação problema, as ações do programa deve-
rão intervir em causas selecionadas como críticas.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Existem distintas fer-
ramentas de plane-
jamento apropriadas 
para situações de 
baixa e alta comple-
xidade. Veja o docu-
mento Programa de 
Apoio à Elaboração 
e Implementação 
dos PPAs Municipais 
2014-2017 (BRASIL, 
2013). 
Figura 11 - Esquema da Árvore de Problemas
Fonte: elaboração própria.
DEFINIÇÃO DOS
NÓS CRÍTICOS
DESCRIÇÃO DOS
NÓS CRÍTICOS
Na Figura 11 se constata que um problema tem muitas causas. Os nós críti-
cos são as causas que serão enfrentadas. Ou seja, para as quais serão elabo-
radas propostas de ação. O processo de seleção das causas pode ser realiza-
do respondendo as questões:
- Intervenção sobre a causa modificará positivamente o problema?
- Podemos agir sobre a causa?
- Politicamente é oportuno agir?
Quando as resposta for sim, temos um nó crítico!
Na descrição dos nós críticos devem-se identificar os atores, grupos ou 
instituições que controlam os nós e se esses atores estão dentro ou fora do 
espaço de governabilidade de quem planeja.
Por exemplo:
Se trabalharmos com um problema organizacional, definimos que a baixa 
resolutividade dos atendimentos se deve à falta de capacitação dos funcio-
nários (causa imediata). Decidimos que devemos enfrentar essa causa. Na 
descrição desse nó crítico, perguntamos: quem tem controle sobre essa 
questão? O sindicato? O departamento responsável pela gestão de pessoal? 
Em seguida perguntamos: podemos influenciar esses atores? Podemos de-
finir suas ações?
31CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade1.1Por exemplo: Se trabalhamos com um problema organizacional, definimos 
que a baixa resolutividade dos atendimentos se deve à falta de capacitação dos 
funcionários (causa imediata). Decidimos que devemos enfrentar essa causa. 
Na descrição desse nó crítico, perguntamos: quem tem controle sobre essa 
questão? O sindicato? O departamento responsável pela gestão de pessoal? 
Em seguida perguntamos: podemos influenciar esses atores? Podemos de-
finir suas ações?
O MOMENTO NORMATIVO OU PRESCRITIVO
Nesse momento, é feito o desenho do plano de intervenção que 
agirá sobre os nós críticos. O momento normativo é formado pelas seguin-
tes etapas:
Figura 12 - Etapas do momento normativo ou prescritivo
Fonte: elaboração própria.
DEFINIÇÃO DA 
SITUAÇÃO-OBJETIVO
DEFINIÇÃO DAS
PROPOSTAS DE 
INTERVENÇÃO
DESAGREGAÇÃO 
DAS PROPOSTAS 
EM AÇÕES
Trata-se da definição da situação desejada. Uma forma de fazer isso é trans-
formar os descritores dos problemas em resultados esperados.
Por exemplo: No caso da situação de famílias com baixa renda familiar e 
um de seus membros ser uma pessoa idosa, podemos construir a seguinte 
situação-objetivo: promover o aumento de renda das famílias por meio da 
inserção em programas de garantia de renda. 
Na linguagem do PES, as propostas de intervenção são operações. Essas em-
pregam recursos: organizacionais, políticos, financeiros e cognitivos.
Para cada nó crítico, deve ser elaborada pelo menos uma operação. Elas de-
vem ser enunciadas de forma sintética, por meio de verbos que expressem 
ações concretas.
Por exemplo: No caso do nó crítico “baixa renda familiar” das famílias com 
idosos, uma operação pode ser enunciada da seguinte forma: inserir as famí-
lias em programas de garantia de renda.
A desagregação é um movimento de especificação, de planejamento ope-
racional. 
Por exemplo: Na operação “inserir famílias de baixa renda em programas 
de garantia de renda”, como podemos operacionalizar isso? Criando ações:
• Ação 1: realizar busca ativa nos bairros com maior incidência de idosos 
em famílias com baixa renda.
• Ação 2: realizar atividades para inserir as famílias em programas de ga-
rantia de renda.
Nas ações devem ser apontados os responsáveis e os recursos que serão uti-
lizados.
2
32 CEGOV | UFRGS 
O MOMENTO ESTRATÉGICO
É o momento da atividade política que visa a construção da viabi-
lidade do plano. A análise da viabilidade é feita em três níveis:
1. Definição dos recursos críticos para as operações.
2. Identificação dos atores que controlam esses recursos.
O peso dos atores no processo de planejamento está relacionado aos recur-
sos que controlam, quais sejam:
• Poder político: controle sobre centros de decisão.
• Poder econômico: controle sobreatividades produtivas e financeiras,
como as decisões orçamentárias. 
• Poder comunicacional: controle dos meios de comunicação. 
• Poder cognitivo e organizativo: controle sobre capacidades científicas 
e técnicas.
3. Identificação do interesse dos atores e do valor que atribuem
às operações. Ou seja, trata-se da análise da motivação dos
atores frente às operações.
O objetivo desse momento é identificar as operações que enfren-
tam conflitos viáveis e não viáveis. No caso da identificação de conflitos 
não viáveis deve-se decidir pela exclusão da operação ou pelo investimen-
to no convencimento dos atores que se opõem.
IDENTIFICAÇÃO 
DOS ATORES
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Consulte o texto: 
ARTMANN, Elizabe-
th. O Planejamento 
Estratégico-Situacio-
nal no nível local: um 
instrumento a favor 
da visão multisseto-
rial. Cadernos Oficina 
Social, 2000.
3
O MOMENTO TÁTICO-OPERACIONAL
Trata-se do momento de gestão do plano. O PES apresenta os se-
guintes sistemas de gestão estratégica:
AGENDA DO
DIRIGENTE
PRESTAÇÃO 
DE CONTAS
GERÊNCIA POR 
OPERAÇÕES
Por “dirigente”, entende-se o grupo preocupado com as questões estraté-
gicas, ou seja, prioridades de longo prazo. A agenda do dirigente é, assim, 
uma lista de questões prioritárias que mantém o dirigente com foco nos 
objetivos e minimiza a interferência das questões urgentes.
A agenda do dirigente é um sistema de direcionamento.
A prestação de contas é um sistema de responsabilização. 
Ela é realizada sobre o andamento das operações, por isso é importante a 
definição de um responsável por cada operação.
O objetivo da gerência por operações é verificar se as ações atingem seu 
resultado. 
Envolve monitoramento e avaliação das ações.
4
33CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.1NESTA AULA VOCÊ APRENDEU QUE:
ü O planejamento é uma função inerente ao cargo de gestor público.
ü O produto do planejamento, o plano, é um instrumento que dá 
direção ao governo e promove a transparência de suas ações.
ü O Plano de Assistência Social está vinculado aos instrumentos de
planejamento governamental: o PPA, a LDO e a LOA.
ü Existem modelos de planejamento que oferecem passos para a 
elaboração de planos.
ü O planejamento estratégico situacional é o recomendado para a
política de assistência social, por possibilitar a participação de todos
os atores envolvidos com o SUAS e contemplar a dinâmica inerente à
elaboração de políticas públicas.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Como você pode 
colaborar na real-
ização de um plane-
jamento estratégico 
situacional no seu 
município, visando
à elaboração do 
Plano de Assistência 
Social?
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
34 CEGOV | UFRGS 
35CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Esta unidade tem como objetivos de aprendizagem:
• conceituar o PAS à luz dos principais normativos do SUAS;
• identificar a relação e a complementariedade entre PAS, Pacto de 
Aprimoramento do SUAS e Plano de Ação; 
• compreender como as instâncias de pactuação e deliberação da Po-
lítica de Assistência Social podem contribuir na elaboração do PAS; e
• identificar o papel de diferentes atores sociais na construção do PAS.
O QUE É O PLANO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL (PAS)?
Para tratarmos sobre o Plano de Assistência Social é preciso reco-
nhecê-lo como instrumento de planejamento estratégico que organiza 
e orienta a execução da Política Nacional de Assistência Social na pers-
pectiva do Sistema Único de Assistência Social – SUAS (BRASIL, 2012). O 
SUAS é definido no artigo 1º da NOB/SUAS 2012 é um sistema público não 
contributivo, descentralizado e participativo e que tem por funções a pro-
teção social, a vigilância socioassistencial e a defesa de direitos.
Sendo assim, para que se faz necessário o Plano de Assistên-
cia Social?
Para que se cumpram as definições e os objetivos da Lei Orgâni-
ca da Assistência Social (1993): 
Art. 1º - “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, 
é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mí-
nimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações 
de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às 
necessidades básicas” (BRASIL, 1993).
Este artigo primeiro da LOAS é um enunciado geral que oferece as 
informações essenciais e basilares da política. A partir destes fundamen-
tos, os atores podem compreender a importância da tarefa de elaboração 
do PAS! 
MÓDULO 1
unidade
1.2
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
36 CEGOV | UFRGS 
NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SISTEMA ÚNICO 
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – NOB/SUAS (2012)
A NOB/SUAS 2012 determina que é uma responsabilidade dos go-
vernos organizar e coordenar o SUAS em seu território. Nesse contexto, o 
Plano de Assistência Social é uma ferramenta para dar diretrizes, priorizar, 
organizar e operacionalizar a Política de Assistência Social. 
 O Plano é uma ferramenta de gestão que dá foco e direciona-
mento aos governos, pois nele estão contidos os objetivos da gestão e 
as ações que serão desenvolvidas para alcançá-los, conforme já citado 
anteriormente. Além de um instrumento de gestão, o Plano também é 
um mecanismo de transparência, pois torna pública as intenções dos ges-
tores públicos e oferece um parâmetro para avaliação da administração. 
O Plano de Assistência Social é também a condição para os repasses 
financeiros dos recursos da União aos Municípios, aos Estados e ao 
Distrito Federal, como previsto na LOAS (BRASIL, 2004) no seu artigo 30,
que também requer a efetiva instituição e funcionamento de: 
I. Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre
governo e sociedade civil;
II. Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos res-
pectivos Conselhos de Assistência Social;
III. Plano de Assistência Social.
O Plano, juntamente com o Fundo e o Conselho de Assistência So-
cial, é uma exigência para o cofinanciamento federal. 
A estrutura do Plano de Assistência Social está normatizada na 
NOB/SUAS (2012), e deve ser formada pelos seguintes elementos: 
• Diagnóstico socioterritorial;
• Objetivos gerais e específicos;
• Diretrizes e prioridades deliberadas;
• Ações estratégicas correspondentes para sua implementação;
• Metas estabelecidas;
• Resultados e impactos esperados;
• Recursos materiais, humanos e financeiros disponíveis e neces-
sários;
• Mecanismos e fontes de financiamento;
• Cobertura da rede prestadora de serviços;
• Indicadores de monitoramento e avaliação;
• Espaço temporal de execução.
Todos esses elementos serão oportunamente explicados no Mó-
dulo 2, Unidade 2.2.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
A Resolução CNAS nº 
33, de 12 de dezem-
bro de 2012 - Aprova 
a Norma Operacional 
Básica do Sistema 
Único de Assistência 
Social - NOB/SUAS. 
37CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2Com isso, a norma oferece: 
• uma estrutura de apresentação do plano: determina todos os
elementos que devem constar no documento;
• e um modelo de planejamento: a estrutura acaba formando um
sistema de passos sequenciais para a elaboração do plano.
Além das questões citadas, a NOB/SUAS 2012, em seu artigo 22, in-
forma que os Planos de Assistência Social devem observar:
I. Deliberações das conferências de assistência social para a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II. Metas nacionais pactuadas, que expressam o compromisso
para o aprimoramento do SUAS para a União, os Estados, o Dis-
trito Federal e os Municípios;
III. Metas estaduais pactuadas que expressam o compromisso 
parao aprimoramento do SUAS para Estados e Municípios;
IV. Observar as prioridades do Plano Decenal
V. Ações articuladas e intersetoriais;
VI. Ações de apoio técnico e financeiro à gestão descentralizada
do SUAS.
Os planos devem 
ser elaborados a 
cada quatro anos, 
de acordo com o 
período de elab-
oração do Plano 
Plurianual (Art. 
19 da NOB/SUAS 
2012).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Outro aspecto importante de ser considerado no processo de ela-
boração do Plano de Assistência Social é a identificação das vulnerabilida-
des, violações de direitos e desproteções sociais existentes nos territórios 
de abrangência do PAS. 
Para a gestão e a oferta de serviços no SUAS o território deve ser 
compreendido para além dos aspectos naturais (físicos, geográficos e po-
pulacionais), mas também incorpora as dimensões culturais, econômicas 
e políticas, ocupado por diferentes atores que fazem usos os mais variados 
desse ambiente e estabelecem relações as mais diversas (CONTEL, 2015; 
RIBEIRO, 2015). Os territórios se diferem em razão da sua trajetória histó-
rica e das dinâmicas que neles ocorrem e que podem variar no tempo, ou 
seja, há relações que ocorrem simultaneamente e que incidem no terri-
tório, como também há uma trajetória que deixa marcas e produz espe-
cificidades. Nessa perspectiva, o território pode assumir dimensões mais 
restritas ou mais amplas, diferindo a escala desde o micro território, como 
regiões ou bairros de uma cidade, até o nível nacional, por exemplo. A 
territorialização, portanto, passa a ser compreendida como o processo de 
trabalho que “segue a lógica do reconhecimento do espaço” para a inter-
venção (DUARTE et al, 2015, p.9).
O Sistema Único de Assistência Social, ao adotar a lógica territorial 
como um de seus pressupostos de gestão, o fez na perspectiva de apri-
morar o conhecimento da realidade social; de melhorar o acesso dos des-
tinatários aos serviços e benefícios; de favorecer a articulação da rede de 
serviços; de potencializar a intersetorialidade como estratégia de gestão; 
de possibilitar a integração entre serviços e benefícios; e de aprofundar e 
materializar processos participativos.
38 CEGOV | UFRGS 
A NOB-SUAS/2012 aponta a importância da leitura territorial para 
a implantação dos equipamentos (em especial de CRAS e CREAS) conside-
rando a análise e o reconhecimento das vulnerabilidades e riscos sociais 
e pessoais e das violações de direito nos territórios. Ao descrever os obje-
tivos do SUAS indica ainda a dimensão do território como uma forma de 
identificação das diversidades culturais, étnicas, religiosas, socioeconômi-
cas, políticas.
O diagnóstico socioterritorial de que trata a NOB-SUAS/2012 é 
fundamental para se conhecer as reais necessidades da população bene-
ficiária da política de assistência social. Além disso, a gestão da política de 
assistência social, que se define pela implementação de ações integradas, 
reconhece a dimensão dialética do território que pode e deve incorporar 
as vidas cotidianas. Conforme afirma Milton Santos: “a sociedade incide 
sobre o território, e este, sobre a sociedade” (SANTOS, 2000, p. 70).
Koga (2003) salienta que se deve “considerar as diferenças inter-
nas de um mesmo território e, consequentemente, elencar prioridades 
diferenciadas, seguindo as necessidades de cada população”. Ainda, a au-
tora defende que 
O território também representa o chão do exercício da cida-
dania, pois cidadania significa vida ativa no território, onde 
se concretizam as relações sociais, as relações de vizinhança 
e solidariedade, as relações de poder. É no território que as 
desigualdades sociais tornam-se evidentes entre os cida-
dãos, as condições de vida entre moradores de uma mesma 
cidade mostram-se diferenciadas, a presença/ausência dos 
serviços públicos se faz sentir e a qualidade destes mesmos 
serviços apresentam-se desiguais (KOGA, 2003, p.33). 
O território imprime à rede de serviços públicos descen-
tralizados responsabilidades sob seu campo de proteção e 
garantia de direito, assim como permite valorizar a vida de 
relações, reconhece o espaço de todos, das práticas, da vida 
coletiva, das forças presentes, das potencialidades e habili-
dades ali presentes. Desse modo, a concepção que demarca 
a política de assistência social funda-se na compreensão de 
que território é resultante de múltiplas determinações que 
se definem no espaço de vivência, incluindo a dimensão po-
lítica constituída das relações de poder e de interesses anta-
gônicos e contraditórios que são expressas no modo como 
se organizam as esferas de dominação e de decisões; aspec-
tos econômicos e que reverberam a sua infraestrutura; e a 
sua dimensão subjetiva constituída pelo coletivo que esta-
belece (KOGA, 2003). 
A dimensão territorial, a diversidade regional e as diferentes den-
sidades demográficas dos municípios no Brasil exigiram do SUAS e de sua 
perspectiva territorial que sejam considerados esses fatores na estrutura-
ção dos serviços, tanto de proteção social básica como especial. Espera-se 
que, para além da diretriz de descentralização prevista nos preceitos nor-
mativos e que reforça a importância da rede e da especificidade municipal 
e regional, a gestão da política de assistência social, considere o território 
de abrangência dos serviços com suas especificidades históricas, políticas, 
econômicas e culturais. 
A perspectiva territorial na gestão do SUAS favorece sua capaci-
39CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2dade de ampliar seu foco para além de indivíduos e famílias alcançando 
grupos populacionais, considerando as diferentes realidades, a história, as 
relações de poder, a estrutura e as dinâmicas próprias. A atuação sobre o 
território significa a atuação no plano coletivo com o compromisso e esta-
belecimento de vínculos reais entre as equipes de referência dos serviços 
e os territórios, “uma aliança estratégica”, como nos ensina Rizzotti (2011, 
p. 65), entre os profissionais, o território e os usuários, de forma a desen-
volver intervenções que possibilitem a promover na população a “coletivi-
zação” na reflexão sobre os problemas, assim como construção das estra-
tégias igualmente coletivas para o seu enfrentamento ou superação.
Ao considerarmos que a assistência social responder a três gran-
des seguranças sociais: acolhida, convivência e sobrevivência, o caráter 
protetivo desta política é acionado diante as inúmeras situações de des-
proteção vivenciadas pela população usuária do SUAS. A consolidação 
destas seguranças da política de assistência social em todas as esferas de 
governo vai permitir “a transição da atenção pautada em indivíduos para 
o compromisso com a demanda ou a totalidade de manifestações de des-
proteções, enquanto direção (BRASIL, CapacitaSuas, 2013, p.67).
 Portanto, a identificação nos territórios das incidências de 
demandas tanto as que são atendidas quanto as chamadas reprimidas, e a 
capacidade para reconhecer as ocorrências, irá contribuir para a constru-
ção de respostas a serem garantidas pela gestão do SUAS. 
Para a elaboração do Plano de Assistência Social é necessário iden-
tificar os recursos humanos existentes nos territórios e aqueles ne-
cessários, cujos perfis devem estar de acordo com as desproteções 
sociais e as situações de vulnerabilidade e violações de direitos com 
as quais a política de assistência social deverá realizar seu atendi-
mento junto aos usuários, assim como observar e prever os recursos 
materiais e de estruturação do trabalho social qualificado (vínculos 
de trabalho, Planos de Cargos, Carreiras e Salários, remuneração, 
gratificações, saúde do trabalhador, formação e capacitação, den-
tre outros). Dessa forma, a área da Gestão do Trabalho, responsável 
pela execução das ações de valorização do trabalhador e da estru-
turação do processo de trabalho institucional, deve estar integrada 
ao processode planejamento e construção do Plano.
PACTO DE APRIMORAMENTO DO SUAS
A política pública de assistência social, pós Constituição Federal 
de 1988, ganhou maior densidade legal e institucional, ampliando a co-
bertura das ações socioassistenciais para todo o território brasileiro. Ainda 
assim, a construção do Sistema Único de Assistência Social, é um processo 
em curso, gradual, resultado de normatização, pactuação e de deliberação 
dos agentes da política e, são as regulamentações, leis complementares 
e normatizações posteriores à Constituição Federal que vêm dando um 
novo formato para a política, possibilitando sua implementação e reorde-
namento em todo território nacional.
40 CEGOV | UFRGS 
A gestão descentralizada no âmbito do SUAS permite que todos 
os entes federados (União, Estados, o Distrito Federal e Municípios) pos-
sam compartilhar entre si o processo de tomada de decisões da política de 
assistência social, assim como o compartilhamento das responsabilidades 
de implementação, financiamento, monitoramento e avaliação da políti-
ca. Em meio às importantes mudanças trazidas pela Constituição Federal 
de 1988, a gestão descentralizada e participativa da política de assistência 
social foi uma inovação, inserindo-a no sistema federativo brasileiro de 
modo que sua formulação e execução devem se dar de forma cooperativa 
entre os entes federados.
Salienta-se que o processo de descentralização da política de as-
sistência social, no âmbito do SUAS, apresenta progressos importantes 
na consolidação da política e na garantia de proteção social à população 
brasileira. O Pacto de Aprimoramento do SUAS consiste em um dos ins-
trumentos fundamentais de gestão por meio do qual os entes federados 
assumem o compromisso de fortalecimento da gestão, da qualidade na 
oferta de serviços e benefícios socioassistenciais e cooperação na imple-
mentação do SUAS . 
Nesse sentido, o Pacto assume duas dimensões frente aos entes:
• A dimensão da gestão, considerando as suas atribuições na im-
plementação do SUAS,
• a dimensão política, com o objetivo de fortalecer o Sistema e
combater as desigualdades socioterritoriais buscando garantir que muni-
cípios, Distrito Federal e estados possuam o mesmo patamar de cobertura 
dos serviços, benefícios, programas e projetos no âmbito do SUAS.
A celebração de um Pacto de aprimoramento da gestão do SUAS 
já estava prevista nas linhas da Norma Operacional Básica do SUAS – NOB/
SUAS 2005, como responsabilidade dos, estados e do DF frente o aprimo-
ramento do Sistema. 
Dando continuidade aos avanços na implementação do SUAS, a 
NOB/SUAS 2012 se apresenta como um movimento necessário para abar-
car as modificações no âmbito do Sistema, tendo em vista a atualização 
da LOAS, pela Lei 12.435/2011. Com relação ao Pacto de Aprimoramento, 
avança, principalmente, no sentido de dar maior visibilidade e importân-
cia ao aprimoramento da gestão, visto que, no contexto em que a referida 
normativa foi formulada, o SUAS estava presente em quase todo o territó-
rio brasileiro prestando serviços, benefícios e transferência de renda.
O Pacto de Aprimoramento do SUAS, estabelecido pela NOB/
SUAS de 2012, inova a gestão pública da Assistência Social brasileira ao 
romper com a lógica da “adesão” dos entes federados à gestão do SUAS. 
A revisão da NOB/SUAS de 2005, materializada na NOB/SUAS de 2012, se 
deu após a atualização da LOAS, com a Lei Federal nº 12.435/2011, ao afir-
mar em seu art. 6º, §2º que “o SUAS é integrado pelos entes federados, pelos 
respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades e organizações 
de assistência social abrangidas por esta Lei”. Portanto, há uma obrigato-
riedade legal para a estruturação e organização da Assistência Social em 
todo território nacional.
41CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2
O Pacto de Aprimoramento do SUAS firmado entre a União, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios é o instrumento pelo qual 
se materializam as metas e as prioridades nacionais no âmbito do 
SUAS, e se constitui em mecanismo de indução para o aprimora-
mento da gestão, dos serviços, dos programas, projetos e benefí-
cios socioassistenciais. Conforme art. 24, da NOB/SUAS 2012, “o Pac-
to de Aprimoramento do SUAS compreende: 
I. definição de indicadores;
II. definição de níveis de gestão;
III. fixação de prioridades e metas de aprimoramento da gestão,
dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassisten-
ciais do SUAS;
IV. planejamento para o alcance de metas de aprimoramento da
gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioas-
sistenciais do SUAS;
V. apoio entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municí-
pios, para o alcance das metas pactuadas; e,
VI. adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação”.
A NOB/SUAS 2012 trata da elaboração do Pacto de Aprimora-
mento do SUAS, indicando que ele deve conter: i) ações de estruturação 
e aperfeiçoamento do SUAS em seu âmbito e; ii) planejamento e acom-
panhamento da gestão, organização e execução dos serviços, programas, 
projetos e benefícios socioassistenciais. 
Determina ainda que:
• A periodicidade de elaboração do Pacto será quadrienalmente,
com o acompanhamento e a revisão anual das prioridades e metas esta-
belecidas.
• A pactuação das prioridades e metas se dará no último ano de
vigência do PPA de cada ente federativo.
• A União deverá pactuar na CIT, no último ano de vigência do
PPA de cada ente federativo, a cada 4 (quatro) anos, as prioridades e metas 
nacionais para Estados, Distrito Federal e Municípios.
• Os Estados deverão pactuar nas CIBs, no último ano de vigência
do PPA dos Municípios, a cada 4 (quatro) anos, as prioridades e metas re-
gionais e estaduais para os municípios, que devem guardar consonância 
com as prioridades e metas nacionais. (artigo 23, §§1º, 2º, 3º e 4º)
42 CEGOV | UFRGS 
A RESOLUÇÃO Nº 17, de 18 de NOVEMBRO de 2010 - estabelece pri-
oridades nacionais e compromissos para o quadriênio 2011/2014 
para Estados e do Distrito Federal.
Resolução CNAS Nº 32, de 31 de outubro de 2013 - estabelece a 
revisão das prioridades e metas específicas para a gestão estad-
ual e do Distrito Federal e os compromissos do governo federal, 
estabelecidos na Resolução nº 17, de 18 de novembro de 2010, da 
Comissão Intergestores Tripartite – CIT.
1. Resolução nº 18, de 15 de julho de 2013 - dispõe acerca das pri-
oridades e metas específicas para a gestão municipal do Sistema
Único de Assistência Social – SUAS.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
LE
IA
 A
 N
OR
M
A
A revisão das metas e prioridades pactuadas deve ocorrer anu-
almente a partir da análise de indicadores disponíveis nos sistemas na-
cionais de estatística, Censo SUAS, Rede SUAS e outros sistemas do MDS. 
Assim, as metas e prioridades constantes nos planos de assistência social 
devem estar alinhadas com as metas estaduais e nacionais do Pacto de 
Aprimoramento do SUAS.
O Pacto de aprimoramento municipal e estadual estão orientados 
em torno de quatro eixos estruturadores:
I. Proteção Social Básica
II. Proteção Social Especial
III. Gestão
IV. Controle social
O Pacto de Aprimoramento do SUAS e o Plano de Assistência Social 
devem guardar correlação entre si.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Saiba mais consul-
tando a Resolução n. 
18, de 15 de julho de 
2013.
Outra consulta fundamental quando estamos tratando do Pacto 
de Aprimoramento do SUAS é acessar o Relatório de Informações Sociais.
O que é preciso saber sobre o Relatório de Informações Sociais?
43CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2O Relatório de Informações Sociais - RI Social é um conjunto de re-
latórios e boletins com as características demográficas e socioeco-
nômicas dos municípios e estados, além de informações sobre os 
serviços e açõesde assistência social desenvolvidos nessas locali-
dades. O gestor obtém, de maneira rápida, dados já sistematizados 
sobre a realidade em que atua e a capacidade de atendimento so-
cioassistencial sob sua responsabilidade. As informações estão di-
vididas entre relatórios e boletins. Os relatórios são compostos por 
tabelas de dados e permitem que o gestor encontre as principais 
informações sobre a assistência social no seu município de forma 
rápida e prática. Já os boletins são análises descritivas, nas quais as 
informações estão dispostas sob a forma de textos, gráficos e tabe-
las. 
Níveis de desagregação das informações: nacional, estadual e mu-
nicipal. 
Quando usar: em todas as fases do diagnóstico municipal, especial-
mente: na caracterização social, econômica e demográfica da loca-
lidade; na projeção de demandas por serviços de assistência social; 
no mapeamento da atual capacidade de atendimento socioassis-
tencial. 
Recursos: textos, tabelas, gráficos e mapas. Fontes dos dados: Cen-
so IBGE 2010, Munic IBGE 2009, Censo SUAS, Cadastro Único, Rais. 
Acesso: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php
Relatório de Informações Sociais do Pacto de Aprimoramento do 
SUAS – RI SUAS, é uma ferramenta informatizada que tem por ob-
jetivo orientar o planejamento municipal para o alcance das priori-
dades e metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS (BRASIL, MDS, 
2015). O RI é atualizado anualmente buscando observar o cum-
primento das metas e a efetivação dos compromissos assumidos 
entre os entes para a melhoria contínua da gestão, dos serviços, 
programas, projetos e benefícios socioassistenciais, permitindo a 
cada ente federado realizar o acompanhamento das suas metas e 
prioridades e dar os devidos encaminhamentos para o alcance das 
mesmas. 
O Pacto de Aprimoramento do SUAS representa um enorme 
avanço no campo da coordenação e cooperação intergovernamental 
frente a implementação do Sistema em todo o território brasileiro, pri-
mando pela qualidade na gestão e na oferta dos programas, projetos, 
serviços e benefícios socioassistenciais. Representa, ainda, o esforço dos 
gestores estaduais e municipais na consolidação do SUAS como um direi-
to universal a ser garantido pelo Estado, por meio de política pública, em 
detrimento de uma histórica visão marcada pela caridade e filantropia no 
âmbito da Assistência Social.
44 CEGOV | UFRGS 
O PLANO DECENAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
O SUAS já avançou muito. Mas precisamos avançar sempre mais. 
A construção do SUAS é um processo em curso, gradual, que requer esfor-
ços de todos os entes federados, do Poder Público e da sociedade civil, na 
luta pela erradicação do trabalho infantil, no enfrentamento da pobreza, 
da extrema pobreza e das desigualdades sociais, e para a garantia dos di-
reitos, conforme disposto na Constituição Federal e na legislação relativa 
à assistência social.
Por que falar em planejamento é tão importante nesse momento? 
Após uma década de implantação, o estágio atual do SUAS exige plane-
jamento para que possamos identificar o que já foi possível fazer e quais 
demandas da sociedade brasileira ainda precisam ser atendidas. Planeja-
mento é fundamental para organizar as atenções oferecidas pela Assistên-
cia Social de forma a melhor atender a população. 
“Assumir uma atitude responsável perante o futuro sem uma 
compreensão do passado é ter um objetivo sem conhecimen-
to. Compreender o passado sem um comprometimento com 
o futuro é conhecimento sem objetivo”. (Ronald T. Laconte).
Para esta análise é preciso um processo de reflexão crítica da re-
alidade. É preciso considerar o que cada ente federado foi capaz de fazer, 
a realidade local e o desempenho quanto aos compromissos previstos no 
Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual, Municipal e do Distrito Fe-
deral que discuta o posicionamento da sociedade brasileira frente ao pa-
tamar que o país já atingiu na provisão da proteção social. 
A NOB 2012, no art. 141, menciona o Plano Decenal. Assim, pre-
vê que o Plano Nacional de Assistência Social referente ao período que 
compreende a publicação da NOB até o ano 2015 consistiria na revisão 
do Plano Decenal, em consonância com o PPA e as prioridades e metas 
nacionais do Pacto de Aprimoramento do SUAS.
Em 2015 comemoramos uma década de existência do SUAS, 10 
anos de uma etapa de estruturação do aparato legal e normativo e im-
plementação de uma rede do SUAS com significativa capilaridade. Dentre 
outros instrumentos, o Plano Decenal 2005-2015 orientou o planejamen-
to da política no período. 
O Plano Decenal da Assistência Social é uma ferramenta de plane-
jamento estratégico de longo prazo que deve nortear os Planos de Assis-
tência Social de todos os entes federados e as pactuações das prioridades 
e metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS.
A cada nova década novas questões se colocam para a área no 
cenário atual, como o alcance de um novo patamar de qualidade, refleti-
do na NOB/SUAS 2012 – de aprimoramento da gestão e qualificação das 
ofertas – e a provisão da proteção social não contributiva num cenário que 
anuncia mudanças sociodemográficas, no contexto econômico e altera-
ções ambientais e climáticas. São mudanças que incidem nas condições 
de vida da população brasileira e na produção de vulnerabilidades e riscos 
sociais desafiando a política de Assistência Social. 
45CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2
PLANO DE AÇÃO - SUAS WEB
Como já tratado anteriormente, o Plano de Assistência Social é 
uma ferramenta de planejamento estratégico, de médio prazo que deve 
ser elaborado pelo órgão gestor da assistência social a cada quatro anos, 
sempre com apreciação, discussão e aprovação do respectivo Conselho 
de Assistência Social, devendo conter os programas e ações que serão 
executados durante esse período.
Complementa esse sistema de planejamento o Plano de Ação, 
que consiste em instrumento informatizado de planejamento, constante 
do SUASWeb, disponibilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social 
e Combate à Fome -MDS para lançamento de dados e validação anual das 
informações relativas às aplicações e transferências regulares e automáti-
cas, na modalidade fundo a fundo, do cofinanciamento federal, estadual, 
municipal e do Distrito Federal da assistência social (Portaria MDS nº 113, 
de 10 de dezembro de 2015).
Para a Conferência Nacional de Assistência Social de 2015 o CNAS 
assumiu o desafio de ir além dos resultados alcançados pelas conferências 
antecessoras e projetar o direcionamento da política para os próximos 10 
anos. Definiu como tema “Consolidar o SUAS de vez, rumo a 2026”. Para 
tanto, houve todo um processo de avaliação do Plano Decenal 2005 -2015 
e o esforço de apontar, por intermédio do processo conferencial, questões 
que devam ser priorizadas no planejamento de longo prazo da Política, 
expresso no Plano Decenal 2016-2026. 
A construção de diretrizes para Planos Decenais devem partir da 
reflexão acerca dos acertos e superações que as conferências anteriores e 
a experiência de implementação do SUAS nos proporcionaram e orientar-
-se por uma visão de futuro que considere as mudanças que se anunciam
na sociedade brasileira e os principais desafios que a política tem a sua
frente.
Atenção: O Pacto 
de Aprimoramento 
do SUAS, o Plano 
Decenal e o Plano 
de Assistência Social 
devem guardar 
correlação entre si 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Então o Plano de 
Ação é um instru-
mento que viabiliza 
o repasse regular
e automático do
fundo nacional para
os fundos estaduais
e municipais.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Acesse o Manual Mó-
dulo Plano de Ação 
www.mds.gov.br.
46 CEGOV | UFRGS 
O Plano de Ação deve ser preenchidopor municípios e estados que 
recebem cofinanciamento federal para os serviços socioassisten-
ciais das Proteções Básica e/ou Especial, programas e projetos, as-
sim como os municípios e estados contemplados com a expansão 
dos serviçossocioassistenciais cofinanciados pelo Governo Federal.
Mesmo que o município receba somente um incentivo ele deverá 
preencher o Plano de Ação, pois é a partir dele que é possível garan-
tir a continuidade do repasse deste incentivo.
A elaboração dos planos de assistência social viabiliza o repasse 
regular e automático, entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
e contribui para organização da gestão e da rede socioassistencial. O co-
financiamento possibilita a oferta continuada dos serviços, programas e 
projetos e institui a gestão cooperada e solidária entre as três esferas de 
governo, essencial para o desempenho da função proteção social desem-
penhada pelo SUAS.
As informações contidas no Plano de Ação deverão estar em con-
sonância com o Plano de Assistência Social dos respectivos Estados, Mu-
nicípios e o Distrito Federal, conforme previsto no inciso III do artigo 30 da 
Lei nº 8.742, de 1993.
Constam do Plano de Ação as transferências e aplicações destina-
das a cofinanciar a totalidade das ações (inclusive as instituídas durante o 
exercício financeiro), para ampliar a cobertura da rede, assim como para 
complementar ou fortalecer as ações existentes. Em dezembro de 2015 
o MDS editou a Portaria nº 113, que definiu os prazos para os gestores
estaduais e municipais e respectivos conselhos, a partir da abertura do
sistema, preencherem o Plano de Ação:
• de 60 dias, a partir da abertura do sistema, para os gestores es-
taduais e municipais 
47CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2• 30 dias para os respectivos conselhos darem seu parecer, apro-
vando ou não o Plano de Ação. 
O lançamento das informações que compõem o Plano de Ação 
dos Estados, Municípios e o Distrito Federal e sua avaliação pelo Conselho 
de Assistência Social deverão ocorrem a cada ano. A Secretaria Nacional 
de Assistência Social - SNAS editará, anualmente, uma portaria definindo 
a data de abertura do aplicativo informatizado para preenchimento do 
Plano de Ação.
Observe: Os membros do Conselho deverão ser convocados para 
reunirem-se ordinária ou extraordinariamente a fim de analisarem o pla-
no de ação municipal/estadual/do Distrito Federal. O conselho deve ana-
lisar as informações prestadas pelo gestor no Plano de Ação, com base no 
Plano Municipal de Assistência Social – PMAS e na lei Orçamentária Anual 
(LOA). Se as informações refletirem as metas e diretrizes estabelecidas no 
PMAS e na LOA, o Plano de Ação deverá ser aprovado. 
Observe também que: Após os prazos citados anteriormente, se 
algum município, estado ou DF não lançar as informações no Plano de 
Ação e respectiva avaliação do Conselho de Assistência Social competen-
te, a SNAS suspenderá o repasse dos recursos federais (conforme incisos I 
a IV do art. 7º da Portaria 113/2015, até que todo o ciclo de preenchimen-
to ocorra, com o parecer favorável do Conselho de Assistência Social.
Fica simples entender a importância do Órgão Gestor e do Con-
selho cumprirem os prazos de preenchimento, porque o cofinancia-
mento das ações do SUAS só é possível com o preenchimento dos instru-
mentos eletrônicos (Plano de Ação e o Demonstrativo).
O acesso ao Plano de Ação e aos sistemas da RedeSUAS é realiza-
do por meio do SAA (Sistema de Autenticação e Autorização) com login 
e senha individuais, conforme estabelecido na Portaria SNAS Nº 15, de 17 
de dezembro de 2010. Se o gestor municipal ou o conselho não lembra 
mais sua senha, deve fazer contato com o MDS, pelo telefone 0800 707 
2003 e solicitar nova senha.
O sistema para preenchimento do Plano de Ação 2016 trará uma 
novidade: 
A Norma Operacional Básica de 2012 prevê que o cofinancia-
mento federal de serviços, programas e projetos de assistência social e 
de sua gestão, no âmbito do SUAS, poderá ser realizado por meio de Blo-
O Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do 
SUAS é o instrumento de prestação de contas dos recursos federais 
dos blocos de financiamento da Proteção Social Básica e Especial 
de Média e Alta Complexidade, dos Programas e dos Projetos, con-
tido no sistema informatizado SUASWEB, cujos dados deverão ser 
lançados pelos gestores estaduais, municipais e do Distrito Fede-
ral e submetidos à manifestação do Conselho de Assistência Social 
competente, quanto ao cumprimento das finalidades dos recursos.
48 CEGOV | UFRGS 
cos de Financiamento. Pela NOB “consideram-se Blocos de Financiamen-
to o conjunto de recursos destinados aos serviços, programas e projetos, 
devidamente tipificados e agrupados, e à sua gestão, na forma definida 
em ato do MDS”. Em dezembro de 2015, o MDS pactuou na CIT a Porta-
ria 113/2015, que regulamentou o cofinanciamento federal dos SUAS, por 
meio de blocos de financiamento.
BLOCOS DE FINANCIAMENTO COMPONENTES
Proteção Social Básica
A. Os serviços já instituídos e tipificados e
os que virão a ser criados no âmbito de cada 
Proteção
Proteção Social Especial de Média Complexidade
Proteção Social Especial de Alta Complexidade
Gestão do SUAS B. Índice de Gestão Descentralizadado SUAS – IGD-SUAS
Gestão do Programa Bolsa Família e Cadastro Único C. Índice de Gestão Descentralizadado PBF – IGD - PBF
OS BLOCOS DE FINANCIAMENTO E SUA COMPOSIÇÃO
Além dos Blocos de Financiamento, o sistema do Plano de Ação 
tratará também dos programas e Projetos Socioassistenciais.
• A partir do exercício de 2016, os municípios e estados que não preen-
cherem o Plano de Ação, no prazo estabelecido pela SNAS, passam a ter
os repasses de recursos federais suspensos até que o Plano de Ação seja
preenchido. Somente após a regularização da situação, será realizado
pelo FNAS o restabelecimento do pagamento, porém sem retroagir o
pagamento.
• Importante retomar que o Plano de Ação se agrega ao conjunto de
instrumentos de planejamento já estudados – PPA – LDO – LOA e a sua
relação é fundamental para a execução dos projetos e ações necessários
para o alcance das funções sociais da Política de Assistência Social.
• O Plano de Ação não substitui o Plano Municipal ou Estadual de As-
sistência Social. Assim como a regulamentação e o funcionamento do
Conselho e do Fundo de Assistência Social, a elaboração quadrienal do 
Plano de Assistência Social é condição para os repasses do cofinan-
ciamento federal, conforme previsto no artigo 30 da LOAS.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
49CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2Figura 13 – O Plano de Ação e o repasse fundo a fundo
Fonte: DGSUAS/SNAS/MDS.
A CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA E PARTICI-
PATIVA DO PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Constituição Federal de 1988 marca um importante processo de 
democratização da sociedade brasileira e também da gestão das políticas 
sociais, pois ao definir as suas diretrizes, aponta para a necessidade de que 
a gestão das políticas públicas seja participativa. No caso específico da As-
sistência social as diretrizes constam do art. 204: 
As ações governamentais na área da assistência social serão 
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, 
previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas 
com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coor-
denação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação 
e a execução dos respectivos programas às esferas estadual 
e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assis-
tência social;
II - participação da população, por meio de organizações re-
presentativas, na formulação das políticas e no controle das 
ações em todos os níveis. (BRASIL/Constituição Federal de 
1988)
Esse processo participativo exige tanto a adoção de um modelode gestão que permita aos diferentes sujeitos (conselho, usuários, traba-
lhadores, gestores e entidades) dialogarem continuamente nos processos 
decisórios, quanto o respeito e fortalecimento de instâncias participativas. 
Dentre essas instâncias reconhece-se que os conselhos de assistência so-
cial têm investidura pública para a função do controle social, pois estes 
http://
www.mds.gov.br/
webarquivos/
publicacao/
assistencia_social/
cartilhas/
SUAS_Orientacoes_c
onselhos_controleso
cial.pdf
SAIBAS
50 CEGOV | UFRGS 
devem ter representação de todos os segmentos presentes da política de 
assistência social. 
No que tange à participação no processo de planificação (elabo-
ração, acompanhamento e monitoramento do plano), é de fundamental 
importância que o gestor e o conselho definam metodologias e caminhos 
para que se ampliem o diálogo e a capacidade de reconhecer e articular 
diferentes posicionamentos, pois esse processo permitirá o avanço na po-
lítica de assistência social. Destaca-se a importância de se ter um crono-
grama de atividades e que sejam privilegiados espaços de diálogos com 
os usuários e a rede de serviços em seus territórios.
Naturalmente o processo de elaboração do Plano de Assistência 
Social (PAS) exige diferentes funções das instâncias participativas. Tais ins-
tâncias, que se organizam nas esferas governamentais, têm funções es-
pecíficas, tema este que será tratado no item a seguir, retomando inicial-
mente o papel dos conselhos e conferências que se constituem em todas 
as esferas governamentais. Mas também se destaca o papel das CIBs e CIT, 
cujas deliberações e metas (constantes, sobretudo, no pacto de aprimora-
mento) devem ser consideradas na elaboração dos planos de assistência 
social dos municípios. Além dos pactos de aprimoramento é de funda-
mental importância que os planos municipais de assistência social con-
templem o Plano Decenal. 
O PAPEL DAS INSTÂNCIAS DE PARTICIPAÇÃO, DELIBERAÇÃO, 
PACTUAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA CONSTRUÇÃO DO 
PLANO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
São consideradas instâncias de participação e deliberação, os 
conselhos, as conferências, as comissões bipartites e tripartites, os dife-
rentes e diversos fóruns (trabalhadores, usuários) e outras organizações 
instituídas. Destaca-se, no entanto, que os conselhos e as conferências es-
tão presentes em todas as esferas governamentais, pois são requisitos fun-
damentais para a implementação do SUAS. Já as comissões de pactuação 
(CIB e CIT) correspondem às instâncias de governos estaduais e Federal. As 
CIBs (Comissões Bipartites) estão compostas pela representação de gesto-
res municipais e gestores estaduais. A CIT instância de pactuação instituí-
da em nível federal está composta por representantes dos colegiados dos
gestores municipais, estaduais e o gestor federal. 
A seguir trataremos, de forma resumida, das funções dessas ins-
tâncias participativas com foco em suas atribuições no processo de pla-
nificação da política de assistência social. Essas especificidades estão ex-
pressas nas normas do SUAS, que inserem o Conselho e as Conferências 
na estrutura de gestão da política de assistência social como instâncias 
deliberativas.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Pode-se ler mais 
sobre o processo e 
sobre as instâncias 
de participação no 
Caderno Capacita-
SUAS de Controle 
Social
51CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2
As instâncias de deliberação do SUAS estão regulamentadas no ar-
tigo 113 da NOB/SUAS 2012:
I. o Conselho Nacional de Assistência Social;
II. os Conselhos Estaduais de Assistência Social;
III. o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;
IV. os Conselhos Municipais de Assistência Social.
Parágrafo único. As Conferências de Assistência Social deliberam as 
diretrizes para o aperfeiçoamento da Política de Assistência Social.
Os Conselhos são instâncias de controle social. Neles, a sociedade 
civil pode apresentar demandas e participar do processo de planejamen-
to, gestão e controle das políticas públicas de assistência social. O que diz 
a norma:
A Resolução CNAS 237, de 2006, determina que os Conselhos de 
Assistência Social deverão ser compostos por 50% de represen-
tantes do governo e 50% de representantes da sociedade civil. 
Art. 11. A eleição da sociedade civil ocorrerá em foro próprio, coor-
denado pela sociedade civil e sob a supervisão do Ministério Públi-
co, tendo como candidatos e/ou eleitores:
I. representantes dos usuários ou de organização de usuári-
os da assistência social;
II. entidades e organizações de assistência social;
III. entidades de trabalhadores do setor.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
LE
IA
 A
 N
OR
M
A
Figura 14 - O Plano de Ação e a gestão compartilhada do SUAS nas 3 esferas de governo
Fonte: DGSUAS/SNAS/MDS.
52 CEGOV | UFRGS 
As Conferências são espaços voltados para a avaliação da polí-
tica de assistência social e definição de diretrizes para o aprimoramento 
do SUAS. Elas ocorrem nos três níveis de governo a cada dois anos e são 
convocadas pelos Conselhos. No que concerne à relação das conferências 
com a elaboração dos Planos é necessário que suas deliberações sirvam 
de base para a elaboração dos objetivos e metas de aperfeiçoamento. 
O processo participativo dos usuários pode ser ampliado, além 
do reforço na articulação com movimentos sociais e populares, por 
meio de diversos espaços a serem organizados, conforme o artigo 
126 da NOB/SUAS 2012:
I. o coletivo de usuários junto aos serviços, programas e projetos
socioassistenciais;
II. comissão de bairro;
III. fórum;
IV. entre outros.
A elaboração do Plano Municipal de Assistência Social deve con-
siderar as decisões tomadas no âmbito das comissões bipartites e triparti-
tes, pois definem metas de aprimoramento a serem cumpridas por todas 
as esferas de governo. Desse modo, a seguir serão apresentadas algumas 
das principais funções dessas instâncias. Além disso, considerar o Plano 
Decenal em vigor. 
As instâncias de pactuação foram criadas pela Norma Operacio-
nal Básica da Assistência Social de 1998. Estas instâncias, em conjunto 
com as instâncias de deliberação, compõem o processo democrático de 
gestão do SUAS (BRASIL, 2005). 
A partir do que está posto como responsabilidades das CIBs e CIT, 
destaca-se seu compromisso com definição de metas de aprimoramento 
do SUAS para as três esferas de governo.
Entende-se por pactuações na gestão da política de assistência 
social as negociações e acordos estabelecidos entre os entes federativos 
envolvidos por meio de consensos para a operacionalização e o apri-
moramento do SUAS (NOB 2012, Art.133).
A elaboração do PAS também requer a presença das instâncias de 
pactuação - CIT e CIB, esferas de Gestão do SUAS. As instâncias de pactu-
ação foram criadas pela Norma Operacional Básica da Assistência Social 
de 1998 que, em conjunto com as instâncias de deliberação, compõem o 
processo democrático de gestão do SUAS (BRASIL, 2005).
Mas por que PACTUAR? 
O processo de descentralização das políticas públicas no país, 
decorrente do processo de democratização, e institucionalizado na Cons-
tituição Federal de 1988, criou a necessidade de existirem instâncias de 
pactuação para que os entes federados possam fazer acordos sobre o 
cumprimento de suas responsabilidades. 
PACTUAR
Fazer um acordo 
com; ajustar: pactuar 
deveres e compro-
missos. Realizar um 
pacto. http://www.
dicio.com.br/pactuarDICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
53CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2Nos Estados Federativos, a Constituição escrita, como princi-
pal contrato fiador do pacto político-territorial, estabelece os 
termos em que os poderes são exercidos de forma autônoma 
e partilhada (LIMA,2007).
É importante saber que o Brasil tem um sistema federativo de 
tripla soberania. A união, os estados, o distrito federal, e os municípios são 
entes autônomos, com autoridade administrativa e jurídica própria, não 
havendo hierarquia entre os mesmos. Ocorre uma repartição da autori-
dade política do Estado [a soberania] e o exercício do poder [o governo] 
em centros soberanos definidos geograficamente e coordenados entre si. 
Esta situação produz um elevado grau de heterogeneidade, com 
a existência de múltiplos centros de poder e de um sistema complexo de 
dependência política e financeira entre as esferas governamentais, cujos 
resultados podem ser diversos e contraditórios pelas disparidades inter e 
intrarregiões no país (LIMA, 2007).
As Instâncias de Pactuação do SUAS, conforme orientação do 
MDS, são:
CIT – COMISSÃO INTERGESTORES TRIPARTITE
Espaço de articulação e expressão das demandas dos gestores fe-
derais, estaduais e municipais. Negocia e pactua sobre aspectos operacio-
nais da gestão do SUAS, mantendo contato permanente com as CIBs para 
troca de informações sobre o processo de descentralização.
Integrantes da CIT:
• MDS: órgão da União responsável pela coordenação do SUAS
em seu âmbito, representado pelas Secretarias Nacionais de Assistência 
Social, de Renda de Cidadania, de Segurança Alimentar e Nutricional e a 
Secretaria Executiva do MDS.
• Fonseas: Fórum Nacional de Secretários de Estado de Assistên-
cia Social, formado pelos gestores estaduais de assistência social.
• Congemas: Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assis-
tência Social, que representa os municípios brasileiros junto ao Governo 
Federal e aos governos estaduais. 
CIB – COMISSÕES INTERGESTORES BIPARTITE 
Instâncias que negociam e pactuam sobre aspectos da organi-
zação e gestão do sistema estadual de assistência social, observando as 
deliberações do Conselho Estadual de Assistência Social, a legislação vi-
gente e as orientações da CIT e do Conselho Nacional de Assistência So-
cial. Todas as suas pactuações são encaminhadas ao Conselho Estadual de 
Assistência Social para conhecimento, apreciação e/ou deliberação e aos 
conselhos municipais, CIT e CNAS para conhecimento.
a
b
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Acesse o site: http://
www.mds.gov.br/
acesso-a-informa-
cao/orgaoscolegia-
dos/orgaos-em-des-
taque/cit
54 CEGOV | UFRGS 
Integrantes da CIB:
• Gestor Estadual de Assistência Social
• Coegemas: Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assis-
tência Social 
A gestão intergovernamental entre União, Estados, Distrito Fede-
ral e Municípios, possibilita a complementaridade e unidade da Política, 
condição para o alcance de um efetivo cumprimento das responsabilida-
des constitucionais na política pública. 
Contudo, com o que vimos até aqui se pode afirmar que a cons-
trução da Política de Assistência Social requer uma pluralidade de atores 
no processo de seu planejamento, e que posteriormente, serão os respon-
sáveis por sua implementação. 
ATORES ENVOLVIDOS NA CONSTRUÇÃO DO PLANO: 
PREFEITURA (ÓRGÃO GESTOR MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL), CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 
REDE SOCIOASSISTENCIAL, CÂMARA MUNICIPAL OU 
DISTRITAL, TRABALHADORES E USUÁRIOS DO SUAS 
 A Política de Assistência Social, como uma política pública, requer 
a presença de vários atores sociais para a sua efetivação!
MUNICÍPIO, PREFEITURA, CÂMARA DE VEREADORES
Ao abordar o papel do órgão gestor municipal objetiva-se apon-
tar as diferentes funções dos seus atores na elaboração do PAS. Desse 
modo, ao descrever a seguir os diferentes papeis dos atores municipais, 
prima-se por identificar as diferenças de responsabilidades no processo 
de planificação do SUAS.
 O Município integra a federação brasileira com autonomia polí-
tica, administrativa e financeira. O Município, diferentemente dos outros 
níveis de governo (federal e estadual), está dividido em somente dois po-
deres: o Executivo e Legislativo. A Prefeitura é a instituição do Estado com 
a função Executiva no âmbito Municipal. 
A Gestão do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, se fun-
damenta na cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios e estabelece as respectivas competências e responsabilidades 
comuns e específicas, como definido no Art. 8º da NOB/SUAS 2012. As pre-
feituras devem cumprir com suas responsabilidades no âmbito do Siste-
ma com o objetivo de atender os cidadãos dos municípios, sujeitos de 
direitos da Política de Assistência Social.
A NOB/SUAS 2012, no §1º do Art. 8º expressa que: As responsa-
bilidades se pautam pela ampliação da proteção socioassistencial em 
todos os seus níveis, contribuindo para a erradicação do trabalho in-
a
55CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
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DULO
 1
unidade1.2fantil, o enfrentamento da pobreza, da extrema pobreza e das desi-
gualdades sociais, e para a garantia dos direitos, conforme disposto 
na Constituição Federal e na legislação relativa à assistência social.
O financiamento da Política de Assistência Social também é par-
tilhado entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e o 
gestor municipal deve definir com clareza os recursos disponíveis para a 
consecução do plano, explicitando as fontes de financiamento que subsi-
diarão as ações, sejam do orçamento próprio, das transferências estaduais, 
federais ou de apoios privados.
A Câmara de Vereadores, com a função Legislativa no âmbito 
Municipal, tem a atribuição de realizar a discussão e a aprovação da pro-
posta orçamentária. Esta, quando aprovada, será submetida à sanção do 
executivo.
No artigo 17 da 
NOB/SUAS 2012 
estão descritas as 
responsabilidades 
dos Municípios. 
Examine-as para 
seu conhecimento e 
acompanhamento 
da sua efetivação.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Em síntese - o gestor municipal elabora o PPA que orientará a LDO e 
LOA nos seus respectivos prazos, que serão apreciados e aprovados 
pelo legislativo municipal, viabilizando a elaboração e a execução 
do Plano de Assistência Social, sempre com o acompanhamento do 
Controle Social.
CONSELHOS
Os Conselhos concretizam a participação social nas políticas pú-
blicas. Por meio deles, a sociedade exerce seu direito de acompanhar, con-
trolar e participar das decisões governamentais. Do ponto de vista geren-
cial, os Conselhos ampliam a base informacional dos gestores. Pois tornam 
os governos permeáveis aos conhecimentos, informações e demandas 
daqueles que se relacionam diretamente com a política. 
Figura 15 – Processo de deliberação
Fonte: elaboração própria.
Do ponto de vista normativo, o Conselho tem diversas funções, 
dentre as quais se destaca:
• aprovar a Política Estadual, do Distrito Federal e Municipal, ela-
borada em consonância com a PNAS e com as diretrizes estabelecidas pe-
las Conferências de Assistência Social, podendo contribuir nos diferentes 
estágios de sua formulação;
b
56 CEGOV | UFRGS 
• convocar, num processo articulado com a Conferência Nacional,
as Conferências de Assistência Social na respectiva esfera de governo;
• encaminhar as deliberações da conferência aos órgãos compe-
tentes e monitorar seus desdobramentos;
• acompanhar, avaliar e fiscalizar a gestão dos recursos, bem
como os ganhos sociais e o desempenho serviços, programas, projetos e 
benefícios socioassistenciais, aprovados nas Políticas de Assistência Social 
Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais;
• zelar pela implementação do SUAS, buscando suas especifici-
dades no âmbito das três esferas de governo e efetiva participação dos 
segmentos de representação dos conselhos;
• aprovar a proposta orçamentária dos recursos destinados a to-
das as ações de assistência social, nas suas respectivas esferas de governo, 
tanto os recursos próprios quanto os oriundos de outras esferas de gover-no, alocados nos respectivos fundos de assistência social.
O Conselho e a elaboração dos Planos: Muitas são as atribuições 
dos conselhos no processo de planificação da política de assistência social 
e sua contribuição é enriquecida por conjugar diferentes olhares (usuários, 
entidades socioassistenciais, trabalhadores e gestores), em todas as fases 
do Planejamento. É nessa instância que se pode debater a realidade social 
que sofrerá intervenção, construindo assim um diagnóstico cada vez mais 
preciso. Cabe ao Conselho zelar para que as deliberações das conferências 
sejam contempladas na definição de metas e objetivos e avaliar a adequa-
ção das proposições do Plano com o orçamento destinado ao Fundo de 
Assistência Social. Por fim, ainda será necessário traçar uma metodologia 
continuada de monitoramento e avaliação.
A deliberação sobre as demandas prioritárias vai possibilitar a ela-
boração dos objetivos a serem perseguidos pelo PAS. Uma das funções do 
planejamento é facilitar o estabelecimento de prioridades e, consequen-
temente, a tomada de decisão sobre o foco e desdobramentos que o PAS 
vai indicar em cada município, com sua realidade e seus atores sociais pró-
prios.
Os Conselhos também controlam a execução do Plano de Assistên-
cia Social por meio:
• da fiscalização da aplicação dos recursos;
• do acompanhamento da execução dos programas e projetos
aprovados;
• da aprovação da proposta orçamentária.
Os Conselheiros, representando os segmentos que compõem a 
estrutura de gestão da Política de Assistência Social, são partícipes na res-
ponsabilidade de discussão, aprovação e acompanhamento do Plano de 
Assistência Social.
57CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2Cabe aos órgãos gestortes da política de assistência social, em 
cada esfera de governo, fornecer apoio técnico e financeiro aos conselhos 
e às conferências de assistência social e à participação social dos usuários 
do SUAS (NOB 2012).
REDE SOCIOASSISTENCIAL
A rede socioassistencial é o conjunto integrado da oferta de 
serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social 
mediante articulação entre todas as unidades de provisão do 
SUAS (parágrafo único do Art. 9º da NOB/SUAS 2012).
A rede é formada por órgãos governamentais e por entidades e 
organizações de assistência social não governamentais, que oferecem ati-
vidades proteção social através da oferta de serviços, de assessoramento 
e de defesa e garantia de direitos, de forma isolada ou cumulativamen-
te, conforme estabelecido pela resolução nº 16, de 5 de maio de 2010 do 
CNAS.
As entidades e organizações não governamentais são reguladas 
pela Lei 12.101 de 27 de novembro de 2009, e são partícipes da formu-
lação e execução do Plano de Assistência Social, contribuindo com seu 
conhecimento e acúmulo histórico na assistência social no país.
A instituição do SUAS primou por definir que sua rede socioassis-
tencial pública é constituída por serviços, programas e projetos oferecidos 
no âmbito governamental e não governamental. Desse modo, o PAS inte-
gra todas as ações de assistência social municipal e as entidades sociais 
são co-participes nesse processo. Isto indica a necessidade de ser ter um 
amplo e contínuo diálogo com esses parceiros em todo processo de pla-
nificação.
TRABALHADORES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Todos aqueles que atuam institucionalmente na política de 
assistência social, conforme preconizado na LOAS, na PNAS e no SUAS, 
inclusive quando se tratar de consórcios intermunicipais e entidades e 
organizações da assistência social, são trabalhadores da Assistência 
Social. A Resolução do CNAS nº 23, de 16/02/2006, em seu artigo 1º es-
tabelece: 
c
d
“Como legítimas todas as formas de organização de trabalhadores 
do setor como, associações de trabalhadores, sindicatos, federa-
ções, confederações, centrais sindicais, conselhos federais de pro-
fissões regulamentadas que organizam, defendem e representam 
os interesses dos trabalhadores que atuam institucionalmente na 
política de assistência social, conforme preconizado na Lei Orgânica 
de Assistência Social, na Política Nacional de Assistência Social e no 
Sistema Único da Assistência Social”.
58 CEGOV | UFRGS 
Os trabalhadores do SUAS têm contribuições relevantes a fazerem 
na elaboração do PAS, pela sua inserção em toda a rede socioassistencial e 
conhecimento adquirido das necessidades dos usuários. No momento da 
execução do PAS, quando o gestor viabiliza os meios para sua realização, 
são os trabalhadores dos SUAS que estarão viabilizando-o aos usuários 
nos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social.
Assim, os trabalhadores dos SUAS são partícipes da formulação e 
execução do Plano de Assistência Social, contribuindo com seu conheci-
mento e acúmulo histórico na assistência social no país.
USUÁRIOS
A LOAS define, no seu Art. 1º, que a assistência social é direito do 
cidadão e dever do Estado, como Política de Seguridade Social não con-
tributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto 
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o 
atendimento às necessidades básicas. 
Deste modo, a Política de Assistência Social tem como uma de 
suas diretrizes a Universalidade, pois pode ser acessada por todos os bra-
sileiros quando em situação de demanda por proteção social.
e
A Resolução CNAS nº 11, de 23 de setembro de 2015 caracteriza 
os usuários, seus direitos e sua participação no âmbito da Política 
Pública de Assistência Social e no Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS). Define Usuários como cidadãos, sujeitos de direitos 
coletivos que se encontram em situações de vulnerabilidade e ris-
cos social e pessoal, que acessam os serviços, programas, projetos, 
benefícios e transferência de renda no âmbito da Política Pública de 
Assistência Social e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
A mesma Resolução do CNAS (nº 11/2015), define que:
Serão considerados representantes de usuários sujeitos coletivos 
vinculados aos serviços, programas, projetos, benefícios e transferência 
de renda da política de assistência social, mobilizadas de diversas formas, 
e que têm como objetivo a luta pela garantia de seus direitos.
ü As organizações de usuários são sujeitos coletivos, que ex-
pressam diversas formas de organização e de participação, caracterizadas 
pelo protagonismo do usuário.
São consideradas como legítimas as diferentes formas de consti-
tuição jurídica, política ou social: associações, movimentos sociais, fóruns, 
Conselhos Locais de Usuários, redes ou outras denominações que tenham 
entre seus objetivos a defesa e a garantia de indivíduos e coletivos de usu-
ários do SUAS.
ü A participação institucionalizada dos usuários da assistên-
cia social ocorre nas instâncias deliberativas do SUAS – os conselhos e as 
conferências de assistência social que representam a capacidade que a so-
59CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2
A Resolução CNAS nº 11/2015 representa importante avanço para 
ampliar a participação dos usuários, e deve ser conhecida e discutida 
pelos Conselhos de Assistência Social para sua observância.
ciedade civil organizada possui de intervir nas políticas públicas de forma 
democrática, de acordo com o inciso II, do artigo 204 da Constituição Fe-
deral, combinado com o artigo 9° da Resolução nº 237, de 14 de dezembro 
de 2006, do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.
Quanto à participação dos usuários nas instâncias deliberativas e 
em atividades de controle social deve-se:
I. assegurar a participação de comunidades rurais, étnicas e po-
vos e comunidades tradicionais nos diferentes espaços de participação e 
de deliberação da política de assistência social, como conselhos e confe-
rências, bem como em plebiscitos, audiências públicas e outras instâncias 
de participação social;
II. assegurar que os Conselhos de Assistência Social efetivem pro-
gramas de formação para usuáriose lideranças comunitárias;
III. assegurar que os Conselhos de Assistência Social realizem fó-
runs, seminários, audiências e eventos em que os usuários possam apre-
sentar suas ideias, reflexões, debates, reivindicações e soluções junto aos 
representantes ou a organizações de usuários;
IV. reconhecer a relevância de se construir uma sociedade demo-
crática e socialmente justa, na qual pessoas, famílias e coletivos possam se 
comunicar com as instâncias do SUAS na condição de cidadãos usuários 
e de direitos; e,
V. assegurar que os Gestores públicos estatais ou das Entidades
ou Organizações de Assistência Social e Trabalhadores do SUAS não repre-
sentem os usuários nas instâncias deliberativas do SUAS – nos conselhos e 
nas conferências de Assistência Social.
Assim, os usuários dos SUAS são partícipes da formulação e 
execução do Plano de Assistência Social, pois por suas prerrogativas 
de cidadania devem contribuir na sua formulação e avaliar e fiscalizar o 
cumprimento dos seus objetivos, funções e seguranças, de modo a terem 
garantido o acesso aos seus serviços, programas, projetos e benefícios.
60 CEGOV | UFRGS 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DI
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DE
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A
Há um desafio relevante no propósito de articulação de vários ato-
res sociais para a elaboração do Plano de Assistência Social. Que 
estratégias você entende como necessárias para a realização des-
te intento? 
NESTA AULA VOCÊ APRENDEU QUE:
ü O Plano de Assistência Social é um instrumento de planejamento
estratégico que organiza e orienta a execução da Política Nacional de 
Assistência Social.
ü A estrutura do Plano de Assistência Social está normatizada na
NOB/SUAS 2012.- Existe uma articulação entre o Plano de Assistência
Social, o Pacto de Aprimoramento, o Plano de Ação, e os instrumentos
de planejamento orçamentário.
ü A participação social é garantida na Política de Assistência Social 
por meio dos Conselhos e das Conferências.
ü O papel das instâncias de participação, deliberação, pactuação e
controle social na construção do PAS - Conselhos de Assistência Social
e Comissões Intergestores do SUAS.
Organização Sistêmica do SUAS
ORGÃOS 
GESTORES
Ministério do
Desenvolvimento
Social e Combate
à Fome
Secretarias 
Estaduais
Secretarias
Municipais
UNIDADE
ORÇAMENTÁRIA
Fundo
Nacional
Fundos 
Estaduais
Fundos 
Municipais
INSTÂNCIAS DE 
DELIBERAÇÃO
E CONTROLE
SOCIAL
Conselho
Nacional
Conselhos
Estaduais
Conselhos
Municipais
INSTÂNCIAS DE 
NEGOCIAÇÃO 
E PACTUAÇÃO
Comissão 
Intergestores
Tripartide
Comissão
Intergestores
Bipartide
• Comando Único.
• Descentralização político-administrativa.
• Corresponsabilidades dos entes federados.
• Pactuações interfederativas, transparência e controle social.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
61CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 1
unidade1.2ü Vários atores participam na construção do Plano: Prefeitura, Câma-
ra Municipal ou Distrital, conselheiros, rede socioassistencial, trabalha-
dores e usuários do SUAS.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. CapacitaSUAS Caderno 1 Assistência Social: 
Política de Direitos à Seguridade Social. 2. ed. Brasília, DF: MDS, 2013a.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Bra-
sília, DF: MDS, 2004.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Aprova a Norma Operacional Básica do Sis-
tema Único de Assistência Social - NOB/SUAS em julho de dezembro de 
2005. Brasília, DF: MDS, 2005.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 23, de 16 de fevereiro de 2006. 
Regulamenta o entendimento acerca dos trabalhadores do Setor. Brasília, DF: 
MDS, 2006a.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 24, de 16 de fevereiro de 2006. 
Regulamenta entendimento acerca de representantes de usuários e de orga-
nizações de usuários da Assistência Social. Brasília, DF: MDS, 2006b.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 237, de 14 de dezembro de 
2006. Diretrizes para a estruturação, reformulação e funcionamento dos Con-
selhos de Assistência Social. Brasília, DF: MDS, 2006c.
62 CEGOV | UFRGS 
A CONSTRUÇÃO DO PLANO 
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Neste Módulo II serão apresentados os conhecimentos necessá-
rios para a construção do Plano de Assistência Social – PAS, apon-
tando a necessidade de conhecimento e aprofundamento da 
realidade social dos municípios afim de possibilitar a adequada 
apropriação e manuseio das ferramentas de pesquisa, metodolo-
gias de conhecimento da realidade, entre outros aspectos. Inicial-
mente, na Unidade 1, se tratará sobre o Diagnóstico Socioterri-
torial, quando se faz necessária a identificação das informações 
relevantes para a construção do PAS e as fontes em que são dispo-
nibilizadas, assim como a coleta, organização e análise dos dados 
e informações necessários para a construção do PAS. Posterior-
mente, se abordará a Articulação do Pacto de Aprimoramento 
do SUAS para o aperfeiçoamento do PAS, compreendendo a 
importância e os meios necessários para esta articulação. E, por 
fim, na Unidade 2, se conhecerá a Estrutura básica do PAS, con-
forme o Capítulo III da NOB/SUAS, de 2012. Para isto, se identifica-
rá a razão de ser dos diferentes elementos que compõem o PAS; 
a relação entre estes e sobre a elaboração de um PAS conforme a 
estrutura básica estudada.
MÓDULO 2
64 CEGOV | UFRGS 
65CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Esta unidade tem como objetivos de aprendizagem:
• identificar as informações relevantes para a construção do PAS e as
fontes em que são disponibilizadas; e
• selecionar, organizar e relacionar as informações coletadas para a 
construção do PAS.
O DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL: 
COLETA, ORGANIZAÇÃO E ANÁLISE DOS 
DADOS E INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS 
PARA A CONSTRUÇÃO DO PAS
Primeiramente, antes de começarmos a aprender sobre o diag-
nóstico socioterritorial, é importante analisarmos uma questão funda-
mental para a sua realização. 
Quem faz o diagnóstico? Esta pergunta é relevante, pois colo-
cam em cena os atores sociais, que como Matus (1993) nos ensinou, po-
dem ser indivíduos (personalidades), organizações ou agrupamentos de 
pessoas. Para esta tarefa, os atores sociais imprescindíveis são os gestores 
e trabalhadores do SUAS, visto que são os com responsabilidades públicas 
decorrentes do seu vínculo na esfera executiva dos entes federados. Os 
usuários e os conselheiros da Política de Assistência Social também 
são atores sociais imprescindíveis na discussão, acompanhamento, 
fiscalização e avaliação da política, afinal, são os atores que vivenciam 
proteções e desproteções sociais nos territórios onde vivem. 
Estes personagens com a tarefa de fazer o diagnóstico socioterri-
torial precisarão criar capacidades de diálogo para troca de informações, 
cooperação na coleta dos dados, confiança na elaboração dos objetivos 
e do percurso metodológico do Plano para a devida tomada de decisão. 
Isto porque, provavelmente, estarão em posições distintas, com conheci-
mentos a partir do seu lugar de inserção (na gestão, na vigilância socioas-
sistencial, no CRAS, no CREAS, no Serviço de Convivência e Fortalecimen-
to de Vínculo, no Acolhimento Institucional, na Inclusão Produtiva, entre 
tantos serviços socioassistenciais),o que tanto possibilita aprendizagens 
e produção, como tensão no processo. Matus (2006, p. 116) diz que o “go-
vernante real, como condutor de situações, situa-se entre os dois extre-
mos. O equilíbrio entre as variáveis que controla e as que não controla 
define sua governabilidade sobre o objeto do plano”.
MÓDULO 2
unidade
2.1
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
66 CEGOV | UFRGS 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
REVENDO OS CONCEITOS
Elaborar diagnóstico é uma tarefa relevante e pouco usual pela 
pouca tradição de planejamento na política de assistência social, mas é 
possível ser realizada, pois se “o planejamento é um mediador entre o co-
nhecimento e a ação” (CAMPOS et al, 2010, p. 37), significa que se faz ne-
cessário os atores sociais colocarem seus conhecimentos e posicionamen-
tos em cena, e no debate técnico-político, tomarem as devidas decisões 
em prol dos interesses dos cidadãos. Sendo assim:
O diagnóstico é uma análise interpretativa que possibilita a leitura 
de uma determinada realidade social (BRASIL, 2013b, p. 25).
Na NOB/SUAS 2012, no artigo 20, o diagnóstico socioterritorial é a 
primeira tarefa que compõe o processo de elaboração do Plano de Assis-
tência Social, que se realiza a cada quatro anos. 
O diagnóstico tem por base o conhecimento da realidade a 
partir da leitura dos territórios, microterritórios ou outros re-
cortes socioterritoriais que possibilitem identificar as dinâ-
micas sociais, econômicas, políticas e culturais que os carac-
terizam, reconhecendo as suas demandas e potencialidades 
(BRASIL, 2012, p.11).
O artigo 21 da NOB/SUAS 2012, estabelece que a realização do 
diagnóstico socioterritorial requer:
a. processo contínuo de investigação das situações de risco e 
vulnerabilidade social presentes nos territórios, acompa-
nhado da interpretação e análise da realidade socioterritorial 
e das demandas sociais que estão em constante mutação, es-
tabelecendo relações e avaliações de resultados e de impacto 
das ações planejadas;
b. identificação da rede socioassistencial disponível no território, 
bem como de outras políticas públicas, com a finalidade de pla-
nejar a articulação das ações em resposta às demandas identifi-
cadas e a implantação de serviços e equipamentos necessários;
c. reconhecimento da oferta e da demanda por serviços so-
cioassistenciais e definição de territórios prioritários para a 
atuação da política de assistência social.
d. utilização de dados territorializados disponíveis nos siste-
mas oficiais de informações.
RISCO
Em sua definição geral, risco se refere a um evento aleatório, mas esta-
tisticamente previsível, face ao qual é possível estimar a probabilida-
de de que ocorra. Remete, assim, à prevenção e reparação. No campo 
da proteção social, Risco Social é um dos conceitos clássicos, definido 
como “situações que, independente da vontade do trabalhador, im-
possibilitam, temporária ou definitivamente, o exercício do trabalho 
e a obtenção da renda ali originada” (Dicionário de Políticas Públicas, 
67CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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 2
unidade2.12013, p. 405-6). E foi com a intenção de proteger os trabalhadores dos 
riscos sociais, tais como os acidentes de trabalho, a doença, a invalidez, 
o desemprego involuntário, a maternidade ou a velhice, que assistiu-
-se “a constituição das políticas de seguro social e assentou as bases
para a intervenção abrangente dos modernos sistemas de proteção
social. Os riscos sociais representaram, assim, uma nova racionalidade
capaz de ancorar o princípio da ampla intervenção do Estado no so-
cial” (idem).
Contudo, ao final do Século XX o debate sobre os riscos se modificou e 
ampliou. Os riscos sociais passaram a ser questionados como concei-
tos organizadores da proteção social. De um lado, novos riscos sociais 
passaram a ser identificados: desemprego de longa duração, inserção 
precária no mercado de trabalho e as novas formas de pobreza. De 
outro, um tratamento mais abrangente e individualista tem sido pro-
posto, associando-se o risco social à população pobre cujo patamar 
de vulnerabilidade impede o exercício da autonomia e da capacidade 
enfrentar fenômenos entendidos como aleatórias da vida humana. 
No contexto da política de assistência social, contudo, o risco acolhe 
outra definição. Como já tratado no Caderno do Curso de Atualização 
em Vigilância Socioassistencial do CapacitaSUAS (2015), “a operacio-
nalização do conceito risco exige a definição do conjunto de eventos 
em relação aos quais lhe compete diretamente desenvolver esforços 
de prevenção ou de enfrentamento para redução de seus agravos”. 
Destaca-se ali que, “com base na PNAS é possível definir que, no âm-
bito de atuação da Assistência Social, constituem situações de riscos 
a incidência, ou a probabilidade de ocorrência, dos seguintes eventos 
que devem ser prevenidos ou enfrentados:
• situações de violência intrafamiliar; negligência; maus tratos;
violência, abuso ou exploração sexual; trabalho infantil; discrimi-
nação por gênero, etnia ou qualquer outra condição ou identida-
de;
• situações que denotam a fragilização ou rompimento de víncu-
los familiares ou comunitários, tais como: vivência em situação de 
rua; afastamento de crianças e adolescentes do convívio familiar
em decorrência de medidas protetivas; atos infracionais de ado-
lescentes com consequente aplicação de medidas socioeducati-
vas; privação do convívio familiar ou comunitário de idosos, crian-
ças ou pessoas com deficiência em instituições de acolhimento;
qualquer outra privação do convívio comunitário vivenciada por
pessoas dependentes (crianças, idosos, pessoas com deficiência),
ainda que residindo com a própria família”.
VULNERABILIDADE 
Em que pese de uso cada vez mais frequente no âmbito das políticas 
de proteção social, o termo vulnerabilidade guarda significativa inde-
finição. Muitas vezes associado a probabilidade de ocorrência de ris-
68 CEGOV | UFRGS 
cos, outras à fragilidade ou dependência, outras ainda a desvantagens 
sociais, vulnerabilidade tem acolhido vários sentidos. Prowse (2003), 
por exemplo, chama a atenção para os diferentes usos: enquanto para 
alguns autores vulnerabilidade significa suscetibilidade à pobreza, ou-
tros a utilizam como sintoma de pobreza, outros ainda como expres-
são das dimensões da pobreza.
Entre as definições mais influentes de vulnerabilidade está a que foi 
cunhada pelo sociólogo Robert Castel, segundo o qual “a vulnerabili-
dade social é uma zona intermediaria, instável, que conjuga a preca-
riedade do trabalho com a fragilidade dos suportes de proximidade” 
(CASTEL, 1998, p. 24). Nesta conceptualização, onde a ênfase é dada 
aos “déficits de trajetória”, a “dimensão econômica não é, pois, o dife-
renciador essencial, e a questão apresentada não é a da pobreza, ain-
da que os riscos de desestabilização recaiam mais fortemente sobre os 
que são desprovidos de reservas econômicas” (Idem, p. 25).
Na Assistência Social, a vulnerabilidade foi conceituada pela PNAS, 
como caracterizando situações de fragilidade relacional ou social, 
destacando sua conexão com as situações de “pobreza, privação (au-
sência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre 
outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de per-
tencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por 
deficiência, entre outras)” (PNAS, 2004, p. 33).
 O diagnóstico socioterritorial também precisa considerar o 
grau de alcance das Seguranças Afiançadas à população que está em situ-
ação de desproteção social. Vamos lembrar quais são as Seguranças Afian-
çadas: Acolhida, Renda, Convívio ou Vivência Familiar, Comunitária e 
Social, Desenvolvimento de Autonomia, Apoio e Auxílio.
A precariedade nas condições de vida, de laços sociais e a ausên-
cia de serviços socioassistenciaise de benefícios capazes de promover in-
clusão e proteção significa a permanência de segmentos da população na 
situação de desproteção social.
Essa desproteção social como uma expressão da questão 
social não é uma particularidade de um dado sujeito ou ca-
racterísticas de alguns sujeitos em sua particularidade, as 
determinantes sociais, políticas, econômicas da sociedade 
ultrapassam a conformação histórico temporal da condição 
individual (BRASIL, 2013b, p. 22).
O DIAGNÓSTICO E O TERRITÓRIO
A NOB/SUAS 2012, no artigo 5º, estabelece que a territorialização 
é uma das diretrizes estruturantes da gestão do SUAS. A territorialização 
diz respeito à centralidade do território para a compreensão das situações 
de vulnerabilidades e riscos sociais e para a busca de respostas às necessi-
dades de seus cidadãos.
69CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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 2
unidade2.1Sob a perspectiva do TERRITÓRIO, as necessidades deixam de ter 
caráter individual e passam a ser percebidas como demandas coletivas.
A nomenclatura de Diagnóstico Socioterritorial tem se mostrado 
mais próxima da ideia de trazer à tona o território de vivência e não somen-
te um conjunto de dados sobre estes territórios (BRASIL, 2013d, p. 68). 
A partir deste conceito, ressalta-se que o diagnóstico socioterri-
torial é resultante do conhecimento de vários atores, que envolvidos 
diretamente nas condições de vida da população, contribuem com in-
formações para a elaboração do Plano Municipal de Assistência Social. 
Os municípios possuem estruturas, realidades, dimensões ter-
ritoriais e populacionais bem distintos, por isso, os diagnósti-
cos devem ser personalizados, dialogando com as particula-
ridades locais a fim de que a comunidade demande serviços 
segundo suas próprias características (BRASIL, 2013a, p. 25).
A organização da oferta dos serviços socioassistenciais em locais 
próximos aos seus usuários é a materialização da perspectiva do território, 
que é contemplada por meio da diretriz da descentralização político-ad-
ministrativa, como definido no artigo 5º da LOAS.
PAPEL DA VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL
Segundo a LOAS, a assistência social se organiza por tipos de pro-
teção, e a vigilância socioassistencial “[...] é um dos instrumentos das pro-
teções da assistência social que identifica e previne as situações de risco e 
vulnerabilidade social e seus agravos no território” (artigo 6-A, parágrafo 
único).
TERRITÓRIO
É espaço recheado 
pelas relações sociais 
passadas e presentes, 
a forma específica de 
apropriação e inter-
ação com o ambiente 
físico, as ofertas e as 
ausências de políticas 
públicas, as relações 
políticas e econômi-
cas que o perpassam, 
os conflitos e os laços 
de solidariedade nele 
existentes (BRASIL, 
2013a, p. 12)
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
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CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
No documento Tipi-
ficação Nacional de 
Serviços Socioassis-
tenciais (Resolução 
nº 109, 11/11/2009), 
consta a abrangência 
dos serviços, consi-
derando os portes 
dos municípios. 
VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL
A Vigilância Socioassistencial constitui-se como um dos objetivos 
estruturantes da política de assistência social brasileira, juntamente 
com a proteção social e a defesa de direitos. Dessa forma, deve ser 
entendida como uma função da Assistência Social. Esta concep-
ção está presente tanto no texto da LOAS, a partir das alterações 
realizadas nesta normativa em 2011, quanto na Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS) e na Norma Operacional Básica do Siste-
ma Único de Assistência Social – (NOB/SUAS) de 2012. 
A Vigilância Socioassistencial objetiva detectar e compreender as 
situações de precarização e de agravamento das vulnerabilidades 
que afetam os territórios e os cidadãos, prejudicando e pondo em 
risco sua sobrevivência, dignidade, autonomia e socialização. Deve 
buscar conhecer a realidade específica das famílias e as condições 
concretas do lugar onde elas vivem e, para isso, é fundamental con-
jugar a utilização de dados e informações estatísticas e a criação de 
formas de apropriação dos conhecimentos produzidos pelas equi-
pes dos serviços socioassistenciais, que estabelecem a relação viva 
e cotidiana com os sujeitos nos territórios.
70 CEGOV | UFRGS 
PRINCIPAIS FONTES DE DADOS E 
INDICADORES EXISTENTES NO BRASIL 
Um dos meios que possibilita o conhecimento da realidade social 
é através de sistemas de informações sobre as condições demográficas, so-
ciais, econômicas. Estas informações se expressam em taxas, proporções, mé-
dias, índices, distribuição por classes e cifras absolutas. Os Indicadores Sociais 
são o instrumento operacional para monitoramento da realidade so-
cial, para fins de formulação e reformulação de políticas públicas (JAN-
NUZZI, 2009a).
1) Variáveis e indicadores de 
contexto
Condições gerais de desenvolvimento econômico e social dos mu-
nicípios, microrregiões e estados. 
Devem abordar, de forma sintética, as informações essenciais das 
seguintes áreas: demografia, educação, saúde, trabalho, infraestru-
tura urbana, economia e meio ambiente.
Devem ocupar até 25% do documento produzido.
2) Variáveis e indicadores de 
caracterização da demanda 
potencial para os Serviços e 
Benefícios da Assistência Social.
A. Apresentar uma referência numérica que possa expressar a de-
manda potencial, ou como dimensionamento do público alvo, para 
cada um dos serviços e benefícios do SUAS em um dado território. 
Devem considerar todos os Serviços Socioassistenciais Tipificados, 
os Benefícios Eventuais, o Benefício de Prestação Continuada – BPC 
e o benefício pago por meio do Programa Bolsa Família.
Quadro 6 – Apresentação de Dados na Elaboração do Diagnóstico Socioterritorial
B. 3) Variáveis e indicadores rel-
ativos à estrutura de oferta dos 
Serviços e Benefícios da Assistên-
cia Social.
C. Apresentar, por meio de dados quantitativos, informações sobre:
- existência, ou não, de oferta de cada um dos serviços tipificados e 
benefícios do SUAS em um dado território; 
- caracterização do volume de oferta e/ou da capacidade instalada; 
- quando possível, incluir indicadores relativos à qualidade da ofer-
ta instalada, e 
- existência e volume de financiamento federal para os referidos 
serviços e benefícios.
4) Variáveis e indicadores 
relativos à estrutura de oferta 
das demais políticas públicas, 
exclusivamente no que se refere 
aos pontos de contato e de com-
plementariedade entre estas e a 
Assistência Social. 
D. Apresentar, por meio de dados numéricos e de dados categóri-
cos, informações sobre:
- a existência, ou não, de outras ofertas que, embora não integrem 
as ações de assistência social, constituem “retaguardas” ou pontos 
de apoio indispensáveis à dimensão intersetorial da atenção aos 
usuários da política de assistência. 
- destacam-se estruturas de ofertas, relacionadas à Justiça, aos 
serviços de saúde mental, Equipes/Unidades de Saúde da Família, 
Programas de Educação em horário integral, etc.
5) Indicadores que correlacio-
nem demanda e oferta, segun-
do os Serviços Socioassistenciais 
Tipificados e, eventualmente, 
públicos específicos.
Apresentar indicadores que permitam analisar, direta ou indireta-
mente, a cobertura dos serviços e benefícios em um determinado 
território. 
Fonte: elaboração CEGOV, com base em BRASIL (2013 a), pg. 26-27, 2015.
71CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade2.1As principais fontes de dados e indicadores são:
• O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) coor-
dena o Sistema Estatístico Nacional, produzindo dados primários, compi-
lando informações provenientes de órgãos públicos e disseminando es-
tatísticas.
O IBGE é responsável pelo levantamento do Censo Demográfico 
brasileiro, pesquisa decenal voltada ao conhecimento da população bra-
sileira, com a finalidadede quantificar a demanda potencial de bens e ser-
viços públicos e privados. Conduz, ainda, a Pesquisa Nacional por Amostra 
de Domicílios (PNAD), cujo objetivo é atualizar anualmente as informa-
ções levantadas pelo Censo.
O IBGE produz duas importantes pesquisas acerca da capacidade 
de gestão governamental. 
No âmbito dos municípios: Pesquisa Básica de Informações Muni-
cipais (MUNIC). 
No âmbito dos estados: Pesquisa Básica de Informações Estaduais 
(ESTADIC). 
Ambas trazem informações úteis ao gestor no que se refere à ca-
pacidade de gestão em assistência social, por meio da Tipologia de capa-
cidade de gestão em Assistência Social, TACGAS. 
http://www.ibge.
org.br/home/
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
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CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
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ESTUDO TÉCNICO 
N.º 01/2011, MDS - 
SAGI.
FONTE TEMAS INVESTIGADOS PERIODICIDADE DESAGREGAÇÃO
Censo Demográfico
Características demográficas, 
habitação, escolaridade, mão de 
obra, rendimentos
Decenal
E. Município 
(Setor censitário)
Pesquina Nacional de Amos-
tra de Domicílios (PNAD)
demográficas, habitação, escola-
ridade, mão de obra, rendimen-
tos, temas especiais
Anual
UFs
RMs
Quadro 3 – Fontes de indicadores sociais do IBGE
Fonte: CEGOV (2015) a partir de Jannuzzi (2009a).
Você sabia que a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação 
(SAGI) do MDS produziu um conjunto de tutoriais e de oficinas 
online de curta duração sobre o uso de suas ferramentas infor-
macionais, objetivando proporcionar capacitação de qualidade a 
um maior número de técnicos e gestores de assistência social. Os 
materiais instrucionais disponibilizados são voltados para o treina-
mento e a divulgação das ferramentas desenvolvidas pela SAGI por 
meio de uma abordagem de aprendizagem prática, valendo-se de 
exercícios, atividades de interação e colaboração. As oficinas são 
abertas ao público geral que, após o cadastro, terá acesso aos con-
teúdos. Desta forma, cada um realiza os estudos no seu tempo e 
conclui de acordo com sua disponibilidade. Disponível em: http://
aplicacoes.mds.gov.br/ead/oficinasead/login/tutoriais.php
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COM O GESTOR
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72 CEGOV | UFRGS 
• O Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 é uma 
plataforma de consulta ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal 
de 5.565 municípios brasileiros. 
Disponibiliza mais de 180 indicadores de população, educação, 
habitação, saúde, trabalho, renda e vulnerabilidade a partir de dados dos 
Censos Demográficos de 1991, 2000 e 2010. O Atlas Brasil 2013 é realizado 
pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), pelo 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e pela Fundação João Pi-
nheiro (FJP). 
Estatísticas Públicas são dados obtidos através de registros ad-
ministrativos de Ministérios, Secretarias de Estado e de Municípios. Estas 
informações podem ser acessadas nos sites dos respectivos órgãos pú-
blicos. 
• O Atlas da Vulnerabilidade Social nos Municípios Brasilei-
ros. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com 
outras instituições, construiu um Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) 
constituído a partir de indicadores que expressam as situações de exclu-
são e vulnerabilidade social e a multidimensionalidade da pobreza, para 
os mais de 5 mil municípios brasileiros. Este Índice está organizado em 
três dimensões as quais se referem à infraestrutura urbana, capital huma-
no e renda e trabalho.
Os ministérios federais têm órgãos encarregados da produção ou 
organização de seus dados, como o Ministério da Saúde, que mantém o 
DataSus. Já o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 
por meio da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI–MDS), 
mantém um portal de ferramentas informacionais. Estas fontes são atu-
alizadas e fazem um retrato da realidade nacional, estadual e municipal, 
úteis e necessários para o diagnóstico socioterritorial.
http://www.atlasbra-
sil.org.br/2013/
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CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
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SAGI
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CONCEITOCONVERSA 
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FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Veja o Vídeo institu-
cional sobre a SAGI 
https://www.youtu-
be.com/watch?v=kA-
224a40FME
Algumas ferramentas requerem certa prática até que você enten-
da como utilizá-las. Para facilitar o aprendizado, dê uma olhada 
nesses vídeos tutoriais: 
DATA SOCIAL: http://bit.ly/1hJEFQP 
SUAS VISOR: http://bit.ly/1nzEz6j 
IDV - MODO TABELAS: http://bitly.com/1ixlj6F 
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COM O GESTOR
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73CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade2.1Quadro 4 – Ferramentas informacionais do Portal SAGI
Fonte: CEGOV (2015) a partir de Jannuzzi (2009a).
74 CEGOV | UFRGS 
Informações relevantes também podem ser coletadas no CadÚ-
nico, no Prontuário SUAS e no Censo SUAS, que estão disponíveis como 
importantes ferramentas para serem consultadas nos processos de plane-
jamento. Vejamos do que se tratam:
A base de dados referentes à política de assistência social está 
cada vez mais completa e facilita no processo de formulação do Plano. É 
possível, aos gestores e aos conselhos, acessarem informações que orien-
tem para a elaboração de um diagnóstico aprimorado, pois permitem fa-
zer recortes de realidades e segmentos específicos. 
Todas as ferramentas informacionais acima apontadas, assim 
como os dados disponíveis nos institutos de pesquisa (como IBGE, IPEA, 
dentre outros) podem ser acessados para elaborar o diagnóstico socioter-
75CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade2.1ritorial. As informações disponíveis permitem a combinação de indicado-
res e informações que expressem a realidade de vulnerabilidade social e 
da oferta de serviços. 
A construção do diagnóstico socioterritorial requer um trabalho 
dinâmico, processual e participativo, capaz de ser gerador de proposições 
para atingir as variadas necessidades da população, em seus distintos ter-
ritórios. De acordo com a NOB/SUAS 2012, a realização de diagnóstico 
socioterritorial requer dois momentos:
PRIMEIRA 
ETAPA
Interpretação e análise da realidade socioterritorial: 
investigação das situações de risco e vulnerabilidade 
social presentes nos territórios e das demandas sociais.
Permite o reconhecimento da 
demanda
SEGUNDA 
ETAPA
Identificação da rede socioassistencial disponível no 
território e de outras políticas públicas.
Permite o reconhecimento dos 
serviços socioassistenciais
Além disso, a norma nos indica que se deve utilizar dados territo-
rializados disponíveis nos sistemas oficiais de informação já citados neste 
Caderno. A seguir se tratará mais detidamente de cada um dos elementos 
do diagnóstico socioterritorial.
INTERPRETAÇÃO E ANÁLISE DA 
REALIDADE SOCIOTERRITORIAL
A análise da realidade socioterritorial nos permite delinear os ris-
cos e vulnerabilidades que prevalecem em um dado território e, a partir 
daí, definir as demandas sociais.
Figura 17 – Fluxo da primeira etapa do diagnóstico socioterritorial
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
Para analisar a realidade socioterritorial são utilizados indicadores 
sociais, que servem para:
• subsidiar e facilitar as atividades de planejamento público e a 
formulação de políticas sociais nas diferentes esferasde governo;
• monitorar e avaliar os resultados das ações governamentais so-
bre as condições de vida e bem-estar da população, alimentando o 
processo decisório com informações qualificadas; 
• aprofundar a investigação acadêmica sobre a mudança social e 
sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais (JANNU-
ZZI, 2009b).
76 CEGOV | UFRGS 
PROPOSTAS DE DELIMITAÇÃO DE INDICADORES
A seleção de indicadores é uma tarefa importante. Por isso, estão 
compiladas abaixo duas sugestões para a seleção de indicadores para ela-
boração do diagnóstico socioterritorial.
PROPOSTA DA NOB/SUAS 2005
Em 2005, a NOB/SUAS elencou as variáveis que determinam a po-
pulação vulnerável, como o conjunto de pessoas residentes que apresen-
tem pelo menos uma das características relacionadas a seguir:
Famílias com serviços de infraestrutura inadequados:
• Abastecimento de água provenientes de poço ou nascente
ou outra forma;
• Sem banheiro ou sanitário;
• Destino do lixo inadequado conforme legislação;
• Mais de 2 Moradores por dormitório.
Famílias com renda familiar per capita inferior ¼ salário mínimo
Família com renda familiar per capita inferior ½ salário mínimo:
• Com pessoas de 0 a 14 anos;
• Com responsável com menos de 4 anos de estudo.
Família na qual há um chefe de família mulher, sem cônjuge:
• Com filhos menores de 15 anos;
• Analfabeta.
Família nao qual há uma pessoa com 16 anos ou mais:
• Desocupada (procurando trabalho’ );
• Com quatro, ou menos, anos de estudo.
Família na qual uma pessoa de 10 a 15 anos trabalhe
Família na qual há uma pessoa de 4 a 14 anos que não estude
Família com renda familiar per capita inferior a ½ salário mínimo:
• Com pessoa com deficiência;
• Com pessoa de 60 anos ou mais.
Figura 18 – Etapas da construção de indicadores sociais
Fonte: CEGOV (2015) a partir de Jannuzzi (2009a).
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77CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade2.1PROPOSTA DA CEPAM E UNICAMP(2008)
A CEPAM e a UNICAMP elaboraram uma relação dos indicadores 
mais relevantes para a assistência social que se reproduz a seguir.
Situação de pobreza e exclusão social
• Estimativa de famílias pobres (quantidade e percentagem);
• % de pobres;
• % de indigentes;
• % da renda domiciliar apropriada por faixas da população;
• Quantidade e percentagem da população pobre atendida
por programas de transferência de renda do governo;
• % de mulheres chefes de família, sem cônjuge e com filhos
menores de 15 anos.
Crianças, adolescentes e jovens
• Índice de desenvolvimento da infância (IDI);
• % de crianças pobres;
• % de crianças indigentes;
• Quantidade de crianças e adolescentes vítimas de trabalho
infantil, com uso problemático de drogas e outros vitimados;
• Estimativa de crianças e adolescentes fora da escola;
• Quantidade e porcentagem de adolescentes infratores;
• % de mães adolescentes (com menos de 18 anos).
Idosos
• Quantidade e porcentagem da população com 60 anos ou
mais;
• População beneficiária do BPC-ID (65 anos ou mais);
• População com direito ao BPC-ID que não recebe o benefício.
Pessoas com deficiência
• Estimativa da população com deficiência em situação de
indigência (total da população com deficiência multiplicado
pela porcentagem de indigentes do município);
• População com deficiência BPC-PcD;
• População com direito ao BPC-PcD que não recebe o benefí-
cio (total da população com deficiência e indigente subtraída
a quantidade de beneficiários do BPC-PcD).
Outros beneficiários
• Quantidade de pessoas sem registro civil;
• População moradora de rua;
• População com problemas pelo uso de drogas.
Segurança alimentar
• Proporção da população assistida por programas de segu-
rança alimentar;
• Estimativa de oferecimento de merenda escolas (refeições
por dia).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
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Sobre os indicadores 
mais relevantes para 
a assistência social, 
consulte o site: 
http://www.ufrgs.
br/cegov/files/mds/
CEPAM_2008_Cons-
truindoDiagnostico-
MunicipalMetodolo-
gia.pdf
b
78 CEGOV | UFRGS 
Gestão da política de assistência social
• Controle social (conselhos, conferências, etc.);
• Recursos humanos (quantidade formação, capacitação, dis-
tribuição, remuneração, plano de cargos e salários, etc.);
• Despesa total e despesa com recursos próprios com assis-
tência social;
• Principais itens de despesa na assistência social (pessoal, in-
vestimento, etc.);
• Índice de Gestão Descentralizada (IGD).
Alguns exemplos de indicadores que traduzem as diferentes di-
mensões que compõem os conceitos de risco e vulnerabilidade social po-
dem ser visualizados no Quadro 4. São apenas algumas entre as inúmeras 
opções de indicadores existentes, não estando esgotadas as possibilidades. 
IDENTIFICAÇÃO DA REDE SOCIOASSISTENCIAL 
DISPONÍVEL NO TERRITÓRIO 
Ao iniciarmos o tema previsto neste item faz-se necessário apre-
sentar uma sucinta definição de rede socioassistencial que se fundamenta 
nos pressupostos do SUAS. O tema da rede ganha relevância ao tratar do 
diagnóstico socioterritorial, pois permite avaliar a capacidade protetiva 
instalada.
REDE NO SUAS
A Assistência Social é responsável por ações de prevenção, de pro-
teção social e pelo provimento de um conjunto de garantias ou se-
guranças sociais que cubram, reduzam ou previnam exclusões, ris-
cos e vulnerabilidades sociais, bem como atendam às necessidades 
emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais 
ou sociais de famílias e indivíduos.
Essas garantias se efetivam pela construção de uma rede de prote-
ção social, ou seja, um conjunto de programas, projetos, serviços e 
benefícios voltados à proteção social e ao atendimento de necessi-
dades sociais da população usuária dessa política. O trabalho em 
rede traduz um novo paradigma para a atuação do Estado em con-
junto com setores organizados da sociedade. A proposta de uma 
ação integrada e em rede está na base desse paradigma.
O termo rede sugere a ideia de articulação, conexão, vín-
culos, ações complementares, relações horizontais entre 
parceiros, interdependência de serviços para garantir a 
integralidade da atenção aos segmentos sociais vulnera-
bilizados ou em situação de risco social e pessoal [...] uma 
rede pode ser o resultado do processo de agregação de 
várias organizações afins em torno de um interesse co-
mum, seja na prestação de serviços, seja na produção de 
bens (GUARÁ, 1998).
Em geral caracterizada por sua heterogeneidade, essa rede de pro-
teção social (constituída pelos órgãos governamentais e por enti-
dades da sociedade civil) opera serviços voltados ao atendimento 
de um vastíssimo conjunto de necessidades sociais.
79CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade2.1Para a Política Pública constituir a rede, antes de qualquer coisa, é 
uma decisão política que exige estratégias processuais pactuadas 
e deliberadas, alianças estratégicas. Exige um pacto entre gestores, 
técnicos, saberes, pessoas, serviços e instituições em sintonia com 
a realidade local, com o território de vivência, com sua cultura de 
organização social.
Na política de Assistência Social, podemos identificar dois tipos de 
rede: 
1. A rede socioassistencial, constituída pela articulação dos
serviços, benefícios, programas e projetos governamentais e
não governamentais, que têm uma relação de complemen-
taridade, cooperação e corresponsabilidade, integrando-se
numa relação orgânica no âmbito do SUAS. As redes organi-
zam-se para responder às demandas coletivas e individuais
a partir das diretrizes pactuadas nacionalmente. Essa rede
deve ofertar serviços e benefícios que visam à garantia de
acessos aos direitos socioassistenciais.
2. A rede intersetorial, formada pela articulação entre as di-
versas políticas sociais que atuam em um determinado terri-
tório, atendendo, na maioria das vezes, as mesmas famílias.
A visão de totalidade no âmbito do território significa o co-
nhecimento e aanálise das diferentes situações identificadas 
e suas conexões com a dinâmica deste espaço, o que permi-
te a construção de fluxos delineando as responsabilidades e
competências da política de assistência social e as compe-
tências das outras políticas públicas. Esta interlocução in-
tersetorial provoca uma relação dialógica com as diferentes
instâncias que atuam no território. O gestor da Assistência
Social deve participar ativamente da articulação da rede in-
tersetorial, juntamente com os gestores das outras políticas
públicas do município.
A NOB/SUAS 2012 também estabelece que o gestor deve identifi-
car outras políticas públicas, com a finalidade de planejar a articulação das 
ações em resposta às demandas identificadas e a implantação de serviços 
e equipamentos necessários. A norma aponta para o caráter intersetorial 
das políticas públicas em decorrência da complexidade dos problemas 
sociais.
Figura 19 – Fluxo da segunda etapa do diagnóstico socioterritorial
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
80 CEGOV | UFRGS 
Nessa etapa, o diagnóstico deve referenciar as:
1) Unidades públicas e privadas da rede referenciada, isto é, a
rede de proteção social de Assistência Social.
Por exemplo: Número e localização de CRAS, CREAS; número 
e localização de entidades de acolhimento institucional para crianças e 
adolescentes; número e localização de instituições de longa permanência 
para idosos; serviços, projetos e programas socioassistenciais desenvolvi-
dos no município por organismos governamentais e não governamentais, 
entre outros.
2) Unidades públicas e privadas de outras políticas públicas
que possam auxiliar no desenvolvimento da capacidade de proteção das 
famílias.
Por exemplo: escolas, unidades de saúde da família, núcleos de 
inclusão produtiva, conselhos tutelares, entre outras.
RECONHECIMENTO DA OFERTA E DA DEMANDA 
O reconhecimento da oferta e da demanda por serviços socioas-
sistenciais e definição de territórios prioritários para a atuação da política 
de assistência social são produtos das duas etapas descritas anteriormen-
te.
Figura 20 – Fluxo da segunda etapa do diagnóstico socioterritorial
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
Nessa etapa, o diagnóstico socioterritorial possibilita compreen-
der as particularidades do território e detectar as características e dimen-
sões das situações de precarização que trazem riscos e danos aos cida-
dãos, à sua autonomia, socialização e convívio familiar. 
Essas informações são fundamentais para conhecer a distribuição 
das necessidades e demandas dentro do município, com a finalidade de:
• direcionar a realização da estratégia de Busca Ativa; e
• identificar as regiões com concentração do público-alvo das po-
líticas e programas governamentais dos demais setores.
81CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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COM O GESTOR
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REVENDO OS CONCEITOS
No caso específico da Assistência Social, identificar a relação, de-
manda e oferta quanto: à implantação de Centros de Referência de As-
sistência Social (CRAS), Centro de Referencia Especializado de Assistência 
Social (CREAS), Centro de Referência Especializado para População em Si-
tuação de Rua (Centros POP), bem como à definição dos serviços a serem 
prestados nesses equipamentos.
BUSCA ATIVA é o método estratégico para garantir o acesso da popula-
ção aos serviços do SUAS. Visa romper a lógica da demanda espon-
tânea – pela qual cabe às famílias procurar os serviços públicos – em 
prol de uma lógica segundo a qual o Estado vai ao encontro das fa-
mílias, assegurando-lhes direitos e ofertando-lhes oportunidades. Su-
blinha-se o caráter preventivo dessa forma de atuação, que objetiva 
evitar o agravamento das situações de risco e vulnerabilidade já vi-
venciadas pelas famílias.
Desse modo, por meio do diagnóstico pode-se:
a. identificar as demandas sociais;
b. verificar se a rede de serviços é adequada para atender as de-
mandas;
c. identificar os pontos fortes e fracos da rede assistencial;
d. planejar mudanças na rede e/ou na prestação de serviços
para atender as demandas sociais.
O diagnóstico socioterritorial é uma ferramenta de gestão volta-
da para a melhoria dos serviços prestados, já que sua elaboração permi-
te conhecer e acompanhar as dinâmicas sociais de um dado território e 
orienta a resposta, por meio de serviços e programas públicos, às necessi-
dades da população residente. 
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COM O GESTOR
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FERRAMENTAS
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NESTA AULA VOCÊ APRENDEU QUE:
ü O diagnóstico socioterritorial é a primeira fase da elaboração do
Plano de Assistência Social.
ü O diagnóstico socioterritorial consiste na descrição e análise de
uma dada situação a partir da perspectiva do território. Para tanto, en-
volve a produção, coleta e sistematização de dados e informações.
ü O diagnóstico socioterritorial requer:
(a) um processo contínuo de investigação das situações de despro-
teção presentes nos territórios;
(b) a identificação da rede socioassistencial disponível no território,
assim como de outras políticas públicas;
82 CEGOV | UFRGS 
(c) o reconhecimento da oferta e da demanda por serviços socioas-
sistenciais.
ü Uma análise sobre as informações obtidas para verificar o grau de
desproteção social ainda existente;
ü A necessidade de considerar o Pacto de Aprimoramento do SUAS
para o aperfeiçoamento do PAS.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Centro de 
Estudos Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do Rio Grande 
do SUL. Caderno de estudos do Curso de Indicadores para Diagnóstico do 
SUAS e do Plano Brasil sem Miséria. Brasília, DF: MDS, 2015a.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Centro de 
Estudos Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do Rio Grande 
do SUL. Caderno de estudos do Curso em Conceitos e Instrumentos para 
o Monitoramento de Programas. Brasília, DF: MDS, 2015b.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Centro de 
Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontifícia Universidade 
Católica de São Paulo. CapacitaSUAS Caderno 1. Assistência Social: Política 
de Direitos à Seguridade Social. 1ª ed. Brasília, DF: MDS, 2013b.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Centro de 
Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontifícia Católica de São 
Paulo. CapacitaSUAS Caderno 3. Vigilância socioassistencial: garantia do ca-
ráter público da política de assistência social. 1ª ed. Brasília, DF: MDS, 2013c. 
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 33, de 12 de dezembro de 
2012. Aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência 
Social - NOB/SUAS. Brasília, DF: MDS, 2012.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 109, de 11 de novembro de 
2009. Aprova a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Brasília, 
DF: MDS, 2009.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Bra-
sília, DF: MDS, 2004.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Orientações Técnicas da Vigilância Socioas-
sistencial. Brasília, DF: MDS, 2013a.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
de Avaliação e Gestão da Informação. Estudo Técnico Nº 01/2011 - Tipologia 
de capacidade de gestão em Assistência Social – TACGAS: proposta metodo-
lógica e validação empírica. Brasília, DF: MDS, 2011.
CAMPOS, Francisco Carlos Cardoso de; FARIA, Horácio Pereira de; SANTOS, 
Max André dos. Planejamento e avaliação das ações em saúde. 2ª ed. Belo 
83CAPACITASUAS |PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 2
unidade2.2Horizonte: Nescon/UFMG, Coopmed, 2010.
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE 
CAMPINAS – UNICAMP. Instituto de Economia. Construindo o diagnóstico 
municipal: uma metodologia. Coordenação de Anselmo Luís dos Santos e Fá-
tima Fernandes de Araújo. São Paulo, 2008.
JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e 
aplicações. Campinas: Alínea, 2001.
JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e 
aplicações. 4ª ed. Campinas: Alínea, 2009a.
JANNUZZI, P. M. Indicadores socioeconômicos na gestão pública. Florianó-
polis: UFSC, Departamento de Ciências da Administração; Brasília, DF: Capes, 
UAB, 2009b.
MATUS, Carlos. O plano como aposta. In: GIACOMONI, James, PAGNUSSAT, 
José Luiz. Planejamento e orçamento governamental. V.1. Brasília, DF: 
ENAP, 2006.
SERVIÇO SOCIAL DA INDÚSTRIA. Departamento Regional do Estado do Para-
ná. Construção e Análise de Indicadores. Curitiba: Serviço Social da Indús-
tria, Observatório Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade, 2009.
84 CEGOV | UFRGS
85CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
2.2
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Esta unidade tem como objetivos de aprendizagem:
• identificar a razão de ser dos diferentes elementos que compõem o
PAS;
• relacionar os diferentes elementos que compõem o PAS; e
• como elaborar um PAS, conforme a estrutura básica estudada, de 
modo a exercitar a construção de um PAS com base na realidade do 
município.
O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO 
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A elaboração do Plano de Assistência Social pode se apoiar em 
diferentes modelos, dentre os quais o Planejamento Estratégico Situacio-
nal, PES, como se viu no Módulo 1. Deste modo, a gestão viabiliza a par-
ticipação dos demais atores sociais para a realização do PAS, tornando o 
processo participativo. 
Importante, então, se deter no seu processo de elaboração.
Várias possibilidades existem para se criar as condições para a 
participação dos atores sociais na produção coletiva do PAS. Alguns pas-
sos são importantes e que podem servir de um guia:
• a gestão e o conselho municipal marcam esta tarefa na agen-
da técnico-política da assistência social municipal;
• a gestão convida todos os atores sociais relacionados ao tema 
e com responsabilidades públicas;
• realização de um planejamento coletivo sobre como será o
desenvolvimento das atividades necessárias, estabelecendo
um cronograma para o trabalho;
• definição dos responsáveis pela coordenação das atividades,
importante para dar direção na condução da tarefa;
• este coletivo tem uma tarefa a realizar, e ao final dos traba-
lhos precisam ter um produto, que é o PAS;
• dependendo do porte do município, haverá necessidade de
maior volume de trabalho e este pode ser distribuído em gru-
pos de trabalho (GTs), para otimização da tarefa.
• considerar a seguinte dinâmica no desenvolvimento dos tra-
balhos: que haja momentos de concentração e momentos de 
MÓDULO 2
unidade
2.2
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
86 CEGOV | UFRGS
dispersão dos participantes na elaboração. Ou seja, momen-
tos em que todos precisam estar juntos para alinhamento 
de concepções, informações e formas de elaboração, e mo-
mentos dedicados para a operação de coleta de dados para o 
diagnóstico; por exemplo, quando os responsáveis precisam 
de tempo para dedicação à tarefa. Esta dinâmica facilita o 
acompanhamento e a avaliação do processo de elaboração, 
apontando novos caminhos se for necessário.
• os momentos de tomada de decisão vão requerer da gestão
e dos participantes do processo de elaboração posiciona-
mentos calcados nos seus compromissos com a cidadania e
a política pública. É importante que haja espaço para o diálo-
go por meio da argumentação fundamentada, do respeito à
pluralidade das posições, para que a tomada de decisão seja
democrática e construída coletivamente.
ESTRUTURA BÁSICA DO PAS
Vimos, até aqui, que a elaboração do Plano de Assistência Social é 
um instrumento estratégico para a consolidação do SUAS, pois caso con-
trário se cairia na improvisação, na ação caótica, emergencial e pontual, 
sem direção e sem continuidade. Pelo contrário, a política de assistência 
social requer, assim como qualquer política social pública, planos para a 
definição de “objetivos, foco e intencionalidade às ações, permitindo, as-
sim, articulação antecipada de consciências e resultados, possibilitando a 
antevisão do estado ou da situação que se quer conquistar” (BRASIL, 2010, 
p.29). Para tanto, esta unidade proporciona a apreensão e compreensão
sobre os elementos que compõem a estrutura do PAS, pois somente co-
nhecendo e participando de um processo de elaboração do PAS, é possí-
vel desenvolver competências e habilidades para o planejamento. Como
já vimos no Módulo I, a NOB/SUAS 2012 estabelece a seguinte estrutura
para o Plano de Assistência Social:
a) Dados de identificação do plano;
b) Introdução;
c) Diagnóstico socioterritorial;
d) Objetivos;
e) Diretrizes e prioridades deliberadas;
f ) Ações estratégicas;
g) Metas;
h) Resultados e impactos esperados;
i) Recursos materiais, humanos e financeiros;
j) Mecanismos e fontes de financiamento;
87CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 2
unidade2.2
O Brasil tem 5.570 
municípios com o 
imenso desafio de 
construírem seu PAS. 
Vamos utilizar 
extratos dos PAS 
de alguns municí-
pios como exem-
plos neste Curso. 
Mas, ATENÇÃO, 
a construção da 
estrutura básica do 
PAS só pode ser feita 
a partir da realidade 
específica de cada 
Município: a partir 
do diagnóstico e de-
liberações das Confe-
rências, para que o 
mesmo seja eficaz e 
comprometido com 
as demandas dos 
seus munícipes!
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
a
k) Cobertura da rede prestadora de serviços;
l) Indicadores de monitoramento e avaliação;
m) Espaço temporal de execução.
Agora, aprenderemos sobre o conteúdo de cada tópico da es-
trutura do Plano.
Os dois primeiros tópicos expressam a identificação do município 
e a direção do PAS definida no processo de planejamento. Sugere-se que 
os tópicos Dados de identificação e Introdução possam ter os conteúdos 
apresentados a seguir:
DADOS DE IDENTIFICAÇÃO
1. Identificação do Plano: título; vigência; responsáveis pela 
elaboração; colaboradores; período de elaboração; responsá-
vel para contato (nome, telefone, e-mail); entre outros.
2. Dados Municipais: nome do município; porte do município
(opções: pequeno porte I, pequeno porte II, médio porte,
grande porte, metrópole), nível de gestão do SUAS (opções:
inicial, básica, plena), nome do prefeito, período de manda-
to, endereço da prefeitura (rua, número, bairro, CEP), telefone
(DDD e número), fax (DDD e número), site, e-mail.
3. Dados do Órgão Gestor da Assistência Social: nome do ór-
gão gestor, endereço (rua, número, bairro, CEP), telefone (DDD 
e número), fax (DDD e número), site, e-mail, nome do gestor.
4. Dados do Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS): lei
de criação do FMAS, decreto de regulamentação, CNPJ, nome
do gestor, fonte de recursos (municipal, estadual, federal).
5. Conselho Municipal De Assistência Social (CMAS): lei de
Criação do CMAS, endereço (rua, número, bairro, CEP), tele-
fone (DDD e número), fax (DDD e número), site, e-mail, nome
do presidente, período de mandato, representação (opções:
governamental, não governamental, usuários), número de
conselheiros, secretaria executiva.
INTRODUÇÃO
Contempla informações sobre a concepção de planejamento 
adotada pelo município, demonstrando sua importância na organização 
da política de assistência social e o atendimento à legislação em vigor. Po-
de-se explicitar o processo de elaboração e estruturação do planomunici-
pal, assim como a forma como se deu a participação da sociedade civil na 
elaboração do plano. Também é possível abordar, neste item, como será o 
monitoramento e a avaliação das ações e metas planejadas.
b
88 CEGOV | UFRGS
O diagnóstico tem 
por base o conheci-
mento da realidade 
a partir da leitura 
dos territórios, 
microterritórios 
ou outros recortes 
socioterritoriais que 
possibilitem iden-
tificar as dinâmicas 
sociais, econômicas, 
políticas e culturais 
que os caracterizam, 
reconhecendo as 
suas demandas e 
potencialidades 
(BRASIL, 2012, art. 
20).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
LEIA A NORMA
c
d
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
 Este momento é mui-
to importante, pois 
requer que se façam 
escolhas e se tomem 
decisões!
Utilize ferramentas 
de planejamento que 
colaboram muito!
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
Relembrando o que estudamos no Módulo 1!
• O diagnóstico socioterritorial é a primeira fase da elaboração
do Plano de Assistência Social.
• Consiste na descrição e análise de uma dada situação a partir
da perspectiva do território.
• Para tanto, envolve a produção, coleta e sistematização de da-
dos e informações.
O artigo 21 da NOB/SUAS 2012 estabelece que a realização do 
diagnóstico socioterritorial requer:
a) processo contínuo de investigação das situações de risco e
vulnerabilidade social presentes nos territórios, acompanhado
da interpretação e análise da realidade socioterritorial e das de-
mandas sociais que estão em constante mutação, estabelecendo 
relações e avaliações de resultados e de impacto das ações pla-
nejadas;
b) identificação da rede socioassistencial disponível no territó-
rio, bem como de outras políticas públicas, com a finalidade de
planejar a articulação das ações em resposta às demandas identi-
ficadas e a implantação de serviços e equipamentos necessários;
c) reconhecimento da oferta e da demanda por serviços socio-
assistenciais e definição de territórios prioritários para a atuação 
da política de assistência social;
d) utilização de dados territorializados disponíveis nos siste-
mas oficiais de informações.
O Diagnóstico deverá ser um instrumento dinâmico, participa-
do e que permite uma compreensão da realidade social. Deverá incluir 
a identificação das necessidades e a detecção dos problemas prioritários 
e respectivas causalidades, bem como dos recursos e potencialidades lo-
cais, que constituem reais oportunidades de desenvolvimento (BRASIL, 
2013a, p. 26).
OBJETIVOS
• Responde a pergunta: para que vou realizar determinada
ação/projeto/serviço?
• Os objetivos expressam as mudanças que se deseja para o
futuro.
• Devem comunicar as intenções dos gestores, construídas a
partir do levantamento das necessidades identificadas pelo
conjunto dos atores da assistência social.
• As intenções são oriundas das prioridades definidas a partir
do Diagnóstico Socioterritorial.
89CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 2
unidade2.2
Neste momento 
você deve analisar 
as Deliberações das 
Conferências Nacio-
nal, Estadual e do 
seu Município, que 
também vão lhe 
orientar na definição 
dos objetivos.
Na elaboração dos 
objetivos atender o 
artigo 22 da NOB/
SUAS 2012, que 
determina que os 
planos devem obser-
var as deliberações 
das Conferências de 
Assistência Social.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
• A elaboração dos objetivos fornecem as orientações que per-
mitem às organizações alcançar os resultados esperados.
Um objetivo é um enunciado escrito sobre resultados a serem 
alcançados em um dado período. Deve ser relevante, explícito e quantifi-
cável. E, muito importante, precisa ser exequível, ou seja, realizável.
Por isso, é importante que os objetivos sejam claros e permitam 
que se visualize o resultado desejado. 
Exemplo de um objetivo claro e que preenche suas características 
é o da PNAS (2004): 
“Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social 
básica e/ou especial para famílias, indivíduos e grupos que dele ne-
cessitarem”.
Esse enunciado oferece os elementos essenciais para a compreensão 
da mudança a ser planejada:
• Objetivo: prover serviços, programas, projetos e benefícios.
• Tipo de serviços ofertados: proteção básica e/ou especial.
• Público-alvo: famílias, indivíduos e grupos em situação de risco e 
vulnerabilidade sociais.
Construído dessa forma, gestores, profissionais e cidadãos iden-
tificam claramente as intenções da política e podem guiar suas ações e 
demandas a partir desse entendimento.
DIRETRIZES E PRIORIDADES DELIBERADAS
• Uma diretriz é uma orientação geral que organiza as decisões
e ações.
• O Plano de Assistência Social deve ser coerente com as diretri-
zes que orientam a administração pública, expressas no Plano 
Diretor, Plano Plurianual e outros.
• O Plano deve considerar, ainda, as Diretrizes Organizacionais
estabelecidas pelo SUAS, expressas no artigo 5º da NOB/SUAS 
2012:
Aqui vocês vão 
examinar as diretri-
zes anunciadas pela 
Norma e debater 
sobre quais são mais 
pertinentes para 
a realidade de seu 
município.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
e
I. primazia da responsabilidade do Estado na condução da política
de assistência social;
II. Idescentralização político-administrativa e comando único das
ações em cada esfera de governo;
III. Ifinanciamento partilhado entre a União, os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municípios;
IV. matricialidade sociofamiliar;
V. territorialização;
90 CEGOV | UFRGS
As conferências de 
assistência social 
são instâncias que 
têm por atribuições 
a avaliação da po-
lítica de assistência 
social e a definição 
de diretrizes para o 
aprimoramento do 
SUAS, ocorrendo no 
âmbito da União, 
dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos 
Municípios (BRASIL, 
2012, art. 116).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
LEIA A NORMA
f
Aqui é o momento de 
definir os meios para 
o alcançar os objeti-
vos definidos, a partir
das diretrizes, consi-
derando a realidade 
de seu município. DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Figura 21 – Fluxo de elaboração das ações estratégicas
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
VI. fortalecimento da relação democrática entre Estado e sociedade
civil;
VII. controle social e participação popular.
A NOB/SUAS 2012 chama a atenção para o caráter participativo e 
democrático da gestão do SUAS ao enfatizar que as prioridades são “deli-
beradas”. As decisões sobre as ações, os serviços e a alocação de recursos 
devem envolver a participação da comunidade por meio do Conselho de 
Assistência Social.
AÇÕES ESTRATÉGICAS
• As ações devem ser elaboradas com vistas a alcançar os obje-
tivos definidos.
“A estratégia é usada para construir a viabilidade política, 
porque é através da estratégia que o ator procura utilizar 
estas informações para pensar nas possíveis decisões e nas 
ações mais adequadas para que o ‘deve ser redomine sobre 
o pode ser’” (MATUS, 1996b, p. 34). (http://www.rc.unesp.br/
igce/geografia/pos/downloads/2002/planejamento.pdf )
Na escolha das ações e estratégias os gestores devem observar o 
artigo 22 da NOB/SUAS 2012 que determina que os planos devem obser-
var as ações articuladas e intersetoriais.
METAS
As metas são desdobramentos quantificados dos objetivos, ou 
seja, uma meta é um objetivo acompanhado da dimensão quantitativa e 
de referência temporal e territorial.
RESULTADOS E IMPACTOS ESPERADOS
Os resultados são as mudanças diretas alcançadaspelos bene-
ficiários por meio da participação em uma política pública. Os impactos 
são as contribuições da política de assistência social para determinadas 
mudanças sociais. Esse componente indica os efeitos indiretos de uma 
política pública sobre a sociedade.
g
h
Na definição das 
metas, os gestores 
devem atentar para o 
artigo 22 da NB/SUAS 
2012 que determina 
que os planos devem 
considerar as metas 
nacionais e estaduais 
pactuadas.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
91CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
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 2
unidade2.2
RECURSOS MATERIAIS, HUMANOS E FINANCEIROS
Nesse item, deve ser apresentada a estrutura disponível para a 
execução das políticas.
UM PROGRAMA SOCIAL PRODUZ: PRODUTOS, RESULTADOS E IMPACTOS
Os produtos são os resultados concretos das ações desenvolvidas a partir dos 
recursos disponíveis. 
Exemplo: a inclusão de uma família no Cadastro Único é um produto da ativi-
dade de busca ativa.
Os resultados são efeitos dos produtos. 
Exemplo: o recebimento do benefício do Programa Bolsa Família é um resultado 
de estar incluído no Cadastro Único.
Os impactos são mudanças mais amplas decorrentes dos resultados. 
Exemplo: aumento do peso das crianças em decorrência da diversificação da 
dieta familiar, ocorrida por meio do aumento da renda
i
Durante a formulação 
desse item, atente 
para o aproveita-
mento de dados e 
informações que 
foram coletados para 
elaborar o diagnósti-
co socioterritorial.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Os recursos materiais dizem respeito a rede socioassistencial e 
equipamentos.
Os recursos humanos se referem à quantidade e à qualidade dos 
recursos humanos. Envolvendo escolaridade, formação, se alocado 
em atividades meio ou fim, horas de treinamento, entre outros.
Os recursos financeiros serão discriminados no próximo item.
Cada município tem uma organização peculiar na secretaria res-
ponsável pela Política de Assistência Social, seja ela específica ou parti-
lhada com outra política setorial. É interessante, no entanto, que existam 
determinados setores capazes de dar conta dos objetivos e funções da 
Política conforme a LOAS e a NOB/SUAS 2012, tanto para a responsabilida-
de na condução das atividades pertinentes na execução da política, como 
para a elaboração do PAS.
Algumas atividades requerem que exista um setor ou departa-
mento com pessoas responsáveis, tais como: Proteção social básica, Prote-
ção social especial, Vigilância socioassistencial, Gestão do trabalho, Bene-
fícios eventuais setor de convênios, entre outros.
GESTÃO DO TRABALHO E EDUCAÇÃO PERMANENTE DO SUAS
A Gestão do Trabalho “compreende o planejamento, a organiza-
ção e a execução das ações relativas à valorização do trabalhador e à es-
truturação do processo de trabalho institucional, no âmbito da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (Art. 109, NOB/SUAS). 
Nesse sentido, é uma função estratégica e fundamental que tem 
como atribuições, dentre outras, o reconhecimento, levantamento e ma-
peamento dos recursos humanos, dos perfis e necessidades de qualifica-
ção e, dessa forma, a estruturação de processos de educação permanente 
que promovam o desenvolvimento das competências necessárias para o 
92 CEGOV | UFRGS
alcance dos objetivos do SUAS. Este diagnóstico e as ações necessárias 
para sua efetivação devem estar organizados, por cada ente, por meio de 
um Plano de Educação Permanente, que, por sua vez, deve ter sido cons-
truído de forma artuculada ao processo de planejamento da política de 
assistência social do ente e estarinserido no Plano de Assistência Social. 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
A Política Nacional de Educação Permanente do SUAS - PNEP/SUAS foi 
instituída pela Resolução CNAS n° 04 de março de 2013.
A Educação Permanente é um novo arranjo teórico-metodológico, éti-
co-político, inserido na Gestão do Trabalho do Sistema Único de Assis-
tência Social, que junto às demais ações, deve, entre outros, possibilitar a 
construção de respostas qualificadas às demandas sociais, assegurando 
proteção social e direitos. Esta normativa estabelece princípios e diretrizes 
para sua organização e execução e os tipos de ações de capacitação e de 
formação.
O Planejamento das ações de Educação Permanente será a tratativa (a 
forma) que a gestão dará para suprir as necessidades de formação e ca-
pacitação, as quais devem ser organizadas de acordo com os parâmetros,
princípios e diretrizes estabelecidos na PNEP/SUAS. 
A PNEP/SUAS está disponível no site do MDS através do link: http://www.
mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Normativas/Politi-
ca-nacional-de-Educacao-permanente.pdf.
MECANISMOS E FONTES DE FINANCIAMENTO
O artigo 50 da NOB/SUAS de 2012 estabelece que o modelo de 
gestão do SUAS prevê o financiamento compartilhado entre a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Tal financiamento é viabiliza-
do por meio de transferências regulares e automáticas entre os fundos de 
assistência social.
No Plano, devem ser definidos com clareza os recursos disponíveis 
para a execução das atividades, apresentando as fontes de financiamento, 
sejam do orçamento próprio, das transferências intergovernamentais ou 
de apoios privados.
Além dos recursos alocados na implementação da política de 
Assistência Social é importante apresentar a evolução do orçamento no 
período anterior e a comparação entre o que foi orçado e o que foi execu-
tado. Visualize um exemplo de relação entre aspectos do PAS que podem 
ser relacionados, facilitando a exposição e a organização das informações.
j
93CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
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DULO
 2
unidade2.2Quadro 7 – Programa, Ação estratégica, Metas e Fontes de Financiamento
PROGRAMA AÇÃO ESTRATÉGICA METAS
PERÍODO FONTES DE FINANCIAMENTO
F. 
2018
G. 
2019
H. 
2020 2021 MUN. EST. FED.
Serviço de PSB 
no domicílio para 
pessoas com defi-
ciência e idosos 
I. Divulgar e apri-
morar os serviços
conforme orien-
tações da política
65 % X X X X X X X
 Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
Este tópico, na estrutura do PAS, é importante tanto para a gestão 
como para o controle social, pois é necessário tornar público o que se está 
planejando, quais são os significados da alocação de recursos próprios do 
município para a política de assistência social. Não se trata apenas de dar 
transparência aos números, mas, também, o que este ato significa para a 
execução da política de assistência social. 
EVOLUÇÃO DOS RECURSOS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (UNIÃO)
Nos últimos dez anos, os valores investidos pela União na Assistência 
Social apresentaram um aumento considerável. Em valores constan-
tes (corrigidos pelo IPCA/IBGE na data base de 31/12/2012), o total 
executado na Função 08 passou de R$ 11,5 bilhões, em 2002, para R$ 
56,6 bilhões, em 2012, o que corresponde a um crescimento real 
de 392,8% (BRASIL, 2013c, p. 14).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
DI
CA
CO
NC
EI
TO
CO
NV
ER
SA
 
CO
M
 O
 G
ES
TO
R
AC
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SE
RE
FL
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A
LE
IA
 A
 LE
I
AT
EN
ÇÃ
O
SA
IB
A 
 
LE
IA
 
FE
RR
AM
EN
TA
S
SA
GI
VI
DE
OT
EC
A
COBERTURA DA REDE PRESTADORA DE SERVIÇOS
• A malha de serviços deve ser analisada quanto à localização,
natureza da atenção oferecida, cobertura e quadro profissio-
nal disponibilizado. Com essas informações, podem ser iden-
tificados os vazios de atenção.
• Essa análise pode ser complementada com a comparação
com outros municípios e/ou estados, situando o padrão local
no contexto regional, estadual e interestadual.
• Além de informações sobre os serviços e programas da as-
sistência social, é necessário conhecer a rede assistencial das
demais políticas públicas existentes no território,relevante
para a análise da cobertura já que oferece uma dimensão da
totalidade da oferta de serviços disponíveis para o cidadão,
ampliando o potencial das políticas setoriais.
O Plano deve prever estratégias de integração do conjunto de ser-
viços socioassistenciais do território. A intersetorialidade, ou seja, a atua-
ção conjunta, de forma articulada e integrada das políticas sociais, visa dar 
conta dos direitos sociais, das seguranças e proteções sociais e potenciali-
zar a atuação das políticas públicas.
k
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Conheça a Lei nº 
12.101 de 27 de 
novembro de 2009 
dispõe sobre a certi-
ficação das entida-
des beneficentes de 
assistência social; 
regula os procedi-
mentos de isenção 
de contribuições 
para a seguridade 
social e dá outras 
providências (BRA-
SIL, 2009).
94 CEGOV | UFRGS
l INDICADORES DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
A NOB/SUAS 2012 dedica a Seção III do Capítulo VIII para estabe-
lecer as diretrizes para o monitoramento do SUAS.
 Define o monitoramento como o acompanhamento contínuo e sis-
temático do desenvolvimento dos serviços, programas, projetos e 
benefícios socioassistenciais em relação ao cumprimento de seus 
objetivos e metas.
Assim, a atividade de monitoramento está conectada com os ob-
jetivos e metas definidos. Além disso, a norma define como o monitora-
mento deve ser realizado por meio da produção regular de indicadores e 
da coleta de informações.
O Módulo III é inteiramente dedicado ao Monitoramento e Avalia-
ção, onde o tema será aprofundado.
ESPAÇO TEMPORAL DE EXECUÇÃO
Este item deve ser definido levando em consideração o artigo 19 
da NOB/SUAS 2012 que determina que os entres federados deverão ela-
borar seus planos de assistência social a cada quatro anos, de acordo com 
os períodos de elaboração do Plano Plurianual (PPA).
m
Sugere-se prever 
momentos de 
atualização do PAS 
que coincidam com 
o mesmo período de
atualização do PPA, se 
houver.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
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LEIA 
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DICA
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COM O GESTOR
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FERRAMENTAS
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Reflita sobre a 
relevância da 
elaboração do PAS 
no seu município 
quanto ao alcance 
dos objetivos da
Política de Assis-
tência Social.
NESTA AULA VOCÊ APRENDEU QUE:
ü O Plano de Assistência Social é uma exigência das normas que es-
truturam o SUAS e um importante instrumento de gestão da política no 
âmbito municipal, estadual e federal.
ü A estrutura do Plano foi definida na NOB/SUAS 2012.
ü A elaboração do Plano permite conhecer melhor a realidade social
e a estrutura da assistência social no território.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Bra-
sília, DF: MDS, 2004.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 109, de 11 de novembro de 
2009. Aprova a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Brasília, 
DF: MDS, 2009.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 33, de 12 de dezembro de 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
95CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 2
unidade2.22012. Aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência 
Social - NOB/SUAS. Brasília, DF: MDS, 2012.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria 
Nacional de Assistência Social. Orientações Técnicas da Vigilância Socioas-
sistencial. Brasília, DF: MDS, 2013a.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho 
Nacional de Assistência Social. Resolução nº 18, de 15 de julho de 2013. Dis-
põe acerca das prioridades e metas específicas para a gestão municipal do 
Sistema Único de Assistência Social – SUAS, para o quadriênio 2014-2017, pac-
tuadas pela Comissão Intergestores Tripartite – CIT. Brasília, DF: MDS, 2013b.
Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria de 
Avaliação e Gestão da Informação. Secretaria Nacional de Assistência Social. 
Caderno SUAS VI: financiamento da assistência social no Brasil. Brasília, DF: 
MDS, 2013c.
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídi-
cos. Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009. Dispõe sobre a certificação 
das entidades beneficentes de assistência social; regula os procedimentos de 
isenção de contribuições para a seguridade social; altera a Lei nº 8.742, de 7 
de dezembro de 1993; revoga dispositivos das Leis nº 8.212, de 24 de julho de 
1991, 9.429, de 26 de dezembro de 1996, 9.732, de 11 de dezembro de 1998, 
10.684, de 30 de maio de 2003, e da Medida Provisória nº 2.187-13, de 24 de 
agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília, DF: 2009.
96 CEGOV | UFRGS
MONITORAMENTO E CONTROLE 
SOCIAL DO PLANO DE 
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Neste Módulo III serão apresentados os conhecimentos ne-
cessários para o Monitoramento e Controle Social do Plano 
de Assistência Social – PAS. Os conteúdos que serão desen-
volvidos tratam da importância do monitoramento no ciclo 
de gestão do PAS; o papel do controle social no monitora-
mento da execução do PAS; os indicadores para o monitora-
mento; a construção de indicadores de monitoramento do 
PAS e a articulação entre o monitoramento da execução do 
PAS e as informações produzidas pela Vigilância Socioassis-
tencial para o replanejamento e a atualização do PAS.
MÓDULO 3
98 CEGOV | UFRGS 
99CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
1.1
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Nesta Unidade, serão oferecidos conteúdos para a assimilação do aluno 
sobre:
• a compreensão de como o controle social contribui para o aprimora-
mento do PAS;
• a construção de indicadores de monitoramento do PAS;
• a compreensão do papel do monitoramento da execução do PAS e
da Vigilância; e 
• o entendimento do papel da Vigilância Socioassistencial no processo
de atualização e reconfiguração do PAS.
Deste modo, o enfoque deste Módulo está no conhecimento so-
bre o lugar do monitoramento no ciclo de gestão da política de assistência 
social; o papel do controle social no monitoramento da execução do PAS; 
a construção de indicadores para o monitoramento do PAS elaborado na 
oficina de aprendizagem do módulo anterior, e o monitoramento da exe-
cução do PAS e a Vigilância Socioassistencial enquanto mecanismos de 
produção de subsídios informacionais para a reconfiguração do PAS. As 
atividades pedagógicas serão aula expositiva e oficina de aprendizagem.
A IMPORTÂNCIA DO MONITORAMENTO 
NO CICLO DE GESTÃO DO PAS
Primeiramente é importante se definir o que é o monitoramento, 
pois em consequência, se entenderá sua importância no ciclo de gestão 
do Plano de Assistência Social.
A Política de Monitoramento e Avaliação do Ministério de Desen-
volvimento Social e Combate à Fome, definida pela Portaria nº 329, de 11 
de outubro de 2006 (BRASIL, 2006 a), define no Art. 2º que são considera-
das ações de monitoramento aquelas que se destinam ao acompanhamen-
to da implementação e execução dos programas e ações, visando à obtenção 
de informações para subsidiar gerenciamento e a tomada de decisões coti-
dianas, bem como a identificação precoce de eventuais problemas.
Retomando o que se viu no Módulo II (na Unidade 2), a NOB/SUAS 
2012 define o monitoramento como:
MÓDULO 3
unidade
3.1
Os objetivos e as 
metas definidas no 
PAS são o foco do 
monitoramento.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
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DICA
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100 CEGOV | UFRGSDICA
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Assista ao vídeo: 
MDS amplia ações 
de monitoramento 
de políticas e pro-
gramas
Disponível em: ht-
tps://www.youtube. 
com/watch?=-v-
m8wwm8JIgYk 
“o acompanhamento contínuo e sistemático do desenvolvimento
dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais em 
relação ao cumprimento de seus objetivos e metas”.
Portanto, a relevância do monitoramento é que o mesmo se cons-
titui como função inerente à gestão e ao controle social, como estabelece o 
art. 99 da NOB/SUAS 2012.
ü O monitoramento é uma ferramenta que amplia o conheci-
mento dos gestores sobre os processos de implementação, o que 
permite gerenciar de forma mais adequada os recursos disponí-
veis, corrigindo desvios ou solucionando problemas que surgem
ao longo do processo de execução das políticas e dos programas.
ü A atividade de monitorar parte do pressuposto de que no
processo de implementação das políticas e dos programas sur-
gem problemas, obstáculos e ocorrências que não foram previs-
tas no momento do planejamento.
ü Ele é uma ferramenta que auxilia o gestor a identificar e lidar
com essas situações.
O monitoramento pode cumprir várias funções, tais como:
• Contribuir para a eficiência das políticas e dos programas: O monito-
ramento pode retroalimentar a gestão e subsidiar a melhoria da im-
plementação, otimizando a utilização dos recursos e a redução dos
custos;
• Guiar, revisar e ajustar o desenvolvimento do programa política (ser-
viços, benefícios, programas e projetos): O monitoramento é um ins-
trumento de gestão e aprendizagem indispensável para subsidiar a
reflexão e os ajustes da estratégia da política e do programa.
• Possibilitar a transparência na informação e fortalecer a comunicação: 
O monitoramento pode ter a função de manter diferentes atores - in-
tegrantes, parceiros e o público em geral interessado - informados
sobre o andamento das ações e as situações relativas à política. Pode
esclarecer sobre os sucessos, mas também sobre os problemas mui-
tas vezes enfrentados na implementação (PIECHA e VALERELLI, 2008).
Na medida em que produz informações sobre a execução dos 
programas levando em conta os objetivos e metas incialmente planeja-
dos, a realização da atividade de monitoramento pode:
• Fortalecer as relações de prestação de contas para dentro e
para fora do governo;
• Incrementar a transparência na gestão pública;
• Levar à tomada de decisão mais eficiente;
• Fomentar o intercâmbio de ideias e experiências sobre os pro-
gramas e projetos públicos;
101CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 3
unidade3.1• Conduzir à implementação de inovações e à geração de conheci-
mentos na administração pública (GUBERMANN e KNOPP, 2011).
Já vimos que Ciclo de Políticas Públicas tem cinco etapas: defini-
ção da agenda, definição das alternativas, tomada de decisão, implemen-
tação e avaliação. 
O Monitoramento da execução ou implementação do PAS, cor-
responde ao quarto momento do ciclo, quando é recomendado o acom-
panhamento da implementação do plano. Vamos aprender agora!
O PAPEL DO CONTROLE SOCIAL NO 
MONITORAMENTO DA EXECUÇÃO DO PAS 
A NOB/SUAS 2012 (art. 99) estabelece que o monitoramento da 
execução do Plano de Assistência Social é uma função da gestão e do con-
trole social.
O monitoramento da execução da política de assistência social 
pelo controle social equivale ao acompanhamento da execução orçamen-
tária dos planos de assistência social (BRASIL, 2006b, p. 40).
O Conselho municipal de assistência social tem como uma de 
suas atribuições fundamentais acompanhar todo o processo de planeja-
mento, contribuindo em todos os momentos (elaboração do diagnóstico, 
definição de objetivos e metas, previsão orçamentária, monitoramento e 
avaliação). Dentre esses momentos será tratado, em específico o acompa-
nhamento da execução orçamentária.
Os conselhos têm a função precípua de realizar o controle e a 
fiscalização dos recursos destinados às ações finalísticas, ou seja, serviços, 
programas, projetos e benefícios previstos na LOAS e definidos no PAS. 
É importante que se saiba que, quando o orçamento é aprova-
do, tem caráter autorizativo. Isso quer dizer que o orçamento aprova-
do determina até quanto o Poder Executivo pode gastar, como vimos 
no Módulo 1, Unidade 1, quando se estudou sobre a Lei Orçamentária 
Anual – LOA, que corresponde ao orçamento propriamente dito (BRASIL, 
2013a).
Contudo, a autorização para o gestor gastar não equivale a dizer 
que ele é obrigado a gastar tudo o que foi previsto e aprovado. Ele só 
precisa de nova autorização do Legislativo se for gastar mais do que o 
previsto (BRASIL, 2006b, p. 42). 
• A lei orçamentária define que o Poder Executivo tem o poder de
redirecionar recursos e alterar o conteúdo do orçamento aprovado.
• Por isso, é importante que o controle da execução orçamentária seja 
feito pelos conselhos, monitorando, assim, a efetivação do PAS.
Assim, não estão sob 
o controle do conse-
lho as despesas com
as chamadas ativida-
des meio, tais como:
folha de pagamento
de funcionários
públicos, transporte,
pesquisas, levanta-
mento de diagnós-
ticos, etc. (BRASIL,
2006b, p. 42).
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
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Veja o documento 
completo. Dispo-
nível em: http://
www.mds.gov.br/
assistenciasocial/
secretaria-nacional-
-de-assistencia-so-
cial-snas/cartilhas/
cartilha-1-suas-o-
rientacoes-acerca-
-dos-conselhos-e-
-do-controle-social-
-da-politica-publi-
ca-de-assistencia-
-social/Cartilha%20
1%20SUAS%20-%20
Orientacoes%20
acerca%20dos%20
conselhos%20e%20
do%20controle%20
social%20da%20
politica%20publi-
ca%20de%20assis-
tencia%20social.pdf/
download
102 CEGOV | UFRGS 
Artigo 48 - São instrumentos de transparência da gestão fis-
cal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios 
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de 
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo 
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária 
e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses 
documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também medi-
ante incentivo à participação popular e realização de audiências 
públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos 
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos (BRASIL, 2000). 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
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LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
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Como o Conselho vai fazer o controle da execução orçamen-
tária?
1. O processo de avaliação e controle da execução orçamentá-
ria deve ocorrer durante todo o ciclo orçamentário. O Conselho 
deverá apreciar e aprovar a proposta orçamentária depois de 
um processo de discussão da mesma com os representantes do 
órgão gestor. Após a fase de apreciação e aprovação, inicia-se o 
processo de acompanhamento que ocorre por meio dos relató-
rios da execução que deve, obrigatoriamente, ser apresentado 
pelo Fundo na periodicidade estabelecida em sua Lei de criação 
e em seu Decreto de regulamentação. Assim, o conselho deve 
prever em seu calendário de eventos, reunião específica para 
discussão e apreciação do relatório.
2. Durante todo o ciclo o conselho deve avaliar se as metas es-
tabelecidas no PAS estão sendo executadas, conforme as prio-
ridades que foram estabelecidas para cada ano. Se para cum-
primento de uma determinada meta seja necessário alocação 
específica de recursos, o conselho deve avaliar: se realmente 
ocorreu a alocação e se o mesmo foi suficiente. Outro fator 
importe a ser avaliado é se o prazo estimado para execução da 
meta não irá compreender recursos de mais de um exercício 
orçamentário. Como o PAS é um instrumento de planejamento, 
deve-seprever possíveis ocorrências que impeçam a execução 
no prazo, demandando alterações no planejamento inicial ou 
aporte de mais recursos. 
3. O conselho pode e deve acompanhar a divulgação destas in-
formações da execução orçamentária, o que é uma função obri-
gatória do gestor, conforme previsto na referida LRF/2000:
LE
IA
 A
 N
OR
M
A
Conforme disposto na Portaria MDS nº 113/2015, publicada no 
DOU em 11 de dezembro de 2015, é papel dos Conselhos de Assistência 
Social realizar o envio de parecer em sistema informatizado disponibiliza-
do pelo MDS acerca do preenchimento, por parte do Gestor, do Plano de 
Ação e do Demonstrativo Sintético Anual de Execução Físico Financeira.
É no Demonstrativo Sintético que as informações relativas a exe-
cução financeira ds recursos do cofinanciamento federal referente aos 
DICA
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O MDS e CNAS 
elaboraram o 
documento SUAS - 
Orientação acerca 
dos Conselhos e do 
Controle Social da 
Política Pública de 
Assistência Social - 
Caderno 1 (BRASIL, 
2006b), no qual, 
entre outros tópicos, 
detalham o pro-
cesso de controle 
e fiscalização do 
orçamento da assis-
tência social. 
103CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
Ó
DULO
 3
unidade3.1
Você pode con-
seguir o manual 
acessando a inter-
net: http://www.
mds.gov.br/suas e 
clicar em Manual de 
Orientação Técnica.
DICA
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COM O GESTOR
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Blocos de Financiamento da Proteção Social Básica, Proteção Social Es-
pecial de Média Complexidade, Proteção Social Especial de Alta Comple-
xidade, dos Programas e dos Projetos, a título de prestações de contas.
Para realização da tarefa de emissão de parecer acerca da exe-
cução financeira, o Conselho deverá utilizar as informações do MDS so-
bre os recursos transferidos para os fundos, disponibilizados em sistema 
informatizado, verificando se os mesmos estão sendo gastos nas ações 
que foram previstas. O Parecer do Conselho é disponibilizado por meio 
de formulário a ser preenchido eletronicamente pela Internet, sem ha-
ver a necessidade do envio ao MDS de documentação em papel. Todos 
os documentos, como atas de reunião, resoluções e pareceres que dão 
base para a deliberação precisam ficar guardados. A secretaria executiva 
precisa zelar por eles e deixá-los disponíveis, caso sejam pedidos como 
comprovação.
O Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome criou 
um manual para orientar os conselheiros no uso dos formulários referen-
tes aos Pareceres que são enviados pela Internet, podendo ser obtido no 
blog do Fundo Nacional de Assistência Social, sendo atualizado anual-
mente quando da disponibilização do Demonstrativo Sintético para pre-
enchimento.
O mesmo documento SUAS - Orientação acerca dos Conselhos e 
do Controle Social da Política Pública de Assistência Social - Caderno 1 (BRA-
SIL, 2006b, p. 52-53) aponta caminhos que o conselho precisa percorrer 
para o acompanhamento geral da implementação do PAS, quais sejam:
• Na sua esfera de atuação (Estado, Distrito Federal ou Muni-
cípio) 
a) Discutir o plano de assistência social nas plenárias do conselho. Se 
necessário, criar comissões temáticas para discussão de temas espe-
cíficos que possam trazer contribuições ao parecer do conselho; 
b) Discutir o plano em audiências públicas para ampliar o debate e 
ver se é possível que o plano de assistência social possa se articular 
com ações das outras políticas, como saúde, educação, criança e 
adolescente, segurança alimentar e nutricional, entre outras; 
c) Analisar e dar o parecer do Plano de Assistência Social; 
d) Em caso de irregularidades, solicitar esclarecimento ao gestor 
responsável. Caso não tenha resposta, entrar em contato com 
o Conselho Estadual de Assistência Social. Como último recurso, 
acionar o Ministério Público; 
e) Acompanhar o processo de votação do Plano na Assembléia ou 
Câmara de Vereadores entre outubro e dezembro; 
f ) Acompanhar a votação de emendas parlamentares e garantir 
que elas sejam associadas ao Fundo; 
g) Divulgar o plano aprovado para os fóruns da sociedade civil, mo-
vimentos sociais e outros; 
104 CEGOV | UFRGS 
h) Avaliar o plano ao final do período de um ano. 
• Na relação com o MDS, o CNAS pode usar os canais de co-
municação sempre que houver dúvida ou precisar de esclare-
cimentos.
UTILIZAÇÃO DE INDICADORES PARA 
O MONITORAMENTO DO PAS
Ao longo deste Caderno os indicadores sociais foram sendo 
apresentados como na aula sobre o Planejamento Estratégico Situacional 
(Módulo I, Unidade I), assim como na aula sobre o Diagnóstico Socioterri-
torial, essencial para a construção do PAS (Módulo II, Unidade I). 
O monitoramento deve ser realizado por meio da produção re-
gular de indicadores e captura de informações (NOB/SUAS 2012, art. 
99, parágrafo único), em três formas de coleta:
I. in loco;
II. em dados provenientes dos sistemas de informação;
III. em sistemas que coletam informações específicas para os ob-
jetivos do monitoramento.
Para a realização do monitoramento, a aplicação de indicadores 
é essencial para mensurar dimensões, como definido no artigo 100 da 
NOB/SUAS, quais sejam:
• estrutura ou insumos
• processos ou atividades
• produtos ou resultados
Figura 22 – Dimensões de monitoramento e seus conceitos
Fonte: elaboração própria.
Há uma relação de causalidade entre recursos, atividades e pro-
dutos delas derivados. 
A geração dos produtos do programa, benefício, serviço ou polí-
tica pública depende da adequação dos recursos às atividades e da exe-
cução dessas de acordo com o planejamento.
DICA
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COM O GESTOR
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BRASIL. Portaria nº 
329 de 11 de outu-
bro de 2006. Institui 
e regulamenta a 
Política de Monito-
ramento e Avaliação 
do Ministério de 
Desenvolvimento 
Social e Combate à 
Fome. MDS. Brasília, 
2006.
Fluxo de recursos neces-
sários para a execução 
das atividades.
Variadas tarefas e proces-
sos desenvolvidos visando 
atingir o objetivo.
Resultados concretos das 
atividades desenvolvi-
das a partir dos recursos 
disponíveis.
INSUMOS ATIVIDADES PRODUTOS
105CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
M
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DULO
 3
unidade3.1
MONITORAMENTO 
DE INSUMOS
MONITORAMENTO 
DE ATIVIDADES
O monitoramento dos insumos responde a questões sobre disponibilidade e 
qualidade de recursos, do tipo:
• A unidade possui os recursos humanos necessários para executar o pro-
grama?
• O serviço dispõe dos materiais e equipamentos necessários para de-
sempenhar as atividades?
• Os recursos financeiros estão disponíveis?
São indicadores de insumo:
- o número de equipamento de assistência social em dado território;
- quantidade de recursos humanos;
- recursos financeiros próprios;
- recursos financeiros de transferências.
O monitoramento das atividades responde a questões sobre o desenvolvi-
mento das variadas tarefas e processos. São indicadores de atividade:
- número de atendimentos realizados no mês;
- número de visitas domiciliares realizadas no mês;
- quantidade de famílias cadastradas;
- quantidade de famílias acompanhadas nas condicionalidades;
- quantidade de adolescentes acompanhados para o convívio ou vivên-
cia familiar, comunitária e social;
- quantidade de entidades participando de ações de Articulação Inter-
setorial.
MONITORAMENTO 
DE PRODUTOS
Faz o acompanhamento dos produtos esperados como consequência das 
atividades do programa, tais como:
• quantidade de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família;
• quantidade de famílias que recebem o benefício de superação da ex-
trema pobreza;
• quantidade de famílias no Programa de Atenção Integral à Família (PAIF);
• quantidade de adolescentes em convívio ou vivência familiar, comu-
nitária e social.
São indicadores de produto:
- aumento da frequência escolar das criançasacompanhadas nas con-
dicionalidades de educação;
- aumento de famílias inseridas no Programa Bolsa Família;
- aumento de adolescentes em convívio ou vivência familiar, comuni-
tária e social;
- aumento de famílias no Programa de Atenção Integral à Família (PAIF).
Veremos, agora, como se expressa o Monitoramento em cada 
uma destas dimensões:
Podem ser acrescidas nesta lista atividades referentes à articula-
ção da rede; o trabalho com as lideranças; organização coletiva dos usu-
ários, dentre outras.
106 CEGOV | UFRGS 
Figura 23 – Dimensões de monitoramento e fontes de informações
Figura 24 – Relação entre os indicadores de insumo, processo e produto 
e questões que podem ser elaboradas
Fonte: elaboração CEGOV, 2015.
Fonte: elaboração com base em BRASIL, 2015.
EVENTOS EMPÍRICOS
da realidade social
Dados brutos levantados:
ESTATÍSTICAS PÚBLICAS Informação para análise e 
decisões de política pública:
INDICADOR SOCIAL
ÍNDICES
INDICADORES
DADOS ANALISADOS
DADOS ORIGINAIS
quantidade de informações
gr
au
 d
e 
ag
re
ga
çã
o
INDICADOR - INSUMO
Questão: há recursos para
executar a ação?
Exemplo: quantidade de
trabalhadores nos CRAS.
INDICADOR - PROCESSO
Questão: como os recursos
foram utilizados?
Exemplo: quantidade de 
famílias cadastradas no mês.
INDICADOR - PRODUTO
Questão: qual foi o resultado
do processo?
Exemplo: número de famílias
que recebem o Bolsa Família.
Médicos por
mil habitantes
Orçamento
previsto
Recursos
financeiros
liberados 
no mês
Médicos
contratados
Campanhas
realizadas
Diminuição 
da taxa de
morbidade
por doenças
DST
Aumento da
expectativa 
de vida da
população
INSUMO PROCESSO PRODUTO RESULTADO IMPACTO
MUNIC, Suas Visor, RI 
Social, Tab Social – Tab 
SUAS e Mops.
CadÚnico, Suas Visor, 
Tab Social – Tab SUAS
Tab Social – Tab SUAS, 
Registros administra-
tivos.
INSUMOS ATIVIDADES PRODUTOS
FO
N
TE
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IN
FO
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AÇ
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ES
O outro aspecto na função do monitoramento, além da produção 
regular de indicadores, é a de captura de informações. Na figura seguinte 
se verifica as fontes para obtenção de informações.
Vimos, então, como ocorre a produção regular de indicadores e a 
captura de informações, sendo agora possível se realizar a tarefa de moni-
torar por meio dos seus indicadores, como se vê na próxima figura.
A partir da exposição do conhecimento sobre indicadores para 
o monitoramento, pode-se passar para a próxima Unidade deste curso. 
 
ARTICULAÇÃO ENTRE O MONITORAMENTO 
DA EXECUÇÃO DO PAS E AS INFORMAÇÕES 
PRODUZIDAS PELA VIGILÂNCIA 
SOCIOASSISTENCIAL PARA A ATUALIZAÇÃO 
DO PAS
No âmbito do SUAS, o monitoramento é uma atividade da Vi-
gilância Socioassistencial, por meio da qual são levantadas continuada-
mente as informações sobre os serviços ofertados à população, principal-
mente quanto aos aspectos de sua qualidade e de sua adequação quanto 
ao tipo e volume da oferta. 
107CAPACITASUAS | PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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unidade3.1
No âmbito do SUAS, 
o monitoramento 
não tem caráter 
punitivo, mas sim 
instrutivo. Não cabe 
à Assistência Social 
realizar atividades 
de caráter fiscaliza-
tório. Situações de 
violação devem ser 
compulsoriamente 
encaminhadas aos 
órgãos competentes.
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
A Vigilância Socioassistencial realiza o monitoramento organi-
zando as informações de dados secundários, ou seja, aqueles provenien-
tes de sistemas de informação, base de dados oficiais, relatórios admi-
nistrativos, assim como dados primários, através de visitas in loco. São 
de responsabilidade da Vigilância Socioassistencial a devida tradução e 
sistematização destas informações.
Também tem a atribuição de orientar quanto aos procedimentos 
de registro das informações referentes aos atendimentos realizados pelas 
unidades da rede socioassistencial, zelando pela padronização e qualida-
de dos mesmos, uma vez que tais informações são de fundamental rele-
vância para a caracterização da oferta de serviços e para a notificação dos 
eventos de violação de direitos.
A Vigilância Socioassistencial deve coordenar em nível municipal, 
de forma articulada com as áreas de Proteção Social Básica e de 
Proteção Social Especial, as atividades de inspeção da rede socio-
assistencial pública e privada, de forma a avaliar periodicamente 
a observância dos padrões de referência relativos à qualidade dos 
serviços ofertados (BRASIL, 2013b, p. 29).
Um desafio presente na vigilância socioassistencial é o de se 
constituir em funções restritas de fiscalização e controle, mas que sejam 
“campos estratégicos que incorporam uma nova prática do registro e da 
análise da realidade para o aprimoramento da gestão, do cotidiano dos 
processos de trabalho e do controle social” (BRASIL, 2013c, p. 36).
É a intencionalidade de construir um processo sistemático de 
análise das demandas de proteção social que faz da avaliação, do monito-
ramento e do uso da informação instrumentos de gestão, com importân-
cia estratégica no acompanhamento das ações, na escolha de prioridades 
e no investimento de recursos. “É esta perspectiva de análise que outorga 
à função da Vigilância Socioassistencial e, fundamentalmente à Política, o 
seu caráter proativo e a capacidade preventiva de proteção e de defesa 
de direitos socioassistenciais” (BRASIL, 2013c, p. 38).
Para tanto, é que o monitoramento da implementação do PAS 
conta com as atribuições da Vigilância Socioassistencial e com os dife-
rentes agentes vinculados à política (gestores, técnicos da rede pública, 
representantes e técnicos das entidades, lideranças locais, conselheiros e 
usuários), uma vez que todos esses têm legitimidade cívica para discutir 
serviços, padrões de qualidade, problemas locais e construir conjunta-
mente alternativas para a consolidação da Política de Assistência Social 
por meio da efetivação dos PAS.
A participação destes diversos segmentos possibilitará a retroa-
limentação do sistema de monitoramento e da Vigilância Socioassisten-
cial, atualizando, conferindo, ampliando, debatendo e problematizando o 
conteúdo essencial destas competências: o acesso às seguranças afiança-
do aos cidadãos brasileiros.
108 CEGOV | UFRGS 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
Ao final deste Curso 
sobre a elaboração 
de Planos de Assis-
tência Social – PAS, 
reflita sobre o papel 
do monitoramento 
e a contribuição do 
controle social neste 
processo de plane-
jamento e acompa-
nhamento da sua 
execução! 
DICA
CONCEITOCONVERSA 
COM O GESTOR
ACESSE REFLITA LEIA A LEIATENÇÃOSAIBA 
LEIA 
FERRAMENTAS
SAGI
VIDEOTECA
NESTA AULA VOCÊ APRENDEU QUE:
ü O monitoramento é um componente importante no ciclo de ges-
tão das políticas públicas.
ü O controle social tem atribuições específicas no monitoramento 
do PAS.
ü Indicadores sociais são relevantes para viabilizar o monitoramento 
do PAS.
ü Há uma relação entre o monitoramento da execução do PAS e as 
informações que a Vigilância Socioassistencial produz como resultante 
de suas atribuições.
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CURSO DE ATUALIZAÇÃO 
PLANOS 
SOCIAL 
ASSISTÊNCIA
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