Constitucional II

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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 1 - POR QUE A
SEPARAÇÃO DOS PODERES ESTÁ
BASEADA NA TEORIA DOS FREIOS E
CONTRAPESOS
Rosana Silvério Siqueira/Guilherme Rocha
INICIAR
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Introdução
Olá, caro aluno! Seja bem-vindo à disciplina de Direito Constitucional.
Você já pensou qual a finalidade da separação dos poderes? Por que a função de
elaborar as leis, assim como a de administrar os recursos públicos e a de resolver
os conflitos, não é executada por apenas uma pessoa? Por exemplo, o presidente
da República não poderia substituir os deputados e senadores, assim como os
ministros do Supremo Tribunal Federal, concentrando todas as atribuições a si
próprio? Evidente que não. O Estado possui diferentes funções, que precisam ser
exercidas por centros de poder distintos, o que evita o autoritarismo. É por isso
que se procede a uma separação de poderes, que visa a atribuir funções
específicas a cada um, de modo a organizar o Estado, mas também para garantir
liberdades. Quando cada centro de poder cuida de determinada atribuição,
dificulta-se o abuso e viabiliza-se que um possa controlar o outro, como você
estudará neste capítulo.
1.1   Separação dos poderes
A separação dos poderes vem diferenciar as funções (legislação, administração e
jurisdição) de cada um dos órgãos dos poderes estatais, os quais desempenharão
suas atividades com autonomia.
A organização dos poderes que conhecemos atualmente não partiu de uma
invenção genial de um homem inspirado, mas sim do resultado empírico da
evolução constitucional inglesa, a qual consagrou o Bill of Rights de 1689
(FERREIRA FILHO, 2015, p. 163). Ferreira Filho explica de maneira objetiva a
influência da revolução na separação dos poderes:
Pôs no mesmo pé a autoridade real e a autoridade do parlamento, forçando um
compromisso que foi a divisão do poder, reservando-se ao monarca certas funções,
ao parlamento outras e reconhecendo-se a independência dos juízes. (2015, p. 165)
Ainda que não tenha sido resultado da obra de uma pessoa, a separação dos
poderes teve como maior expositor o francês Charles Louis de Secondat, mais
conhecido pelo nome da comuna francesa que ele administrada – Montesquieu
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(MONTESQUIEU, 2010, p. 02). A obra "O Espírito das leis" influenciou fortemente a
teoria da separação dos poderes, o que justifica a indicação de Montesquieu como
um dos seus principais expositores.
É importante salientar que "O Espírito das leis" foi publicado em 1748. A partir daí
a teoria da separação dos poderes sofreu diferentes influências, a depender dos
interesses de cada Estado. Ainda assim, é a teoria utilizada há mais tempo na área
do Direito sem que se cogite, efetivamente, da sua modificação. Contudo, existem
algumas vozes que propõem mudanças nesse sistema, como Bruce Ackerman
(2014). 
“Adeus, Montesquieu” é um artigo do professor da Universidade de Yale, Bruce Ackerman, publicado na
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 265, p. 13-23, jan./abr. 2014. No texto, ele critica a
organização das funções do Estado em apenas três poderes.
Agora que você compreendeu a separação dos poderes e sua importância na
organização do Estado, vamos fazer um passeio pela história da teoria de freios e
contrapesos!
1.1.1 Origem e evolução da teoria: ideia de freios e contrapesos
A origem da teoria é apresentada pela primeira vez em um momento histórico, em
que o poder era exercido pela figura de uma única pessoa, ou seja, em período
absolutista. As três funções estatais eram exercidas pelo soberano, ou seja, era ele
quem editava as normas gerais a serem observadas pelos cidadãos e, ao mesmo
tempo, realizava a aplicação dessas normas ao caso concreto (administrando). Por
fim, na função de juiz, resolvia os conflitos provenientes do cumprimento das
normas gerais nos acontecimentos reais. (TAVARES, 2016)
A prática inglesa que viabilizou a separação dos poderes também iniciou, ainda
que em grau embrionário, a teoria dos freios e contrapesos, cada poder exercia
uma função típica, inerente à sua natureza, atuando independente e
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autonomamente, não mais sendo permitido a um único órgão legislar, aplicar a lei
e julgar, de modo unilateral. (TAVARES, 2016)
Com Montesquieu, no entanto, também evoluiu a necessidade de controle de um
poder sobre o outro, sem prejuízo da autonomia de cada um. Essa teoria se
contrapõe ao absolutismo, servindo como base estrutural de várias agitações
políticas, como as revoluções americana e francesa. (TAVARES, 2016)
O célebre Charles-Louis de Secondat, Barão de La Bréde e de Montesquieu, é responsável pela teoria
mais sólida do meio jurídico. Diferente das demais, que são objetos de constantes questionamentos e
modificações, a teoria da separação das funções ganhou grande estabilidade na maioria dos Estados e
sequer cogita-se sua modificação. A estruturação de poderes, em Executivo, Legislativo e Judiciário,
parece atender adequadamente aos anseios de organização social, o que motiva até mesmo a
ausência, com raras exceções, de teorias que proponham a alteração desse sistema. 
Dessas revoluções consagra-se uma das declarações de maior importância aos
direitos do homem: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão – 1789
(ONU).
No bojo de seu artigo 16, estabelece que: “A sociedade em que não esteja
assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não
tem Constituição”. (Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão).
Com efeito, a contar dessa teoria, cada poder passa a exercer uma função típica
correspondente às atribuições de suas atividades, de forma independente e
autônoma. Extirpando a concentração de poderes nas mãos do soberano,
surgindo assim o que designou teoria dos freios e contrapesos.
O sistema de freios e contrapesos visa a manter o equilíbrio entre os três poderes
no exercício das suas respectivas funções. Por meio desse sistema, são dadas
atribuições para que um poder limite a atuação do outro, o que evita
arbitrariedades. Por exemplo, após votar pela aprovação de um projeto de lei, o
poder Legislativo o envia ao Executivo, que pode sancioná-lo (caso concorde com
VOCÊ O CONHECE?
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o seu conteúdo) ou vetá-lo (caso identifique que o seu conteúdo viola a
Constituição ou é contrário ao interesse público). Note que o veto nada mais é do
que um mecanismo de controle que o poder Executivo exerce sobre o Legislativo,
de modo a evitar abusos.
A teoria dos freios e contrapesos aponta, ainda, a função atípica de cada um dos
órgãos, ou seja, o Legislativo exerce, por exemplo, uma função atípica do
Executivo e outra atípica do jurisdicional.
No tópico que segue será abordada a distribuição das funções típicas e atípicas de
cada um dos órgãos: Legislativo, Executivo e Judiciário.
1.1.2 Funções do Estado distribuídas pelos poderes
As funções estatais são distribuídas entre os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, tendo em vista a coadunação existente entre eles, em razão dos
fundamentos da República Federativa do Brasil, descrito no art. 2º, da
Constituição Federal: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entresi [...]”.
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A evolução histórica da separação dos poderes sofreu diferentes influências em
cada Estado, a depender dos governos de cada localidade. No Brasil, o modo de
desenvolvimento da teoria da separação dos poderes sofreu forte influência do
modelo estadunidense. Especificamente, sofreu forte influência da teoria de John
Jay, Alexander Hamilton e James Madison, conhecidos como federalistas. Esses
três autores publicaram 85 artigos, que foram reunidos na obra The federalist
papers, em 1788.
Os artigos federalistas influenciaram a transformação da sistemática de
Montesquieu nos Estados Unidos e foram importados pela doutrina nacional.
Dentre outros objetivos, abordava-se a necessidade de evitar o protagonismo do
Quadro 1 - Distribuição das funções dos poderes. Fonte: LENZA, 2017, p. 535.
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poder Legislativo, que era visto como um vórtice impetuoso de poder (MADISON,
1788). Para isso, transferiu-se parte das funções inerentes ao Legislativo ao
Executivo (como a iniciativa para a apresentação de projetos de leis), além de um
fortalecimento do poder Judiciário, que passou a ser considerado um corpo
intermediário entre o povo e o legislativo, de modo a evitar que os representantes
do povo substituam a vontade dos constituintes, noções que ficaram evidentes no
caso Marbury vs. Madison, da Suprema Corte dos Estados Unidos. (ESTADOS
UNIDOS DA AMÉRICA, 1803)
A evolução da teoria da separação dos poderes culminou no aprimoramento dos
mecanismos de freios e contrapesos, haja vista a necessidade de controle
recíproco dos limites da atuação de cada um, sem que qualquer deles possa
assumir a função de controle dos demais e, em consequência, do próprio Estado.
Nesse contexto, você consegue imaginar algum exemplo de um instrumento de
controle de um poder sobre o outro? Veja, se o poder Legislativo aprovar emenda
à Constituição para retirar funções do Executivo e transferi-las a si próprio, o
Judiciário poderá excluir essa emenda do ordenamento jurídico brasileiro
(mediante julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade). O que se
tem, nesse exemplo hipotético, é o controle de um poder (Judiciário) sobre outro
(ou seja, sobre o Legislativo). (TAVARES, 2016)
Note, contudo, que embora existam recursos para impedir que um poder assuma
o controle dos demais e do próprio Estado, de modo contrário ao regime
constitucional, é inequívoca a busca de preponderância dos poderes no exercício
das suas atribuições. A busca pelo poder é fruto de constante conflito entre
instituições públicas, o que sabidamente não é exclusividade da realidade
brasileira e o que ressalta a importância dos instrumentos de freios e contrapesos
(TAVARES, 2016).
1.2 Organização do poder Legislativo
Pensando na organização do poder Legislativo, qual a sua estrutura? Ele é
composto pelas duas Casas do Congresso Nacional: a Câmara dos Deputados e o
Senado Federal.
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Você já se perguntou qual o sistema aplicado pelo poder Legislativo e o seu
objetivo? No âmbito federal, o Brasil adota o sistema bicameral, com o objetivo de
manter o equilíbrio federativo entre os representantes da população, Câmara dos
Deputados, e os representantes dos Estados-membros, Senado Federal. (TAVARES,
2016)
Tendo o Brasil adotado o sistema bicameral em âmbito federal, qual o sistema
adotado na esfera estadual e municipal? O sistema adotado por ambas as esferas é
unicameral, sendo a Assembleia Legislativa formada somente por deputados
estaduais e Câmara Municipal apenas por vereadores.
Você sabe o que vem a ser uma Comissão Parlamentar? Elas integram as Casas
Legislativas brasileiras e são fundamentais ao exercício das funções legislativas,
conforme você estudará nos tópicos seguintes, oportunidade em que também
serão abordadas as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), que possuem
poderes de investigação próprios da atividade de fiscalização.
1.2.1 Estrutura e Composição do Congresso Nacional e das Casas
locais
O Congresso Nacional encontra-se entre os órgãos do poder Legislativo, como
órgão legislativo federal, com atribuições típicas do poder legislativo como
atividade legiferante, bem como as atípicas, na administração de seus serviços,
ainda a jurisdicional, quando do julgamento de outras autoridades do Estado nos
crimes de responsabilidade. Possui competência para dispor sobre assuntos de
alçada da União, no que tange a temas designados à Lei, por fim, representa a
pretensão e proteção dos interesses dos cidadãos utilizando da elaboração de leis
e da fiscalização dos demais poderes do Estado. (TAVARES, 2016)
Moraes (2017, p. 316) dispõe que:
O Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, diferentemente dos
estaduais, distritais e municipais, onde é consagrado unicameralismo.
O bicameralismo do Legislativo Federal está intimamente ligado à escolha pelo
legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado Federal
encontram-se, de forma partidária, representantes de todos os Estados-membros e
do Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da
Federação. 
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Na estrutura interna do Congresso Nacional, encontra-se a Câmara dos Deputados
e o Senado Federal. Este é composto por três representantes de cada Estado e do
Distrito Federal, eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de oito anos e
eleições a cada quatro anos. Dessa forma, a cada eleição, a casa renova
alternadamente um terço e dois terços de suas 81 cadeiras. Em outras palavras, os
senadores da República são eleitos para duas legislaturas. Lembre-se, nesse
contexto, que uma legislatura equivale a um período de quatro anos, computado a
partir da posse dos eleitos, em 1° de janeiro do ano subsequente ao da respectiva
eleição (TAVARES, 2016).
Já os Deputados são eleitos a cada quatro anos pelo sistema proporcional em
cada Estado e no Distrito Federal. (MENDES, 2016) O número total de Deputados
Federais, bem como a representação por Estado e pelo Distrito federal, é
proporcional à população. Nos dias atuais, cada unidade da Federação pode
eleger entre oito (mínimo) e 70 (máximo) deputados, dentro do limite estabelecido
pelo art. 45, da CF/88 e da Lei Complementar 78/93. Diferente dos senadores da
República (eleitos para duas legislaturas, como você aprendeu), os deputados
federais são eleitos para uma legislatura, ou seja, para um mandato de quatro
anos.
A sessão Legislativa pode ser ordinária ou extraordinária. A ordinária corresponde
ao ano legislativo, ou seja, ao período de atividade normal do Congresso Nacional
(de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro). A
extraordinária é a que pode acontecer no decorrer do recesso parlamentar,
período de suspensão dos trabalhos legislativos (23 de dezembro a 1º de fevereiro
e de 18 a 31 de julho). Ela pode ser convocada pelo presidente do Senado (§ 6º, I,
art. 57 da CF/88), nos seguintes casos: decretação de estado de defesa ou de
intervenção federal; pedido de autorização para a decretação de estado de sítio;
para a prestação de compromisso e posse do presidente e do vice-presidente da
República. Além desses casos, também podem convocar sessões extraordinárias o
presidente da República,os presidentes da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal, ou a maioria dos membros de ambas as Casas do Congresso Nacional, em
caso de urgência ou de interesse público relevante (§ 6º, II, art. 57 da CF/88).
Nomenclatura das sessões legislativas:
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Temos ainda, as sessões preparatórias que antecedem a inauguração dos
trabalhos do Congresso Nacional, na primeira e terceira sessões legislativas de
cada legislatura, e são designadas para a “posse dos membros das casas
legislativas, bem como às eleições das respectivas mesas”. (CUNHA; NOVELININO,
2016, p. 479)
A sessão conjunta do Congresso Nacional acontece com a Câmara dos Deputados
e o Senado Federal no mesmo recinto e pode ser convocada para inaugurar a
sessão legislativa, dar posse ao presidente e ao vice-presidente da República
eleitos (art. 57, §3º, CF).
Para o exercício da função de fiscalizar, o Congresso Nacional conta com o auxílio
do Tribunal de Contas da União - TCU, que analisa a arrecadação das receitas e
aplicação das despesas públicas em todos os setores e, ao final do processo de
Figura 1 - Sessão ordinária e sessão extraordinária. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 478-479.
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análise, emite parecer (recomendando a aprovação ou rejeição das contas do
presidente da República) e o remete ao Congresso, que delibera definitivamente
sobre a questão, acatando ou discordando do parecer do TCU. (TAVARES, 2016)
Além da estrutura legislativa federal, há a distrital e a municipal, esses são os
assuntos a serem abordados a seguir.
1.2.2 Estrutura Legislativa Estadual
A estrutura legislativa estadual é unicameral, tendo em vista sua composição:
Assembleia Legislativa. Ela é composta pelos deputados estaduais, que atuam
como representantes do povo. O art. 27, da CF/88, dispõe que:
O número de Deputados da Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da
representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingindo o número de trinta
e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de
doze.
§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-lhes as
regras desta Constituição sobre o sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades,
remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às forças
Armadas.
§ 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da
Assembleia Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele
estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os
arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I.
§ 3º Compete às Assembleias Legislativas dispor sobre seu regimento interno,
polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos.
§ 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
O professor Pedro Lenza (2017, p. 542) nos ensina de forma didática como fica a
estrutura legislativa do Estado:
Portanto, até o número de 12 Deputados Federais, o número de Deputados
Estaduais será obtido pela multiplicação por 3 (o triplo). Acima de 12, segue a
seguinte fórmula: y = (x – 12) + 36, em que y corresponde ao número de Deputados
Estaduais e x, ao número de Deputados Federais. A fórmula, para facilitar, pode ser
assim resumida: y = x + 24, em que y corresponde ao número de Deputados
Estaduais e x, ao número de Deputados Federais (quando forem acima de 12). 
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O mandato será de quatro anos, sendo o regime estabelecido aos deputados
estaduais o mesmo aplicado aos parlamentares federais. (TAVARES, 2016)
Para o exercício da função de fiscalizar, os Estados contam com o auxílio do
Tribunal de Contas, que analisa a arrecadação das receitas e aplicação das
despesas públicas em todos os setores e, ao final do processo de análise, emite
parecer (recomendando a aprovação ou rejeição das contas do Governador) e o
remete à Assembleia Legislativa, que delibera definitivamente sobre a questão,
acatando ou discordando do parecer do Tribunal de Contas. (TAVARES, 2016)
Agora que você já conheceu a estrutura e composição do Congresso Nacional e a
estrutura legislativa dos Estados, vamos compreender a composição do legislativo
municipal.
1.2.3 Estrutura Legislativa do Município 
Quadro 2 - Fórmula da estrutura Legislativa Estadual. Fonte: LENZA, 2017, p. 542.
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A estrutura Municipal é unicameral, uma vez que é composta por uma casa
apenas, a Câmara Municipal, onde se encontram os representantes dos interesses
do povo no Município. Os vereadores são eleitos para mandato de quatro anos, em
quantidades variáveis, observados os limites quantitativos previstos no artigo 29,
IV da Constituição Federal. O número máximo de vereadores, portanto é
proporcional ao número de habitantes de cada Município.
A quantidade de vereadores nas Câmaras Municipais pode variar entre nove (para
Municípios com até 15.000 habitantes) e 55 (para Municípios com mais de 8
milhões de habitantes). Note, porém, que esses são os limites máximos, mas nada
impede, por exemplo, que um Município com 15.000 habitantes tenha sete
vereadores.
Para o exercício da função de fiscalizar, a Câmara Municipal conta com o apoio do
Tribunal de Contas. Importante ressaltar, porém, que a Corte de Contas que auxilia
a Câmara Municipal é o Tribunal de Contas do Estado, pois a Constituição proibiu a
criação de Tribunais ou Conselhos de Contas Municipais (art. 31, § 4°).
Note, porém, que a Constituição impede que os Municípios criem Tribunais ou
Conselhos de Contas, mas não proíbe que os Estados criem órgãos destinados,
especificamente, ao auxílio das Câmaras Municipais – Tribunais de Contas para os
Municípios. Nesse sentido, veja o julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.° 687, do Supremo Tribunal Federal:
A CR impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou
órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-
membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado
Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, rel. min. Octavio
Gallotti – ADI 445/DF, rel. min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras
Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios – embora qualificados como
órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) – atuam, onde tenham sido instituídos, como
órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação
de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF,
art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do
próprio Estado, e não perante a Assembleia Legislativa do Estado-membro.
Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado
(CF, art. 71, II, c/c o art. 75). 
[ADI 687, rel. min. Celso de Mello, j. 2-2-1995, P, DJ de 10-2-2006.]
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VOCÊ SABIA?
Que embora a Constituição tenha proibido a criação de Tribunais ou Conselhos de
Contas Municipais, assegurou a continuidade dos quejá existiam, como é o caso do
Tribunal de Contas do Município de São Paulo e do Município do Rio de Janeiro.
Agora desenvolveremos o conhecimento das comissões parlamentares.
1.2.3 Comissões parlamentares
Para compreender as comissões, vamos recorrer ao que dispõe o art. 58, caput, da
CF/88: as comissões do Congresso Nacional e suas Casas são organizadas em
permanentes e temporárias, observadas as diretrizes estabelecidas nas normas ou
no ato decorrente de sua origem. 
As comissões parlamentares são órgãos que fazem parte do poder Legislativo com
competência para analisar e emitir pareceres sobre as propostas legislativas em
andamento no parlamento ou monitorar e investigar fatos. Dentre as
competências atribuídas às comissões, podemos mencionar a discussão e votação
de projetos de lei que dispensem apreciação pelo plenário, nos termos do
regimento, a convocação de ministros do Estado para prestar informações sobre
assuntos inerentes às atribuições legais, dentre outras. (TAVARES, 2016)
Figura 2 - Comissões Parlamentares: permanentes e temporárias. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p.
481-482.
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Dentre as comissões temporárias, está a Comissão Parlamentar de Inquérito,
instituída por meio da solicitação de um terço dos membros das respectivas casas,
para a investigação de fato determinado, com prazo certo para encerrar e com
poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Isso posto, passaremos a análise da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), que
existe para viabilizar a função de fiscalizar que o poder Legislativo possui. Para
executar essa função adequadamente, a Constituição conferiu à CPI poderes de
investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Mas quem pode criar uma CPI? Apenas parlamentares. Em âmbito federal, a CPI
pode ser criada separadamente por cada Casa Legislativa (Câmara dos Deputados
e Senado Federal), ou em conjunto. Lembre-se, nesse contexto, que também é
possível instituir Comissões de Inquérito em âmbito estadual, distrital e municipal.
E como se cria uma CPI? Os requisitos de criação estão previstos no § 3° do art. 58
da CF/88, que exige requerimento de um terço dos membros da Casa Legislativa.
Além disso, deve-se determinar qual fato será apurado e por quanto tempo a
investigação será realizada.
Ao final das atividades da CPI, suas conclusões podem ser encaminhadas ao
Ministério Público, para que promova as ações judiciais cabíveis, tanto na esfera
cível (como uma ação de ressarcimento em razão de prejuízo causado ao erário,
por exemplo) como criminal. (TAVARES, 2016)
As CPIs se submetem à fiscalização jurisprudencial, ato esse que não se opõe a
separação dos poderes, pois trata tão somente de um exame destinado a impedir
atos abusivos que as comissões possam vir a cometer no decorrer de suas
atividades. Desta feita, tanto as limitações quanto os poderes outorgados às CPIs
são formas de prevenir a ingerência de um poder sobre o outro e, ainda
resguardar e efetivar os direitos e garantias fundamentais. (TAVARES, 2016)
Com a alteração dada pela Lei n. 13.367/2016, as Comissões Parlamentares de
Inquérito tiveram seus poderes de investigação adequados às previsões
constitucionais. Recorde-se que os poderes das CPIs são próprios das autoridades
judiciais, além de outros que estão previstos nos regimentos do Congresso
Nacional.
Poderes próprios de autoridades judiciais incluem a possibilidade de tomar
depoimento de autoridades, de ouvir testemunhas sob compromisso, de
requisitar informações e documentos.
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Com o decorrer da história, maneiras diferentes de interpretar o que são “poderes
próprios das autoridades judiciais” provocam a análise de novos aspectos. Em
uma dessas situações se decidiu que as CPIs podem determinar medidas de busca
e apreensão, desde que providência seja devidamente fundamentada e que não
seja efetivada em local inviolável, como o domicílio. Do contrário, a medida será
completamente nula (BRASIL, 2015).
Em relação à quebra do sigilo das informações bancárias, fiscais e telefônicas,
também se exige fundamentação adequada, não se admitindo a medida com base
em alegações genéricas, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal (BRASIL,
2006).
Especificamente em relação às informações telefônicas, note que o poder
atribuído à CPI alcança apenas o acesso aos dados telefônicos e não à
interceptação telefônica (BRASIL, 2010). Em outras palavras, é possível obter
registros documentais das ligações feitas e recebidas, mas não é possível
“grampear” os telefones dos investigados. A interceptação telefônica somente
pode ser realizada pela autoridade judicial.
Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, Mendes (2016, p. 918) traça que: 
O quadro de atribuições das CPIs quer no direito brasileiro, quer no estrangeiro, não
costumam ser preciso; vai – se delineando a partir dos problemas que surgem e à
medida que são resolvidos pelo Judiciário. Fixar em concreto a extensão dos
poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito depende, portanto, da
sensibilidade político – constitucional das Supremas Cortes, incumbidas de aparar
os atritos entre a vontade de agir do Legislativo e outros valores. Para compreender
as CPIs, no nosso direito, é imprescindível o conhecimento da visão jurisprudencial
desse importante mecanismo de atuação do Legislativo.
Chegamos ao final de mais um tópico de nossos estudos, onde foi demonstrado
parte da estrutura da organização do poder Legislativo, envolvendo a composição
do Congresso Nacional e das Casas locais e as comissões parlamentares, como são
instituídas, competências por fim apresentamos a Comissão Parlamentar de
Inquérito.
1.3 Estatuto dos parlamentares
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Iniciaremos a terceira parada de nossa viagem na exploração da disciplina Direito
Constitucional. Preparado?
Nessa parada, será apresentado a você os direitos e deveres dos parlamentares, de
um lado a Constituição institui direitos para que haja equilíbrio entre os três
poderes, por outro lado, os parlamentares terão alguns deveres ou proibições a
serem observadas na constância de seu mandato.
O regime jurídico específico dos parlamentares visa a independência do
Legislativo em face dos demais poderes, coibindo abusos e pressões, sendo
instrumento de proteção aos parlamentares no exercício de sua função.
1.3.1 Direitos e deveres dos membros do poder Legislativo
A Constituição Federal estabelece expressamente em seu texto regras instituidoras
de imunidades e proibições parlamentares, para garantir ampla liberdade de
atuação ao parlamentar no exercício do mandato outorgando-lhes algumas
prerrogativas.
As imunidades ou prerrogativas estão relacionadas à independência do poder
Legislativo, ou seja, às prerrogativas concedidas pela Lei Maior, visa a assegurar a
liberdade do parlamentar no exercício de suas funções e se faz necessárias para o
bom funcionamento do Estado de Direito.
Trata-se de exceções ao regime comum e deriva de interesse público, em
observação a prestação de um bom mandato, que não venha a ser abdicado por
aqueles que são por elas protegidos.
As prerrogativas estão estabelecidas pelo art. 53, caput, da Constituição Federal, e
podem ser divididas em material ou substantiva (inviolabilidade) e processual ou
formal. A imunidade material é regulamentada pelo art. 53, caput, da CF/88,
enquanto a processual é instituída pelo mesmo dispositivo,§§ 2º à 5º. Veja como
ficam as prerrogativas parlamentares no quadro que segue. 
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Para a compreensão de cada uma das prerrogativas ou imunidades dispostas no
quadro, serão apresentadas as diferenças de aplicabilidade das prerrogativas
matéria e processual.
A prerrogativa material implica na exclusão da prática de crime e na
inviolabilidade civil pelas palavras, opiniões e votos dos parlamentares, desde que
proferidos no exercício de sua função, conforme prevê o artigo 53 da Constituição
Federal. Mas o que se considera como exercício da função, para fins da imunidade
mencionada? Apenas o discurso proferido durante uma sessão plenária está livre
de reprimendas, ou também aquele proferido em outros momentos? Somente
palavras proferidas na sede do poder Legislativo ou também manifestadas em
outros lugares estão abrangidas pela proteção constitucional? Essas situações já
foram enfrentadas pelo Supremo Tribunal Federal.
Quadro 3 - Imunidades parlamentares. Fonte: MORAES, 2014, p. 449.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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As palavras e opiniões dos parlamentares são imunes de reprimenda civil ou penal
sempre que proferidas com relação ao exercício da sua atividade de legislar ou
fiscalizar, independente do local ou meio de comunicação. Não há diferença,
portanto, entre uma palavra proferida durante um discurso em sessão plenária ou
fora da sede do poder Legislativo, desde que entre ela e o mandato parlamentar
exista uma relação clara, ou seja, um nexo de causalidade. Isso abrange, também,
palavras e opiniões proferidas em redes sociais ou quaisquer outros meios de
comunicação (BRASIL, 2016).
Não se pode confundir as prerrogativas funcionais ou profissionais com os
privilégios pessoais. Diferente destes, as prerrogativas funcionais são conferidas
em relação à atividade ou função exercida, independente de quem a exerce. Um
exemplo atual que pode ilustrar casos de prerrogativas são os benefícios (como o
foro especial, previsto no § 1º do art. 53 da CF/88) de alguns parlamentares
investigados no bojo da Lava Jato.
CASO
Como exemplo prático, segue a indicação de um caso de imunidade
aplicada - Petição 5.875 Distrito Federal, que relata uma decisão do STF a
respeito da imunidade parlamentar material (art. 53, caput, da CF/88),
manifestação de parlamentar veiculada em meio de comunicação social
(Twitter).
Considerando que os deputados e senadores são invioláveis pelas
opiniões, palavras e votos que proferirem desde que o façam no exercício
de suas atividades (TAVARES, 2017), vamos analisar a situação. Por
exemplo, em uma das reuniões incidida no Congresso Nacional ocorre
uma desavença entre dois parlamentares. Depois de um tempo, um dos
parlamentares envolvido na desavença está almoçando em um
restaurante com seus amigos, quando adentra o mesmo seu desafeto que,
após se acomodar em sua mesa e fazer seu pedido, começa a emitir
opiniões desagradáveis. Consequentemente, o outro revida as
provocações proferindo palavras de baixo calão, relacionados ao seu
comportamento profissional. Não incidirá crime contra a honra um do
outro?
Não, pois pode estender o privilégio da inviolabilidade ainda que as
opiniões, palavras e votos sejam expressos fora das atividades
relacionadas às obrigações dos parlamentares, tendo em vista que tais
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provocações advieram de uma diferença acontecida no exercício de suas
funções.
Nas palavras de Moraes (2014, p. 458), a imunidade material apresenta certos
pressupostos, para que afaste a incidência de ilícito à conduta do parlamentar,
isentando-o de responsabilidade penal e civil. Precisamente, exige-se a
demonstração do nexo de causalidade entre o que foi dito e o exercício da
atividade parlamentar, bem como que o discurso tenha sido proferido no período
em que o agente era titular de mandato eletivo. Sobre esses requisitos, Alexandre
de Moraes escreve:
Refere-se somente aos atos funcionais, ou seja, atos praticados por parlamentares,
por meio de opiniões, palavras ou votos, no exercício de suas funções sobre matéria
parlamentar. Além disso, a imunidade material possui eficácia temporal
permanente ou absoluta, de caráter perpétuo, pois, pressupondo a inexistência da
infração penal ou ilícito civil, mesmo após o fim da sua legislatura, o parlamentar
não poderá ser investigado, incriminado ou responsabilizado. (2014, p. 458)
No que tange à imunidade processual ou formal do parlamentar, ao contrário da
material, não há a possibilidade da exclusão da ilicitude praticada pelo
parlamentar. Segundo Tavares (2016, p. 1003), essa “imunidade [...] se refere à
regulamentação da prisão, e do processo em curso contra o congressista”.
No que tange à prisão em flagrante delito de parlamentar, ocorre apenas em caso
de crime inafiançável. Trata-se de uma garantia que beneficia o parlamentar desde
a sua diplomação. Em casos como esse, os autos são enviados no prazo de 24
horas à respectiva Casa parlamentar, para que esta decida, por maioria de seus
membros, sobre a manutenção da prisão. (TAVARES, 2016)
Mas não é apenas em decorrência do flagrante delito (no caso de crime
inafiançável) que o parlamentar pode ter uma ordem de prisão decretada contra
si. Medidas cautelares (previstas no artigo 319 do Código de Processo Penal, como
recolhimento domiciliar noturno, proibição de ausentar-se da Comarca etc.)
também podem ser determinadas pelo poder Judiciário em face de
parlamentares, mas como proceder nesse caso?
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O Supremo Tribunal Federal decidiu (na ADI 5526) que a decisão judicial que aplica
uma medida cautelar a qualquer parlamentar deve ser submetida, em 24 horas, à
respectiva Casa Legislativa, para que seja deliberada pelos seus membros.
Contudo, o STF decidiu que apenas medidas cautelares que impeçam ou
embaracem o exercício do mandato é que devem ser submetidas ao Legislativo
para apreciação. O fundamento utilizado pelo STF foi o § 2º do artigo 53, que trata
do dever de comunicar o poder Legislativo, no mesmo prazo, no caso da prisão em
flagrante.
Outra situação é a determinação de prisão em decorrência de uma sentença
condenatória transitada em julgado. Nesse caso, como você estudará no tópico a
seguir, cabe à respectiva Casa Legislativa instaurar processo que determinará, ou
não, a perda do mandato do parlamentar condenado. Sem a perda do mandato, o
parlamentar não poderá ser impedido de exercer suas atribuições, ou seja, não
poderá ser preso. Em caso oposto, ou seja, se tiver a perda do mandato decidida
pela respectiva Casa Legislativa, poderá ser imediatamente recolhido à prisão.
Esse entendimento, manifestado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, contudo,
não é pacífico (BRASIL, 2013).
Sobre a imunidade parlamentar, faça a leitura do texto que "Imunidade parlamentar à luz da
Constituição Federal de 1988", disponibilizado pela Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, de
autoria de Divani Alves dos Santos, 2009. O trabalho aborda o histórico constitucional das imunidades
até a atualidade. Acesse: <
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
sequence=4
(http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
sequence=4)>.
Os parlamentares gozam ainda da prerrogativa de foro em razão da função
conhecido como foro privilegiado,que implica no deslocamento ou no início do
processo perante o STF, desde a expedição do diploma até o término do mandato
VOCÊ QUER LER?
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parlamentar.
A prerrogativa de foro significa que os deputados e senadores somente serão
submetidos a julgamento penal perante o Supremo Tribunal Federal (art. 53, § 1º). 
Ou seja, eles não são submetidos aos tribunais ou juízes comuns, como ocorre
com os demais cidadãos.
Ainda constitui prerrogativa parlamentar a limitação quanto ao dever de
testemunhar, “os parlamentares jamais poderão ser obrigados a conduzir-se para
prestar seu testemunho em juízo. São, em realidade, apenas convidados a prestar
depoimento". (TAVARES, 2016, p. 1.006). Porém, a limitação apresentada refere-se
tão somente ao testemunho relativo às informações recebidas em razão do
exercício do mandato.
No § 7º, encontra-se a isenção do serviço militar, a incorporação a qualquer dos
órgãos militares, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
Os deveres ou proibições aos parlamentares dividem-se em impedimentos e
incompatibilidade, “esta visa a impedir que o parlamentar se coloque em situação
de conflito de interesses, assim sendo, é vedado ao parlamentar o ingresso em
mais de um cargo mandato político, enquanto o primeiro proíbe o gozo de regalias
indevidas por seus parlamentares, o rol de impedimentos é estabelecido pelo art.
54, da Constituição Federal”. (FERREIRA, 2015, p. 208).
Com a finalidade de uniformizar o tratamento dado aos deputados estaduais, a
Constituição de 1988 inovou entendendo que cabe aos parlamentares da esfera
estadual o mesmo estatuto dos congressistas, ou seja, a inviolabilidade, a
imunidade, a remuneração, a perda do mandato, a licença, os impedimentos e
incorporação às forças armadas, estabelecido no art. 27, § 1º, CF/88.
O art. 29, VIII, da CF/88 dispõe sobre a inviolabilidade dos vereadores por suas
opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do
Município, não importando se a manifestação se deu dentro ou fora do recinto da
Câmara do Município, pois a questão versa sobre o nexo funcional, ou seja, se no
momento de sua manifestação estava em defesa dos interesses públicos
municipais.
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Achou esse assunto interessante? Assista ao advogado Luís Henrique Machado falar sobre A imunidade
parlamentar e a prisão preventiva, no qual, é convidado do programa Cidadania, apresentado por
Glauciane Lara. A indicação do vídeo busca trazer para você mais conhecimento sobre esse tema.
Acesse: <https://www.youtube.com/watch?v=AVWpDiHQv74&t=44s (https://www.youtube.com/watch?
v=AVWpDiHQv74&t=44s)>. 
Não há, contudo, imunidade parlamentar formal para os vereadores, que podem
ser processados e presos, se for o caso. Eles também não possuem foro
privilegiado, o que significa que eventuais processos nos quais sejam réus
tramitarão perante a primeira instância do poder Judiciário (Estadual ou Federal, a
depender do crime objeto de denúncia) (TAVARES, 2016).
Isto posto, passaremos ao estudo da perda do mandato envolvendo a análise de
normas que a regem.
1.3.2 Perda do mandato parlamentar
Pelas palavras de André Ramos Tavares (2016, p. 1006), “a Constituição não previu
apenas privilégios a serem exercidos pelos ocupantes do posto parlamentar.
Também contempla uma série de exigências que devem ser preenchidas
devidamente pelos Senadores e Deputados”.
As hipóteses de perda do mandato parlamentar estão taxativamente previstas
pela Constituição Federal.
A primeira delas ocorre quando o deputado ou senador viola as proibições
previstas no artigo 54 da Constituição, que impedem atos específicos a partir da
expedição do diploma e a partir da posse. Por exemplo, após a expedição do
diploma de eleito, o parlamentar não pode, em regra, firmar ou manter contrato
com a administração pública. Já depois da posse não pode ser titular de mais de
um cargo ou mandato público eletivo. Nesses casos, a violação da proibição pode
gerar a perda do cargo, mediante decisão da respectiva Casa Legislativa, por
decisão da maioria absoluta dos seus membros.
VOCÊ QUER VER?
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A segunda hipótese de perda do mandato decorre da quebra do decoro
parlamentar. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem regramentos
específicos sobre a ética dos deputados e senadores. A violação dessas regras
pode gerar a perda do mandato, o que também deve ser decidido pela maioria
absoluta dos membros da respectiva Casa. Por exemplo, o deputado que assedia
sexualmente uma assessora viola as regras éticas fixadas para o desempenho da
sua atividade (TAVARES, 2016).
A terceira situação de perda do mandato é a ausência, em cada sessão legislativa,
à terça parte das sessões ordinárias da respectiva Casa, exceto quando licenciado
ou em missão autorizada. Nesse caso, porém, a perda do mandato é decidida
diretamente pela mesa diretora da respectiva Casa, não havendo o processo de
votação mencionado nas hipóteses anteriores (TAVARES, 2016).
A quarta hipótese de perda do mandato parlamentar é a perda ou a suspensão dos
direitos políticos, que ocorre, por exemplo, quando há uma condenação
transitada em julgado por improbidade administrativa. Nesse caso, também
compete à mesa diretora proceder ao ato de perda do mandato (TAVARES, 2016).
A quinta situação de perda do mandato ocorre quando a própria Justiça Eleitoral o
determina, hipótese em que a mesa diretora procederá ao ato de formalização,
sem submissão da matéria para que seja votada pelos parlamentares (TAVARES,
2016).
A sexta hipótese de perda do mandato parlamentar prevista pelo art. 55 da
Constituição decorre da condenação criminal com sentença transitada em
julgado. Após ser comunicada, a respectiva Casa Legislativa votará pela perda ou
manutenção do mandato, por maioria absoluta (TAVARES, 2016).
Em qualquer caso, um processo administrativo, no âmbito da respectiva Casa
Legislativa, precede a perda do mandato. Nesse processo, assegura-se ao
parlamentar o exercício ao contraditório e à ampla defesa, sob pena de nulidade.
Nesses casos, o que ocorre se o parlamentar renunciar ao mandato durante o
trâmite de um processo dessa natureza? O ato da renúncia ficará suspenso até o
desfecho do processo, ou seja, não serve para evitar a aplicação da sanção de
perda do mandato.
Lembre-se, então, que a Constituição define, no artigo 55, que cabe à Casa
Legislativa as formas por meio das quais se processa a perda do mandato do
parlamentar.
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Nesse contexto chegamos ao final de mais uma parte do nosso conteúdo de
estudo, da disciplina de Direito Constitucional, onde tivemos a oportunidade de
estudar os direitos e deveres dos parlamentares.
1.4 Processo legislativo (parte I)
No Brasil, o Processo Legislativo é regulamentado a partir do art. 59 da
Constituição Federal. O processo legislativo garante que todos os atos, bem como
a construção de acordos políticos serão públicos e de conhecimento de todos.
Aliás, as regras atinentes ao processo legislativo previstas na Constituição Federal
são aplicáveis aos Estados e Municípios, com base no princípio da simetria, que
impõe a reprodução dessas normas nas Constituições dos Estados e nas Leis
Orgânicas dos Municípios. Nesse sentido, o Ministro Sepúlveda Pertence se
posicionou na ADIMC 872/RS: 
Consolidação da jurisprudênciado STF no sentido de que – não obstante a ausência
de regra explicita na Constituição de 1988 – impõe aos Estados-membros a
observância das linhas básicas do correspondente modelo federal, particularmente
as de reserva de iniciativa, na medida em que as configuram prima relevante do
perfil do regime positivo de separação e independência dos poderes, que é
princípio fundamental ao qual se vinculam compulsoriamente os ordenamentos
das unidades federadas.
Mas você sabe como se desenvolve o processo legislativo? Quais as consequências
caso ocorra a não observância aos requisitos necessários para a elaboração da lei?
Leis ordinárias e complementares possuem hierarquias diferentes? A elaboração
da lei ordinária e da complementar deve observância aos mesmos procedimentos,
você sabe relatar quais são as exceções existentes para a produção da lei
complementar? Essas são algumas das indagações que instigam o
desenvolvimento deste tópico e que você aprenderá a responder na sequência.
1.4.1 Lei ordinária e lei complementar
Antes de analisarmos como se dá a elaboração de uma lei ordinária e de uma lei
complementar, faremos uma breve analise do processo legislativo.
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Para que o processo legislativo possa cumprir o seu fim mister a realização de
determinados atos, quer pelo legislativo (deliberação legislativa) quer pelo
executivo (deliberação executiva). Esses atos são geralmente conhecidos como atos
do processo legislativo. Assim, o processo legislativo compõe-se dos seguintes atos:
iniciativa legislativa, emendas parlamentares, votação, sanção e veto, promulgação
e publicação. (CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490)
O procedimento legislativo do processo legislativo divide-se em:
Figura 3 - Fases do processo legislativo. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Da iniciativa da lei ordinária    
O procedimento legislativo ordinário destina-se à preparação da lei ordinária, que
difere do procedimento especial, em face da espécie legislativa em produção. O
início do processo legislativo pode ocorrer mediante iniciativa (TAVARES, 2016):
comum ou concorrente: quando o projeto de lei pode ser apresentado,
indistintamente, por mais de um legitimado. Essa é a regra do processo
legislativo brasileiro, mediante a qual admite-se, em relação às leis
ordinárias e complementares, que qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
presidente da República e aos cidadãos;
exclusiva ou reservada: quando o projeto de lei pode ser apresentado
somente pelo legitimado constitucional, que está expressamente indicado
no texto da Constituição Federal. É o caso das matérias previstas no §1º do
Quadro 4 - Procedimentos das propostas legislativas. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 461.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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art. 61, que são de iniciativa privativa do presidente de República. São as leis
que:
fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
disponham sobre: criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios; servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União,
bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e
da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios; criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84, VIf) militares
das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a
reserva (art. 61, § 1º).
Especificamente em relação à possibilidade dada pela Constituição para que os
cidadãos apresentem projetos de lei, é importante ressaltar que essa faculdade
deve preencher determinados requisitos. Ela deve ser exercida mediante a
apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, que deve estar subscrito
por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um
deles. (art. 61, § 2º)
Por derradeiro, ressalte-se que em alguns casos o processo legislativo pode ser
iniciado por pessoas ou órgãos diversos do poder Legislativo ou Executivo, como é
o caso do Judiciário (art. 96, II, c/c o art. 48, XV, CF).Trata-se de mera hipótese de
iniciativa reservada, já que a Constituição atribui com exclusividade a
determinados órgãos (como é o caso do Supremo Tribunal Federal em relação ao
Estatuto da Magistratura, nos termos do art. 93) a possibilidade de apresentar
projetos de lei sobre assuntos específicos. Não obstante, é importante que você
saiba que alguns autores chamam essas hipóteses de competência
extraparlamentar. (BULOS, 2011).
Da deliberação
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É por meio da deliberação que o Legislativo institui novos preceitos jurídicos. A
deliberação exige a aprovação, por maioria simples, de cada uma das Casas do
Congresso Nacional.
Vale lembrar que a deliberação pode ser delegada pela respectiva Casa a uma
Comissão, fundamentado em seu regimento interno (art. 58, § 2º, I, CF). Após o
exame de sua constitucionalidade no âmbito material e formal realizado pela
Comissão de Constituição e Justiça, o projeto será remetido ao plenário para
votação. (OLIVEIRA, 2016)
VOCÊ SABIA?
Qualquer parlamentar pode alterar o projeto de lei em trâmite. Isso pode ser feito
mediante a apresentação de emendas, que após tramitarem pelas Comissões, são
discutidas e votadas conjuntamente com o projeto. 
Após a aprovação do projeto pela Casa iniciadora, este será enviado à Casa
revisora. Onde será revisado pelas comissões e o plenário, em que ocorrerá três
situações: a rejeição, a sanção e o veto.
No caso de rejeição, sua reapresentação somente poderá ser feita perante a
mesma sessão legislativa por manifestação da maioria absoluta dos membros de
qualquer uma das Casas do Congresso Nacional (art. 67, da CF). Quando de sua
aprovação pelas duas Casas, será enviado para a elaboração do autógrafo,
instrumento formal de aprovação no Congresso Nacional, por fim, será remetido
ao presidente da República para sanção ou veto.
A sanção decorre da concordância do poder Executivo ao projeto de lei aprovado
pelo Legislativo. A aceitação poderá ser expressa ou tácita. É expressa a sanção
quando o presidente da República declara a concordância e a formaliza. É tácita a
sanção quando o presidente deixa transcorrer o prazo para se manifestar, sem
nenhuma ação. Mas qual é o prazo para manifestação acerca da concordância ou
discordância de um projeto? O prazo é de 15 dias úteis (art. 66, § 1º da CF/88).
Por fim, temos o veto que é a não concordância (total ou parcial) do poder
Executivo em relação ao projeto de lei aprovado pelo Legislativo, por entendê-lo
inconstitucional ou contrário ao interesse público. Lembre-se que, após receber o
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https://fmu.blackboard.com/bbcswebdav/institution/laureate/conteudos/NEG_DIRCON_19/unidade_1/ebook/index.html#section_1 30/36projeto aprovado pelo poder Legislativo, o presidente tem o prazo de 15 dias úteis
para se manifestar. Se quiser vetá-lo, o ele deve apresentar sua discordância por
escrito, pois, se silenciar no prazo, o projeto estará (tacitamente) sancionado.
Assim que o presidente da República veta um Projeto, ele deve devolvê-lo ao
Congresso Nacional em 48 horas.
Recebido o projeto com o respectivo veto, o Congresso Nacional tem 30 dias para
apreciá-lo, o que deve fazer em sessão conjunta (art. 57, § 3º, IV c.c. art. 66, § 4º,
ambos da CF/88).
Após a análise dos motivos que geraram o veto, o Congresso Nacional pode
concordar ou discordar das razões do presidente da República. Se concordar, o
veto será mantido e o projeto arquivado, caso o veto tenha sido total. Se discordar,
poderá derrubar o veto mediante obtenção do voto da maioria absoluta dos
deputados e senadores (metade, mais um, do total de congressistas – 513
deputados e 81 senadores), ou seja, mediante 298 votos.
Derrubado o veto, o Congresso devolve o projeto ao presidente da República, para
que este proceda à promulgação e publicação na imprensa oficial (art. 66, § 5º da
CF/88). 
Por fim, a publicação da lei, que trata de ato em que se faz conhecer a existência
da lei por todos. Após o ato de publicação, a lei poderá ter sua aplicabilidade
imediata ou após o período de vacância, sendo assim, ninguém poderá deixar de
cumprir a lei alegando desconhecimento.
Lei complementar
A lei complementar segue o mesmo procedimento da ordinária, com exceção do
quórum, que deve ser de maioria absoluta e, na hipótese de incidência, deverá
versar sobrematéria definida na Constituição.
Do procedimento sumário
Diferentemente dos procedimentos de lei ordinária e lei complementar, o
procedimento sumário será cabível quando do requerimento de urgência do
presidente da República.
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O procedimento sumário parte da iniciativa do presidente da República, e é
cabível quando tratar de solicitação de urgência na tramitação da propositura. Sua
tramitação deve ocorrer no período de 45 (quarenta e cinco dias) em cada uma
das Casas. Em caso de emenda proferida pelo Senado, a apreciação pela Câmara
dos Deputados será de dez dias. Não sendo votada dentro do prazo, será colocada
na pauta do dia.
Hierarquia entre as leis ordinária e as leis complementares
Há uma grande divergência entre os doutrinadores no que tange o tema
hierarquia entre as leis ordinárias e as leis complementares, para uma parte da
doutrina é possível à existência de hierarquia, para outra não há a possibilidade de
hierarquia entre as duas normas (TAVARES, 2016).
Apesar das divergências, encontramos duas posições doutrinárias a respeito da
hierarquia entre as leis ordinárias e as complementares, de um lado André Ramos
Tavares (2016, p. 982) defende que não há hierarquia entre lei complementar e lei
ordinária. Por outro lado, Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 241) considera
a lei complementar hierarquicamente superior à lei ordinária.
Para o Supremo Tribunal Federal, no entanto, a questão é pacífica no sentido de
que não há hierarquia entre leis complementares e leis ordinárias, haja vista a
“distribuição material entre as espécies legais” (BRASIL, 2008), ou seja, ao analisar
a Constituição é possível identificar quais assuntos devem ser regulados por meio
de lei complementar e quais podem ser disciplinados por lei ordinária.
Síntese
Concluímos o primeiro capítulo da disciplina Direito Constitucional. Você estudou
a separação dos poderes e iniciou os estudos sobre o poder Legislativo. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar as diferentes funções exercidas pelo Estado, que são organizadas
por meio da estrutura dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
compreender que a teoria da separação dos poderes decorre de uma
evolução, que também viabilizou a implantação de instrumentos de freios e
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contrapesos que permitem a um poder controlar o outro;
conhecer a função típica e as atípicas de cada um dos poderes do Estado;
entender que o poder Legislativo, em âmbito federal, é exercido por duas
Casas Legislativas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal;
estudar a composição das Casas Legislativas e as características de cada
uma;
identificar que o poder Legislativo, em âmbito estadual, é exercido pelas
Assembleias Legislativas;
aprender que o poder Legislativo, em âmbito municipal, é exercido pelas
Câmaras Municipais;
estudar as comissões parlamentares, que podem ser permanentes ou
temporárias, como é o caso da Comissão Parlamentar de Inquérito;
aprender sobre o Estatuto dos Parlamentares, oportunidade em que
estudou os direitos e deveres dos membros do poder Legislativo;
conhecer as regras do processo legislativo, utilizando o trâmite das leis
ordinárias e complementares como parâmetro.
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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 2 - COMO SE ESTRUTURAM
OS PODERES DO ESTADO?
Guilherme Aparecido da Rocha
INICIAR
Introdução
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Você já pensou sobre como são estruturados os poderes do Estado? Como a
organização do país é feita de modo que uma autoridade possa controlar a outra
sem que nenhuma possa agir de forma contrária ao que prevê a lei? As funções de
cada poder são estruturadas para viabilizar o pleno desenvolvimento do Estado,
conforme características que você estudará neste capítulo.
Você sabe para que serve e quando pode ser utilizada uma medida provisória?
Sabe qual a distinção entre essa espécie legislativa e a lei delegada? Elas estão
diretamente relacionadas, mas as características de uma geraram o desuso da
outra, conforme conteúdo a ser estudado no primeiro tópico deste capítulo,
oportunidade em que você também estudará as resoluções e os decretos
legislativos.
No segundo tópico, você estudará o poder Executivo começando pela estrutura
dos ministérios. Você sabe para que serve um ministério? Sabe quantos o Brasil
possui atualmente? Essas indagações instigarão o desenvolvimento dessa etapa
da disciplina. O estudo do Executivo impõe ampla análise sobre as previsões
constitucionais para o presidente da República, no entanto, você estudará
especificamente a forma de eleição, os poderes, a vacância do cargo e a
responsabilidade do chefe do poder Executivo.
Nos tópicos finais deste capítulo, você estudará o poder Judiciário. Iniciará
conhecendo as garantias institucionais e funcionais que viabilizam o desempenho
imparcial das suas funções. É nesse contexto que se insere o Conselho Nacional de
Justiça, criado pela emenda constitucional n. 45/2004. Você sabe para quem
reclamar caso sofra algum prejuízo gerado por um juiz? Ao finalizar os estudos
deste capítulo, terá identificado o órgão com competência para apurar desvios
funcionais dos membros do poder Judiciário, pois terá, inclusive, conhecido toda
a estrutura desse poder do Estado.
2.1 Processo legislativo (Parte II)
Neste tópico você estudará quatro espécies legislativas, subdivididas em dois
grupos. No primeiro, conhecerá as medidas provisórias e as leis delegadas e, no
segundo, os decretos legislativos e as resoluções.
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Você provavelmente já ouviu falar em medida provisória por meio de diferentes
veículos de comunicação. Talvez, porém, nunca tenha ouvido falar em leis
delegadas. Há uma razão clara para isso, como você aprenderá. A medida
provisória dá mais autonomia ao presidente da República, diferente da lei
delegada, que o torna dependente do poder Legislativo.
Você sabe quem decide sobre um tratado ou convenção internacional no Brasil?
Se nosso país for recepcionar algum acordo internacional, o documento que
manifesta a recepção do texto é um decreto legislativo, cujas característicasvocê
estudará na última parte deste tópico, oportunidade na qual também analisará as
nuances da resolução.
2.1.1 Medida provisória e lei delegada
O processo legislativo compreende as etapas de produção das espécies
legislativas previstas no artigo 59 da Constituição Federal, dentre as quais se
incluem as leis delegadas e as medidas provisórias, as quais estão diretamente
relacionadas.
O desuso da lei delegada na realidade legislativa brasileira se deve, precisamente,
à medida provisória, instituída na Constituição em substituição ao antigo Decreto-
Lei e aprimorada pelo Constituinte Derivado em 2001, por meio de emenda
constitucional (n. 32). As leis delegadas, segundo previsão constitucional, são
elaboradas pelo presidente da República após autorização do Congresso Nacional.
Após enviar o pedido de elaboração de determinada lei ao Congresso, este se
reúne para analisá-lo, podendo autorizá-lo ou negá-lo. O instrumento de
autorização é a Resolução, espécie legislativa que você estudará no tópico a
seguir.
Você sabe quantas leis delegadas foram elaboradas pelo presidente da República
após receber autorização do Congresso Nacional, desde a promulgação da
Constituição Federal de 1988? Somente duas, ambas em 1992. Para que você
tenha um parâmetro de comparação, você sabe quantas leis ordinárias foram
publicadas depois da promulgação da Constituição? Foram 5.956 leis. A mera
confrontação dos dados já permite concluir que a lei delegada é um instrumento
em completo desuso.
A espécie legislativa que justifica, do ponto de vista prático, a não utilização das
leis delegadas é a medida provisória. Mais de 800 medidas provisórias já foram
criadas desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o que também
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evidencia a sua preferência pelos presidentes da República em detrimento das leis
delegadas.
A Constituição prevê que, em caso de relevância e urgência, o presidente pode
editar medida provisória, com força de lei. Note que a medida provisória não é lei,
embora tenha a mesma imperatividade durante o período da sua vigência, que é
temporário.
Mas o que pode ser considerado urgente e relevante? É o presidente da República
quem possui competência para avaliar qual assunto possui essas características.
Em regra, aliás, o poder Judiciário não pode rever a questão para analisar se a
matéria é realmente urgente e relevante, conforme jurisprudência pacífica do
Supremo Tribunal Federal: 
Conforme entendimento consolidado da Corte, os requisitos constitucionais
legitimadores da edição de medidas provisórias, vertidos nos conceitos jurídicos
indeterminados de "relevância" e "urgência" (art. 62 da CF), apenas em caráter
excepcional se submetem ao crivo do Poder Judiciário, por força da regra da
separação de poderes (art. 2º da CF). (STF, Ação declaratória de constitucionalidade
11 MC, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 29-6-2007)
Não se admite, porém, a edição de medidas provisórias sobre algumas matérias,
como nacionalidade, cidadania, direito penal, direito eleitoral etc. Mas por que a
medida provisória não pode disciplinar esses assuntos? Primeiro, porque os
assuntos mencionados no § 1º do art. 62 devem ser apreciados minuciosamente
pelo Congresso Nacional, sendo incompatíveis com o rito célere da medida
provisória. Segundo, porque a provisoriedade dessa espécie legislativa é
incompatível com os assuntos ali mencionados.
Editada a medida provisória, ela deve ser imediatamente submetida ao Congresso
Nacional. A partir da publicação, o Congresso possui 60 dias para apreciá-la. Esse
prazo é prorrogável por igual período. Porém, após o seu término, a medida
provisória perde eficácia se não tiver sido convertida em lei.
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 dias após a sua publicação,
entra automaticamente em regime de urgência nas casas do Congresso Nacional e
gera o sobrestamento das demais matérias até que ela seja definitivamente
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apreciada. Note que a Constituição força o trâmite acelerado da medida provisória
e impõe a sua apreciação. Isso ocorre porque a medida provisória não convertida
em lei pode gerar problemas para a sociedade.
CASO
Imagine que, por medida provisória (MP), o presidente da República
reduza o número de parcelas do seguro-desemprego e que essa medida
valha por 120 dias (prazo máximo admitido pela Constituição para vigência
da MP). Imagine, agora, que o Congresso não a converta em lei, rejeitando,
portanto, o seu conteúdo. Nesse caso, o que acontece com os
trabalhadores que foram demitidos no período da vigência da medida
provisória? Receberão quantidade menor de parcelas, ou agora têm o
direito ao regime anterior (previsto na lei vigente antes da edição da
medida provisória), haja vista a rejeição da MP? A Constituição Federal não
fornece resposta objetiva para essas questões, que deverão ser definidas
pelo Congresso logo após a rejeição da medida provisória. A decisão sobre
os trabalhadores que receberão quantidade menor de prestações do
seguro-desemprego durante a vigência da MP caberá, portanto, ao
Congresso Nacional, que também tem 60 dias para fazê-lo, mediante
decreto legislativo. Se isso não ocorrer, a medida provisória rejeitada
continuará regendo as relações travadas durante sua vigência. No caso, se
o Congresso não cumprisse o prazo, os trabalhadores acabariam
recebendo quantidade menor de parcelas. Note, no entanto, a dificuldade
e a instabilidade criadas.
Se a medida provisória for aprovada pelo Congresso e o seu texto for convertido
em lei, o texto publicado pelo presidente será mantido em vigência até que seja
sancionado ou vetado (também pelo presidente) o respectivo projeto de lei de
conversão.
VOCÊ QUER LER?
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A análise dos requisitos de urgência e relevância desperta muitas discussões sobre os limites da
discricionariedade do presidente da República. Nesse contexto, o artigo “Medida provisória: o controle
dos requisitos constitucionais de relevância e urgência pelo Congresso Nacional e pelo STF”, publicado
na Revista Brasileira de Direito Constitucional, fornece importante complemento de estudo. Acesse:
<http://www.esdc.com.br/RBDC/RBDC-14/RBDC-14-025-
Artigo_Felipe_Penteado_Balera_(Medida_Provisoria).pdf (http://www.esdc.com.br/RBDC/RBDC-
14/RBDC-14-025-Artigo_Felipe_Penteado_Balera_(Medida_Provisoria).pdf)>.
Agora que você já identificou as características das leis delegadas e das medidas
provisórias, espécies legislativas diretamente relacionadas ao poder Executivo,
passaremos ao estudo da Resolução e do Decreto Legislativo, que são espécies
exclusivas do poder Legislativo.
2.1.2 Decreto legislativo e resolução
O Decreto Legislativo e a Resolução são espécies legislativas que servem para
disciplinar assuntos de competência das Casas Legislativas do Congresso
Nacional. Em nenhuma delas há participação do poder Executivo, ou seja, o
presidente da República não pode apresentar nenhum projeto de Decreto
Legislativo ou de Resolução, assim como não sanciona nem veta nenhum deles. O
processo legislativo dessas espécies legislativas se inicia e termina, portanto, no
âmbito do próprio poder Legislativo (FERREIRA FILHO, 2015, p. 216-217).
Não há consenso na doutrina sobre uma definição precisa de cada espécie
legislativa, embora tenha se difundido, na prática legislativa brasileira, a distinção
a seguir.
Decretos Legislativos servem para disciplinar assuntos privativos das Casas
Legislativas, no entanto com repercussão externa, demodo, inclusive, a
gerar direitos ou obrigações a terceiros, como no caso de concessão de
honrarias.
Resoluções também servem para disciplinar assuntos privativos das Casas
Legislativas, mas sem repercussão externa, ou seja, assunto internos, como
organização administrativa, regras funcionais, entre outros.
A Constituição Federal prevê o uso do Decreto Legislativo para assuntos de
competência exclusiva do Congresso Nacional, como a recepção de tratados, ou
convenções internacionais.
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Já a Resolução, em âmbito federal, é utilizada à disciplina das competências
privativas da Câmara dos Deputados, prevista no artigo 51, e do Senado Federal,
prevista no artigo 52, ambos da Constituição Federal. Dentre elas destaca-se a
competência para elaborar Regimentos Internos e dispor sobre a própria
organização.
 Figura 1 - O Decreto
Legislativo é utilizado para assuntos de competência exclusiva do Congresso Nacional. Fonte: Gary
yim, Shutterstock, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Especificamente sobre a recepção de tratados e convenções internacionais, que é
feita pelo Congresso Nacional por meio de Decreto Legislativo, é importante
ressaltar a possibilidade de atribuir status de norma constitucional a um
documento internacional que verse sobre direitos humanos. Isso é possível desde
que, no momento da votação do Decreto Legislativo, o Congresso o submeta a
dois turnos de votação e que se alcance, em cada um deles, quórum de três
quintos dos parlamentares.
Apenas uma Convenção sobre direitos humanos foi aprovada com status de norma constitucional no
Brasil. Trata-se da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo
Facultativo. Você pode ser o teor completo da Convenção, que foi recepcionada pelo Decreto
Legislativo n.º 186/2008, disponível no link:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/quadro_DEC.htm
(https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/quadro_DEC.htm)>.
Agora que você concluiu os estudos sobre o poder Legislativo, passaremos ao
estudo da estrutura e das características do poder Executivo. Após compreender o
processo de produção das normas você estudará as características do poder
incumbido de aplicá-las no exercício da atividade de administração. 
VOCÊ QUER LER?
2.2 Poder Executivo
Ao estudar o poder Executivo, você primeiro irá conhecer a razão de ser e, depois,
identificar quantos e quais são os Ministérios brasileiros. Você crê ser possível
administrar o Estado de maneira isolada? É possível concentrar na figura do
presidente da República decisões que vão desde assuntos previdenciários e
bancários até a aquisição de medicamentos? É nesse contexto que os Ministérios
assumem papel fundamental na organização do Estado.
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Você também estudará as características que circundam o presidente da
República. Primeiro, analisará o sistema eleitoral que é adotado pela Constituição
para a eleição do chefe do poder Executivo. Nesse contexto, aprenderá a
responder boatos que circulam há muito tempo, como é possível invalidar uma
eleição se mais da metade dos eleitores votarem em branco ou se anularem o
voto?
As atribuições do presidente da República serão objeto de estudo, assim como a
responsabilidade deste. Você sabe o que acontece se o presidente cometer um
crime comum? E se cometer um crime de responsabilidade? Você sabe qual a
diferença entre eles? Essas indagações instigam o desenvolvimento deste tópico,
que também abordará o processo de impeachment.
2.2.1 Estrutura básica: ministérios
O exercício do poder Executivo é feito pelo presidente da República, em âmbito
federal, pelo governador, em âmbito estadual e distrital, e pelo prefeito, em
âmbito municipal. Nenhum deles, no entanto, exerce as atividades de
administração isoladamente, o que é humanamente impossível, por isso a
Constituição prevê que o exercício do poder Executivo é feito mediante o auxílio
dos ministros de Estado, o que viabiliza a desconcentração das decisões.
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O presidente da República não possui condições para, sozinho, tomar todas as
decisões relacionadas aos inúmeros assuntos de interesse nacional. Em razão
disso, nomeia pessoas da sua confiança pessoal para que elas, em seu nome,
decidam sobre assuntos de alta relevância, ou seja, os ministros de Estado.
(TAVARES, 2017, p. 1321)
Raciocínio idêntico se aplica em relação aos governadores e prefeitos, que, ao
invés de nomearem ministros, nomeiam secretários Estaduais e secretários
Municipais, respectivamente.
A Constituição não estipula quantidade mínima, nem máxima de Ministérios,
deixando a criação e a extinção para a lei. Um exemplo seria a Lei nº 13.502/17,
que prevê diversos Ministérios, dentre os quais estão o da Cultura, da Educação,
da Saúde etc. Além deles, a lei prevê órgãos com status de Ministério, como a Casa
Civil, o Banco Central do Brasil etc.
Mas quem pode ser ministro de Estado? Somente brasileiros maiores de 21 anos
de idade que estejam no exercício dos direitos políticos. No caso do Ministério da
Defesa, o cargo também deve ser ocupado por brasileiro nato. Independente da
Figura 2 - Os ministros tomam decisões em nome do presidente. Fonte: Minerva Studio, Shutterstock,
2018.
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pasta ocupada, o ministro tem o dever de orientar, coordenar e supervisionar os
órgãos e entidades da Administração Federal na sua respectiva área de
competência, bem como de referendar atos decretos que o presidente da
República tenha assinado.
2.2.2 Presidência da República: eleições, poderes, vacância e
responsabilidade
O presidente da República é o chefe do poder Executivo da República Federativa
do Brasil. Ele é eleito conjuntamente com o vice-presidente da República em
eleição realizada pelo sistema majoritário, para um mandato de quatro anos.
Para a eleição do presidente da República, o sistema majoritário impõe a obtenção
da maioria absoluta dos votos válidos como condição de eleição. Em outras
palavras, o candidato que obtiver mais da metade dos votos válidos estará eleito.
Mas e se nenhum dos candidatos obtiver essa quantidade de votos? Nesse caso,
será realizado um segundo turno entre os dois candidatos mais votados,
oportunidade na qual será considerado eleito aquele que obtiver a maioria dos
votos válidos.
Por expressa determinação constitucional, o primeiro turno das eleições para
presidente da República (e, na verdade, para os demais cargos eletivos) ocorre no
primeiro domingo de outubro do ano anterior ao do término do mandato
presidencial em vigência. E, se houver necessidade de um segundo turno, este
deve ser realizado, necessariamente, no último domingo de outubro do mesmo
ano.
Importante ressaltar que os votos nulos e os brancos não são computados como
votos válidos (conforme previsão constitucional expressa – art. 77, § 2º). Estes,
portanto, são apenas os votos efetivamente atribuídos a um candidato
regularmente registrado. Nesse contexto, você já deve ter ouvido ou lido boatos
sobre a invalidação das eleições caso a maioria dos eleitores anule o voto. Você
acredita que isso é realmente possível? Esteja certoque não. Antes de abordamos
especificamente essa questão, precisamos esclarecer as definições de votos nulos
e de votos brancos.
Voto nulo é aquele incorretamente atribuído, o que ocorre quando o eleitor digita
o número errado de um candidato e confirma a operação na urna eletrônica. Por
exemplo: o eleitor gostaria de votar no candidato registrado com o número 01,
mas digita o número 02 (que não é de nenhum candidato) e confirma. O voto nulo
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também pode ser, evidentemente, proposital, quando o eleitor intencionalmente
digita número inexistente e confirma a opção. Saiba, porém, que o voto nulo serve
apenas para as estatísticas do pleito eleitoral e não influencia no resultado.
Voto branco é aquele que demonstra a intenção do eleitor em não votar nos
candidatos regularmente registrados perante a Justiça Eleitoral. Ele é manifestado
mediante o uso de uma tecla específica da urna eletrônica. Assim como o voto
nulo, ele não é computado como voto válido, servindo apenas para as estatísticas
eleitorais. Talvez você já tenha ouvido que o voto em branco ajuda o candidato
com maior quantidade de votos. Mas essa informação procede? Esteja certo de
que não procede. Esse boato se difundiu quando as eleições eram realizadas por
meio de cédulas de papel, haja vista que as cédulas deixadas em branco poderiam
ser (ilicitamente) preenchidas no momento da apuração. Com a implantação do
sistema eletrônico, por meio de urnas, essa possibilidade desapareceu.
A Constituição Federal brasileira, classificada quanto à extensão, é analítica. Em
outras palavras, significa que há grande quantidade de dispositivos
constitucionais, diferente de outras, como a dos Estados Unidos, que é sintética.
Dentre outras situações que demonstram essa característica está a previsão, em
Figura 3 - O voto em branco era feito por uma cédula sem marcação. Fonte: vepar5, Shutterstock,
2018.
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relação à eleição presidencial, de que se houver empate entre dois ou mais
candidatos em segundo lugar, para fins de realização de segundo turno, deve-se
qualificar o mais idoso.
Após a eleição, o presidente e o vice-presidente da República tomam posse em 1º
de janeiro do ano subsequente ao da realização do pleito eleitoral. A posse ocorre
em sessão perante o Congresso Nacional, na qual ambos prestam compromisso
“de manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem
geral do povo brasileiro, sustentar a união, a integridade e a independência do
Brasil” (art. 78 da CF/88).
O cargo de vice-presidente serve, em primeiro lugar, para a segurança do Estado,
caso algum fator impossibilite o presidente de prosseguir no exercício das suas
funções. Por isso a Constituição prevê que compete ao vice-presidente auxiliar o
presidente quando convocado para missões especiais (art. 79).
Situação que demanda maior atenção atine ao impedimento do presidente e do
vice-presidente da República. No caso de ausência de ambos, quem ocupa o cargo
e como se faz o processo de sucessão? Se a vacância for meramente temporária,
assumem o posto, sucessivamente:
o presidente da Câmara dos Deputados;
o presidente do Senado Federal;
o presidente do Supremo Tribunal Federal.
Se a vacância for definitiva, duas situações precisam ser distinguidas. A vaga nos
dois primeiros anos do mandato gera a necessidade de realização de nova eleição
geral, que deve ser realizada em 90 dias depois da vacância do último cargo.
Eleição geral é aquela na qual a sociedade vai às urnas eleger o seu representante.
Mas se a vaga ocorrer nos dois últimos anos do mandato não se admite a
realização de nova eleição geral. Nesse caso, a eleição do presidente e do vice-
presidente da República será indireta, feita pelo Congresso Nacional. Note que não
é a sociedade que elege, nessa hipótese, mas apenas os deputados Federais e
senadores da República.
Tanto na vacância ocorrida no primeiro, como no segundo biênio, os novos eleitos
somente completarão o período de mandato dos antecessores. Por exemplo:
Bartolomeu e Fernanda foram eleitos presidente e vice-presidente da República
em 2018, mas ambos foram afastados definitivamente dos cargos em 2020 por
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processos de impeachment. Após novas eleições, Juliana e Júlio foram eleitos, mas
apenas para completar o mandato original (que se iniciou em 1º de janeiro de
2019), que se encerra em 2022.
Agora precisamos analisar as atribuições do presidente da República. Enquanto
Chefe do Poder Executivo, ele exerce a função típica de administrar, de gerir o
erário e tomar as decisões fundamentais do Estado, mediante a aplicação das leis
discutidas e aprovadas pelo poder Legislativo e o respeito às decisões judiciais
proferidas pelo Judiciário.
Há alta quantidade e complexidade das tarefas que o presidente da República
deve executar no exercício do mandato. O artigo 84 da Constituição Federal prevê
27 atribuições, algumas suscetíveis de delegação a ministros de Estado e outras
autoridades.
Compete ao presidente da República nomear e exonerar os ministros de Estado.
Estes, aliás, o auxiliam na atividade de administração do Estado.
Ao presidente da República compete, também, iniciar o processo legislativo nos
casos previstos pela Constituição. Algumas leis são de iniciativa geral e outras de
iniciativa privativa do presidente. Por exemplo, o presidente pode enviar ao
Congresso Nacional um projeto de lei que altera o Código de Defesa do
Consumidor, porque essa é uma matéria legislativa geral. Porém, somente ele
pode enviar ao Congresso um Projeto que modifique o efetivo das Forças
Armadas. Mas como saber quem pode legislar sobre o quê? O § 1º do artigo 61 da
Constituição prevê os assuntos que são de iniciativa privativa do presidente da
República. Os demais são de iniciativa geral.
Em relação ao processo legislativo, também compete ao presidente a sanção ou
veto dos projetos aprovados pelo Congresso Nacional (art. 84, IV e V da CF/88),
assim como a promulgação e a publicação das leis.
Após a publicação de uma lei, pode haver necessidade de regulamentá-la. Nesse
caso, a competência regulamentar é do presidente da República. Saiba, porém,
que não se admite nenhuma inovação por ocasião do ato de regulamentar, que
serve apenas para atribuir efeitos práticos às previsões gerais de uma lei. A
regulamentação é feita por meio de decretos.
A nomeação de várias autoridades públicas também é atribuição do presidente da
República. Ele nomeia ministros do Supremo Tribunal Federal e de Tribunais
Superiores, o procurador-geral da República, o presidente e os diretores do Banco
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Central do Brasil (art. 84, XIV), ministros do Tribunal de Contas da União (art. 84,
XV), o advogado geral da União (art. 84, XVI), membros do Conselho da República
(art. 84, XVIII), entre outros.
O exercício inadequado das atribuições pode gerar ao Presidente consequências
graves, ao ponto, inclusive, de gerar-lhe a perda do mandato. Ele tem o dever de
obedecer as leis, assim como os demais cidadãos. Se no passado os governantes
não possuíam responsabilidade na gestão, agora toda a atividade de
administração que é realizada está sujeita à fiscalização e, caso haja violação da
lei, o presidente será responsabilizado.
O presidente da República pode cometer crimescomuns e crimes de
responsabilidade. Você sabe qual a diferença?
Crime comum é a infração que pode ser cometida por qualquer pessoa, como
furtos, homicídios, falsificação de documentos, entre outros. Há crimes de ação
penal pública, os quais são processados a partir de denúncia feita pelo Ministério
Público. Mas também há crimes de ação penal privada, que se iniciam a partir de
uma queixa-crime, que é elaborada pela parte prejudicada. Por exemplo, se o
presidente da República furtar um objeto, será denunciado pelo Ministério
Público; se caluniar alguém, a vítima pode apresentar uma queixa-crime em face
dele.
Crime de responsabilidade é o ato do presidente que atenta contra a Constituição
Federal e sobre:
a existência da União;
o livre exercício do poder Legislativo, do poder Judiciário, do Ministério
Público e dos poderes constitucionais das unidades da Federação;
o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
a segurança interna do País;
a probidade na administração;
a lei orçamentária;
o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
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Apresentada a acusação em face do presidente da República, a Câmara dos
Deputados deve se reunir para decidir se a aceita, ou não. Só se considera aceita a
acusação se ao menos dois terços dos Deputados Federais votarem pelo seu
recebimento. Nesse caso, o presidente será julgado:
pelo STF, no caso das infrações penais comuns;
pelo Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
Se o STF receber a denúncia ou queixa-crime em face do presidente, no caso das
infrações penais comuns, ou se o Senado instaurar processo, no caso dos crimes
de responsabilidade, ele ficará suspenso das suas funções. Essa suspensão poderá
durar até 180 (cento dias). Se esse prazo for ultrapassado sem que o julgamento
tenha sido concluído, ele retomará o cargo enquanto o processo continua a
tramitar.
No caso do crime de responsabilidade, é o processo de impeachment que pode
resultar na perda do cargo de presidente da República, o que já ocorreu duas
vezes após a Constituição Federal de 1988. Na primeira, Fernando Collor perdeu o
cargo e, na segunda, Dilma Rousseff.
Figura 4 - Crime de responsabilidade é processado perante o poder Legislativo. Fonte: corgarashu,
Shutterstock, 2018.
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Fernando Affonso Collor de Mello foi presidente da República Federativa do Brasil de 1990 até 1992,
quando perdeu o cargo em virtude de processo de impeachment. Após 8 (oito) anos de inabilitação para
funções públicas, voltou à atividade política, inclusive ocupando o cargo de senador da República, pelo
estado de Alagoas.
Como consequência pela condenação no processo de impeachment, a
Constituição prevê:
Art. 52. [...]
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o
do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será
proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com
inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das
demais sanções judiciais cabíveis.
No caso de Fernando Collor, a interpretação do dispositivo que você acabou de ler
foi aplicada integralmente. No caso de Dilma Rousseff, no entanto, houve votação
em destaque para a inabilitação por oito anos, que foi rejeitada pelo Senado
Federal. Em outras palavras, a consequência do impeachment para a ex-presidente
se limitou à perda do cargo.
VOCÊ SABIA?
Destaque é um instrumento legislativo que separa parte do texto de um dispositivo,
que posteriormente é votado isoladamente. Destacar, no contexto do processo
legislativo em geral, é sinônimo de separar.
VOCÊ O CONHECE?
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Enquanto estiver no exercício do cargo, o presidente da República não pode ser
responsabilizado por atos que sejam estranhos ao exercício das suas funções,
conforme prevê o § 4º do art. 86 da Constituição. Essa é uma garantia de
independência de autonomia do chefe do poder Executivo, que evita eventuais
perseguições que possam atrapalhar a estabilidade da gestão e, em consequência,
do Estado brasileiro.
O documentário O processo, de Maria Augusta Ramos, retrata os bastidores do processo de
impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff. Indicado ao prêmio do Festival de Berlim, ele retrata os
bastidores do processo e da crise política que o País enfrentou por ocasião do julgamento.
Você concluiu os estudos sobre o presidente da República: eleições, poderes,
atribuições e responsabilidade e, em consequência, sobre o poder Executivo.
Agora iniciaremos a abordagem do poder Judiciário, que, como mencionado,
serve à resolução de conflitos da sociedade.
VOCÊ QUER VER?
2.3 Organização do Poder Judiciário
(Parte I)
Neste tópico, você iniciará os estudos sobre a organização do poder Judiciário. A
Constituição Federal de 1988 prevê várias garantias à instituição em si, e também
aos juízes que atuam resolvendo os conflitos de interesses da sociedade. Como
você pode imaginar, os juízes precisam de algumas barreiras para que possam
exercer suas atividades de maneira imparcial.
É possível reduzir o salário de um juiz? E transferi-lo após uma decisão judicial que
desagradou determinadas pessoas? Você encontrará as respostas a essas
indagações neste tópico, assim como aprenderá sobre proibições endereçadas aos
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juízes, que são fundamentais para manter a regularidade da atividade
jurisdicional.
Você também estudará a composição e as funções do Conselho Nacional de
Justiça (CNJ), criado em 2004, por meio da Reforma do Poder Judiciário. O CNJ
serve para controlar o próprio poder Judiciário, evitando a ocorrência de abusos,
como você compreenderá quando estudar as suas atribuições, que são
expressamente fixadas pela Constituição Federal.
2.3.1 Garantias institucionais e funcionais
A atividade judiciária demanda atenção do Estado no momento da sua
estruturação, o que exige a concessão de garantias que impeçam que os juízes
sofram pressões externas ou internas, ou retaliações em virtude de decisões que
precisem tomar. Como você deve imaginar, julgar uma pessoa ou uma empresa
não é tarefa simples, por várias razões. Uma das razões que pode atrapalhar o
julgamento imparcial é o poder econômico, que pode agir direta ou indiretamente
para persuadir o profissional da magistratura a proferir decisão diferente da sua
convicção. Para evitar essas situações a Constituição assegurou aos juízes as
seguintes garantias (art. 95):
vitaliciedade;
inamovibilidade;
irredutibilidade de subsídio.
Vitaliciedade é a garantia de que o juiz não perderá o cargo até sua aposentadoria
voluntária ou compulsória. E quando se adquire a vitaliciedade? Na jurisdição de
1º (primeiro) grau, depois de 2 (dois) anos do exercício da magistratura. Nesse
período, o juiz pode perder o cargo mediante deliberação do tribunal a que estiver
vinculado. Fora dessa situação, a perda do cargo de um juiz somente pode ocorrer
mediante sentença judicial transitada em julgado.
A inamovibilidade é a garantia de que o juiz não será transferido do seu posto de
trabalho, salvo por interesse público, mediante deliberação da maioria absoluta
do tribunal respectivo ou do Conselho Nacional de Justiça. Como você deve
imaginar, a transferência poderia ser utilizada como método de punição do juizcaso não fosse impedida pela Constituição.
A irredutibilidade de subsídio impõe a manutenção dos vencimentos dos juízes,
para que não sofram pressão decorrente da redução dos valores por eles
recebidos. Nesse contexto, você já parou para pensar por que o salário de juízes
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tem valor elevado, especialmente quando comparado ao valor do salário mínimo?
Uma das razões é para torná-los menos suscetíveis à corrupção, que embora
sejam cometidos por desvios éticos, são influenciados por outros fatores.
Mas o exercício da magistratura, em contrapartida às garantias asseguradas pela
Constituição Federal, também possui algumas proibições, todas voltadas à
manutenção da imparcialidade do juiz. Nesse sentido, prevê o parágrafo único do
 Figura 5 - O Estado deve
proteger o juiz para que as decisões sejam imparciais. Fonte: Shutterstock, 2018.
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artigo 95 da Constituição, que é vedado aos juízes: exercer, ainda que em
disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério; dedicar-se à
atividade político-partidária, entre outras.
No entanto, não são apenas os juízes que possuem garantias e proibições. Toda a
estrutura do poder Judiciário foi cercada de elementos que lhe assegurem o
exercício independente das suas funções (típica e atípicas). Por isso a Constituição
assegura autonomia administrativa e financeira ao poder Judiciário.
VOCÊ SABIA?
Juízes não podem ser candidatos nem se filiar a partidos políticos. No entanto, a
União Nacional dos Juízes Federais (UNAJUF) pleiteou, em 2017, o direito de
filiação e, em consequência, o de se candidatar a cargos eletivos. O fundamento
utilizado pela UNAJUF estava contido no Pacto de São José da Costa Rica, que
assegura a todos, sem distinção, o direito ao sufrágio, mas o Supremo Tribunal
Federal julgou o pedido improcedente (BRASIL, 2017).
A proposta orçamentária de manutenção do poder Judiciário é elaborada por ele
próprio, em compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias. Mas o que
acontece se o Judiciário não encaminhar a proposta orçamentária anual? Nesse
caso, o Executivo deve considerar os valores aprovados no último orçamento.
Em qualquer caso e como titular dos Projetos de leis orçamentárias, o Executivo
pode alterar elementos da proposta do Judiciário sempre que esta for enviada em
desacordo com a lei de diretrizes orçamentárias. Trata-se, aqui, de um mecanismo
de freios e contrapesos, pois embora tenha sido dada autonomia ao poder
Judiciário, também se viabiliza que o Executivo tolha eventuais abusos. (SARLET,
2017)
2.3.2 Conselho Nacional de Justiça: composição e funções
Em 2004, o Judiciário brasileiro sofreu uma reforma por meio da Emenda
Constitucional n.º 45. Dentre as principais mudanças destaca-se a criação do
Conselho Nacional de Justiça – CNJ. Trata-se de órgão com atribuição para
controlar a atuação administrativa e financeira do poder Judiciário e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.
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A Constituição estipulou expressamente que cabe ao CNJ, além de outras
atribuições que lhe podem ser designadas pelo Estatuto da Magistratura, zelar
pela autonomia do poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da
Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua
competência, ou recomendar providências (art. 103-B, § 1°, I da CF/88).
O CNJ é composto por 15 membros, os quais exercem mandato de dois anos,
permitida uma recondução. A presidência fica a cargo do presidente do Supremo
Tribunal Federal. Na ausência deste, assume o cargo o vice-presidente do STF.
A nomeação dos membros do CNJ é feita pelo presidente da República, após
aprovação da escolha por maioria absoluta do Senado Federal. Mas e se as
indicações não forem feitas no momento adequado? Nesse caso, a incumbência
passa ao Supremo Tribunal Federal, pois não se admite a ausência de atuação por
essa razão.
O ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) possui uma função específica no
CNJ, a de ministro-corregedor, por isso ele fica excluído da distribuição de
processos no tribunal. Em contrapartida, tem como atribuição, por exemplo,
receber as reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos
magistrados e aos serviços judiciários (art. 103-B, § 5°, I, CF/88).
É importante que você saiba que qualquer interessado pode apresentar
reclamações ou denúncias contra qualquer membro ou órgão do poder Judiciário,
ou contra seus serviços auxiliares, perante o CNJ, que é o órgão incumbido de
apreciá-las e de punir, quando for o caso, os responsáveis por eventuais
ilegalidades.
O CNJ não possui, no entanto, função jurisdicional, o que significa que ele não
pode rever decisões judiciais. A esfera de atuação desse órgão é administrativa, ou
seja, ele pode aplicar sanções por uma decisão inadequadamente proferida, mas
não pode emitir uma decisão que a substitua (MENDES, 2017). O foco de atuação
do CNJ é o poder Judiciário e não o atendimento direto do cidadão, portanto.
VOCÊ QUER LER?
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O Conselho Nacional de Justiça publica, anualmente, vários relatórios sobre as suas atividades. Um
deles é o Justiça em Números, que divulga dados sobre a realidade dos Tribunais brasileiros, inclusive
sobre a quantidade de processos e os principais assuntos que geram conflitos perante o Judiciário. Os
relatórios estão disponíveis em: <http://cnj.jus.br/publicacoes/relatorios-publicacoes
(http://cnj.jus.br/publicacoes/relatorios-publicacoes)>.
Agora que você estudou as garantias institucionais e funcionais previstas pela
Constituição em relação ao poder Judiciário, bem como a composição e as
funções do Conselho Nacional de Justiça, prosseguiremos no estudo da
organização do Judiciário para identificar a divisão da Justiça Comum e da Justiça
Especializada e as funções dos tribunais brasileiros.
2.4 Organização do Poder Judiciário
(Parte II)
Agora que já conhece as garantias institucionais e funcionais dessa esfera de
poder do Estado, passará a estudar a sua divisão organizacional. Você sabe qual é
a diferença entre Justiça Especial e Justiça Comum? A Justiça do Trabalho, por
exemplo, se insere em qual grupo? E a Justiça Federal? Você aprenderá a
responder essas indagações com os conhecimentos que adquirirá neste tópico.
Você também aprenderá a composição e as funções do poder Judiciário e de cada
uma das suas esferas. Estudará os tribunais, oportunidade em que constatará a
forma de composição e a sede de cada um deles. Embora complexa, você verá que
a estrutura judiciária brasileira viabiliza ampla proteção de direitos, à medida que
conta com várias instâncias, o que permite que o mesmo processo seja analisado
por diferentes juízes.
Especificamente sobre a Justiça do Trabalho, você identificará o rol de
competências que a Constituição lhe outorgou, assim como em relação à Justiça
Federal. 
2.4.1 Justiça especial e comum; justiça federal e estadual
O poder Judiciário organiza-se mediante duas esferas: da Justiça Especial e da
Justiça Comum. A Constituição Federal, ao estruturá-lo, conferiu competências
que permitem clara distinção entre as diferentes esferas de atuação de cada uma.
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A Justiça Especial é integrada pela:
Justiça do Trabalho;
Justiça Eleitoral;
Justiça Militar.
Tudo o que não for de competência de uma das esferas especializadas do poder
Judiciário é de competência da Justiça Comum, que se subdivide em:
Justiça Federal;
Justiça Estadual.
A Justiça Federal possui competências previstas explicitamente pela Constituição
Federal, as demais, ou seja, tudo que não estiver reservado a nenhuma esfera da
Justiça Especializada nem à Justiça Comum Federal é de competência da Justiça
Estadual de cada Estado. (MORAES, 2017)
A Justiça Especial possui Tribunais Superiores próprios, como é o caso do Tribunal
Superior do Trabalho, do Tribunal Superior Eleitoral e do Superior Tribunal Militar.
No entanto, no caso da Justiça Comum, seja ela federal ou estadual, qual é o
Tribunal Superior com competência para analisar recursos interpostos das
decisões do Tribunal Regional Federal e do Tribunal de Justiça, respectivamente?
É o Superior Tribunal de Justiça.
Na cúpula do Poder Judiciário brasileiro está o Supremo Tribunal Federal, cujas
características você estudará no tópico a seguir.
2.4.2 Composição e funções
O poder Judiciário é composto pelos órgãos descritos no artigo 92 da Constituição
Federal, a saber:
o Supremo Tribunal Federal;
o Conselho Nacional de Justiça;
o Superior Tribunal de Justiça;
o Tribunal Superior do Trabalho;
os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
os Tribunais e Juízes do Trabalho;
os Tribunais e Juízes Eleitorais;
os Tribunais e Juízes Militares;
os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
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O Supremo Tribunal Federal ocupa o ápice da estrutura do poder Judiciário
brasileiro. Ele é o órgão incumbido da guarda da Constituição Federal e a última
instância da justiça nacional. A composição do Supremo Tribunal Federal é feita
por 11 ministros, nomeados pelo presidente da República. A sede do tribunal fica
em Brasília, na praça dos Três Poderes.
O Conselho Nacional de Justiça é o órgão de controle da atuação administrativa e
financeira do poder Judiciário, bem como do cumprimento dos deveres funcionais
dos juízes. Ele é composto por 15 membros, conforme determinação
constitucional, e possui sede em Brasília.
A Constituição Federal prevê que o Superior Tribunal de Justiça seja composto
por, no mínimo, 33 ministros, nomeados pelo presidente da República dentre
brasileiros com mais de 35 e menos de 65 anos, com notável saber jurídico e
reputação ilibada, após escolha feita pela maioria absoluta do Senado Federal.
Nessa composição, parte dos membros é escolhida a partir dos quadros dos
Figura 6 - O Supremo Tribunal Federal representa a cúpula do poder Judiciário brasileiro. Fonte:
Gustavo Toledo, Shutterstock, 2018.
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Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais de Justiça, e outra parte entre
advogados e membros do Ministério Público. A sede do Superior Tribunal de
Justiça também fica em Brasília.
O Tribunal Superior do Trabalho (TST) é o órgão de cúpula da Justiça do Trabalho,
esfera especializada do poder Judiciário. Ele é composto por 27 ministros,
nomeados pelo presidente da República após aprovação pela maioria absoluta do
Senado Federal. Todos devem possuir reputação ilibada, notável saber jurídico e
ter mais de 35 e menos de 65 anos de idade. A sede do TST também fica em
Brasília.
Os Tribunais Regionais Federais e os Juízes Federais atuam perante a esfera de
jurisdição federal, que, ao lado da jurisdição estadual, formam a Justiça Comum. A
Justiça Federal possui competência para julgar as causas em que a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal, forem interessadas na condição
de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 109, I da
CF/88), além de outras previstas no artigo 109 da Constituição Federal.
Por exemplo, se a sua aposentadoria não for concedida administrativamente pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e você precisar ingressar com uma ação
para obtê-la, o processo tramitará perante a Justiça Federal, haja vista que o INSS
é uma autarquia federal. Também deve ser ajuizada perante a Justiça Federal, por
exemplo, ações em face da Caixa Econômica Federal, que é uma empresa pública
federal.
Ainda em relação à Justiça Federal, é importante salientar que, atualmente, a
estrutura do poder Judiciário brasileiro conta com cinco Tribunais Regionais
Federais, que abrangem os seguintes Estados:
Tribunal Regional Federal da 1ª Região: possui sede em Brasília e atende a
demandas dos Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal,
Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso, Pará, Piauí, Rondônia, Roraima
e Tocantins;
Tribunal Regional Federal da 2ª Região: possui sede no Rio de Janeiro e
atende a demandas dos Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo;
Tribunal Regional Federal da 3ª Região: possui sede em São Paulo e atende a
demandas dos Estados de São Paulo e do Mato Grosso do Sul;
Tribunal Regional Federal da 4ª Região: possui sede em Porto Alegre e
atende a demandas dos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do
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Sul;
Tribunal Regional Federal da 5ª Região: possui sede em Recife e atende a
demandas dos Estados de Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande
do Norte e Sergipe.
Os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juízes do Trabalho, assim como o TST,
exercem a jurisdição trabalhista. As competências da Justiça do Trabalho estão
previstas no artigo 114 da Constituição, como as ações oriundas das relações de
trabalho e as que envolvam o direito de greve (art. 114, I e II da CF/88).
Figura 7 - Os Tribunais Regionais Federais integram a estrutura da Justiça Federal brasileira. Fonte:
Elaborado pelo autor, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Os Tribunais Regionais do Trabalho (TRT) seguem o modelo dos Tribunais
Regionais Federais quanto à distribuição pelo território nacional. Em outras
palavras, significa que não há, necessariamente, um TRT por Estado. Os Tribunais
da Justiça Trabalhista são criados à medida da necessidade, que se calcula com
base na quantidade de processos. Atualmente, existem 24 Tribunais Regionais do
Trabalho. Alguns abrangem mais de um Estado (como é o caso do TRT da 14ª
Região, que abrange os Estados do Acre e de Rondônia). Por outro lado, no Estado
de São Paulo, há 2 Tribunais Regionais Federais (o da 2ª Região, com sede em São
Paulo, e o da 15ª Região, com sede em Campinas), em razão da grande quantidade
de processos.
A estrutura da Justiça Eleitoral é formada pelo Tribunal Superior Eleitoral, pelos
Tribunais Regionais Eleitorais, pelos Juízes Eleitorais e pelas Juntas Eleitorais (art.
118 da CF/88). O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) é composto por ao menos sete
membros, com sede em Brasília. A Justiça Eleitoral é responsável pela organização
do sistema eleitoral brasileiro, assim como pela resolução dos conflitos
relacionados às normas eleitorais.
A Justiça Militar se organiza por meio do Superior Tribunal Militar (STM) e os
Tribunais e Juízes Militares. O STM é composto por 15 ministros vitalícios,
nomeados pelo presidente da República, depois da aprovação dos nomes peloSenado Federal.
Os Tribunais de Justiça e Juízes dos Estados integram, ao lado dos Tribunais
Regionais Federais e dos Juízes Federais, a estrutura da Justiça Comum. A
competência da Justiça Estadual é residual, ou seja, cabe a eles a resolução de
todos os conflitos de interesses que não sejam de competência da Justiça
Especializada nem da Justiça Federal. Cada Estado possui competência para
organizar sua esfera de jurisdição, o que se faz a partir da Constituição Estadual,
respeitados os limites da Constituição Federal.
Também é possível que os Estados instituam, na estrutura dos respectivos
Judiciários, a Justiça Militar, que, nesse caso, terá competência para processar e
julgar os militares estaduais. É o que ocorre, por exemplo, no Estado de São Paulo,
que conta com uma estrutura própria, encabeçada pelo Tribunal de Justiça Militar.
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Síntese
Concluímos o segundo Capítulo da disciplina Direito Constitucional. Agora, você
concluiu os estudos sobre o poder Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar como as medidas provisórias contribuem para a não utilização
das leis delegadas;
aprender que os decretos legislativos e as resoluções são espécies
legislativas de utilização privativa das Casas Legislativas;
conhecer a razão de ser e identificar quais são os Ministérios brasileiros;
identificar as atribuições do presidente da República, sua forma de eleição e
casos de responsabilidade;
compreender que o presidente da República pode praticar crimes comuns
ou de responsabilidade e que, no último caso, pode sofrer um processo de
impechment;
conhecer garantias institucionais e funcionais do poder Judiciário, assim
como proibições endereçadas aos juízes;
identificar a composição e as funções do Conselho Nacional de Justiça,
criado pela emenda constitucional n.º 45/2004;
compreender que o poder Judiciário se organiza em duas esferas: a da
Justiça Especial, que compreende a Justiça do Trabalho, a Eleitoral e a
Militar, e a da Justiça Comum, que compreende a Justiça Federal e a
Estadual;
identificar quais são os Tribunais e conhecer as características das esferas do
poder Judiciário brasileiro.
Referências bibliográficas
BALERA, F. P. Medida provisória: o controle dos requisitos constitucionais de
relevância e urgência pelo Congresso Nacional e pelo STF. Revista Brasileira de
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Acesso em: 31/01/2018.
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______. Lei n.º 13.341, de 29 de setembro de 2016. Altera as Leis nos 10.683, de 28
de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e
dos Ministérios, e 11.890, de 24 de dezembro de 2008, e revoga a Medida Provisória
no 717, de 16 de março de 2016. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13341.htm>.
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______. Supremo Tribunal Federal. Ação declaratória de constitucionalidade 11
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CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em números: 2016. Disponível em:
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FERREIRA FILHO, M. G. Curso de direito constitucional. 40. ed. São Paulo: Saraiva,
2015.
MENDES, G. F.; BRANCO, P. G. G. Curso de direito constitucional. 12. ed. São
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MORAES, A. de. Direito constitucional. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
SARLET, I. W.; MARINONI, L. G.; MITIDIERO, D. Curso de direito constitucional. 6.
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TAVARES, A. R. Curso de direito constitucional. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 3 - COMO SE DÁ O
CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE?
Guilherme Aparecido da Rocha
INICIAR
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Introdução
Você sabe quais são os Tribunais Superiores do Brasil? Sabe qual é a diferença
entre o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça? Neste capítulo,
você estudará esses dois Tribunais, identificando a estrutura e as competências,
bem como o âmbito de cabimento do recurso especial e do recurso extraordinário.
Na sequência, você estudará as funções essenciais à justiça. Você considera que o
Ministério Público faz parte de qual dos poderes da República? Você sabe
identificar a diferença entre Ministério Público dos Estados e Ministério Público
Federal?
Após concluir os estudos relativos à organização do poder Judiciário, estudará
sobre o controle de constitucionalidade. O Brasil sofreu influências de diferentes
modelos e as incorporou na Constituição Federal de 1988. Você sabe quais foram
os sistemas que influenciaram a criação do nosso?
Em relação ao controle concentrado de constitucionalidade, você iniciará os
estudos dos instrumentos disponíveis para eliminar do ordenamento nacional leis
ou atos normativos que violem a Constituição Federal, começando pela ação
direta de inconstitucionalidade, que só pode ser ajuizada pelos órgãos ou
autoridades expressamente autorizadas no texto constitucional. 
3.1 Organização do Poder Judiciário
(Parte III)
Ao dar continuidade aos estudos sobre a organização do poder Judiciário, você
estudará a composição e as principais competências do Superior Tribunal de
Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Você sabe qual é a diferença do Conselho
Nacional de Justiça e do Conselho da Justiça Federal? Nesse tópico, você
identificará as características do último e aprenderá a diferenciá-lo do primeiro.
Quanto ao Ministério Público, ele integra a estrutura do poder Legislativo, do
Executivo ou do Judiciário? Aqui você aprenderá como ele se situa na estrutura
organizacional brasileira e identificará que ele não integra nenhum dos poderes da
República.
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Você também estudará a advocacia, considerada pela Constituição Federal, assim
como o Ministério Público, função essencial à justiça. Ambos exercem atividades
fundamentais ao Estado e à estabilidade do texto constitucional, como você
passará a identificar. 
3.1.1 Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem sede em Brasília e é integrado por, no
mínimo, 33ministros, os quais são escolhidos dentre brasileiros de notável saber
jurídico e reputação ilibada e precisam ter idade superior a 35 e inferior a 65 anos
de idade.
Dos 33 ministros do STJ, um terço é originário dos Tribunais Regionais Federais
(TRFs). Lembre-se, que atualmente existem cinco TRFs. Outro terço é originário
dos Tribunais de Justiça, que estão presentes em todos os Estados brasileiros. Por
fim, um terço dos ministros é escolhido entre advogados e membros do Ministério
Público. (FERREIRA FILHO, 2015)
As competências do STJ estão previstas no artigo 105 da Constituição Federal.
Dentre elas, destaca-se a competência para processar e julgar originariamente
algumas autoridades, o que ocorre em virtude do foro privilegiado. Note, portanto,
que não é apenas o Supremo Tribunal Federal que possui essa função. Se o
presidente da República, um deputado federal ou um senador, por exemplo,
cometer um crime comum, será processado perante o STF. Mas, então, quais
autoridade são processadas perante o STJ? São as seguintes:
governadores dos Estados e do Distrito Federal (nos crimes comuns);
desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal
(nos crimes comuns e também nos de responsabilidade);
membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal (nos
crimes comuns e também nos de responsabilidade);
membros dos Tribunais Regionais Federais (nos crimes comuns e também
nos de responsabilidade);
membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (nos crimes comuns e
também nos de responsabilidade);
membros dos Tribunais Regionais Eleitorais (nos crimes comuns e também
nos de responsabilidade);
membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios (nos crimes
comuns e também nos de responsabilidade);
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membros do Ministério Público que oficiem perante tribunais (nos crimes
comuns e também nos de responsabilidade).
Outra competência do STJ que merece destaque é a que lhe atribui o julgamento,
em recurso especial, nas causas decididas, em única ou última instância, pelos
Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais de Justiça. Esse recurso é cabível
quando uma decisão (art. 105, III da CF/88):
contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência;
julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal;
der a lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro
tribunal.
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Assim como o STF é o guardião da Constituição Federal, o STJ é o guardião da
legislação federal brasileira.
 Figura 1
- A legislação brasileira é protegida pelo poder Judiciário. Fonte: Andrey Burmakin, Shutterstock,
2018.
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CASO
João adquiriu uma televisão pela internet para utilizar em sua residência.
Ao receber o produto, constatou que era muito diferente do anúncio e
decidiu exercer seu direito de arrependimento, que está previsto no artigo
49 do Código de Defesa do Consumidor. Esse artigo prevê que o
“consumidor pode desistir do contrato, no prazo de 7 dias a contar de sua
assinatura ou do ato de recebimento do produto ou serviço, sempre que a
contratação de fornecimento de produtos e serviços ocorrer fora do
estabelecimento comercial, especialmente por telefone ou a domicílio”.
Ocorre que a empresa vendedora recusou o pedido de João, tendo-lhe
informado que esse artigo não era observado por questões de política
empresarial interna. João ingressou com ação judicial para obrigar a
empresa a aceitar a devolução do produto e a devolver-lhe o dinheiro.
Venceu em primeira instância, mas perdeu perante o Tribunal de Justiça. A
decisão do Tribunal entendeu, incorretamente, pela não aplicação do
direito ao arrependimento para compras pela internet. Ao recorrer ao
Superior Tribunal de Justiça, que é o guardião da legislação federal
brasileira, houve reforma do julgamento e determinação para que a
empresa obedecesse à previsão do artigo 49 do CDC, que vale para todas
as compras realizadas fora do estabelecimento comercial, inclusive pela
internet.
O Supremo Tribunal Federal é o órgão de cúpula do poder Judiciário brasileiro. Ele
é integrado por 11 ministros, escolhidos, assim como os ministros do STJ, dentre
brasileiros de notável saber jurídico e reputação ilibada. Para ser ministro do STF,
o profissional também precisa ter mais de 35 e menos de 65 anos de idade.
As competências do STF estão previstas no artigo 102 da Constituição Federal.
Dentre elas, destaca-se o processamento e o julgamento das ações destinadas ao
controle de constitucionalidade. Essas competências é que permitem atribuir ao
STF o rótulo de guardião da Constituição.
O STF também é a instância competente para julgar determinadas autoridades,
em virtude do foro privilegiado que elas adquirem ao serem eleitas. Trata-se, nas
infrações penais comuns, do presidente e do vice-presidente da República, dos
deputados federais e senadores, dos ministros e do procurador-geral da República
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(art. 102, I, “b” da CF/88). Mas ainda há outras autoridades que possuem foro
privilegiado, conforme você pode constatar analisando o artigo 102, I da
Constituição Federal.
Outra competência do STF é julgar o recurso extraordinário, que pode ser
interposto em face de decisão de única ou última instância, quando ela (art. 102,
III, da CF/88):
contrariar dispositivo da Constituição;
declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição;
julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
O STF é, portanto, a última instância do poder Judiciário brasileiro, não havendo
autoridade com competência para rever suas decisões.
3.1.2 Funções essenciais à justiça: Ministério Público e Advocacia
O Ministério Público integra a estrutura de qual poder do Estado? Talvez você
esteja inclinado a indicar o poder Judiciário como resposta. Saiba, no entanto, que
o Ministério Público é um órgão autônomo, ou seja, não compõe a estrutura de
nenhum poder. Ele é considerado uma função essencial à justiça, assim como a
advocacia.
O Ministério Público se subdivide em:
Ministério Público da União;
Ministério Público dos Estados (TAVAREZ, 2017).
O Ministério Público da União se subdivide em:
Ministério Público Federal;
Ministério Público do Trabalho;
Ministério Público Militar;
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (TAVAREZ, 2017).
Já o Ministério dos Estados é instituído por cada Estado brasileiro. No âmbito
deste, atuam os Promotores de Justiça, enquanto que no âmbito do Ministério
Público Federal atuam os Procuradores da República. Note que estes são meros
rótulos atribuídos pela legislação aos membros do Ministério Público, que
exercem várias atribuições, com destaque para as ações penais públicas.
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O Ministério Público, tanto federal como estadual, atua em diversas áreas. O
estadual zela pelo patrimônio público dos Estados e dos Municípios, enquanto o
federal desempenha idêntica atribuição em relação ao patrimônio público federal.
Os crimes também são objeto de denúncia por parte do Ministério Público: alguns
são de alçada federal eoutros estadual. Por exemplo: furtos e roubos, em regra,
são de competência estadual, assim como eventual crime de sonegação de
tributos municipais e estaduais; já o crime de moeda falsa ou a sonegação de
tributos federais é de competência do Ministério Público Federal (TAVAREZ, 2017). 
A advocacia, assim como o Ministério Público, também foi considerada pela
Constituição como uma função essencial à justiça. Ela se subdivide em pública e
privada. A advocacia pública é exercida perante órgãos públicos, como as
Procuradorias dos Municípios (tanto do poder Executivo como do Legislativo) ou a
Advocacia-Geral da União. Já a advocacia privada é a que se exerce por meio de
advogados que atuam isoladamente ou organizados em sociedades (TAVAREZ,
2017).
 Figura 2
- Os processos criminais são acompanhados pelo Ministério Público como regra. Fonte:
Photographee.eu, Shutterstock, 2018.
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A advocacia é fundamental à defesa das instituições e da ordem jurídica. Por isso a
Constituição Federal de 1988 atribuiu legitimidade à Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB),  para que ingresse com ações do sistema concentrado de controle de
constitucionalidade, a exemplo da ação direta de inconstitucionalidade (TAVAREZ,
2017).
3.2 Função do poder Judiciário:
controle de constitucionalidade
Ao prosseguir os estudos sobre o poder Judiciário, você iniciará com a função de
julgar, especificamente, sobre o processamento e julgamento das ações voltadas
ao controle de constitucionalidade. Você sabe qual é a finalidade desse controle?
Neste tópico, você compreenderá o que é e quais as razões do controle de
constitucionalidade.
O sistema normativo brasileiro foi construído a partir da influência de outros
países, especialmente dos Estados Unidos. Lá o sistema de controle de
constitucionalidade utilizado é diferente do sistema europeu e se processa em
relação a casos concretos, o que foi incorporado pela Constituição Federal de
1988, embora não de maneira isolada, como você estudará.
Você, enquanto cidadão, se for prejudicado por alguma lei ou ato normativo
inconstitucional, pode pleitear que o poder Judiciário a declare inconstitucional?
Essa resposta você terá no curso deste tópico. 
3.2.1 Conceito e razões do controle
Controle de constitucionalidade é o conjunto de instrumentos que o Estado possui
para controlar a qualidade das leis – durante o seu processo de produção e após a
sua publicação – em relação à Constituição Federal de 1988. Trata-se de uma
forma política ou jurídica de evitar ou de corrigir a violação do texto constitucional
(TAVARES, 2017). No primeiro caso, o controle é feito pelos poderes Legislativo e
Executivo, e no segundo, pelo Judiciário.
A Constituição Federal ocupa o ápice do ordenamento jurídico brasileiro. Por isso,
todas as leis e demais atos normativos elaborados devem obedecê-la fielmente.
Sem isso, haverá gradual perda da estabilidade jurídica do Estado, o que
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culminará em trágico desfecho. Qual a garantia de celebrar um negócio ou investir
dinheiro em um país que não possui uma legislação estável?
Figura 3 - A Constituição Federal é a principal fonte normativa do Brasil. Fonte: Alexander Mak,
Shutterstock, 2018.
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A supremacia da Constituição precisa ser mantida. Do contrário, haverá
instabilidade política e econômica, o que gera as crises que impedem o
desenvolvimento do Estado e o gozo de direitos pela sociedade. Para manter a
força do texto constitucional, existem os instrumentos de controle de
constitucionalidade, previstos na própria Constituição.
3.2.2 Origem: modelo norte-americano e aplicação na CF 1988
O Brasil adota, embora não de modo exclusivo, o sistema de controle de
constitucionalidade norte-americano. Por meio dele, viabiliza-se a análise de
compatibilidade das leis e demais atos normativos em face da Constituição
Federal por qualquer instância do poder Judiciário.
Nos Estados Unidos, o sistema de controle de constitucionalidade teve início com
o julgamento do caso Marbury vs. Madison, no qual a Suprema Corte vislumbrou a
necessidade de manifestar a defesa da supremacia da Constituição (TAVARES,
2017). Mas não foi por ocasião de uma decisão judicial que alguns juízes
cogitaram, pela primeira vez, sobre essa necessidade. A questão já vinha sendo
abordada doutrinariamente nos Estados Unidos, com destaque para os artigos
federalistas. Em um deles, de autoria de Alexander Hamilton, abordava-se que os
atos contrários à Constituição não poderiam ser considerados válidos, bem como
que era dever dos Tribunais figurar entre o povo e a legislatura (HAMILTON, 1788).
O artigo “Marbury vs. Madison: uma revisão da decisão chave para o controle jurisdicional de
constitucionalidade”, de autoria de Marcus Firmino Santiago, apresenta uma interessante análise sobre
o caso que se firmou como um divisor de águas no sistema norte-americano de controle de
constitucionalidade, trazendo ao Judiciário elementos que a doutrina daquele país vinha
apresentando. O trabalho está disponível em:
<http://www.historia.uff.br/revistapassagens/artigos/v7n2a42015.pdf
(http://www.historia.uff.br/revistapassagens/artigos/v7n2a42015.pdf)>.
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Com a propagação desse modelo de controle de constitucionalidade, difundiu-se
a possibilidade de qualquer juiz proceder à análise de eventuais
inconstitucionalidades, modelo que é seguido pelo Brasil. Então, se você está
privado de algum direito ou sofrendo algum prejuízo em virtude de uma lei ou ato
normativo inconstitucional, pode ingressar com uma ação para afastar essa
situação. Note, porém, que você não discutirá a lei em tese, mas mostrará ao
poder Judiciário o direito que lhe está sendo tolhido ou prejuízo que lhe está
sendo gerado, sendo a argumentação da inconstitucionalidade apenas o meio, ou
seja, o caminho para que você obtenha o direito pretendido ou a cessação ao
prejuízo indesejado.
Mas, se nos Estados Unidos o controle de constitucionalidade se faz somente pela
via incidental, qual é o efeito de uma decisão proferida por um juiz, ao julgar que
determinada lei viola a Constituição? O efeito é inter partes, ou seja, entre as
partes. No entanto, quando o caso chega à Suprema Corte, a decisão proferida em
relação a um caso específico gera um precedente, que precisa ser observado pelas
demais instâncias jurisdicionais do país.
No Brasil, há instrumentos que permitem a expansão dos efeitos de uma decisão
proferida num conflito específico para todo o território nacional.
3.3 Controle jurisdicional incidental de
constitucionalidade
Neste tópico, você continuará os estudos sobre o controle de constitucionalidade.
Quais são os tipos de inconstitucionalidade? Quais são as formas de controlar essa
indesejável ocorrência? Nenhuma lei ou ato normativo deve ser produzida em
violação às normas contidas na Constituição Federal, mas isso infelizmente ocorre
e, nesses casos, existem mecanismos de eliminação do problema.
É possível que durante o processo de elaboração de uma lei ou ato normativo
alguma formalidade deixe de ser observada? Nesse caso, a norma poderá ser
considerada inconstitucional? Além dessa situação, a violação do conteúdo do
texto constitucional também pode ensejar alguma inconstitucionalidade?Neste
tópico, você enfrentará todas as situações e aprenderá a respondê-las.
17/10/2019 Direito Constitucional
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Julgada inconstitucional determinada lei ou ato normativo no contexto de um
processo subjetivo, ou seja, que só envolve as partes ali relacionadas, é possível
estender os efeitos dessa declaração de inconstitucionalidade para todos? A
Constituição prevê instrumentos que você aprenderá e que podem viabilizar a
aplicação dessa medida. 
3.3.1 Tipos de inconstitucionalidade e de controle
A Constituição Federal prevê como as leis devem ser elaboradas e o conteúdo que
podem ou não disciplinar. Violadas essas disposições ocorrerá a
inconstitucionalidade, que nada mais é do que a contrariedade de um
procedimento ou do conteúdo de uma lei em relação à Constituição.
A inconstitucionalidade pode ser de duas naturezas (FERREIRA FILHO,
2015): formal ou material.
A inconstitucionalidade formal ocorre quando há violação das regras de processo
legislativo. A adoção da espécie legislativa adequada, os quóruns de votação,
entre outras exigências procedimentais precisam ser observadas, pois do
contrário a lei será considerada inconstitucional (FERREIRA FILHO, 2015).
A inconstitucionalidade material resulta de uma incompatibilidade entre o
conteúdo da lei (como o direito criado, por exemplo) e alguma norma
constitucional. É o que ocorre caso uma lei pretenda eliminar algum direito
fundamental, como a liberdade, por exemplo. Há hierarquia entre as normas
jurídicas, que devem obedecer as que estão no topo, isto é, na Constituição
(FERREIRA FILHO, 2015).
Tanto a inconstitucionalidade formal como a material podem ser evitadas ou
corrigidas por meio de duas formas de controle (FERREIRA FILHO, 2015):  o
preventivo e o repressivo.
O controle preventivo de constitucionalidade é o que se realiza durante o processo
de elaboração das leis. Ele fica a cargo do poder Legislativo e do Executivo.
As Comissões das Casas Legislativas possuem atribuições de análise dos projetos
que lhes são submetidos, dentre os quais se destaca a análise de compatibilidade
entre o projeto e a Constituição Federal. Toda Casa Legislativa possui uma
Comissão com essa função específica. O nome dessa comissão pode variar
(Comissão de Constituição, Justiça e Redação, Comissão de Constituição e
Redação etc.), mas seu objeto é o mesmo (FERREIRA FILHO, 2015).
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A Comissão de Constituição tem o dever de analisar se o projeto atende às regras
do processo legislativo previstas na Constituição, ou seja, se há compatibilidade
formal entre eles. Por exemplo: uma lei ordinária que verse sobre matéria
reservada à lei complementar é inconstitucional. Tem o dever, também, de
analisar se o conteúdo do projeto não viola nenhum dispositivo da Constituição
Federal, ou seja, se há compatibilidade material ente eles. Por exemplo: uma lei
que elimine um direito fundamental é inconstitucional (FERREIRA FILHO, 2015).
Se o projeto ultrapassar a fase do trâmite pelas comissões e chegar ao plenário,
será discutido e votado pelos parlamentares. Esse momento também serve ao
controle preventivo de constitucionalidade. Qualquer parlamentar que identifique
vício do projeto em relação à Constituição tem o dever de levantar a questão para
que seja discutida pelos demais e, se estiver convencido da inconstitucionalidade,
deve votar contrariamente à aprovação do projeto (FERREIRA FILHO, 2015).
Não obstante as fases do processo legislativo e o amplo dever de controle de
constitucionalidade, o projeto pode ser aprovado de forma parcial ou totalmente
contrária à Constituição. Nesse caso, ainda há algum mecanismo para evitar que a
Figura 4 - O processo legislativo se desenvolve no Congresso Nacional. Fonte: gary yim, Shutterstock,
2018.
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publicação de uma lei inconstitucional? Sim, mas não mais perante o poder
Legislativo (FERREIRA FILHO, 2015).
Ao concluir os processos de discussão e votação dos projetos, o poder Legislativo
os remete ao chefe do poder Executivo, a quem compete sancioná-los ou vetá-los.
O veto pode ser atribuído a um projeto por duas razões, como você aprendeu:
contrariedade ao interesse público ou inconstitucionalidade. Note, portanto, que
o veto decorrente da inconstitucionalidade faz parte do sistema de controle
preventivo de constitucionalidade (FERREIRA FILHO, 2015).
Ao vetar o projeto em virtude de alguma violação formal ou material do projeto
em relação à Constituição, o chefe do poder Executivo deve manifestar
expressamente os pontos da inconstitucionalidade identificada. Após proferido o
veto, o projeto é devolvido ao poder Legislativo, que irá apreciá-lo para decidir se
o mantém ou se o rejeita. O veto deve ser mantido se o Legislativo reconhecer que
há inconstitucionalidade no projeto, mas pode ser rejeitado se houver
discordância (FERREIRA FILHO, 2015).
Até a sanção ou derrubada do veto, o projeto não ingressou no ordenamento
jurídico e o controle é preventivo. O poder Judiciário também pode atuar
preventivamente quando houver inconstitucionalidades formais. No caso de
inconstitucionalidades materiais, admite-se que o Judiciário controle
preventivamente apenas propostas de emenda à Constituição que violem cláusula
pétrea. Isso porque o artigo 60, §4°, da Constituição, estabelece que esse tipo de
proposta não pode sequer ser objeto de deliberação. O mesmo não se tem
admitido em relação a projetos de lei (FERREIRA FILHO, 2015).
Publicado o projeto com teor inconstitucional, se encerra a possibilidade de
controle preventivo de constitucionalidade. A partir desse momento, só será
possível o controle repressivo, que fica a cargo do poder Judiciário. O controle
repressivo, de acordo com a Constituição Federal de 1988, pode ser realizado pela
via difusa ou concentrada. O primeiro você começou a identificar no tópico
anterior e continuará a estudar a partir de agora, e o último será abordado no
próximo tópico deste capítulo (FERREIRA FILHO, 2015).
O modelo difuso, ou incidental, de controle de constitucionalidade existente na
Constituição Federal brasileira sofre influência do modelo norte-americano, como
você aprendeu anteriormente. Trata-se do sistema por meio do qual analisa-se a
compatibilidade de uma lei em relação à Constituição Federal no contexto de cada
caso concreto. Não se trata, portanto, de um controle abstrato, ou seja, não se tem
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a discussão em tese de uma lei em face à Constituição, mas apenas no contexto de
algum conflito real já submetido à análise do poder Judiciário (FERREIRA FILHO,
2015).
No entanto, a Constituição Federal de 1988 instituiu instrumentos que permitem
que os efeitos de uma decisão proferida em um processo específico, que resolveu
um conflito que só interessava às partes nele envolvidas, sejam estendidos a
todos. Esse é o assunto do próximo tópico.
3.3.2 Cláusula de reserva de plenário, resolução do Senado e
súmula vinculante
O controle incidental de constitucionalidade pode ser realizado por qualquer juiz
ou Tribunal. Quando algum direito é prejudicado por uma norma inconstitucional,
a parte prejudicada pode pleitear desde a primeira instância que o juiz proclame a
inconstitucionalidade e afaste a aplicação da norma inconstitucional.
No âmbito dos Tribunais, que são órgãos colegiados, questões sobre a
inconstitucionalidadede leis ou atos normativos somente podem ser julgadas
pelo plenário, isto é, pela reunião dos juízes que nele atuam. Veja o fundamento
constiucional da exigência: “Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de
seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público”.
Exige-se, em razão da relevância do assunto, a reserva de plenário. Isso evita que
decisões conflitantes sejam proferidas no interior do próprio Tribunal e confere
maior segurança ao controle de constitucionalidade. (MORAES, 2017)
O controle incidental de constiucionalidade é feito em relação a casos concretos,
por isso os efeitos de uma decisão que reconhece a inconstitucionalidade em
relação a esses processos se restringe às partes envolvidas. Nesse caso, se diz que
a decisão possui efeito inter partes, que significa entre as partes.
A Constituição brasileira, contudo, prevê dois instrumentos que viabilizam que os
efeitos de uma decisão de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal
Federal em sede de controle incidental de constitucionalidade seja extendida a
todos:
Resolução do Senado Federal;
súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal.
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No primeiro caso, a Constituição atribui ao Senado competência para publicar
Resolução que expanda os efeitos (inter partes) de uma decisão proferida pelo
Supremo Tribunal Federal em sede de controle incidental de constitucionalidade,
conforme previsão do artigo 52, X.
O trabalho “O controle de constitucionalidade na Constituição brasileira de 1988: do modelo híbrido à
tentativa de alteração para um sistema misto complexo”, de Orione Dantas de Medeiros, aborda a
estrutura constitucional brasileira para o controle das inconstitucionalidades, que alberga os sistemas
principal e incidental. Acesse:
<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/502943/000991834.pdf?sequence=
(https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/502943/000991834.pdf?sequence=)>.
Outro instrumento é a súmula com efeitos vinculantes. Diferente de uma súmula
comum, que é o resumo da jurisprudência de um Tribunal, a vinculante, que só
pode ser expedida pelo Supremo Tribunal Federal, tem efeito obrigatório aos
órgãos do poder Judiciário e também à Administração Pública direta e indireta de
todas as esferas da federação. Ela possui força semelhante a de uma lei, portanto.
VOCÊ QUER LER?
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A súmula vinculante foi instituída no ordenamento jurídico brasileiro por meio da
Emenda Constitucional n.° 45/2004. Veja o seu conteúdo normativo:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação,
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre
matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa
oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à
administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal,
bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
A súmula vinculante pode ser editada apenas pelo STF, o que pode ser feito de
ofício ou mediante pedido específico, desde que recaia sobre assunto apreciado
por reiteradas decisões em matéria constitucional. A criação da súmula deve ser
aprovada pelo plenário do STF, por quórum de dois terços. Aprovada, a súmula
tem caráter vinculante, ou seja, obriga todos os demais órgãos do poder
Judiciário, assim como a Administração Pública direta e indireta em todas as
esferas da federação.
 Figura 5
- O poder Judiciário pode editar comandos obrigatórios, como leis. Fonte: BrunoWeltmann,
Shutterstock, 2018.
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VOCÊ SABIA?
As súmulas vinculantes editadas pelo Supremo Tribunal Federal versam sobre
diferentes assuntos, de tributação a direito penal. Uma delas, a de n.° 56, prevê que
na falta de estabelecimento prisional adequado (para o cumprimento de prisão em
regime semiaberto, por exemplo), não se autoriza a manutenção do condenado em
regime mais grave.
Por meio da súmula vinculante, visa-se a eliminar controvérsias judiciais sobre
determinados assuntos, como é o caso do nepotismo, que foi objeto da súmula
vinculante n.° 13: 
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
O nepotismo costumava gerar dúvidas sobre a possibilidade de ser utilizado de
maneira direta, ou seja, mediante a nomeação de parente para ocupar cargo
comissionado na mesma estrutura em que o agente político atua; bem como de
maneira cruzada, mediante a troca de nomeações (por exemplo: o prefeito nomeia
o filho do presidente da Câmara para algum cargo de direção na Prefeitura, e este
nomeia o filho do prefeito para algum cargo de assessoria na Câmara). Com a
súmula, o STF apresenta a interpretação da questão de acordo com a Constituição
Federal e condiciona o comportamento da Administração e também do poder
Judiciário.
3.4 Controle principal de
constitucionalidade (Parte I)
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Neste tópico, você continuará os estudos sobre o controle de constitucionalidade
e iniciará a análise do sistema principal. É possível discutir, em tese, perante o
poder Judiciário, se uma lei ou ato normativo viola a Constituição Federal?
Além do modelo norte-americano, que influenciou a construção do ordenamento
jurídico brasileiro em relação ao controle de constitucionalidade, nosso país
também recebeu influência do modelo europeu. Neste, viabiliza-se um sistema
principal, que não depende de casos concretos para que se possa discutir a
constitucionalidade de qualquer lei ou ato normativo.
A ação direta de inconstitucionalidade é o principal instrumento processual que
serve à eliminação de uma lei ou normativo incompatível com a Constituição
Federal. Você iniciará os estudos acerca dela neste tópico, oportunidade em que
identificará, também, quais são os órgãos e autoridades autorizados a ajuizá-la. 
3.4.1 Origem: modelo europeu/kelseniano e aplicação na CF 1988
Neste tópico você iniciará os estudos sobre o controle principal, ou concentrado,
de constitucionalidade. Por meio dele, ajuíza-se uma ação com uma exclusiva
finalidade: declarar determinada lei ou ato normativo compatível ou incompatível
com a Constituição Federal de 1988. Trata-se de um processo abstrato, ou seja, de
discussões em tese em torno de uma possível violação constitucional.
A grande diferença que separa o modelo norte-americano e o europeu, portanto, é
o contexto no qual a análise de constitucionalidade é feita. Diferente do primeiro
modelo, que exige um conflito específico como base para a discussão sobre algum
aspecto de constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo, o segundo
permite que se faça uma discussão em tese perante o poder Judiciário. (TAVARES,
2017)Essa possibilidade de discutir a compatibilidade, em tese, uma lei ou ato
normativo em face da Constituição Federal, segue o modelo europeu, influenciado
pela teoria de Hans Kelsen. Por isso esse modelo também é chamado de
kelseniano. 
VOCÊ O CONHECE?
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Hans Kelsen foi um importante jurista austríaco, que influenciou o direito em vários aspectos, inclusive
em relação aos sistemas de controle de constitucionalidade. Defendeu instrumentos de discussão em
tese das leis, a cargo de um Tribunal Constitucional, o que se implementou na Constituição da Áustria e
depois se expandiu para outros países.
Por meio do sistema europeu, não é dado a qualquer juiz ou tribunal proferir
julgamentos acerca da constitucionalidade de leis ou atos normativos, mas
apenas a um órgão, que é um Tribunal Constitucional (MORAES, 2017). Na origem
desse modelo (que ocorre por meio da Constituição da Áustria, em 1920) constata-
se a existência de um Tribunal que julgava apenas as ações voltadas ao controle
de constitucionalidade. Isso difere, portanto, do Supremo Tribunal Federal, que
tem competência para interpretar a Constituição em última instância, bem como
apreciar outras demandas – como as de natureza penal de agentes políticos com
foro privilegiado, por exemplo.
No Brasil, também não há apenas um Tribunal com competência para ações de
controle concentrado de constitucionalidade. Na verdade, todos os Tribunais de
Justiça podem analisar a compatibilidade de leis ou atos normativos municipais
questionados em face das respectivas Constituições Estaduais, o que também é
um instrumento da via principal de controle de constitucionalidade.
Figura 6 - Os Tribunais podem analisar a constitucionalidade das leis. Fonte: Dreamstime, 2018.
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Os efeitos de uma decisão proferida em sede de controle concentrado de
constitucionalidade são erga omnes, ou seja, são efeitos gerais, que alcançam a
todos. É desnecessário, aqui, utilizar instrumentos como a Resolução do Senado
Federal ou a súmula vinculante. A própria decisão já cuida da eliminação da lei ou
ato normativo declarado inconstitucional do ordenamento jurídico (MORAES,
2017).
No sistema original (austríaco, como mencionado), a eficácia da decisão do
Tribunal Constitucional que declarava a inconstitucionalidade de uma lei era ex
nunc, ou seja, a partir da declaração. Essa ocorrência se justificava para assegurar
a força do legislador, que também deveria ter assegurado o poder de interpretar a
Constituição. Em outras palavras, se uma lei nasceu no poder Legislativo é válida e
manterá essa condição até que seja declarada inconstitucional (MORAES, 2017).
Situação diversa ocorre no sistema brasileiro, que incorporou traços do sistema
norte-americano para disciplinar que a decisão de inconstitucionalidade (dada em
sede principal) tenha efeitos ex tunc, isto é, retroativos. No sistema adotado pela
Constituição brasileira, considera-se que a lei inconstitucional não pode ter
nenhum período de validade, haja vista a gravidade da violação (MORAES, 2017).
Embora essa seja, realmente, a regra no sistema jurídico brasileiro, admite-se,
excepcionalmente, que uma declaração de inconstitucionalidade proferida pelo
sistema concentrado tenha efeitos ex nunc ou pro futuro. Nesse caso, porém, exige-
se aprovação da hipótese excepcional por quórum de dois terços dos ministros do
STF (MORAES, 2017).
No sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade, permite-se
que outras datas sejam fixadas para o início da declaração de
inconstitucionalidade, conforme autoriza o artigo 27 da Lei n.° 9.868/99 (essa lei
disciplina o processo da ação direta de inconstitucionalidade e da ação
declaratória de constitucionalidade perante o STF) (MORAES, 2017).
Como se vê, a Constituição brasileira mescla os sistemas norte-americano e
europeu de controle de constitucionalidade, mediante a instituição do sistema
incidental e principal. A partir de agora você começará a estudar as ações do
controle principal, com início pela ação direta de inconstitucionalidade (MORAES,
2017).
3.4.2 Ação direta de inconstitucionalidade
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A ação direta de inconstitucionalidade é a ação mais utilizada do sistema de
controle concentrado de constitucionalidade. Trata-se da ação judicial utilizada,
com exclusividade pelos legitimados constitucionais, para obter a declaração do
poder Judiciário de que alguma lei ou ato normativo contraria a Constituição
Federal, do ponto de vista formal ou material.
Mas quem são os legitimados à propositura da ação direta de
inconstitucionalidade? São os previstos no artigo 103 da Constituição Federal:
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória
de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
A ação direta de inconstitucionalidade pode ser ajuizada em relação a leis ou atos
normativos federais ou estaduais que violem a Constituição Federal. Nesse caso,
deve ser impetrada perante o Supremo Tribunal Federal. Mas ela também pode ser
proposta em âmbito estadual.
Quando alguma lei ou ato normativo municipal contrariar a Constituição do
respectivo Estado, é possível o ajuizamento de ação direta de
inconstitucionalidade, o que deve ser feito perante o Tribunal de Justiça daquela
localidade. Note que, nesse caso, o parâmetro de controle é a Constituição
Estadual e não a Federal. Nesses casos, é possível que o caso seja levado à analise
do Supremo Tribunal Federal, desde que a norma da Constituição Estadual
violada seja reprodução de uma norma da Constituição Federal. Do contrário,
faltará competência ao STF para proceder ao julgamento do caso. (MENDES, 2017)
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De acordo com a Constituição, o Distrito Federal não pode ser dividido em
Municípios (art. 32). Isso faz com que as competências estaduais e municipais
fiquem concentradas na Câmara Legislativa, que edita leis sobre ambas as esferas.
Nesse caso, se uma dessas leis contrariar a Constituição Federal, a ação direta de
inconstitucionalidade poderá ser ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal?
Depende. Se o conteúdo da lei versar sobre assunto de natureza estadual, sim. No
entanto, se o conteúdo da lei recair sobre assunto de competência dos Municípios,
o STF não apreciará a constitucionalidade dessa lei. Isso porque a Constituição
não previu competência ao STF para processar e julgar a ação direta de
inconstitucionalidade ajuizada em face de leis ou atos normativos municipais. Por
isso, no caso da lei distrital feita para disciplinar assuntos municipais, não há
possibilidade de controle direto perante o STF. Isso não significa, contudo, que a
lei não possa ser questionada perante o poder Judiciário. Inclusive, se ela violar a
Lei Orgânica do Distrito Federal, poderá ser objeto de controle de legalidade, que
se faz perante a JustiçaDistrital. Esse processo até pode alcançar o STF, mas
apenas por meio de recurso extraordinário, caso também haja violação de
dispositivo da Constituição Federal.
Figura 7 - O poder Judiciário protege a Constituição de violações. Fonte: tlegend, Shutterstock, 2018.
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Mas como é o trâmite de uma ação destinada à declaração da
inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo? Ela tem início mediante o
protocolo do “pedido” perante o STF. Esse pedido é, na verdade, formalizado por
meio de uma petição, que deve apresentar claramente: o dispositivo da lei ou ato
normativo que está sendo questionado e os fundamentos para o pedido da
declaração de inconstitucionalidade. Esse pedido também deve ser claro. Sem
esses requisitos, o STF sequer apreciará a pretensão.
Se a petição preencher os requisitos mencionados, ela será processada e haverá
nomeação de um relator para o caso. O relator é um dos ministros do STF. A
primeira atividade do relator é solicitar informações aos órgãos ou autoridades
das quais emanou a lei ou ato normativo impugnado. Por exemplo: se o
questionamento recai sobre uma lei, as Casas do poder Legislativo (Câmara dos
Deputados e Senado Federal) e o poder Executivo precisarão ser ouvidos. O prazo
para que esses órgãos prestem informações é de 30 dias.
Após o término do prazo das informações, são ouvidos, sucessivamente, o
advogado-geral da União e o procurador-geral da República. Cada um tem 15 dias
para se manifestar, conforme prevê o artigo 8° da Lei n.° 9.868/99.
O relator, sempre que entender que é preciso, pode requisitar informações
adicionais, designar perito (ou comissão de peritos) para que emitam parecer
sobre o assunto e auxiliem no seu processo de compreensão. Ele pode, também,
marcar audiências públicas para ouvir pessoas que possuam experiência e
autoridade sobre o assunto para que possa compreender completamente a
matéria que foi submetida à análise. Por exemplo: se for aprovada lei que autoriza
o aborto em qualquer situação, e, ato contínuo, for ajuizada ação direta de
inconstitucionalidade, várias questões precisarão ser analisadas no processo de
formação de convencimento dos ministros. Para isso, entidades pró-aborto e
contra o aborto precisarão ser ouvidas para que possam apresentar todos os
elementos que circundam o assunto. Isso enriquece a discussão e viabiliza que
decisões com mais qualidade sejam proferidas.
VOCÊ QUER VER?
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O filme O Desafio da Lei, dirigido por David Anspaugh e produzido por Richard Brams, Jonathan Littman
e Chad Oman, retrata a história de uma decisão da Suprema Corte dos Estados unidos, que transfere
aos Estados a responsabilidade para legislar sobre o aborto e os desdobramentos do caso, que levam
em conta a colisão dos direitos à liberdade e à vida.
Na sequência, o ministro relator elaborará o relatório do processo e o distribuirá
aos demais. Para o julgamento, é necessária a presença de ao menos oito
ministros para que a sessão possa ser iniciada, conforme determina o artigo 22 da
Lei n.° 9.868/99. Esse é, portanto, o quórum de instalação da sessão de julgamento
de uma ação direta de inconstitucionalidade.
Para que uma lei ou ato normativo seja declarado inconstitucional, exige-se o voto
da maioria absoluta dos ministros do STF, ou seja, exige-se o voto de ao menos
seis ministros.
VOCÊ SABIA?
Quórum de maioria absoluta corresponde a metade, mais um, do total de cadeiras
de um órgão. No caso do Supremo Tribunal Federal, ao dividir o total de cadeiras,
que são 11, por 2, você obterá 5,5 como resultado. Some 1 a esse valor (6,5) e
arredonde o resultado para baixo (6). Pronto, você obteve o valor correspondente à
maioria absoluta.
Declarada a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, os efeitos da
decisão alcançam toda a extensão do território nacional (são erga omnes) e são
retroativos (extunc), como regra. Excepcionalmente, como você estudou, é possível
que, mediante votação de no mínimo de dois terços dos ministros do STF, os
efeitos da decisão incidam a partir da decisão (ex nunc ou pro futuro) ou de uma
data específica, a depender das peculiaridades de cada caso.
Síntese
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Concluímos o terceiro capítulo da disciplina Direito Constitucional. Agora, você
concluiu os estudos sobre a estrutura organizacional do poder Judiciário e iniciou
os estudos sobre o controle de constitucionalidade. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar a composição e as principais competências do Superior Tribunal
de Justiça e do Supremo Tribunal Federal;
aprender que Superior Tribunal de Justiça atua como guardião da legislação
federal, enquanto o Supremo Tribunal Federal atua como guardião da
Constituição Federal;
compreender que o Ministério Público se divide em Ministério Público da
União e Ministério Público dos Estados, e que, juntamente com a advocacia,
são considerados funções essenciais à justiça;
identificar o conceito de controle de constitucionalidade e as razões que
motivam a sua execução, com destaque para a guarda da supremacia da
Constituição;
aprender que o modelo incidental de controle de constitucionalidade
adotado no Brasil foi influenciado pelos Estados Unidos;
identificar que o controle incidental de constitucionalidade é o que se faz
em processos subjetivos, ou seja, nos quais há um conflito concreto e a
discussão sobre a inconstitucionalidade é apenas o meio de resolvê-lo;
aprender que o modelo principal de controle de constitucionalidade
adotado no Brasil foi influenciado pelo sistema europeu;
identificar que o controle principal de constitucionalidade é o que se faz em
processos objetivos, ou seja, nos quais se discute, em tese, perante o poder
Judiciário, se determina lei ou ato normativo é compatível com a
Constituição;
compreender que a ação direta de inconstitucionalidade é o processo
destinado a eliminar do ordenamento jurídico brasileiro as leis ou atos
normativos que violem a Constituição.
Referências bibliográficas
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
(https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm)>. Acesso
em: 01/02/2018.
DESAFIO da lei, O. Direção: David Anspaugh. Produção: Richard Brams, Jonathan
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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 4 - O QUE SÃO E COMO SE
APLICAM OS REMÉDIOS
CONSTITUCIONAIS?
Guilherme Aparecido da Rocha
INICIAR
17/10/2019 Direito Constitucional
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Introdução
Neste capítulo, você estudará sobre o controle principal de constitucionalidade,
conhecendo a ação declaratória de constitucionalidade, a ação direta de
inconstitucionalidade interventiva e a arguição de descumprimento de preceito
fundamental.
Você aprendeu que, em alguns casos, leis são publicadas em violação formal ou
material à Constituição e que, para essas situações, existe a ação direta de
inconstitucionalidade. Agora, se a inconstitucionalidade ocorrer em decorrência
da ausência de uma lei? Isso é possível?
Você também já aprendeu que ação direta de inconstitucionalidade somente pode
ser ajuizada pelos legitimados constitucionais. Mas, no caso de uma omissão
inconstitucional, há algum instrumento que você, isoladamente, possa utilizar
para ser protegido pelo poder Judiciário? Neste capítulo, você encontrará essa
resposta, precisamente no segundo tópico de estudo.
Nesse contexto, você já ouviu falar em remédios constitucionais? Sabe o que isso
significa? O terceiro tópico deste capítulo explora esses instrumentos
constitucionais que são imprescindíveis para a proteção dos direitos humanos. A
organização da ordem econômica e social também é objeto de estudo neste
capítulo. Você já parou para pensar quais são os objetivos da atividade econômica
no Brasil? E da ordem social? A Constituição Federal de 1988 prevê esses assuntos
de maneira detalhada, conforme você aprenderá no último tópico deste material.
4.1 Controle principal de
constitucionalidade (Parte II)
Prosseguindo os estudos sobre a organização do poder Judiciário, você estudará
outras ações que são utilizadas no controle principal de constitucionalidade,
iniciando pela ação declaratória de constitucionalidade. Aliás, se há uma ação
direta de inconstitucionalidade, por que a Constituição também previu uma que
serve ao objetivo inverso? Você compreenderá a razão dessa ação durante o
desenvolvimento deste tópico.
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Você também estudará a ação direta de inconstitucionalidade interventiva, que
não possui um amplo rol de legitimados, como a ação direta de
inconstitucionalidade propriamente dita ou como a ação declaratória de
constitucionalidade. Conforme você estudará, essa é uma ação para momentos de
crise institucional e de rara utilização.
Por fim, estudará a arguição de descumprimento de preceito fundamental. Você
sabe o que significa preceito fundamental da Constituição? Essa e outras respostas
você obterá a seguir. 
4.1.1 Ação declaratória de constitucionalidade; ação direta de
inconstitucionalidade interventiva; arguição de descumprimento
de preceito fundamental
Além da ação direta de inconstitucionalidade, a Constituição Federal de 1988
prevê outros mecanismos destinados ao controle de constitucionalidade, como a
ação declaratória de constitucionalidade, a ação direta de inconstitucionalidade
interventiva e a ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental.
A ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade são ações de sinais trocados. A primeira serve à eliminação de
uma lei ou ato normativo inconstitucional do ordenamento jurídico e a última à
declaração de compatibilidade com a Constituição Federal, objetivando eliminar
eventuais dúvidas que pairem acerca da sua interpretação em relação ao texto
constitucional.
Diferente da ação direta de inconstitucionalidade, prevista desde a redação
original da Constituição Federal de 1988, a ação declaratória de
constitucionalidade foi inserida por meio da Emenda Constitucional n.° 3/1993.
Ela visava a suprir uma lacuna específica do ordenamento, que recaía sobre a
necessidade de apresentar uma interpretação definitiva sobre a compatibilidade
de determinada lei ou ato normativo em face da Constituição.
CASO
Publicada determinada lei sobre tratamento tributário diferenciado e
favorecido para micro e pequenas empresas, surgiu dúvida sobre a
constitucionalidade da sua interpretação em relação à preferência para
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participação dessas empresas em licitações. A dúvida surgiu em virtude da
diferenciação em relação às demais empresas, notadamente porque elas
foram impedidas de participar de licitações de pequeno valor, reservadas a
micro e pequenas empresas. Depois da propositura de algumas ações
judiciais em diferentes Estados brasileiros, alguns proferiram decisões pela
inconstitucionalidade da lei, e outros decidiram em sentido oposto. Para
afastar as dúvidas e a insegurança, o presidente da República propôs ação
declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. A
opção por essa ação, ao invés da ação direta de inconstitucionalidade, é
clara: objetiva-se manter a lei mediante a declaração da sua
constitucionalidade e não o contrário. Com a procedência da ação
declaratória de constitucionalidade encerra-se o problema e estabiliza-se a
situação diferenciadora, que foi julgada definitivamente pelo órgão de
cúpula do poder Judiciário brasileiro.
A ação direta de inconstitucionalidade interventiva tem um objetivo específico,
que é viabilizar a intervenção federal. Essa medida constitucional extrema tem
aplicação nos casos previstos pelo art. 34 da Constituição Federal, como manter a
integridade nacional (inciso I), repelir invasão estrangeira ou de um ente
federativo em outro (inciso II), encerrar grave comprometimento da ordem pública
(inciso III), garantir a liberdade de qualquer dos Poderes da República (inciso IV),
reorganizar as finanças de ente federativo nas hipóteses constitucionais (inciso V),
prover a execução da lei federal, de ordem ou de decisão judicial (inciso VI) ou
para assegurar a obediência aos princípios constitucionais sensíveis (inciso VII).
Mas é apenas a violação dos princípios constitucionais sensíveis que interessa à
ação direta de inconstitucionalidade interventiva. Veja quais são:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
[...]
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
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e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento
do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
No caso do inciso VII do art. 34, a intervenção deve ser precedida de uma ação
direta de inconstitucionalidade interventiva, que somente pode ser ajuizada pelo
procurador-geral da República. Note, portanto, que há um legitimado exclusivo
para essa ação, diferente da ação direta de inconstitucionalidade geral, que pode
ser proposta por qualquer um dos legitimados enumerados no artigo 103 da
Constituição.
VOCÊ SABIA?
A intervenção federal foi utilizada pela primeira vez em 2018, pelo presidente
Michel Temer, em relação ao Estado do Rio de Janeiro. A medida foi utilizada para
corrigir problemas de segurança pública e, como foi pontual, não afastou o
governador de todas as suas atribuições, mas apenas daquelas relacionadas à
segurança.
Se o Supremo Tribunal Federal julgar procedente a ação direta de
inconstitucionalidade interventiva, requisitará ao presidente da República que
decrete a intervenção. Recebida a requisição do STF, o presidente emitirá Decreto
que suspenderá o ato impugnado, mas, se a medida não for suficiente, aí sim será
decretada a intervenção federal com todos os seus efeitos, inclusive com
afastamento da autoridade responsável. (LENZA, 2017)
A intervenção federal é um mecanismo excepcional que se destina a remediar uma grave crise. O artigo
“A intervenção federal no Direito Constitucional brasileiro”, de autoria de Ana Cláudia Silva Scalquette,
aborda aspectos importantes desse instrumento que serve à superação das situações de crise. Acesse:
VOCÊ QUER LER?
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https://fmu.blackboard.com/bbcswebdav/institution/laureate/conteudos/NEG_DIRCON_19/unidade_4/ebook/index.html#section_2 6/27
<http://editorarevistas.mackenzie.br/index.php/rmd/article/view/7270
(http://editorarevistas.mackenzie.br/index.php/rmd/article/view/7270)>.
A arguição de descumprimento de preceito fundamental, assim como a ação
direta de inconstitucionalidade, está presente no texto da Constituição Federal de
1988 desde a sua redação original (parágrafo primeiro do artigo 102), além de
regulamentada pela Lei n.º 9.882/99, que prevê o seu rito processual. Contudo,
nem a Constituição nem a Lei n.º 9.882/99 definiram o que é preceito fundamental.
O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, também não apresentou uma definição
da expressão, transferindo o encargo à doutrina (LENZA, 2017). Para André Ramos
Tavares (2017, p. 324), 
A arguição é ação (podendo assumir a feição de incidente constitucional), de
competência originária do Supremo Tribunal Federal, que desencadeia o
denominado processo objetivo com eficácia final ampliada em relação aos
tradicionais mecanismos de controle abstrato, cujo fundamento é o
descumprimento de preceito constitucional consagrador de valores basilares para o
Direito pátrio, descumprimento este perpetrado por ato de natureza estatal, quando
direta a modalidade, ou por atos normativos, quando se tratar de arguição na
modalidade incidental, aplicando-se, por força de lei, o critério da subsidiariedade
(sendo referencial, para este, a possibilidade de sanar plenamente a lesão a preceito
fundamental). 
Ao analisar atos normativos proibitivos da importação de pneus usados, por
exemplo, o STF considerou atingidos os preceitos fundamentais da saúde e do
meio ambiente. Na ocasião, considerou constitucional tais atos proibitivos e
admitiu a arguição de descumprimento de preceito fundamental diante da
insegurança jurídica que existia no País, em virtude de decisões divergentes
proferidas pelos Tribunais e da ausência de outro instrumento processual para
solucionar especificamente o problema.
VOCÊ SABIA?
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Em razão do julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal na Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental n.° 54, admitiu-se o aborto de fetos
anencefálicos, ou seja, fetos com ausência parcial ou total do cérebro. A ação foi
julgada procedente por nove votos a dois e gerou muita discussão entre grupos pró
e contra o aborto.
Além dos instrumentos estudados, a Constituição também prevê formas de
correção de omissões inconstitucionais. Assunto do próximo tópico.
4.2 Controle das omissões
inconstitucionais
Em relação às omissões inconstitucionais, você já aprendeu que a Constituição
pode ser violada por uma lei ou ato normativo, e que essa violação pode ser
formal ou material. Mas é possível que a Constituição seja violada pela ausência
de uma lei ou de um ato normativo? Por exemplo, se o texto constitucional
assegura determinado direito, que depende de uma lei, a omissão do poder
Legislativo em produzir essa lei gera uma inconstitucionalidade?
A Constituição previu importantes instrumentos às pessoas atingidas por
omissões inconstitucionais, que você estudará a partir de agora. 
4.2.1 Ação direta de inconstitucionalidade por omissão
A lei ou ato normativo pode contrariar formal ou materialmente a Constituição
Federal. Nesses casos, você aprendeu quais os instrumentos disponibilizados pela
própria Constituição para manutenção da sua supremacia. Agora, você aprenderá
que a ausência de algumas normas também pode violar a Constituição e, para
esses casos, também existem instrumentos disponíveis.
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão viabiliza que o poder
Judiciário analise a ausência da medida e identifique se ela gera, ou não, alguma
inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal é o órgão competente para
apreciar a omissão inconstitucional de autoridades federais.
A omissão que pode gerar a inconstitucionalidade não é apenas de uma lei que
deveria ter sido elaborada e não foi. Isso porque o § 2º do artigo 103 da
Constituição se refere à “omissão de medida” que impeça a eficiência de norma
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constitucional, o que pode ser praticado por qualquer poder da República
(Legislativo, Executivo e Judiciário), assim como por órgãos administrativos.
(LENZA, 2017)
Os Tribunais de Justiça são competentes para apreciar omissões inconstitucionais
em face das respectivas Constituições Estaduais.
Os legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade por omissão
são os mesmos da ação direta de inconstitucionalidade, previstos no artigo 103 da
Constituição Federal.
Quando o Supremo Tribunal Federal reconhece que há omissão inconstitucional
em sentença proferida na ação direta de inconstitucionalidade, deve adotar, como
ato contínuo, diferentes medidas, a depender de quem é o responsável pela
omissão. Se for um poder da República, deve apenas cientificá-lo da decisão para
que as providências necessárias possam ser adotadas. Nota-se, nesse caso, uma
recomendação para que se mantenha a independência e harmonia entre os
Figura 1 - A falta de legislação pode violar a Constituição. Fonte: garagestock, Shutterstock, 2018.
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poderes. Por outro lado, se o responsável pela omissão for um órgão
administrativo, este será cientificado para suprir a omissão em 30 dias, caso em
que se constata uma efetiva ordem.
4.2.2 Mandado de injunção
Assim como o cidadão não pode ir ao poder Judiciário discutir, em tese, a
constitucionalidadede uma lei ou ato normativo no bojo de uma ação direta de
inconstitucionalidade, também não pode fazê-lo em relação às omissões
inconstitucionais. Para que ela possa receber uma resposta do poder Judiciário,
deve demonstrar qual é o prejuízo que está suportando em face da ausência da
norma. Para isso, deve utilizar o mandado de injunção.
Diferente da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que somente pode
ser ajuizada pelos legitimados constitucionais do artigo 103 da Constituição
Federal, o mandado de injunção pode ser ajuizado por qualquer pessoa, desde
que presentes os requisitos exigidos pelo texto constitucional.
O mandado de injunção está previsto no artigo 5°, inciso LXXI da Constituição
Federal. Veja:
Art. 5°. [...]
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais
e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Se você estiver privado de algum direito porque o legislador ainda não o
regulamentou, em descumprimento de mandamento constitucional, pode
impetrar mandado de injunção para corrigir o problema. Note, porém, que há uma
dupla exigência: você deve estar impedido de exercer algum direito ou liberdade e
o legislador deve descumprir o dever de regulamentá-lo, o qual deve estar previsto
constitucionalmente. Nesse sentido, veja o entendimento do Supremo Tribunal
Federal:
O direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir
– simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional – a previsão do dever
estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade
legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o
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desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação
constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao poder público.
(BRASIL, 2014)
Esse é o caso do direito à greve dos servidores públicos, que, diante da ausência
de regulamentação, em desrespeito ao que prevê o artigo 37, inciso VII da
Constituição, foi levado ao poder Judiciário por meio de mandado de injunção
(precisamente, por meio dos mandados de injunção n.º 670, n.º 708 e n.º 712). 
Mas o que, exatamente, o poder Judiciário pode fazer quando reconhece que a
omissão do poder Legislativo (ou do Executivo, quando for o caso) viola a
Constituição Federal? Ele pode criar a lei ou o ato normativo? Evidente que não,
pois ao   Judiciário não foi concedido o poder de produzir leis, mas ele deverá
decidir como viabilizar o direito enquanto a lei não for elaborada.
No caso da greve dos servidores públicos, o poder Judiciário decidiu pela
aplicação, ao poder Público, da lei que disciplina a greve na iniciativa privada (ou
seja, da Lei n.º 7.783/89). Note que o Judiciário não criou regras legais, apenas
Figura 2 - A greve é um direito de todos os trabalhadores, conforme prevê a Constituição. Fonte:
Sinan Niyazi KUTSAL, Shutterstock, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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utilizou o próprio ordenamento jurídico para estender os efeitos de uma lei,
aplicável a determinada categoria, a outra. A solução provisória é razoável e evita
a privação de direitos dos servidores públicos.
Há divergência, no entanto, sobre os limites de uma decisão do Supremo Tribunal
Federal nos casos do mandado de injunção. Até que ponto o poder Judiciário
pode autorizar o gozo de um direito sem lei que o tenha regulamentado? Esses
questionamentos são polêmicos e continuam em pauta.
Para conhecer os diferentes posicionamentos sobre os limites das decisões do poder Judiciário em
sede de mandado de injunção, leia o artigo “Decisão e efeitos do mandado de injunção e a posição
concretista do Supremo Tribunal Federal”, de Thaís Vandresen e Juliana Pavesi. Acesse:
<http://periodicos.unifebe.edu.br/index.php/revistaeletronicadaunifebe/article/view/545
(http://periodicos.unifebe.edu.br/index.php/revistaeletronicadaunifebe/article/view/545)>.
O mandado de injunção serve ao controle das omissões inconstitucionais e, ao
mesmo tempo, é um remédio constitucional. Mas você sabe o que isso significa?
No próximo tópico você compreenderá essa definição.
VOCÊ QUER LER?
4.3 Controle de constitucionalidade e
remédios constitucionais
Neste tópico, você estudará os remédios constitucionais. Você sabe o que isso
significa? Esses instrumentos são previstos na Constituição para assegurar a
proteção de direitos fundamentais e são determinantes para casos que
demandam uma resposta célere do poder Público.
Você já ouviu falar em habeas corpus? Qual é a relação desse remédio
constitucional com a liberdade? E em habeas data, você já ouviu falar? Esse
instrumento também serve para a proteção de um direito constitucional
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específico. Já o mandado de segurança, remédio constitucional que você
provavelmente já ouviu falar e que pode ser impetrado de forma individual ou
coletiva, serve para proteger diversos direitos constitucionais.
4.3.1 Habeas corpus, habeas data e mandado de segurança
Ao lado dos direitos fundamentais, a Constituição previu alguns instrumentos
destinados à garantia desses direitos. São mecanismos processuais que
asseguram o gozo dos direitos sempre que eles sofrerem ou estiverem na
iminência de sofrer alguma lesão. Nesse contexto, a doutrina distingue entre
direitos e garantias nos seguintes termos:
Assim, os direitos são bens e vantagens prescritos na norma constitucional,
enquanto as garantias são os instrumentos através dos quais se assegura o exercício
dos aludidos direitos (preventivamente) ou prontamente os repara, caso violados.
Por fim, diferenciar as garantias fundamentais dos remédios constitucionais. Estes
últimos são espécie do gênero garantia. Isso porque, uma vez consagrado o direito,
a sua garantia nem sempre estará nas regras definidas constitucionalmente como
remédios constitucionais (ex.: habeas corpus, habeas data etc.). Em determinadas
situações a garantia poderá estar na própria norma que assegura o direito (LENZA,
2017,  p. 669).
Quando a Constituição prevê a inviolabilidade da liberdade de crença, estipula um
direito (art. 5º, VI). Quando garante a proteção aos locais de culto (no mesmo art.
5º, VI), prevê uma garantia para aquele direito. Há casos, no entanto, que o direito
não está acompanhado da respectiva garantia, e também há casos de violação
completa, ou seja, do direito e da garantia. Para essas situações, existem os
remédios constitucionais.
São chamados de Remédios porque servem para “curar doenças” geradas pela
lesão a direitos fundamentais previstos na Constituição.
O habeas corpus, o habeas data e o mandado de segurança são instrumentos
processuais ágeis, previstos diretamente na Constituição como uma solução
rápida para afastar a lesão ao direito à liberdade (por meio do habeas corpus), ao
acesso a informações pessoais (por meio do habeas data) e a outros (combatíveis
por meio do mandado de segurança).
A previsão do habeas corpus está contida no inciso LXVIII do artigo 5° da
Constituição Federal. Veja:
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Art. 5°. [...]
LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado
de sofrer violência ou coação em sua liberdade delocomoção, por ilegalidade ou
abuso de poder.
O habeas corpus é instrumento para prevenir e também para remediar situação de
ameaça ou lesão à liberdade de locomoção. Quando uma pessoa se encontra
indevidamente privada da sua liberdade de locomoção pode impetrá-lo. Mas
também é possível ajuizá-lo de modo preventivo, para evitar que uma prisão na
iminência de ocorrer se consume.
Também é possível que o habeas corpus seja impetrado em nome de terceiro, ou
seja, você pode ajuizá-lo para salvaguardar o direito a liberdade de outrem. Essa
possibilidade existe em razão da grandeza do direito à liberdade, que não pode ser
indevidamente tolhido de ninguém.
Figura 3 - A privação da liberdade é a mais grave das sanções do Direito Penal brasileiro. Fonte:
Mopic, Shutterstock, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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O habeas data está previsto no inciso LXXII do artigo 5° da Constituição Federal,
que prevê:
Art. 5°. [...]
LXXII - conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,
constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo; [...]
São duas as opções de utilização do habeas data. A primeira serve para assegurar o
acesso a informações de caráter pessoal que estejam armazenadas em bancos de
dados públicos (como o do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, por
exemplo) ou de caráter público (como o de serviços de proteção ao crédito – SPC,
por exemplo). A segunda, serve para obrigar a retificação de dados quando há
prévia negativa do órgão público ou de caráter público.
Figura 4 - A transparência nos bancos de dados públicos é um dever que não pode ser violado. Fonte:
Deslize sobre a imagem para Zoom
17/10/2019 Direito Constitucional
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O mandado de segurança é uma figura residual em relação ao habeas corpus e ao
habeas data. Ele é utilizável quando essas ações não forem cabíveis, ou seja, se
aplica para a proteção de outros direitos. Veja o teor do dispositivo constitucional
que o prevê:
Art. 5°. [...]
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo,
não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica
no exercício de atribuições do Poder Público.
O direito violado, para que possa ser protegido pelo mandado de segurança, deve
ser líquido e certo. Para Sérgio Ferraz (1993, p. 19), “líquido será o direito que se
apresenta com alto grau, em tese, de plausibilidade; e certo, aquele que se oferece
configurado preferencialmente de plano, documentalmente sempre, sem recurso
a dilações probatórias”. O mandado de segurança pode ser impetrado de forma
individual ou coletiva. No último caso, somente pode ser impetrado por partido
político que tenha representação no Congresso Nacional (art. 5°, LXX, “a”, da
CF/88) ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses
dos seus membros ou associados (art. 5°, LXX, “b”, da CF/88).
Não é possível, portanto, que um mero agrupamento de pessoas ajuíze,
conjuntamente, um mandado de segurança coletivo.
Marta Design, Shutterstock, 2018.
4.4 Ordem econômica e social
Você estudará a ordem econômica e a social de acordo com a Constituição Federal
de 1988. Você já se questionou sobre quais são os objetivos da atividade
econômica brasileira? Sabia que a Constituição estipula esses objetivos e prevê
mecanismos para assegurar que eles sejam observados?
17/10/2019 Direito Constitucional
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Os princípios que orientam a ordem econômica são objeto de abordagem neste
tópico, assim como outros assuntos relacionados. Embora a livre iniciativa seja a
regra da economia brasileira, existem alguns setores monopolizados pela União.
Por que isso ocorre?
Você também estudará a ordem social, que abrange setores indispensáveis do
Estado, como a seguridade social, a educação, a cultura, o desporto, a ciência,
tecnologia e inovação, a comunicação social, o meio ambiente, a família, as
crianças, os adolescentes, os jovens, os idosos e os índios. 
4.4.1 Princípios da intervenção e da regulação do Estado no
domínio econômico e social
A partir do artigo 170 da Constituição constata-se a disciplina normativa da Ordem
Econômica e Social do Estado brasileiro. A ordem econômica é disciplinada,
precisamente, do artigo 170 até o artigo 192, enquanto a ordem social é tratada do
artigo 193 até o artigo 232 do texto constitucional. Depois, você encontrará apenas
as disposições constitucionais gerais e o ato das disposições constitucionais
transitórias.
A atividade econômica no Brasil se desenvolve a partir dos princípios consignados
no artigo 170 da Constituição Federal. Veja:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II -
propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V -
defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente [...]; VII - redução das
desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e
que tenham sua sede e administração no País.
O caput do artigo 170 da Constituição estabelece que os fundamentos da ordem
econômica são a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa. Também é
claro ao estipular que a finalidade da ordem econômica é assegurar dignidade
(existência digna), conforme as balizas da justiça social e de nove princípios
explícitos, apresentados nos incisos que você acabou de identificar.
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O primeiro princípio que baliza a ordem econômica é a soberania nacional. O
Brasil possui a supremacia das decisões que impactam a economia interna do
País, não estando sujeito às ordens de nenhum outro Estado. Com a globalização e
a evolução dos meios de comunicação, no entanto, é cada vez maior a
relativização desse princípio, haja vista a impossibilidade de controlar
completamente as relações estabelecidas entre brasileiros e pessoas de outros
Estados.
Figura 5 - O Brasil é soberano em relação à sua política econômica. Fonte: michal812, Shutterstock,
2018.
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Fundamental à iniciativa privada e assegurado no inciso II do artigo 170 da
Constituição, a propriedade privada viabiliza que qualquer pessoa obtenha o
domínio sobre quantos bens móveis e imóveis quiser, o que também inclui a
participação em atividades empresárias. Uma pessoa pode, por exemplo, ser
proprietária de 10 (ou mais) diferentes negócios, se quiser.
Na sequência da previsão do princípio da propriedade, constata-se o da função
social da propriedade. Esse princípio limita aquele, ou seja, impede que a pessoa
desfrute do direito à propriedade ao seu modo, independente dos efeitos que o
uso possa gerara terceiros. Se outrora a propriedade poderia ser considerada um
direito absoluto, isso não se aplica desde o início da vigência da Constituição
Federal de 1988. Agora, fica claro no texto constitucional que a propriedade deve
ser utilizada de modo a não prejudicar terceiros. Você deve interpretar o uso da
propriedade privada, portanto, com as finalidades da ordem econômica previstas
no caput do artigo 170 (assegurar existência digna a todos, conforme os ditames
da justiça social).
A livre concorrência, prevista no inciso IV do artigo 170, é fundamental à ordem
econômica que preza pela livre iniciativa. Só há liberdade de empreender quando
o Estado assegura a liberdade de concorrência. Do contrário, de que adiantaria
assegurar a liberdade de iniciar uma atividade empresarial se o Estado permitisse
que as grandes empresas dominassem todos os setores? É por isso que a
legislação prevê mecanismos voltados a coibir práticas que visem à dominação
dos mercados.
O inciso V do artigo 170 prevê a defesa do consumidor como princípio da ordem
econômica. Trata-se de relevante dispositivo, que ordena o respeito às regras de
proteção do consumidor no contexto das relações empresariais. O consumidor,
enquanto parte presumivelmente mais frágil na relação de consumo, tem direitos
que devem ser observados pelos empresários, sob pena de sanções de natureza
civil e criminal.
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A defesa do meio ambiente, prevista no inciso VI do artigo 170, garante a
conjugação entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental, da qual
decorre o desenvolvimento sustentável. “Fica certo, dessa forma, que a exploração
dos recursos ambientais necessários ao desenvolvimento econômico do país deve
ser pautada pelas diretrizes do chamado desenvolvimento sustentável, opondo-se à
devastação ambiental inconsequente e desmedida” (TAVARES, 2011, p. 185-186,
grifo do autor).
O documentário Home – Nosso Planeta, Nossa Casa tem por objetivo conscientizar as pessoas sobre a
fragilidade do planeta Terra e sobre os impactos do consumo excessivo. Ele foi filmado de um ponto de
vista aéreo, é dirigido por Yann Arthus-Bertrand e está disponível em:
Figura 6 - A proteção do consumidor é um dever dos empresários, conforme determina a
Constituição. Fonte: Shutterstock, 2018.
VOCÊ QUER VER?
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<https://www.youtube.com/watch?v=xQBDN3zuw0U (https://www.youtube.com/watch?
v=xQBDN3zuw0U)>.
Mas a sustentabilidade não decorre apenas do exercício econômico com a
preservação do meio ambiente. Ela demanda, também, a proteção social. Por isso
entende-se que a sustentabilidade depende, necessariamente, de um tripé que
conjuga os setores econômico, ambiental e social. (ELKINGTON, 1999)
John Elkington é um sociólogo britânico muito conceituado. É fundador de uma importante  empresa
de consultoria que desenvolveu importantes noções sobre sustentabilidade e consumo consciente.
Publicou vários livros, como o “Guia do Consumidor Verde”, que se tornou best-seller.
A atividade econômica também deve ser desenvolvida para que as desigualdades
existentes do Estado sejam reduzidas, tanto as sociais, presentes em todo o
território nacional, como as regionais, que relacionam as diferenças de
desenvolvimento entre determinadas localidades do Brasil.
O emprego, fundamental à autonomia da pessoa humana e à busca pelo seu
desenvolvimento pessoal e familiar, foi expressamente consignado como princípio
da ordem econômica brasileira. Compete ao Estado, bem como às empresas,
buscar, com o máximo de esforços, que a maior quantidade possível de pessoas
esteja atuando no mercado de trabalho.
O tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte, previsto no inciso IX
do artigo 170, se combina diretamente com a livre concorrência. Como assegurar a
existência de pequenas empresas no mercado se as grandes puderem explorar a
atividade econômica por qualquer meio? É para viabilizar a concorrência que a
Constituição prevê benefícios às micro e pequenas empresas, que constituem
VOCÊ O CONHECE?
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tratamento favorecido em relação às demais. Tais benefícios viabilizam que essas
empresas se mantenham no mercado, o que não seria possível se tivessem que
arcar com os mesmos custos de grandes empresas.
Como regra, o Estado não explora a atividade econômica. Mas a própria
Constituição prevê os casos de exceção, quais sejam:
quando necessário aos imperativos da segurança nacional;
por relevante interesse público.
A exploração do domínio econômico, no Brasil, é livre. Isso não significa, no
entanto, liberdade plena, ou seja, livre de regulamentação do Estado. O artigo 174
da Constituição, aliás, não deixa margens às dúvidas em relação a isso. Veja: “Art.
174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
Como exemplo de regulações específicas, veja o setor de saúde, regulado pela
Agência Nacional de Saúde (ANS), o setor de telefonia, regulado pela Agência
Nacional de Telecomunicações (Anatel), ou o setor de energia elétrica, regulado
pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).
Note, no entanto, que a existência de uma agência reguladora para determinado
setor não significa que apenas este sofre a intervenção do Estado. A atividade
interventiva do Estado se faz por diversas maneiras, como mediante a utilização
da lei para criar tributos ou incentivos fiscais, ou de algumas estruturas públicas,
como bancos, para destinação de créditos que fomentem o crescimento de
determinadas atividades.
Ainda assim, há atividades que são monopolizadas pelo Estado brasileiro,
conforme previsão constitucional expressa do artigo 177:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das
atividades previstas nos incisos anteriores;
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IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados
básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de
conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o
comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas
sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art.
21 desta Constituição Federal.
Há uma ressalva no parágrafo primeiro do mencionado artigo, o qual permite que
a União contrate empresas públicas ou privadas para a execução das atividades
previstas nos incisos I a IV, de acordo com os limites estabelecidos pela legislação.
Isso não altera o fato, no entanto, de que tais atividades somente podem ser
executadas mediante o monopólio da União.
Em relação à ordem social, a Constituição prevê que ela possui o primado do
trabalho como base e o bem-estar e a justiça social como objetivo (art. 193). A
ordem social inclui a disciplina dos seguintesassuntos:
seguridade social (artigos 194 a 204);
educação, cultura e desporto (artigos 205 a 217);
ciência, tecnologia e inovação (artigos 218 a 219-B);
comunicação social (artigos 220 a 224);
meio ambiente (artigo 225);
família, criança, adolescente, jovem e idoso (artigos 226 a 230);
índios (artigos 231 a 232).
A seguridade social abrange três áreas fundamentais do Estado:
a saúde;
a previdência social;
a assistência social.
A saúde é prestada a todos, independente de prévia contribuição ou de condição
social. Ela é universal. A previdência social é prestada apenas aos que tenham com
ela previamente contribuído, ou para os dependentes destes. Já a assistência
social é prestada independente de prévia contribuição, mas somente aos mais
necessitados, conforme critérios estabelecidos pela legislação.
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O Brasil é um Estado Social. Isso significa que as prestações fornecidas pelo Estado
à sociedade são uma marca característica, diferente de outros Estados, nos quais
se constata uma pequena parcela de participação em relação à outorga de
prestações, sejam elas de caráter mínimo ou não.
Há Estados que são menos prestacionais que o Brasil, ou seja, que não fornecem
gratuitamente tantos benefícios, mas isso decorre de diferentes razões e,
principalmente da história de cada local. O artigo 6º da Constituição, por exemplo,
prevê o rol de direitos sociais assegurados aos brasileiros. Veja: “Art. 6º São
direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o
transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Na redação original da Constituição não constavam os direitos à moradia, à
alimentação e ao transporte, os quais foram inseridos por meio das Emendas n.º
26/2000, n.º64/2010 e n.º 90/2015, respectivamente. As três alterações reforçam o
caráter prestacional do Estado brasileiro, que age de modo a satisfazer as
necessidades dos cidadãos por meio de uma intensa participação do setor
público.
Figura 7 - A saúde é prestada a todos, independe de qualquer condição. Fonte: chippix, Shutterstock,
2018.
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O estudo do Direito Constitucional abrange a disciplina normativa de uma vasta
quantidade de assuntos, que vão desde a organização do Estado (mediante a
estruturação dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário) até a previsão de
uma extensa lista de direitos. 
Síntese
Concluímos o quarto Capítulo da disciplina Direito Constitucional. Agora, você
concluiu os estudos sobre o poder Judiciário. Você conheceu todos os
instrumentos do controle de constitucionalidade e também os remédios
constitucionais. Além disso, você estudou a ordem econômica e social e
identificou a quantidade de setores disciplinados pela Constituição. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar que o sistema principal de controle de constitucionalidade
também é integrado pela ação declaratória de constitucionalidade, pela
ação direta de inconstitucionalidade interventiva, pela ação direta de
inconstitucionalidade por omissão e pela arguição de descumprimento de
preceito fundamental;
aprender que a ação declaratória de constitucionalidade é uma ação de
sinal trocado em relação a ação direta de inconstitucionalidade, pois visa ao
objetivo oposto;
compreender que a ação direta de inconstitucionalidade interventiva possui
apenas um legitimado: o procurador-geral da República;
aprender que remédios constitucionais são soluções para a violação de
direitos previstos pela Constituição, ou seja, servem para “curar” o
desrespeito a direitos;
identificar que o habeas corpus serve para evitar ou remediar a violação ao
direito à liberdade;
aprender que o habeas data serve para que o cidadão obtenha acesso ou
imponha a retificação de dados pessoais que constem em bancos de dados
públicos ou de caráter público;
compreender que o mandado de segurança é um remédio constitucional
residual, que serve para proteger direitos não abrangidos pelo habeas corpus
ou pelo habeas data;
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entender que a ordem econômica brasileira está fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, objetivando assegurar a todos uma
existência digna, conforme os ditames da justiça social;
aprender que a ordem social brasileira abrange uma variedade de assuntos,
desde a seguridade social até a proteção dos índios .
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