AGENTE PF 2014 - Administração

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APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 1 
 
 
 
 
 
 
1 Noções de administração. 
1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da 
administração. 
1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 
1930; reformas administrativas; a nova gestão públi-
ca. 
1.3 Princípios e sistemas de administração federal. 
2 Processo administrativo. 
2.1 Funções da administração: planejamento, organi-
zação, direção e controle. 
2.2 Estrutura organizacional. 
2.3 Cultura organizacional. 
3 Administração financeira e orçamentária. 
3.1 Orçamento público. 
3.2 Princípios orçamentários. 
3.3 Diretrizes orçamentárias. 
3.4 SIDOR, SIAFI. 
3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios e 
dívida ativa. 
3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 
3.7 Suprimento de fundos. 
3.8 Restos a pagar. 
3.9 Despesas de exercícios anteriores. 
3.10 Conta única do Tesouro. 
4 Ética no serviço público: comportamento profissio-
nal, atitudes no serviço, organização do trabalho, 
prioridade em serviço. 
 
1 Noções de administração. 
1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica 
da administração. 
1.2 Evolução da administração pública no Brasil 
após 1930; reformas administrativas; a nova ges-
tão pública. 
1.3 Princípios e sistemas de administração fede-
ral. 
 
ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS 
A tarefa de administrar uma empresa -- planejar seus objetivos, mo-
bilizar os meios necessários para atingi-los e controlar os resultados 
obtidos -- tem sido considerada tradicionalmente mais uma arte ou uma 
qualificação adquirida pela experiência do que um conjunto de técnicas 
baseadas no conhecimento científico. No mundo contemporâneo, contu-
do, os administradores de empresas, se desejam permanecer atualiza-
dos, aproveitar todas as oportunidades e enfrentar a concorrência, de-
vem aplicar técnicas extremamente complexas, como a mercadologia, a 
análise financeira, a programação linear e outras que exigem sólida 
formação profissional e aprendizado permanente. 
 
Natureza e quadro jurídico da empresa 
Define-se uma empresa como um conjunto de pessoas e meios ma-
teriais cuja atividade é orientada para a produção de bens econômicos, 
isto é, bens ou serviços que satisfazem às necessidades humanas. 
 
Essa definição se aplica tanto às empresas capitalistas, próprias do 
sistema de livre mercado, que buscam a obtenção de lucro e decidem 
sua própria política econômica, quanto àquelas que atuam em um siste-
ma econômico coletivizado, e que têm como objetivo o cumprimento de 
metas impostas através de um plano traçado pelas autoridades econômi-
cas do estado. Mesmo nos países de economia de mercado existem 
empresas de propriedade pública, como é em geral o caso das redes de 
transporte urbano, das companhias estatais de petróleo etc., para as 
quais a obtenção de lucro pode ou não constituir o objetivo primordial. O 
que dá a uma instituição o caráter de empresa, seja qual for o sistema 
econômico e social em que esteja inserida, é sua atividade e não seu 
objetivo. Uma empresa é a combinação de bens materiais e de trabalho 
humano com a finalidade de produzir bens ou serviços. 
 
O conceito de empresa, surgido na área econômica, é de difícil a-
preensão do ponto de vista jurídico. Constituída por um conjunto de 
bens, regulado pelas normas do direito patrimonial, uma empresa é 
também uma reunião de pessoas. Trata-se, assim, de uma entidade de 
conteúdo econômico, ao mesmo tempo, social. Em consequência disso, 
aplicam-se ao campo empresarial diversos ramos da ciência jurídica, tais 
como o direito comercial, trabalhista etc. Por outro lado, a diversidade de 
formas que uma empresa pode assumir determina também as normas 
legais a ela aplicáveis. 
 
Direção e administração de empresas 
Quando a empresa é constituída de uma só pessoa, cabe a esta a 
determinação de objetivos e a escolha dos meios que serão empregados 
para sua consecução. Entretanto, de modo geral, as empresas se com-
põem de um grupo de indivíduos entre os quais alguns são responsáveis 
pela tomada de decisões. A questão se mostra mais complexa quando 
as contribuições das diversas pessoas que compõem a empresa não são 
iguais, e também porque umas contribuem, por exemplo, com capital e 
outras com trabalho. No mundo moderno a empresa é, na maior parte 
dos casos, uma associação de elementos muito heterogêneos, cujos 
interesses nem sempre coincidem, e podem mesmo mostrar-se diame-
tralmente opostos. Esses interesses estão normalmente submetidos a 
uma regulamentação jurídica muito complexa. Em consequência disso, 
surge a figura do diretor ou administrador de empresas, que pode ou não 
ser a pessoa que detém a maior parte do capital. 
 
Pode acontecer que a empresa, em seu processo de crescimento, 
alcance dimensões tais que os dirigentes da entidade perdem o controle 
sobre a totalidade de seus processos. Torna-se então manifesta a ne-
cessidade de adotar uma adequada política de descentralização, que 
aplique também à alta direção o princípio da divisão do trabalho. Todavi-
a, ocorre com frequência, sobretudo em empresas de tamanho médio ou 
em companhias familiares, cujo crescimento se dá com rapidez em 
determinadas circunstâncias, que a diretoria -- por inércia, desconfiança 
ou simples incapacidade de delegar um número cada vez maior de 
funções diretivas -- pretenda continuar controlando todo o processo 
empresarial. 
 
A incapacidade material de abranger todas essas funções dá origem 
a um verdadeiro gargalo, que pode prejudicar seriamente a tomada de 
decisões e outros aspectos da atividade empresarial. 
 
Funções de direção 
Os órgãos de direção da empresa têm a função específica, que só a 
eles compete, de determinar as políticas empresariais a curto e a longo 
prazo. Outra função da direção da empresa è a coordenação dos diferen-
tes setores. Uma empresa pode ser comparada a uma máquina grande e 
complexa, cujas peças devem se adaptar entre si de modo a atingir uma 
otimização de seu funcionamento geral. 
 
Para pôr em prática sua missão, a direção da empresa dispõe de di-
ferentes procedimentos que podem ser classificados como instrumentos 
de planejamento, de organização e de controle. 
 
Planejamento. Planejar é antecipar a forma em que se darão no futu-
ro determinados acontecimentos. Por meio do planejamento se estabele-
ce a ordem futura dos fatos que constituem o desempenho da empresa. 
Dessa maneira se assegura o funcionamento correto da entidade frente a 
interferências não previstas em seu processo produtivo. Pode-se consi-
derar o planejamento como um conjunto de decisões antecipadas ten-
dentes a guiar a empresa até seus objetivos. 
 
A forma de planejamento varia de acordo com o tipo de empresa. 
Existem setores produtivos em que as oscilações imprevistas do merca-
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 2 
do, a escolha de opções que implicam grandes riscos e outras circuns-
tâncias -- intrínsecas ou extrínsecas à empresa -- impõem um sistema de 
planejamento flexível, capaz de adaptar-se a qualquer momento a um 
ambiente em mutação. Por outro lado, há setores em que o planejamento 
deve ser muito rígido, com um grau bastante preciso de explicitação 
numérica dos resultados em cada uma das seções da empresa. É este 
habitualmente o caso das empresas estatais nos países de economia 
dirigida. 
 
O planejamento global da empresa deve ater-se, a curto prazo, às 
limitações que lhe impõe o setor mais fraco de todos os que constituem a 
entidade,adaptando o conjunto ao gargalo formado pelo referido setor. 
Assim, por exemplo, se a empresa tem diante de si um mercado de 
grandes possibilidades, mas sua capacidade de produção é insuficiente, 
o planejamento a curto prazo deverá tomar como referência essa capaci-
dade limitada de produção, já que as potencialidades comerciais não 
poderão ser utilizadas em sua totalidade pela falta de produtos para 
vender. A longo prazo, ao contrário, o objetivo do planejamento deverá 
ser a redução da distância entre o setor fraco e os demais elementos da 
empresa. No caso citado anteriormente, seria necessário planejar a 
compra de novas máquinas, a contratação de pessoal e a disposição 
adequada de todos os elementos essenciais, com o objetivo de evitar 
que a capacidade produtiva da empresa constitua um obstáculo para sua 
expansão comercial. 
 
Organização. A finalidade da organização é conseguir a maior eficá-
cia possível no conjunto de operações que compõem a atividade da 
empresa. Para isso, a direção deve definir as funções, obrigações e 
responsabilidades dos diversos cargos e níveis hierárquicos, tratando de 
evitar lacunas e superposições. Além disso é preciso elaborar a rede 
geral de informações da empresa, através da qual as ordens e diretrizes 
circulem da maneira mais fluente possível, desde os escalões superiores 
até os mais inferiores, enquanto os resultados e das informações referen-
tes ao controle fluem em sentido contrário. 
 
Graças à organização, as operações de caráter repetitivo se meca-
nizam, de forma a tornar dispensável um processo de reflexão particula-
rizado. Sua execução se faz automaticamente, com o consequente 
ganho de tempo e rendimento. 
 
A organização, quando bem imaginada e executada, deve permitir 
que a direção da empresa se ocupe exclusivamente das questões impor-
tantes. Os problemas menos relevantes se solucionam em níveis inferio-
res da estrutura, sem que a alta direção tenha que lhes dedicar seus 
esforços. O fato de que os diretores se vejam forçados a tomar decisões 
em assuntos de pouca importância denuncia falha na organização da 
empresa. 
 
O planejamento e a organização são dois fatores complementares: 
sem planejamento, uma empresa, apesar de perfeitamente organizada, 
não poderá funcionar adequadamente. Do mesmo modo, uma ideia, por 
melhor que seja, permanece parada na fase de planejamento se não 
houver uma organização adequada para levá-la a cabo. 
 
Princípios de organização empresarial 
Para a elaboração da estrutura organizacional correta de uma em-
presa é necessário considerar certos princípios, alguns de caráter geral e 
outros mais específicos. 
(1) Princípio da unidade de objetivos. A estrutura organizacional da 
empresa deve facilitar a contribuição de cada indivíduo, departamento ou 
órgão para atingir os objetivos da entidade. 
(2) Princípio da eficiência. A estrutura é eficiente se facilitar a conse-
cução dos objetivos com um mínimo de custos. 
(3) Amplitude da autoridade. A expressão "amplitude de autoridade" 
é empregada com referência ao número de subordinados sobre os quais 
um chefe exerce controle direto e efetivo. Quanto maior essa amplitude, 
isto é, quanto maior o número de subordinados diretos, mais difícil e, 
para o chefe, manter um controle eficaz sobre suas atividades. Por outro 
lado, se numa organização se restringe demais essa amplitude, cria-se 
um número excessivo de escalões hierárquicos e a informação que deve 
circular entre eles terá que percorrer vários passos sucessivos até che-
gar ao indivíduo que dela necessita. Isso provoca maior lentidão no 
processo decisório e se traduz em falta de eficácia. 
É preciso encontrar um ponto de equilíbrio, em que a amplitude de 
autoridade seja suficientemente pequena para permitir o controle dos 
subordinados e aberta o bastante para não obstar o fluxo de informações 
nos vários escalões da empresa. 
(4) Divisão e especialização do trabalho. Aplica-se aos casos de ta-
refas repetitivas e rotineiras, que são as mais frequentes no cotidiano de 
uma empresa. A divisão de trabalho entre vários indivíduos ou grupos, 
dedicados a atividades específicas, permite centralizar a atenção em um 
número menor de operações ou problemas, trazendo maior rendimento 
com o mesmo esforço. 
Ainda que se reconheça a conveniência da divisão do trabalho e a 
consequente especialização dos membros da empresa, deve-se conside-
rar que, levada essa prática além de certo limite, os resultados podem 
ser contraproducentes. De um lado surge o perigo de que a estrutura 
organizacional fique sobrecarregada, por tornar-se excessivamente 
complexa. De outro ângulo, é possível que o trabalhador venha a perder 
a sensação de realizar um trabalho útil, o que reduz sua motivação e faz 
diminuir a produtividade. 
(5) Unidade de comando. Um subordinado tem, em geral, um chefe 
do qual depende diretamente em seu trabalho. Na prática, contudo, é 
frequente o cruzamento dos fluxos de autoridade. Assim, por exemplo, o 
trabalhador de uma oficina depende de seu capataz, mas em questões 
referentes à disciplina pode estar subordinado ao chefe do pessoal. Em 
princípio, a unidade de comando significa que a organização deve estar 
disposta de modo tal que, em caso de conflito entre ordens emanadas de 
autoridades diferentes, fique clara a precedência de uma delas sobre as 
outras. 
(6) Autoridade e hierarquia. A autoridade consiste, nas palavras de 
Henri Fayol, no "direito de mandar e no poder de fazer-se obedecer". A 
par da autoridade se situa a responsabilidade; quem exerce a autoridade 
deve assumir a responsabilidade consequente. 
A hierarquia é uma estrutura dentro da qual cada indivíduo está subordi-
nado a outro e, por sua vez, tem outros indivíduos a ele subordinados. A 
função da hierarquia baseia-se na descentralização das diretrizes de 
trabalho, mediante a delegação de autoridade. Isso permite a transmis-
são descentralizada de ordens, em sentido descendente, e a centraliza-
ção das informações sobre os resultados, em sentido ascendente. 
 
Departamentalização da empresa. O princípio da hierarquia e da au-
toridade produz uma diferenciação vertical de atividades na empresa. O 
princípio da divisão e da especialização do trabalho estabelece, por sua 
vez, uma diferenciação horizontal. A conjunção de ambas as diferencia-
ções dá o perfil da estrutura organizacional. 
 
A departamentalização se refere à reunião das diversas atividades 
da empresa em seções, departamentos, setores etc. Esse agrupamento 
pode obedecer a diferentes critérios, dos quais o mais comum é o do 
agrupamento por funções. A departamentalização funcional se ajusta 
bem ao princípio da especialização e favorece o controle exercido pela 
alta direção da empresa. 
 
A departamentalização por produto é própria de empresas que fabri-
cam ou comercializam um grande número de artigos diferentes. Favore-
ce a diversificação da produção e o estabelecimento da administração 
por objetivos. Sua principal desvantagem em relação à departamentali-
zação funcional, reside numa maior dificuldade para exercer um controle 
eficaz sobre o conjunto da empresa. 
 
Existem muitos outros critérios de departamentalização: por áreas 
geográficas, por processos produtivos etc. É possível também adotar 
uma departamentalização mista, que obedeça de forma simultânea a 
diversos critérios. 
 
Coordenação de atividades. A departamentalização divide as ativi-
dades da empresa em grupos (departamentos). É preciso que haja 
coordenação e integração dessas atividades, de modo que todas elas se 
articulem adequadamente, visando atingir os objetivos da entidade. Para 
essa finalidade podem-se utilizar diversos procedimentos: o primeiro 
consiste na aplicação do princípio hierárquico, segundo o qual a integra-
ção se realiza mediante uma autoridade central, sistema que se mostramuito eficaz em organizações de pequeno tamanho. Em organizações de 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 3 
certa complexidade, o sistema hierárquico se mostra insuficiente e deve 
ser complementado com sistemas administrativos, que são procedimen-
tos formais que levam à realização automática do trabalho rotineiro de 
coordenação. 
 
Outro meio de coordenação é a criação de comissões, que são gru-
pos de pessoas, normalmente procedentes de diferentes seções ou 
departamentos, encarregadas de realizar em conjunto uma determinada 
tarefa. Por fim, a atuação, à margem da estrutura organizacional formal, 
de certas pessoas que agem como pontos de ligação facilita bastante a 
coordenação entre setores distintos de uma organização. 
 
Modelos comuns da estrutura organizacional 
A estrutura organizacional geralmente obedece a um dos três mode-
los básicos seguintes: linear, funcional ou matricial. A organização linear 
estará rigidamente fundamentada nos princípios da hierarquia e unidade 
de comando. Nela, cada subordinado obedece seu chefe imediato e não 
há comunicação direta entre os diferentes grupos ou departamentos. A 
coordenação se efetua exclusivamente por meio da escala hierárquica. 
 
A organização funcional é aquela que se propõe a estabelecer a de-
partamentalização por funções em todos os níveis da empresa. Nos 
casos em que se combinam numa mesma estrutura a organização 
funcional e uma organização orientada para a realização de projetos 
concretos, surge a chamada organização matricial. A característica 
determinante da organização matricial é a interação dos fluxos de autori-
dade: um deles, vertical, corresponde à organização funcional, o outro, 
horizontal, emana da autoridade técnica ou de projeto. 
 
Órgãos de assessoria. A designação órgão de assessoria, ou sim-
plesmente assessoria, engloba pessoas ou departamentos desprovidos 
de autoridade e que, portanto, não se encaixam no esquema linear 
senão como adjuntos a órgãos de comando, com os quais colaboram na 
tomada de decisões. 
 
Controle. O controle tem a finalidade de avaliar em que medida são 
atingidos os objetivos da empresa, localizar possíveis desvios e pôr em 
execução mecanismos que permitam sua correção. Quando se realiza 
depois de efetuada a tarefa, o controle se denomina realimentação. 
Também é possível estabelecer um controle de pré-alimentação, que se 
exerce sobre as variáveis que intervêm, no processo antes que este 
ocorra. 
 
Existem muitos tipos diferentes de controle nas empresas, ou, em 
sentido mais geral, nas organizações. O controle de qualidade determina 
se um produto preenche os requisitos prefixados. O controle integrado de 
gestão consiste no emprego de um conjunto de subsistemas de controle, 
que fiscalizam todos os aspectos da atividade empresarial e produzem 
periodicamente quadros de comando, quadros de pontos fracos e fortes, 
quadros comparativos com as demais empresas do setor etc., que refle-
tem o estado da empresa em dado momento. O chamado PPBS (Plan-
ning-Programming-Budgeting System, ou Sistema de Planejamento, 
Programação e Orçamento) é um sistema integrado de controle de 
programas e orçamentos, postos em prática pela primeira vez em 1961 
no Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Mais tarde esse siste-
ma se generalizou entre os órgãos do governo federal daquele país e 
também entre numerosas entidades públicas e empresas privadas. 
 
Evolução da administração de empresas 
Muitas atividades humanas que são hoje objeto de tratamento cientí-
fico passaram por uma fase inicial em que eram tidas como arte ou como 
conjunto de conhecimento empíricos, só adquiridos pela experiência 
individual. A atividade empresarial não escapou a essa regra. Até o início 
do século XX essa atividade era vista como uma habilidade especial ou 
decorrente da intuição de certas pessoas. 
 
Mais tarde, com o descobrimento das leis que regem o funcionamen-
to das empresas, multiplicaram-se em todo o mundo as instituições de 
ensino da administração. A análise operacional, a psicologia industrial, a 
mercadologia, a informática e a organização administrativa, entre outras, 
se tornaram disciplinas científicas cujo domínio é obrigatório para quem 
dirige as empresas. 
 
A chamada reciclagem, ou seja, a atualização permanente de co-
nhecimentos específicos, é hoje prática indispensável para os profissio-
nais da administração que desejam adaptar-se a novas técnicas e con-
ceitos. 
 
Organização científica do trabalho: Taylor 
O americano Frederick Winslow Taylor foi o primeiro a dar tratamen-
to científico aos problemas referentes à organização do trabalho. Na 
obra The Principles of Scientific Management (1911; Princípios de admi-
nistração científica) Taylor desenvolveu duas teses fundamentais, extraí-
das da análise de um grande número de casos, e sistematizou suas 
observações sobre o funcionamento de diversas empresas em seu país. 
 
O pensamento de Taylor foi elaborado em torno de três eixos princi-
pais. Em primeiro lugar está a distribuição das tarefas, a qual deve ser 
feita com extremo cuidado, estabelecendo-se diversos escalões interme-
diários entre a direção da empresa e o operário que realiza o trabalho 
material. Taylor examinou em minúcias a função de controladores, che-
fes de equipe etc., e propôs pela primeira vez um sistema de comunica-
ção interno para a empresa, de cima para baixo -- isto é, dos escalões 
superiores para os inferiores --, mediante instruções escritas, estudadas 
e preparadas com antecipação suficiente para a realização concreta das 
tarefas correspondentes. 
 
A segunda vertente básica do chamado taylorismo é o estudo deta-
lhado dos movimentos e tempos necessários para realizar as tarefas, 
divididas em seus componentes mais elementares. Assim, pode-se 
chegar a uma fórmula capaz de otimizar métodos e tempos, de modo 
que o trabalho seja realizado com menor esforço e maior velocidade 
possível. 
 
Intimamente relacionado com o anterior está o terceiro fator: o estu-
do das máquinas necessárias para o processo produtivo e sua localiza-
ção correta, com o objetivo de obter o máximo rendimento. 
 
As fórmulas de organização estabelecidas por Taylor tiveram êxito 
imediato. Rapidamente aplicadas pelas empresas nos anos que se 
seguiram à primeira guerra mundial, contribuíram para elevar considera-
velmente a produção geral do sistema. Entretanto, o taylorismo teve 
pouca influência além da organização material das oficinas. 
 
Fayol e o fayolismo. Quase ao mesmo tempo em que Taylor realiza-
va seus estudos nos Estados Unidos, surgiram na França os de Henri 
Fayol, engenheiro de minas. A análise de Fayol teve um enfoque oposto 
ao de Taylor. O autor francês dirigiu sua atenção à estrutura organizacio-
nal da empresa, começando pela cúpula desta. Distinguiu então seis 
diferentes classes de funções: técnica, comercial, financeira, de seguran-
ça, contábil, e administrativa. Destacou que a função de alta direção da 
empresa é quase exclusivamente administrativa e fixou princípios da 
administração, alguns dos quais já foram tratados aqui especificamente. 
As ideias de Fayol, que encarava o fenômeno empresarial sob uma ótica 
mais ampla que a de Taylor, tiveram grande repercussão e foram adota-
das inclusive por algumas administrações públicas europeias. Entretanto, 
como aconteceu com o taylorismo, as empresas privadas americanas 
passaram a pôr em prática as ideias de Fayol antes mesmo de suas 
congêneres da Europa. 
 
Nascimento da moderna sociologia industrial. As concepções taylo-
ristas e fayolistas (a chamada escola clássica de administração de em-
presas) partem de um princípio muitosimples no que diz respeito à 
psicologia do trabalhador: o comportamento do homem frente ao trabalho 
é guiado unicamente pelo interesse material. Por isso, para que o traba-
lhador renuncie a sua espontaneidade natural e se adapte ao trabalho 
como um mero prolongamento da máquina -- requisito imprescindível 
para se conseguir a maior produtividade possível -- é necessário dar-lhe 
um incentivo. Só há duas maneiras de se conseguir isso: mediante 
aumento dos salários ou melhoria das condições de trabalho, como por 
exemplo, a diminuição da jornada. 
 
Os fundamentos psicológicos do taylorismo começaram a cair por 
terra a partir das experiências levadas a cabo por uma equipe dirigida 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 4 
pelo australiano Elton Mayo nas oficinas da companhia Western Electric, 
no estado de Illinois, Estados Unidos, entre 1927 e 1932. 
 
Com a finalidade de melhorar a produtividade dos operários, e den-
tro da lógica plenamente racional da escola da organização científica do 
trabalho, foram estudadas as condições ideais de iluminação das ofici-
nas. Experimentaram-se vários tipos de iluminação, desde uma extre-
mamente fraca até outra bastante intensa, conseguindo-se melhora de 
produtividade em todos os casos. Esse resultado era imcompreensível 
do ponto de vista da organização científica do trabalho. Mayo e seus 
colaboradores demonstraram, contudo, que o aumento da produtividade 
não se devia a nenhuma causa material, mas sim à mudança ocorrida -- 
no momento da realização das experiências -- nas relações sociais entre 
a direção da empresa e os trabalhadores e, em consequência, à mudan-
ça entre os próprios trabalhadores. 
 
Depois de longos estudos, Mayo e sua equipe chegaram às seguin-
tes conclusões: (1) o comportamento do trabalhador não é simplesmente 
individual e deve ser apreciado dentro do contexto do grau ao qual ele 
pertence; (2) há outras formas de motivação para o trabalho, além da-
quelas reconhecidas pela escola clássica; (3) além da organização 
formal, estudada racionalmente pela escola clássica, existe uma organi-
zação informal -- redes de amizade, liderança pessoal etc. -- que afeta o 
funcionamento do grupo. 
 
As pesquisas realizadas por Mayo vieram a constituir a base da so-
ciedade industrial, desenvolvida sobretudo depois da segunda guerra 
mundial. Seu conhecimento é fundamental para a moderna administra-
ção de empresas. ©Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda. 
 
Administração 
A administração, também chamada gerenciamento (português 
brasileiro) ou gestão (português europeu) de empresas, é uma ciência 
humana fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas 
para disciplinar elementos de produção. A administração estuda 
os empreendimentos humanos com o objetivo de alcançar um resultado 
eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de forma sustentável e 
com responsabilidade social. 
A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a ser 
administrada ou gerida, ou seja, uma Entidade Social de pessoas e 
recursos que se relacionem num determinado ambiente, físico ou não, 
orientadas para um objetivo comum, estabelecido pela a 
empresa. Empresa, aqui significa o empreendimento, os esforços 
humanos organizados, feitos em comum, com um fim específico, um 
objetivo. As instituições (empresas) podem ser públicas, sociedades de 
economia mista ou privadas, com ou sem fins lucrativos. 
Administrar envolve a elaboração 
de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e laudos, em que é 
exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de 
Administração. 
A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com 
a Revolução Industrial levou os profissionais de outras áreas mais 
antigas e maduras a buscar soluções específicas para problemas que 
não existiam antes. Assim a aplicação de métodos de ciências diversas 
para administrar estes empreendimentos deu origem aos rudimentos da 
ciência da administração. 
Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida 
pessoal, que tem sua arte própria, porémempírica, com a gerência de 
uma instituição. A gerência de instituições requer conhecimento e 
aplicação de diversos modelos e técnicas administrativas, ao passo que 
a gerencia pessoal pode ser feita por pessoas sem qualificações 
adicionais. 
Desenvolvimento do conceito 
Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais 
aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, mas com 
uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia 
entre pessoas, estrutura e recursos. Diferencia-se das ciências puras por 
possuir um caráter prático de aplicação nas organizações. 
Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a técnica 
de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento 
humano, tais como: Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e 
Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a Informática, dentre outros 
diversos. 
Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito Privado 
criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da 
ciência da administração para funcionarem. 
Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o processo de 
dirigir ações que utilizam recursos para atingir objetivos. Embora seja 
importante em qualquer escala de aplicação de recursos, a principal 
razão para o estudo da administração é seu impacto sobre o 
desempenho das organizações. É a forma como são administradas que 
torna as organizações mais ou menos capazes de utilizar corretamente 
seus recursos para atingir os objetivos corretos". 
A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um 
conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de 
produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o 
objetivo de alcançar um resultado eficaz e retorno financeiro de forma 
sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em 
Administração sem falar em objetivos. Em síntese, o administrador é a 
ponte entre os meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e 
os fins (objetivos). Como elo entre os recursos e os objetivos de uma 
organização, cabe ao administrador combinar os recursos na proporção 
adequada e para isso é necessário tomar decisões constantemente num 
contexto de restrições, pois, nenhuma organização por melhor que seja 
dispõe de todos os recursos e também a capacidade de processamento 
de informações do ser humano é limitado. Administrar envolve a 
elaboração de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e 
laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às 
técnicas de Administração. A Administração se divide, modernamente, 
em cinco áreas: finanças, administrativo, marketing, vendas ou 
produção e recursos humanos . Alguns doutrinadores modernos inserem 
nessa divisão a TI (Tecnologia da Informação) e a P&D, ou seja, a 
Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. Pelo fato de a Administração ter 
diversas ciências como base, o administrador disputa seu espaço com 
profissional de diferente áreas. Em finanças, disputa espaço 
comeconomistas e contadores. Em marketing, disputa espaço 
com publicitários. Em produção, disputa espaço com engenheiros. Em 
recursos humanos, disputa espaço com psicólogos. 
A profissão de administrador é historicamente recente e foi 
regulamentada no Brasil em 9 de setembro de 1965, data em que se 
comemora o Dia do Administrador. A semana do Administrador instituída 
pelo Administrador Gaston Schwabacher, comemorada do dia 02 a 09 de 
setembro, onde são homenageando feitos administrativos com ética. 
Dando ênfase a um dos princípios filosóficoda Administração que é: “A 
Verdadeira Administração não visa lucro, visa bem estar social o lucro é 
mera consequência “. 
Os primeiros administradores profissionais (administrador 
contratado, que não é o dono do negócio) foram os que geriram as 
companhias de navegação inglesas a partir do século XVII. 
Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos 
em uma empresa é resultado, em grande parte, da atuação e da 
capacidade dos seus gerentes no seu papel de educadores.Cada 
superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os 
esforços dos seus subordinados para se desenvolverem". 
Funções administrativas 
Fayol foi o primeiro a definir as funções básicas do 
Administrador: planejar, organizar, coordenar, comandar econtrolar -
 POCCC. Atualmente, sobretudo com as contribuições da Abordagem 
Neoclássica da Administração, em que um dos maiores nomes é Peter 
Drucker, os princípios foram retrabalhados e são conhecidos como 
Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar (PODC). Ressalte-se, então, que 
destas funções as que sofreram transformações na forma de abordar 
foram "comandar e coordenar" que atualmente chama-se apenas Dirigir 
(Liderança). 
Atualmente, as principais funções administrativas são: 
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 Fixar objetivos (planejar); 
 Analisar: conhecer os problemas; 
 Solucionar problemas; 
 Organizar e alocar recursos (recursos financeiros e tecnológicos 
e as pessoas); 
 Comunicar, dirigir e motivar as pessoas (liderar); 
 Negociar; 
 Tomar as decisões (rápidas e precisas); 
 Mensurar e avaliar (controlar). 
O papel do administrador 
As funções do gestor foram, num primeiro momento, delimitadas 
como: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. No entanto, 
por ser essa classificação bastante difundida, é comum encontrá-la em 
diversos livros e até mesmo em jornais de forma condensada em quatro 
categorias. São elas: planejar, organizar, liderar e controlar. 
Planejar: "definir o futuro da empresa, principalmente, suas metas, 
como serão alcançadas e quais são seus propósitos e seus objetivos" , 
ou como "ferramenta que as pessoas e as organizações usam para 
administrar suas relações com o futuro. É uma aplicação específica do 
processo decisório." 
O planejamento envolve a determinação no presente do que se 
espera para o futuro da organização, envolvendo quais as decisões 
deverão ser tomadas, para que as metas e propósitos sejam alcançados. 
Organizar: pode-se constatar que [...] se fosse possível sequenciar, 
diríamos que depois de traçada(s) a(s) meta(s) organizacional (ais), é 
necessário que as atividades sejam adequadas às pessoas e aos 
recursos da organização, ou seja, chega a hora de definir o que deve ser 
feito, por quem deve ser feito, como deve ser feito, a quem a pessoa 
deve reportar-se, o que é preciso para a realização da tarefa. 
Logo, "organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de 
recursos em uma estrutura que facilite a realização de objetivos. O 
processo organizacional tem como resultado o ordenamento das partes 
de um todo, ou a divisão de um todo em partes ordenadas." 
Liderar: envolve influenciar as pessoas para que trabalhem num 
objetivo comum. "Meta(s) traçada(s), responsabilidades definidas, será 
preciso neste momento uma competência essencial, qual seja, a de 
influenciar pessoas de forma que os objetivos planejados sejam 
alcançados." 
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua 
interação com o meio ambiente que atua. 
Na gestão não basta apenas ser uma pessoa boa, é necessário que 
tenha nascido para vencer, vitória essa que está relacionada com a 
busca constante de desafios, com a coragem de mobilizar-se, de assumir 
seu papel diante de seus pares, de seus colaboradores e de seus 
supervisores. 
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua 
interação com o meio ambiente que atua. (muito bem mencionado) 
Falar de afetividade pode significar aderir a um sistema de gestão de 
pessoas de forma parcial. 
Quando se fala de gerir pessoas é importante ter em atenção ser 
competente, reconhecer competência e competências. 
Trabalhar ou liderar pessoas é uma tarefa árdua, em que mais 
depressa se detectam os fracassos do que os sucesso, já que no 
primeiro caso toda a empresa se poderá ressentir, no segundo, o mérito 
é geralmente assumido de forma solitária. 
Trabalhar com seres humanos exige conhecer, compreender para 
posteriormente se desenvolver. 
Para identificar competências há que conhecer muito bem a 
empresa e todos os seus colaboradores. Desta forma partimos para a 
implementação de todo um sistema organizado, planejado e formalizado 
com o objectivo de reter talentos, desenvolver as capacidades 
individuais, prever constrangimentos, e acima de tudo criar e gerir as 
oportunidades. Desta forma motivamos todos os intervenientes, gerimos 
as suas expectativas e potenciamos a produtividade. 
Liderar significa análise, responsabilidade e justiça. 
Maximiano ao invés de liderar, define o terceiro passo 
como executar, "o processo de execução consiste em realizar as 
atividades planejadas que envolvem dispêndio de energia física e 
intelectual" 
E por último controlar, que "estando a organização devidamente 
planejada, organizada e liderada, é preciso que haja um 
acompanhamento das atividades, a fim de se garantir a execução do 
planejado e a correção de possíveis desvios"(ARAÚJO, 170, 2004). 
Cada uma das características podem ser definidas separadamente, 
porém dentro da organização, são executadas em conjunto, ou seja, não 
podem ser trabalhados disjuntas. 
Princípios para um bom administrador 
 Saber utilizar princípios, técnicas e ferramentas administrativas; 
 Saber decidir e solucionar problemas; 
 Saber lidar com pessoas: comunicar eficientemente, negociar, 
conduzir mudanças, obter cooperação e solucionar conflitos; 
 Ter uma visão sistêmica e global da estrutura da organização; 
 Ser proativo, ousado e criativo; 
 Ser um bom líder; 
 Gerir com responsabilidade e profissionalismo; 
 Ter visão de futuro; 
 Ter empatia. 
Abordagem clássica da administração 
Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem 
pontos de divergências muito marcantes entre a Administração 
Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. 
Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol 
deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional 
do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos 
tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização 
dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que 
permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro 
lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em cinco 
funções (técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e 
administrativa), definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os 
quatorze princípios gerais da Administração e os cinco elementos 
da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a 
organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a 
organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem 
explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor 
técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença 
marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o 
operário poderia ter um supervisor para cada área, 
enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia 
que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também 
ressaltar os pontos de convergênciasentre as duas as teorias da 
Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo 
a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o 
mesmo objetivo (máxima eficiência). 
Teoria clássica da administração 
A Teoria Clássica da Administração (ou Fayolismo) é uma escola 
de pensamento administrativo idealizada pelo engenheiro francês Henri 
Fayol, a partir da década de 1910. Caracteriza-se pela ênfase na 
estrutura organizacional, pela visão do homem econômico e pela busca 
da máxima eficiência. Também é caracterizada pelo olhar sobre todas as 
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esferas da organização (operacionais e gerenciais), bem como na 
direção de aplicação do topo para baixo (da gerência para a produção). 
O modo como Fayol encarava a organização da empresa valeu à Teoria 
Clássica a impostação de abordagem anatômica e estrutural. 
Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor, Henri 
Fayol defendia princípios semelhantes na Europa, baseado em sua 
experiência na alta administração. Enquanto os métodos de Taylor eram 
estudados por executivos Europeus, os seguidores da Administração 
Científica só deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi 
publicada nos Estados Unidos. O atraso na difusão generalizada das 
ideias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento 
administrativo desconhecessem seus princípios. 
Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos 
incentivos materiais e salariais e a excessiva unidade de comando e 
responsabilidade. 
Fundamentos 
Henry Fayol era engenheiro de minas dedicou sua vida à empresas 
no setor de mineração. Chegou mesmo a recuperar a Compagnie 
Commantry Fourchambault et Decazeville da falência, quando assumiu o 
cargo de diretor geral da mesma. Creditava seu sucesso como 
administrador a um sistema de administração que é descrito 
em Administration Industrialle et Genéralle (Administração industrial e 
geral), publicado em 1916. Este sistema repousa sobre uma distinção 
das funções essenciais da empresa em seis categorias e as funções do 
administrador em cinco elementos. Além disso, enuncia 14 princípios 
gerais da administração, que refletem orientações gerais embutidas ne 
Funções da empresa 
Segundo Idalberto Chiavenato, Fayol procurou dividir qualquer 
empresa em seis funções básicas: 
1. técnicas, relacionadas com a produção de bens ou de serviços 
da empresa 
2. comerciais, relacionadas com a compra, venda e permutação 
3. financeiras, relacionadas com a procura e gerência de capitais 
4. segurança, relacionadas com a proteção e preservação dos 
bens e das pessoas 
5. contábeis, relacionadas com inventários, registros, balanços, 
custos e estatísticas 
6. administrativas, relacionadas com a integração das outras 
cinco funções[3] 
As funções administrativas coordenam as demais funções da 
empresa. 
Elementos da função administrativa 
 Planejar - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a 
forma como serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, 
desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a 
primeira das funções, já que servirá de base diretora à operacionalização 
 Organizar - É a forma de coordenar todos os recursos da 
empresa, sejam humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da 
melhor forma segundo o planejamento estabelecido. 
 Comandar - Faz com que os subordinados executem o que 
deve ser feito. Pressupõe que as relações hierárquicas estejam 
claramente definidas, ou seja, que a forma como administradores e 
subordinados se influenciam esteja explícita, assim como o grau de 
participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos 
definidos. 
 Coordenar/dirigir - A implantação de qualquer planejamento 
seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a 
empresa, almejando as metas traçadas. 
 Controlar - Controlar é estabelecer padrões e medidas de 
desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas são 
as mais compatíveis com o que a empresa espera. O controle das 
atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo 
ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas. 
Diferente dessas funções, hoje usa-se apenas: Planejar, Organizar, 
Dirigir ou Executar e Controlar. ( no lugar de Comandar e Coordenar) 
Uniram-se essas duas funções porque o objetivo é o mesmo. 
Princípios Básicos 
Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de 
forma complementar aos de Taylor: 
 Divisão do trabalho - Especialização dos funcionários desde o 
topo da hierarquia até os operários da fábrica, assim, favorecendo a 
eficiência da produção aumentando a produtividade. 
 Autoridade - Autoridade é todo direito dos superiores darem 
ordens que teoricamente serão obedecidas. Responsabilidade é a 
contrapartida da autoridade. Deve-se levar em conta o direito de dar 
ordens e exigir obediência, chegando a um bom equilíbrio entre 
autoridade e responsabilidade. 
 Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de 
trabalho válidas pra todos os funcionários. A ausência de disciplina gera 
o caos na organização. 
 Unidade de comando - Um funcionário deve receber ordens de 
apenas um chefe, evitando contra-ordens. 
 Unidade de direção - O controle único é possibilitado com a 
aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos 
objetivos. 
 Subordinação dos interesses individuais(ao interesse 
geral) - Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os 
interesses individuais. 
 Remuneração - Deve ser suficiente para garantir a satisfação 
dos funcionários e da própria organização. 
 Centralização (ou Descentralização) - As atividades vitais da 
organização e sua autoridade devem ser centralizadas. 
 Linha de Comando (Hierarquia) - Defesa incondicional da 
estrutura hierárquica, respeitando à risca uma linha de autoridade fixa. 
 Ordem - Deve ser mantida em toda organização, preservando 
um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar. 
 Equidade - A justiça deve prevalecer em toda organização, 
justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário à empresa. 
Direitos iguais. 
 Estabilidade dos funcionários - Uma rotatividade alta tem 
consequências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos 
funcionários. 
 Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de 
estabelecer um plano e cumpri-lo. 
 Espírito de equipe - O trabalho deve ser conjunto, facilitado 
pela comunicação dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo 
precisam ter consciência de classe, para que defendam seus propósitos 
Críticas sobre a Teoria Clássica 
 Obsessão pelo comando →Tendo como ótica a visão da 
empresa a partir da gerência administrativa, Fayol focou seus estudos na 
unidade do comando, autoridade e na responsabilidade. Em função 
disso, é visto como obcecado pelo comando. 
 A empresa como sistema fechado → A partir do momento em 
que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão 
empresarial, é difícil imaginar que a organização seja vista como uma 
parte isolada do ambiente. 
 Manipulação dos trabalhadores → Bem como a Administração 
Científica, fora tachada de tendenciosa, desenvolvendo princípios que 
buscavam explorar os trabalhadores. 
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 A inexistência de fundamentação científica das 
concepções → Não existe fundamentação experimental dos métodos e 
técnicas estudados por Fayol.Os princípios que este apresenta carecem 
de uma efetiva investigação, não resistindo ao teste de aplicação prática. 
Modelo burocrático da administração 
 Max Weber e a Burocracia 
De acordo com Chiavenato (2003, p. 254-255), na teoria 
administrativa, a abordagem estruturalista surgiu com o crescimento das 
burocracias, em uma perspectiva de análise que vai além dos fenômenos 
internos da organização, visão pela qual as escolas de até então se 
restringiam. Para Motta, essa abordagem sintetiza as teorias clássicas e 
as de relações humanas, porém ganhando novas dimensões que 
envolvem todas as variáveis da organização. 
Como afirma Chiavenato (2003), Max Weber foi o primeiro teórico 
dessa abordagem, que em uma análise voltada para a estrutura, 
acreditava que a burocracia era a organização por excelência. Segundo 
Motta (1975, p. 46), a preocupação de Weber está na racionalidade, 
entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma organização é 
racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era a forma 
mais eficiente de uma organização. Max Weber descreveu um tipo de 
estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das 
organizações formais. No entanto, como ressalta Maximiano (2000), 
Weber não definiu um modelo padrão para ser aplicado, apenas 
esquematizou as principais características da burocracia existente. 
Weber, como citado em Maximiano (2000, p. 88), ao sistematizar seu 
estudo da burocracia, começa com a análise dos processos de 
dominação ou autoridade. Para Weber, “a autoridade é a probabilidade 
de haver obediência dentro de um grupo determinado”. Ele distinguia três 
tipos de sociedade e autoridade, descritas a seguir. De acordo com 
Chiavenato (2003, p. 258-262), na sociedade tradicional (tribo, clã, 
família) predominava características conservacionistas, patriarcais e 
patrimonialistas; a autoridade que a preside é dita tradicional, na qual a 
obediência é justificada pela tradição, pelo hábito ou pelo costume. Na 
sociedade carismática (partidos políticos, grupos revolucionários, nações 
em revolução), onde geralmente existem características místicas, 
arbitrárias e personalísticas; a autoridade (carismática) que a preside é 
justificada pela influência de um líder detentor de qualidades que o 
destacam. As sociedades burocráticas (as grandes empresas, os 
estados modernos, os exércitos) são caracterizadas por predominar 
normas impessoais racionalmente definidas; o tipo de autoridade 
(burocrática, legal ou racional) é justificado pela técnica, pela justiça na 
lei e pela meritocracia. De acordo com Chiavenato (2003, p. 266-267), a 
burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens. 
Primeiramente, devido a sua racionalidade, o que significa dizer que 
procura os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A 
precisão com que cada cargo é definido proporciona o conhecimento 
exato de cada responsabilidade. Como as atividades são organizadas 
em rotinas e realizadas metodicamente, e, consequentemente, tornam-se 
previsíveis, acaba por conduzir a confiabilidade entre as pessoas, 
evitando, assim o atrito entre elas. A rapidez nas decisões, obtida pela 
tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade de rotinas e 
regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. A 
facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de 
seleção apenas por competência técnica garantem a continuidade do 
sistema burocrático, e este último evita o nepotismo. O trabalho é 
profissionalizado, assim os funcionários são treinados e especializados 
pelo seu mérito, trazendo benefícios para as organizações. Como 
descrito por Chiavenato (2003, p. 268), o tipo ideal de burocracia 
weberiana tinha como uma das características a previsibilidade do seu 
funcionamento contribuindo para a obtenção de maior eficiência 
organizacional. Porém, autores como Merton, encontraram limitações na 
obra de Weber, partindo para uma análise crítica da realidade descrita 
por ele. Para Merton não existe uma organização completamente 
racional, como proposto por Weber. Até porque, o tipo ideal de 
burocracia tendia a ser modificado pelos homens. Merton notou que a 
burocracia leva também a consequências imprevistas que conduzem às 
ineficiências e às imperfeições, e estas por sua vez, são enfatizadas e 
exageradas pelos leigos. A esse fenômeno, Merton denomina de 
disfunções da burocracia, que serão descritas a seguir, segundo 
Chiavenato (2003), como internalização das regras e apego aos 
regulamentos, excesso de formalismo e de papelório, resistência às 
mudanças e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o 
público. 
 
Segundo Weber (1946) a autoridade racional-legal prevalece nas 
sociedades ocidentais e apresenta o modelo para todas as sociedades. 
Este modelo, também chamado burocrático, caracteriza-se pelos 
seguintes elementos: 
 A lei representa o ponto de equilíbrio último, ao qual se devem 
reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de 
normas gerais e abstratas; 
 A burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo 
o princípio da hierarquia. As relações hierárquicas entre superiores e 
subordinados são preenchidas por cargos de direção e chefia e cargos 
subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e 
a subordinação sejam plenamente assimiladas e realizadas; 
 A avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da 
competência técnica. Daí a exigência de exames, concursos e diplomas 
como instrumentos de base à admissão e promoção; 
 As relações informais não têm razão de existir. O funcionário 
burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele um 
comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com 
exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas; 
 O funcionário recebe regularmente um salário, não determinado 
pelo trabalho realizado, mas segundo as funções que integram esse 
trabalho e o tempo de serviço; 
 O funcionário burocrata não é proprietário do seu posto de 
trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente 
independentes e separados da posse privada dos meios de produção da 
organização onde trabalha; 
 A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego 
fixo e uma carreira regular; 
 O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários 
burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das 
suas tarefas e trabalho. 
Weber concebeu a Teoria da Burocracia para tornar a organização 
eficiente e eficaz, garantindo rapidez; racionalidade; homogeneidade de 
interpretação das normas; redução dos atritos e discriminações; 
padronização da liderança (decisões iguais em situações iguais) e o 
alcance dos objetivos. A burocracia busca amenizar as consequencias 
das influências externas à organização, harmonizar a especialização dos 
seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se atingir 
os objetivos organizacionais, através da competência e eficiência, sem 
considerações pessoais. 
Teoria geral de sistemas 
A teoria geral de sistemas (também conhecida pela sigla, T.G.S.) 
surgiu com os trabalhos do biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy, 
publicados entre 1950 e 1968. 
A T.G.S. não busca solucionar problemas ou tentar soluções 
práticas, mas sim produzir teorias e formulações conceituais que possam 
criar condições de aplicação na realidade empírica. Os pressupostos 
básicos da T.G.S. são: 
 Existe uma nítida tendência para a integração nas várias 
ciências naturais e sociais; 
 Essa integração parece orientar-se rumo a uma teoria dos 
sistemas; 
 Essa teoria de sistemas pode ser uma maneira mais abrangente 
de estudar os campos não físicos do conhecimento científico, 
especialmente as ciências sociais; 
 Essa teoria de sistemas, ao desenvolver princípios unificadores 
queatravessam verticalmente os universos particulares das diversas 
ciências envolvidas,aproxima-nos do objetivo da unidade da ciência; 
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 Isso pode levar a uma integração muito necessária da educação 
científica. 
A importância da TGS é significativa tendo em vista a necessidade 
de se avaliar a organização como um todo e não somente em 
departamentos ou setores. O mais importante ou tanto quanto é a 
identificação do maior número de variáveis possíveis, externas e internas 
que, de alguma forma, influenciam em todo o processo existente na 
Organização. Outro fator também de significativa importância é o feed-
back que deve ser realizado ao planejamento de todo o processo. 
Teoria dos sistemas começou a ser aplicada a administração 
principalmente em função da necessidade de uma síntese e uma maior 
integração das teorias anteriores (Científicas e Relações Humanas, 
Estruturalista e Comportamental oriundas das Ciências Sociais) e da 
intensificação do uso da cibernética e da tecnologia da informação nas 
empresas. 
Os sistemas vivos, sejam indivíduos ou organizações, são 
analisados como “sistema abertos”, mantendo um continuo intercâmbio 
de matéria/energia/informação com o ambiente. A Teoria de Sistema 
permite reconceituar os fenômenos em uma abordagem global, 
permitindo a inter-relação e integração de assuntos que são, na maioria 
das vezes, de natureza completamente diferentes. 
Tipos de sistemas 
Há uma grande variedade de sistemas e uma ampla gama de 
tipologias para classificá-los, de acordo com certas características 
básicas. 
 Quanto a sua constituição: 
 Físicos ou concretos: quando compostos de equipamento, de 
maquinaria e de objetos e coisas reais 
(equipamento, objetos, hardware); 
 Abstratos ou conceituais: quando compostos por conceitos, 
planos, hipóteses e ideias que muitas 
vezes só existem no pensamento das pessoas (conceitos, planos, ideias, 
software). 
Na realidade, há uma complementaridade entre sistemas físicos e 
abstratos: os sistemas físicos precisam de um sistema abstrato para 
funcionar, e os sistemas abstratos somente se realizam quando 
aplicados a algum sistema físico. 
 Quanto a sua natureza: 
 Fechados: não apresentam intercâmbio com o meio ambiente 
que os circunda, sendo assim não recebem 
nenhuma influencia do ambiente e por outro lado não influenciam. Não 
recebem nenhum recurso externo 
e nada produzem que seja enviado para fora. 
 Ex: A matemática é um sistema fechado, pois não sofrerá 
nenhuma influência do meio 
ambiente, sempre 1+1 será 2. 
 Abertos: são os sistemas que apresentam relações de 
intercâmbio com o ambiente, por meio de 
entradas e saídas. 
Os sistemas abertos trocam matéria, energia e informação 
regularmente com o meio ambiente. São eminentemente adaptativos, 
isto é, 
para sobreviver devem reajustar-se constantemente as condições do 
meio. 
 A organização como um sistema aberto 
As organizações são por definição sistemas abertos, pois não 
podem ser adequadamente compreendidas de forma isolada, mas sim 
pelo inter-relacionamento entre diversas variáveis internas e externas, 
que afetam seu comportamento. Tal como os organismos vivos, as 
organizações têm seis funções primárias ou principais, que mantêm 
estreita relação entre si, mas que podem ser estudadas individualmente. 
Funções primárias das organizações: 
a) Ingestão: as organizações adquirem ou compram materiais para 
processá-los de alguma maneira. Para assistirem outras funções, como 
os organismos vivos que ingerem alimentos para suprirem outras 
funções e manter a energia. 
b) Processamento: no animal, a comida é transformada em energia 
e suprimento das células. Na organização, a produção é equivalente a 
esse ciclo animal. Os materiais são processados havendo certa relação 
entre entradas e saídas no qual o excesso é o equivalente a energia 
necessária para a sobrevivência da organização (transformação em 
produtos). 
c) Reação ao ambiente: o animal reage frente as mudanças 
ambientais para sua sobrevivência. Ele deve adaptar-se as mudanças. 
As organizações também reagem ao ambiente, mudando seus materiais, 
consumidores, empregados e recursos financeiros. As alterações podem 
efetuar-se nos produtos, no processo ou na estrutura. (As mudanças 
ocorrem face ao que o mercado demanda). 
d) Suprimento das partes: os participantes da organização são 
supridos, não só do significado de suas funções, mas também de dados 
de compras, produção, vendas ou contabilidade, e são recompensados 
principalmente sob a forma de salários e benefícios. 
e) Regeneração das partes: as partes do organismo perdem sua 
eficiência, adoecem ou morrem e devem ser regenerados ou recolocados 
no sentido de sobreviver no conjunto. Os membros das organizações 
também podem adoecer, aposentar-se, desligar-se da firma ou então 
morrer. As máquinas podem tornar-se obsoletas. Ambos os homens e 
máquinas devem ser mantidos ou recolocados – manutenção e 
substituição. 
f) Organização: administração e decisão sobre as funções; 
 Principais características das organizações 
a) Comportamento probabilístico: as organizações são sempre 
afetadas pelas variáveis externas. O ambiente é potencialmente sem 
fronteiras e inclui variáveis desconhecidas e incontroladas. Por outro lado 
as consequências dos sistemas sociais são probabilísticas e não-
determinadas. O comportamento humano nunca é totalmente previsível. 
As pessoas são complexas, respondendo a muitas variáveis. Por esta 
razão a administração não pode esperar que os consumidores, 
fornecedores, tenham um comportamento previsível e de acordo com 
suas expectativas. – sistema social num ambiente sem fronteiras, 
complexo e nem sempre previsível; 
b) Parte de uma sociedade maior: as organizações são vistas 
como sistemas dentro de sistemas. Os sistemas são complexos de 
elementos colocados em interação. Essas interações entre os elementos 
produzem um todo que não pode ser compreendido pela simples 
investigação das várias partes tomadas isoladamente. – ajuste constante 
entre grupos internos e externos, como estudado mais propriamente na 
Sociologia, Antropologia ou Economia (econômico e cultural); 
c) Interdependência entre as partes: uma organização não é um 
sistema mecânico, no qual uma das partes pode ser mudada sem um 
efeito concomitante sobre as outras. Em face da diferenciação das partes 
provocadas pela divisão do trabalho, as partes precisam ser 
coordenadas por meio de integração e de trabalho. As interações 
internas e externas do sistema refletem diferentes escalões de controle e 
da autonomia. Uma variedade de subsistema deve cumprir a função do 
sistema e as suas atividades devem ser coordenadas. – divisão de 
trabalho, coordenação, integração e controle; 
d) Homeostasia versus adaptabilidade: a homeostasia(auto 
regulação) garante a rotina e a permanência do sistema, enquanto a 
adaptabilidade leva a ruptura, à mudança e à inovação. Rotina e ruptura. 
Estabilidade e mudança. Ambos os processos precisam ser levados a 
cabo pela organização para garantir a sua viabilidade. – tendência a 
estabilidade e equilíbrio X tendência ao atendimento de novos padrões; 
e) Fronteiras ou limites: é a linha imaginária que serve para marcar 
o que está dentro e o que está fora do sistema. Nem sempre a fronteira 
de um sistema existe fisicamente. –fronteiras permeáveis- sobreposições 
e intercâmbios com os sistemas do ambiente; 
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f) Morfogênese – capacidade de se modificar, de determinar o 
crescimento e as formas da organização, de se corrigir e de obter novos 
e melhores resultados; 
g) Resiliência - capacidade de o sistema superar o distúrbio imposto 
por um fenômeno externo. As organizações, como sistemas abertos, 
apresentam a capacidade de enfrentar e superar perturbações externas 
provocadas pela sociedade sem que desapareça seu potencial de auto-
organização; 
h) Sinergia - esforço simultâneo de vários órgãos que provoca um 
resultado ampliado. A soma das partes é maior do que o todo (2 + 2 = 5 
ou mais); 
i) Entropia - consequência da falta de relacionamento entre as 
partes de um sistema, o que provoca perdas e desperdícios. É um 
processo inverso a sinergia, a soma das partes é menor que o todo (2 + 
2 = 3). A entropia leva o sistema à perda de energia, decomposição e 
desintegração. 
 Direito e Teoria dos Sistemas 
Para aplicação da Teoria Geral dos Sistemas no âmbito do Direito, 
pode-se apontar Claus-Wilhelm Canaris como uma doutrina que pode 
ofertar, sinteticamente, as diversas possibilidades que o tema apresenta 
no Direito contemporâneo. Para tanto vide seu Pensamento Sistemático 
e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, em tradução portuguesa 
(Calouste Gulbenkian) efetivada pelo eminente Prof. Menezes Cordeiro. 
São diversas Escolas que se valem das noções de sistema, como no 
caso de Canaris e a Escola do Pensamento Sistemático, como também 
de Niklas Luhmann e sua visão autopoiética em um Pensamento 
Sistêmico, que também é central para o início da corrente sistêmica na 
Sociologia moderna. Mesmo escolas de base oitocentista, como a Escola 
da Exegese e a Pandectista, também dialogam com as esferas de 
sistemas e suas teorias. 
No direito civil-constitucional, matrizes contemporâneas começam a 
trabalhar com a teoria do caos, dialógica e teoria da complexidade, a 
partir da teoria dos sistemas e da cibernética. 
Resumindo: 
Abordagem clássica da administração 
Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem 
pontos de divergências muito marcantes entre a Administração 
Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. 
Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol 
deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional 
do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos 
tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização 
dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que 
permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro 
lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em seis funções 
(técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e administrativa), 
definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os quatorze princípios 
gerais da Administraçãoe os cinco elementos 
da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a 
organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a 
organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem 
explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor 
técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença 
marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o 
operário poderia ter um supervisor para cada área, 
enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia 
que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também 
ressaltar os pontos de convergências entre as duas as teorias da 
Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo 
a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o 
mesmo objetivo (máxima eficiência 
A teoria da burocracia foi incorporada à teoria geral da administra-
ção por volta dos anos 1940 (a partir da tradução da obra de Max We-
ber pelo sociólogo norte-americano Talcott Parsons) em função dos 
seguintes fatores: 
1 - a fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Te-
oria das Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem 
global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; 
2 - a necessidade de um modelo de organização racional capaz de 
caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como, o comportamento 
dos membros dela participantes, é aplicável não somente à fábrica, mas 
a todas as formas de organização humana e principalmente às empre-
sas; 
3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a 
exigir modelos organizacionais bem mais definidos; 
4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da desco-
berta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. 
O termo Burocracia é originário da fusão do termo latino burrus com 
o termo francês bure. A união dessas duas partículas criou a pala-
vra bureau, usada inicialmente para definir um tipo de tecido escuro que 
era utilizado para cobrir as escrivaninhas de repartições públicas. Mais 
tarde, o termo bureau passou a ser utilizado para designar o escritório 
como um todo. O uso preciso da palavra Burocracia foi utilizado pela 
primeira vez por um ministro francês do século XVIII chamado Jean-
Claude Marie Vincent, que fez o uso do termo em fran-
cês bureaucratie de maneira crítica e debochada para se referir às repar-
tições públicas. Jean-Claude criou um neologismo recuperando a partícu-
la latina burrus e acrescentando a partícula grega krátos para formar o 
novo termo significando o exercício do poder por funcionários de escritó-
rios. 
Abordagem sistêmica é uma metodologia que busca conjugar con-
ceitos de diversas ciências a respeito de determinado objeto de pesqui-
sa. É baseada na idéias de um determinado objeto de estudo possui 
diversas dimensões e facetas que podem ser estudadas e entendidas 
por diversas ciências e que conceitos e princípios emanados de diferen-
tes ciências podem ser empregados no estudo e compreensão de deter-
minado fenômeno ele. 
Administração publica no Brasil após 1930 – reformas 
e a nova gestão pública 
Prof. Wagner Rabello Jr. 
2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 
1930 
Agora vamos analisar a administração pública brasileira a partir da 
paradigmática década de 1930. Assim, vamos ter o primeiro contato com 
o tema das reformas administrativas. 
Para fazer a análise da evolução da administração pública, dividiremos o 
período de tempo (a partir de 1930), analisando cada fase separadamen-
te, porém verificando eventuais relações entre elas, pois é desta forma 
que as bancas costumam cobrar em provas, ou seja, conceitos isolados 
e/ou entrelaçados. 
Os períodos foram divididos da seguinte forma: 
• 1930/45 – Burocratização da Era Vargas 
• 1956/60 – A administração paralela de JK 
• 1967 – A reforma militar (Dec. Lei 200) 
• 1988 – A administração pública na nova Constituição 
• 1990 – O governo Collor e o desmonte da máquina pública 
• 1995/2002 – O gerencialismo da Era FHC 
• Nova Administração Pública (New Public Management) 
3. A REFORMA BUROCRÁTICA DA DÉCADA DE 1930 
A burocracia está no horizonte da administração pública que se consolida 
e atualiza. Se esse movimento se deu de forma lenta e superficial nos 
primeiros 100 anos de história do Brasil independente, ele vai encontrar 
seu ponto de inflexão e aceleração na Revolução de 1930. (Frederico 
Lustosa da Costa) 
O Brasil, assim como boa parte do mundo, entrou a década de 1930 sob 
o crivo de uma grande recessão, oriunda, em boa parte, da quebra da 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 10 
Bolsa de Valores de Nova Yorque, em 1929. Não obstante, o patrimonia-
lismo reinavapraticamente absoluto em nossas terras. 
Partindo, principalmente, dessas duas perspectivas, Frederico Lustosa 
afirma que: 
O sucesso do New Deal, política de intervenção do Estado na economia 
americana para recuperar sua dinâmica de crescimento, levava a pensar 
que ela também seria possível e desejável para promover o crescimento 
das economias periféricas. 
O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, esta-
belecendo barreiras alfandegárias, construindo infra-estruturas, criando 
subsídios e incentivos e oferecendo crédito. Esse papel supunha não só 
a capacidade de gerar poupança interna para participar da formação 
bruta de capital como também um elevado grau de intervenção na eco-
nomia, em particular, e na vida social em geral. Estavam lançadas as 
bases do modelo de crescimento e do Estado intervencionista brasileiro. 
Mantendo a política de proteção às matérias-primas exportadas, o go-
verno lançou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentis-
ta, criando as bases necessárias da industrialização — a infra-estrutura 
de transporte, a oferta de energia elétrica e a produção de aço, matéria-
prima básica para a indústria de bens duráveis. Mais do que isso, assu-
miu papel estratégico na coordenação de decisões econômicas. Para 
tanto, teve que aparelhar-se. 
As velhas estruturas do Estado oligárquico, corroídas pelos vícios 
do patrimonialismo, já não se prestavam às novas formas de inter-
venção no domínio econômico, na vida social e no espaço político 
remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administra-
ção pública. 
Assim, sob o impulso de superação do esquema clientelista e anárquico 
de administração oligárquica, o governo de Getúlio Vargas iniciou uma 
série de mudanças que tinham pelo menos duas vertentes principais 
(Lima Junior, 1998): 
 estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos 
efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e subsidiariamente 
promover uma alavancagem industrial; 
 promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da 
padronização, normatização e implantação de mecanismo de controle. A 
partir de 1937, promoveu uma série de transformações no aparelho de 
Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento. 
Nesse período foram criados inúmeros organismos especializados e 
empresas estatais. “Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; 
 
entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações” (Lima Júnior, 1998:8). Até 
1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, foram 
criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor produtivo, entre elas a 
Companhia Vale do Rio Doce, hoje uma gigante da mineração, e a 
Companhia Siderúrgica Nacional, ambas já privatizadas. 
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Depar-
tamento Administrativo do Serviço Público, “o líder inconteste da 
reforma e, em grande parte, seu executor” (Wahrlich, 1974:29). O Dasp 
foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar 
a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso 
público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionali-
zação de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. O 
Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de adaptar as normas 
vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção. 
Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no 
modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a 
organização do serviço civil americano. Estava voltada para a adminis-
tração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estru-
turas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A 
ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administra-
ção em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades 
substantivas. 
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro 
esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação 
deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasilei-
ro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centrali-
zação, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a sepa-
ração entre o público e o privado. Visava constituir uma administração 
pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na 
condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, 
baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um 
forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os 
grupos sociais ascendentes — a nova burguesia industrial e o operariado 
urbano (Marcelino, 1987). 
Luiz Carlos Bresser Pereira, de forma mais breve, revela que “no Brasil, 
o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. 
Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o 
Estado 
assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de 
bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por 
Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um 
processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras 
carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma 
de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública 
burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo 
moderno no país”. 
Em relação à reforma burocrática, acabamos de ver os pontos mais 
importantes de tal acontecimento. Antes de passarmos a segunda gran-
de reforma do século passado (decreto-lei 200 de 1967), vamos verificar 
as mini reformas ocorridas nas décadas de 50 e 60. 
Administração paralela: governo JK 
Foi Maria Victoria Benevides quem cunhou a expressão “administração 
paralela”. Essa “administração paralela” era formada principalmente por 
Grupos de trabalho e Grupos Executivos. Os primeiros eram ligados ao 
Conselho de Desenvolvimento e atuavam na preparação de projetos de 
leis e decretos, segundo os objetivos do Plano de Metas. Os Grupos 
Executivos eram compostos de administradores do Estado e represen-
tantes das empresas privadas - geralmente técnicos - que aprovavam os 
projetos elaborados pelos Grupos de Trabalho. 
Esses Grupos de Trabalho eram criados por decreto e tinham auto-
nomia orçamentária e para recrutamento de pessoal, os Grupos de 
Trabalho ficavam fora das injunções políticas, tão comuns em 
outros órgãos do Estado. 
A utilização dessa “administração paralela” por JK tinha pelo menos três 
objetivos: 
 Racionalizar as ações do Estado brasileiro na área econômica facilitan-
do a implementação do Plano de Metas 
 Libertar o governo da política clientelística de empregos, já que os 
órgãos eram criados pelo presidente e tinham autonomia orçamentária 
 E por último cooptar os militares, colaborando para a preservação da 
estabilidade política do período. 
O professor Frederico Lustosa faz a seguinte análise desse período: 
Depois de um tumultuado período de transição de mais de um ano, com 
golpes, contragolpes, a eleição e a tentativa de impedimento da posse do 
eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. 
Seu Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro seto-
res-chave: energia, transporte, indústria pesada e alimentação. 
Propugnava a industrialização acelerada, apoiada na associação entre 
capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens durá-
veis, dando prioridade à indústria automobilística e ao transporte rodoviá-
rio. Seu lema era a realização de “50 anos em cinco” e a meta símbolo 
era a construção da nova capital do país, Brasília (Mendonça, 1990:335). 
Era uma fase de grande euforia e de afirmação nacionalista.Do ponto de vista institucional, a década que vai de 1952 a 1962 foi 
marcada pela realização de estudos e projetos que jamais seriam imple-
mentados. A criação da Cosb (Comissão de Simplificação Burocráti-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 11 
ca) e da Cepa (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), 
em 1956, representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas 
reformas globais. 
A primeira (Cosb) tinha como objetivo principal promover estudos 
visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das 
atribuições de cada órgão ou instituição e da delegação de competên-
cias, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da prestação de 
contas das autoridades. 
A Cepa teria a incumbência de assessorar a presidência da República 
em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa. 
Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administra-
ção direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos 
ditames de normas rígidas e controles, e a administração descentralizada 
(autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de 
maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem 
concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks espe-
cializados, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. 
Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas 
para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o 
núcleo central da administração. De acordo com Lima Júnior (1998:10) a 
administração do plano de metas foi executada, em grande medida, fora 
dos órgãos administrativos convencionais. A coordenação política das 
ações se fazia através dos grupos executivos nomeados diretamente 
pelo presidente da República. 
Comissão Amaral Peixoto 
Já na década de 60, o governo João Goulart criou a Comissão Amaral 
Peixoto, cuja missão era realizar estudos para que fosse arquitetada uma 
nova grande reforma administrativa. Seu principal objetivo era promover 
“uma ampla descentralização administrativa até o nível do guichê, além 
de ampla delegação de competência” (Marcelino, 1988:41). Mas... veio o 
golpe militar de 1964. 
Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto 
de lei elaborado pela Comissão Amaral Peixoto para reexame do assunto 
por parte do Poder Executivo. Instituiu a Comestra (Comissão Especi-
al de Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro 
extraordinário para o planejamento de coordenação econômica, com o 
objetivo de proceder ao “exame dos projetos elaborados e o preparo de 
outros considerados essenciais à obtenção de rendimento e produtivida-
de da administração federal” (Wahrlich, 1974:44). 
Do trabalho dessa comissão e das revisões que se seguiram em âmbito 
ministerial resultou a edição do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 
1967, o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da 
administração federal. Esse dispositivo legal era uma espécie de lei 
orgânica da administração pública, fixando princípios, estabelecendo 
conceitos, balizando estruturas e determinando providências. O Decreto-
Lei n. 200 se apoiava numa doutrina consistente e definia preceitos 
claros de organização e funcionamento da máquina administrativa. 
Segundo Frederico Lustosa: 
Embora tenha havido avanços isolados durante os governos de Getúlio 
Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart, o que se 
observa é a manutenção de práticas clientelistas, que negligenciavam a 
burocracia existente, além da falta de investimento na sua profissionali-
zação. A cada desafio surgido na administração do setor público, decor-
rente da própria evolução socioeconômica e política do país, a saída 
utilizada era sempre a criação de novas estruturas alheias à administra-
ção direta e o conseqüente adiamento da difícil tarefa de reformulação e 
profissionalização da burocracia pública existente (Torres, 2004:151). 
Todas as iniciativas anteriormente descritas, como a criação dessas 
comissões, mesmo que não tenham sido implementadas, não deixaram 
de inaugurar uma nova visão na administração pública com a introdução 
de conceitos, diretrizes e objetivos mais racionais, que serviriam de base 
para futuras reformas no aparato administrativo brasileiro. Na verdade, 
algumas das grandes inovações introduzidas pela reforma de 1967 
estavam consignadas nos relatórios da Cosb, da Cepa e, sobretudo, 
da Comissão Amaral Peixoto, conforme exaustivamente documen-
tado por Beatriz Wahrlich (1974:30-41). 
De fato, o ministério extraordinário para a reforma administrativa elabo-
rou quatro projetos que nunca conseguiram aprovação no Congresso, 
mas alguns especialistas no assunto afirmam que foi a partir deles que 
se concebeu o Decreto-Lei n. 200, de 1967. 
4. REFORMA DO PERÍODO MILITAR: DECRETO-LEI 200/1967 
A reforma realizada pelos militares possuía 5 pilares básicos: 
  o planejamento (princípio dominante); 
  a expansão das empresas estatais (sociedades de economia 
mista e empresas públicas), bem como de órgãos indepen-
dentes (fundações públicas) e semi-independentes (autar-
quias); 
  a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do 
mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras; 
 diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos; 
 o reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministé-
rios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e Co-
mércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa-
ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comu-
nicações, Exército, Marinha e Aeronáutica. 
Para Frederico Lustosa, o decreto lei n. 200: 
Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pública deveria se 
guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, da descentrali-
zação, da delegação de competência e do controle. 
Em segundo, estabelecia a distinção entre a administração direta — os 
ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao presidente da 
República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentralizados — 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indi-
cando os órgãos de assistência imediata do presidente da República e 
distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, 
militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns 
aos diversos ministérios. 
Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, 
orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria 
e serviços gerais. 
Em quinto, definia as bases do controle externo e interno. 
Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação 
de cargos. 
E finalmente, estatuía normas de aquisição e contratação de bens e 
serviços. 
Para Beatriz Wahrlich (1984:52) de 1964 até 1978 assistiu-se ao ressur-
gimento da reforma administrativa como programa de governo formal. De 
1967 a 1979, a coordenação da reforma administrativa cabia à Semor 
(Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa), que cuidava 
dos aspectos estruturais, sistêmicos e processuais, e ao Dasp, que 
atuava somente no domínio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor 
se preocupou em recorrer a freqüentes exames da estrutura organizacio-
nal e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando à 
criação, fusão ou extinção de órgãos e programas que trouxessem maior 
eficácia à gestão pública. 
Apesar da distância entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas, 
não resta dúvida de que o Decreto-Lein. 200 contribuiu para a consoli-
dação do modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil. 
A tentativa de modernização do aparelho de Estado, especialmente a 
partir da década de 1960, teve como conseqüência a multiplicação de 
entidades da administração indireta: fundações, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e autarquias. A expansão e a multiplica-
ção de novos centros de administração indireta buscavam maior agilida-
de e flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às 
demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, 
naturalmente, facilidade de recrutamento, seleção e remuneração (Mar-
celino, 1988:44). 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 12 
Apesar de tudo, Frederico Lustosa arremata seu estudo sobre o período 
afirmando que a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei n.200 
ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se 
inicia já em meados dos anos 1970, agrava ainda mais a situação da 
administração pública, já que a burocracia estatal foi identificada com o 
sistema autoritário em pleno processo de degeneração (Bresser-Pereira, 
1996:273-274). 
Os programas de desestatização e de desburocratização 
Antes da descrição da reforma administrativa da Nova República, mere-
cem registro dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a 
desburocratização e a desestatização. 
De iniciativa do Poder Executivo, os dois programas foram concebidos de 
forma a atender objetivos complementares que seriam o aumento da 
eficiência e eficácia na administração pública e o fortalecimento do 
sistema de livre empresa. Mais especificamente, o programa de desbu-
rocratização, instituído pelo Decreto-Lei n. 83.740, de 18 de julho de 
1979, “visa à simplificação e à racionalização das normas organizacio-
nais, de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e mais ágeis” 
(Wahrlich, 1984:53). 
Esperava-se que a supressão de etapas desnecessárias tornaria mais 
ágil o sistema administrativo, trazendo benefícios para funcionários e 
clientes. 
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegia-
va o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum 
outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele 
também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, 
já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para 
impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já 
desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta. 
O programa de desestatização visava ao fortalecimento do sistema livre 
de empresa e tinha os seguintes pressupostos: 
 organização e exploração das atividades econômicas competem prefe-
rencialmente à empresa privada, na forma estabelecida na Constituição 
brasileira. O papel do Estado, no campo econômico, é de caráter suple-
mentar, e visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado; 
 o governo brasileiro está firmemente empenhado em promover a priva-
tização das empresas estatais nos casos em que o controle público se 
tenha tornado desnecessário ou injustificável; 
 a privatização das empresas estatais, porém, não deverá alcançar nem 
enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle público, 
seja por motivos de segurança nacional, seja porque tais empresas 
criem, efetivamente condições favoráveis ao desenvolvimento do próprio 
setor privado nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o 
controle nacional do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54). 
Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatização havia 
sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expansão da 
administração pública descentralizada, tendência marcante na década 
anterior sem, entretanto, se configurar na reversão desse processo. Ela 
completa: 
A necessidade de um programa de desestatização indica que na questão 
da organização para o desenvolvimento, a administração pública brasilei-
ra ultrapassou suas metas e chegou a hora de corrigir a disfunção exis-
tente, para atender à opção constitucional do país por uma economia de 
mercado. 
A reforma administrativa da Nova República 
De acordo com Frederico Lustosa, Tancredo Neves promoveu uma 
pequena reforma administrativa destinada a acomodar os interesses das 
diversas facções políticas que o apoiavam — ampliação do número de 
ministérios e criação de novas diretorias em quase todas as empresas 
estatais. A verdadeira reforma do Estado, prometia, viria depois da 
posse. Para realizar essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraor-
dinário da administração para dirigir o velho e desgastado Dasp. 
O governo civil que acabara de se instalar em 1985, após mais de duas 
décadas de ditadura militar, herdava um aparato administrativo marcado 
ainda pela excessiva centralização. Apesar de representar a primeira 
tentativa de reforma gerencial da administração pública pela intenção de 
mexer na rigidez burocrática, o Decreto-Lei n. 200/67 deixou seqüelas 
negativas. Em primeiro lugar, o ingresso de funcionários sem concurso 
público permitiu a reprodução de velhas práticas patrimonialistas e 
fisiológicas. E, por último, a negligência com a administração direta — 
burocrática e rígida — que não sofreu mudanças significativas na vigên-
cia do decreto, enfraquece o núcleo estratégico do Estado, fato agravado 
pelo senso oportunista do regime militar que deixa de investir na forma-
ção de quadros especializados para os altos escalões do serviço público. 
Assim, o governo da chamada Nova República teria como tarefa inadiá-
vel a reversão desse quadro, que se expressaria na necessidade de 
tornar o aparelho administrativo mais reduzido, orgânico, eficiente e 
receptivo às demandas da sociedade (Marcelino, 2003:645). 
Para empreender tamanha tarefa, o governo Sarney instituiu uma nume-
rosa comissão, cujos objetivos eram extremamente ambiciosos, já que, 
num primeiro momento, pretendia redefinir o papel do Estado (nas três 
esferas de governo); estabelecer as bases do funcionamento da adminis-
tração pública; fixar o destino da função pública; reformular as estruturas 
do Poder Executivo federal e de seus órgãos e entidades; racionalizar os 
procedimentos administrativos em vigor; além de traçar metas para áreas 
consideradas prioritárias, como a organização federal, recursos humanos 
e a informatização do setor público. Nessa época, ainda operavam os 
programas de privatização e desburocratização herdados do governo 
Figueiredo. 
Segundo Marcelino (2003:646), o documento elaborado pela comissão 
geral da reforma define as propostas para a reorganização da adminis-
tração pública: 
 restauração da cidadania para prover os cidadãos de meios para a 
realização de seus direitos, obedecendo aos critérios de universalidade e 
acesso irrestrito; 
 democratização da ação administrativa em todos os níveis do governo, 
por meio de dinamização, redução do formalismo e transparência dos 
mecanismos de controle, controle do Poder Executivo pelo Poder Legis-
lativo e pela sociedade, e articulação e proposição de novas modalidades 
organizacionais de decisão, execução e controle administrativo-
institucional; 
 descentralização e desconcentração da ação administrativa com o 
objetivo de situar a decisão pública próxima do local de ação, além de 
reverter o processo de crescimento desordenado da administração 
federal; 
 revitalização do serviço público e valorização dos serviços; 
 melhoria dos padrões de desempenho afim de promover a alocação 
mais eficiente de recursos. 
Essa comissão, criada em agosto de 1985, suspende seus trabalhosem 
fevereiro de 1986, quando todas as atenções e esforços estavam volta-
dos para o plano de estabilização da economia — o Plano Cruzado. 
A reforma do governo Collor 
A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administra-
ção pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico 
impressionantes. A administração 
pública sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, 
com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e 
valorização social, depois de serem alvos preferenciais em uma campa-
nha política altamente destrutiva e desagregadora. Torres (2004:170) 
Sua reforma administrativa caminhou de forma errática e irresponsável 
no sentido da desestatização e da racionalização. As medidas de racio-
nalização foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas 
das extinções tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por 
exemplo. Muitas das fusões, principalmente de ministérios, não eram 
convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministérios da 
Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a pressões de interesses podero-
sos, e dificultavam a supervisão que intentavam favorecer. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 13 
Os cortes de pessoal, desnecessários, se examinarmos a administração 
como um todo, não trouxeram expressiva redução de custos. A reforma 
administrativa desmantelou os aparelhos de promoção da cultura e 
contribuiu ou, pelo menos, serviu de pretexto para a paralisação de todos 
os programas sociais. Depois do início da crise de seu governo, Collor 
voltou ao velho sistema de concessões políticas para atrair apoios, 
desmembrando e criando ministérios. 
Vejamos uma questão da ESAF, sobre tudo o que já estudamos até aqui, 
que foi copiada do texto do prof. Frederico Lustosa: 
11. (ESAF/MPOG/EPPGG/2009) 
Em nosso país, o processo que permeia a formação do Estado nacional 
e da administração pública se revela pelas seguintes constatações, 
exceto: 
a) a administração colonial se caracterizou pela centralização, formalis-
mo e morosidade, decorrentes, em grande parte, do vazio de autoridade 
no imenso território. 
b) a partir da administração pombalina, pouco a pouco, o empirismo 
paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substituído pelo raciona-
lismo típico do despotismo esclarecido. 
c) a transferência da corte portuguesa, em 1808, e a consequente eleva-
ção do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram 
as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação 
da soberania e ao funcionamento do autogoverno. 
d) a partir da Revolução de 1930, o Brasil passou a empreender um 
continuado processo de modernização das estruturas e processos do 
aparelho do Estado. 
e) a República Velha, ao promover grandes alterações na estrutura do 
governo, lançou a economia rumo à industrialização e a administração 
pública rumo à burocracia weberiana 
Comentário: 
Essa questão foi extraída do texto base da nossa aula, do professor 
Frederico Lustosa. 
Gabarito: E 
5. A REFORMA GERENCIAL 
É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração 
pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de 
administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e 
descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade 
democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se 
torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado. (Trecho 
escrito por Fernando Henrique Cardoso, extraído do Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado) 
Nada melhor do que estudarmos a reforma gerencial a partir do próprio 
documento que a instituiu, até mesmo porque, vocês perceberão durante 
as questões comentadas, a maior parte das questões de provas são 
extraídas de tal documento: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do 
Estado (PDRAE). Atrelada a essa análise vamos verificar alguns trechos 
do artigo: REFLEXÕES SOBRE A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA 
DE 1995, de autoria de Luiz Carlos Bresser Pereira. 
A Reforma Gerencial de 1995 está substituindo a atual administração 
pública burocrática misturada a práticas clientelistas ou patrimonialistas 
por uma administração pública gerencial, que adota os princípios da 
"nova gestão pública" (new public management). 
A Reforma Gerencial de 1995 foi definida inicialmente no Plano Diretor 
da Reforma do Aparelho de Estado (1995). Neste documento, após 
constatar a ineficiência do serviço público existente no Brasil, desenvol-
ve-se um quadro teórico para a reforma, inspirado nas reformas gerenci-
ais que estão sendo implementadas desde a década de 80 em certos 
países da 
OCDE, e particularmente na Grã-Bretanha. A reforma envolve: a) a 
descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; b) a 
delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-
se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do 
Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e 
científicas que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor 
público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado; c) 
a distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser 
efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, 
que podem ser objeto de contratações externas; d) a separação entre a 
formulação de políticas e sua execução; e) maior autonomia e para as 
atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de 
"agências executivas"; f) maior autonomia ainda para os serviços sociais 
e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na 
prática, transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particu-
lar de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada 
no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, 
escolas, centros de pesquisa, museus, etc.); g) assegurar a responsabili-
zação (accountability) através da administração por objetivos, da criação 
de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de 
controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço 
público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada 
de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os controles clássi-
cos da administração pública burocrática – que devem ter um peso 
menor. 
Uma característica essencial da reforma do Estado brasileira, prevista no 
Plano Diretor mas anterior a ele, como também o é a descentralização 
para estados e municípios de serviços sociais, foi a decisão de privatizar 
as empresas estatais que produzem bens e serviços para o mercado. O 
Plano Diretor, previa ainda uma mudança que estava apenas começando 
no setor público: a terceirização das atividades de apoio para o setor 
privado, desde serviços simples como segurança e limpeza, até comple-
xos como consultoria e serviços de computação. Enquanto se terceiriza-
vam para o setor privado essas atividades, a proposta talvez mais inova-
dora do Plano Diretor fosse transferir as atividades sociais e científicas 
que a sociedade acredita devam ser total ou parcialmente financiadas 
pelo Tesouro para setor público não-estatal, transformando-as em orga-
nizações sociais. Por outro lado, grande ênfase era no dada Plano Dire-
tor ao fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, onde as decisões 
de políticas são tomadas por políticos e altos funcionários. 
Em síntese, a Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira 
lançada em 1995 avançou nas três dimensões previstas pelo Plano 
Diretor: a institucional, a cultural e a gerencial. Criaram-se novasinstitui-
ções, surgiu uma nova visão da administração pública, e novas práticas 
gerenciais estão começando a ser adotadas. 
A administração pública no governo Lula (por Fernando Abrúcio) 
O governo Lula continuou uma série de iniciativas advindas da experiên-
cia anterior da modernização do Estado brasileiro, particularmente no 
reforço de algumas carreiras, no campo do governo eletrônico e na nova 
moldagem que deu à Controladoria Geral da União, hoje um importante 
instrumento no combate à ineficiência e à corrupção. 
O ponto mais visível da presidência Lula no campo da administração 
pública tem sido, até agora, sua incapacidade de estabelecer uma agen-
da em prol da reforma da gestão pública. Interessante notar que inova-
ções administrativas ocorreram em várias políticas públicas, como na 
Bolsa Família e nas propostas da área educacional, com instrumentos de 
monitoramento e avaliação bastante avançados. Porém, tais avanços 
não se espalham para todo o governo, cuja fragmentação é um obstáculo 
à modernização. 
A pior característica do modelo administrativo do governo Lula foi o 
amplo loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diver-
sos pontos do Executivo federal, inclusive com uma forte politização da 
administração indireta e dos fundos de pensão. Esse processo não foi 
inventado pela gestão petista, mas sua amplitude e vinculação com a 
corrupção surpreendem negativamente por conta do histórico de luta 
republicana do Partido dos Trabalhadores. Se houve algo positivo na 
crise política de 2005 é que, depois do conhecimento pelo grande público 
do patrimonialismo presente em vários órgãos da administração direta e 
em estatais, tornou-se mais premente o tema da profissionalização da 
burocracia brasileira. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 14 
Outra experiência bem-sucedida no campo da gestão pública no governo 
Lula se deu no plano federativo, representada por duas ações: o Pro-
grama Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento 
dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o Programa de Moderniza-
ção do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (Promoex). 
Esses projetos têm como objetivo modernizar a administração pública 
das instâncias subnacionais, particularmente no nível estadual. 
O Pnage e o Promoex não são os primeiros programas de modernização 
das instituições subnacionais comandados pelo governo 
federal. No governo FHC houve o avanço do Programa Nacional de 
Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (Pnafe), que 
teve um caráter pioneiro no auxílio aos governos estaduais na área 
financeira. No entanto, os dois programas supracitados são diferentes 
em razão de tratarem basicamente da temática da gestão pública. De-
pois de duas décadas de reformas nas quais a redução do aparato e dos 
gastos estatais constituiu o fio condutor do processo, o Pnage e o Pro-
moex priorizam a reconstrução da administração pública em suas variá-
veis vinculadas ao planejamento, aos recursos humanos, à sua interco-
nexão com as políticas públicas e ao atendimento dos cidadãos. 
A Administração Pública: uma análise de sua história, 
conceitos e importância. 
Introdução 
A expressão "Administração Pública", tecnicamente, pode ser defini-
da tanto em sentido objetivo quanto em sentido subjetivo. Objetivamente, 
é atividade desenvolvida pelo Estado voltada à consecução do bem 
coletivo. Em sentido subjetivo, é o conjunto de órgãos e pessoas jurídi-
cas a quem a lei atribui o exercício daquelas atividades. 
Partindo das noções de Administração Pública em sentido subjetivo, 
objetivo e formal. Sob o aspecto subjetivo, a Administração Pública é o 
conjunto de órgãos e pessoas jurídicas; sob o aspecto objetivo, compre-
ende as atividades do Estado destinadas à satisfação concreta e imedia-
ta dos interesses públicos; e sob o aspecto formal, é a manifestação do 
Poder Público decomposta em atos jurídico-administrativos dotados da 
propriedade da auto-executoriedade, ainda que de caráter provisório. 
(Oliveira ,1975, p.14). 
Ao longo do processo de evolução do Estado, a teoria da burocracia 
perdeu a sua função inicial que era a de orientar e organizar o trabalho 
administrativo, baseada na racionalidade, dando origem ao que se cha-
ma de disfunção burocrática. Segundo Weber (1967, apud CHIAVENA-
TO, 2000, p. 309): "A burocracia é a organização eficiente por excelên-
cia" . As disfunções burocráticas correspondem a anomalias e imperfei-
ções no funcionamento da burocracia, onde se observa a falta de eficiên-
cia da organização, desperdícios dos recursos de materiais, rotina e 
apego dos funcionários a seus cargos e funções, bem como lentidão na 
resolução dos problemas. 
A administração pública, ao longo dos anos, não mudou substanci-
almente de acordo com as transformações das teorias administrativas. O 
enfoque dessas teorias voltou-se preponderantemente para a melhoria 
dos processos na administração empresarial. Não se pode dizer, entre-
tanto, que a Administração Pública não tenha sofrido influências da 
evolução teórica no âmbito da Ciência da Administração. Ocorre que seu 
desenvolvimento, em direção à crescente eficiência, é mais lento, se 
comparado à Administração de Empresas. 
O Estado brasileiro, bastante jovem e de industrialização tardia, teve 
que se modernizar para propiciar o crescimento do país. Esse processo 
ganhou impulso a partir de 1995, através do Plano Diretor da reforma do 
aparelho do Estado e, mais tarde, com a aprovação da Emenda Consti-
tucional nº. 19 em 1998, conforme será discutido no tópico no qual que 
será enfrentado o tema da Administração Pública nos dias atuais. 
Dessa forma, nota-se um esforço da gestão pública no sentido da 
modernização, procurando solucionar as disfunções burocráticas e, 
assim, contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos 
prestados aos cidadãos, com limites nos ditames constitucionais e obe-
decendo aos princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, 
da publicidade e da eficiência. 
O presente artigo apresenta considerações sobre a Administração 
Pública e discorre sobre a sua relevância. Tem o objetivo de analisar a 
aplicabilidade dos conceitos que regem a administração pública, os quais 
ajudarão a criar mecanismos para viabilizar a implantação das políticas 
públicas em atendimento às necessidades da sociedade. 
Dentre os vários métodos disponíveis, o escolhido para nortear este 
trabalho foi o método dedutivo com uma pesquisa descritiva e bibliográfi-
ca. 
1 Conceitos necessários ao entendimento do tema Administração 
Pública 
É relevante a definição de alguns conceitos para o entendimento do 
tema Administração Pública. A seguir, procura-se delimitar o espaço de 
compreensão acerca do objeto para que não haja distanciamento da 
questão proposta. Muitas são as definições para a palavra administração. 
O vocábulo abrange tanto a atividade superior de planejar, dirigir, co-
mandar, como a atividade subordinada de executar. (Di Pietro, 2003, 
p.53). 
Pode-se conceituar administração como 
O processo ou atividade dinâmica que consiste em tomar decisão 
sobre objetivos e recursos. O processo de administrar é inerente a qual-
quer situação que haja pessoas utilizando recursos para atingir algum 
tipo de objetivo. A finalidade última do processo de administrar é garantir 
a realização de objetivos por meio de aplicação do recurso. (Maximiano, 
2000, p. 54) 
Ao se definir Administração Pública, necessita-se classificar a ex-
pressão dentro dos sentidos existentes, o objetivo e material e o subjeti-
vo e formal. Em sentido amplo: 
A Administração Pública, subjetivamente considerada, compreendetanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), 
aos quais incube traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como 
também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Adminis-
tração Pública, em sentido estrito), aos quais incube executar os planos 
governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente conside-
rada, a Administração Pública compreende a função política, que traça 
as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa. 
(Di Pietro, 2003, p.54). 
A definição para Administração Pública em sentido estrito compre-
ende, sob aspecto subjetivo, apenas os órgãos administrativos, e sob o 
aspecto objetivo, apenas a função administrativa, excluídos, no primeiro 
caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política. (Di 
Pietro, 2003, p.54) 
É necessário distinguir as funções do Estado. As funções são: legis-
lativa, judiciária e executiva. Predominantemente, cada Poder exerce 
uma dessas funções. Precisa-se focar, entretanto, na função executiva 
que é, em última análise, a própria função administrativa do Estado. 
A Administração Pública, tomada a expressão em seu sentido subje-
tivo, ganha corpo e atuação através das entidades, órgãos e agentes que 
a compõem. Doutrinariamente, costuma-se dividi-la em: (i) administração 
direta e (ii) administração indireta. São entidades da administração direta 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Essas pessoas 
jurídicas são divididas em órgãos, que são parcelas de competência 
dentro das entidades, não sendo classificadas como pessoas jurídicas 
(exemplos: Ministérios, Secretarias, Departamentos). Já a administração 
indireta é composta por pessoas jurídicas que, apesar de não fazerem 
parte da estrutura das entidades da administração direta, a elas são 
vinculadas. Fazem parte da administração indireta as autarquias, as 
fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista. 
Toda essa estrutura tem por finalidade satisfazer as necessidades 
públicas. Harada (2008, p.5) define necessidade pública como: 
Aquela que é de interesse geral, satisfeita sob o regime de direito 
público, presidido pelo princípio da estrita legalidade, em contraposição 
aos interesses particulares ou coletivos, satisfeitos pelo regime de direito 
privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 15 
Dentro das necessidades públicas básicas, está a prestação de ser-
viços público. Celso Antonio Bandeira de Melo (2004, p.620) define: 
Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou 
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, 
mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume 
como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe 
faça as vezes, sob regime de Direito Público ? portanto, consagrador de 
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais ?, instituído em 
favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. 
O Estado atua através da execução de políticas públicas. Segundo 
Maria Paula Dallari Bucci (2002, apud OLIVEIRA, 2005, p. 66) políticas 
públicas são: 
"Programas de ação governamental visando coordenar os meios à 
disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de 
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Políticas 
públicas são metas coletivas conscientes". 
2 Histórico ? A evolução da Administração Pública no Brasil 
Para se entender a evolução da Administração Pública e da constru-
ção da máquina administrativa, torna-se necessário um breve histórico, 
que se inicia no ano de 1821. 
Na primeira fase, que corresponde ao período desde o início do Bra-
sil Império até o início do Estado Novo, o Estado brasileiro tinha um 
regime político oligárquico em que o poder era confiado a um número 
restrito de pessoas. O país era governado em função dos interesses de 
quem detinha o poder e em detrimento dos interesses da coletividade. 
Existia a divisão de classes, onde o nascimento terminava a qual classe 
as pessoas pertenciam. A administração era patrimonialista. 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como extensão 
do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de 
nobreza real. [...] Em consequência, a corrupção e o nepotismo são 
inerentes a este tipo de administração. (MARQUES, 2008, p.34). 
A administração pública burocrática, inspirada no modelo weberiano 
surge como forma de combater a corrupção e o nepotismo do modelo 
anterior. Seus princípios orientadores são a impessoalidade, o formalis-
mo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionaliza-
ção. 
A despeito disso, naquele período, a máquina administrativa voltou-
se para si mesma, deixando à parte seu objetivo principal que é de 
atender os anseios da sociedade, tornando-se ineficiente. Para Marques 
(2008), na administração pública burocrática, o Estado limitava-se a 
manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propri-
edade. 
O Estado torna-se nacional desenvolvimentista no período que com-
preende entre 1930 e 1980 (Bresser, 2008). A classe dirigente é formada 
pela aliança entre a burguesia industrial e a burocracia pública. Neste 
período, o país experimenta um grande desenvolvimento econômico. O 
patrimonialismo, entretanto, ainda que sofresse um processo de trans-
formação, mantinha sua própria força no quadro político brasileiro (Mar-
ques, 2008). 
A década de 30 do século XX foi um período de aceleração da in-
dustrialização brasileira, com as medidas empreendidas pelo governo 
Vargas. Em 1937, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço 
público ? DASP, que era diretamente subordinado à Presidência da 
República, com o objetivo de aprofundar a reforma administrativa desti-
nada a organizar e a racionalizar o serviço público no país. Uma das 
ações importantes foi a seleção e aperfeiçoamento do pessoal adminis-
trativo por meio da adoção do sistema de mérito, diminuindo as imposi-
ções dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos 
cargos e empregos públicos. A criação da DASP pode ser considerada a 
primeira reforma administrativa do país, reafirmando os princípios centra-
lizadores e hierárquicos da burocracia clássica (Bresser, 2007). Em 
1938, é criada a primeira autarquia; surgia, assim, a ideia da descentrali-
zação de alguns serviços públicos. Em 1967, há uma tentativa rumo à 
administração gerencial no Brasil, com a publicação do Decreto de Lei 
nº. 200/67, que tentava superar a rigidez burocrática. Esse decreto 
determinava a transferência de atividades para autarquias, fundações, 
empresas públicas e sociedades de economia mista, dando maior dina-
mismo operacional por meio da descentralização funcional. Na década 
de 70, foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização, durante o 
governo Figueiredo. Os decretos 83.740 e 83.936/79 simplificam exigên-
cias de documentos, dando mais alguns passos no sentido da flexibiliza-
ção. "Buscava-se melhorar as relações entre o Estado e a sociedade por 
meio da simplificação dos procedimentos na prestação dos serviços 
públicos". (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.10). 
Já na década de 80, foi promulgado o decreto de lei nº. 2.300 de 
1986 , estatuto jurídico das licitações e contratos administrativos. A 
Constituição Federal de 1988, resultado de amplas lutas democráticas, 
consolidou o sistema capitalista no âmbito da economia e adotou um 
modelo de Estado bastante aparelhado e rígido, afirmando-se como 
intervencionista, e, por outro lado, instituindo regras de transparência e 
moralidade, como, por exemplo, a necessidadede concursos públicos 
para o provimento dos cargos efetivos e dos empregos públicos. 
A elaboração da Constituição de 1988, como produto dos embates 
pela redemocratização, expressou mudanças significativas para adminis-
tração pública. 
Ao mesmo tempo em que reconhece o valor político do cidadão e de 
sua participação no controle dos serviços públicos, redistribui tarefas e 
recursos orçamentários para estados e municípios. Com a desconcentra-
ção e a descentralização, a decisão pública passa a situar-se mais 
próxima do local da ação, com impactos sobre a gestão pública. (SILVA, 
2007; AMARAL, 2007, p.10). 
A administração pública gerencial surge com o propósito de solucio-
nar os entraves causados pela burocrática, apesar de estar apoiada nela. 
Prioriza-se a eficiência, o aumento da qualidade do serviço e a redução 
dos custos. 
Em meados da década de 90, surge a ideia da reforma ou recons-
trução do Estado, com o Plano Diretor de reforma do Estado em 1995; 
este foi o instrumento utilizado para consolidar a estabilização e assegu-
rar o crescimento sustentado da economia. Com as sucessivas crises 
econômicas pelas quais o país passou, a ineficiência dos serviços pres-
tados pelo Estado ficaram aparentes. 
O aparelho estatal era tido por ineficiente na tarefa de levar adiante o 
desenvolvimento do país e de prover satisfatoriamente as necessidades 
públicas. O cidadão passa a ver-se como cliente e não mais como uma 
espécie de subordinado do Estado. A República Federativa do Brasil 
passava por uma nova fase: superado o regime ditatorial e já promulgada 
a Constituição, o cidadão passa a ver no Estado um provedor de neces-
sidades. 
O conceito de cidadão como cliente surge no intuito de provocar uma 
mudança nas organizações públicas, das quais se exige maior eficiência, 
desburocratização de procedimentos e efetividade dos serviços. 
Ainda em 1995, foi criado o MARE, Ministério da Administração Fe-
deral e Reforma do Estado. O Estado liberal dependente, como denomi-
na Bresser (2008), precisava atender aos desejos da globalização eco-
nômica, com o objetivo de promover o desenvolvimento tecnológico e 
expandir a economia. 
Em 1998, o plano foi consolidado através da Emenda Constitucional 
nº. 19, que promoveu diversas medidas com o objetivo de melhorar a 
eficiência da máquina pública. 
É bem verdade que muitas das mudanças implementadas com a e-
dição da EC n.°19/98 dependem de atos legislativos e administrativos 
posteriores, mas já há uma sinalização no sentido de uma melhor gestão 
da coisa pública. 
É sintomática das exigências de modernização do serviço público a 
inclusão, no art. 38 da Constituição Federal, do princípio da eficiência, 
que não existia na redação original do texto. 
Paralelamente, a máquina pública é forçada a um enxugamento dos 
seus quadros. A intromissão do Estado na atividade econômica passa a 
ser vista com desconfiança pela classe empresarial e pela opinião públi-
ca. Tem início um grande movimento de privatizações, com a venda de 
empresas estatais de telecomunicações, mineradoras, siderúrgicas e 
bancos. São os ventos do chamado "neo-liberalismo" econômico. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 16 
Entre 1995 e 2002, assegurar a estabilidade econômica e a gover-
nabilidade ganha mais relevância, superando o Estado interventor e 
empresarial e, ao mesmo tempo, aproximando o governo da sociedade 
por meio do controle social das políticas públicas. Escolhas nas formas 
de integração ao mercado internacional levam a diminuição do papel do 
estado, assim como a privatização de empresas e serviços públicos. 
(SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.11.). 
A administração pública gerencial imprime mudanças culturais, es-
truturais e de gestão. Exige um novo olhar para os interesses da socie-
dade. O interesse público é o interesse da coletividade, o cidadão é o 
cliente dos seus serviços e seu contribuinte de impostos. Por esse moti-
vo, a avaliação dos resultados das ações do Estado é positiva se atender 
os anseios do cidadão. Esse modelo, atualmente, vem sendo consolida-
do, e mostra-se, cada vez mais, capaz de promover o aumento da quali-
dade e da eficiência dos serviços oferecidos pelo setor público. 
3 Administração Pública no Brasil e as teorias administrativas 
A Ciência da Administração surge no inicio do século XX, como a 
contribuição de Taylor e Fayol, através, respectivamente, da administra-
ção científica e da teoria clássica, com uma visão mecanicista, cujo 
objetivo era alcançar a eficiência organizacional mediante a divisão do 
trabalho. O taylorismo tinha ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar 
a eficiência da empresa através da especialização do operário. Já a 
teoria clássica de Fayol caracterizava-se pela ênfase na estrutura organi-
zacional, pela visão do homem econômico e pela busca da máxima 
eficiência. A teoria clássica submeteu o homem a um sistema rígido, 
encarando o homem como um ser econômico, levando ao desgaste do 
sistema. A teoria das relações humanas surgiu com a proposta de huma-
nização da administração, o homem social, porém estereotipou o operá-
rio de ingênuo e romântico. 
Diante da necessidade de uma teoria da organização sólida que ser-
visse de orientação para o trabalho do administrador, surgiu, por volta de 
1940, a Teoria da Burocracia, em função dos seguintes aspectos (Chia-
venato, 2000, p. 303): 
i. Fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações 
Humanas, ambas oponentes e contraditórias, porem sem uma aborda-
gem global e integrada da organização. 
ii. Necessidade de um modelo de organização mais racional, abrangendo 
todas as variáveis de uma empresa, bem como o comportamento de 
seus empregados. 
iii. Crescimento do tamanho e da complexidade das empresas exigiu um 
modelo que permitisse um maior controle e direção dos seus funcionários 
e dirigentes. 
 
A teoria da burocracia tem como função inicial orientar e organizar o 
trabalho administrativo. Para Chiavenato (2000), baseado no modelo de 
Weber, as características principais são: 
 
i. Caráter legal das normas e regulamentos; 
ii. Formalidade na comunicação; 
iii. Racionalidade e divisão do trabalho; 
iv. Impessoalidade nas relações; 
v. Hierarquia de autoridade; 
vi. Rotinas e procedimentos estandarizados; 
vii. Competência técnica e meritocracia; 
viii. Especialização da administração que é separada da propriedade; 
ix. Profissionalização dos participantes; 
x. Completa previsibilidade de funcionamento; 
 
Ao longo dos anos, porém, a administração pública não mudou substan-
cialmente em conformidade com transformação das teorias administrati-
vas; sofreu, entretanto, suas influências. Em razão da tradicional ausên-
cia de foco nos resultados, a Administração Pública adapta-se mais 
lentamente às modificações em busca da eficiência exigida. 
 
Bresser Pereira informa que a burocracia sempre foi responsável pela 
administração do Estado; ela constitui ou integra o aparelho administrati-
vo do Estado e por este motivo, muitas vezes, confunde-se o Estado com 
a própria burocracia pública. 
 
O autor afirma, ainda, que: 
A burocracia pública, porém, é apenas um dos setores sociais que bus-
cam influenciar o Estado. Por outro lado, o Estado é muito mais do que o 
simples aparelho ou organização: é o sistema constitucional-legal - é a 
ordem jurídica e a organização que a garante. E, nessa qualidade, o 
Estado é o instrumento de ação coletiva da nação. Suas leis e políticas 
são o resultado do complexo sistema de forças sociais, entre as quais a 
burocracia pública é apenas uma delas. O Estado, portanto, jamais é 
autônomo, ele reflete ou expressa a sociedade. (BRESSER PEREIRA, 
2007, p.30.)4 Administração Pública no Brasil dos dias atuais 
 
Conforme já visto no item referente ao histórico da Administração Pública 
no Brasil, a partir dos anos 90 do século passado, tomou fôlego a refor-
ma do Estado. Nesse contexto, a Emenda Constitucional n.º 19 promo-
veu diversas mudanças no sentido da modernização do aparelho estatal, 
entre as quais se destacam: 
 
i. limitação da remuneração dos servidores públicos, agentes políticos e 
empregados públicos das empresas e sociedades de economia mista 
que recebam recursos dos entes federativos, cujo teto passou a ser o 
subsídio percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal; 
ii. possibilidade de aumento da autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o 
órgão ou entidade; 
iii. fixação (por lei complementar) de um limite de gastos com pessoal, a 
ser observado por todos os entes federativos (Estados, Municípios, 
União e Distrito Federal); 
iv. previsão da criação das "Escolas de Governo" no âmbito da União, 
dos Estados e do Distrito Federal, com a promoção de cursos, cuja 
participação constitui um dos requisitos para promoção na carreira; 
v. previsão da instituição dos conselhos de política de administração e 
remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos 
respectivos Poderes da União, Estados, Municípios e Distrito Federal; 
vi. previsão de lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios, a fim de disciplinar a aplicação de recursos orçamentários prove-
nientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia 
e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de quali-
dade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, 
reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a 
forma de adicional ou prêmio de produtividade. 
 
Aos poucos, algumas das diretrizes da EC 19 vão sendo implementadas, 
principalmente no âmbito do governo federal. O foco na qualificação dos 
agentes públicos, com a criação de várias escolas de governo, tem sido 
um dos destaques desse processo de modernização (veja-se, para tanto, 
o número de instituições participantes da Rede Nacional das Escolas de 
Governo, disponível em 
http://www2.enap.gov.br/rede_escolas/index.php?option=com_content&t
ask=view&id=14&Itemid=28) 
 
Outros sinais de modernização gerencial podem ser vistos na criação 
das agências reguladoras, que são autarquias especiais, com autonomia 
financeira e gerencial, destinadas a controlar as concessionárias de 
serviços públicos e com a criação das chamadas "parcerias público-
privadas" pela Lei Federal 11.079/2004, destinadas a promover investi-
mentos de grande vulto (acima de 20 milhões de reais) contratos de 
prestação de serviços de longo prazo (acima de 5 anos). 
 
Dentro do modelo gerencial, o atual governo vem implantando uma 
gestão norteada para o crescimento e empenhada com a diminuição da 
desigualdade social. Silva e Amaral (2007) destacam as seguintes ações 
da atual gestão federal: a inauguração de processos inclusivos de toma-
da de decisão, como ampliação dos espaços de discussão das políticas 
públicas junto à sociedade e o reconhecimento da necessidade de inves-
timento no fortalecimento dos quadros públicos. Alguns programas como 
o Bolsa Família, que visam a atender um público específico, dando 
possibilidades de inclusão e participação na sociedade e retirando essas 
pessoas da situação de indigência; o PAC ? Programa de Aceleração do 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 17 
Crescimento, que busca promover o crescimento do país, com gestão 
integrada de medidas institucionais de investimento público e privado em 
infra-estrutura logística, energética, social e urbana. 
 
Reconhece-se que ainda há uma grande defasagem de grande parte das 
entidades públicas no tocante à cultura organizacional. A União é o ente 
federativo que mais vem dando demonstrações de vontade no sentido de 
modernizar a gestão pública. Por outro lado, os Estados mais atrasados 
e a grande maioria dos Municípios brasileiros, carentes de recursos e de 
pessoal qualificado, encontram muitas dificuldades para implementar um 
modelo moderno de gestão. 
 
Motta (2007) nos informa que, hoje, o desafio maior da gestão pública é 
a eficiência equitativa, ou seja, garantir igualdade de acesso com eficiên-
cia no uso dos recursos públicos. Os próprios entes federativos, entretan-
to, têm capacidades de gestão diferentes, o que dificulta, em muito, a 
implementação dessa eficiência equitativa. 
 
4.1 Participação popular na gestão administrativa do Estado 
 
No campo político, observa-se que, ao longo do processo de redemocra-
tização do Estado, houve um incremento na participação da sociedade 
civil. Tal afirmativa pode ser constatada através dos números de entida-
des sem fins lucrativos criadas com o objetivo de fiscalizar as políticas 
públicas. 
 
Em 2005, foi publicado um levantamento sobre Fundações Privadas e 
Associações sem Fins Lucrativos no Brasil - FASFIL , a pesquisa foi 
desenvolvida a partir da parceria entre IBGE ? Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística, o Instituto de Pesquisa Econômicas e Aplicadas - 
IPEA, a Associação Brasileira de ONGs ? ABONG e o Grupo de Institu-
tos, Fundações e Empresas ? GIFE. Com base em dados do Cadastro 
de Empresas ? CEMPRE de 2005, a pesquisa demonstra que existiam 
em 2005, no Brasil, 338 mil organizações sem fins lucrativos em diversos 
seguimentos. 
 
O crescimento do número de organizações e sua diversificação são 
reflexos da democracia brasileira. As entidades de defesa de direitos e 
interesses dos cidadãos foram as que mais cresceram no período: em 
2005, o número das FASFIL atuantes na área era cinco vezes maior do 
que em 1996. Entre 2002 e 2005, o crescimento das FASFIL foi mais 
acelerado nas regiões Norte (38%) e Nordeste (31%), (IBGE/2008). 
Segundo os gráficos a seguir: 
 
Dessa forma o Estado consegue se aproximar da sociedade, possibili-
tando ao cidadão contribuir com a administração pública, fazendo parte 
desse processo democrático. O objetivo de construção de políticas 
públicas é atingido quando assim é feito, discutido e adaptado a realida-
de social. O Estado consegue atender as necessidades específicas de 
cada lugar e deixar satisfeito o cidadão. 
 
Uma outra ação para inserção da sociedade civil nos processos demo-
cráticos do Estado foi a aprovação da lei nº. 9.784, de 1999, onde foi 
instituído a participação sociedade cível no processo administrativo por 
meio de participação da audiência pública. A realização de audiências 
públicas está intimamente ligada às práticas democráticas, e deverá 
assim ser feita quando houver grande relevância do tema e este for caso 
de interesse público, promovendo o debate sobre a questão. 
 
Na Administração Pública, a audiência pública é instrumento de consci-
entização comunitária e funciona como veículo para a legítima participa-
ção dos particulares nos temas de interesse público. A audiência pública 
é um mecanismo de participação e controle popular. 
 
Hoje esse instrumento é amplamente utilizado por diversos órgãos do 
governo. 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Está cada vez mais arraigada, na opinião pública, a ideia de que a Admi-
nistração Pública burocratizada não é capaz de atender às demandas da 
sociedade civil. 
 
Com o mercado globalizado e competitivo, resta ao Estado o papel de 
agente catalisador das forças produtivas, desenvolvendo políticas de 
incentivo à produção, à inovação tecnológica, à exportação. Tornam-sefundamentais relações mais democráticas, transparentes e participativas 
entre o governo e os cidadãos, bem como entre a administração e o 
administrado, sendo requisitos para a eficiência das políticas públicas. 
 
O processo de modernização do Estado exige que a Administração 
Pública de hoje, com o aumento da importância dos serviços fornecidos, 
seja eficiente. Para tanto, verificou-se que deve-se aderir às propostas de 
adaptação e flexibilização advindas da modernidade. Muitos foram os 
progressos, mas a Administração Pública ainda é reflexo de um sistema 
político com características tradicionais, onde a forma processualista, 
uniforme e rígida, imposta para um maior controle de poder, impede, ou, 
no mínimo, dificulta a atividade dos servidores ou empregados pró-ativos, 
atentos à necessidade de modernização. Sendo assim, não há como 
pensar o exercício da gestão pública por pessoas desqualificadas. O 
novo servidor tem que reunir algumas qualidades como boa formação 
técnica, compromisso ético e sensibilidade social e política. Dessa forma, 
o novo gestor público poderá criar mecanismos que possibilitarão o 
atendimento das necessidades do cidadão, executando e muitas vezes 
criando possibilidades de implantação das políticas públicas. 
 
Muito ainda falta a ser feito dentro das varias esferas administrativas 
(municipal, estadual e federal), mas já sabemos que com a moderniza-
ção da Gestão Pública consegue-se atender as necessidades do cidadão 
brasileiro. 
Fernanda de Quadros Carvalho / Dilcélia Almeida Sampaio 
REFORMA DO ESTADO E REFORMA ADMINISTRATIVA 
Autor: Romualdo Flávio Dropa 
Considerações Gerais 
O controle social só passará a ser pleno em seus objetivos à medida 
que ocorrer uma descentralização da máquina administrativa do Estado, 
pois assim os problemas sociais podem ser resolvidos o mais próximo 
possível de suas origens. 
Por isso, antes de se falar em controle social, é necessário analisar a 
estrutura da máquina administrativa e suas possíveis falhas impeditivas 
do bom funcionamento da gigantesca engrenagem do Estado. 
A última metade do século XX foi um período de transformações po-
lítica e econômica históricas, trazendo progressos sem precedentes nas 
condições humanas tanto em países industrializados quanto países em 
desenvolvimento. 
Uma das transformações significativas deste período foi a mudança 
do papel do Estado: de um caráter tradicional como sendo - ou esperan-
do-se que seja - o provedor direto do progresso social e econômico, para 
uma nova responsabilidade onde passa a facilitar e salvaguardar um 
ambiente propício onde a sociedade civil e o setor privado são seus 
“sócios” no desenvolvimento da nação. 
A interdependência e a capacidade destes três agentes para se em-
penharem juntos na construção de um ambiente social digno são essen-
ciais para a base e manutenção de um efetivo sistema de governabilida-
de. 
O fenômeno da globalização é um bom exemplo destas transforma-
ções, sendo que seu impacto é amplamente reconhecido. 
 Antecedentes Históricos 
O processo de formação e desenvolvimento do Estado brasileiro te-
ve suas raízes ainda no período colonial, onde existia uma relação tutelar 
entre o Estado e a nação. Entretanto, é nos anos 30 que se dá o nasci-
mento do Estado Burocrático, fortemente centralizador e intervencionista 
e, ao mesmo tempo, de uma classe empresarial altamente dependente 
de autorizações, proteções e favores oficiais. 
Este “novo Estado” nasce em meio a um cenário de aceleração da 
industrialização brasileira, assumindo o Estado um papel decisivo que lhe 
permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 18 
Durante a ditadura de Vargas, e com base nas reformas promovidas 
por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública 
burocrática demonstra ser uma consequência clara da emergência de um 
capitalismo moderno no país. 
Esta nova geração que assumiu o poder a partir de 1930 tinha como 
objetivo principal a reorganização total do Estado brasileiro, e viam nessa 
reforma um preparo para que as boas políticas fluíssem naturalmente a 
partir delas. OEstado assume a liderança do processo de modernização 
econômica e social do país, intervindo na produção e criando um "mode-
lo desenvolvimentista". 
Nascido para combater o “patrimonialismo” e o “coronelismo”, o Es-
tado Burocrático, entretanto, dava lugar ao “clientelismo”. Getúlio Vargas 
ganha a imagem de um “grande coronel nacional”, um “pai dos pobres” e 
"defensor", preocupado em defender o povo de seus inimigos e provê-los 
através de uma visão paternalista. 
Este modelo, apesar de eficaz no princípio e alcançando excelentes 
níveis de desenvolvimento durante alguns anos, passou a se tornar 
obsoleto devido à influência de fatores externos e internos a partir da 
década de setenta, quando, a partir da crise do petróleo, em 1973, uma 
grave crise econômica mundial findou os anos prósperos advindos após 
a Segunda Guerra Mundial. 
Nesse período, somente os países capitalistas desenvolvidos e o 
bloco socialista, além de uma pequena parte do chamado “Terceiro 
Mundo” alcançaram relevantes taxas de crescimento. 
A nível mundial, o modelo de “Estado tridimensional” (econômico, 
social e administrativo), onde ocorria a intervenção estatal na economia, 
buscando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados 
estratégicos para o desenvolvimento nacional, principalmente de produ-
ção. 
Tinha como objetivo principal a produção de políticas públicas na á-
rea social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para 
garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Porém, 
diante da série crise mundial, tornou-se vital a reformulação do papel do 
Estado na economia e a redução dos gastos públicos na área social. 
Os governos destes países começam a perceber que ao invés de 
um modelo burocrático, já esgotado, deveria se trabalhar no sentido da 
criação de um modelo de Estado “gerencial”, menos intervencionista, o 
que aconteceu na Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova 
Zelândia, primeiramente, e depois, gradualmente, na Europa e Canadá. 
No Brasil, em 1980, o modelo de Estado Burocrático em plena dita-
dura militar que também está em vias de dar o último suspiro, já se 
encontra completamente arcaico. Chamada, economicamente, de “déca-
da perdida”, o crescimento econômico simplesmente estagnou durante 
este período e o Estado Brasileiro, literalmente, pede socorro. Surge a 
consciência de que este Estado deve se tornar um Estado Mínimo, 
mantendo apenas a ordem através da educação, da saúde e da segu-
rança, e administrando a justiça. Deve se adaptar às tendências globais 
e ser visto como um meio e não um fim em si mesmo, um amparo ao 
cidadão que encontra nele respaldo para sua realização como pessoa 
passível de direitos e obrigações. 
A partir de 1990, o Estado Brasileiro se vê diante da realidade do 
competitivismo internacional, evidenciado pela rápida abertura aos 
capitais e comércio internacionais, associada à privatização das empre-
sas estatais e à redução do peso do Estado na economia. Começa a se 
redefinir o papel do Estado, que de um modelo paternalista, empresarial 
e burocrático deve, urgentemente, assumir o papel de gestor. 
 Papel do Estado 
A governabilidade vista como o exercício de autoridade econômica, 
política e administrativa para administrar os negócios de um país em 
todos os níveis, tem maiores implicações para se alcançar a equidade, a 
melhor qualidade de vida e diminuição da pobreza, responder às deman-
das sociais e deve deter habilidade para enfrentar as pressões globais 
com açõespolíticas apropriadas. 
Estas implicações se originam de mecanismos, processos e institui-
ções através dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses, 
exercitam os direitos, cumprem com as suas obrigações e equilibram as 
diferenças. 
No sentido desta “governabilidade” imperam três questões muito dis-
tintas: a primeira delas é a que diz respeito ao patrimônio líquido. Uma 
das missões fundamentais do Estado é o alívio da pobreza. 
A segunda questão envolve a eficiência econômica deste Estado. As 
desigualdades advêm de processos de desenvolvimento problemáticos. 
Os economistas estão sempre procurando formas de aumentar o patri-
mônio líquido e a eficiência da economia, ao mesmo tempo, ou seja, 
melhorar o crescimento da nação e a distribuição de renda. 
Finalmente, o terceiro tópico diz respeito a sustentabilidade, que é 
um fator determinante para o crescimento econômico a longo prazo. 
Assim, o desenvolvimento de um país, compreendido aqui como 
sendo o crescimento econômico e o progresso social é algo quase 
misterioso, pois depende da complexa interação de fatores econômicos, 
sócio-jurídicos e políticos. Interação esta nem sempre perfeita e acaba-
da. 
Esse problema complexo não foi, ainda, solucionado por nenhuma 
das variedades da teoria do desenvolvimento, imperando desde o oti-
mismo até o pessimismo absoluto. 
O Estado brasileiro, que se tornou mais e mais “inchado” década a-
pós década deve a promover reformas que aliviem seu peso e retirem 
sua presença do setor produtivo, direcionando-o para os segmentos mais 
importantes de sua área de atuação: a sociedade. 
 Estado Burocrático 
É notório que uma nação só se faz através de um esforço concen-
trado em produção, desenvolvimento econômico e investimento social. 
É justamente a partir desta linha de raciocínio que o atual Governo 
Federal lançou, a partir de 1995, uma ampla reforma na máquina estatal, 
conhecido como"Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado", o 
qual definiu objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da adminis-
tração pública brasileira. 
Como bem apregoa o projeto de reforma, Governos anteriores ado-
taram modelos de desenvolvimento que desviaram o Estado de suas 
funções básicas, ampliando sua presença no setor produtivo e levando a 
nação a uma gradual deterioração dos serviços públicos, ao agravamen-
to da crise fiscal e, por consequência, da inflação. 
O objetivo atual é estabilizar e assegurar o crescimento sustentado 
da economia que promoverá a correção das desigualdades sociais e 
regionais. Para isso é primordial o fortalecimento do Estado para que 
sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de 
mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de 
cunho social que precisa implementar. 
 A “Era Vargas” 
Foi a partir da Era Vargas, nos anos 30, que o Estado passou a in-
tervir gradualmente na economia e na organização da sociedade, além 
de centralizar o poder, configurando-se num modelo de administração 
altamente burocrática. O Estado torna-se o principal interventor no setor 
produtivo de bens e serviços do país, tornando-se um Estado “empresá-
rio”, centralizado e paternalista. 
De lá para cá, inúmeras vêm sendo as tentativas de se implantar re-
formas com o objetivo de alterar a administração burocrática, seja atra-
vés da extinção e criação de órgãos, seja por meio da elaboração de 
projetos direcionados à reformas globais e descentralização de serviços. 
Em gestões anteriores, o Governo transferiu atividades para autar-
quias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a 
fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentraliza-
ção funcional. Era um sinal de que as mudanças estavam se tornando 
cada vez mais necessárias. 
A consequência de tantos anos de retrocesso burocrático foi um 
grande encarecimento do custeio da máquina administrativa, tanto no 
que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme 
aumento da ineficiência dos serviços públicos. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 19 
Toda esta falta de eficiência estatal se deve aos modelos burocráti-
cos tradicionais que ainda hoje imperam em nosso Direito Administrativo, 
através do excesso de formalismo, de normas e rigidez de procedimen-
tos. 
O Estado Paternalista ou “centralizado” tende a não estender sua 
ação a determinadas áreas geográficas e setores sociais que se tornam 
excluídos, tornando-se ausente na prestação de serviços públicos. 
Seis importantes funções do Estado 
De forma geral, Stiglitz[1] estabelece como sendo funções básicas do 
Estado: 
- Promover a educação, a fim de se construir uma sociedade mais 
igualitária e facilitar a estabilidade política; 
- Fomentar a tecnologia; 
- Oferecer suporte ao setor financeiro, principalmente através da dis-
seminação de informação; 
- Investir em infraestrutura: instituições, direitos de propriedade, con-
tatos, leis e políticas que promovam a concorrência; 
- Prevenir a degradação ambiental e promover o desenvolvimento 
sustentável; 
- Criar e manter uma rede de seguridade social. 
Em economias em desenvolvimento, o governo deve exercer um pa-
pel especial, oferecendo incentivos para a eficiência da atividade econô-
mica, o fortalecimento da infraestrutura institucional e a provisão de 
serviços básicos. 
Um Estado paternalista deve se converter em um Estado facilitador, 
que complemente a atividade dos cidadãos. A administração pública, 
hoje, se caracteriza pelo excesso de pessoal, desperdício e negligência 
no atendimento ao contribuinte. 
Tudo isso torna a máquina estatal ineficiente e também coloca em 
jogo a estabilidade macroeconômica. Do ponto de vista fiscal, a melhoria 
na provisão da infraestrutura e a aplicação de critérios empresariais nas 
operações do Estado representam um alívio das já empobrecidas finan-
ças públicas. Hoje se deve abrir os mercados e a concorrência, eliminan-
do assim os monopólios estatais. 
Neste sentido, as reformas propostas pelo atual governo visando a 
reforma do Estado são importantes e imprescindíveis para permitir ao 
país que siga o caminho correto do desenvolvimento, capaz de cumprir 
sua função social e garantir os recursos básicos para o exercício pleno 
da cidadania. Faz-se necessário, igualmente, desenvolver uma cultura 
cívica no povo brasileiro, lutando-se contra o “ranço histórico” patrimonia-
lista de um Estado centralizado e distante dos cidadãos. 
 Três formas de Administração Pública 
A gestão pública vem passando por um processo de evolução mar-
cado por três modelos básicos: Administração Patrimonialista, Adminis-
tração Burocrática e Administração Gerencial, sendo esta última a que 
mais se identifica com a questão do controle social. 
Evidentemente não se pode confundir os princípios da administração 
pública com os da administração privada. Aquela possui características 
próprias, e ao longo do tempo evoluiu através de três modelos básicos: 
administração pública patrimonialista, administração pública burocrática e 
administração pública gerencial. 
 a. Administração Pública Patrimonialista – nesta forma de adminis-
trar, o Estado e seus agentes possuem um status de nobreza, colocan-
do-se numa pirâmide onde o povo se localiza em sua base, abaixo dos 
grande interesses. É o mesmo modelo das antigas monarquias que 
tiravam os tributos do povo e pouco ou nada faziam em seu benefício. O 
resultado era insatisfação popular, corrupção e nepotismo, efeitos senti-
dos até pouco tempo no Brasil (herdeiro de uma monarquia patrimonialis-
ta) devido à falta de evolução do Estado ao longo dos anos. O modelo de 
gestão causava confusão entre os cargospúblicos e o grau de parentes-
co e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo, uma he-
rança típica do injusto modelo administrativo das antigas monarquias. Foi 
através do combate a estas injustiças e à corrupção que nasceu o mode-
lo de administração pautado pela burocracia. 
 b. Administração Pública Burocrática - surgiu em conjunto com o 
capitalismo e a democracia diante da necessidade de se lutar contra o 
nepotismo e a corrupção que eram heranças presentes na Administração 
Patrimonialista. Veio para derrubar a ideia do Estado patrimonialista e 
corrupto, suas bases eram a de uma grande hierarquia funcional a partir 
da profissionalização e um caráter impessoal na forma de eleger os 
agentes e servidores, apresentando rigidez nosprocessos de admissão 
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo 
altamente burocrática. A complexidade da máquina administrativa gover-
namental passou a crescer a partir da necessidade efetiva do Estado em 
se responsabilizar cada vez mais por novas atividades, vindo a gerar um 
modelo burocrático cada vez mais complicado de gerenciar. Era o Estado 
“empresário”. Esta forma de governar era mais propícia nos tempos em 
que o Estado tinha pouca finalidade, não assumia muitas funções soci-
ais. Mas com o passar do tempo, com o crescimento da função social do 
Estado, esta forma de administrar de maneira burocrática não se mostra-
va mais eficaz, pois a máquina estatal tornou-se lenta, pesada, com altos 
custos e ineficiente. Daí emergiu a administração gerencial. 
 c. Administração Pública Gerencial – nasceu diante da expansão 
progressiva das funções econômicas e sociais do Estado, do desenvol-
vimento tecnológico e da globalização da economia. Devido à crise do 
Estado causada pelo “inchaço” das suas funções e atividades e da 
consequente crise fiscal, o modelo gerencial veio para diminuir custos e 
tornar a administração dos serviços estatais mais eficientes. Esse mode-
lo volta-se para o cidadão como fim, trabalhando para a melhoria dos 
serviços públicos prestados para o desenvolvimento de uma cultura 
gerencial nas organizações públicas. Trabalha definindo objetivos futuros 
e intervém apenas nos resultados. Sua proposta é a de revalorizar a 
imagem dos agentes públicos, garantir equilíbrio das contas públicas, 
oferecer transparência, equidade e justiça na administração. Também 
focaliza a sociedade como fim. O Estado “empresário” passa a ser o 
Estado “gerente”. 
Este modelo de gestão tende a ser cada vez mais seguido pelo 
mundo contemporâneo, uma vez que o Estado focaliza sua atenção 
sobre o cidadão, resgatando a função da esfera pública como instrumen-
to do exercício da cidadania. 
Assim, toda ação do Estado passa a ser realizada tendo como finali-
dade a melhoria da qualidade dos serviços públicos. 
Além disso, este modelo reorienta os mecanismos de controle do Es-
tado para os resultados, isto é, foge dos procedimentos burocráticos de 
produção do passado para se concentrar no produto, no objetivo em si. 
Estes mecanismos de controle, onde o Estado assumia a responsa-
bilidade de empreender e criava entraves burocráticos, representavam 
um obstáculo à ação, prejudicando a produção dos resultados, o que não 
ocorre na administração gerencial. 
Outra característica importante é a flexibilidade administrativa, atra-
vés da diminuição e até mesmo fim da burocracia do modelo anterior. O 
resultado é uma maior facilidade do cidadão em alcançar seus objetivos. 
Mas, sem dúvida nenhuma, uma das características que mais cha-
mam a atenção é a transparência que permeia este modelo, pois ocorre 
a participação ativa da população no controle administrativo, por meio da 
prestação social de contas e avaliação de desempenho dos agentes 
públicos, e também do controle dos resultados por aquele que deve se 
beneficiar da prestação dos serviços públicos: o próprio cidadão. 
 Crise do Estado e necessidade de reforma 
A crise do Estado, basicamente, teve sua origem na esfera fiscal, o 
que levou inúmeras empresas estatais e instituições públicas a uma 
situação de falência e ineficiência em suas estruturas, pois a impossibili-
dade do Estado em gerar recursos para novos investimentos e de asse-
gurar qualidade e baixo custo dos serviços trouxe precariedade e estag-
nação. 
Estas empresas públicas se tornaram uma enorme carga para a má-
quina administrativa e acarretou insatisfação na população brasileira, 
devido à falta de qualidade dos serviços públicos. A partir disso se ideali-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 20 
zou a Reforma do Estado, que quanto menor, melhor seria para a dinâ-
mica do mercado e para a qualidade de vida dos usuários. 
A crise do Estado pode ser vista e compreendida sob várias óticas: 
1. uma crise fiscal, onde o Estado cliente passa a ser devedor e per-
de continuamente seu crédito e a poupança pública, que se torna negati-
va; consequentemente, falta dinheiro para investir em serviços. 
2. a falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de a-
tender às demandas sociais; 
3. ineficácia do sistema da Administração do Estado. 
Segundo Fernando Henrique Cardoso 
 “no Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Es-
tado somente se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 80. 
Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgo-
tamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem 
num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção 
econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado 
concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos proce-
dimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.” 
 É o Estado Burocrático dando sinais visíveis de cansaço e esgota-
mento, necessitando se adequar à vanguarda mundial, tornar-se mínimo, 
enxugando sua máquina, deixando de ser paternalista, um prestador 
social, um intervencionista para apoiar a iniciativa privada, as privatiza-
ções de serviços públicos que não vão bem justamente pela sua falência, 
investindo em educação, saúde e segurança, abrindo-se a mercados 
comuns, formando blocos de livre circulação de mercadorias, moeda. 
O pensamento de Herbert Spencer, em sua obra “Essais de Politi-
que” [3], de 1920, nunca poderia estar mais atual: 
 “será necessário, pois, que o Estado se descongestione, que se de-
satrofiem seus órgãos, que a experiência, já tão longa e o bom senso 
convençam os indivíduos de uma divisão mais equitativa e racional do 
trabalho entre eles e o poder público”. 
 A reforma do Estado deve redefinir o papel do Estado, que deixa de 
ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela 
via da produção de bens e serviços, para promover e regular esse de-
senvolvimento. Reformar o Estado significa transferir para o setor privado 
as atividades que podem ser controladas pelo mercado. 
Esta reforma, além disso, envolve vários aspectos, como o ajuste 
fiscal, a liberalização comercial e o abandono da estratégia protecionista 
da substituição de importações, programa de privatizações, programa de 
publicização, ou seja, a transferência para o setor público não-estatal da 
produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado. 
Através destas medidas o Estado reduz seu papel de prestador dire-
to de serviços, mas garante sua atuação como “gerenciador” ou regula-
dor destes, dos quais destacamos os serviços voltados para a área 
social, educação e saúde. 
Por estes meios, o Estado se descentralizará, deixando de ser o 
principal responsável pela garantia de bens e serviços, sobrando-lhe 
amplo fôlego para governar, para gerenciar a administração pública de 
formaflexível e eficiente, direcionada para o atendimento ao cidadão. 
 Descentralização Estatal 
O Governo brasileiro interveio no setor produtivo durante décadas, 
patrocinando inúmeros programas para desenvolver a economia através 
da participação direta ou indireta no desenvolvimento de setores como 
de aço e energia (anos 30), mineração (anos 40), transportes (anos 50) e 
indústria petroquímica (décadas de 60 e 70). 
A descentralização vinda a partir do Governo Vargas e o modelo de 
industrialização trazido pelo período pós-guerra deixaram como herança 
um caráter ambíguo de empresa estatal: de um lado, um núcleo produti-
vo numa economia de mercado e, de outro, um instrumento de política 
econômica. Saliente-se também a total ausência de controle da socieda-
de civil sobre o Estado e o desempenho das estatais. 
Entretanto, nos anos 80, a economia mundial começou a mudar, 
sendo que o aumento do nível competitivo, de novas tecnologias e de 
mercados globais vieram somar-se à já difícil situação financeira do 
governo, reforçando a necessidade de melhorar os serviços públicos. 
Tais fatores levaram o Governo Collor a criar o Programa Nacional 
de Desestatização – PND, em 1990, que abriu caminho para o ciclo de 
privatizações que se sucedeu durante toda a década de 90. Após mais 
de meio século de predomínio de um modelo econômico onde o Estado 
possuía função intervencionista, assistiu-se à adoção de um novo padrão 
de atuação da máquina estatal na economia brasileira. 
O Setor Produtivo da máquina estatal brasileira é formado por um 
conjunto distinto de empresas, que atuam, principalmente, em setores de 
infra-estrutura e fatores básicos como mineração, exploração de petró-
leo, energia, siderurgia, telecomunicações, transporte ferroviário e portos. 
Além destes, o Estado está presente num grande número de empre-
sas privadas, ora como controlador, ora como acionário, por mera inter-
venção, com o objetivo de evitar possível falência ou por injeção de 
recursos. 
Enquanto o Estado vai cedendo espaço como acionista majoritário 
das estatais privatizadas a seus novos proprietários, sua atenção tende a 
retornar para as áreas sociais, das quais se afastou para se transformar 
em empreendedor pouco hábil e ainda pior gestor da poupança pública. 
Voltando novamente sua atenção para o social, o Estado mais “livre” 
do peso que antes suportava poderá se dedicar à aplicação de recursos 
públicos nas áreas onde sua atuação pode ser cooperativa com outros 
setores da sociedade, mas jamais delegável, como a saúde, educação, 
segurança e moradia. 
Também não se deve esquecer que o Estado, sem dúvida alguma, 
possui um papel decisivo no processo de industrialização e moderniza-
ção, contribuindo para as bases apropriadas do desenvolvimento das 
empresas privadas competitivas. 
Assim, o Estado deve investir na formação de pessoal de alto nível 
(desde licenciatura, bacharelado até doutoramento), buscando construir 
um cada mais importante centro universitário dedicado à investigação. 
Se isto for realizado nos primeiros níveis de desenvolvimento industrial, 
tanto melhor, pois as tarefas de pesquisa podem levar décadas e devem 
estar preparadas para o momento em que o país delas necessite. 
Os setores produtivos da área rural e da área industrial, que deverão 
ser detentores de alta tecnologia e de ciência avançada, necessitam de 
um comércio sólido, evitando-se distorções com procedimentos especu-
lativos, sob pena de se criarem não apenas prejuízos aos brasileiros, 
mas, também, entraves na circulação de bens e serviços. 
Nas distintas etapas do desenvolvimento é importante o destaque 
dos setores industriais fundamentais para que atuem de forma ampla. 
Paralelamente, o país deve eleger a tecnologia mais importante a ser 
explorada, mais concretamente relacionada com a realidade a nível local, 
ou seja, as áreas nas quais possui vantagens mais competitivas e dinâ-
micas. 
No caso dos países industrializados, por exemplo, os Estados Uni-
dos e o Reino Unido, a demanda do setor armamentista atuou como 
principal fator para o desenvolvimento de sua economia. No caso do 
Brasil, a princípio, diante da vastidão territorial e fertilidade de suas 
terras, é essencial que o investimento se dê na área da agricultura e 
pecuária, através de uma política agrícola interna, que seja sólida e real, 
devidamente fundamentada em princípios claros e consensuais. 
Além disso, em vista desta mesma vastidão de terras e riqueza de 
fauna e flora não encontradas em nenhum outro canto do planeta, o 
Brasil deve procurar investir em novas formas de tecnologias, como a 
biotecnologia e a farmacologia molecular, a título de exemplo. Assim, 
cada país deve procurar conhecer quais são suas potencialidades e, 
neste sentido, pode, deve e precisa investir. 
Uma preocupação constante na questão do investimento no setor 
produtivo também está na questão do tempo. Os países industrializados 
nos ensinam a importância da perspectiva a longo prazo. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 21 
Deve haver um compromisso a longo prazo por parte do Governo, 
como uma estratégia de desenvolvimento, estando aí inseridas a educa-
ção e a pesquisa científica como principais fatores de um progresso 
futuro. Esta questão deve ser observada tanto pelo setor público quanto 
pelo setor privado. 
Atualmente, tende-se a desestimular o Estado paternalista, no senti-
do de se alcançar o Estado "gerencial", voltado para o controle dos 
resultados e descentralizado para poder alcançar um objetivo social. 
Entretanto, à medida que se afasta da produção, deve o Estado criar 
condições propícias para o desenvolvimento cada vez maior do setor 
privado, garantindo o crescimento e assegurando o bem-estar social da 
população. 
Esta condição requer a manutenção de um quadro macro-econômico 
e regulamentar, sadio e transparente e sugere, ainda, um ambiente de 
regras claras oferecendo visibilidade e legibilidade do resultado das 
decisões a serem tomadas pelos setores econômicos. 
Estes elementos contribuem muito para a eficiência do setor privado 
e envolvem aspectos como a instauração de mecanismos do mercado 
(sistemas de troca, de comércio, de preços e certos aspectos do sistema 
financeiro), a simplificação do sistema fiscal, o redimensionamento do 
Estado e seu afastamento do setor produtivo, a instauração da concor-
rência, a desregulamentação e a supressão de regimes discriminatórios 
de favorecimento. 
Por isso vem o Estado, hoje, descentralizando suas funções, as 
quais foram assumidas por gestões anteriores e que criaram um enorme 
peso para o Estado que já não mais pode arcar a carga de atividades 
que, certamente, não fazem parte de suas obrigações. O fim do Estado é 
o povo, o cidadão e para ele deve voltar sua atenção. O setor produtivo, 
antes de ser empresariado pelo Estado deve ser gerenciado por ele. 
Sem dúvida alguma, uma melhor gestão dos recursos públicos ne-
cessita de uma reforma da máquina administrativa. 
Livre dos pesos e obstáculos de todo tipo, a Administração renovada 
e auxiliada por agentes íntegros e devotados à causa pública, deve estar 
mais concentrada para ser mais operacional. Esta é uma exigência 
fundamental neste início de século. 
 Setor Produtivo 
O Brasil está abandonando a tradicional economia fechada, que 
promovia a desigualdade e era marcada por sérios desequilíbrios macro-
econômicos para ceder lugar à uma economia aberta, estabilizada, onde 
se redesenham os papéis do Estado e da iniciativa privada. 
Além disso, não se deve esquecer da necessidade de um processo 
de desengajamento do Estado do setor produtivo. O afastamento do 
Estado da esfera de produção não significaque seu papel diminuirá, no 
futuro. Pelo contrário, pois assim sua ação será determinante nos setores 
que parecem vitais para o desenvolvimento do país, como: 
- saúde 
- educação e formação 
- segurança pública 
- etc. 
A modernização de nossa economia supõe uma diversificação da 
produção nacional. De fato, nosso país não pode continuar sofrendo com 
as perturbações da conjuntura internacional, sempre atadas ao baixo 
nível de preços de nossos principais produtos de exportação. 
O Estado que é cada vez mais auto-suficiente sofre menos com os 
autos e baixos da economia global. 
Consequentemente, apenas através da diversificação progressiva de 
nossa economia se poderá colocar-se à salvo dos efeitos devastadores 
dos reflexos da conjuntura internacional. Quanto mais cedo se engajar 
neste sentido, melhor se assegurará ao Brasil um crescimento a longo 
prazo. 
A diversificação da produção faz parte integrante da modernização 
de nossa economia. Esta deve se apoiar em empresas fortes e rentáveis. 
Eis a razão porque a reestruturação do setor de estatais, através das 
privatizações, deve ser buscada. Aumentando a concorrência, aumenta-
se também a qualidade de produtos e serviços e quem ganha com isto é 
o cidadão. 
A inserção da economia nacional no mercado globalizado tem que 
ser feita em bases competitivas, que exige aumento de produtividade 
interna, melhoria contínua da qualidade de produtos e serviços, e veloci-
dade dos agentes econômicos na incorporação dos instrumentos de 
mudança. 
As mudanças no setor produtivo que vêm sendo feitas pelo atual 
Governo visam tornar o Estado mais competitivo e capaz de sustentar, 
paralelamente à integração junto à economia internacional, taxas de 
crescimento do produto, da renda e do emprego à altura do potencial e 
das necessidades do País. 
Assim, ao mesmo tempo em que promove a retirada do Estado da 
esfera produtiva e aumenta a participação privada na tarefa de provimen-
to de infra-estrutura econômica, o Governo se volta para a elaboração de 
novos instrumentos e padrões de exercício das funções de fomento, 
planejamento e regulação, que se estende a áreas e atividades carentes 
de normatização pública, variando desde planos e seguros de saúde até 
o uso de recursos hídricos, dentre outras. 
Sai de cena o Estado Paternalista para dar lugar à iniciativa privada, 
outorgando-lhe a possibilidade de atuar no campo da prestação de 
serviços públicos. 
Um dos melhores exemplos desta mudança de postura foi a privati-
zação do Sistema TELEBRÁS, que trouxe expressivas transformações 
ao setor de telecomunicações no Brasil, com novos aportes financeiros e 
tecnológicos voltados a geração de uma forma de prestação de serviços 
públicos, com rapidez e confiabilidade. 
É papel do governo e de toda a sociedade estimular condições para 
a criação de mais e mais empregos, de mudanças no ordenamento 
jurídico do mercado, além de aprimoramentos dos programas governa-
mentais voltados para a geração de emprego e renda. Deverá, assim, 
trabalhar para a consolidação da estabilidade econômica e a garantia de 
novos investimentos e mais empregos. 
A nova economia deve ser mais moderna e competitiva, geradora de 
mais e melhor empregos, produtora de bens com maior valor e elevada 
procura em mercados globalizados e liberalizados, formada por empre-
sas mais bem geridas, mais flexíveis e mais lucrativas, menos dependen-
te do Estado e dos seus subsídios, mais liberta das suas regras discri-
cionárias e dos seus mecanismos burocráticos e clientelares. 
Que o Estado não é o principal condutor do desenvolvimento está 
mais do que evidente em nossos dias. A maioria dos Estados reconhece 
agora que o setor privado é a fonte primária de crescimento econômico e 
emprego produtivo. Sua capacidade de criar trabalhos para todos os 
segmentos da população e ampliar as oportunidades de emprego está 
atrelada a uma estrutura macro-econômica estável e desenvolvimento de 
mercado interno e externo. 
Entretanto, a expansão sustentável do setor privado, a participação 
responsável e efetiva no comércio internacional, crescimento equitativo e 
sustentável, e preservação ambiental não podem ser alcançados pelo 
mercado, somente. 
O Governo precisa prover um ambiente propício para a promoção de 
privatizações dos setores públicos que inflam a máquina administrativa, 
assegurar crédito acessível para os mais pobres, assegurar mercados 
cada vez mais competitivos, apoiar empreendimentos de empresas para 
a geração de novas oportunidade de emprego, investimentos visando 
facilitar o acesso de classes mais pobres à educação e à novas tecnolo-
gias, promover incentivos para o desenvolvimento de recursos humanos, 
proteger o meio-ambiente e os recursos naturais, dentre outros. 
 Reforma do Estado 
A reforma do Estado, iniciada em 1995, com o início do Governo 
Fernando Henrique Cardoso, estabelece mudanças na ordem econômi-
ca, nos direitos sociais, nos sistemas político, judiciário e tributário, 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 22 
produzindo efeitos imediatos sobre a vida dos cidadãos, servidores ou 
agentes públicos. 
Esta reforma, baseada no estabelecido pelo Plano Diretor da Refor-
ma do Aparelho do Estado, aprovado em novembro de 1995 pela Câma-
ra da Reforma do Estado do Conselho de Governo que apresenta um 
verdadeiro diagnóstico da “crise” por que passa o Estado Brasileiro e a 
Administração Pública, define objetivos e estabelece diretrizes para que 
o Governo Fernando Henrique Cardoso possa intervir com o objetivo de 
efetuar uma reforma da administração pública. 
Este documento cria condições para uma verdadeira reconstrução 
da administração pública em bases modernas e racionais, preparando a 
administração pública brasileira para o cenário globalizado que ora se 
apresenta a nível mundial e seus desafios. 
A “Reforma do Aparelho do Estado”, que ora testemunhamos, trará 
profundas mudanças a médio e, principalmente, longo prazo sobre as 
formas de organização adotadas pelo Estado para atender aos seus fins. 
A reforma visa atingir os objetivos do neoliberalismo, que é o estabe-
lecimento do "Estado Mínimo", reduzido, em oposição ao Estado “incha-
do” e paternalista que dominou a Administração Pública do Brasil no 
último século. 
Realmente, desde o período do pós-guerra, o Brasil nunca esteve 
tão descentralizado (igualando-se a indicadores das federações de 
países desenvolvidos), e tampouco teve um plano de estabilização tão 
profícuo, onde a ideia central é a de que os dois processos podem ser 
compatíveis e consistentes. 
Poderes muito concentrados, exagerada burocratização, nepotismo, 
empreguismo, excesso de cargos de confiança e desmedido controle 
político fizeram parte do Estado Burocrático que hoje a reforma se dispõe 
a sepultar. 
Durante os anos 90, o Brasil atravessou os primeiros estágios rumo 
a uma moderna reorganização capitalista, baseada neste novo caráter do 
Estado. Sua transição econômica tem sido gradual, mas o país tem 
tentado se precaver contra possíveis retrocessos. 
Para muitos o Brasil parece, finalmente, ter encontrado uma direção 
e estar saindo do caminho legado por duas décadas frustrantes e perdi-
das de estagnação econômica e perturbação política. Apesar de nem 
todos concordarem que as mudanças são mais positivas do que negati-
vas, é possível admitir que mudanças profundas vêm acontecendo, em 
vista do período que o país simplesmente deixou de crescer. 
O modelo econômico do Brasil mudou radicalmente. Na nova eco-
nomia, os investidores têm a liberdade de fazer suas próprias escolhas 
de investimento, baseados nas mudanças de mercado. 
Através do Plano Real, o país conseguiuderrubar a inflação, reduziu 
dramaticamente o papel do Estado na economia, e vem encorajando 
maiores investimentos do setor privado para garantir um crescimento 
sustentável a longo prazo. Desde julho de 1994, com a introdução da 
nova moeda, a inflação despencou de uma taxa mensal de 50% ao mês 
na primeira metade deste mesmo ano para apenas 6,2% no ano de 
2000. 
A estabilização econômica, a longo prazo, com maior crescimento, 
depende da contínua privatização do setor público e do sucesso do 
Programa de Ajuste Fiscal introduzido em outubro de 1998, em resposta 
à crise financeira mundial. 
O país obteve progressos em suas reformas apesar da crise asiáti-
ca, no fim de 1997, da Rússia, durante o ano de 1998, passou por uma 
turbulência que o levou à liberação do câmbio e, em 2001, enfrenta com 
pulso firme a crise na Argentina, dando sinais de que está conseguindo 
segurar os possíveis abalos externos que vez ou outra insistem em 
sacolejar nossa ainda “pré-adolescente” economia. 
O Brasil tem uma responsabilidade particular para administrar sua 
economia de modo consistente com o bem-estar econômico e social de 
seu povo. Por isso, o orçamento federal é uma ferramenta importantíssi-
ma para a implementação de políticas federais e prioridades da socieda-
de, devendo permitir gastos adequados para a satisfação das necessida-
des atuais da nação. 
Isto inclui o papel do Governo Federal auxiliando, por meio de inves-
timentos, os indivíduos, comunidades e Estados, não devendo desperdi-
çar recursos em atividades esbanjadoras e destrutivas, como gastos 
militares, por exemplo. 
A fim de alcançar um ambiente econômico justo e estável e encora-
jar o desenvolvimento humano e dos recursos materiais, o Brasil deve se 
engajar numa forma de implementar um sistema de impostos mais 
progressivo e global, sanando as atuais falhas que permitem a concen-
tração de riqueza. Também deve adotar políticas monetárias e fiscais 
que promovam a produção sustentável com preços estáveis e aumento 
das oportunidades de emprego. 
Evidentemente que não existem milagres, pois investimento também 
requer produção. 
Por outro lado, diante das mudanças que vêm acontecendo, a socie-
dade civil e o setor privado surgem como novos aliados do Estado antes 
chamado “paternalista”. Este último ainda é o principal agente em todo o 
processo de desenvolvimento de uma nação, mas já não mais adota 
soluções dentro de um “vácuo” onde agia como ator principal e exclusivo. 
A participação da sociedade civil e do setor privado, neste sentido, 
constrói uma “confiança social” que, em contrapartida, determinam uma 
estabilidade e transparência necessários para superar as dificuldades a 
serem vencidas através da ação em conjunto. 
O “novo” Estado ambicionado pela sociedade brasileira pressupõe 
um modelo capaz de assumir um projeto nacional de desenvolvimento e, 
por isso mesmo, de um Estado que seja democrático e socialmente 
controlado. 
 A reforma de um Estado que introduz um novo modelo de gestão 
cria condições para a implementação de um novo tipo de desenvolvimen-
to econômico-social, fundado nos valores da democracia. Assim, a 
democratização do Estado é uma consequência natural da reforma do 
Estado, e evidentemente, a salvaguarda do exercício da cidadania. 
 Reforma Administrativa 
Como visto, o Governo Federal lançou, em 1995, o Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado, o qual definiu os objetivos e diretrizes 
para a reforma da administração pública brasileira. 
A importância da Reforma Administrativa reside nas implicações 
desta reestruturação para a nação, como a redução da interferência do 
Estado na economia, a redução do déficit público e a melhoria na quali-
dade e eficiência dos serviços públicos e prováveis alterações nos me-
canismos de controle dos recursos públicos. 
A reforma administrativa do Estado exige, basicamente, mudança no 
ordenamento jurídico, nos regulamentos e nas técnicas e formas de 
trabalho da administração pública, com o objetivo primordial de melhorar 
a qualidade e a eficiência dos serviços prestados à sociedade. O fim é o 
cidadão. 
Para isso, são necessários vários projetos envolvendo tanto o Esta-
do quanto a sociedade, e seu sucesso está intimamente ligado a uma 
reforma também da visão dos agentes públicos e sua forma de adminis-
trar, deixando de lado a tradicional burocracia do passado que permeia a 
Administração Pública brasileira há décadas e que se caracteriza mais 
como um atraso do que um progresso na arte de bem administrar. 
Estas reformas devem envolver, basicamente, a descentralização do 
Estado, estímulo à privatização de atividades econômicas competitivas 
sustentáveis em regime de mercado, transferência de funções do poder 
central para entes intermediários e locais, eficiência nas atividades 
administrativas,incentivo à gestão direta pela comunidade de serviços 
sociais e assistenciais, o chamado Terceiro Setor, sem a dependência 
direta do Estado, mas com seu apoio e sua assistência (organizações 
não governamentais, associações de utilidade pública, escolas comunitá-
rias), investimento na capacitação profissional de agentes e servidores 
administrativos, criação de carreiras específicas para altos gestores, 
simplificação dos procedimentos e tramitação de processos administrati-
vos (desburocratização), uma reeducação para os princípios públicos 
administrativos (ética administrativa), ampliação dos mecanismos de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 23 
participação popular na atividade administrativa e de controle social da 
administração pública, dentre outros. 
Estas mudanças, por consequência, trarão os benefícios almejados 
em prol do objetivo maior do Estado: sua função social. 
Economicamente, a reforma trará a diminuição do "déficit" público, 
ampliará a poupança pública e a capacidade financeira do Estado para 
concentrar recursos em áreas onde deve intervir diretamente. 
Na esfera social, aumentará a eficiência dos serviços da Administra-
ção junto à sociedade ou financiados pelo Estado, proporcionando me-
lhora no atendimento ao cidadão e atingindo as comunidades de baixa 
renda. 
Politicamente, a reforma do Estado ampliará a participação do cida-
dão na gestão dos bens públicos e estimulará programas de ação social 
comunitária. Para a própria máquina administrativa, trará eficácia para as 
ações do Estado, que gerencia a vida da nação, trabalhando diretamente 
sobre o controle dos resultados. 
Para isso, entretanto, há que se ter, especialmente, abertura de es-
pírito e consciência para com as necessidades primazes da sociedade, 
ou como bem demonstra Paulo Modesto em seu trabalho “Reforma 
Administrativa e Marco Legal das Organizações Sociais no Brasil - As 
Dúvidas dos Juristas sobre o Modelo das Organizações Sociais” 
“Com efeito, parece possível interpretar e refletir sobre o que repre-
senta o programa das organizações sociais para a redefinição do modo 
de intervenção do Estado no âmbito social apenas se adotarmos uma 
atitude de abertura, de ânimo desarmado, negação da mentalidade 
burocrática antes referida, que desconfia do novo e o renega de plano, 
adulterando o seu sentido próprio a partir de antigos esquemas conceitu-
ais”. 
As modificações que advirão com uma ampla Reforma Administrati-
va deixarão marcas profundas nas relações da sociedade com o gover-
no, ampliando o princípio da cidadania e alterando as relações de poder 
no Estado. 
Constituição Federal e reforma 
A Assembleia Nacional Constituinte produziu, em outubro de 1988, 
uma Carta Magna analítica, extensiva, que incorporou diversos princí-
pios, direitos e garantias nunca antes vistos nas constituições anteriores.Nascida após duas décadas de ditadura, a Constituição Federal de 
1988 veio responder aos anseios da sociedade que exigia um conjunto 
de normas capaz de assegurar direitos e garantias do cidadão frente a 
um Estado e uma ordem econômica sustentados por um inócuo autorita-
rismo. Era urgente e necessária uma Carta Magna que configurasse um 
novo cenário de desenvolvimento das relações políticas e sociais. 
A chamada "Constituição Cidadã", que instaurou o Estado Democrá-
tico de Direito no Brasil, presenteou a sociedade brasileira com um 
precioso instrumento para a proteção dos direitos e garantias individuais, 
bem como do patrimônio público. 
Dedicou, ainda, particular atenção à Administração Pública. Os con-
tínuos, constantes e corriqueiros danos praticados, durante décadas, 
contra o patrimônio público levou o constituinte a erigir um conjunto de 
princípios e de regras capazes não só de dificultar os ataques ao erário 
público, mas em dotar a sociedade de instrumentos para, em ocorrendo 
aqueles, reparar e coibi-los, punindo o agente infrator. 
Entretanto, ela também trouxe problemas. O Congresso Constituinte, 
ao mesmo tempo em que criava um importante instrumento para a 
consagração da cidadania, promoveu, nas palavras de Fernando Henri-
que Cardoso, “um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao 
estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas esta-
tais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no 
núcleo estratégico do Estado.” 
Sem dúvida, a nova Constituição retirou do Poder Executivo o poder 
e a autonomia para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a 
obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da 
União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administra-
ção indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e 
autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a 
administração direta. 
Felizmente, em 1998, a Constituição Federal de 1988 ganhou a E-
menda Constitucional nº 19/98, a qual trouxe uma profunda reforma na 
Carta Magna, pois abrangeu um grande número de dispositivos constitu-
cionais. 
Além disso, alterou profundamente as bases da Administração Pú-
blica brasileira, desviando-se do modelo social criado pelos constituintes 
de 1988 para um modelo mais liberal, inspirado em esboços da adminis-
tração privada. 
Evidentemente, tal reforma dá margem à grande polêmica, já que 
seus objetivos tendem a se chocar com antigas ideologias – ultrapassa-
das, diriam alguns – sem falar na questão econômica, que mexe com 
todos os alicerces da máquina estatal. É também este o pensamento de 
Augusto de Franco, que vê na Reforma do Estado uma verdadeira refor-
mulação das instituições nacionais e da relação destas com a sociedade: 
“A reforma do Estado é a grande reforma que temos pela frente. Ela 
deverá ser iniciada, mas jamais poderá ser concluída no curto prazo. No 
médio prazo, ela pressupõe quase que uma refundação da res publica, a 
mudança das relações do Estado com a Sociedade e a gestação de um 
novo modelo de Estado. No longo prazo, as exigências da radicalização 
da democracia tendem a transformar a reforma política e a reforma do 
Estado numa verdadeira reforma da política, com a instalação de um 
regime de minorias, a combinação do sistema representativo com o 
participativo e a introdução do chamado co-governo - o que exigirá a 
completa reformulação dos partidos e dos processos eleitorais e a cria-
ção de novas instituições políticas.” 
A Emenda 19/98 foi um passo importantíssimo para a transformação 
e reforma do modelo de desenvolvimento seguido por gestões federais 
do passado, onde o Estado afastou-se de suas funções básicas com o 
intuito de investir, principalmente, no setor produtivo, trazendo uma lenta 
queda na qualidade dos serviços públicos, déficit público e inflação. 
Transformou-se num Estado Paternalista, um Estado “empresário”. 
Este “paternalismo” vivido durante grande parte do século XX teve 
seus efeitos negativos mais salientes durante a crise econômica da 
década de 80, iniciada nos anos 70, e que se transformou numa somató-
ria da excessiva intervenção do Estado na economia e da má aplicação 
dos recursos públicos. O resultado foi uma grave crise fiscal oriunda do 
alto déficit público, endividamento externo, poupança pública negativa e, 
consequentemente, um colapso nos investimentos internos. Nos anos 
80, chamada economicamente de “década perdida”, o crescimento 
econômico simplesmente estagnou: “a taxa média de crescimento duran-
te a década de 70 foi de 8,64 % ao ano, caindo para 2,76 % na década 
de 80.” 
A partir deste passado vicioso e sem perspectiva de mudanças, o 
atual Governo viu na reforma do Estado um valioso e necessário instru-
mento para assegurar a estabilização econômica e o crescimento da 
nação, e, consequentemente, a solução dos problemas que mais afligem 
o país, no caso, as desigualdades sociais e regionais. Isto somente se dá 
com a criação de condições para a reconstrução da administração públi-
ca em bases modernas e racionais. 
Fernando Henrique Cardoso, em seu Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado justifica a necessidade urgente desta reforma: 
“No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o 
Estado, em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de 
suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produti-
va. Essa maciça interferência do Estado no mercado acarretou distor-
ções crescentes neste último, que passou a conviver com artificialismos 
que se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvida, num 
sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as 
duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas 
econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento 
irregular é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos 
anos 20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado 
que trouxe em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já 
nos anos 80 é a crise do Estado que põe em xeque o modelo econômico 
em vigência.” 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 24 
Fernando Henrique justifica, ainda, que a reforma é uma necessida-
de universal no momento histórico que vivemos, e que no Brasil, a pre-
sença do Estado na economia nacional tornou a máquina administrativa 
lenta e pesada, não conseguindo atender com eficiência a sobrecarga de 
demandas a ele dirigidas, principalmente na área social. 
Emenda Constitucional 19/98 
Dentre todas as alterações constitucionais sofridas pela atual Carta 
Magna, Emenda Constitucional nº 19/98 foi a mais profunda, pois abran-
geu um vasto número de dispositivos constitucionais, além de alterar o 
âmago da Administração Pública brasileira, fugindo do padrão originari-
amente concebido pelo constituinte originário e partindo para a adoção 
de um modelo de administração mais moderno, liberal, com visíveis 
características do padrão que rege a iniciativa privada. 
Um ponto que vale destacar com relação à Emenda está na abertura 
para a elaboração de uma futura lei que venha a disciplinar as formas de 
participação do cidadão na administração pública direta e indireta, como 
regulamenta o § 3° do artigo 37 
§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na ad-
ministração pública direta e indireta, regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em 
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário 
e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; 
II - o acesso dos usuários a registros administrativose a informações 
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; 
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou 
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. 
Este dispositivo prestigia o princípio da moralidade administrativa a-
tribuindo-lhe foros jurídicos e, por via de consequência, determinando 
sua imprescindível observância na prática de qualquer ato pela Adminis-
tração Pública e criando um instrumento de defesa do cidadão nos 
mesmos moldes do Código de Defesa do Consumidor, ou algo como 
uma Lei de Defesa do Usuário dos Serviços Públicos. 
Isso viria uma vez mais em benefício do exercício da cidadania, pois 
oferece ao usuário a possibilidade de reclamar em juízo contra o exercí-
cio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função de agente ou 
servidor administrativo da esfera pública. 
Outro detalhe importante da Emenda Constitucional é a rígida obser-
vação do controle da despesa pública com pessoal ativo e inativo da 
União, dos Estados e dos Municípios, que não poderá ser superior a 
limites fixados em lei complementar. Estes limites foram fixados, posteri-
ormente, pela Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000. 
A Emenda também incluiu um novo artigo na Constituição Federal, 
sob n° 247 
"Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do 
art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do 
cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições 
de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado”. 
O artigo estabelece que as leis previstas nos dispositivos menciona-
dos, no que se refere à demissão de servidores estáveis, fixarão critérios 
e garantias especiais para estabelecer a perda do cargo do cargo pelo 
servidor público que esteja atuando exclusivamente junto ao Estado. 
A Emenda trouxe, ainda, novidades no que diz respeito à remunera-
ção de alguns servidores específicos, visando se evitar a ultrapassagem 
de teto dos salários [11]: 
“art. 37, XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, 
funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e 
fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de manda-
to eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou 
outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluí-
das as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão 
exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo 
Tribunal Federal;” 
Já no artigo 39, § 4° da Emenda, abriu-se o precedente para uma 
forma de remuneração denominada subsídio para os membros de poder, 
que será uma única parcela, estando proibido qualquer adicional, abono, 
prêmio, verba de representação ou outra espécie de remuneração, 
sempre obedecendo ao disposto no artigo 37, incisos X e XI, sobre a 
fixação de teto: 
“§4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Minis-
tros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunera-
dos exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o 
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de 
representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer 
caso, o disposto no art. 37, X e XI”. 
Este dispositivo oferece transparência na forma de remuneração dos 
membros de Poder e detentores de mandato eletivo. 
A Emenda também incluiu um dispositivo na Carta Magna que obriga 
os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário a publicar, anualmente, os 
valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos. 
Assim, a sociedade tomará conhecimento dos valores percebidos 
pelos detentores do Poder e seus servidores públicos. 
Existem outros postos que merecem ser ressaltados nas inovações 
trazidas pela Emenda n° 19/98, como as profundas alterações no cha-
mado "terceiro setor" da Administração Pública, criando figuras como as 
"organizações sociais", mas por ora deixaremos este registro a título de 
destaque. 
Entretanto, não se pode deixar de mencionar a nova redação do ca-
put do art. 37 da Constituição Federal, o qual resume, de certa forma, o 
espírito da Reforma Administrativa 
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência (...)" (grifo nosso) 
O princípio da eficiência, grafado no texto constitucional, denota o 
desejo do Governo e do legislador em garantir a batalha que se deve 
travar contra a corrupção, o nepotismo, a baixa qualidade dos serviços 
públicos etc., numa forma de responder aos anseios da população can-
sada de injustiça social, falta de respeito no trato com a coisa pública e 
negligência na prestação dos serviços públicos oferecidos. 
O princípio da eficiência agora expresso na Constituição Federal 
constitui norma plenamente exigível e concretizável, criando um vínculo 
imediato entre o agente público e o cidadão, cansado pela má qualidade 
dos serviços que lhes são prestados pelo Estado. Qualidade esta dene-
grida ao longo de décadas por culpa de um Estado burocrático, pesado e 
lento. 
Agora, juridicamente reconhecido dentro da Carta Magna, o princípio 
da eficiência amplia os horizontes para o estudo das questões relaciona-
das com a ação administrativa. Eis o primeiro passo tomado para outros 
que virão na Reforma Administrativa do Estado Brasileiro. 
Novo papel do Estado 
Somente a partir de reformas profundas em sua máquina administra-
tiva poderá o Brasil garantir maior controle e justiça social. O Estado 
deve abandonar o papel de executor ou prestador direto de serviços, 
para se colocar, entretanto, como agente regulador e provedor ou promo-
tor destes, em cuja função o Estado continuará a subsidiá-los, facilitando 
o oferecimento, ao mesmo tempo, do controle social direto e a participa-
ção ativa da sociedade. 
Este novo papel do Estado é a garantia de uma administração públi-
ca com novo e eficaz comportamento que em nada lembre as práticas 
vicejadas no período do autoritarismo. 
 
ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
GERÊNCIA: intuição ou racionalidade? 
Em se tratando de ciências administrativas, sempre foi muito difícil 
conceituar e dissecar, com racionalidade ou não, a função gerencial. 
Afinal, não há unanimidade quando se aborda a administração de em-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 25 
presas. Por isso, atualmente, a quantidade de livros nessa área é abun-
dante, cada qual enfocando determinados temas sob uma ou várias 
perspectivas de análise. Assim também como os profissionais que, direta 
ou indiretamente, desenvolvem trabalhos nessa área provêm, igualmen-
te, de diversos campos do conhecimento como psicologia, engenharia, 
jornalismo, economia, etc. 
 
Independentemente da formação profissional, todos sentem-se à 
vontade para explorar, acrescentar e “inovar” quando o assunto é organi-
zações, mesmo que isso às vezes não acrescente em nada o que já foi 
escrito ou estudado. Daí a importância das organizações buscarem 
selecionar de forma correta entre o que realmente são experiências 
enriquecedoras do que é puro e simples charlatanismo ou modismo (e 
portanto, efêmero). Caso contrário, correm o risco de mudar o rumo 
correto que, possivelmente, já estavam trilhando. Em outras palavras, 
faz-se necessário analisar com apurado senso crítico o que se tem 
escrito sobre gerência e os mais variados temas em administração a fim 
de evitar possíveis transtornos e também a aquisição de “pacotes mira-
bolantes” que não surtemnenhum efeito positivo. 
 
Afinal, a função gerencial ainda é um enigma para os estudiosos do 
assunto, não havendo por conseguinte consenso quanto ao tema. Alguns 
defendem o uso precípuo da racionalidade, através de modelos matemá-
ticos e estatísticos, para caracterizar o trabalho realizado por gerentes e 
profissionais similares na busca de alternativas satisfatórias para as suas 
empresas (mesmo admitindo uma ínfima parcela de intuição em suas 
decisões). Outros, por sua vez, mesmo tendo essa concepção, ainda 
admitem a intuição como alternativa plausível quando os riscos envolvi-
dos e a incerteza são consideráveis. Há, ainda, aqueles que consideram 
ambas as posturas, procurando mesclar o seu processo decisório de 
variáveis tanto qualitativas quanto quantitativas, em função da situação e 
da premência de tempo. De uma forma ou de outra, é difícil sinalizar qual 
a postura gerencial mais adequada, pois muitos foram empreendedores 
bem sucedidos ao utilizarem sistematicamente os números em suas 
análises organizacionais. Assim como outros prosperaram, mesmo 
quando o caos era a tônica, fazendo uso da intuição e de experiências 
passadas. 
 
Para esse início de novo milênio, julga-se ser igualmente importan-
tes ambas as ferramentas: capacidade técnica e intuição. Ou seja, valori-
za-se o planejamento nos seus três níveis (estratégico, tático e operacio-
nal), a partir de cálculos matemáticos e estatísticos, levando-se em 
consideração também um estudo de viabilidade econômica, assim como 
considera-se igualmente relevantes algumas variáveis qualitativas que 
não figuram na lógica dos números. Na verdade, requer-se do corpo 
gerencial (e dos demais colaboradores) não só o conhecimento técnico 
inerente a sua respectiva área de atuação, mas a visão global do negócio 
e da empresa, sem que seja descuidado o julgamento de ordem pessoal 
através da sensibilidade de cada um. 
 
Desta forma, o debate superficial entre especialização x generalismo 
dá lugar para discussões mais aprofundadas sobre ambos, onde cada 
profissional deve conhecer e dominar a contento tudo o que há de novo 
em sua especialidade (o lado técnico) e, concomitantemente, não abrir 
mão de visualizar a empresa como um todo (a questão da sensibilidade), 
abarcando para si novos conhecimentos. Na verdade, o que já era a 
“velha polivalência” está agora revestida de uma “nova” expressão, mais 
contundente: multifuncionalidade. 
 
E, também, sobressai-se atualmente algo tão importante quanto is-
so: saber lidar com pessoas. Porém, não da forma tradicional, onde o 
“toma lá, dá cá” era a tônica, ou onde a utilização pura e simples da 
coação para se introjetar valores e comportamentos talvez fosse o mais 
usual em algumas empresas. Nem tampouco se admite, em organiza-
ções sérias e modernas, a forma de se relacionar com falsidade, indivi-
dualismo e demagogia, pois elas já aboliram há muito a mediocridade em 
suas relações interpessoais. Do contrário, as pessoas que fazem uso 
dessas “ferramentas” de trabalho logo são descartadas pelo próprio 
grupo. Por outro lado, em organizações que já evoluíram para o verda-
deiro conceito de equipe ou time, a maturidade é lugar comum e permeia 
toda a estrutura organizacional, pois todos são cônscios dos seus papéis 
e do que poderá ser requerido de cada um a curto prazo (não necessi-
tando os empregados, portanto, de “cobranças” constantes). 
 
Por isso, quando a tendência mundial para as empresas é trabalhar-
se em grupo, equipe ou time, isso quer dizer que não há muito espaço 
para pessoas desonestas, medíocres e sem ética nas relações interpes-
soais. Na verdade, o que as organizações almejam é formar em seus 
quadros uma “seleção” de profissionais altamente qualificados, um 
acervo de talentos humanos que possam desempenhar qualquer função, 
não só a nível gerencial. E, realmente, isso é o correto, pois não dá mais 
para vislumbrar, por exemplo, determinada organização que se rotula 
como “voltada para o futuro” onde os próprios indivíduos são mesqui-
nhos, só se relacionam para tirar proveito um do outro e assumem, por 
conseguinte, determinada postura de indiferença quanto aos demais 
clientes (internos e externos). Nesse particular, trata-se mesmo de gru-
po/equipe/time ou, infelizmente, de uma “corja” ou “covil” ? Esta segunda 
possibilidade parece mais coerente caso a situação descrita seja a 
última. E se isso ocorre, há uma probabilidade muito grande de os clien-
tes externos serem vistos como problemas e não como solução. 
 
O que as empresas buscam incessantemente é ter potenciais líderes 
em seus quadros, a fim de que o negócio prospere. Afinal, para elas as 
pessoas não são insubstituíveis e únicas. Em caso de desligamento 
voluntário, falecimento, férias, doença, reestruturação, redesenho organi-
zacional ou quaisquer outros motivos relacionados à movimentação de 
pessoas-chaves da organização, há sempre um substituto à altura do 
anterior para assumir e “ser bem aceito pelo grupo”, pois nesse tipo de 
organização o que realmente faz a diferença é a transparência nas 
decisões, a maturidade de todos e o profissionalismo. 
 
Por isso, a tendência é apenas as organizações com esse perfil so-
breviverem nessa passagem de milênio e ainda permanecerem por 
algum tempo como referência em seus contextos regionais ou globais, 
caso sintonizadas internamente e voltadas totalmente para o cliente. Por 
Marcelio de Jesus Ribeiro 
 
PRINCÍPIOS E SISTEMAS DE ADMINISTRAÇÃO FEDE-
RAL. 
Principios Fundamentais da Administracao Publica Federal 
1. Planejamento à estudo e estabelecimento das diretrizes e me-
tas que deverão orientar a ação governamental, através de um 
plano geral de governo, programas globais, setoriais e regionais 
de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da pro-
gramação financeira de desembolso 
2. Coordenação à harmonizar todas as atividades da Administra-
ção submetendo-as ao que foi planejado e poupando desperdí-
cio. Na Administração superior a coordenação é da competência 
da Casa Civil da Presidência da República. O objetivo é propici-
ar soluções integradas e em sincronia com a política geral e se-
torial do Governo 
3. Descentralização à objetivo é descongestionar a Administração 
Federal através da: 
• Desconcentração administrativa à repartição de função entre 
vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma Administra-
ção sem quebrar a hierarquia 
• Delegação de execução de serviço à pode ser particular ou 
pessoa administrativa, mediante convênio ou consórcio 
• Execução indireta à mediante contratação de particulares; pre-
cedido de licitação, salvo nos casos de dispensa por impossibili-
dade de competição 
4. Delegação de Competência à as autoridades da Administração 
transferem atribuições decisórias a seus subordinados, mediante 
ato próprio que indique a autoridade delegante, a delegada e o 
objeto da delegação. Tem caráter facultativo e transitório, apoi-
ando-se em razões de oportunidade e conveniência e na capa-
cidade do delegado. Só é delegável a competência para a práti-
ca de atos e decisões administrativas. Não pode ser delegado: 
• atos de natureza política (sanção e veto) 
• poder de tributar 
• edição de atos de caráter normativo 
• decisão de recursos administrativos 
• matérias de competência exclusiva dos órgãos ou autoridade 
5. Controle à no âmbito da Administração direta, prevêem-se: 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 26 
• Controle de execução e normas específicas à feito pela che-
fia competente 
• Controle do atendimento das normas gerais reguladoras do 
exercício das atividades auxiliares à organizadas sob a forma 
de sistemas (pessoal,auditoria) realizada pelos órgãos próprios 
de cada sistema 
• Controle de aplicação dos dinheiros públicos à é o próprio 
sistema de contabilidade e auditoria realizado, em cada Ministé-
rio, pela respectiva Secretaria de Controle Interno. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Antes de falar sobre a estrutura da Administração Pública brasileira, 
é importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, 
quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública. O Estado, sinte-
ticamente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos 
essenciais: povo, território e governo soberano. Para que o Estado 
exerça suas funções, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado 
(ou Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciá-
rio, independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa 
Constituição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a 
elaboração de leis (função legislativa), a função principal do Poder Exe-
cutivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a 
função principal do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos 
concretos (função judicial). Aqui, cabe um primeiro alerta aos leitores, 
pois em várias questões de prova, tenho visto que os examinadores 
tentam confundir os concursandos ao tentar vincular a função administra-
tiva exclusivamente ao Poder Executivo, o que é um erro, pois conforme 
expliquei, cada um dos três Poderes desempenham cada uma dessas 
funções de maneira precípua, mas todos eles desempenham todas as 
funções. Ou seja o Poder Executivo, também legisla e julga; o Poder 
Legislativo, também executa e julga e o Poder Judiciário, também execu-
ta e legisla, mas em todos esses casos de forma secundária. Governo, 
conforme nos ensina o eminente autor Hely Lopes, "é a expressão políti-
ca de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da 
manutenção da ordem jurídica vigente." No que se refere à Administra-
ção Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, 
aqui, utilizaremos a definição de Hely Lopes, "a Administração é o ins-
trumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas 
de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, págs. 56-
61) 
 
A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pú-
blica em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concreta-
mente às necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido 
subjetivo, que "refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas 
políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei 
confere o exercício de funções administrativas." (Direito Administrativo, 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, págs. 55-56) 
 
Cada um desses entes políticos possui sua organização administra-
tiva. Será objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou 
seja da União. O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe 
sobre a organização da Administração Federal, e em seu art. 4º estabe-
lece a divisão entre administração direta e indireta. A Administração 
Direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da 
Presidência da República e dos ministérios, enquanto que a Administra-
ção Indireta constitui-se nas autarquias, empresas públicas, sociedades 
de economia mista e fundações públicas. As autarquias e as fundações 
públicas têm natureza jurídica de direito público, enquanto que as em-
presas públicas e sociedades de economia mista têm natureza jurídica 
de direito privado. Cabe frisar ao leitor a grande importância deste texto 
legal, objeto de várias questões de prova. O leitor deve ter em mente que 
esses entes citados pertencem à Administração Pública federal e estão 
no ordenamento jurídico legal, ou seja, estão positivados (na lei). Existem 
vários outros entes, que pertencem à Administração Pública Indireta 
segundo a doutrina (ou seja, o sistema teórico de princípios aplicáveis ao 
direito positivo, consubstanciado pelo consenso dos escritores) e não 
estão positivados, tais como os entes cooperativos (ou entes de coope-
ração). 
 
A atividade administrativa - Em sentido lato, administrar é gerir in-
teresses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à 
guarda e conservação alheias; a Administração Pública, portanto, é a 
gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito 
federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, 
visando o bem comum. No trato jurídico, a palavra administração traz em 
si conceito oposto ao de propriedade, isto é, indica a atividade daquele 
que gere interesses alheios, muito embora o proprietário seja, na maioria 
dos casos, o próprio gestor de seus bens e interesses; por aí se vê que 
os poderes normais do administrador são simplesmente de conservação 
e utilização dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre de 
consentimento especial do titular de tais bens e interesses para os atos 
de alienação, oneração, destruição e renúncia (na Administração Pública, 
deve vir expresso em lei). 
 
Para Hely Lopes MEIRELLES o conceito de administração pública 
não oferece contornos bem definidos, quer pela diversidade de sentidos 
da própria expressão, quer pelos diferentes campos em que se desen-
volve a atividade administrativa. 
Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade 
dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e 
interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se 
são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração 
pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comu-
nidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos 
do direito e da moral, visando ao bem comum. Há de distinguir ainda, na 
Administração Pública: 
I) - os atos de império (é todo aquele que contém uma ordem ou 
decisão coativa da Administração para o administrado); 
II) - os atos de gestão (é todo aquele que ordena a conduta interna 
da Administração e de seus servidores, ou cria direitos e obriga-
ções entre ela e os administrados, tais como os despachos que 
determinam a execução de serviços públicos, os atos de provi-
mento de cargo e movimentação de funcionários, as autoriza-
ções e permissões, os contratos em geral); 
III) - os atos de expediente (é todo aquele de preparo e movimenta-
ção de processos, recebimento e expedição de papéis e de des-
pachos rotineiros, sem decisão de mérito administrativo). 
 
Natureza e fins da administração – A Natureza da Administração 
Pública é a de um munus público para quem a exerce, isto é, a de um 
encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e 
interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação 
de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que 
regem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do 
titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a 
serem praticados no desempenho do munus público que lhe é confiado. 
Os Fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o 
bem comum da coletividade administrativa; toda atividade deve ser 
orientada para esse objetivo; sendo que todo ato administrativo que não 
for praticado no interesse da coletividade será ilícito e imoral.No desem-
penho dos encargos administrativos o agente do Poder Público não tem 
a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito 
em lei para a atividade; descumpri-los ou renunciá-los equivalerá a 
desconsiderar a incumbência que aceitou ao empossar-se no cargo ou 
função pública.Em última análise, os fins da Administração consubstan-
ciam-se em defesa do interesse público, assim entendidas aquelasaspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade 
administrativa, ou por parte expressiva de seus membros; o ato ou 
contrato administrativo realizado sem interesse público configura desvio 
de finalidade. 
 
Formas e características – a) As pessoas que exercem as 
atividades de administração pública são agentes de Direito Público, 
especialmente designados, podendo também serem designados por 
delegação. b) Os objetivos perseguidos pela Administração Pública são 
sempre estabelecidos por lei, ou seja, são sempre vinculados e não 
discricionários. c) Os interesses são sempre públicos, isto é, visando a 
coletividade como um todo, segundo o princípio da isonomia. d) As 
atividades administrativas e seus atos em geral gozam de 
executoriedade prática, ou possibilidade imediata de serem realizados. e) 
A natureza da Administração é munus público (encargo que alguém de 
exercer), ou seja, o que procede de natureza pública ou da lei, obrigando 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 27 
o agente ao exercício de certos encargos visando o benefício da 
coletividade ou da ordem social. 
 
Modo de atuação - A Administração, visando o interesse social, 
desempenha suas atividades diretamente através de seus agentes 
técnicos e administrativos, devidamente selecionados, ou então o faz 
indiretamente, delegando para outra personalidade jurídica de direito 
público, ou mesmo para uma instituição de direito privado que possas 
agir em nome da referida Administração Pública, o que significa, neste 
caso. outorga de competência, como ocorre nas concessões, 
permissões, etc. Da mesma forma, a Administração diversifica no regime 
jurídico de sua atuação, ora manifestando-se com maior poder de 
império ou de comando, segundo as normas de direito público, como, v. 
g.. quando exerce o poder de tributar, ou o poder-dever de coibir a 
prática de um delito, ou mesmo de punir; ora praticando sua atividade em 
concorrência com a iniciativa privada, no mesmo pé de igualdade e 
condições, produzindo e vendendo, bens e serviços. Para atuar 
devidamente, a Administração Pública divide-se em entidades de 
administração, ou seja, em Administração Direta e Administração 
Indireta, como definido em lei (Decreto-lei 200/67), especificando os 
órgãos que compõe o Poder Executivo, não obstante as manifestações 
do poder estatal serem exercidas igualmente também por órgãos do 
Poder Legislativo e do Poder Judiciário, sendo o primeiro na função de 
fazer leis e o segundo de aplicá-las. 
 
REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Princípios que regem o regime jurídico da Administração Pública: 
Princípio da supremacia do interesse público. 
Princípio da indisponibilidade do interesse público. 
 
Princípio da supremacia do interesse público + Princípio da in-
disponibilidade do interesse público = binômio prerrogativas + 
limites na lei 
 
Princípio da supremacia do interesse público: 
Este princípio confere ao administrador um conjunto de privilégios ju-
rídicos que o particular não tem, em razão dos interesses que ele repre-
senta, ou seja, interesses da coletividade. 
 
A Administração está numa posição de superioridade (supremacia 
jurídica), numa relação vertical (desigual) para com o particular, pois 
enquanto busca a satisfação dos interesses públicos, o particular busca a 
satisfação dos próprios interesses. Já no mundo privado, parte-se da 
ideia que, formalmente, as pessoas estão no mesmo plano, isto é, que as 
relações são horizontais. 
 
Há um dogma em direito administrativo que diz que o interesse pú-
blico prevalece sobre o particular. Ex: No mundo privado, uma pessoa 
não pode criar obrigações ao outro sem a concordância dele. Já o admi-
nistrador, por uma manifestação de vontade, pode criar uma obrigação 
unilateral, independentemente da concordância; Administração pode 
rescindir o contrato administrativo e o particular não pode fazer nada 
contra isso; Poderá existir intervenção na propriedade para preservar o 
interesse público. 
 
Princípio da indisponibilidade do interesse público: 
Este princípio afirma que o administrador não pode dispor livremente 
do interesse público, pois não representa seus próprios interesses quan-
do atua, devendo assim agir segundo os estritos limites impostos pela lei. 
O princípio da indisponibilidade do interesse público aparece como um 
freio ao princípio da supremacia do interesse público. 
 
O princípio da legalidade surge como um desdobramento do princí-
pio da indisponibilidade do interesse público. Segundo tal princípio, o 
administrador não pode fazer o que bem entender na busca do interesse 
público, isto é, deve agir segundo a lei, só podendo fazer aquilo que a lei 
expressamente autoriza e no silêncio da lei, está proibido de agir. Há 
uma relação de subordinação à lei. Já o particular pode fazer tudo aquilo 
que a lei não proíbe e o que silencia a respeito. Portanto, tem uma maior 
liberdade do que o administrador. Há uma relação de não contrariedade 
à lei. 
 
Regime jurídico da Administração Pública: 
É o conjunto de direitos (prerrogativas) e deveres (limitação) que o 
ordenamento jurídico confere ao Poder Público e que não se estende aos 
particulares, por força dos interesses que ela representa quando atua. 
 
O particular só será submetido a este regime quando lhe for delega-
do o exercício da função administrativa, isto é, quando executar um 
serviço público. Ex: Concessionário ou Permissionário; Cartórios extraju-
diciais. 
 
Direitos ou Prerrogativas: Os direitos surgem em decorrência dos 
interesses que a Administração representa quando atua. Exemplo de 
direitos que a Administração Pública tem e o particular não tem: 
 
Os atos administrativos são dotados de auto-executoriedade, isto é, 
a Administração pode executar sozinha seus próprio atos, sem autoriza-
ção prévia do Poder Judiciário. Ex: O oficial da prefeitura, quando consta-
ta um barulho numa danceteria além dos limites legais, pode lavrar um 
auto de infração unilateralmente, por força dos interesses que ele repre-
senta. Diferentemente, um particular, na mesma situação, teria que 
procurar o Poder Judiciário. 
 
A Administração elabora sozinha os contratos administrativos, tendo 
o particular que aderir ao mesmo. Se o particular não cumpre as suas 
obrigações, a Administração pode sozinha invocar a exceção do contrato 
não cumprido. Nos contratos particulares, as partes participam da sua 
elaboração e podem invocar a exceção do contrato não cumprido através 
do Poder Judiciário. 
 
O Poder Público tem uma série de vantagens que o coloca num grau 
de superioridade em relação aos particulares. O nome que se dá a esse 
conjunto de vantagens é "cláusulas exorbitantes", pois exorbitam o 
padrão dos contratos particulares, conferindo vantagens à Administração. 
 
Deveres: Os deveres também surgem em razão dos interesses que 
a Administração representa quando atua. Exemplo de deveres que a 
Administração tem e o particular não tem: 
 
O particular tem autonomia de vontade, pode contratar quem quiser 
para a sua empresa. Já a Administração deve contratar através de 
concurso público. 
 
O empresário pode contratar os serviços que quiser e pelo valor que 
quiser. A Administração não tem essa liberdade, precisa fazer licitação. 
http://www.webjur.com.br/doutrina 
 
 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA 
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua 
estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o 
qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamen-
to dos serviços públicos a serem prestados aos administrados.CONCEITO, ELEMENTOS E PODERES DE ESTADO 
Conceito de Estado — O conceito de Estado varia segundo o ângu-
lo em que é considerado. Do ponto de vista sociológico, é corporação 
territorial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o as-
pecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com 
potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg): sob o 
prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di 
Ruffia); na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de 
Direito Público Interno (art. 14. I). Como ente personalizado, o Estado 
tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, 
mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a 
teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente supera-
da. 
 
Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organi-
zado e obediente às suas próprias leis. 
 
Elementos do Estado — O Estado é constituído de três elementos 
originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 28 
o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo 
soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder 
absoluto de autodeterminação e auto - organização emanado do Povo. 
Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, 
sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e 
de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir 
as suas decisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal 
apresenta-se e se manifesta através dos denominados Poderes de 
Estado. 
 
Poderes de Estado — Os Poderes de Estado, na clássica triparti-
ção de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre 
si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses 
Poderes são imanentes e estruturais do Estado (diversamente dos 
poderes administrativos, que são incidentais e instrumentais da Adminis-
tração), a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuído 
com precipuidade. Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a 
elaboração da lei (função normativa); a função precípua do Poder Execu-
tivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administra-
tiva); a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei 
aos litigantes (função judicial). Referimo-nos à função precípua de cada 
Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a privatividade de cada 
função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que 
todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, 
ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e. em 
caráter excepcional admitido pela Constituição, desempenham funções e 
praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há, portanto, 
não é separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, 
distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos indepen-
dentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo 
porque o poder estatal é uno e indivisível. 
 
Aliás, já se observou que Montesquieu nunca empregou em sua o-
bra política as expressões “separação de Poderes” ou “divisão de Pode-
res”, referindo-se unicamente à necessidade do “equilíbrio entre os 
Poderes”, do que resultou entre os ingleses e norte-americanos o siste-
ma de checks and balances, que é o nosso método de freios e contrape-
sos, em que um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor no 
original: “le pouvoir arrête le pouvoir”. Seus apressados seguidores é que 
lhe deturparam o pensamento e passaram a falar em “divisão” e “separa-
ção de Poderes”, como se estes fossem estanques e incomunicáveis em 
todas as suas manifestações, quando, na verdade, isto não ocorre, 
porque o Governo é a resultante da interação dos três Poderes de Esta-
do — Legislativo, Executivo e Judiciário —, como a Administração o é de 
todos os órgãos desses Poderes. 
 
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO 
Organização do Estado — A organização do Estado é matéria 
constitucional no que concerne à divisão política do território nacional, à 
estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura 
dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Após as 
disposições constitucionais que moldam a organização política do Estado 
soberano, surge, através da legislação complementar e ordinária, a 
organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e 
entidades paraestatais instituídas para a execução desconcentrada e 
descentralizada de serviços públicos e outras atividades de interesse 
coletivo, objeto do Direito Administrativo e das modernas técnicas de 
administração. 
 
No Estado Federal, que é o que nos interessa, a organização políti-
ca era dual, abrangendo unicamente a União (detentora da Soberania) e 
os Estados-membros ou Províncias (com autonomia política, além da 
administrativa e financeira). Agora, a nossa Federação compreende a 
União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, que 
também são entidades estatais, com autonomia política reconhecida pela 
Constituição da República (art. 18), embora em menor grau que a dos 
Estados-membros (art. 25). Essa outorga constitucional de autonomia 
política aos Municípios é uma peculiaridade da Federação brasileira.. 
Assim, integra a organização política da nossa Federação um Estado-
membro anômalo, que é o Distrito Federal, onde se localiza a Capital da 
União: Brasília (art. 18 e § 1º). 
 
Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou seja, enti-
dades com autonomia política (além da administrativa e financeira), são 
unicamente a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito 
Federal. . As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se 
constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações, ou são entida-
des paraestatais, como veremos ao cuidar dos serviços públicos. Esse 
conjunto de entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais 
constitui a Administração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja, 
a Administração centralizada e a descentralizada, atualmente denomina-
da direta e indireta. 
 
A nossa atual Constituição da República, do ponto de vista formal, é 
mal redigida, assistemática e detalhista; a redação é confusa, a matéria é 
distribuída sem sistema, e desce a detalhes impróprios de texto constitu-
cional. 
 
Organização da Administração — Após a organização soberana 
do Estado, com a instituição constitucional dos três Poderes que com-
põem o Governo, e a divisão política do território nacional, segue-se a 
organização da Administração, ou seja, a estruturação legal das entida-
des e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes 
públicos (pessoas físicas). Essa organização faz-se normalmente por lei, 
e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a 
criação de cargos nem aumenta a despesa pública. 
 
Nesse campo estrutural e funcional do Estado atua o moderno Direi-
to Administrativo organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas 
de administração, aquele estabelecendo o ordenamento jurídico dos 
órgãos das funções e dos agentes que irão desempenhá-las, e estas 
informando sobre o modo mais eficiente e econômico de realizá-las em 
benefício da coletividade. O Direito Administrativo impõe as regras jurídi-
cas de organização e funcionamento do complexo estatal; as técnicas de 
administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao 
pleno desempenho das atribuições da Administração.Assim, embora 
sendo disciplinas diferentes, ambas devem coexistir em toda organização 
estatal, autárquica, fundacional e paraestatal, a fim de bem ordenar os 
órgãos, distribuir as funções, fixar as competências e capacitar os agen-
tes para a satisfatória prestação dos serviços públicos ou de interesse 
coletivo, objetivo final e supremo do Estado em todos os setores do 
Governo e da Administração. 
 
Impõe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Admi-
nistração e, a seguir, examinarmos seus órgãos e agentes para, após, 
estudarmos a atividade administrativa em toda a sua extensão e efeitos. 
 
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas 
vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários 
aspectos em que se apresentam. 
 
Governo — Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos 
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais 
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios 
públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e 
órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias 
desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, 
porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, 
de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica 
vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, 
de autonomia política na condução dos negócios públicos. 
 
Administração Pública — Em sentido formal, é o conjunto de ór-
gãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido 
material, do conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em 
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, 
todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não 
pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com 
maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 29 
de seus agentes. 
 
Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política 
e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada 
à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administra-
ção é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade 
constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela 
execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional 
ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A 
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em 
prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Admi-
nistração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área 
de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só 
podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros 
ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer facul-
dade de opção política sobre a matéria. 
 
O Governo e a Administração, como criações abstratas da Consti-
tuição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas 
jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pes-
soas físicas investidas em cargos e funções). É o que veremos a seguir. 
 
ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVAS 
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento 
despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a 
que pertence, através de seus agentes. Na organização política e admi-
nistrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, 
fundacionais e paraestatais. 
 
Entidades estatais — São pessoas jurídicas de Direito Público que 
integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e 
administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios 
e o Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidades estatais 
têm apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não 
dispõem de Soberania, que é privativa da Nação e própria da Federação. 
 
Entidades autárquicas — São pessoas jurídicas de Direito Público, 
de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a 
realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade 
estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei 
instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem 
desempenhar atividades econômicas, educacionais, previdenciárias e 
quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem 
subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua 
administração e da conduta de seus dirigentes. 
 
Entidades fundacionais — São, pela nova orientação da Constitui-
ção da República de 1988, pessoas jurídicas de Direito Público, asseme-
lhadas às autarquias, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal. São 
criadas por lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas 
no ato de sua instituição. 
 
Entidades paraestatais — São pessoas jurídicas de Direito Privado 
cuja criação é autorizada por lei específica para a realização de obras, 
serviços ou atividades de interesse coletivo. São espécies de entidades 
paraestatais as empresas públicas, as sociedades de economia mista e 
os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As enti-
dades paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, 
têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na 
forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a deter-
minado órgão da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e 
controla seu desempenho estatutário, sem interferir diretamente na sua 
administração. 
 
ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS 
Órgãos públicos — São centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação 
é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação 
com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como 
centro de competência governamental ou administrativa, tem necessari-
amente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que 
podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da 
unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a 
vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a 
extinção do órgão. 
 
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas ju-
rídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes 
de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins 
institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica 
nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas 
na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional 
expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por 
seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). 
Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instru-
mentos de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempe-
nho das funções que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constitu-
ição e funcionamento. Para a eficiente realização de suas funções cada 
órgão é investido de determinada competência, redistribuída entre seus 
cargos, com a correspondente parcela de poder necessária ao exercício 
funcional de seus agentes. 
 
Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionaisentre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e 
externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem 
personalidade Jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais 
próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até 
mesmo por mandado de segurança. 
 
A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles inte-
gram, mas nenhum órgão a representa juridicamente. A representação 
legal da entidade é atribuição de determinados agentes (pessoas físicas), 
tais como os Procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, 
o próprio Chefe do Executivo (CPC, art. 12, I, II e VI). Não se confunda, 
portanto, a imputação da atividade funcional do órgão à pessoa jurídica 
com a representação desta perante a Justiça ou terceiros: a imputação é 
da atuação do órgão à entidade a que ele pertence; a representação é 
perante terceiros ou em juízo, por certos agentes. 
 
Não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou 
de mandato, mas sim de imputação, porque a atividade dos órgãos 
identifica-se e confunde-se com a da pessoa jurídica. Daí por que os atos 
dos Órgãos são havidos como da própria entidade que eles compõem. 
Assim, os órgãos do Estado são o próprio Estado compartimentado em 
centros de competência, destinados ao melhor desempenho das funções 
estatais. Por sua vez, a vontade psíquica do agente (pessoa física) 
expressa a vontade do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e 
da Administração. 
 
Quando o agente ultrapassa a competência do órgão surge a sua 
responsabilidade pessoal perante a entidade; como também, quando 
esta desconsidera direitos do titular do órgão, pode ser compelida judici-
almente a respeitá-los. Há, pois, que distinguir a atuação funcional do 
agente, sempre imputável à Administração, da atuação pessoal do 
agente além da sua competência funcional ou contra a Administração, na 
defesa de direitos individuais de servidor público: aquela deflui de rela-
ções orgânicas; esta resulta de relações de serviço. 
 
Classificação dos órgãos públicos — Como as atividades gover-
namentais e administrativas são múltiplas e variadas, os órgãos que irão 
realizá-las se apresentam diferençados na escala estatal, multiformes na 
sua estrutura e diversificados nas suas atribuições e funcionamento, 
procurando adaptar-se às especializadas funções que lhes são atribuí-
das. Daí a presença de Órgãos legislativos, executivos e judiciários; de 
órgãos de direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execu-
ção; de órgãos superiores e inferiores; de órgãos centrais, regionais e 
locais; de órgãos administrativos, jurídicos e técnicos; de órgãos normati-
vos e fiscalizadores; de órgãos simples e compostos; de órgãos singula-
res e colegiados, e tantos outros. 
 
Muitas classificações têm sido elaboradas para os órgãos públicos, 
na sua maioria sem interesse prático, pelo que nos permitimos omiti-las, 
para grupá-los apenas quanto à sua posição estatal, estrutura e atuação 
funcional, porque essas divisões revelam as características próprias de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 30 
cada categoria e facilitam a compreensão de seu funcionamento, suas 
prerrogativas e seu relacionamento interno e externo. 
 
Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos: 
quanto à posição estatal, ou seja, relativamente à posição ocupada pelos 
órgãos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam 
em: independentes, autônomos, superiores e subalternos, como veremos 
a seguir. 
 
Órgãos independentes são os originários da Constituição e repre-
sentativos dos Poderes de Estado — Legislativo, Executivo e Judiciário—
, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordi-
nação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucio-
nais de um Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos 
primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as 
funções políticas judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela 
Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente por seus mem-
bros (agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes 
administrativos), segundo normas especiais e regimentais. 
 
Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (Con-
gresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias 
Legislativas, Câmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presi-
dência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, 
Prefeituras Municipais), os Tribunais Judiciários e os Juízos singulares 
(Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais 
Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-
membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum e Especial). De 
se incluir, ainda, nesta classe o Ministério Público federal e estadual e os 
Tribunais de Contas da União, dos Estados-membros e Municípios, os 
quais são órgãos funcionalmente independentes e seus membros inte-
gram a categoria dos agentes políticos, inconfundíveis com os servidores 
das respectivas instituições. 
 
Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da Administração, 
imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordi-
nados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e 
técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas 
de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que 
constituem sua área de competência. Participam das decisões governa-
mentais e executam com autonomia as suas funções específicas, mas 
segundo diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções 
políticas do Governo. 
 
São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e de 
Município, a Advocacia-Geral da União e todos os demais órgãos subor-
dinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assis-
tência e auxílio imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcioná-
rios, mas sim agentes políticos nomeados em comissão. 
 
Órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle, 
decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas 
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia 
mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que 
são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que perten-
cem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções 
técnicas, dentro da sua área de competência, com responsabilidade pela 
execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. 
 
Nessa categoria estão as primeiras repartições dos órgãos indepen-
dentes e dos autônomos, com variadas denominações, tais como Gabi-
netes, Secretarias - Gerais, Inspetorias - Gerais, Procuradorias Adminis-
trativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. O nome 
dado ao órgão é irrelevante; o que importa para caracterizá-lo superior é 
a preeminência hierárquica na área de suas atribuições. Assim, num 
Ministério ou numa Secretaria de Estado poderão existir tantos órgãos 
superiores quantas forem as áreas em que o órgão autônomo se repartir 
para o melhor desempenho de suas atribuições. 
 
Órgãos subalternos são todos aqueles que se acham hierarquiza-
dos a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predomi-
nância de atribuições de execução. Destinam-se à realização de serviços 
de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento 
de decisões superiores e primeiras soluções em casos individuais, tais 
como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meios e 
atendem ao público, prestando-lhe informações e encaminhando seusrequerimentos, como são as portarias e seções de expediente. 
 
Órgãos simples ou compostos: quanto à estrutura, os órgãos po-
dem ser simples ou compostos. 
 
Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só centro 
de competência. Essa unitariedade tem levado alguns autores a identifi-
car o órgão simples com o cargo de seu agente e com o próprio agente, 
o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o lugar reserva-
do ao agente; e o agente é a pessoa física que exercita as funções do 
órgão. 
 
O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a inexistência de 
outro órgão incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentrada-
mente sua função principal ou para auxiliar seu desempenho. O número 
de seus cargos e agentes não influi na unidade orgânica se esta é manti-
da num único centro de competência, como ocorre numa portaria, que é 
órgão simples ou unitário, com diversos cargos e agentes. 
 
Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura outros ór-
gãos menores, com função principal idêntica (atividade-fim realizada de 
maneira desconcentrada) ou com funções auxiliares diversificadas (ativi-
dades-meios atribuídas a vários órgãos menores). Assim, uma Secretaria 
de Educação órgão composto tem na sua estrutura muitas unidades 
escolares, órgãos menores com atividade-fim idêntica e órgãos de pes-
soal, de material, de transporte etc. —órgãos menores com atividades-
meios diversificadas que auxiliam a realização do ensino, mas todos eles 
integrados e hierarquizados ao órgão maior. 
 
No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os 
menores e inferiores, formando com eles um sistema orgânico, onde as 
funções são desconcentradas (e não descentralizadas), isto é, distribuí-
das a vários centros de competência, que passam a realizá-las com mais 
presteza e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão mais 
alto e fiscalização das chefias imediatas, que têm o poder de avocação e 
de revisão dos atos das unidades menores, salvo nos órgãos indepen-
dentes. 
 
Órgãos singulares ou colegiados: quanto à atuação funcional, os 
órgãos podem ser singulares ou colegiados. 
 
Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e decidem 
através de um único agente, que é seu chefe e representante. Esses 
órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente 
os têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o 
desempenho de sua função precípua por um só agente investido como 
seu titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da República, as 
Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram 
as funções executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas 
num só cargo de chefia suprema e atribuem seu exercício a um único 
titular. 
 
A formação e manifestação de vontade desses órgãos, ou seja, sua 
atuação funcional, não exigem formalidades nem procedimentos especi-
ais, bastando a autenticação do Chefe para que se tornem eficazes nos 
limites de sua competência legal. 
 
Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que atuam 
e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus 
membros. Nos órgãos colegiados não prevalece a vontade individual de 
seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que 
se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma 
legal, regimental ou estatutária. 
 
A atuação desses órgãos tem procedimento próprio, que se desen-
volve nesta ordem: convocação, sessão, verificação de quorum e de 
impedimentos, discussão, votação e proclamação do resultado. Com a 
proclamação do resultado torna-se inalterável a deliberação colegial, só 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 31 
admitindo modificação ou correção através de novo pronunciamento do 
órgão, se cabível, (por via recursal ou de ofício) 
 
Após a votação, os votos vencedores da maioria fundem-se unitari-
amente num ato simples (e não complexo, como erroneamente pensam 
alguns) e os votos vencidos da minoria ficam sem efeito jurídico na 
constituição do resultado, só servindo para ensejar recurso (embargos), 
quando legalmente admitido. 
 
Como as deliberações e decisões dos Órgãos colegiados estão 
sempre formalmente vinculadas a um procedimento legal para sua 
emissão e validade, o desrespeito a esse procedimento, tal seja a sua 
relevância, pode conduzir à nulidade do ato final. Essa ilegalidade é 
possível apresentar-se desde a convocação da sessão até a proclama-
ção do resultado da votação. Observe-se, neste ponto, que a nulidade de 
um ou de alguns votos não invalida a manifestação do Órgão se, excluí-
dos aqueles, ainda remanescer a maioria necessária a favor da decisão 
impugnada. 
 
Nas relações com a própria Administração e com terceiros os órgãos 
colegiados são representados por seus dirigentes, e não por seus mem-
bros, conjunta ou isoladamente. O ato colegial só é necessário para a 
manifestação da vontade do órgão no desempenho específico de suas 
funções. Assim, as Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comis-
sões deliberam e decidem por seus plenários e câmaras, mas se fazem 
representar juridicamente e se administram por seus Presidentes, Chefes 
ou Procuradores. 
 
Apreciados os órgãos públicos como centros de competência, aptos 
à realização das funções do Estado, vejamos, agora, as pessoas físicas 
que atuam como seus agentes, com parcelas de seu poder. 
 
Agentes públicos — São todas as pessoas físicas incumbidas, de-
finitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os 
agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas 
entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem 
exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e 
genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os 
cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo. Em 
qualquer hipótese, porém, o cargo ou a função pertence ao Estado, e 
não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir ou 
alterar cargos e funções sem nenhuma ofensa aos direitos de seus 
titulares, como podem desaparecer os titulares sem extinção dos cargos 
e funções. 
 
Os cargos, como já vimos, são apenas os lugares criados no órgão 
para serem providos por agentes que exercerão as suas funções na 
forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo. 
Por aí se vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como 
ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Ór-
gão,função e cargo são criações abstratas da lei; agente é a pessoa 
humana, real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações 
legais. 
 
As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agen-
tes. O órgão normalmente recebe a função in genere e a repassa aos 
seus cargos in specie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargo, 
com a necessária parcela de poder público para o seu exercício. Toda 
função é atribuída e delimitada por norma legal. Essas atribuição e 
delimitação funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do 
agente, ou seja, a natureza da função e o limite de poder para o seu 
desempenho. Daí por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua 
com abuso ou excesso de poder. 
 
Portanto, na estrutura e organização do Estado e da Administração 
distingue-se nitidamente poder, órgão, função, competência, cargo e 
agente. Neste tópico interessam-nos os agentes públicos, para conceitu-
á-los, classificá-los e situá-los no quadro geral do Governo e da Adminis-
tração. 
 
Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se 
inicialmenteem quatro espécies ou categorias bem diferençadas, a 
saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e 
agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem em subespécies ou 
subcategorias, como veremos a seu tempo. Essa classificação não 
corresponde exatamente à dos demais autores pátrios, mas se nos 
afigura a mais lógica e condizente com a realidade nacional, como procu-
raremos demonstrar a seguir. 
 
Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus pri-
meiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comis-
sões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício 
de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade 
funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e respon-
sabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. 
Não são servidores públicos, nem se sujeitam ao regime jurídico único 
estabelecido pela Constituição de 1988. Têm normas específicas para 
sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de 
responsabilidade, que lhes são privativos. 
 
Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e 
quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios 
públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua 
competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da 
Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, 
sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de 
jurisdição. Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcio-
nal, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, 
para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais 
erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé 
ou abuso de poder. 
 
Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa 
da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e 
profissionais, sem responsabilidade de decisão e de opções políticas. 
Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e 
maior resguardo para o desempenho de suas funções. As prerrogativas 
que se concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são 
garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas 
funções governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcio-
nais os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e 
de decisão, ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns da 
culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profis-
sionalizados. 
 
Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente 
da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos 
(Ministros e Secretários de Estado e de Município); os membros das 
Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os 
membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); os membros do 
Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores 
e Curadores Públicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e 
Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que 
atuem com independência funcional no desempenho de atribuições 
governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do 
serviço público. 
 
Agentes administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao 
Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações 
profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da 
entidade estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com 
retribuição pecuniária, em regra por nomeação, e excepcionalmente por 
contrato de trabalho ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, 
também, os dirigentes de entidades paraestatais (não os seus emprega-
dos), como representantes da Administração indireta do Estado, os 
quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com 
órgãos públicos da Administração direta, controladores da entidade. 
 
Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado, 
nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamen-
tais; são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarqui-
a, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da 
entidade a que servem, conforme o cargo ou a função em que estejam 
investidos. De acordo com a posição hierárquica que ocupam e as fun-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 32 
ções que lhes são cometidas, recebem a correspondente parcela de 
autoridade pública para o seu desempenho no plano administrativo, sem 
qualquer poder político. Suas atribuições, de chefia, planejamento, 
assessoramento ou execução permanece no âmbito das habilitações 
profissionais postas remuneradamente a serviço da Administração. Daí 
por que tais agentes respondem sempre por simples culpa pelas lesões 
que causem à Administração ou a terceiros no exercício de suas funções 
ou a pretexto de exercê-las, visto que os atos profissionais exigem perí-
cia técnica e perfeição de ofício. 
 
Esses agentes administrativos ficam em tudo e por tudo sujeitos ao 
regime da entidade a que servem e às normas específicas do órgão em 
que trabalham, e, para efeitos criminais, são considerados funcionários 
públicos, nos expressos termos do art. 327 do CP. 
 
A categoria dos agentes administrativos — espécie do gênero agen-
te público — constitui a imensa massa dos prestadores de serviços à 
Administração direta e indireta do Estado nas seguintes modalidades 
admitidas pela Constituição da República de 1988: a) servidores públicos 
concursados (art. 37,II); b) servidores públicos exercentes de cargos em 
comissão ou função de confiança, sem concurso, escolhidos, preferenci-
almente, entre “servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou 
profissional” (art. 37, V); c) servidores temporários, contratados “por 
tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcio-
nal interesse público” (art. 37, IX). 
 
Esses servidores públicos sujeitam-se ao disposto no art. 37 e inci-
sos; todavia, somente os servidores da Administração direta, das autar-
quias e das fundações públicas é que estão adstritos ao regime jurídico 
único imposto pela atual Carta, nos termos do art. 39. 
 
Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou 
nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao 
Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de 
sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo emprega-
tício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços 
constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes, 
de que são exemplos a função de jurado, de mesário eleitoral, de presi-
dente ou membro de comissão de estudo ou de julgamento e outros 
dessa natureza. 
 
Os agentes honoríficos não são funcionários públicos, mas momen-
taneamente exercem uma função pública e, enquanto a desempenham, 
sujeitam-se à hierarquia e disciplina do órgão a que estão servindo, 
podendo perceber um pro labore e contar o período de trabalho como de 
serviço público. Sobre estes agentes eventuais do Poder Público não 
incidem as proibições constitucionais de acumulação de cargos, funções 
ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque sua vinculação com o Estado é 
sempre transitória e a título de colaboração cívica, sem caráter emprega-
tício. Somente para fins penais é que esses agentes são equiparados a 
funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da 
função, nos expressos termos do art. 327 do CP. 
 
Agentes delegados: são particulares que recebem a incumbência 
da execução de determinadaatividade, obra ou serviço público e o 
realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as nor-
mas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante. Esses 
agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representan-
tes do Estado; todavia, constituem uma categoria à parte de colaborado-
res do Poder Público. Nessa categoria encontram-se os concessionários 
e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de 
ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intér-
pretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a 
prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo. 
 
Embora nossa legislação seja omissa a respeito, esses agentes, 
quando atuam no exercício da delegação ou a pretexto de exercê-la e 
lesam direitos alheios, devem responder civil e criminalmente sob as 
mesmas normas da Administração Pública de que são delegados, ou 
seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, § 6º), e por 
crime funcional, se for o caso (CP, art. 327); pois não é justo e jurídico 
que a só transferência da execução de uma obra ou de um serviço 
originariamente público a particular descaracterize sua intrínseca nature-
za estatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o 
Poder Público se o executasse diretamente. Por essa mesma razão é 
que a lei de mandado de segurança considera “autoridade”, para fins de 
impetração, “as pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas do 
Poder Público, somente no que entende com essas funções” (Lei 
1.533/51, art. 1º, § 1º). Não se confunda, entretanto,funções delegadas 
com atividades meramente fiscalizadas pelo Estado: aquelas têm origem 
e natureza públicas; estas são e continuam sendo particulares, sem 
equiparação aos atos estatais. 
 
Ainda sobre a conduta desses agentes, entendemos que o Estado 
tem responsabilidade subsidiária pelos seus atos funcionais lesivos aos 
usuários ou terceiros, desde que a vítima comprove a insolvência do 
delegado, devedor principal. Note-se bem que a responsabilidade do 
delegante não é conjunta nem solidária com a do delegado; é subsidiária, 
ou seja, supletiva da do causador do dano na execução da delegação, se 
este se revelar incapaz de satisfazer a indenização devida. Nenhuma 
responsabilidade, porém, suporta o delegante pelos atos negociais do 
delegado para a execução da obra ou do serviço, pois quem com ele 
contrata o faz em termos particulares, sem qualquer vinculação com o 
Poder Público delegante. 
 
Agentes credenciados: são os que recebem a incumbência da 
Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa 
atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenci-
ante. 
 
Investidura dos agentes públicos Todo agente público vincula-se ao 
Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina inves-
tidura, variável na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do 
emprego, da função ou do mandato que se atribui ao investido. 
 
A investidura pode ser administrativa ou política; originária ou deriva-
da; vitalícia, efetiva ou em comissão, e outras formas temporárias. 
 
Investidura administrativa: é toda aquela que vincula o agente a 
cargo, função ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de 
capacidade e idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, à 
composição dos quadros do serviço público, em sentido amplo, abran-
gendo o pessoal dos três Poderes e dos serviços autárquicos e funda-
cionais. A forma usual dessa investidura é a nomeação, por decreto ou 
portaria, mas admite, também, a admissão, a designação, a contratação 
e a eleição administrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou 
estatutários. 
 
Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indi-
reta, mediante sufrágio universal, ou restrito a determinados eleitores, na 
forma da Constituição da República (arts. 2º e 14), para mandatos nas 
Corporações Legislativas (Senado Federal, Câmara dos Deputados, 
Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais) ou nas Chefias dos 
Executivos (Presidente da República, Governadores de Estados-
membros, Governadores do Distrito Federal e Prefeitos Municipais). O 
fundamento dessa investidura é a condição cívica do cidadão, razão pela 
qual não se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a 
plenitude de seus direitos políticos, nos termos da legislação eleitoral. 
Considera-se, também, investidura política a dos altos cargos do Gover-
no, como os de Ministros e Secretários de Estado, Ministros dos Tribu-
nais Superiores, Procurador-Geral da República e Governadores de 
Territórios, com a diferença de que os eleitos exercem mandato por 
tempo certo, só cassável, em princípio, pelo Plenário da respectiva 
corporação, e os nomeados, cargo em comissão (de confiança), sendo, 
por isso mesmo, exoneráveis ad nutum, a qualquer tempo. 
 
É de se distinguir, todavia, a eleição política da eleição administrati-
va, visto que aquela é feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por 
seus representantes, para uma investidura cívica, e esta é realizada 
internamente pelos próprios pares do eleito, no seio do colegiado, ou por 
votantes (não eleitores) da categoria profissional a que pertence o candi-
dato ao mandato. Merece, ainda, distinção entre o eleito para integrar um 
colegiado ou para dirigi-lo e o que é nomeado para o mesmo órgão pelo 
Executivo: aquele exerce um mandato administrativo; este, uma delega-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 33 
ção administrativa da própria Administração, e por isso mesmo pode ser 
destituído da função sumariamente e a qualquer tempo pelo delegante, 
embora a renovação do colegiado tenha prazo certo. O mesmo ocorre 
com algumas investiduras políticas por nomeação, dependentes de 
aprovação pelo Legislativo, mas que podem ser desconstituídas a qual-
quer tempo e sem mais formalidades pelo Executivo, como podem 
prosseguir além do mandato do nomeante, independentemente de nova 
aprovação e nomeação. 
 
Investidura originária e derivada: investidura originária é a que 
vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeação 
para cargo público a que se refere a Constituição (art. 37, II); investidura 
derivada é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com a 
Administração, como a promoção, a transferência, a remoção, a reinte-
gração etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originária de-
pende de concurso público de provas, ou de provas e títulos, salvo as 
dispensas indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz 
por seleção interna pelo sistema de mérito e tempo de serviço, na forma 
estatutária. 
 
Investidura vitalícia, efetiva e em comissão: investidura vitalícia é 
a que tem caráter perpétuo, como a dos Magistrados, e cuja destituição 
exige processo judicial; investidura efetiva é a que tem presunção de 
definitividade, para tornar o agente estável no serviço após o estágio 
probatório, pelo que a sua destituição depende de processo administrati-
vo; investidura em comissão é a de natureza transitória, para cargos ou 
funções de confiança, sendo o agente exonerável ad nutum, a qualquer 
tempo, e independentemente de justificativa. Nesta modalidade de 
investidura o agente não adquire estabilidade no serviço público, nem as 
vantagens da função integram seu patrimônio, dada a precariedade de 
seu exercício. 
 
A investidura efetiva é própria dos cargos do quadro permanente da 
Administração, ocupados pela grande massa do funcionalismo, com 
provimento inicial por concurso, para o desempenho de atividades técni-
cas e administrativas do Estado, com caráterde exercício profissional. 
Diversamente, a investidura em comissão é adequada para os agentes 
públicos de alta categoria, chamados a prestar serviços ao Estado, sem 
caráter profissional, e até mesmo de natureza honorífica e transitória. 
Tais agentes, em sua maioria, são delegados ou representantes do 
Governo, pessoas de sua confiança, providos nos altos postos do Esta-
do, para o desempenho de funções diretivas ou missões transitórias 
características de múnus público. 
 
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os princípios referidos no programa são aqueles constantes da re-
forma administrativa de 1967 (Decreto-Lei n. 200, de 25.02.67), mantidos 
tacitamente pela reforma de 1990 (Lei n. 8028, de 12.04.90 e Decreto 
99.180, de 15.03.90). São eles o do “planejamento”, o da .coordenação”, 
o da “descentralização”, o da “delegação de competência” e o do “contro-
le”, que serão sucintamente analisados a seguir: 
 
Planejamento – É o estudo e estabelecimento das diretrizes e me-
tas que deverão orientar a ação governamental, através de um piano 
geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração 
plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira 
de desembolso. Desta forma, as atividades da Administração Pública 
deverão adaptar-se aos programas aprovados pela Presidência da 
República, isto é, não são permitidos desvios que comprometam os 
limites financeiros de desembolso ou afrontem a respectiva programa-
ção. 
 
Coordenação – É o que visa entrosar as atividades da Administra-
ção, de modo a evitar a duplicidade de atuação, a disperso de recursos, 
a divergência de soluções e outros males característicos da burocracia. 
Através da coordenação pretende-se a harmonização de todas as a-
tividades da Administração Pública, evitando-se desperdícios. Economi-
za-se, portanto, recursos materiais e humanos. 
 
Descentralização - É o que tem por objeto o descongestionamento 
administrativo, afastando do centro (o Estado) e atribuindo a uma pessoa 
distinta, poderes de administração, constituídos do exercício de ativida-
des públicas ou de utilidade pública. Desta forma, em seu próprio nome, 
o ente descentralizado age por outorga do serviço ou atividade pública, 
bem como por delegação de sua execução. A descentralização distin-
gue-se da “desconcentração”, que vem a se constituir na distribuição ou 
repartição de funções entre vários órgãos da mesma entidade estatal 
(União, Estados, DF, Municípios). 
 
Delegação de competência - Pode ser encarada como uma forma 
de aplicação do “princípio da descentralização”, mas o Decreto-Lei n. 
200/67 coloca-o como princípio autônomo e diferenciado daquele. 
Constitui-se na transferência, pelas autoridades administrativas, de 
atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato específico e 
que indique, com clareza e precisão, a autoridade delegante (a que 
transfere), a delegada (que recebe) e o objeto da delegação (a própria 
atribuição). Através desse princípio visa, a Administração Pública, maior 
objetividade e precisão às suas decisões. com vistas a situá-las o mais 
próximo possível dos fatos, das pessoas e dos problemas que pretende 
atender. 
 
Controle - Em sentido amplo, caracteriza-se numa das formas de 
exercício do poder hierárquico, com o objetivo de fiscalização, pelo órgão 
superior, do cumprimento da lei, das instruções e da execução das 
atribuições específicas, dos órgãos inferiores, bem como dos atos e 
rendimento de cada servidor. Pelo enfoque da reforma administrativa e 
que mais diretamente interessa ao nosso estudo, constitui-se em instru-
mento da supervisão ministerial, a que sujeitam-se todos os órgãos da 
Administração federal, inclusive os entes descentralizados (autarquias, 
paraestatais), normalmente não sujeitos ao poder hierárquico das autori-
dades da Administração direta. Visa, especificamente, à consecução de 
seus objetivos e à eficiência de sua gestão, sendo exercido de diversos 
modos e que poderão chegar, se for o caso, à intervenção, mediante 
controle total. 
 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRA-
ÇÃO PÚBLICA 
O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades 
aos administrados, não se justificando sua atuação senão no interesse 
público. Assim, entende-se que todas as vezes que o Estado atua, o faz 
porque à coletividade deve atender. 
 
No início dos estudos sobre o Direito Administrativo havia o enten-
dimento de que os serviços público eram poderes estatais (e não deve-
res), que independiam da vontade ou da necessidade do cidadão ou do 
residente de um determinado local. 
 
Esta ideia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa 
do Serviço Público, capitaneada por Léon Duguit, quando se passou a 
entender serviço público como serviços prestados aos administrados. 
 
HELY LOPES MEIRELLES nos deixou o seguinte conceito de servi-
ço público: 
"Serviço Público é todo aquela prestado pela Administração ou por 
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer neces-
sidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveni-
ência do Estado." 
(HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, São 
Paulo, Ed. Malheiros, 1997, 22ª Ed., pg. 297) 
 
Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade públi-
ca, ensina o Professor JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: 
"..., conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo 
Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito 
público, com vistas a satisfação de necessidades essenciais e secundá-
rias da coletividade." 
(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Admi-
nistrativo, Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, 3ª ed., 1999, pg. 217) 
 
Apresentado dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina, 
deve-se buscar qual a entidade federativa (União, Estados-Membros, 
Distrito Federal ou Municípios) competente para instituir, regulamentar e 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 34 
controlar os diversos serviços públicos. 
 
Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação 
estatal na Constituição Federal que apresenta, quanto ao ente federativo 
titular do serviço, a classificação de serviços privativos e serviços co-
muns. Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas 
da federação, como por exemplo, a emissão de moeda, de competência 
privativa da União (CF, art. 21, VII). Já os serviços comuns, podem ser 
prestados por mais de uma esfera federativa, como por exemplo, os 
serviços de saúde pública (CF, art. 23, II). 
 
Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços 
públicos, deve-se ter em mente que estes são regidos por princípios que 
levam em consideração o prestador (ente público ou delegado), os 
destinatários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios 
que regem os serviços públicos temos o princípio da generalidade - o 
serviço deve beneficiar o maior número possível de indivíduos; princípio 
da continuidade – os serviços não devem sofrer interrupção; princípio da 
eficiência; princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômi-
ca capitalista, não é objetivo da função administrativa. 
 
Feitas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao con-
ceito, à titularidade, e aos princípios informativos, passamos à análise da 
questão central que é a forma de execução dos serviços públicos. 
Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da 
melhor forma possível. Assim, pode, em casos específicos, dividir a 
tarefa da execução, não podendo, em nenhuma hipótese, transferir a 
titularidade do serviço.O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos se-
rem executados direta ou indiretamente. 
 
O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federa-
ção, estará prestando serviço por EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro 
de sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, departamentos, 
delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente 
federativo, será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. 
Esses órgãos formam o que a doutrina chama de ADMINISTRAÇÃO 
CENTRALIZADA, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centra-
liza a atividade. 
 
O professor CARVALHO DOS SANTOS, em sua obra já citada (pg. 
229), conclui: 
"O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa fede-
ral, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 
4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá direta-
mente seus encargos." (GN) 
 
Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os 
serviços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras 
da federação. 
 
Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nun-
ca abdicar do controle sobre os serviços públicos, afinal, quem teve o 
poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as 
consequências do fato. 
 
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados 
por terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido 
na doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO. 
 
Leciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que: 
"Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, ..., por 
pessoas distintas do Estado. 
 
Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através 
de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando 
sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas 
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal." 
(CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direto Admi-
nistrativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96) 
 
Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos servi-
ços públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados 
pela doutrina pátria. 
 
Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das sub-
espécies de descentralização. 
 
Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela Profes-
sora MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO, em seu Direito Administrativo, 
São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. 
 
Em seu curso, a professora MARIA SYLVIA divide a descentraliza-
ção inicialmente em política e administrativa. 
 
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado 
exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central. Tema que 
já foi abordado supra, a descentralização política decorre diretamente da 
constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e inde-
pende da manifestação do ente central (União). 
 
Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descen-
tralizado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta 
sua competência administrativa constitucional a um dos entes da federa-
ção tais como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, 
para a consecução dos serviços públicos. 
 
Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes 
descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios "negócios", 
mas com subordinação a leis postas pelo ente central 
 
A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode 
ser territorial ou geográfica, por serviços, funcional ou técnica e por 
colaboração. 
 
A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quan-
do uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de persona-
lidade jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria 
e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas 
emanadas do poder central. 
 
No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentraliza-
ção os territórios federais, embora na atualidade não existam. 
 
A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se veri-
fica quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Municí-
pio) por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público – 
autarquia e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de 
lei) e a execução de serviço público descentralizado. 
 
Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência 
da titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica 
de direito privado. Essa classificação permitiria no Brasil a transferência 
da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de eco-
nomia mista e às empresas públicas. 
 
Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a 
deter a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei não 
devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente 
que lhe deu vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma 
e de acordo com a estrita demarcação legal. 
 
A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por 
meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administra-
tivo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução 
de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, 
previamente existente, conservando o poder público, in totum, a titulari-
dade do serviço, o que permite ao ente público dispor do serviço de 
acordo com o interesse público. 
 
Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a des-
centralização não se confunde com a desconcentração. 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 35 
A desconcentração é procedimento eminentemente interno, signifi-
cando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o 
objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração o 
serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição 
se processou apenas internamente. 
 
Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas 
aos vários órgãos que compões a hierarquia, criando-se uma relação de 
coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito 
de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume 
de atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempe-
nho. 
 SANCHES, Salvador Infante. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 
35, out. 1999. 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
Texto extraído do Jus Navigandi 
 http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489 
 
Nívea Carolina de Holanda Seresuela 
Acadêmica de Direito na Universidade Metodista de Piracicaba – 
Campi Lins (SP) 
 
INTRODUÇÃO 
A denominada função administrativa do Estado submete-se a um 
especial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito 
público ou regime jurídico-administrativo. Sua característica essencial 
reside, de um lado, na admissibilidade da ideia de que a execução da lei 
por agentes públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas 
de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente 
predomine sobre o interesse privado; e de outro, na formulação de que o 
interesse público não pode ser livremente disposto por aqueles que, em 
nome da coletividade, recebem o dever-poder de realiza-los. Consiste, 
na verdade, no regime jurídico decorrente da conjugação de dois princí-
pios básicos: o princípio da supremacia dos interesses públicos e o da 
indisponibilidade dos interesses públicos.Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO: 
"Estes, são princípios gerais, necessariamente não positivados de 
forma expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos 
alicerces jurídicos do exercício da função administrativa dos Estados. 
Todo o exercício da função administrativa, direta ou indiretamente, será 
sempre por eles influenciados e governado" 
 
Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgâ-
nico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao 
exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constitui-
ção Federal positivou os princípios gerais norteadores da totalidade de 
suas funções, considerando todos os entes que integram a Federação 
brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
 
Destarte, os princípios inerentes à Administração Pública são aque-
les expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de 
pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita 
ou tácita. 
 
Antes de procedermos à analise de cada um dos princípios que re-
gem o Direito Administrativo, cabe novamente acentuar, que estes prin-
cípios se constituem mutuamente e não se excluem, não são jamais 
eliminados do ordenamento jurídico. Destaca-se ainda a sua função 
programática, fornecendo as diretrizes situadas no ápice do sistema, a 
serem seguidas por todos os aplicadores do direito. 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
(De Acordo Com A Emenda Constitucional n.º 19/98) 
Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. As-
sim, MEIRELLES elabora o seu conceito: 
"Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido mate-
rial, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em 
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, 
pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas ". 
 
A Administração Pública, ainda, pode ser classificada como: direta e 
indireta. A Direta é aquela exercida pela administração por meio dos 
seus órgãos internos (presidência e ministros). A Indireta é a atividade 
estatal entregue a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, 
sociedade de economia mista, fundações), que foram surgindo através 
do aumento da atuação do Estado. 
 
A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios ineren-
tes à Administração Pública: 
"Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência". 
 
Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os ór-
gãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os 
pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e 
Poder Judiciário), nas também de preceitos genéricos igualmente dirigi-
dos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração 
Indireta, ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e as fundações governamentais ou estatais. 
 
Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são, portanto, 
os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da 
eficiência. Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo, 
como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o 
da responsabilidade das pessoas jurídicas (inc. XXI e §§ 1.º a 6.º). Toda-
via, há ainda outros princípios que estão no mesmo artigo só que de 
maneira implícita, como é o caso do princípio da supremacia do interesse 
público sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcio-
nalidade. 
 
Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princípios 
constitucionais da Administração Pública. 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS 
Caput Do Art. 37 
Conforme mencionado anteriormente, os princípios constitucionais 
explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de 
maneira expressa. Assim, são eles: 
o princípio da legalidade, 
o princípio da impessoalidade, 
o princípio da moralidade, 
o princípio da publicidade 
e o princípio da eficiência. 
 
Passemos, então, a estuda-los uniformemente. 
 
Princípio Da Legalidade 
Referido como um dos sustentáculos da concepção de Estado de Di-
reito e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio da legalidade 
vem definido no inciso II do art. 5.º da Constituição Federal quando nele 
se faz declarar que: 
"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se-
não em virtude de lei". 
 
Desses dizeres decorre a ideia de que apenas a lei, em regra, pode 
introduzir inovações primárias, criando novos direitos e novos deveres na 
ordem jurídica como um todo considerada 
 
No campo da administração Pública, como unanimemente reconhe-
cem os constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo 
radicalmente diferente a incidência do princípio da legalidade. Aqui, na 
dimensão dada pela própria indisponibilidade dos interesses públicos, 
diz-se que o administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, 
"só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". Não pode este por 
atos administrativos de qualquer espécie (decreto, portaria, resolução, 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 36 
instrução, circular etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato 
legislativo não fornecer, em boa dimensão jurídica, ampara a essa pre-
tensão (6). A lei é seu único e definitivo parâmetro. 
 
Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apro-
priada a afirmação de que o que não é proibido é permitido, no mundo 
público assume-se como verdadeira a ideia de que a Administração só 
pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza. 
 
Deste modo, a afirmação de que a Administração Pública deve aten-
der à legalidade em suas atividades implica a noção de que a atividade 
administrativa é a desenvolvida em nível imediatamente infralegal, dando 
cumprimento às disposições da lei. Em outras palavras, a função dos 
atos da Administração é a realização das disposições legais, não lhe 
sendo possível, portanto, a inovação do ordenamento jurídico, mas tão-
só a concretização de presságios genéricos e abstratos anteriormente 
firmados pelo exercente da função legislativa. 
 
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de MELLO: 
"Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o 
sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução 
jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder 
em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue 
favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da 
norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – 
que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritá-
rias) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada mais 
seja senão a concretização da vontade geral" 
 
De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão. Contraria-
mente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos, inexiste qual-
quer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre nós, a edição dos 
denominados decretos ou regulamentos "autônomos ou independentes". 
Como se sabe, tais decretos ou regulamentos não passamde atos 
administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, 
com o assumido objetivo de disciplinar situações anteriormente não 
reguladas em lei. E, sendo assim, sua prática encontra óbice intranspo-
nível no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princípio da 
legalidade em nossa Lei Maior. 
 
Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o re-
gulamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente existentes. 
Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida como manifestamente 
inconstitucional. 
 
Princípio Da Impessoalidade 
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública 
pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados 
pela Administração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre 
imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda desti-
nados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de 
privilegiamento ou da imposição de situações restritivas, das característi-
cas pessoais daqueles a quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e 
provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os 
pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o 
funcionário. 
 
A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse princípio 
pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade 
do administrador quando da prática do ato e a impessoalidade do próprio 
administrado como destinatário desse mesmo ato. 
 
Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca asse-
gurar que, diante dos administrados, as realizações administrativo-
governamentais não sejam propriamente do funcionário ou da autorida-
de, mas exclusivamente da entidade pública que a efetiva. Custeada com 
dinheiro público, a atividade da Administração Pública jamais poderá ser 
apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do 
exercício funcional, se viu na condição de executa-la. É, por excelência, 
impessoal, unicamente imputável à estrutura administrativa ou governa-
mental incumbida de sua prática, para todos os fins que se fizerem de 
direito. 
 
Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro dessa 
particular acepção examinada, podemos mencionar a realização de 
publicidade ou propaganda pessoa do administrador com verbas públicas 
ou ainda, a edição de atos normativos com o objetivo de conseguir 
benefícios pessoais. 
 
No âmbito dessa particular dimensão do princípio da impessoalida-
de, é que está o elemento diferenciador básico entre esse princípio e o 
da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonô-
mica não abarca, em seus direitos termos, a ideia da imputabilidade dos 
atos da Administração ao ente ou órgão que a realiza, vedando, como 
decorrência direta de seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a 
possibilidade de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, 
reside a diferença jurídica entre ambos. 
 
Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve ter 
sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador, mas na 
própria pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia 
de que este não pode e não deve ser favorecido ou prejudicado, no 
exercício da atividade da Administração Pública, por suas exclusivas 
condições e características. 
 
Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao menos 
de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou a impor sanção a 
alguém em decorrência de favoritismos ou de perseguição pessoal. Todo 
e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal 
com a Administração, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas 
características pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predi-
leções ou discriminações de qualquer natureza. 
 
Será, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princí-
pio, nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento de parentes e ami-
gos (nepotismo), a tomada de decisões administrativas voltadas à satis-
fação da agremiação partidária ou facção política a que se liga o adminis-
trador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que 
tenham por objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e 
simples (desvio de poder). 
 
Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por intei-
ro no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia, bem como no 
do próprio princípio da finalidade. 
 
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO: 
"No princípio da impessoalidade se traduz a ideia de que a Adminis-
tração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, 
benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são 
toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas 
não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses 
sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em 
causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia". 
 
Princípio Da Moralidade 
Já na Antiguidade se formulava a ideia de que as condições morais 
devem ser tidas como uma exigência impostergável para o exercício das 
atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Sólon 
a afirmação de que um "homem desmoralizado não poderá governar". 
 
Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o princípio 
da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da ciência 
jurídica, capaz de fornecer, ao lado da noção de legalidade, o fundamen-
to para a invalidação de seus atos pelo vício denominado desvio de 
poder (15). Essa moralidade jurídica, a seu ver, deveria ser entendida 
como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da 
própria Administração, uma vez que ao agente público caberia também 
distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o 
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o 
inoportuno. Afinal, pondera, como já proclamavam os romanos "nem tudo 
que é legal é honesto" (nort omne quod licet honestum est). 
 
Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no 
caput do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão, sua não 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 37 
incidência vinculante sobre todos os atos da Administração Pública. Ao 
administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os 
estritos termos da lei. Tem-se por necessário que seus tos estejam 
verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, a 
padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se 
assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não ape-
nas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de 
direito. 
 
Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio, hoje 
agasalhado na órbita jurídico-constitucional: 
"Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que 
determina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramen-
te conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a 
gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica". 
 
Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer cida-
dão possa ser considerado parte legítima para a propositura de ação 
popular que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, 
entre outros, à própria moralidade administrativa. 
 
Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse princípio, 
a nossa Lei Maior trata também da improbidade administrativa. 
 
A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrati-
va que mereceu consideração especialpela Constituição, que pune o 
ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4.º). 
 
Deste modo, conceitua CAETANO: 
"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir 
a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas 
funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em 
proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". 
 
A moralidade administrativa e assim também a probidade são tutela-
das pela ação popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de 
invalidade do ato administrativo. A improbidade é tratada ainda com mais 
rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de sus-
pensão dos direitos políticos do ímprobo (art. 15, V), conforme estatui o 
art. 37, § 4.º, in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importa-
rão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gra-
dação previstas em lei, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, poden-
do vir a configurar a prática de crime de responsabilidade (art. 85, V). 
 
Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se limita 
apenas a exigir a invalidação – por via administrativa ou judicial – do ato 
administrativo violador, mas também a imposição de outras consequên-
cias sancionatórias rigorosas ao agente público responsável por sua 
prática. 
Princípio Da Publicidade 
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, por-
que se entende que o Poder Público, por seu público, deve agir com a 
maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a 
toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. 
 
Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, 
por disposição expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele 
constituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a 
ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder é exercido infor-
mações e atos relativos à gestão da res publica e as próprias linhas de 
direcionamento governamental. É por isso que se estabelece, como 
imposição jurídica para os agentes administrativos em geral, o dever de 
publicidade para todos os seus atos. 
 
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princípio: 
"Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que exige, nas 
formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente 
estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração Públi-
ca, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos 
estatais competentes e por toda a sociedade". 
 
A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato adminis-
trativo, "não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e morali-
dade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a 
publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, 
quando a lei ou o regulamento a exige". 
 
No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da Administra-
ção, tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por meio da publicação 
do ato, como por sua simples comunicação a seus destinatários. 
 
É relevante observar, todavia, que também a publicação como a co-
municação não implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a 
ser satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato 
administrativo por seus respectivos destinatários. Deveras, basta que os 
requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos 
previstos na ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará se 
na realidade fática o conhecimento da existência do ato e de seu conteú-
do tenha ou não chegado à pessoa atingida por seus efeitos. Feita a 
publicação ou a comunicação dentro das formalidades devidas, haverá 
sempre uma presunção absoluta da ciência do destinatário, dando-se por 
satisfeita a exigência de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas 
vigentes assim não determinarem. 
 
Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a 
comunicação protocolada na repartição competente chegou ou não às 
mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na 
residência do destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se even-
tualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa 
se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no 
caso. 
 
Nesse sentido, afirma MELLO: 
"O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo 
juridicamente desnecessário para que este se repute como existente (...). 
Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das 
repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o desti-
natário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome 
efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia 
para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato". 
 
Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se 
dar a publicidade aos atos da Administração Pública. Normalmente, esse 
dever é satisfeito por meio da publicação em órgão de imprensa oficial da 
Administração, entendendo-se com isso não apenas os Diários ou Bole-
tins Oficiais das entidades públicas, mas também – para aquelas unida-
des da Federação que não possuírem tais periódicos – os jornais particu-
lares especificamente contratados para o desempenho dessa função, ou 
outras excepcionais formas substitutivas, nos termos das normas legais e 
administrativas locais. 
 
Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento de tal 
dever jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgação 
por meio de outros órgãos de imprensa não escritos, como a televisão e 
o rádio, ainda que em horário oficial, em decorrência da própria falta de 
segurança jurídica que tal forma de divulgação propiciaria, seja em 
relação à existência, seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos. 
 
Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em sentido 
oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos 
à Administração não necessitam ser publicados para que tenham por 
atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissível, em 
regra, a comunicação aos destinatários. O dever de publicação recairia, 
assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a 
terceiros, ou seja, aos atos externos. 
 
Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos 
atos administrativos, nos termos do princípio constitucional em exame, 
serão diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabele-
cido no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parâme-
tros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos. 
 
No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos, ou 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 38 
mais especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da existência e 
do conteúdo desses atos, é de todo importante observar-se que ele não 
se limita aos atos já publicados, ou que estejam em fase de imediato 
aperfeiçoamento pela sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a 
todo o processo de formação do ato administrativo, inclusive quando a 
atos preparatórios de efeitos internos, como despachos administrativos 
intermediários, manifestações e pareceres. 
 
É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do 
princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informa-
ções de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 
5.º, XXXIII, da CF) (29), o direito à obtenção de certidões em repartições 
públicas, para defesade direitos e esclarecimento de situações de inte-
resse pessoal (art. 5.º, XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de 
acesso dos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 
37, § 3.º, II) (30). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo 
Poder Público, poderão os prejudicados, desde que atendidos os pres-
supostos constitucionais e legais exigidos para cada caso, valerem-se do 
habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF) (31), do mandado de segurança (art. 
5.º, LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinárias. 
 
É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos a-
pós sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder 
do parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar 
definitiva. As certidões, contudo, não são elementos da publicidade 
administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; 
por isso a Constituição só reco0nhece esse direito quando são requeri-
das para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse 
pessoal (art. 5.º, XXXIV, b). 
 
É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites constitucionais 
ao princípio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais 
poderá vir a ser compreendido de modo a que propicie a violação da 
intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.º, 
X, c/c. art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessário 
ao exercício profissional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo 
tido como imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, 
XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF). 
 
Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se que o 
problema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput 
do art. 37 da Constituição da República, em nada se confunde com o 
problema da divulgação ou propaganda dos atos e atividades do Poder 
Público pelos meios de comunicação de massa, também chamadas – em 
má técnica – de "publicidade" pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa 
é a publicidade jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se 
dar nos termos definidos anteriormente. Outra bem diferente é a "publici-
dade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e governa-
mental. A primeira, como visto, é um dever constitucional sem o qual, em 
regra, os atos não serão dotados de existência jurídica. A segunda é 
mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos 
casos previstos na Constituição e dentro das expressas limitações consti-
tucionais existentes. 
 
Assim, afirma o § 1.º do art. 37: 
"a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou ima-
gens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores 
públicos" 
 
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a a-
ção da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de 
seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, 
na propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informa-
tivo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veicula-
ção se dará em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando 
ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram. 
 
Princípio Da Eficiência 
O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema consti-
tucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alteração 
introduzida pela Emenda Constitucional n. 19. 
 
É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade 
de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência 
administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, não trouxe 
alterações no regime constitucional da Administração Pública, mas, como 
dito, só explicitou um comando até então implícito. 
 
Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica 
normas, qualifica atividades. Numa ideia muito geral, eficiência significa 
fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a 
satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de 
utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade 
administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os 
meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela 
regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível. 
 
Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES: 
"Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de reali-
zar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o 
mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta 
em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados 
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessi-
dades da comunidade e de seus membros" . 
 
De início, parece de todo natural reconhecer que a ideia de eficiência 
jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa 
Lei Maior, se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a 
aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materi-
ais, técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no 
exercício regular de suas competências. 
 
Neste sentido, observa CARDOZO: 
"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o 
aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em 
todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa 
racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. 
Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos 
correta, também deve abarcar a ideia de eficácia da prestação, ou de 
resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridica-
mente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfa-
tório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das 
necessidades existentes e os meios disponíveis". 
 
Tem-se, pois, que a ideia de eficiência administrativa não deve ser 
apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colo-
cados à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também 
pela adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos 
resultados efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resul-
tados com as necessidades públicas existentes. 
 
Estará, portanto, uma Administração buscando agir de modo eficien-
te sempre que, exercendo as funções que lhe são próprias, vier a apro-
veitar da forma mais adequada o que se encontra disponível (ação 
instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possível em 
relação aos fins que almeja alcançar (resultado final eficiente). 
 
Desse teor, o escólio de CARDOZO: 
"Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que 
determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, 
na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma 
ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximiza-
do e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros 
disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo 
e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes" 
 
Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramen-
to do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente reforçar o 
sentido valorativo do princípio da economicidade, que, incorporado 
literalmente pelo art. 70, caput, da Carta Federal, nada mais traduz do 
que o dever de eficiência do administrado na gestão do dinheiro público. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos PúblicosNoções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 39 
 
OUTROS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS 
Princípio Da Licitação 
Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar 
propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, 
serviços, compras ou de alienações do Poder Público. 
 
A Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os in-
teressados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no 
mercado para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de 
forma honesta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com 
padrões exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o 
dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privile-
giamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados 
que tencionem com ela celebrar ajustes negociais. 
 
É dessa conjugação de imposições que nasce o denominado princí-
pio da licitação. Consoante, CARDOZO define este princípio; 
"De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que de-
termina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes 
negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento admi-
nistrativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonô-
micos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre 
as propostas ofertadas pelos interessados" . 
 
O art. 37, XXI, alberga o princípio nos termos seguintes: 
"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, servi-
ços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concor-
rentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensá-
veis à garantia do cumprimento das obrigações". 
 
Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo cons-
titucional imposto a todos os entes da Administração Pública (40), na 
conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibili-
ta à lei definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de 
licitação. 
 
Porém, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitação é um procedi-
mento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União 
legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as 
modalidades, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esfe-
ras de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, 
aos Estados, Distrito Federal e Municípios compete legislar suplemen-
tarmente sobre a matéria no que tange ao interesse peculiar de suas 
administrações. 
 
Princípio Da Prescritibilidade Dos Ilícitos Administrativos 
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, 
pela inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Logo, não é de 
se estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspec-
tos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administra-
ção, quer tanto às desta em face de administrados. Assim é especial-
mente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não 
toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua 
inércia gera a perda do seu ius persequendi. 
 
Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio: 
"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados 
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, 
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento". 
 
Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio. 
Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, 
porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do 
prejuízo causado ao erário. 
 
Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA: 
"É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, 
destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte 
(dormientibus non sucurrit ius)". 
 
Princípio Da Responsabilidade Da Administração 
O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constitu-
ição Federal, cuja compostura verifica-se que: 
"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado pres-
tadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa". 
 
Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente 
público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever 
jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa 
ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do 
nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado. 
 
Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Esta-
do é objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita 
ou imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se-á sempre que o 
agente estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no 
exercício da função pública, não importando se age em nome de uma 
pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços 
públicos. 
 
Destare, a obrigação de indenizar é a da pessoa jurídica a que per-
tence o agente. O prejudicado terá que mover a ação de indenização 
contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada 
prestadora de serviço público, não contra o agente causador do dano. O 
princípio da impessoalidade vale aqui também. 
 
Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que inte-
gram a Administração Pública encontram-se a exercer propriamente 
função pública. Por vezes, no âmbito do que admite nossa Constituição, 
será possível encontrarmos pessoas da Administração Indireta que não 
estejam exercendo tais tipos de atividades, como é o caso, por exemplo, 
das empresas públicas e das sociedades de economia mista para o 
exercício de atividade econômica (art. 173, da CF). Nesses casos, natu-
ralmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros 
haverão de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos 
estabelecidos pela legislação civil. Exigirão, em princípio, a configuração 
da ação dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para 
que tenha nascimento o dever de indenizar. 
 
O mesmo se poderá dizer, ainda, do agente que vier a causar dano 
a alguém fora do exercício da função pública. Nesse caso, por óbvio, não 
haverá de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 
37, § 6.º, de nossa Lei Maior. 
 
Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "só 
está consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou 
seja, para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona 
‘danos que seus agentes causarem""; Assim sendo, condutas omissivas 
só podem gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada 
a culpa do serviço. 
 
No mais, é importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil 
do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade 
dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamen-
te subjetiva. Como observa-se pelos próprios termos do citado art. 37, § 
6.º, o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que cau-
sou o dano apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa". 
 
Princípio Da Participação 
O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi 
introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que 
será apenas reproduzidodevido à sua efetivação ser dependente de lei. 
 
Diz o texto: 
Art. 37, § 3.º .A lei disciplinará as formas de participação do usuário 
na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: 
I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 40 
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento 
ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da quali-
dade dos serviços; 
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informa-
ções sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X 
(respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos 
públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo 
em geral); 
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou 
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. 
 
Princípio Da Autonomia Gerencial 
O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da 
Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este 
dispositivo: 
Art. 37, § 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos 
órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser amplia-
da mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o 
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I – o prazo de duração do contrato; 
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes; 
III – a remuneração do pessoal. 
 
Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo i-
nusitado entre administradores de órgãos do poder público com o próprio 
poder público. Quando ao contrato das entidades não há maiores pro-
blemas porque entidades são órgãos públicos ou parapúblicos (paraesta-
tais) com personalidade jurídica de modo que têm a possibilidade de 
celebrar contratos e outros ajustes com o poder público, entendido poder 
da administração centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de 
personalidade jurídica para que seus administradores possam, em seu 
nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem. 
 
Consoante, SILVA discorre a respeito: 
"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei po-
derá outorgar aos administradores de tais órgãos uma competência 
especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de 
uma espécie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinário 
vai imaginar isso" 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS 
Além dos quatro citados princípios explicitamente abrigados pelo tex-
to constitucional, existem outros implicitamente agregados ao regramento 
constitucional da Administração Pública. Vejamos. 
 
Princípio Da Supremacia Do Interesse Público Sobre O Privado 
E Princípio Da Autotutela 
A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre res-
peitar a lei e zelar para que o interesse público seja alcançado. Natural, 
assim, que sempre que constate que um ato administrativo foi expedido 
em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de colisão 
com os interesses públicos, tenham os agentes públicos a prerrogativa 
administrativa de revê-los, como uma natural decorrência do próprio 
princípio da legalidade. 
 
Desta maneira, discorre ARAUJO: 
"O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, co-
loca os interesses da Administração Pública em sobreposição aos inte-
resses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com 
fundamento nesse princípio é que estabelece, por exemplo, a autotutela 
administrativa, vale dizer, o poder da administração de anular os atos 
praticados em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa 
de revogação de atos administrativos com base em juízo discricionário 
de conveniência e oportunidade" 
 
A respeito, deve ser lembrada a Súmula 473 do Supremo Tribunal 
Federal, quando afirma que: 
"a administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados 
de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judici-
al". 
 
Princípio Da Finalidade 
Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração 
Pública só pode agir de acordo e em consonância com aquilo que, ex-
pressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegável, portan-
to, que sempre tenha dever decorrente e implícito dessa realidade jurídi-
ca o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua 
conduta. 
 
Disto deduz-se o denominado princípio da finalidade. Como bem ob-
serva MELLO: 
"Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as compe-
tências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade 
de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria 
de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade 
específica obrigada na lei a que esteja dando execução". 
 
Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade 
administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas à 
realização da finalidade perseguida pela lei. 
 
Evidentemente, nessa medida, que a prática de um ato administrati-
vo in concreto com finalidade desviada do interesse público, ou fora da 
finalidade específica da categoria tipológica a que pertence, implica vício 
ensejador de sua nulidade. A esse vício, como se sabe, denomina a 
doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade. 
 
Concluindo, essas considerações querem apenas mostrar que o 
princípio da finalidade não foi desconsiderado pelo legislador constituinte, 
que o teve como manifestação do princípio da legalidade, sem que 
mereça censura por isso. 
 
Princípio Da Razoabilidade E Da Proporcionalidade 
Na medida em que o administrador público deva estrita obediência à 
lei (princípio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satis-
fação dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que se pressu-
por que a prática de atos administrativos discricionários se processe 
dentro de padrões estritos de razoabilidade, ou seja, com base em 
parâmetros objetivamente racionais de atuação e sensatez. 
 
Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode 
supor que o desejo do legislador seria o de alcançar a satisfação do 
interesse público pela imposição de condutas bizarras, descabidas, 
despropositadas ou incongruentes dentro dos padrões dominantes na 
sociedade e no momento histórico em que a atividade normativa se 
consuma. Ao revés, é de se supor que a lei tenha a coerência e a racio-
nalidade de condutas como instrumentos próprios para a obtenção de 
seus objetivos maiores. 
 
Dessa noção indiscutível,extrai-se o princípio da razoabilidade: Em 
boa definição, é o princípio que determina à Administração Pública, no 
exercício de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com 
critérios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concep-
ções sociais dominantes. 
 
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO: 
"Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no e-
xercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de 
vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e 
respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competência 
exercida". 
 
A nosso ver, dentro do campo desse princípio, deve ser colocada, de 
que diante do exercício das atividades estatais, o "cidadão tem odireito à 
menor desvantagem possível". Com efeito, havendo a possibilidade de 
ação discricionária entre diferentes alternativas administrativas, a opção 
por aquela que venha a trazer consequências mais onerosas aos admi-
nistrados é algo inteiramente irrazoável e descabido. 
 
Como desdobramento dessa ideia, afirma-se também o princípio da 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 41 
proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da vedação 
de excessos. Assim, pondera MELLO: 
"Trata-se da ideia de que as consequências administrativas só po-
dem ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais 
ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de 
interesse público a que estão atreladas". 
 
Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exercício da ati-
vidade administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se 
pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela sociedade e no 
que determina o caso concreto (53). 
 
Segundo STUMM, esse princípio reclama a cerificação dos seguin-
tes pressupostos: 
a. Conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato adminis-
trativo deve ser adequado aos fins que pretende realizar; 
b. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de um 
meio para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos 
gravoso à esfera individual; 
c. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga em-
pregada para a consecução desse resultado. 
 
Por conseguinte, o administrador público não pode utilizar instrumen-
tos que fiquem aquém ou se coloquem além do que seja estritamente 
necessário para o fiel cumprimento da lei. 
 
Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta des-
proporcional ao que lhe é devido para o exercício regular de sua compe-
tência, tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbência 
cumprir, poderá provocar situação ilícita passível de originar futura res-
ponsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, até criminal. 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" é objetivo fun-
damental da República Federativa do Brasil (art. 3.º, IV) e, por conse-
guinte, uma finalidade axiológico-jurídica que se impõe como pólo de 
iluminação para a conduta de todos os órgãos e pessoas que integram a 
estrutura básica do Estado brasileiro. 
 
Sendo assim, a noção do bem comum, historicamente condicionada 
e posta no âmbito das concepções dominantes em nossa sociedade e 
época, deve ser considerada obrigatório parâmetro para a definição do 
sentido jurídico-constitucional de quaisquer dos princípios que governam 
as atividades da Administração Pública. 
 
A maior parte dos princípios da Administração Pública encontra-se 
positivado, implícita ou explicitamente, na Constituição. Possuem eficácia 
jurídica direta e imediata. Exercem a função de diretrizes superiores do 
sistema, vinculando a atuação dos operadores jurídicos na aplicação das 
normas a respeito dos mesmos e, objetivando a correção das graves 
distorções ocorridas no âmbito da Administração Pública que acabam por 
impedir o efetivo exercício da cidadania. 
 
O sistema constitucional da Administração pública funciona como 
uma rede hierarquizada de princípios, regras e valores, que exige não 
mais o mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a interpretação de 
todos atos administrativos ao respeito destes princípios. 
 
Desta maneira, conclui-se que a função administrativa encontra-se 
subordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas 
administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princí-
pios e regras constitucionais, uma vez que estão não configuram como 
enunciados meramente retóricos e distantes da realidade, mas possuem 
plena juridicidade. 
 
Informações bibliográficas: 
SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais 
da Administração Pública . Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 
2002. Disponível em: 
<http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>. Acesso em: 25 
mar. 2005. 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
Administração Direta é aquela composta por órgãos ligados dire-
tamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios 
organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. 
 
Administração Indireta é aquela composta por entidades com per-
sonalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de 
Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Funda-
ções, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
1. Conceito 
Constituída dos órgãos e serviços integrados na estrutura adminis-
trativa da Presidência da República, Governo dos Estados e do DF, 
Prefeituras e dos Ministérios e Secretarias (DL 200/67). 
 
2. Centralização administrativa 
A atividade administrativa é centralizada quando é exercida direta-
mente pelas entidades políticas estatais (União, Estados, Municípios e 
Distrito Federal), ou seja, pelo conjunto de órgãos que as compõem. 
 
3. Órgãos públicos 
3.1 Conceito 
Órgão público é a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta (Lei 
9.784/99). Tem estrutura, competência própria, quadro de servidores, 
poderes funcionais, mas não personalidade jurídica. 
Exemplos: Ministério da Justiça, Secretaria de Administração, Recei-
ta Federal etc. 
 
3.2 Relação do Estado com os agentes públicos 
Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal não 
dispõe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, 
os agentes públicos. Assim, de acordo com a teoria do órgão ou da 
imputação, a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos 
órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifes-
tam sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse. 
 
3.3 Classificação 
3.3.1 Quanto à posição estatal 
a) Independentes, originários da CF e representativos dos três Po-
deres de Estado, sem qualquer subordinação hierárquica (Casas 
Legislativas, Chefia do Executivo, Tribunais e o Ministério Públi-
co); 
b) autônomos, se localizam na cúpula da Administração, subordi-
nados diretamente à chefia dos órgãos independentes (Ministé-
rios, Secretarias de Estado e de Município); 
c) superiores, órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos 
à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia, não go-
zam de autonomia administrativa ou financeira (departamentos, 
coordenadorias, divisões); 
d) subalternos, se acham subordinados hierarquicamente a órgãos 
superiores de decisão, exercendo principalmente funções de e-
xecução (seções de expediente, de pessoal, de material). 
 
3.3.2 Quanto à estrutura 
Os órgãos podem ser: 
a) simples ou unitários, constituídos por um único centro de a-
tribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as se-
ções integradas em órgãos maiores; e 
b) compostos, constituídos por vários outros órgãos, como a-
contece com os Ministérios e as Secretarias de Estado. 
 
3.3.3 Quanto à composição 
Classificam-se em: 
a) singulares, quando integrados por um único agente, como a 
Presidência da República e a Diretoria de uma escola; 
b) coletivos, quando integrados por vários agentes, como o Conse-
lho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. 
 
4. Desconcentração 
É uma distribuição interna de competências, ou seja, uma divisão de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para aSua Realização 42 
competências dentro da mesma pessoa jurídica. 
 
Fonte: http://www.alexandremagno.com/novo/administracao-direta 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Carlos Eduardo Guerra 
 
1 Administração Indireta 
1.1 Noção 
A base da ideia da Administração Indireta encontra-se no instituto da 
descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma 
para outra pessoa, física ou jurídica. 
 
Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora, 
só afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias formas, 
com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o 
poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e 
a execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da 
Administração Indireta. 
 
A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o 
conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vincula-
dos a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de 
interesse público. 
 
1.2 Divisão 
São as seguintes as entidades da Administração Indireta: 
o Autarquia 
o Empresa Pública 
o Sociedade de Economia Mista 
o Fundação Pública 
 
1.3 Características 
As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cu-
mulativamente, as seguintes características: 
o personalidade jurídica; 
o patrimônio próprio; 
o vinculação a órgãos da Administração Direta. 
 
1.4 Personalidade Jurídica Própria 
Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da ad-
ministração indireta são dotadas de personalidade; consequentemente, 
podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não 
necessitando, para tanto, das pessoas políticas. 
 
1.5 Patrimônio Próprio 
Em função da característica anterior, as entidades possuem patri-
mônio próprio, distinto das pessoas políticas. 
 
1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta 
As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos 
da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verifi-
cação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas 
com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manu-
tenção de sua autonomia financeira, operacional e financeira, através 
dos meios de controle estabelecido em lei. 
 
Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos centrais das pesso-
as públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) 
exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites 
definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o cumpri-
mento de suas finalidades institucionais. 
 
Não significa a tutela que os entes da Administração Indireta estejam 
hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo ape-
nas uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da 
Administração, denominando-se de hierarquia ou autotutela. 
 
A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela (vinculação) e 
hierarquia, conforme o quadro a seguir. 
 
Tutela (Vinculação) Hierarquia (Autotutela) 
A tutela supõe a existência de 
duas pessoas jurídicas, uma das 
quais exercendo controle sobre a 
outra (a pessoa política controla 
as entidades da Administração 
Indireta). 
A hierarquia existe dentro de uma 
mesma pessoa jurídica, quando, 
por exemplo, um Ministério 
controla seus próprios órgãos. 
A tutela não se presume, só 
existindo quando a lei a estabele-
ce. 
A hierarquia existe independen-
temente de previsão legal, pois é 
inerente à organização adminis-
trativa. 
 
2 AUTARQUIA 
2.1 Noção 
A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do 
que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma. 
 
A ideia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar 
uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com relativa 
independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização do 
ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo 
uma das formas de materialização da descentralização administrativa. 
 
Nesta linha de pensamento, autarquias são entes administrativos au-
tônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito 
público interno, para a consecução de atividades típicas do poder públi-
co, que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e 
administrativa descentralizada. 
 
2.2 Características 
As autarquias possuem as seguintes características: 
o personalidade jurídica de direito público; 
o realização de atividades especializadas (capacidade es-
pecífica), em regra; 
o descentralização administrativa e financeira; 
o criação por lei específica. 
 
2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público 
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos de direito, 
ou seja, são de titulares de direitos e obrigações próprios, distintos dos 
pertencentes ao ente político (União, Estado, Município ou Distrito Fede-
ral) que as institui. 
 
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto à criação, 
extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou melhor, 
apresentam as características das pessoas públicas, como por exemplo 
as prerrogativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas 
aplicadas aos servidores. 
 
Por tais razões, são classificadas como pessoas jurídicas de direito 
público. 
 
2.4 Capacidade Específica 
Outra característica destas entidades é capacidade específica, signi-
ficando que as autarquias só podem desempenhar as atividades para as 
quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer 
quaisquer outras atividades. 
 
Como exceção a esta regra temos as autarquias territoriais (os terri-
tórios), que são dotadas de capacidade genérica. 
 
O atributo da capacidade específica é o denominado comumente de 
princípio da especialidade ou especialização. 
 
2.5 Descentralização Administrativa Financeira 
As autarquias desempenham atividades tipicamente públicas. O ente 
político "abre mão" do desempenho de determinado serviço, criando 
entidades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o objetivo 
de realizar tal serviço. 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 43 
Por força de tal característica, as autarquias são denominadas de 
serviços públicos descentralizados, serviços públicos personalizados ou 
serviços estatais descentralizados. 
 
2.6 Criação por Lei Específica 
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 
19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as autarquias são 
criadas por lei específica. Para extingui-las entretanto, faz-se é necessá-
ria somente uma lei ordinária, não necessitando ser específica. 
 
Se a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promul-
gação de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda extingui-las, basta-
rá uma única lei. 
 
3 EMPRESA PÚBLICA 
3.1 Noção 
A exploração da atividade econômica deve ser realizada, em regra 
geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser 
realizada diretamente pelo setor público, respeitado o disposto no art. 
173 da Constituição da República. 
Por várias vezes o Poder Público institui entidades para a realização 
de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a 
bancária, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada. 
Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade de eco-
nomia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira. 
As empresas públicassão pessoas jurídicas de direito privado cria-
das por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente 
público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de 
interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particu-
lar, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito. 
 
3.2 Características 
As empresas públicas possuem as seguintes características: 
o personalidade jurídica de direito privado; 
o capital exclusivamente público; 
o realização, em regra, de atividades econômicas; 
o revestimento de qualquer forma admitida no Direito; 
o derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado 
o por normas de direito público; 
o criação por autorização legislativa específica. 
 
3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado 
Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o art. 173 da 
Constituição da República estabelece que devem as empresas ter o 
mesmo tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange 
às obrigações tributárias e trabalhistas. 
 
3.4 Capital Exclusivamente Público 
A grande distinção entre a empresa pública e a sociedade de eco-
nomia mista está na distribuição do capital, pois na primeira (empresa 
pública) só há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao poder 
público, inexistindo capital privado. 
 
3.5 Atividades Econômicas 
As empresas públicas não realizam atividades típicas do poder pú-
blico, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha 
interesse próprio ou considere convenientes à coletividade. 
 
Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que as empresas 
públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste caso, 
como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o 
direito privado. 
 
3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito 
As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem 
revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de 
Sociedade Anônima. 
 
3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas de 
Direito Público 
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica 
o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entida-
des da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a 
estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e 
concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos 
públicos de forma remunerada. 
 
3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica 
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 
19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das empresas 
públicas necessita de autorização legislativa específica. Para extingui-las 
precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser 
específica 
 
3.9- Divisão das Empresas Públicas 
As empresas públicas dividem-se em: 
o empresas públicas unipessoais - são as que o capital per-
tence a uma só pessoa pública. 
o empresas públicas pluripessoais - são as que o capital 
pertence a várias pessoas públicas. 
 
4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
4.1 Noção 
As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direi-
to privado, com a participação do Poder Público e de particulares no seu 
capital, criadas para a realização de atividade econômica de interesse 
coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos. 
 
São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas 
o fato do capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo 
ter a forma de sociedade anônima. 
 
Aspectos Empresa Pública Sociedade de Economia Mista 
Capital Capital exclusivamente público 
Parte do capital pertencente ao 
Poder Público e outra parte ao 
setor privado, tendo, sempre, o 
controle público. 
Forma Qualquer forma admi-tida em Direito. 
Somente a forma de Sociedade 
Anônima. 
Competência 
De acordo com o art. 
109 da CF, as causas 
de interesse das 
empresas públicas 
federais serão julga-
das na Justiça Fede-
ral, com exceção das 
causas trabalhistas. 
As causas de interesse das 
sociedades de economia mista 
federais serão julgadas na Justi-
ça Estadual, com exceção das 
causas trabalhistas. 
 
4.2 Características 
As sociedades de economia mista possuem as seguintes caracterís-
ticas: 
o personalidade jurídica de direito privado; 
o capital público e privado; 
o realização de atividades econômicas; 
o revestimento da forma de Sociedade Anônima; 
o detenção por parte do Poder Público de no mínimo a mai-
oria das ações com direito a voto; 
o derrogações (alterações parciais) do regime de direito 
privado 
o por normas de direito público; 
o criação por autorização legislativa específica. 
 
4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado 
Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista tam-
bém possuem personalidade jurídica de direito privado. 
 
4.4 Capital Público e Privado 
Diferente da empresa pública, cujo capital pertence exclusivamente 
ao Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que haja 
capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público, 
tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto. 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 44 
4.5 Atividades Econômicas 
Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades de eco-
nomia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públi-
cos. 
 
4.6 Forma de Sociedade Anônima 
As sociedades de economia mista, por força de lei, são regidas pela 
forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode ter 
qualquer forma admitida em direito. 
 
4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado 
Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito priva-
do na íntegra. 
 
4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica 
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 
19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das socieda-
des de economia mista será igual a das empresas públicas, necessitando 
de autorização legislativa específica. 
 
A extinção também será igual a da empresa pública, ou seja, é pre-
ciso a autorização legislativa, não necessitando ser específica. 
 
5 FUNDAÇÃO PÚBLICA 
5.1 Noção 
Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e 
outra por normas privadas. 
 
Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo a atribui-
ção de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana 
destina a uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com persona-
lidade. 
 
As fundações públicas são instituídas pelo poder público, com, é cla-
ro, patrimônio público afetado a um fim público. 
 
5.2 Características 
As fundações públicas possuem as seguintes características: 
o são criadas por dotação patrimonial; 
o desempenham atividade atribuída ao Estado no âmbito so-
cial; 
o sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração 
Direta; 
o possuem personalidade jurídica de direito público, em regra; 
o criação por autorização legislativa específica. 
 
5.3 Dotação Patrimonial 
Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser um patrimô-
nio dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é necessá-
ria a dotação de um de conjunto de bens (patrimônio). 
 
5.4 Atividade Social 
O objetivo da fundação é a realização de atividade social, educacio-
nal ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assis-
tência social. 
 
5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público 
Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso Antônio 
Bandeira de Mello as fundações públicaspassaram a ter o mesmo 
tratamento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como 
pessoas jurídicas de direito público. 
 
Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia Zanella Di Pie-
tro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação Pública pode ser 
de Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora. 
 
No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a esta última 
corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma seme-
lhante a das empresas públicas. 
 
5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica 
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 
19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as fundações públicas, 
como as empresas públicas e as sociedades de economia mista, são 
criadas por autorização legislativa específica, entretanto para extingui-las 
é necessária apenas uma autorização legislativa, não necessitando ser 
específica. 
 
AS ENTIDADES PARAESTATAIS 
 
INTRODUÇÃO 
Pretende-se com essa breve exposição sobre o tema: as entidades 
paraestatais, por meio de alguns doutrinadores e conclusões próprias 
sobre o assunto, buscar o verdadeiro significado da sua definição concei-
tual, seu objeto, sua competência, suas relações com a Administração 
Pública Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seu regime 
administrativo interno e com terceiros. 
 
1 BREVE HISTÓRICO 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello o termo Entidades Para-
estatais foi empregado pela primeira vez na Itália, em 1924. O objetivo 
era alcançar um meio termo entre as pessoas públicas e privadas, por 
não se tratar de nenhuma das duas especificadamente. Posteriormente, 
ainda, na Itália, essa designação, tratava de autarquias de base funda-
cional. 
 
No Brasil o vocábulo era utilizado para indicar de uma forma geral 
toda a Administração Pública Indireta. Após o decreto-lei n.200 de 25 de 
fevereiro de 1967, tornou-se uma conceituação imprecisa que muda de 
doutrinador para doutrinador. 
 
2 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE CELSO ANTONIO BANDEIRA 
DE MELLO 
A expressão abrange pessoas privadas que colaboram com o Esta-
do desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público 
dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de 
seu poder de império, como o tributário, por exemplo. Não Abrange as 
sociedades de economia mista e as empresas públicas; trata-se de 
pessoas privadas que exercem função típica (embora não exclusiva do 
Estado). 
 
3 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE MARÇAL JUSTEN FILHO 
Entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurí-
dica de direito privado criada por lei, atuando sem submissão à Adminis-
tração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e 
educacionais de certas atividades ou categorias profissionais que arcam 
com sua manutenção mediante contribuições compulsórias. 
 
4 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE HELY LOPES MEIRELLES 
São pessoas jurídicas de direito público, cuja criação é autorizada 
por lei específica (CF, art. 37, XIX e XX), com patrimônio público ou 
misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse 
coletivo, sob normas e controle do estado. Não se confundem com as 
autarquias nem com as fundações públicas, e também não se identificam 
com as entidades estatais. Responde por seus débitos, exercem direitos 
e contraem obrigações, são autônomas. 
 
Hely Lopes Meirelles acredita que o paraestatal é gênero, e, diferen-
te de Celso Antonio Bandeira de Mello, do qual são espécies distintas as 
empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais 
autônomos, as duas primeiras compondo a administração indireta e a 
última, a categoria dos entes da cooperação. 
 
5 CARACTERÍSTICAS 
É mais fácil visualizar as diferenças entre os doutrinadores do que as 
semelhanças, porém vê-se em todos, por obvio, tratar-se de uma pessoa 
jurídica de direito privado e criada por lei. 
 
Sua etimologia indica que as entidades paraestatais são entes para-
lelos ao estado, encontrando-se ao lado da Administração Pública para 
exercer atividades de interesse daquele. Não são submissas à adminis-
tração pública, seu patrimônio pode ser público ou misto e se de interes-
se coletivo podem ser fomentadas pelo Estado. 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 45 
Segundo Hely Lopes Meirelles: 
 “As entidades estatais prestam-se a executar atividades impróprias 
do poder público, mas de utilidade pública, de interesse da coletividade 
e, por isso, fomentadas pelo estado, assim, sendo seus dirigentes sujei-
tos ao mandado de segurança e ação popular.” 
 
Elas voltam-se às necessidades Coletivas normalmente relaciona-
das, segundo Marçal Justen Filho com questões assistenciais, educacio-
nais ou categorias profissionais. Não se confundem com as autarquias 
nem com as fundações públicas. 
 
Apesar de se tratar de pessoa jurídica de direito privado, devem ser 
impostas algumas regras de direito público. “Graças à natureza supra-
individual dos interesses atendidos e o cunho tributário dos recursos 
envolvidos, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condi-
ções estabelecidas na legislação de cada uma”. 
 
As entidades paraestatais estão localizadas no terceiro setor porque 
não se tratam do estado e nem de atividade privada lucrativa, tratam-se 
de atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem 
pública. 
 
Quanto às espécies de entidades paraestatais, elas variam de dou-
trinador para doutrinador. Hely Lopes Meirelles acredita que elas se 
dividem em empresas públicas, sociedades de economia mista e os 
serviços sociais autônomos, diferente de Celso Antônio Bandeira de 
Mello que diz serem as pessoas privadas que exercem função típica (não 
exclusiva do Estado), como as de amparo aos hiposuficientes, de assis-
tência social, de formação profissional. 
 
Para Marçal Justen Filho elas são sinônimos de serviço social autô-
nomo voltada à satisfação de necessidades coletivas e supra-individuais, 
relacionadas com questões assistenciais e educacionais. 
 
Ana Patrícia Aguilar insere as organizações sociais na categoria de 
entidades paraestatais, por serem pessoas privadas que atuam em 
colaboração com o Estado, "desempenhando atividade não lucrativa e às 
quais o Poder Público dispensa especial proteção", recebendo, para isso, 
dotação orçamentária por parte do Estado. 
 
Possui como objeto a formação de instituições empresariais tendo 
na maioria das vezes em seu bojo a contribuição com o interesse coleti-
vo, sendo a sua atuação materialmente administrativa não governamen-
tal. Hely Lopes Meirelles diz ser normalmente seu objeto: 
 
“A execução de uma atividade econômica empresarial, podendo ser 
também uma atividade não econômica de interesse coletivo ou, mesmo, 
um serviço público ou de utilidade pública delegado pelo Estado. 
 
No primeiro caso a entidade paraestatal há que revestir a forma de 
empresa pública ou sociedade de economia mista, devendo operar sob 
as mesmas normas e condições das empresas particulares congêneres, 
para não lhes fazer concorrência, como dispõe expressamente a CF; nos 
outros casos o estado é livre para escolher a forma e estrutura da enti-
dade e operá-la como lhe convier, porque em tais hipóteses não está 
intervindo no domínio econômico reservado à iniciativa privada. 
 
O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos 
particulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. 
Tais empreendimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros 
e devem mesmo produzi-los, para desenvolvimento da instrução e atrati-vo do capital privado.” 
 
6 RELAÇÕES COM TERCEIROS 
As Entidades Paraestatais estão sujeitas a licitação, seguindo a lei 
8.666/83, para compras, obras, alienações e serviços no geral, segundo 
o artigo 17 da referida lei. Quando imóveis dependerão de avaliação 
prévia e de licitação na modalidade de concorrência. Sendo apenas 
dispensada a licitação nos seguintes casos: 
 “a) dação em pagamento; “ 
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade 
da Administração Pública, de qualquer esfera de governo; 
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do 
inciso X do art. 24 desta Lei; 
d) investidura; 
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de 
qualquer esfera de governo (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994); 
f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão 
de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utiliza-
dos no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por ór-
gãos ou entidades da administração pública especificamente criados 
para esse fim (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994); 
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da 
Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e delibera-
ção dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal 
inclua-se tal atribuição (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005).” 
 
Também dependerão de avaliação prévia e de licitação os moveis, 
sendo esta dispensada segundo os termos da lei nos seguintes casos: 
“a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse 
social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-
econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação; 
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da 
Administração Pública; 
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observa-
da a legislação específica; 
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; 
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou enti-
dades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; 
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entida-
des da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles 
dispõe.“ 
 
Podendo também ter regulamentos próprios para licitar, mas com 
observância da lei. Devendo ser aprovados pela autoridade superior e 
obedecer ao princípio da publicidade. 
 
7 REGIME INTERNO 
Seus empregados estão sujeitos ao regime Celetista, CLT. Têm que 
ser contratados através de “concurso público de acordo com a natureza e 
a complexidade do cargo ou emprego, ressalvadas as nomeações para 
cargo em comissão”. 
 
A administração varia segundo a modalidade, civil ou comercial, que 
a lei determinar. Seus dirigentes são estabelecidos na forma da lei ou do 
estatuto. Podendo ser unipessoal ou colegiada. Eles estão sujeitos a 
mandado de segurança e ação popular. 
 
8 RELAÇÕES COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
Criadas por lei e de Competência comum das pessoas políticas. (U-
nião, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
 
Possuem autonomia administrativa e financeira não dependendo do 
Estado e nem tendo submissão a ele, tendo fiscalização do contro-
le/tutela por ter valor relevante social. 
 
São Fomentadas, se de Interesse Coletivo pelo Estado, mediante 
contrato gestão. Pode ter seu capital público ou misto. O fomento pode 
ser em forma de subvenção, financiamento, favor fiscais objetivando uma 
repercussão coletiva e desapropriação. 
 
Extintas por lei porque ninguém pode gerir os destinos de uma enti-
dade criada em função do interesse coletivo. 
 
CONCLUSÃO 
As Entidades Paraestatais possuem uma conceituação bastante 
confusa em que seus doutrinadores entram, em diversas matérias, em 
contradição uns com os outros. 
 
Celso Antonio Bandeira de Mello acredita que não se tratam as soci-
edades de economia mista e as empresas públicas de paraestatais, 
Sendo acompanhado por Marçal Justen Filho que acredita serem apenas 
entidades paraestatais os serviços sociais autônomos. 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 46 
Diferentemente do que eles acreditam, Hely Lopes Meirelles acredita 
que as empresas públicas e as sociedades de economia mista se tratam 
sim de paraestatais junto com os serviços sociais autônomos. 
 
Hely Lopes Meirelles diz que as entidades paraestatais podem ser 
lucrativas por serem empresariais. Já Ana Patrícia Aguiar, Celso Antonio 
Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho discordam dizendo que elas 
devem ser não lucrativas. 
 
São Fomentados pelo Estado, através de contrato social, quando 
são de interesse coletivo. Não se submetem ao Estado porque são 
autônomos financeiramente e administrativamente, porém por terem 
relevância social e se tratar de capital público, integral ou misto, sofrem 
fiscalização do controle/tutela, para não fugirem dos seus fins. 
 
Tem como objetivo a formação de instituições que contribuam com 
os interesses sociais através da realização de atividades, obras ou 
serviços. 
 
NOTAS: 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edi-
ção, São Paulo, 1997. 
1 - JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São 
Paulo:Saraiva, 2005. 
2 - Artigo 37, II da Constituição Federal. 
Fonte - http://advbr.info/doutrinas/doutadm16.htm 
0 
Organizações Sociais 
Organização Social é uma qualificação dada às entidades privadas 
sem fins lucrativos (associações, fundações ou sociedades civis), que 
exercem atividades de interesse público. Esse título permite que a orga-
nização receba recursos orçamentários e administre serviços, instala-
ções e equipamentos do Poder Público, após ser firmado um Contrato de 
Gestão com o Governo Federal. 
 
Contrato De Gestão 
É aquele em que o Governo atribui ao gerenciador a condução de 
um empreendimento, reservando para si a competência decisória final e 
responsabilizando-se pelos encargos financeiros da execução das obras 
e serviços projetados, com os respectivos equipamentos para sua im-
plantação e operação. 
 
Com relação aos serviços de Engenharia, o gerenciamento encontra 
respaldo jurídico na Lei 5.194/66 que teve seu art. 83 revogado pela nova 
Lei 8.666/93. 
 
2 Processo administrativo. 
2.1 Funções da administração: planejamento, or-
ganização, direção e controle. 
2.2 Estrutura organizacional. 
2.3 Cultura organizacional. 
 
Estrutura organizacional 
Estrutura Organizacional é a forma como as empresas se articulam 
para desenvolver as suas atividades. Não existe uma estrutura 
organizacional acabada e nem perfeita, existe uma estrutura 
organizacional que se adapte adequadamente às mudanças. 
Para eles, a estrutura depende das circunstâncias de cada 
organização em determinado momento". Existem variáveis que 
contribuem para isso: a sua estratégia, omeio ambiente em que opera, 
a tecnologia de que dispõe e as características de seus participantes. 
Chandler (1962), ao pesquisar quatro grandes empresas americanas 
(DuPont, GM, Standart Oil e Sears) constatou que as estruturas dessas 
empresas eram continuamente ajustadas às suas estratégias e pode 
demonstrar a intima relação entre a estratégia e a estrutura 
organizacional. 
Outra condição muito importante: é o ambiente em que a 
organização actua e que é caracterizado por três tipos: 
 O ambiente estável, com pequena variação, que quando 
ocorre é previsível e controlável; 
 O ambiente em transformação, em que as tendências de 
mudanças são visíveis e constantes; 
 O ambiente turbulento, em que as mudanças são velozes, 
oportunistas e, nãoraro, surpreendentes. 
Segmentos 
Estrutura Formal 
É uma estrutura que é planejada, é "oficial", o fluxo de autoridade é 
descendente, ela é mais estável, é sujeita ao controle da direção e pode 
crescer a um tamanho imenso, dependendo da organização. 
Estrutura Informal 
São identificadas com a interação social estabelecidas entre as 
pessoas, desse modo, progride espontaneamente no momento que as 
pessoas se reúnem. Traduz as relações que habitualmente não surgem 
no organograma. São comportamentos pessoais e sociais que não são 
documentados e reconhecidos oficialmente entre os membros 
organizacionais, aparecendo inevitavelmente em decorrência das 
necessidades pessoais e grupais dos empregados. 
Características do Grupo Informal 
 Presente nos indivíduos. 
 Sempre existirão. 
 A autoridade flui na maioria das vezes na horizontal. 
 É instável. 
 Não está sujeita a controle.Está sujeita aos sentimentos. 
 Líder informal. 
 Desenvolve sistemas e canais de comunicação. 
Vantagens da estrutura informal 
 Proporciona maior rapidez no processo. 
 Complementa e estrutura formal. 
 Reduz a carga de comunicação dos chefes. 
 Motiva e integra as pessoas na empresa. 
Desvantagens 
 Desconhecimento das chefias. 
 Dificuldade de controle. 
 Possibilidade de atritos entre pessoas 
 
ORGANIZAÇÃO FORMAL 
Organização e o estabelecimento de uma estrutura formal de autori-
dade, mediante a qual se definem, dispõem e coordenam as fases e 
métodos de trabalho para se atingir um objetivo. 
 
A organização formal constitui um sistema estrutural. 
 
A estrutura formal da empresa está assentada nos princípios da divi-
são do trabalho, da especialização, da hierarquia, da autoridade e da 
responsabilidade. São estes, pois, os fundamentos da Organização. 
 
ORGANIZAÇÃO FORMAL 
As principais características da organização formal são: 
a. Divisão do Trabalho — Maneira pela qual um processo com-
plexo pode ser decomposto em uma serie de pequenas tarefas. 
A divisão foi iniciada ao nível de operários, com a Administração 
Científica alçando os mais elevados escalões da organização, 
com a Teoria Clássica, cuja aceitação e divulgação foi devida 
aos seguintes fatores: padronização e simplificação das ativida-
des do operário; melhor especialização com o detalhamento das 
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tarefas; melhor aproveitamento do trabalho especializado atra-
vés da departamentalização; melhor eficiência da organização; 
redução dos custos de produção, sobretudo os de mão-de-obra 
e de materiais diretos. 
b. Especialização — Cada órgão ou cargo passa a ter funções 
especializadas, como consequência da divisão do trabalho. De-
fendida pela Teoria Clássica com base no pressuposto de que a 
concentração de esforços em campos limitados permite incre-
mentar a quantidade e qualidade da produção. 
c. Hierarquia — Como decorrência das funções especializadas 
surge a função de comando, que tem a missão de controlar e di-
rigir todas as atividades. Desta forma, a organização precisa de 
uma estrutura hierárquica, além da estrutura de funções. Daí o 
princípio de hierarquia que deve existir em toda organização 
formal. A hierarquia divide a organização em níveis de autorida-
de, onde os superiores possuem certo tipo de autoridade sobre 
os inferiores. Portanto, a estrutura formal apresenta uma cadeia 
de níveis hierárquicos sobrepostos (cadeia escalar), formando 
geralmente uma pirâmide, tendo a direção no topo (nível deciso-
rial), os executadores na base (nível oporacional ou executório) 
e nos níveis intermediários as demais camadas hierárquicas. 
c. Autoridade — Dentro da organização existem pessoas cum-
prindo ordens de outras situadas em níveis mais elevados, o que 
denota suas posições relativas, bem como o volume de sua au-
toridade em relação às demais posições. 
e. Responsabilidade — Para os autores clássicos, a responsabili-
dade advém da relação superior-subordinado e do fato de al-
guém ter autoridade para exigir determinadas tarefas de outras 
pessoas. A essência da responsabilidade é a obrigação de utili-
zar a autoridade para exigir que sejam executadas as tarefas. 
f. Racionalismo — O princípio básico é que, dentro de certos limi-
tes, os seus membros se comportarão de acordo com as nomas 
lógicas de comportamento prescritas para cada um deles. 
g. Coordenação — Para Fayol, a coordenação é a reunião, a uni-
ficação e a harmonização de toda a atividade e esforço. 
 
HIERARQUIA 
É a disposição de níveis verticais de responsabilidades, em degraus 
de importância de cima para baixo. Estes níveis caracterizam todas as 
formas de esforço cooperativo organizado. 
 
O número de níveis aumenta à medida que a empresa cresce. 
 
AUTORIDADE 
É o direito ou poder de mandar. Segundo a fonte de onde emana es-
se poder ou direito, diz-se primária ou por delegação. 
 
A autoridade primária é a autoridade suprema da organização. Se-
gundo Max Weber, a autoridade provém de três origens: 
Carismática: baseada na devoção afetiva e pessoal. 
Tradicional: fundamentada nos costumes e normas da ordem so-
cial vigente (estrutura patriarcal ou feudal). 
Legal: definida nos procedimentos formais, atos de institui-
ção, regulamentos etc. 
 
A transferência de autoridade dos níveis superiores para os inferio-
res se processa através de Delegação. 
 
A autoridade não se exerce de modo absoluto. Há limitações impos-
tas pela Lei, pela Ordem Social, por fatores físicos etc. 
 
Em Administração, interessa-nos a autoridade legal e passaremos a 
abordar os tipos existentes em uma empresa. 
 
Serão aqui apresentados quatro Tipos de Autoridade a saber: 
Autoridade de Linha (ou Hierárquica) 
Autoridade de “Stafl” (ou de Estado-Maior) 
Autoridade Funcional 
Autoridade de Fiscalização 
 
a) Autoridade de Linha (ou Hierárquica) 
Conceituação 
A autoridade de Linha (ou Hierárquica) é aquela que se exerce dire-
tamente sobre as pessoas que integram um órgão; envolve a capacidade 
de um chefe para dar ordens aos seus subordinados, coordenar sua 
ação e cobrar resultados; a autoridade de Linha se manifesta através de 
ORDENS que emanam dos superiores para os respectivos subordi-
nados. 
 
Relações 
Entre o superior e o subordinado estabelece-se uma relação de linha 
ou hierárquica; todos os empregados estão ligados ao Presidente por 
uma relação de linha ou hierárquica; a linha de autoridade, partindo do 
mais elevado nível hierárquico da empresa, corre sem interrupção até 
atingir os elementos situados nos níveis inferiores. 
 
b) Autoridade de “Staff’ (ou de Estado-Maior) 
Conceituação 
O detentor da autoridade de linha muitas vezes não possui tempo 
para digerir a carga de trabalho que lhe chega às mãos; outras vezes 
não tem o suficiente conhecimento especializado para decidir sobre a 
enorme variedade de problemas que deve tratar; é neste momento que 
entra em cena um indivíduo ou um grupo de indivíduos dotados do que 
denominamos Autoridade de “Staff’, ou seja, indivíduos que têm autori-
dade para auxiliar, apoiar, aconselhar, assistir a autoridade de linha, sem 
contudo decidir, pois o poder de decisão permanece privativo da Autori-
dade de Linha. 
 
O “Staff” (ou Assessoria) é considerado uma extensão da personali-
dade do Chefe, exercendo uma autoridade própria não menos real que a 
de linha, a autoridade de ideias, consubstanciada através de CONSE-
LHOS ou PARECERES. 
 
Relações 
Entre o Assessor e o Chefe de Linha, estabelece-se, no sentido as-
cendente uma relação de “Stafíf (ou de Estado-Maior, ou de Assessoria); 
o assessor assiste o Chefe de Linha, sem contudo impor ao mesmo o 
seu julgamento.Algumas vezes o Assessor tende o tomar a si o poder de decisão de 
Chefe de Linha. Este fato, prejudicial à vida de empresa, pela dualidade 
de comando que estabelece, resulta de uma ou mais das seguintes 
situações: 
• Alguns Chefes de Linha, por deficiência ou insegurança pessoal 
se apóiam demasiadamente nos seus Assessores. 
• O tipo de trabalho desenvolvido pelos Assessores é um proces-
so eminentemente intelectual; eles estudam, coligem dados, 
chegam a soluções por processos intelectuais muitas vezes a-
cabando por se tornarem autênticos “cérebros” da organização. 
• As vezes, o Assessor possui aptidões técnicas e conhecimentos 
especializados que o Chefe de Linha não tem. Desta forma, fre-
quentemente os conselhos que dá têm necessariamente de ser 
aceitos, o Chefe de Linha praticamente assinando em cruz. 
• Por outro lado, é comum encontrar-se Chefes de Linha cuja con-
fiança em seus próprios recursos o fazem impermeável a todo 
conselho dos seus Assessores. Neste caso o “Staff’ tende a a-
trofiar-se e desaparecer. 
 
c) Autoridade Funcional 
Conceituação 
A Autoridade Funcional é aquela que se exerce sobre determinados 
assuntos ou determinadas espécies de atividades. Ela envolve a capaci-
dade para emitir ORIENTAÇÃO NORMATIVA sobre determinados atos 
ou operações de pessoas sujeitas a diferentes autoridades hierárquicas. 
A Autoridade Funcional é confiada a uma pessoa para que ela possa 
regulamentar um certo número de atividades basicamente homogêneas 
cujo grupamento é denominado Função. 
 
A Autoridade Funcional não possibilita determinar as ações a serem 
executadas, ela deve, isto sim, definir as DIRETRIZES segundo as quais 
a ação comandada pela autoridade hierárquica se desenvolvera. 
 
Relações 
É aquela que se estabelece entre dois indivíduos, ou dois órgãos, 
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um dos quais possui autoridade funcional sobre o outro. Assim, numa 
empresa, um Chefe de Linha, além de autoridade hierárquica do seu 
superior imediato, recebe autoridade funcional dos responsáveis pelas 
funções com as quais se relacionam suas atividades. 
 
Exemplificando: se desejar autorizar horas extraordinários para seus 
subordinados, terá de cingir-se às diretrizes baixadas pelo Diretor ou 
Gerente Pessoal; ao elaborar um relatório de despesas de viagem terá 
de levarem conta as diretrizes emitidas pelo Diretor ou Gerente Financei-
ro. 
 
Conflitos 
Em princípio não deveria haver conflito entre estas duas autoridades, 
cada uma delas limitada por atribuições bem definidas que harmoniza-
ram sua interação. Entretanto, podem surgir dificuldades, seja pela falta 
de coerência dos textos, seja por sua interpretação errônea ou por sua 
dificuldade de aplicação a problemas complexos. Acontece então um 
enfraquecimento de controle disciplinar, dificuldades de coordenação e 
aumento considerável dos canais de comunicação. 
 
Em caso de conflito entre uma e outra, a prática parece favorecer a 
LIMITAÇÃO DA AUTORIDADE FUNCIONAL para não enfraquecer a 
posição do Executivo de Linha (esse está mais próximo da ação). 
 
A Autoridade Funcional deve portanto ser usada COM PARCIMÔNIA 
e somente quando existirem influências externas (que devem ser inter-
pretadas por especialistas) e internas (quando os assuntos são de tal 
importância e complexidade que torna-se necessário um grau máximo de 
uniformidade de ação). 
 
d) Autoridade de Fiscalização 
Conceituação 
É aquela que consiste em zelar pela observância de um conjunto or-
gânico de regras, verificando se a execução está sendo realizada de 
acordo com os regulamentos e instruções em vigor. E a autoridade típica 
de uma Auditoria, de um Conselho Fiscal nas Sociedades Anônimas e 
das Inspetorias de Segurança Industrial. 
 
Modalidade de Ação 
Os indivíduos investidos deste tipo de autoridade não podem interfe-
rir na gestão mediante ordens, cabendo-lhes apenas verificar, através de 
VISITAS, EXAMES DE DOCUMENTOS e CONFERENCIAS DE BENS, a 
conformidade de atos ou situações a princípios de ética, leis do país e 
normas da empresa. 
 
RESPONSABILIDADE 
E a aceitação do papel a ser desempenhado na organização, com-
posto de tarefas, missões, atividades. Todo cargo encerra um grau de 
responsabilidade. 
 
A Responsabilidade não pode ser delegada. 
 
DEPARTAMENTALIZAÇAO 
É o processo de estabelecer unidades compostas de grupos, com 
funções relacionadas. Cada agrupamento é atribuído a um chefe, com 
autoridade para dirigir tais atividades. 
 
Torna-se pois importante que tais atividades sejam agrupadas logi-
camente. 
 
Diversos são os critérios para proceder-se à Departamentalização: 
Por função: atividades similares; 
por áreas geográficas: têm por base a localização; 
por produto: segundo a linha de fabricação; 
por clientela: segundo o interesse do freguês ou cliente; 
por processo: de acordo com a tecnologia empregada. 
 
Identificadas as atividades da empresa, elas serão agrupadas. Este 
agrupamento ou arrumação das atividades será efetuado de acordo com 
os determinados critérios inicialmente propostos por LUTHER GULICK. 
 
Órgãos de Departamentalização 
Resulta na criação dos átomos da empresa, que são seus Órgãos ou 
Unidades Administrativas. 
 
Os órgãos se distinguem uns dos outros de acordo com o elemento 
hierárquico de sua denominação, que indicará a importância do órgão da 
empresa. Não existe nenhuma regra fixa para a hierarquização das 
denominações, sendo necessário, entretanto, que os títulos adotados 
sejam COERENTES e UNIFORMES para toda a empresa. 
 
Os títulos mais comumente adotados na Empresa Privada, para indi-
car posição hierárquica, são os seguintes: 
a) Diretoria (exemplificando: Diretoria de Administração) 
b) Departamento (Departamento de Pessoal) 
c) Divisão (Divisão de Recrutamento e Seleção) 
d) Seção (Seção de Seleção) 
e) Setor (Setor de Testes Psicotécnicos) 
 
Critérios de Departamentalização 
Como vimos, os critérios de Departamentalização utilizados para o 
agrupamento de atividades são por função (ou propósito), por produto 
(ou serviço), por processo, por clientela, por localização (ou área geográ-
fica) e, antes de apresentar cada um individualmente, tornam-se neces-
sários dois esclarecimentos: 
 A grande maioria das empresas não adota um único Critério de 
Departamentalização, empregando em seu lugar um CRITÉRIO 
MISTO, de modo que não haja uma estrutura rígida e sim que as 
atividades sejam agrupadas de forma que contribuam melhor 
para a realização dos objetivos da empresa. 
 Apesar do nome Departamentalização sugerir que os órgãos 
criados devam denominar-se Departamentos, isto não se verifi-
ca. A nomenclatura a ser utilizada fica a critério do organizador 
devendo apenas ser coerente e uniforme para toda a empresa, 
como já foi assinalado anteriormente. 
 
Departamentalização por Função (ou Propósito) 
Ocorre quando são agrupadas num mesmo órgão as atividades que 
possuam uma singularidade de propósitos ou objetivos. É talvez o critério 
mais extensamente empregado, e está presente em quase todas as 
empresas, em algum nível hierárquico da Estrutura de Organização. 
 
Departamentalização por Produto (ou Serviço) 
Ocorre quando são agrupadas, num mesmo órgão, as atividades di-
retamente relacionadas a um determinado produto ou serviço. 
 
Departamentalização por Processo 
Ocorre quando são reunidas, num mesmo órgão, as pessoas que 
utilizam um mesmo tipo de equipamento ou de técnica. Nos órgãos 
organizados de acordo com este critério, concentram-se todos ou quase 
todos os profissionais de determinada especialização ou profissão. 
 
Departamentalização por clientelaOcorre quando o grupamento de atividades num mesmo órgão é fei-
to com o objetivo de servir um grupo determinado de pessoas ou clien-
tes. Há um interesse fundamental pelo cliente que passa a ser a razão 
primordial para grupar as atividades. 
 
Departamentalização por Localização (ou Área Geográfica) 
Este critério ocorre particularmente em empresas cujas atividades 
são físicas ou geograficamente espalhadas, nas quais se torna conveni-
ente que todas as atividades executadas numa determinada região 
sejam agrupadas e colocadas sob a chefia de um administrador local. 
 
Existem ainda outros critérios que podem ser adotados, como: 
por Período de Tempo. 
por Quantidade de Força de Trabalho 
por Conveniência Empírica 
 
Estes serão examinados em outra oportunidade. 
 
MOTIVAÇÃO 
Todo administrador é responsável, em sua esfera de autoridade, pe-
la motivação de seus subordinados. Um presidente deve sentir-se res-
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 49 
ponsável por motivar, em primeiro lugar, os que prestam contas a ele 
diretamente e, em segundo lugar, a todos os empregados da empresa. 
 
Talvez, a melhor norma para um sistema salutar de motivação, seja 
advertência bíblica "Faça aos outros o que quizeres que te façam". 
 
a. Necessidades Humanas e a motivação 
O comportamento humano é determinado por causas que, às vezes, 
escapam ao próprio entendimento ou controle do homem. Essas causas 
se chamam necessidades ou motivos: são forças conscientes ou incons-
cientes que levam o indivíduo a um determinado comportamento, 
 
A motivação se refere ao comportamento que, é causado por neces-
sidades do indivíduo e que é dirigido no sentido dos objetivos que podem 
satisfazer essas necessidades. 
 
O moral é uma decorrência do estado motivacional, uma atitude 
mental provocada pela satisfação ou não-satisfação das necessidades 
do indivíduo. O moral elevado é acompanhado de uma atitude de inte-
resse, identificação, aceitação fácil, entusiasmo e impulso positivo, em 
relação ao trabalho; desenvolve a colaboração, porquanto ele se apóia 
em uma base psicológica onde predominam o desejo de pertencer e a 
satisfação de trabalhar em grupo. 
 
Por outro lado, o moral baixo é acompanhado por, uma atitude de 
desinteresse, negação, pessimismo, rejeição e apatia com relação ao 
trabalho e, geralmente, trazendo problemas de supervisão e de discipli-
na. 
 
Assim, o moral é uma consequência do grau de satisfação das ne-
cessidades individuais. 
 
O homem é um animal dotado de necessidades que se alternam e 
se sucedem conjunta ou isoladamente. Satisfeita uma necessidade surge 
outra em seu lugar e assim por diante, continua e infinitamente. 
 
As necessidades motivam o comportamento humano dando-lhe dire-
ção e conteúdo, 
 
Ao longo de sua vida, o homem evolui por três níveis ou estágios de 
motivação: à medida que vai crescendo e amadurecendo vai ultrapas-
sando os estágios mais baixo e desenvolvendo necessidades de níveis, 
gradativamente, mais elevados. As diferenças individuais influem, pode-
rosamente, quanto à duração, intensidade e possível fixação em cada 
um desses estágios. 
 
Os três níveis ou estágios de motivação correspondem às necessi-
dades fisiológicas, psicológicas e de auto-realização. 
a.1- Necessidades Fisiológicas, Vitais ou Vegetativas 
São inatas e instintivas e relacionadas com a sobrevivência do indi-
víduo. Situadas no nível mais baixo são, também, comuns aos animais, e 
exigem satisfações periódicas e cíclicas. As principais são: alimentação, 
sono, exercício físico, satisfação sexual, proteção contra os elementos, 
segurança física contra os perigos. 
 
a.2- Necessidades Psicológicas ou Sociais 
São necessidades exclusivas do homem. São aprendidas e adquiri-
das no decorrer da vida e representam um padrão mais elevado e com-
plexo de necessidades. 
 
O homem procura, indefinidamente, maiores satisfações dessas ne-
cessidades, que vão se desenvolvendo e se sofisticando gradativamente. 
 
Necessidade de segurança íntima, necessidade de participação, ne-
cessidade de auto-confiança, necessidade de afeição, necessidade de 
reconhecimento, necessidade de status, necessidade de pertencer, 
necessidade de auto-afirmação, etc. 
 
a.3- Necessidades de Auto-Realização 
São produtos da educação e da cultura a também elas, como as ne-
cessidades psicológicas, são raramente satisfeitas em sua plenitude, 
pois o homem vai procurando, gradativamente, maiores satisfações e 
estabelecendo metas crescentemente sofisticadas. 
 
A necessidade de auto-realização é a síntese de todas as outras ne-
cessidades. É o impulso de cada um realizar o seu próprio potencial, de 
esta em continuo auto-desenvolvimento no sentido mais elevado do 
termo. 
 
b. Nem sempre a satisfação das necessidades é obtida. Pode existir 
alguma barreira ou obstáculo que impeça a satisfação de alguma neces-
sidade. 
 
Toda a vez que alguma satisfação é bloqueada por alguma barreira 
ocorrem a frustração ou a compensação ou transferência. 
 
Dessa forma, toda a necessidade humana pode ser satisfeita, frus-
trada ou compensada. 
 
b.1- Frustração 
A frustração pode levar a certas reações generalizadas, a saber; 
- desorganização do comportamento: 
 conduta ilógica e sem explicação aparente. 
- agressividade; 
 a liberação da tensão acumulada pode acontecer através da a-
gressividade física, verbal , simbólica, etc. 
- reações emocionais: 
 a tensão retida pela não satisfação da necessidade pode provo-
car ansiedade, aflição, insônia, distúrbios circulatórios, digesti-
vos, etc. 
- alienação e apatia 
- o desagrado em face da não satisfação pode ocasionar reações 
de alienação, de apatia e de desinteresse pelo alcance dos obje-
tivos frustrados como forma ou mecanismo inconsciente de de-
fesa do ego. 
 
b.2- Compensação ou Transferência 
Ocorre a compensação ou transferência quando o indivíduo tenta sa-
tisfazer alguma necessidade impossível de ser satisfeita através da 
satisfação de outra necessidade complementar ou substitutiva. Assim, a 
satisfação de outra necessidade aplaca a necessidade mais importante, 
e reduz ou evita a frustração. A necessidade de prestigio pode ser satis-
feita pela ascensão social, pelo sucesso profissional, pelo poder do 
dinheiro ou pela conduta atlética. " 
 
LIDERANÇA 
 
a. Autoridade e Poder: 
Autoridade é o direito de dar ordens e o de exigir obediência. 
(James D. Mooney ) 
 
b. Influência 
É qualquer comportamento da parte de um indivíduo que altera o 
comportamento, atitudes, sentimentos de outro indivíduo. 
 
c. Poder: 
Implica em ter potencial para exercer influência. A autoridade pro-
porciona o poder que é ligado à posição dentro da organização. 
 
d. Tipos de Poder (Do Ponto de Vista dos Subordinados) 
 
d .1-PODER DE RECOMPENSA 
Percepção, por parte dos subordinados, da capacidade do chefe de 
lhes proporcionar recompensas (motivador). 
 
d.2- PODER COERCITIVO: 
Percepção, por parte dos subordinados, da capacidade do chefe de 
lhes proporcionar punições (gera agressividade e hostilidade. Usado em 
excesso leva à desmotivação). 
 
d.3- PODER LEGITIMADO 
Baseado nos valores de um indivíduo. Existe quando uma pessoa ou 
grupo acredita que é correto ou legitimo para outra pessoa ou grupo 
influenciar suas ações (religiões, Papa, etc). 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 50 
 
d.4- PODER DE REFERÊNCIA 
É baseado no desejo de um indivíduo ou grupo de identificar-se