2 - Organização Administrativa

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Organização Administrativa. 
Administração Pública. 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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SUMÁRIO 
SUMÁRIO ............................................................................................................................................ 3 
DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 6 
QUAL DEVE SER O FOCO? .................................................................................................................... 8 
1. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA .............................................................................................. 9 
1.1. Princípios inerentes à organização administrativa (art. 6º, DL 200/67) ....................... 9 
2. DESCONCENTRAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO ...................................................................... 9 
2.1. Desconcentração ........................................................................................................................... 9 
2.2. Descentralização......................................................................................................................... 10 
2.2.1. Espécies de descentralização .......................................................................................... 13 
3. ÓRGÃOS PÚBLICOS ........................................................................................................................ 17 
3.1. Teorias ........................................................................................................................................... 20 
3.2. Criação e extinção de órgãos públicos ................................................................................ 21 
3.3. Classificação ................................................................................................................................ 23 
4. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ........................................................................................................ 25 
4.1. Características comuns ............................................................................................................. 26 
4.2. Entes da Administração Indireta ............................................................................................ 27 
4.2.1 Autarquias .............................................................................................................................. 27 
4.2.1.1. Espécies .......................................................................................................................... 29 
4.2.2 Agências Reguladoras ....................................................................................................... 32 
4.2.3 Agências Executivas ........................................................................................................... 39 
4.2.4. Fundações Públicas ............................................................................................................ 40 
4.2.5. Empresas Estatais .............................................................................................................. 44 
4.2.5.1 Criação das Estatais .................................................................................................... 45 
4.2.5.2 Finalidades ..................................................................................................................... 48 
4.2.5.3 Capital .............................................................................................................................. 48 
4.2.5.4 Forma Societária ........................................................................................................... 48 
4.2.5.5 Competência .................................................................................................................. 49 
4.2.5.6 Regime de Pessoal ...................................................................................................... 49 
4.2.5.7 Administradores ........................................................................................................... 50 
4.2.5.8 Patrimônio ...................................................................................................................... 51 
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Organização da Administração Pública 
 
 
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4.2.5.9 Controle ........................................................................................................................... 52 
4.2.5.10 Licitação e Contratos ................................................................................................ 52 
4.2.5.11 Imunidade Tributária ................................................................................................ 53 
4.2.5.12 Precatório ..................................................................................................................... 54 
4.2.5.13 Falência ......................................................................................................................... 55 
4.2.5.14 Julgados Importantes Sobre O Tema .................................................................. 56 
5 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR (PARAESTATAIS): ........................................................ 61 
5.1 Introdução ...................................................................................................................................... 61 
5.2 Espécies .......................................................................................................................................... 62 
5.3 Foro Processual............................................................................................................................ 62 
5.4 Controle .......................................................................................................................................... 63 
5.5 Regime de Pessoal......................................................................................................................corporativas, 
corporações 
profissionais 
Encarregadas de exercer controle e fiscalização sobre determinadas 
categorias profissionais. 
 
As anuidades são tributos. 
 
Como exceção, temos as anuidades da OAB, pois NÃO são consideradas 
tributos. Vejamos: A anuidade cobrada pela Ordem dos Advogados do 
Brasil não tem natureza jurídica tributária. STJ. 2ª Turma. AREsp 
2.451.645-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 9/4/2024 
(Info 807). 
 
No julgamento (RE 1.182.189), o STF decidiu que a anuidade cobrada pela 
OAB não possui natureza jurídica tributária e, por causa disso, ela não se 
submete ao Tribunal de Contas. Veja a tese fixada: 
O Conselho Federal e os Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados 
do Brasil não estão obrigados a prestar contas ao Tribunal de Contas da 
União nem a qualquer outra entidade externa. STF. Plenário. RE 
1.182.189/BA, Rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Edson Fachin, 
julgado em 25/4/2023 (Repercussão Geral – Tema 1054) (Info 1091). 
 
 
STF (Info 861): Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento 
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judicial, pelos Conselhos de Fiscalização (exs: CREA, CRM, COREN, CRO) não 
se submetem ao regime de precatórios. Apesar de os Conselhos de 
Fiscalização Profissional serem considerados autarquias especiais, eles não 
participam do orçamento público, não recebem aporte do Poder Central nem 
se confundem com a Fazenda Pública. Por essa razão, não se submetem ao 
regime de precatórios. 
 
Não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo 
funcional ou hierárquico. 
Autarquias 
Territoriais 
Art. 33 CF/88. É a manifestação da descentralização política a criação de 
territórios, e por isso NÃO ostentam no Brasil a qualidade de entes da 
Administração indireta, mas sim de desmembramento político. 
Autarquias em 
regime 
especial: 
AUTARQUIAS CULTURAIS: Universidades Públicas. Possuem: 
 Autonomia Pedagógica, didático-científica, administrativa e de gestão 
financeira e patrimonial; 
 Indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão; 
 Escolha do Reitor pelos docentes/ discentes; 
 Mandato certo dos dirigentes. 
AGÊNCIAS REGULADORAS: Criadas para controlar e fiscalizar as atividades 
de interesse da sociedade executada por particulares ou até mesmo por 
entidades privadas da Administração Indireta. 
 
 
No concurso da PGM Bertioga - SP (VUNESP - 2021), o tema foi cobrado da seguinte 
forma: 
 
Dentre as definições a seguir, assinale aquela que melhor conceitua a autarquia. 
 
A) É entidade integrante da Administração Pública, criada ou não por lei, com 
personalidade jurídica de Direito Público ou Privado, patrimônio e receitas próprios, para 
executar atividades típicas da Administração Pública, podendo ou não ser dotada de 
gestão administrativa e financeira descentralizada. 
B) É entidade integrante da Administração Pública direta, criada por lei, com 
personalidade jurídica de Direito Público, sem patrimônio próprio, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeira, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa descentralizada. 
C) É entidade integrante da Administração Pública indireta, com personalidade jurídica 
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de Direito Privado, patrimônio e receitas próprios, para executar, descentralizadamente, 
atividades estabelecidas por lei. 
D) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com 
personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e receitas próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeira, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
E) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com 
personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e receitas próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, caracterizada pela ausência de controle, de 
tutela ou de subordinação hierárquica e pela autonomia funcional, decisória, 
administrativa e financeira 
 
A alternativa considerada correta foi a letra D. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
Parte da doutrina ainda menciona as Agências executivas e Associações públicas como espécies 
de autarquia: 
 
 Agências executivas: São as autarquias e fundações públicas que celebram contrato 
de gestão com o intuito de melhorar sua eficiência e reduzir custos (art. 51 e 52 da Lei 
9649/98). 
 Associações públicas: Os consórcios públicos (art. 241 da CF/88), quando se 
constituem na forma de pessoa jurídica de direito público, assumem a forma de 
autarquia integrante da Administração Indireta dos entes federativos consorciados. 
 
Consórcio público de direito público: Assume a forma de ASSOCIAÇÃO 
PÚBLICA, adquirindo a personalidade jurídica com a subscrição 
de protocolo de intenções. Nesta hipótese, ele integra a Administração 
Pública Indireta de todos os entes da federação que formam o consórcio. 
Consórcio público de direito privado: Terá a forma de ASSOCIAÇÃO 
CIVIL e será regido pelas normas do direito privado. Sua constituição 
depende, portanto, da inscrição do ato constitutivo no registro civil de 
pessoas jurídicas. 
 
 
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4.2.2 Agências Reguladoras 
 
a) Origem: De inspiração norte-americana, foram instituídas no Brasil a partir da década de 
90, para estabelecer novo modelo regulatório brasileiro. 
 
b) Definição: São autarquias em regime jurídico especial, dotadas de autonomia reforçada em 
relação ao ente central, com base em dois fundamentos: 
 
 Despolitização (desgovernamentalização): busca retirar do âmbito político e conferir 
um tratamento técnico ao setor regulado (o que acarreta, consequentemente, maior 
segurança jurídica). Necessidade de celeridade na regulação de determinadas atividades técnicas: 
teoricamente, a agência reguladora, quando baixa normas para o setor, teria maior 
velocidade para se adaptar à realidade econômica e tecnológica, que muda 
rapidamente. 
 
c) Funções: Exercem funções executivas, normativas e judicantes de Estado, NÃO 
desempenhando funções de governo. Podem exercer as seguintes atividades: 
∘ Administrativas clássicas, ex.: poder de polícia; 
∘ Poder normativo; 
∘ Judicante, resolvendo conflitos entre os judicados. 
 
d) Características: 
 
✔ AUTONOMIA ADMINISTRATIVA: 
∘ Nomeação diferenciada dos dirigentes – Nomeados pelo Presidente da 
República após aprovação prévia do Senado para cumprir mandato certo (demais 
autarquias: demissíveis ad nutum e comissionados); 
▪ Obs.1: NÃO é possível exigir a aprovação prévia do Senado para a 
exoneração dos dirigentes. 
▪ Obs.2: NÃO se submetem à exoneração ad nutum. 
 
∘ Período de quarentena dos dirigentes (art. 8º da Lei 9986/2000, com redação 
dada pela Lei 13.848/2019) – Durante o prazo de 6 meses ficam impedidos de 
exercer atividade no setor regulado, contados da exoneração ou término do 
mandato, sendo assegurada remuneração compensatória. 
 
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▪ Lei específica pode estabelecer prazo diferenciado. Ex.: 1 ano para ANEEL, 
ANS, ANP. Nesse período, ficará o antigo dirigente vinculado à agência, 
fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo que 
exerceu. 
 
Art. 8º Os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada ficam 
impedidos de exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor 
regulado pela respectiva agência, por período de 6 (seis) meses, contados 
da exoneração ou do término de seu mandato, assegurada a remuneração 
compensatória. 
 
∘ Estabilidade forçada dos dirigentes - É estabilidade diferenciada. Possuem 
mandato certo de 5 anos, vedada a recondução (Art. 6º da Lei 9986/2000). 
 
▪ Obs.: Antes da Lei 13.848/2019, que alterou a redação do art. 6º da Lei 
9986, o mandato dos dirigentes não poderia ultrapassar o mandato do 
presidente. Com a novel lei, o mandato passou a ter prazo certo de 5 
anos, não coincidindo mais com o mandato presidencial, justamente para 
conferir maior autonomia técnica à agência. 
 
Art. 6º O mandato dos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria 
Colegiada das agências reguladoras será de 5 (cinco) anos, vedada a 
recondução, ressalvada a hipótese do § 7º do art. 5º. (Redação dada pela 
Lei nº 13.848, de 2019) Vigência 
Parágrafo único. Em caso de vacância no curso do mandato, este será 
completado por sucessor investido na forma prevista no art. 5º. 
 
✔ AUTONOMIA DECISÓRIA: 
 
∘ Impossibilidade de manejar recurso hierárquico impróprio - O objetivo é 
assegurar que a decisão final na esfera administrativa seja da autarquia, em 
razão da sua autonomia decisória. Ressalta-se que a impossibilidade de manejar 
recurso hierárquico impróprio não afasta a apreciação pelo Poder Judiciário. 
 
Enunciado 25 da I Jornada de Direito Administrativo CJF/STJ - A ausência de 
tutela a que se refere o art. 3º, caput, da Lei 13.848/2019 impede a 
interposição de recurso hierárquico impróprio contra decisões finais 
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proferidas pela diretoria colegiada das agências reguladoras, ressalvados 
os casos de previsão legal expressa e assegurada, em todo caso, a 
apreciação judicial, em atenção ao disposto no art. 5º, XXXV, da 
Constituição Federal. 
 
✔ AUTONOMIA FINANCEIRA: 
 
∘ Possuem recursos próprios e recebem dotações orçamentárias: 
▪ Recursos próprios - Podem instituir as taxas regulatórias; 
▪ Recebimento de dotações orçamentárias - Enviam proposta orçamentária 
ao Ministério ao qual estão vinculadas, para receber recursos que serão 
geridos pela própria agência reguladora. 
 
APROFUNDANDO PARA PROVAS DISCURSIVAS: 
 
Qual a natureza jurídica das taxas regulatórias? 
 
1ª Corrente (JSCF): É uma espécie de tributo. Assim, será criada por lei (pela lei da agência), tem 
compulsoriedade e tem fato gerador da taxa de poder de polícia. A agência reguladora exerce 
poder de polícia nesse setor. Não é taxa de serviço, pois quem presta o serviço é o particular. 
2ª corrente (Alexandre de Aragão): Depende da natureza da agência. Se for uma agência que 
regula a atividade econômica (ex. ANCINE), a taxa tem natureza tributária. Se a agência regula o 
serviço público concedido, ela apenas fiscaliza o cumprimento de um contrato administrativo 
(energia, telecomunicações), haverá um poder disciplinar e terá natureza jurídica de um preço 
contratual/preço público. 
 
✔ AUTONOMIA NORMATIVA: Gozam de poder normativo/regulatório. 
 
∘ O fundamento do poder normativo das agências reguladoras baseia-se na 
técnica da deslegalização ou delegificação, segundo a qual o próprio legislador 
retira determinada matéria do âmbito da lei e a passa para o âmbito do 
regulamento. Nesse caso, por se tratar de matérias tão específicas de ordem 
técnica, elas não poderiam ser disciplinadas pela lei. 
∘ NÃO é poder legislativo, devendo se ater a aspectos técnicos, subalternos à lei. 
∘ As agências reguladoras NÃO inovam no ordenamento jurídico, ou seja, NÃO 
expedem atos normativos primários. 
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∘ O poder normativo só obriga o prestador de serviços, jamais o particular. 
 
💣 CUIDADO: não se trata de poder 
regulamentar! 
 
Vamos aprofundar um pouco? 
 
Podemos fazer a distinção entre atos regulatórios e atos regulamentares. Nem todos os autores 
fazem essa distinção. Para Rafael Oliveira, temos 03 diferenças entre os dois termos. 
 
A primeira diferença se refere ao fundamento normativo. Quando a CRFB/88 fala em regulação, 
ela traz o art. 174. Nãoé a única norma, claro! Contudo, o art. 174 fala do Estado regulador 
(aparece também no art. 21, inc. XI e art. 177). Já a expressão regulamentação aparece no art. 84, 
inc. IV, da CRFB/88 (competências privativas do chefe do executivo). Assim, compete 
privativamente ao chefe do executivo editar decretos e regulamentos para a fiel execução da lei. 
 
A segunda diferença se refere ao responsável pela atividade. Na regulação, a grande protagonista 
é a agência reguladora. Claro que não é apenas a agência reguladora que regula, pois o art. 174 da 
CRFB/88 diz que o Estado tem que regular a economia e essa regulação vai ser definida na forma 
da lei. Logo, não diz que a regulação é feita apenas e exclusivamente por agências reguladoras. 
Todavia, pelo cenário normativo de hoje e pelas diversas agências reguladoras que foram criadas, 
basicamente, a regulação será exercida por agências reguladoras. Há outras entidades parecidas 
com as agências reguladoras que vão exercer atividade similar à regulação. Ex. CVM, Bacen, que 
são autarquias, mas são muito parecidas com as agências reguladoras. Por outro lado, em relação 
à regulamentação, trata-se de competência privativa do chefe do executivo (presidente, 
governadores de Estado e prefeitos). Assim, os atos regulamentares são exercidos pelo chefe do 
executivo. Só o chefe do executivo pode baixar decreto regulamentar. 
 
A terceira diferença é o caráter. Na regulação, a atividade regulatória tem caráter 
predominantemente técnico. A regulação é exercida especialmente por agências reguladoras. 
Logo, é uma autarquia composta por agentes públicos (concursados ou por cargos em comissão) 
que teoricamente possuem maior expertise naquele setor regulado. Dessa forma, é uma atividade 
predominantemente técnica, sendo exercida por pessoas que têm conhecimento naquele setor 
regulado. Já a regulamentação seria uma atividade essencialmente política, visto ser exercida 
privativamente pelo chefe do executivo. 
 
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Diferenças REGULAÇÃO REGULAMENTAÇÃO 
Fundamento normativo O art. 174 da CRFB/88 fala do 
Estado regulador. 
Aparece no art. 84, inc. IV, da 
CRFB/88. 
Responsável pela 
atividade 
A grande protagonista é a 
agência reguladora. 
É de competência privativa do 
chefe do executivo. 
Caráter A atividade regulatória tem 
caráter predominantemente 
técnico. 
É uma atividade 
essencialmente política. 
 
e) Poder normativo e deslegalização: A legislação confere autonomia às agências 
reguladoras para editar atos administrativos normativos, dotados de conteúdo técnico e 
respeitados os parâmetros legais no setor regulado. Há controvérsias em relação à 
constitucionalidade, existindo duas correntes: 
 
 1ª Corrente: Inconstitucionalidade do poder normativo amplo das agências 
reguladoras, por violar a separação de poderes e a legalidade, sendo vedada a 
criação de direitos e obrigações por meio de atos regulatórios editados com 
fundamento em delegação legislativa inominada. Nesse sentido: Celso Antônio e Di 
Pietro (Di Pietro só excepciona dessa vedação a ANATEL e a ANP, por possuir 
previsão constitucional). 
 2ª Corrente: Constitucionalidade do poder normativo técnico ampliado 
reconhecido às agências reguladoras que poderão editar atos normativos, em 
razão da deslegalização, que constitui o fundamento normativo desse poder. Na 
doutrina: José dos Santos, Diogo de Figueiredo. 
 
DESLEGALIZAÇÃO (DELEGIFICAÇÃO) / DESLEGIFERAÇÃO / REBAIXAMENTO DO GRAU 
HIERÁRQUICO LEGISLATIVO 
 
É a retirada, pelo próprio legislador, de certas matérias do domínio da lei, passando-as ao domínio 
do regulamento. 
 
Com a deslegalização, opera-se uma degradação da hierarquia normativa de determinada matéria 
que, por opção do legislador, deixa de ser regulada por lei e passa para a seara do ato 
administrativo normativo. 
 
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A lei deslegalizadora NÃO chega a determinar o conteúdo material da futura normatização 
administrativa, limitando-se a estabelecer standards e princípios a serem respeitados na atividade 
administrativo- normativa. 
 
Limites constitucionais à deslegalização: 
 
a) Casos de reserva legislativa específica previstos na CF, que devem ser veiculados por lei formal; 
b) Matérias a serem reguladas por lei complementar NÃO admitem deslegalização, pois são 
reservas legislativas específicas. 
 
Agências Reguladoras Estaduais → Na ADI 1949/RS, entendeu o STF: 
• Constitucional a nomeação de dirigentes, possuindo como etapas prévias 
a indicação do Governador do Estado e aprovação pela Assembleia 
Legislativa => Modelo simétrico ao previsto na CF/88. 
• Inconstitucional a exoneração dos dirigentes ANTES do termo final, por 
decisão da Assembleia Legislativa, por alijar a participação do executivo. 
 
ATENÇÃO! FENÔMENO DA CAPTURA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS 
 
A "captura" descreve a situação em que o ente regulador passa a atuar sem imparcialidade, 
favorecendo sistematicamente uma das partes envolvidas com a atividade regulada ou passa a 
ser uma estrutura inoperante, meramente figurativa. Pode significar o risco de concussão 
(corrupção dos dirigentes), como também a captura por contaminação de interesses, em que o 
órgão regulador assume os valores e interesses do regulado como se fossem interesses da 
coletividade, a captura por insuficiência de meios, que ocorre quando a atuação do agente 
regulador é inviabilizada pela ausência ou má qualidade de seus recursos e a captura pelo poder 
político, situação que ocorre quando não existem os instrumentos legais capazes de assegurar a 
efetiva autonomia da agência reguladora e ela passa a ser um mero agente dos interesses político-
partidários dos governantes. 
 
 
No concurso da PGE – RS (FUNDATEC - 2021), o tema foi cobrado da seguinte 
forma: 
 Quanto às agências reguladoras independentes, assinale a alternativa correta. 
 
A) São a expressão contemporânea do poder de polícia administrativo, visto que se 
destinam a limitar o exercício de liberdades por parte das pessoas privadas. 
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B) São desdobramentos (desconcentração) da organização político-administrativa 
nacional, sendo imediatamente subordinadas à União, aos Estados, ao Distrito Federal 
ou aos Municípios. 
C) Um dos itens que caracteriza a independência das agências reguladoras federais é a 
possibilidade de conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e 
internacionais e autorizar afastamentos do País a servidores da agência. 
D) São autarquias especiais caracterizadas pela tutela, pela autonomia funcional, 
decisória, administrativa e financeira e pela investidura derivada de seus dirigentes, que 
contam com estabilidade durante os mandatos. 
E) Compete à Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio 
Grande do Sul – AGERGS a regulação de serviços públicos delegados, dentre eles, o 
transporte ferroviário. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra C. 
 
 
No concurso da PGM Vitória – ES (FGV - 2023), o tema foi cobrado da seguinte 
forma: 
 Ao aprofundar os seus estudos com relação à orientação dos Tribunais Superiores acerca 
da função regulatória exercida pelas Agências Reguladoras, notadamente com relação à 
atividade normativa e seus consectários, Bruna verificou corretamente que 
 
a) não há possibilidade de se reconhecer a existência de reserva de administração 
em matéria regulatória, podendo o legislador liberar a comercialização de 
substâncias sem a observância mínima dos padrões de controle previstos em lei e 
veiculados por meio de resolução de Agências Reguladoras, inclusive na área da 
saúde. 
b) no exercício da competência regulatória definida em lei, a Agência Reguladora 
pode inovar no ordenamento jurídico no âmbito de sua esfera de atuação, 
atendidos os parâmetros estabelecidos na respectiva norma. 
c) as resoluções das Agências Reguladoras são exemplos de regulamentos 
autônomos, pois retiram o seu fundamento de validade diretamente da 
constituição, independentemente da atuação do legislador ordinário. 
d) o legislador municipal pode dispor acerca da isenção das tarifas de serviços 
públicos em prol da coletividade, inclusive de energia elétrica e 
telecomunicações, ainda que haja resolução de Agência Reguladora delimitando 
a respectiva cobrança, considerando a hierarquia entre as normas. 
e) a deslegalização promovida para o exercício da competência regulatória 
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 39 
 
 
inviabiliza que o legislador edite uma norma que revogue a competência 
normativa atribuída à Agência Reguladora. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra B. 
 
4.2.3 Agências Executivas 
 
a) Conceito: É uma autarquia ou fundação que recebeu esta qualificação por ter celebrado um 
contrato de gestão com a Administração Pública (art. 37, §8º, CF/88) e por possuir um plano 
de reestruturação (art. 51 da Lei nº 9.649/98). 
 
Art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que 
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
 
 
ATENÇÃO 
A Lei 13.934/2019 regulamenta o contrato de desempenho, previsto no § 8º do art. 37 da 
Constituição Federal. 
 
 Há muitas autarquias e fundações ineficientes, de modo que o contrato de gestão é uma 
tentativa de modernização. São exemplos de agências executivas: INMETRO e SUDENE. 
 
b) Requisitos: 
 
i. Autarquia ou fundação ter plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento em 
andamento; 
ii. Celebração de contrato de gestão com Ministério Supervisor com periodicidade mínima 
de 01 ano. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
Obs.1: O Presidente da República expede decreto, concedendo a qualidade de agência 
executiva. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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Obs.2: A desqualificação da fundação como agência executiva é realizada por decreto, por 
iniciativa do Ministério Supervisor. 
 
c) Características 
 
 Gozam de dispensa de licitação para celebração de contratos, cujos limites de valor são 
duplicados em relação aos do art. 75, I e II, da Lei 14133/21, cf. §2º do mesmo artigo. 
 Podem ter natureza de autarquia ou de fundação pública. 
 As autarquias ou fundações temporariamente serão agências executivas, enquanto 
durar o contrato de gestão. É apenas um status temporário. Não se pode falar em 
conversão, mas mera qualificação (José dos Santos). 
 Busca mais eficiência e redução de custos. 
 
4.2.4. Fundações Públicas 
 
As fundações públicas são pessoas jurídicas sem fins lucrativos, cujo elemento essencial é a 
utilização do patrimônio para a satisfação de objetivos sociais, definidos pelo instituidor. 
 
 Em outras palavras: a fundação é um patrimônio afetado (destinado) à realização de um fim, 
possuindo, por essa razão, personalidade jurídica própria distinta de seu instituidor. Desse modo, o 
instituidor da fundação separa (destaca) um determinado patrimônio (dinheiro, imóveis, créditos 
etc.) declarando que esses bens serão utilizados para a realização de um objetivo específico. 
 
a) Criação: 
 
 Fundações públicas de direito público - são criadas por lei ordinária específica, mas 
seu objeto de atuação deve ser definido por lei complementar. 
 Fundações públicas de direito privado - a criação é autorizada por lei ordinária 
específica, sendo criadas após o registro no cartório competente, mas seu objeto de 
atuação deve ser definido por lei complementar. 
 
Art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir 
as áreas de sua atuação; 
 
b) Possuem regime híbrido ou misto: 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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 Direito Público: Autarquias fundacionais cuja criação ocorre por lei específica. 
 Direito Privado: Fundações governamentais (regime híbrido ou misto) cuja criação é 
autorizada por lei. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
OBS.1: Para Celso Antônio, as fundações são pura e simplesmente autarquias. 
 
OBS.2: Para Rafael Oliveira, a ausência de lucro NÃO afasta a necessidade de eficiência por parte 
da entidade. Na hipótese de resultados financeiros positivos, quando os créditos superam as 
despesas, os valores, considerados superávit (e não lucro), deverão ser reinvestidos nas finalidades 
da entidade, não sendo permitida a sua distribuição ou repartição entre seus administradores. 
 
Quadro via @DizeroDireito: 
FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO 
PÚBLICO 
FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO 
PRIVADO 
Estão sujeitas ao regime público. Estão sujeitas ao regime privado. 
São criadas por lei específica (são uma espécie 
de autarquia, por isso também chamadas de 
“fundações autárquicas”). 
Deve ser editada uma lei específica 
autorizando que o Poder Público crie a 
fundação. Em seguida, será necessário fazer a 
inscrição do estatuto dessa fundação no 
Registro Civil de Pessoas Jurídicas, quando, 
então, ela adquire personalidade jurídica. 
 
c) Atividade: 
 
 Fundação Pública de Direito Público: atividades típicas de Estado; 
 Fundação Pública de Direito Privado: atividades de conteúdo econômico passíveis de 
delegação. 
 
d) Patrimônio: 
 
 Fundação Pública de Direito Público: bens públicos; 
 Fundação Pública de Direito Privado: bens privados (em regra). 
Obs.: Bens privados afetados ao serviço público, ou seja, empregados diretamente 
na prestação de serviços públicos, sujeitam-se às regras de direito público. 
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e) Regime de pessoal: 
 
 Fundação Pública de Direito Público: Estatutário ou Celetista (art. 39 CF); 
 Fundação Pública de Direito Privado: Celetista. 
 
Fundação pública com personalidade jurídica de direito privado pode 
adotar o regime celetista para contratação de seus empregados. É 
constitucional a legislação estadual que determina que o regime jurídico 
celetista incide sobre as relações de trabalho estabelecidas no âmbito de 
fundações públicas, com personalidade jurídica de direito privado, 
destinadas à prestação de serviços de saúde. STF. Plenário. ADI 4247/RJ, 
Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 3/11/2020 (Info 997). 
 
 
OBSERVAÇÃO 
Ambas se sujeitam à vedação ao acúmulo de cargos; necessidade de realizar concurso público; teto 
remuneratório previsto na CF/88. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
Tanto as fundações públicas de direito público quanto as de direito privado possuem imunidade 
tributária de impostos sobre rendas, bens ou serviços, conforme dispõe o artigo 150, inciso VI, 
alínea “a” e §2º, da Constituição Federal. 
 
Somente as fundações públicas de direito público: 
· Possuem prerrogativas processuais; 
· Submetem-se ao regime de precatório. 
 
As fundações estatais NÃO se submetem ao controle do MP, pois a previsão do art. 66 do CC se 
refere, exclusivamente, às fundações privadas, instituídas por particulares, bem como o DL 200/67 
afasta a aplicação do CC às fundações estatais. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
É constitucional a constituição de fundação pública de direito privado para a prestação de 
serviço público de saúde. 
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Lei estadual pode autorizar a criação de fundação pública de direito privado para atuar na 
prestação de serviço público de saúde. 
O art. 5º, IV, do Decreto-Lei 200/1967 (incluído pela Lei 7.596/1987) foi recepcionado com 
eficácia de lei complementar pela Constituição Federal. O serviço público de saúde não incide no 
óbice do desempenho, pelas fundações públicas, de atividades que exigem a atuação exclusiva 
do Estado — os denominados serviços públicos inerentes — já que, “a assistência à saúde é livre 
à iniciativa privada” (CF/1988, art. 199). 
Ademais, inexiste modelo pré-definido pela Constituição Federal para a prestação de tais 
serviços pelo poder público, razão pela qual deve prevalecer a autonomia de cada ente 
federativo para definir a forma mais eficiente de realizar as atividades correlatas (CF/1988, art. 
18). 
Com relação ao regime de pessoal, a jurisprudência desta Corte entende que a relação jurídica 
mantida entre as fundações de direito privado instituídas pelo poder público e seus prestadores 
de serviço é regida pela CLT, e que a exigência de instituição de regime jurídico único não se 
estende às fundações de direito privado. 
 
(ADI 4.197/SE, relator Ministro Roberto Barroso, julgamento virtual finalizado em 28.2.2023 
(terça-feira), às 23:59. INFORMATIVO 1085) 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
A fundação instituída pelo Estado pode estar sujeita ao regime público ou privado, a 
depender do estatuto da fundação e das atividades por ela prestadas. 
 
A qualificação de uma fundação instituída pelo Estado como sujeita ao regime público ou 
privado depende: i) do estatuto de sua criação ou autorização e ii) das atividades por ela 
prestadas. As atividades de conteúdo econômico e as passíveis de delegação, quando definidas 
como objetos de dada fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo poder público, 
podem se submeter ao regime jurídico de direito privado. STF. Plenário.RE 716378/SP, Rel. Min. 
Dias Toffoli, julgado em 1º e 7/8/2019 (repercussão geral) (Info 946). 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STJ 
As fundações públicas de direito privado não fazem jus à isenção das custas processuais. A 
isenção das custas processuais somente se aplica para as entidades com personalidade de 
direito público. Dessa forma, para as Fundações Públicas receberem tratamento semelhante ao 
conferido aos entes da Administração Direta, é necessárioque tenham natureza jurídica de 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
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direito público, que se adquire no momento de sua criação, decorrente da própria lei. STJ. 4ª 
Turma. REsp 1.409.199-SC, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 10/03/2020 (Info 676) 
 
 
No concurso da PGM Londrina - PR (COSP-UEL - 2019), o tema foi cobrado da 
seguinte forma: 
 
Caracterizam-se por terem autonomia administrativa podendo atuar em igualdade de 
condições com as entidades do setor privado, contudo, subordinadas a restrições em 
relação à contratação e demissão dos trabalhadores, exigindo-se concurso público para 
contratação de trabalhadores. 
 
Assinale a alternativa que apresenta, corretamente, a que poder da Administração 
Pública se refere o texto. 
 
A) Fundações privadas, autarquias e fundações públicas. 
B) Empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações privadas. 
C)Sociedade de economia mista, empresas públicas e sociedade privada com a 
participação de capital público. 
D) Sociedade de economia mista, empresas públicas e empresas privadas na prestação 
de serviços públicos. 
E) Sociedade de economia mista e empresas públicas. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra E. 
 
4.2.5. Empresas Estatais 
 
As Empresas Públicas (EP) e Sociedades de Economia Mista (SEM) são pessoas jurídicas de 
direito privado integrantes da Administração Pública Indireta. 
 
São regidas por um regime predominantemente privado, chamado por alguns de regime 
híbrido, sui generis. Isso porque, por mais que sejam influenciadas pelo regime privado, possuem 
características do regime de direito público. 
 
A Lei 13.303/16 estabelece o estatuto jurídico das empresas estatais (empresas públicas, 
SEM e suas subsidiárias e demais empresas privadas controladas pelo Estado). O diploma 
normativo regulamenta o art. 173, §1º, da CRFB/88, que impõe a fixação, por meio de estatuto (lei 
ordinária), de regras sobre licitações e contratos, questões societárias, função social das estatais e 
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sua fiscalização pelo poder público e pela sociedade civil, além da aplicação das mesmas normas 
de direito privado às empresas estatais, no que couber. Assim, foi editada a Lei 13.303/16. 
 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, 
cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo 
Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em 
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, 
será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras 
pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da 
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a 
entidade da administração indireta. 
§1º A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os 
deveres e as responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na 
Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e deverá exercer o poder de 
controle no interesse da companhia, respeitado o interesse público que 
justificou sua criação. 
§2º Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia mista 
com registro na Comissão de Valores Mobiliários sujeita-se às disposições 
da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976. 
 
 
 
4.2.5.1 Criação das Estatais 
 
Em regra, a estatal precisa de lei autorizativa para a sua criação, bem como para a criação 
de suas subsidiárias e participação em outras empresas privadas, conforme art. 37, XIX e XX, da 
CRFB/88 e art. 2º, §§1º e 2º, da Lei 13303/16 (ressalvadas as exceções do §3º). 
 
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Art. 37 da CRFB/88. 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas 
de sua atuação; 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de 
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a 
participação de qualquer delas em empresa privada; 
 
O art. 37, XIX, da CRFB/88 define que somente por lei específica poderá ser autorizada a 
instituição de estatais. Havia uma controvérsia quanto à parte final desse inciso, que determina que 
“cabe à lei complementar definir as áreas de sua atuação”. Nunca houve polêmica quanto ao fato 
de a lei ordinária específica criar autarquia e autorizar a criação de estatais. 
 
Contudo, o que significa “neste último caso”? Parte da doutrina entendia que essa ressalva 
apenas se aplicaria às fundações e outros entendiam que a lei complementar também definiria a 
área de atuação das empresas estatais, além das fundações. 
 
A tese majoritária sempre foi no sentido que a expressão “neste último caso” apenas se 
refere às fundações (Rafael Oliveira). Logo, a própria lei ordinária que autoriza a criação da estatal 
já deve definir qual vai ser a sua área de atuação, não necessitando de lei complementar. A própria 
Lei 13.303/16 não exige lei complementar, apenas lei. 
 
Ressalta-se que, quanto às empresas subsidiárias, o STF entende pacificamente que não 
seria necessária uma lei específica autorizando a criação de cada subsidiária, bastando uma 
autorização legal genérica. Vale lembrar, contudo, que é necessária uma lei específica para a 
criação de cada estatal (“empresa-mãe”).(...) 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas 
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que 
instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei 
criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de 
inconstitucionalidade julgada improcedente. STF. Plenário. ADI 1649, Rel. 
Min. Maurício Corrêa, julgado em 24/03/2004. 
 
Petrobrás pode criar subsidiárias e, em seguida, alienar o controle 
acionário delas sem licitação e sem autorização legislativa específica. (...) 
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A específica autorização legislativa somente é obrigatória na hipótese de 
alienação do controle acionário de sociedade de economia mista (empresa-
mãe). Não há necessidade dessa prévia e específica anuência para a criação 
e posterior alienação de ativos da empresa subsidiária, dentro de um 
elaborado plano de gestão de desinvestimento, voltado para garantir 
maiores investimentos e, consequentemente, maior eficiência e eficácia da 
empresa-mãe. (Info 993) 
 
É desnecessária, em regra, lei específica para inclusão de sociedade de 
economia mista ou de empresa pública em programa de desestatização. 
O art. 37, XIX, da CF/88 afirma que é necessária a edição de uma lei 
específica para se autorizar a instituição de uma sociedade de economia 
mista ou uma empresa pública. Para que ocorra a desestatização da 
empresa estatal também necessária lei específica ou basta uma autorização 
genérica prevista em lei que veicule programa de desestatização? A Lei nº 
9.491/97 tratou sobre o Programa Nacional de Desestatização e autorizou a 
desestatização de empresas estatais. Essa lei genérica é suficiente? Em 
regra, sim. É desnecessária, em regra, lei específica para inclusão de 
sociedade de economia mista ou de empresa pública em programa de 
desestatização. Não se aplica o princípio do paralelismo das formas. 
Exceção: em alguns casos a lei que autorizou a criação da empresa estatal 
afirmou expressamente que seria necessária lei específica para sua extinção 
ou privatização. Nesses casos, obviamente, não é suficiente uma lei 
genérica (não basta a Lei nº 9.491/97), sendo necessária lei específica. STF. 
Plenário. ADI 6241/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 6/2/2021 (Info 
1004), 
 
Resumindo... 
 Basta previsão genérica, dispensado lei específica para criar subsidiária; ADI 1649 
 É desnecessária lei específica para inclusão de sociedade de economia mista ou de empresa 
pública em programa de desestatização. (Info 1004) 
 Alienação do controle acionário de EP e SEM exige autorização legislativa e licitação; (Info 
942)x 
 Alienação do controle de subsidiárias e controladas não depende de autorização legislativa 
e nem de licitação. (Info 993) 
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No concurso da PGM MOSSORÓ/RN (2024), o tema foi cobrado da seguinte forma: 
 
Julgue o item a seguir, acerca da administração pública, do regime jurídico-
administrativo, da organização administrativa, dos atos administrativos, do processo 
administrativo, dos serviços públicos e da intervenção do Estado na propriedade. 
 
Conforme entendimento jurisprudencial do STF, é imprescindível autorização legislativa 
para a alienação de controle acionário de empresas subsidiárias. 
 
A alternativa considerada ERRADO 
 
4.2.5.2 Finalidades 
 
Pode ter duas finalidades: 
 
1) Prestadora de serviço público; 
2) Exploradora de atividade econômica. 
 
Enunciado 8 da I Jornada de Direito Administrativo CJF/STJ - O exercício da 
função social das empresas estatais é condicionado ao atendimento da 
sua finalidade pública específica e deve levar em conta os padrões de 
eficiência exigidos das sociedades empresárias atuantes no mercado, 
conforme delimitações e orientações dos §§ 1º a 3º do art. 27 da Lei 
13.303/2016. 
 
 
4.2.5.3 Capital 
 
 
 Empresas Públicas: capital 100% público; 
 Sociedade de Economia Mista: capital misto (maior parte público). 
 
4.2.5.4 Forma Societária 
 
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 Empresas Públicas: Qualquer forma societária. Há a possibilidade, inclusive, de 
empresas públicas com um único sócio, a exemplo da CEF, assim como na forma de 
sociedade anônima. 
 Sociedade de Economia Mista: Somente sociedade anônima. 
 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a 
entidade da administração indireta. 
Art. 5º A sociedade de economia mista será constituída sob a forma de 
sociedade anônima e, ressalvado o disposto nesta Lei, estará sujeita ao 
regime previsto na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976. 
 
4.2.5.5 Competência 
 
 Empresa Pública Federal: Justiça Federal; 
 Sociedade de Economia Mista Federal: Justiça Estadual. 
Exceções (serão processadas na Justiça Federal): 
▪ Se a União intervier como assistente ou opoente; 
▪ MS contra ato ou omissão do dirigente da sociedade de economia mista federal, 
investido em função administrativa. 
 
Súmula 517 STF: As sociedades de economia mista só têm foro na justiça 
federal, quando a União intervém como assistente ou opoente. 
 
Súmula 556 STF: É competente a Justiça Comum para julgar as causas em 
que é parte sociedade de economia mista. 
 
4.2.5.6 Regime de Pessoal 
 
Celetista (CLT), mas, por possuírem um regime jurídico híbrido, se sujeitam a algumas 
prerrogativas e regras da Administração Pública: 
 Concurso público (art. 37, II, da CF); 
 Teto remuneratório (art. 37, XI e §9º, da CF); 
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 Regras de cumulação de empregos públicos (art. 37, XVI, da CF); 
 Lei de improbidade administrativa (Lei 8.429/92); 
 Obediência aos princípios administrativos (art. 37, caput, da CF). 
 
Art. 37, § 9º. O disposto no inciso XI [teto remuneratório] aplica-se às 
empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, 
que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos 
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
OBS.1: O regime varia de acordo com a finalidade da empresa estatal. Se presta serviço público, o 
regime se aproxima mais daqueles das pessoas jurídicas de direito público. Se for exploradora de 
atividade econômica, se aproxima das empresas privadas que estão fora da Administração. 
 
OBS.2: Se as empresas estatais e subsidiárias NÃO receberem recursos dos entes federativos para 
custeio e manutenção de pessoal, pode haver pagamentos acima do teto remuneratório. 
 
OBS.3: É necessário motivar a dispensa de seus empregados. 
 
4.2.5.7 Administradores 
 
Os administradores das SEM e EP devem ser (art. 17 da Lei 13303/16): 
 
 Cidadãos de reputação ilibada e notório conhecimento; 
 Tempo mínimo de experiência profissional (alternativos); 
 
10 (dez) anos setor público ou privado, na área de atuação da 
empresa pública ou da sociedade de economia 
mista ou em área conexa 
4 (quatro) anos pelo menos um dos seguintes cargos 
- cargo de direção ou de chefia superior em 
empresa de porte ou objeto social semelhante 
- cargo em comissão ou função de confiança 
equivalente a DAS-4 
- cargo de docente ou de pesquisador em áreas 
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de atuação da empresa estatal 
4 (quatro) anos Atuação como profissional liberal em atividade 
direta ou indiretamente vinculada à área de 
atuação da empresa estatal 
 
 Formação acadêmica compatível; 
 Não ser inelegível. 
 
Hipóteses de inelegibilidade dos administradores - É vedada a indicação de (art. 17, §2º): 
 
▪ Representante do órgão regulador ao qual a estatal está sujeita, de Ministro de 
Estado, de Secretário de Estado, de Secretário Municipal, de titular de cargo, sem 
vínculo permanente com o serviço público, de natureza especial ou de DAS na 
Administração, ainda que licenciados do cargo; 
▪ Dirigente estatutário de partido político e de titular de mandato no Poder 
Legislativo de qualquer ente da federação, ainda que licenciados; 
▪ Pessoa que atuou, nos últimos 36 meses, como participante de estrutura decisória 
de partido político ou em trabalho vinculado a organização, estruturação e 
realização de campanha eleitoral; 
▪ Pessoa que exerça cargo em organização sindical; 
▪ Pessoa que tenha firmado contrato ou parceria, como fornecedor ou comprador, 
demandante ou ofertante, de bens ou serviços de qualquer natureza, com a pessoa 
político-administrativa controladora da estatal ou com a própria empresa ou 
sociedade em período inferior a 3 anos antes da data de nomeação; 
▪ Pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesse com a 
pessoa político-administrativa controladora da estatal ou com a própria empresa 
ou sociedade. 
 
CESPE/CEBRASPE (2021): No que se refere à compliance e à composição do conselho de 
administração e da diretoria de empresas estatais, julgue o item subsequente. É vedada a indicação 
de dirigente estatutário de partido político para atuar no conselho de administração ou na diretoria 
de uma estatal. 
 Item correto. 
 
4.2.5.8 Patrimônio 
 
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Bens privados, mas sofre modulações de direito público, especificamente no tocante à 
alienação, que depende do cumprimento das exigências do art. 49 da Lei 13303/16, com redação 
dada pela Lei 14.002/20: 
 
Art. 49. A alienação de bens por empresas públicas e por sociedades de 
economia mista será precedida de: (Vide Lei nº 14.002, de 2020) 
I - avaliação formal do bem contemplado, ressalvadas as hipóteses 
previstas nos incisos XVI a XVIII do art. 29; 
II - licitação, ressalvado o previsto no § 3º do art. 28. 
 
4.2.5.9 Controle 
 
Sujeição ao controle do Tribunal de Contas. O STF entendeu existir esse controle, pois na 
instituição das empresas estatais haveria contribuição do erário (patrimônio público). 
 
Se há empresas estatais com mais de um Ente Federado participando, o controle será 
exercido apenas pelo Tribunal de Contas responsável pelo controle das contas do ente federado 
administrador da estatal, conforme decidiu o STF. 
 
4.2.5.10 Licitação e Contratos 
 
A Lei das Estatais passou a disciplinar a realização de licitações e contratos no âmbito das 
empresas públicas e sociedades de economia mista, independentemente da natureza da atividade 
desempenhada (prestadora de serviço ou exploradora de atividade econômica). 
 
Nesse sentido, a Lei 8.666/93 deixou de ser aplicada a essas entidades, salvo nos casos 
expressamente descritos na própria Lei 13.303/16 (normas penais e parte dos critérios de 
desempate). Além disso, com o advento da Lei 14.133/21, que revogou a Lei 8.666/93 (art. 193, 
Lei 14.133/21), a disciplina especial da Lei 13.303/16 permanece em vigor. 
 
Os contratos terão prazo máximo de 5 anos, salvo: 
 
i. Projetos contemplados no plano de negócios e investimentos; 
ii. Prática rotineira de mercado e a imposição desse prazo inviabilize ou onere 
excessivamente o negócio. 
 
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4.2.5.11 Imunidade Tributária 
 
 Se atuam em regime concorrencial: NÃO gozam de imunidade; 
 Se prestadoras de serviços públicos não remunerados por preços públicos ou tarifas OU se 
estatais que exercem atividades monopolizadas: Gozam de imunidade. 
 
Art. 173, §2º, da CF/88 - As empresas públicas e as sociedades de 
economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às 
do setor privado – só podem ter privilégios que a iniciativa privada também 
tenha. 
 
Art. 150, §3º, da CF/88 - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo 
anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados 
com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis 
a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou 
pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente 
comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. 
 
 
ATENÇÃO 
O art. 173, §2º, da CF assim dispõe: § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia 
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
 
Entretanto, segundo a doutrina majoritária, em que pese não haver menção expressa ou 
distinção entre as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de 
atividades econômicas e prestadoras de serviços públicos, tal vedação se aplica somente às 
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas. 
 
Vejamos o que diz Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sobre o tema: “(...) é amplamente 
majoritário o entendimento de que a vedação alcança somente as empresas públicas e 
sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas – e não as prestadoras de 
serviço públicos.” (Direito Administrativo Descomplicado. 24ª Edição. Pág. 87). 
 
Ressalta-se, por fim, que essa concessão de benefício fiscal exclusivo deve obedecer a natural 
observância dos princípios constitucionais pertinentes. 
 
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ATENÇÃO 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, embora seja empresa pública, possui 
tratamento diferenciado, uma vez que: 
 
 Submete-se ao regime de Fazenda Pública; 
 Possui imunidade tributária; 
 Submete-se ao regime de precatório; 
 Seus bens são impenhoráveis. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
NÃO configura irregularidade a transferência de atividades auxiliares da atividade postal. Ex.: 
Entrega de encomendas e impressos podem ser delegados, por NÃO serem considerados serviços 
postais propriamente ditos. 
 
4.2.5.12 Precatório 
 
Somente as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços 
públicos submetem-se ao regime de precatórios. 
 
É possível aplicar o regime de precatórios às sociedades de economia 
mista? É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia 
mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não 
concorrencial. STF. Plenário. ADPF 387/PI, Rel. Min. Gilmar Mendes, 
julgado em 23/3/2017 (Info 858). 
 
É inconstitucional determinação judicial que decreta a constrição de bens 
de sociedade de economia mista prestadora de serviços públicos em 
regime não concorrencial, para fins de pagamento de débitos 
trabalhistas. Sociedade de economia mista prestadora de serviço público 
não concorrencial está sujeita ao regime de precatórios (art. 100 da CF/88) 
e, por isso, impossibilitada de sofrer constrição judicial de seus bens, 
rendas e serviços, em respeito ao princípio da legalidade orçamentária (art. 
167, VI, da CF/88) e da separação funcional dos poderes (art. 2º c/c art. 60, 
§ 4º, III). STF. Plenário. ADPF 275/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 
julgado em 17/10/2018 (Info 920). 
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É possível aplicar o regime de precatórios às empresas públicas? Não se 
submetem ao regime de precatório as empresas públicas dotadas de 
personalidade jurídica de direito privado com patrimônio próprio e 
autonomia administrativa que exerçam atividade econômica sem 
monopólio e com finalidade de lucro. STF. 1ª Turma. RE 892727/DF, rel. 
orig. Min. Alexandre de Morais, red. p/ o ac. Min. Rosa Weber, julgado em 
7/8/2018 (Info 910). Ex: a Administração dos Portos de Paranaguá e 
Antonina - APPA ostenta personalidade jurídica de direito privado, exerce 
atividade econômica em regime concorrencial, sem monopólio e com vista a 
auferir lucro (Lei nº 17.895/2013, do Estado do Paraná). Sujeita-se, 
portanto, ao regime jurídico das empresas privadas (art. 173, §§ 1º, II, e 2º, 
da CF/88), a ela não se aplicando o regime de precatórios previsto no art. 
100 da CF/88. 
 
4.2.5.13 Falência 
 
A lei de falências exclui as estatais (art. 2º, I, da Lei 11101/05), mas a doutrina é divergente: 
 
1ª Corrente: Sujeitam-se à falência, tendo em vista o disposto no art. 173, §1º, II da CF, 
sendo inconstitucional o dispositivo da lei de falências. 
 
2ª Corrente: Interpretação conforme a Constituição, para compatibilizar a lei de falências 
com o art. 173 da CF, de modo que apenas empresas estatais prestadoras de serviços 
públicos são afastadas da falência. Celso Antônio, José dos Santos, Diógenes Gasparini e 
Di Pietro. 
 
3ª Corrente: Não se sujeitam à falência. Rafael Oliveira. 
 
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Tese fixada: “É constitucional o art. 2º, I, da Lei nº 11.101/2005 quanto à inaplicabilidade do 
regime falimentar às empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que 
desempenhem atividades em regime de concorrência com a iniciativa privada, em razão do 
eminente interesse público/coletivo na sua criação e da necessidade de observância do 
princípio do paralelismo das formas.” 
 
Resumo: É constitucional a exclusão das empresas estatais do regime de falência e 
recuperação judicial previsto na Lei nº 11.101/2005, na medida em que a extinção dessas 
entidades somente pode ocorrer por lei e não por decisão judicial de decretação de 
insolvência (CF/1988, arts. 37, XIX e 173, caput). RE 1.249.945/MG, relator Ministro Flávio 
Dino, julgamento virtual finalizado em 17.10.2025 (sexta-feira), às 23:59. INFORMATIVO 1195. 
 
ATENÇÃO: Excluem-se da Administração Indireta e do conceito de empresas estatais as 
entidades privadas que possuem participação minoritária do Estado, ainda que recebam 
influência estatal em razão de classe especial (GOLDEN SHARES). 
 
GOLDEN SHARE: Prevista expressamente na lei do Programa Nacional de Desestatização (art. 
8º da Lei 9491/97) – sempre que houver razões que justifiquem, a União deterá, direta ou 
indiretamente, ação de classe especial do capital social da empresa ou instituição financeira 
objeto de desestatização, que lhe confira poderes especiais em determinadas matérias, as 
quais deverão ser caracterizadas nos seus estatutos sociais. Ex.: EMBRAER e VALE. 
 
4.2.5.14 Julgados Importantes Sobre O Tema 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
São constitucionais os dispositivos da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) que proíbem a 
indicação, para cargos no Conselho de Administração e para a diretoria das empresas 
estatais, de (i) representante do órgão regulador ao qual a empresa está vinculada; (ii) 
Ministros de Estado, Secretários estaduais e municipais e titulares de cargo, sem vínculo 
permanente com o serviço público, de natureza especial ou de direção e assessoramento 
superior na Administração Pública; (iii) dirigente estatutário de partido político e titular de 
mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação; e (iv) pessoa que, nos últimos 
36 meses, participou de estrutura decisória de partido político ou da organização, 
estruturação e realização de campanha eleitoral. Contudo, em observância aos princípios da 
boa-fé e da continuidade do serviço público, devem ser mantidas as indicações realizadas 
antes ou durante a vigência da liminar deferida em 16.03.2023, a qual suspendeu as 
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referidas restrições. 
 
Tese fixada: 
“1. São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016, que 
impõem vedações à indicação de membros para o Conselho de Administração e para a 
diretoria de empresas estatais (CF, art. 173, § 1º).” 
ADI 7.331/DF, relator Ministro Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Ministro André 
Mendonça, julgamento finalizado em 09.05.2024 (quinta-feira) INFORMATIVO 1136 
 
Observação: no caso das autarquias, vale ressaltar que é possível exigir sabatina prévia para os 
membros das agências reguladoras, que são autarquias especiais. Pela legislação, os 
conselheiros, no modelo federal, são submetidos à aprovação do Poder Legislativo. 
 
A alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige 
autorização legislativa e licitação. A alienação do controle acionário de empresas públicas e 
sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação. Por outro lado, não se 
exige autorização legislativa para a alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. 
Nesse caso, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga 
procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da 
CF/88, respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade. STF. Plenário.ADI 5624 
MC-Ref/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 5 e 6/6/2019 (Info 943). 
 
É possível aplicar o regime de precatórios às sociedades de economia mista? 
É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço 
público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 
STF. Plenário. ADPF 387/PI, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 23/3/2017 (Info 858). 
 
É inconstitucional determinação judicial que decreta a constrição de bens de sociedade de 
economia mista prestadora de serviços públicos em regime não concorrencial, para fins de 
pagamento de débitos trabalhistas. 
Sociedade de economia mista prestadora de serviço público não concorrencial está sujeita ao 
regime de precatórios (art. 100 da CF/88) e, por isso, impossibilitada de sofrer constrição judicial 
de seus bens, rendas e serviços, em respeito ao princípio da legalidade orçamentária (art. 167, 
VI, da CF/88) e da separação funcional dos poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III). STF. Plenário. 
ADPF 275/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 17/10/2018 (Info 920). 
 
É possível aplicar o regime de precatórios às empresas públicas? 
Não se submetem ao regime de precatório as empresas públicas dotadas de personalidade 
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jurídica de direito privado com patrimônio próprio e autonomia administrativa que exerçam 
atividade econômica sem monopólio e com finalidade de lucro. STF. 1ª Turma. RE 892727/DF, 
rel. orig. Min. Alexandre de Morais, red. p/ o ac. Min. Rosa Weber, julgado em 7/8/2018 (Info 
910). Ex: a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina - APPA ostenta personalidade 
jurídica de direito privado, exerce atividade econômica em regime concorrencial, sem monopólio 
e com vista a auferir lucro (Lei nº 17.895/2013, do Estado do Paraná). Sujeita-se, portanto, ao 
regime jurídico das empresas privadas (art. 173, §§ 1º, II, e 2º, da CF/88), a ela não se aplicando 
o regime de precatórios previsto no art. 100 da CF/88. 
 
É desnecessária, em regra, lei específica para inclusão de sociedade de economia mista ou de 
empresa pública em programa de desestatização 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. 
LEIS FEDERAIS NS. 9.491/1997 E 13.334/2016. DESESTATIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS 
E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA. CONHECIMENTO 
PARCIAL DA AÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DA AUTORIZAÇÃO LEGAL GENÉRICA PARA 
A DESESTATIZAÇÃO DE EMPRESAS ESTATAIS. AÇÃO PARCIALMENTE63 
5.6 Patrimônio ..................................................................................................................................... 64 
5.7 Licitação .......................................................................................................................................... 64 
5.8 Responsabilidade civil das entidades do 3º setor ............................................................. 65 
5.9. Espécies ......................................................................................................................................... 66 
5.9.1. Serviço Social Autônomo ................................................................................................. 66 
5.9.2. Entidades ou Fundações de Apoio ................................................................................ 71 
5.9.3. Organizações Sociais (OS): .............................................................................................. 73 
5.9.3.1 Qualificação como ‘OS’ ............................................................................................... 73 
5.9.3.2 Contrato de gestão ...................................................................................................... 75 
5.9.3.3 Remuneração e fiscalização ...................................................................................... 76 
5.9.4. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ............................ 77 
5.9.4.1 Qualificação como OSCIP .......................................................................................... 78 
5.9.4.2 Termo de parceria ........................................................................................................ 80 
5.9.4.3 Fiscalização .................................................................................................................... 82 
5.9.5. Organizações da Sociedade Civil - OSC (Lei 13.019/14) ....................................... 83 
5.9.5.1 Aplicabilidade e inaplicabilidade da Lei: ............................................................... 84 
5.9.5.2 Formas de seleção das organizações: .................................................................... 87 
5.9.5.3 Exceção ao chamamento público: parcerias diretas .......................................... 90 
5.9.5.4 Instrumentos públicos de parceria: ......................................................................... 93 
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5.9.5.5 Parcerias “ficha limpa”. ............................................................................................... 95 
5.9.5.6 Contratações .................................................................................................................. 96 
5.9.5.7 Prestação de contas e accountability ..................................................................... 96 
5.9.5.8 Responsabilidade e sanções ..................................................................................... 97 
6. ASSOCIAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO DE MUNICÍPIOS (Lei nº 14.341/2022) ............. 99 
6.1. Requisitos para constituição ................................................................................................... 99 
6.2. Vedações ..................................................................................................................................... 100 
6.3. Previsões Obrigatórias No Estatuto ................................................................................... 101 
6.4. Obediência Aos Princípios Da Administração Pública, Contratação De Pessoal E 
Impedimentos De Contratação ..................................................................................................... 101 
6.5. Contribuição Financeira: ......................................................................................................... 102 
6.6. Prestação De Contas ............................................................................................................... 102 
6.7. Filiação Ou Desfiliação De Municípios ............................................................................... 102 
6.8. Exclusão De Municípios Da Associação ............................................................................ 103 
6.9. Direito À Informação ............................................................................................................... 103 
6.10. Associações Compulsoriamente Dissolvidas Ou Atividades Suspensas ............. 103 
6.11. Prerrogativas Da Fazenda Pública ................................................................................... 103 
 
 
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TODOS OS ARTIGOS RELACIONADOS AO TEMA 
CF/88 
⦁ Art. 33 
⦁ Art. 37, XIX, XX e XXI 
⦁ Art. 37, §§ 6º, 8º 
⦁ Art. 48, XI 
⦁ Art. 51, IV e 52, XIII, da CF 
⦁ Art. 61 § 1º, II, "e" 
⦁ Art. 84, IV, VI, "a" 
⦁ Art. 173, §1º e §2º e 174 
 
Outros Diplomas Legais 
⦁ Art. 51 da Lei nº 9.649/98 
⦁ Art. 1º, §2º, I Lei 9.784/99 
⦁ Lei 9.637/98 
⦁ Lei 13.303/16 
⦁ Lei 13.019/14 
⦁ Lei 9.986/2000 
⦁ Lei 13.848/2019 
⦁ Lei 13.934/2019 
 
ARTIGOS MAIS IMPORTANTES – NÃO DEIXE DE LER! 
CF/88 
⦁ Art. 37, XIX, XX e XXI, CF/88 
⦁ Art. 37, §§ 6º, 8º, CF/88 
⦁ Art. 48, XI, CF/88 (criação de ministérios deve ser por lei) 
⦁ Art. 84, IV, VI, "a", CF/88 
 
Lei 13.303/16 (lei das empresas públicas e sociedades de economia mista) 
⦁ Art. 1º, caput e §§5º e 6º 
⦁ Art. 2º, §§1º e 2º 
⦁ Art. 3º, 4º e 5º 
⦁ Art. 8º 
⦁ Art. 27 a 30 
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⦁ Art. 47 e 49 
⦁ Art. 85 e 86 
 
Lei 9.637/98 (lei das organizações sociais - OS) 
⦁ Art. 1º e 2º 
⦁ Art. 5º, 6º, 7º e 9º 
⦁ Art. 11º e 12º 
⦁ Art. 14 e 17 
 
Lei 9.790/99 (lei das organizações da sociedade civil de interesse público - OSCIP) 
⦁ Art. 1º e 2º (atenção ao §único do art. 2º) 
⦁ Art. 3º 
⦁ Art. 10, §1º 
⦁ Art. 11, 14 e 16 
 
Lei 13.019/2014 (lei das organizações da sociedade civil - OSC)CONHECIDA E, 
NESSA PARTE, JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Não se conhece da ação direta de 
inconstitucionalidade na qual a impugnação às normas é apresentada de forma genérica. 
Precedentes. 2. Para a desestatização de empresa estatal é suficiente a autorização prevista em 
lei que veicule programa de desestatização. Precedentes. 4. Autorização legislativa genérica é 
pautada em princípios e objetivos que devem ser observados nas diversas fases deliberativas do 
processo de desestatização. A atuação do Chefe do Poder Executivo vincula-se aos limites e 
condicionantes legais previstos. 5. Ação direta parcialmente conhecida quanto à impugnação da 
autorização de inclusão de empresas estatais no plano de desestatização prevista no caput do 
art. 2º e no § 1º do inc. I do art. 6º da Lei n. 9.491/1997 e, nessa parte, julgado improcedente o 
pedido. (ADI 6241, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 08/02/2021, 
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-054 DIVULG 19-03-2021 PUBLIC 22-03-2021) 
 
Fonte: Dizer o Direito. 
 
Sociedades de economia mista, como o Metrô-DF, desde que prestem serviço público essencial 
em regime de exclusividade (monopólio natural) e sem intuito lucrativo, submetem-se ao regime 
constitucional de precatórios para o adimplemento de seus débitos. 
STF. Plenário. ADPF 524/DF, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 22/8/2023 (Info 1104). 
 
São constitucionais os dispositivos da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) que proíbem a 
indicação, para cargos no Conselho de Administração e para a diretoria das empresas 
estatais, de (i) representante do órgão regulador ao qual a empresa está vinculada; (ii) 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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Ministros de Estado, Secretários estaduais e municipais e titulares de cargo, sem vínculo 
permanente com o serviço público, de natureza especial ou de direção e assessoramento 
superior na Administração Pública; (iii) dirigente estatutário de partido político e titular de 
mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação; e (iv) pessoa que, nos últimos 
36 meses, participou de estrutura decisória de partido político ou da organização, 
estruturação e realização de campanha eleitoral. Contudo, em observância aos princípios da 
boa-fé e da continuidade do serviço público, devem ser mantidas as indicações realizadas 
antes ou durante a vigência da liminar deferida em 16.03.2023, a qual suspendeu as 
referidas restrições. 
 
Tese fixada: 
“1. São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016, que 
impõem vedações à indicação de membros para o Conselho de Administração e para a 
diretoria de empresas estatais (CF, art. 173, § 1º).” 
ADI 7.331/DF, relator Ministro Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Ministro André 
Mendonça, julgamento finalizado em 09.05.2024 (quinta-feira). INFORMATIVO 1136 DO STF 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STJ 
Aplica-se a prescrição quinquenal do Decreto n. 20.910/1932 às empresas públicas e 
sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos essenciais, sem finalidade 
lucrativa e sem natureza concorrencial. AgInt no REsp 2.134.606-SP, Rel. Ministra Regina 
Helena Costa, Primeira Turma, por unanimidade, julgado em 28/4/2025, DJEN 5/5/2025. 
Informativo 852 
 
A Lei das Estatais (Lei n. 13.303/2016) não incide às empresas supranacionais, condição da 
Itaipu Binacional. 
RO 275-PR, Rel. Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 
4/2/2025, DJEN 10/2/2025. Informativo 839 
 
Veja, ainda, os enunciados aprovados na I Jornada de Direito Administrativo CJF/STJ sobre as 
estatais. 
 
Enunciado 13 - As empresas estatais são organizações públicas pela sua 
finalidade, portanto, submetem-se à aplicabilidade da Lei 12.527/2011 “Lei 
de Acesso à Informação “, de acordo com o art. 1º, parágrafo único, inc. II, 
não cabendo a decretos e outras normas infralegais estabelecer outras 
restrições de acesso a informações não previstas na Lei. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Enunciado 14 - A demonstração da existência de relevante interesse 
coletivo ou de imperativo de segurança nacional, descrita no § 1º do art. 2º 
da Lei 13.303/2016, será atendida por meio do envio ao órgão legislativo 
competente de estudos/documentos (anexos à exposição de motivos) com 
dados objetivos que justifiquem a decisão pela criação de empresa pública 
ou de sociedade de economia mista cujo objeto é a exploração de atividade 
econômica. 
 
Enunciado 22 - A participação de empresa estatal no capital de empresa 
privada que não integra a Administração Pública enquadra-se dentre as 
hipóteses de “oportunidades de negócio” prevista no art. 28, § 4º, da Lei 
13.303/2016, devendo a decisão pela referida participação observar os 
ditames legais e os regulamentos editados pela empresa estatal a respeito 
desta possibilidade. 
 
Enunciado 24 - Viola a legalidade o regulamento interno de licitações e 
contratos editado por empresa estatal de qualquer ente da federação que 
estabelece prazo inferior ao previsto no art. 83, § 2º, da Lei n. 13.303/2016, 
referente à apresentação de defesa prévia no âmbito de processo 
administrativo sancionador. 
 
Enunciado 27 - A contratação para celebração de oportunidade de 
negócios, conforme prevista pelo art. 28, § 3º, II, e § 4º da Lei n. 
13.303/2016 deverá ser avaliada de acordo com as práticas do setor de 
atuação da empresa estatal. A menção à inviabilidade de competição para 
concretização da oportunidade de negócios deve ser entendida como 
impossibilidade de comparação objetiva, no caso das propostas de parceria 
e de reestruturação societária e como desnecessidade de procedimento 
competitivo, quando a oportunidade puder ser ofertada a todos os 
interessados. 
 
Enunciado 30 - A "inviabilidade de procedimento competitivo" prevista no 
art. 28, § 3º, inc. II, da Lei n. 13.303/2016 não significa que, para a 
configuração de uma oportunidade de negócio, somente poderá haver um 
interessado em estabelecer uma parceria com a empresa estatal. É possível 
que, mesmo diante de mais de um interessado, esteja configurada a 
inviabilidade de procedimento competitivo. 
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5 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR (PARAESTATAIS): 
 
Em direito administrativo, além da clássica divisão entre Administração direta e indireta, os autores 
dividem o Estado em setores: 
 
a) Primeiro setor: composto pela administração direta e indireta; 
b) Segundo setor: para a professora Di Pietro, seria o mercado, o qual é formado pelas 
concessionárias e permissionárias de serviço público; 
c) Terceiro setor: composto pelo que a doutrina chama de particulares em colaboração com o 
Estado. 
 
São subdivisões do Terceiro Setor: 
 Sistema ‘S’: Serviços sociais autônomos, tais como o SESI, SESC, SENAI e SENAC; 
 Sistema ‘OS’: Organizações sociais, regidas pela Lei 9.637/98; 
 OSCIP’s: Organizações da sociedade civil de interesse público, regidas pela Lei 
9.790/99; 
 OSC’s: Organizações da sociedade civil, regidas pela Lei 13.019/14; 
 Fundações de apoio. 
 
5.1 Introdução 
 
As entidades do 3º Setor são particulares em colaboração, sem fins lucrativos, que atuam 
ao lado do Estado na prestação de serviços públicos e atividades de interesse social, mediante 
vínculo formal de parceria com o Estado. Em outras palavras: são entidades privadas que não 
integram a estrutura da Administração Pública Direta ou Indireta! 
 
Tais entidades recebem incentivos do Poder Público, mediante dotação orçamentária, 
cessão de bens públicos, e se submetem, consequentemente, às restrições de controle impostas ao 
ente estatal, sujeitos ao controle do Tribunais de Contas. 
 
Características principais: 
 
 São criadas pela iniciativa privada (“particulares em colaboração”); 
 Não integram formalmente a Administração Pública; 
 A criação depende de lei autorizativa; 
 Possuem vínculo legal ou negocial com o Estado; 
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 Não possuem finalidade lucrativa; 
 Recebem benefícios públicos; 
 Possuem regime jurídico de direito privado; 
 Adquirem personalidade jurídica com a inscrição do estatuto em cartório próprio; 
 Prestam atividades privadas de interesse social (serviços não exclusivos de Estado). 
 
Principais consequências por serem entidades privadas (pessoa jurídica de direito privado): 
 Bens privados; 
 Regime CLT; 
 NÃO exige concurso público; 
 NÃO possuem prerrogativas processuais; 
 NÃO se submetem a precatórios; 
 NÃO se submetem ao teto remuneratório previsto na CF/88; 
 NÃO precisam fazer licitação (doutrina majoritária); 
 NÃO precisam ter a remuneração fixada por lei. 
 
CESPE/CEBRASPE (2021): Serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, 
com ou sem fim econômico, criadas por lei para desempenhar certas atividades, integrando a 
administração pública indireta. Item incorreto, pois não podem ter fim econômico nem integram a 
Administração Pública indireta. 
 
5.2 Espécies 
 
1) Sistema S - Serviço Social Autônomo; 
2) Sistema OS - Organização Social 
3) Sistema OSCIP - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público; 
4) Sistema OSC - Organizações da Sociedade Civil; 
5) Fundações de apoio. 
 
5.3 Foro Processual 
 
 É a Justiça Estadual, inclusive para as entidades que formalizam parcerias com a União. 
 Serviços sociais autônomos que recebem recursos federais: Justiça Estadual (Súm. 516 
STF). 
 
Súmula 516 STF - O Serviço Social da Indústria (SESI) está sujeito à 
jurisdição da Justiça estadual. 
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Organização da Administração Pública 
 
 
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5.4 Controle 
 
Para a doutrina amplamente majoritária, sujeitam-se ao controle do TCU. 
 
Nas palavras do professor Rafael Oliveira: 
 
“As entidades do Terceiro Setor, que formalizam parcerias com o Poder 
Público, são fiscalizadas pelo respectivo Ente federativo parceiro, pelo 
Ministério Público e pelo Tribunal de Contas, na forma do art. 70, parágrafo 
único, da CRFB. Da mesma forma, admite-se o controle social, 
especialmente por meio da propositura da ação popular.” 
 
 Cuidado com o entendimento do STF sobre o tema: 
 
Os recursos geridos pelos serviços sociais autônomos não são 
considerados recursos públicos. Os recursos geridos pelos serviços sociais 
autônomos são considerados recursos públicos? NÃO. Segundo entende o 
STF, os serviços sociais autônomos do denominado sistema “S”, embora 
compreendidos na expressão de entidade paraestatal, são pessoas jurídicas 
de direito privado, definidos como entes de colaboração, mas não 
integrantes da Administração Pública. Assim, quando o produto das 
contribuições ingressa nos cofres dos Serviços Sociais Autônomos, perde o 
caráter de recurso público. STF. Plenário. ACO 1953 AgR, Rel. Min. Ricardo 
Lewandowski, julgado em 18/12/2013. 
 
5.5 Regime de Pessoal 
 
Empregados celetistas (submetem-se à CLT). 
 
NÃO se aplica as regras de concurso público. No entanto, doutrina majoritária e STF 
entendem que deve haver um processo seletivo público, objetivo e impessoal, de modo que a 
contratação obedeça aos princípios constitucionais da impessoalidade e moralidade. 
 
Os serviços sociais autônomos não precisam realizar concurso público 
para contratar seu pessoal. Os serviços sociais autônomos precisam 
realizar concurso público para contratar seu pessoal? NÃO. Os serviços 
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sociais autônomos, por possuírem natureza jurídica de direito privado e não 
integrarem a Administração Pública, mesmo que desempenhem atividade 
de interesse público em cooperação com o ente estatal, NÃO estão sujeitos 
à observância da regra de concurso público (art. 37, II, da CF/88) para 
contratação de seu pessoal. Obs.: vale ressaltar, no entanto, que o fato de 
as entidades do Sistema “S” não estarem submetidas aos ditames 
constitucionais do art. 37 não as exime de manterem um padrão de 
objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com seu pessoal. STF. 
Plenário. RE 789874/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 17/9/2014 
(repercussão geral) (Info 759). 
5.6 Patrimônio 
 
Bens privados. 
 
No entanto, os bens privados adquiridos com recursos públicos sofrerão influxos do regime 
de direito público. Ex.: Em determinadas hipóteses, podem ser considerados impenhoráveis, em 
razão da necessidade de continuidade das atividades sociais. Ou, ainda, após o término da parceria, 
os bens devem ser transferidos ao patrimônio de outra entidade similar ou ao patrimônio do 
Estado, sob a alegação de necessidade de continuidade das atividades sociais. 
 
5.7 Licitação 
 
 Licitação entre o Estado e as entidades do 3º setor: Embora haja divergência, a doutrina 
majoritária entende que não há necessidade de licitação. Isso porque os contratos de 
gestão e termos de parceria firmados entre o 3º Setor e a Administração possuem natureza 
jurídica de convênio (que busca o interesse comum entre os partícipes), e não de contrato 
administrativo que exige licitação. 
 
 Licitação entre o 3º setor e a contratação com terceiros utilizado dinheiro público: Há 
forte divergência doutrinária sobre o tema. Veja: 
 
 
1ªC (José dos Santos): Exige a licitação, tendo em vista que a hipótese se subsome 
à expressão “demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder 
Público”, constante do art. 1º, p.ú, da Lei 8666 c.c. art. 1º, II, da Lei 14133/21. 
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2ª C (Diogo Moreira): Não exige licitação, pois não é possível ampliar, mediante lei 
ordinária, o rol de destinatários da licitação previsto no art. 37, XXI, da CF/88. 
Haveria, no caso, uma inconstitucionalidade por vício formal. 
3ª C (Rafael Oliveira e TCU): Não exige licitação, mas é necessário um 
procedimento simplificado e objetivo para as contratações realizadas com dinheiro 
público, de modo a atender aos princípios constitucionais, sobretudo o da 
impessoalidade. Ressalta-se que essa foi a posição adotada pelas leis da OS (art. 
17) e OSCIP (art. 14): 
 
Lei 9637/98. Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo 
de noventa dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento 
próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de 
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos 
provenientes do Poder Público. 
 
Lei 9790/99. Art. 14. A organização parceira fará publicar, no prazo máximo 
de trinta dias, contado da assinatura do Termo de Parceria, regulamento 
próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de 
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos 
provenientes do Poder Público, observados os princípios estabelecidos no 
inciso I do art. 4o desta Lei. 
 
5.8 Responsabilidade civil das entidades do 3º setor 
 
Trata-se de tema com grande divergência doutrinária, de modo que é importante atentar-se 
às 3 posições para eventual prova discursiva: 
 
1ª C (Cristiana Fortini): Haverá responsabilidade objetiva das entidades do 3º setor, pois as 
atividades sociais por elas desenvolvidas podem ser qualificadas como serviços públicos, 
atraindo a incidência do art. 37, §6º, da CF/88. 
 
2ª C (José dos Santos): Depende da parceria. Em se tratando dos sistemas sociais 
autônomos (Sistema “S”), que desempenham atividades de caráter meramente social e 
podem ser qualificadas como serviços públicos, a responsabilidade será objetiva, na forma 
do art. 37, §6º, da CF/88. Por outro lado, em se tratando de organizações sociais (“OS”) ou 
organizações sociais da sociedade civil de interesse público (“OSCIP”), a responsabilidade 
será subjetiva, pois tais entidades exercem parceria meramente desinteressada. 
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3ª C (Rafael Oliveira e Villela Souto): Trata-se de responsabilidade subjetiva, em razão da 
inexistência de serviço público. Embora tenham relevância social, são atividades privadas 
prestadas em nome próprio, motivo pelo qual devem seguir o regramento da legislação 
civil. E, segundo a lei civil, somente haverá responsabilidade objetiva em casos previstos 
expressamente por lei, ou quando a natureza da atividade desempenhada implicar risco 
para as pessoas, na forma do art. 927 do CC. 
☞ Para essa 3ª corrente, haverá ainda responsabilidade subsidiária do Estado pelos 
danos causados pelo 3º setor no desempenho das atividades que são objeto de 
parceria. 
 
 
Veja a jurisprudência: 
 
É constitucional — e não ofende a diretriz constitucional da participação 
popular no âmbito do Sistema Único de Saúde (CF/1988, art. 198, III) — 
lei estadual que dispõe sobre programa de descentralização da execução 
de serviços públicos não exclusivos para as entidades do terceiro setor, 
desde que esse modelo de gestão seja conduzido de forma pública, 
objetiva e impessoal (CF/1988, art. 37, caput), sem prejuízo da 
fiscalização do Ministério Público e do Tribunal de Contas 
correspondentes quanto à utilização de verbas públicas. STF. ADI 
7.629/MG, relator Ministro Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 
14.02.2025. (Info 1165) 
 
5.9. Espécies 
 
5.9.1. Serviço Social Autônomo 
 
Os serviços sociais autônomos são entidades privadas, instituídas mediante autorização 
legal para desempenhar atividades de fomento, capacitação e assistência a determinadas 
categorias profissionais, sem finalidade lucrativa. 
 
Integram o chamado Sistema “S” (SESI, SENAI, SENAC, SENAR, SEBRAE, entre outros) e se 
caracterizam por atuar no interesse público, mas sem prestar serviço público típico ou exclusivo do 
Estado. 
 
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NÃO atuam na prestação de serviços públicos exclusivos de Estado por meio de delegação 
de atividades, mas executam atividades particulares de cunho social, sem a intenção de auferirem 
qualquer espécie de lucro. A atuação é de fomento e não de prestação de serviço público. 
 
Estas entidades são particulares, criadas por autorização legal para a execução de 
atividades de interesse do Estado, admitindo-se que sejam constituídas sob a forma de associação 
ou fundação ou, ainda, por meio de estruturas não previstas no direito civil e reguladas pela lei 
específica da entidade. 
 
 
 
São, portanto, entes paraestatais, criados para cooperar com o Poder Público na execução 
de atividades de natureza social, educativa e profissionalizante, com autonomia administrativa e 
financeira. 
Essas entidades são mantidas, em grande parte, por contribuições compulsórias previstas 
no art. 240 da Constituição Federal, incidentes sobre a folha de salários das empresas. 
 
Tais contribuições têm natureza tributária, classificando-se como contribuições sociais 
gerais (como as destinadas ao SESC, SENAC, SESI e SENAI) ou como contribuições de 
intervenção no domínio econômico – CIDE (como SEBRAE, APEX-Brasil e ABDI), conforme 
reconhecido pelo STF e pelo STJ (EREsp 1.571.933/SC, Primeira Seção, julgado em 2023). 
 
Essas exações são tradicionalmente chamadas de contribuições parafiscais, porque 
representam a instituição de tributos em favor de entes diversos do Estado, com destinação 
vinculada e administração autônoma. O fenômeno que lhes dá origem é denominado 
parafiscalidade, expressão cunhada pela doutrina para descrever a tributação extraorçamentária, 
isto é, a arrecadação de tributos cuja receita não se integra ao orçamento público geral, mas é 
gerida diretamente pela entidade beneficiária para custeio de suas finalidades institucionais. 
 
Nessa perspectiva clássica, a parafiscalidade envolve três elementos: 
(1) a instituição legal do tributo pelo Estado, que mantém a competência tributária; 
(2) a atribuição da capacidade tributária ativa a uma entidade distinta do Estado, autorizada a 
arrecadar, fiscalizar e gerir os valores arrecadados; e 
(3) a destinação vinculada do produto da arrecadação a finalidades públicas específicas. 
 
Foi sob esse modelo que se estruturaram, originalmente, os serviços sociais autônomos, 
dotados de capacidade tributária ativa para cobrar e fiscalizar as contribuições devidas às suas 
finalidades. Essa capacidade encontra fundamento no art. 7º do Código Tributário Nacional, que 
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permite a atribuição das funções de arrecadar e fiscalizar tributos a pessoas jurídicas de direito 
público diversas daquelas que os instituíram — fenômeno que a doutrina estendeu, por analogia, 
às entidades paraestatais. 
 
Contudo, o cenário mudou com a edição da Lei nº 11.457/2007, que centralizou na Receita 
Federal do Brasil todas as atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e cobrança das 
contribuições destinadas a terceiros, inclusive as do Sistema “S”. 
 
A partir daí, tais entidades deixaram de exercer a capacidade tributária ativa e passaram a 
ser meras destinatárias do produto arrecadado pela União, perdendo a característica funcional 
da parafiscalidade em sentido técnico. 
 
Dessa forma, no sistema atual, a parafiscalidade persiste apenas em sentido material ou 
financeiro: as contribuições mantêm destinação vinculada a entidades privadas de interesse 
público, mas a função de arrecadar e fiscalizar foi absorvida pelo Estado, especialmente pela 
Receita Federal. 
 
Essa distinção foi central na formação da Súmula 666 do STJ (aprovada em 18/04/2024), 
que consolidou a seguinte tese: 
 
“A legitimidade passiva, em demandas que visam à restituição de 
contribuições de terceiros, está vinculada à capacidade tributária ativa; 
assim, nas hipóteses em que as entidades terceiras são meras 
destinatárias das contribuições, não possuem elas legitimidade ad 
causam para figurar no polo passivo, juntamente com a União.” 
 
A súmula resulta de precedentes como o EREsp 1.619.954/SC e o EREsp 1.571.933/SC, em 
que o STJ concluiu que as entidades do Sistema “S”, embora economicamente interessadas no 
resultado da arrecadação, não integram a relação jurídico-tributária e, portanto, não têm 
legitimidade passiva em ações de repetição de indébito. A legitimidade pertence exclusivamente à 
União, que passou a exercer, desde 2007, a arrecadação e fiscalização das contribuições. 
 
Atualmente, a controvérsia quanto à legitimidade ativa dessas entidades para cobrar as 
contribuições que lhes são destinadas está submetida ao Tema 1.275 do STJ, afetado sob o rito 
dos recursos repetitivos. O objetivo é definir se, mesmo após a Lei nº 11.457/2007, entidades 
como o SENAI e o SESI ainda teriam legitimidade para constituir e cobrar contribuições, 
especialmente o adicional previsto no art. 6º do Decreto-Lei nº 4.048/1942. O relator, ministro 
Mauro Campbell Marques, destacou a existência de mais de 300 processos sobre o tema e 
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observou que a questão, antes resolvida em precedentes isolados, será uniformizada pela Primeira 
Seção. 
 
Em síntese, pode-se afirmar que: 
 
– As contribuições parafiscais continuam a existir como tributos destinados a entidades 
privadas de interesse público (Sistema “S”), instituídos por lei e vinculados a finalidades 
específicas. 
– A parafiscalidade, porém, em seu sentido técnico (funcional) — isto é, a delegação da 
capacidade tributária ativa — não subsiste, em regra, após a Lei nº 11.457/2007, que centralizou 
tais funções na União. 
– O que resta é uma parafiscalidade em sentido material, isto é, a tributação 
extraorçamentária, em que o produto da arrecadação é destinado a entes não estatais, mas de 
interesse público. 
 
Tratam-sede entidades privadas e, por isso, NÃO gozam de privilégios administrativos, 
sejam fiscais, processuais ou contratuais. 
 
As ações propostas em face desses entes deverão tramitar na Justiça Estadual (Súm. 516 
STF). 
 
O regime de pessoal se submete à CLT e NÃO dependem de concurso público para 
ingresso em suas atividades. No entanto, os empregados são considerados agentes públicos 
(conceito mais amplo) e se submetem à LIA (Lei 8.429/92). 
 
Por constituírem pessoas jurídicas privadas, NÃO se submetem ao regime de precatório em 
relação ao pagamento de seus débitos oriundos de sentença judicial, conforme decidiu o STF (ADI 
1.923-DF). 
 
Fique atento à jurisprudência sobre o tema: 
 
Súmula 666-STJ: A legitimidade passiva, em demandas que visam à 
restituição de contribuições de terceiros, está vinculada à capacidade 
tributária ativa; assim, nas hipóteses em que as entidades terceiras são 
meras destinatárias das contribuições, não possuem elas legitimidade ad 
causam para figurar no polo passivo, juntamente com a União. 
 
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Serviços sociais autônomos NÃO devem figurar no polo passivo de ação 
proposta pelo contribuinte discutindo a exigibilidade das contribuições 
sociais. As entidades dos serviços sociais autônomos não possuem 
legitimidade passiva nas ações judiciais em que se discute a relação 
jurídico-tributária entre o contribuinte e a União e a repetição de indébito 
das contribuições sociais recolhidas. Os serviços sociais são meros 
destinatários de subvenção econômica e, como pessoas jurídicas de direito 
privado, não participam diretamente da relação jurídico-tributária entre 
contribuinte e ente federado. O direito que tais entidades possuem à receita 
decorrente da subvenção não gera interesse jurídico a ponto de justificar a 
ocorrência de litisconsórcio com a União. O interesse dos serviços sociais 
autônomos nesta lide é reflexo e meramente econômico. STJ. 1ª Seção. 
EREsp 1.619.954-SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 10/04/2019 
(Info 646). 
 
Serviços sociais autônomos gozam de imunidade tributária. Os serviços 
sociais autônomos gozam de imunidade tributária? SIM. O art. 150, VI, “c” 
da CF/88 prevê que as instituições de educação e de assistência social, sem 
fins lucrativos, gozam de imunidade tributária quanto aos impostos, desde 
que atendidos os requisitos previstos na lei. As entidades do chamado 
“Sistema S”, tais como SESI, SENAI, SENAC e SEBRAE, também gozam de 
imunidade porque promovem cursos para a inserção de profissionais no 
mercado de trabalho, sendo consideradas instituições de educação e 
assistência social. Se o SENAC adquire um terreno para a construção de sua 
sede, já havendo inclusive um projeto nesse sentido, deverá incidir a 
imunidade nesse caso considerando que o imóvel será destinado às suas 
finalidades essenciais. STF. 1ª Turma. RE 470520/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, 
julgado em 17/9/2013 (Info 720). 
 
Os serviços sociais autônomos não gozam das prerrogativas processuais 
inerentes à Fazenda Pública. Os serviços sociais autônomos gozam das 
prerrogativas processuais inerentes à Fazenda Pública (ex.: prazo em dobro 
para recorrer)? NÃO. As entidades paraestatais não gozam dos privilégios 
processuais concedidos à Fazenda Pública. STF. AI 841548 RG, julgado em 
09/06/2011. 
 
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Competência para julgar as causas envolvendo os serviços sociais 
autônomos. De quem é a competência para julgar as causas envolvendo os 
serviços sociais autônomos? Em regra, a competência é da Justiça Comum 
Estadual. STF. RE 414375/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 
31/10/2006. Súmula 516-STF: O Serviço Social da Indústria (SESI) está 
sujeito a jurisdição da justiça estadual. 
 
5.9.2. Entidades ou Fundações de Apoio 
 
As entidades ou fundações de apoio são instituídas por servidores públicos, em nome 
próprio, sob a forma de fundação, associação ou cooperativa, sempre sem finalidade lucrativa, para 
prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado. 
 
As fundações de apoio são instituídas por particulares com o objetivo de auxiliar a 
Administração Pública, por meio da elaboração de convênios ou contratos, não se confundindo 
com a entidade estatal. 
 
Atuam, em especial, ao lado de hospitais e universidades Públicas, auxiliando no exercício 
da atividade destas entidades, através da realização de programas de pesquisa e extensão. 
 
O vínculo com o poder público decorre da assinatura de convênio, que lhe garante a 
destinação de valores públicos, com dotação orçamentária específica, além da possibilidade de 
cessão de bens públicos e, até mesmo, a cessão de servidores. 
 
Possuem personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio e administração próprios, 
NÃO fazendo parte da Administração Indireta, sendo suas demandas julgadas pela Justiça 
Estadual. 
 
As entidades de apoio, quando tiverem natureza jurídica de fundação, deverão estar 
constituídas sob a forma de fundações de direito privado, sem fins lucrativos, regidas pelo Código 
Civil. 
 
Essas fundações se sujeitam à fiscalização do MP, à legislação trabalhista e ao prévio 
registro e credenciamento no Ministério da Educação, e no Ministério da Ciência e tecnologia, 
renovável no prazo de 05 anos. 
 
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Na execução dos vínculos jurídicos (convênios, contratos, acordos e/ou ajustes), que 
envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações de apoio sujeitam-se às seguintes 
obrigações: 
 
 Observância da legislação de licitações e contratos administrativos; 
 Prestação de contas de recursos aplicados aosórgãos públicos financiadores; 
 Submissão ao controle finalístico e de gestão pelo órgão máximo da Instituição Federal 
de ensino; 
 Fiscalização da execução dos contratos pelo TCU e órgão de controle interno 
competente. 
 
Podem se utilizar de servidores públicos federais, que NÃO possuirão vínculo empregatício 
com a fundação e poderão receber bolsas de ensino, pesquisa e extensão, respeitadas condições e 
limites fixados no regulamento. 
 
 
No concurso da PGE TO (FCC - 2018), o tema foi cobrado da seguinte forma: 
 Após promover a construção de linha de Veículo Leve sobre Trilhos − VLT para 
integração da malha metropolitana de transporte, o Governo do Estado pretende que a 
operação da linha seja gerida de forma descentralizada. Considerando-se a natureza do 
serviço e o fato de que haverá cobrança de tarifa dos usuários, NÃO é solução adequada 
a: 
 
A) outorga do serviço a entidade especializada da Administração Indireta. 
B) celebração de contrato de gestão com organização social. 
C) constituição de parceria público-privada. 
D) outorga do serviço a consórcio público, constituído para esse fim específico. 
E) delegação mediante concessão de serviço público. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra B. 
Justificativa: Do enunciado da questão, é inequívoco que a atividade em análise — 
transporte público de passageiros por meio de veículo leve sobre trilhos (VLT), com 
cobrança de tarifas — configura típica prestação de serviço público com finalidade 
potencialmente lucrativa. 
Diante disso, ao se examinar as alternativas apresentadas pela Banca, revela-se 
manifesta a impossibilidade de descentralizar tal prestação por meio de contrato de 
gestão com organização social, haja vista a vedação expressa contida no art. 1º da Lei nº 
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9.637/1998, que disciplina a qualificação de entidades como organizações sociais. 
 
5.9.3. Organizações Sociais (OS): 
 
São entidades privadas, sem fins lucrativos, qualificadas na forma da Lei 9.637/98, que 
celebram contrato de gestão com o Estado para o cumprimento de metas de desempenho e 
recebimento de benefícios públicos, através da prestação de serviços públicos NÃO exclusivos de 
estado, como ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do 
meio ambiente etc. 
 
É importante lembrar que tais entidades NÃO integram a estrutura da administração, de 
modo que sua criação independe de lei. No entanto, por executarem atividades de interesse social, 
sem escopo de lucro, e receberem auxílio do ente estatal de diversas formas, sujeitam-se a 
algumas restrições impostas à Fazenda Pública. 
 
5.9.3.1 Qualificação como ‘OS’ 
 
A qualificação de entidade privada como OS é temporária, somente sendo vigente 
enquanto durar o vínculo firmado. Trata-se, ainda, de ato discricionário, e depende de 2 requisitos: 
 
(1) Comprovação do registro do seu ato constitutivo; 
(2) Aprovação da qualificação pelas autoridades competentes: i) Ministro de Estado da 
Administração Federal e Reforma do Estado e ii) titular do órgão supervisor da área de 
atividade correspondente. 
 
Art. 2º São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas 
no artigo anterior habilitem-se à qualificação como organização social: 
I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: 
a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação; 
b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus 
excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; 
c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior 
e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos 
termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições 
normativas e de controle básicas previstas nesta Lei; 
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d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de 
representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória 
capacidade profissional e idoneidade moral; 
e) composição e atribuições da diretoria; 
f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos 
relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão; 
g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do 
estatuto; 
h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em 
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou 
falecimento de associado ou membro da entidade; 
i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das 
doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros 
decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao 
patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da 
mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do 
Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por 
estes alocados; 
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua 
qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão 
supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto 
social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do 
Estado. 
 
 A desqualificação pode ocorrer quando houver o descumprimento das disposições 
previstas no contrato de gestão, devendo ser precedida de processo administrativo em que se 
assegure a ampla defesa. Segundo a lei, a desqualificação enseja a reversão automática dos bens 
permitidos e dos valores entregues à OS. 
 
Art. 16. O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade 
como organização social, quando constatado o descumprimento das 
disposições contidas no contrato de gestão. 
§ 1º A desqualificação será precedida de processo administrativo, 
assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da 
organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos 
decorrentes de sua ação ou omissão. 
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§ 2o A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos 
valores entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras 
sanções cabíveis. 
 
5.9.3.2 Contrato de gestão 
 
O vínculo da OS com o Poder Público ocorre pelo contrato de gestão, instrumento firmado 
que visa ao fomento e à execução de atividades relacionadas ao estudo, pesquisa, 
desenvolvimento tecnológico, cultura, meio ambiente e saúde. 
 
Requisitos para a validade do contrato de gestão: 
 
(1) Discriminar atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da 
organização social; 
(2) Especificar programas de trabalho, metas, prazos de execução e critérios objetivos de 
avaliação de desempenho; 
(3) Estipular limites e critérios para despesas com remuneração e vantagens de qualquer 
natureza; 
(4) Observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
economicidade. 
 
Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o 
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como 
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para 
fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º. 
 
Art. 6º O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou 
entidade supervisora e a organização social, discriminará as atribuições, 
responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização 
social. 
Parágrafo único. O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação 
pelo Conselho de Administração da entidade, ao Ministro de Estado ou 
autoridade supervisora da área correspondente à atividade fomentada. 
 
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Art. 7º Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
economicidade e, também, os seguintes preceitos: 
I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização 
social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos 
de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de 
avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de 
qualidade e produtividade; 
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e 
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e 
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções. 
Parágrafo único. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da 
área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos 
contratos de gestão de que sejam signatários. 
 
5.9.3.3 Remuneração e fiscalização 
 
Durante a execução do contrato de gestão, a OS receberá sua contraprestação em função 
do atingimento da meta de desempenho fixada, e NÃO das atividades realizadas. 
 
Para os servidores estatais cedidos, o pagamento de sua remuneração será feito pelos 
cofres públicos e NÃO será incorporado aos vencimentos de origem do servidor cedido qualquer 
vantagem pecuniária que vier a ser paga pela organização social, com recursos provenientes do 
contrato de gestão. 
 
Ante os benefícios concedidos, estas entidades se submetem a controle, efetivado pelo 
Ministério supervisor daquela atividade executada, e pelo TCU, com submissão à Lei de 
Improbidade Administrativa (NÃO há fiscalização por agência reguladora). 
 
Os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão devem ser analisados, 
periodicamente, por comissão de avaliação, indicada por autoridade supervisora. Além disso, as OS 
devem ter um Conselho de Administração, nos moldes da Lei, com participação obrigatória de 
representantes do povo e do poder público, nos percentuais estipulados em lei. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - Constitucionalidade da Lei 9.637/98 
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Organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, 
prestadoras de atividades de interesse público e que, por terem preenchido determinados 
requisitos previstos na Lei 9.637/98, recebem a qualificação de “organização social”. A pessoa 
jurídica, depois de obter esse título de “organização social”, poderá celebrar com o Poder Público 
um instrumento chamado de “contrato de gestão” por meio do qual receberá incentivos públicos 
para continuar realizando suas atividades. Foi ajuizada uma ADI contra diversos dispositivos da 
Lei 9.637/98 e também contra o art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93, que prevê a dispensa de licitação 
nas contratações de organizações sociais. 
 
O Plenário do STF não declarou os dispositivos inconstitucionais, mas deu interpretação 
conforme a Constituição para deixar explícitas as seguintes conclusões: 
 
a) o procedimento de qualificação das organizações sociais deve ser conduzido de forma 
pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF, 
e de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o disposto no art. 20 da Lei 
9.637/98; 
b) a celebração do contrato de gestão deve ser conduzida de forma pública, objetiva e 
impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF; 
c) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei 8.666/1993, art. 24, XXIV) e 
outorga de permissão de uso de bem público (Lei 9.637/1998, art. 12, § 3º) são válidas, 
mas devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos 
princípios do “caput” do art. 37 da CF 
d) a seleção de pessoal pelas organizações sociais deve ser conduzida de forma pública, 
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF, e nos 
termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e 
e) qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de 
Contas da União, da aplicação de verbas públicas deve ser afastada. STF. Plenário. ADI 
1923/DF, rel. orig. Min. Ayres Britto, red. p/ o acórdão Min. Luiz Fux, julgado em 15 e 
16/4/2015 (Info 781). 
 
5.9.4. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
 
Primeiramente, perceba que a OSCIP não é uma pessoa jurídica criada pela Administração, 
mas sim uma qualificação especial concedida pelo Estado às entidades privadas sem fins 
lucrativos, em funcionamento há pelo menos 3 anos, e criadas para a prestação de serviços 
públicos não exclusivos do Estado, a exemplo de: 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
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 Promoção de assistência social; 
 Cultura; 
 Defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; 
 Educação; 
 Saúde; 
 Segurança alimentar e nutricional; 
 Defesa, preservação e conservação do meio ambiente; 
 Desenvolvimento sustentável etc. 
 
Art. 1º Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos 
que tenham sido constituídas e se encontrem em funcionamento regular há, 
no mínimo, 3 (três) anos, desde que os respectivos objetivos sociais e 
normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos por esta 
Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) 
§ 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa 
jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou 
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais 
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, 
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício 
de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do 
respectivo objeto social. 
 
5.9.4.1 Qualificação como OSCIP 
 
Ao contrário da qualificação em “OS”, que é um ato discricionário, a qualificação em OSCIP é 
um ato vinculado do Ministério da Justiça. Assim, em regra, se preenchidos os requisitos previstos 
em lei, deve-se conceder a qualificação. 
 
O art. 2º da Lei traz algumas hipóteses em que a entidade NÃO poderá receber a qualificação 
de OSCIP, ainda que preencha todos os requisitos. 
 
Art. 1º, §2º. A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado 
ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei. 
 
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Art. 2º. NÃO são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às 
atividades descritas no art. 3º desta Lei: 
I - as sociedades comerciais; 
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria 
profissional; 
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, 
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; 
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou 
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; 
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e 
assemelhados; 
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas 
mantenedoras; 
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas 
mantenedoras; 
IX - as organizações sociais; 
X - as cooperativas; 
XI - as fundações públicas; 
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado 
criadas por órgão público ou por fundações públicas; 
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação 
com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição 
Federal. 
 
Parágrafo único. Não constituem impedimento à qualificação como 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público as operações 
destinadas a microcrédito realizadas com instituições financeiras na forma 
de recebimento de repasses, venda de operações realizadas ou atuação 
como mandatárias. (Incluído pela Lei nº 13.999, de 2020) 
 
Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o 
princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação 
das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma 
das seguintes finalidades: 
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I - promoção da assistência social; 
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar 
de participação das organizações de que trata esta Lei; 
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de 
participação das organizações de que trata esta Lei; 
V - promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
VII - promoção do voluntariado; 
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à 
pobreza; 
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de 
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; 
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e 
assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da 
democracia e de outros valores universais; 
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, 
produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e 
científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. 
XIII - estudos e pesquisas para o desenvolvimento, a disponibilização e a 
implementação de tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, por 
qualquer meio de transporte. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 
2014) (Vigência) 
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele 
previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, 
planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos, 
humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários 
de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor 
público que atuem em áreas afins. 
 
5.9.4.2 Termo de parceria 
 
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O vínculo firmado entre a OSCIP e o Poder Público ocorre mediante a celebração de termo 
de parceria, que, além de estabelecer metas de desempenho, discriminará direitos, 
responsabilidades e obrigações das partes signatárias. 
 
O termo de parceria permite a destinação de valores públicos às instituições privadas, 
mediante dotação orçamentária, com liberação destes recursos em conta bancária específica. Ou 
seja: após a celebração do termo de parceria, as entidades estarão aptas a receber recursos 
orçamentários do Estado. 
 
O termo de parceria deve conter as seguintes cláusulas: 
 
 Objeto; 
 Definição de metas; 
 Critérios objetivos de avaliação de desempenho; 
 Previsão de receitas e despesas; 
 As obrigações da OSCIP; 
 Obrigatoriedade de publicação na imprensa oficial do Município, Estado ou União, de 
extrato de termo de parceria e de demonstrativo de execução física e financeira. 
 
Art. 9º Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento 
passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas 
como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à 
formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a 
execução das atividades de interesse público previstas no art. 3o desta Lei. 
 
Art. 10. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder 
Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
discriminará direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias. 
§ 1o A celebração do Termo de Parceria será precedida de consulta aos 
Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação 
existentes, nos respectivos níveis de governo. 
§ 2o São cláusulas essenciais do Termo de Parceria: 
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho 
proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os 
respectivos prazos de execução ou cronograma; 
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III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de 
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; 
IV - a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu 
cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas 
pela organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de 
pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de 
Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; 
V - a que estabelece as obrigações da Sociedade Civil de Interesse Público, 
entre as quais a de apresentar ao Poder Público, ao término de cada 
exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, 
contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados 
alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas 
efetivamente realizados, independente das previsões mencionadas no 
inciso IV; 
VI - a de publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da 
União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro 
e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do 
Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, 
conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, 
contendo os dados principais da documentação obrigatória do inciso V, sob 
pena de não liberação dos recursos previstos no Termo de Parceria. 
 
Para a celebração de termo de parceria, NÃO há a necessidade de realizar licitação, ante o 
vínculo de convênio. No entanto, caso haja mais de um interessado na celebração do termo de 
parceria, e todos cumpram os requisitos legais, a Administração deverá realizar procedimento 
simplificado que justifique a escolha de uma entidade em detrimento de outra. 
 
5.9.4.3 Fiscalização 
 
As entidades se sujeitam ao controle financeiro e orçamentário exercido pelo Tribunal de 
Contas, além do acompanhamento e fiscalização do termo de parceria por órgão do Poder Público. 
 
As OSCIP devem constituir Conselho Fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência 
para opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil e sobre as operações 
patrimoniais realizadas. 
 
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Organização da Administração Pública 
 
 
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Servidores Públicos podem participar da composição do conselho de uma OSCIP, sendo 
vedada a percepção de remuneração ou subsídio a qualquer título. 
 
 
ATENÇÃO 
 A lei exige que a OSCIP tenha um CONSELHO FISCAL, mas NÃO existe um conselho 
de administração; 
 A lei exige que a OS tenha um CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO, mas NÃO exige 
que tenha um conselho fiscal. 
 
Vamos esquematizar as principais diferenças entre OS e OSCIP? 
 
 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS OSCIP 
Entidades Entidades privadas sem 
fins lucrativos. 
Entidades privadas sem 
fins lucrativos em regular 
funcionamento há pelo 
menos 3 anos. 
Qualificação Discricionária Vinculada 
Competência para a 
qualificação 
Ministério ou Órgão 
regulador responsável 
pela área de atuação da 
entidade 
Ministério da Justiça 
Órgão de deliberação 
superior da entidade 
Presença obrigatória do 
representante do Poder 
Público 
Presença facultativa de 
servidor público na 
composição do Conselho 
da entidade 
Vínculo Jurídico (parceria) Contrato de gestão Termo de parceria 
 
5.9.5. Organizações da Sociedade Civil - OSC (Lei 13.019/14) 
 
A Lei 13.019/14 foi um novo marco regulatório para as parcerias formalizadas entre a 
Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil, que são entidades privadas sem fins 
lucrativos e que desempenham atividades socialmente relevantes. 
 
Nesse sentido, a Lei busca regular, em âmbito nacional, o regime jurídico das parcerias 
voluntárias, envolvendo ou não a transferência de recursos financeiros, firmados entre a 
Administração e as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos. 
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OBSERVAÇÃO 
Para a doutrina majoritária, trata-se de norma NACIONAL (e não federal), que estabelece normas 
gerais aplicadas a todos os entes federativos (e não apenas à União). 
 
Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para as parcerias entre a 
administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de 
mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e 
recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente 
estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, 
em termos de fomento ou em acordos de cooperação. (Redação dada pela 
Lei nº 13.204, de 2015) 
 
5.9.5.1 Aplicabilidade e inaplicabilidade da Lei: 
 
Aplica-se às parcerias entre Administração direta e indireta e organizações da sociedade civil. 
 
Mas quem seria, aqui, a Administração Pública? Na teoria, Administração Pública engloba a 
Administração direta (entes federativos e seus órgãos) e a Administração indireta (autarquias, 
estatais e fundações). 
 
No entanto, tenha cuidado: o art. 2º da Lei 13.019/14 oferece uma série de conceitos para 
fins de interpretação e aplicação da própria norma e, segundo o legislador, tal lei NÃO SE APLICA 
às empresas estatais: a) exploradoras de atividades econômicas e; b) prestadoras de serviço 
público, mas não dependentes do orçamento público. 
 
II - administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e 
respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias, 
alcançadas pelo disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal 
; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
A sociedade civil, por sua vez, é composta por: 
 
 Entidades (privadas) sem fins lucrativos; 
 Sociedades cooperativas; 
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 Organizações religiosas. 
 
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se: 
 
I - ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL: (Redação dada pela Lei nº 
13.204, de 2015) 
 
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus 
sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou 
terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou 
líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou 
parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas 
atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo 
objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo 
patrimonial ou fundo de reserva; 
 
Entenda: o excesso de arrecadação é superávit e a lei diz que ele tem que 
ser reinvestido na própria atividade da entidade. 
 
b) as sociedades cooperativas previstas na Lei nº 9.867, de 10 de 
novembro de 1999 ; as integradas por pessoas em situação de risco ou 
vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de 
combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para 
fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de 
agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para 
execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho 
social. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos 
de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins 
exclusivamente religiosos; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
Entenda: não se trata de fomentar a atividade religiosa, e sim a atividade 
social desenvolvida por entidade religiosa. 
 
O art. 3º prevê as hipóteses em que a lei NÃO será aplicada. 
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Organização da Administração Pública 
 
 
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Art. 3º NÃO se aplicam as exigências desta Lei: 
I - às transferências de recursos homologadas pelo Congresso Nacional ou 
autorizadas pelo Senado Federal naquilo em que as disposições específicas 
dos tratados, acordos e convenções internacionais conflitarem com esta Lei; 
II - (revogado); 
III - aos contratos de gestão celebrados com organizações sociais, desde 
que cumpridos os requisitos previstos na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 
1998; (aplica-se a lei específica). 
IV - aos convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e 
sem fins lucrativos nos termos do §1º do art. 199 da Constituição Federal; 
(Lei 13.018/14) 
V - aos termos de compromisso cultural referidos no §1º do art. 9º da Lei no 
13.018, de 22 de julho de 2014; 
VI - aos termos de parceria celebrados com organizações da sociedade civil 
de interesse público, desde que cumpridos os requisitos previstos na Lei no 
9.790, de 23 de março de 1999; (essa previsão não constava da redação 
original, mas, por razoabilidade, foi incluída, pois não fazia sentido se 
aplicar a Lei 13.019/14 à OSCIP e não se aplicar à OS). 
VII - às transferências referidas no art. 2º da Lei no 10.845, de 5 de março 
de 2004, e nos arts. 5º e 22 da Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009; 
VIII - (VETADO); 
IX - aos pagamentos realizados a título de anuidades, contribuições ou 
taxas associativas em favor de organismos internacionais ou entidades que 
sejam obrigatoriamente constituídas por: 
a) membros de Poder ou do Ministério Público; 
b) dirigentes de órgão ou de entidade da administração pública; 
c) pessoas jurídicas de direito público interno; 
d) pessoas jurídicas integrantes da administração pública; 
X - às parcerias entre a administração pública e os serviços sociais 
autônomos. 
 
Assim, em resumo, as parcerias que são reguladas por legislação específicas continuam 
sendo reguladas pela legislação específica. Hoje, temos um microssistema dentro do 3º setor, com 
normas que tratam de diversas parcerias. Ex. legislação que trata de parcerias com OS, com 
OSCIP, com o Sistema S (serviço social autônomo). Assim, a Lei 13.019/14 não é aplicável às 
parcerias que possuem lei específica. 
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AN⦁ Art. 1º 
⦁ Art. 2º, inc. I, II, VII, VIII e VIII-A 
⦁ Art. 3º 
⦁ Art. 16 a 21 
⦁ Art. 30, 31 e 35-A 
⦁ Art. 39, 40 e 42, XX 
⦁ Art. 69 e 73 
⦁ Art. 84-B 
 
Lei 13.848/2019 (lei das agências reguladoras) 
⦁ Art. 3º e 5º 
⦁ Art. 10, 14 e 15 
⦁ Art. 34 e 35 
 
SÚMULAS RELACIONADAS AO TEMA 
Súmula 644 (STF): Ao titular do cargo de procurador de autarquia não se exige a apresentação 
de instrumento de mandato para representá-la em juízo. 
 
Súmula 556 (STF): É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte 
sociedade de economia mista. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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Súmula 517 (STF): As sociedades de economia mista só têm foro na justiça federal, quando a 
União intervém como assistente ou opoente. 
 
Súmula 501 (STF): Compete à Justiça ordinária estadual o processo e o julgamento, em ambas 
as instâncias, das causas de acidente do trabalho, ainda que promovidas contra a União, suas 
autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista. 
 
Súmula 8 (STF): Diretor de sociedade de economia mista pode ser destituído no curso do 
mandato. 
Súmula 525 (STJ): A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais. 
 
Súmula 150 (STJ): Compete à justiça federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que 
justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas. 
 
Súmula 66 (STJ): Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por 
Conselho de Fiscalização Profissional. 
 
Súmula 42 (STJ): Compete à justiça comum estadual processar e julgar as causas cíveis em 
que é parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento. 
 
QUAL DEVE SER O FOCO? 
 
1. Teoria do órgão. 
2. Descentralização x Desconcentração 
3. Autarquia. Natureza jurídica 
4. Empresa pública x sociedade de economia mista. Diferenças 
5. Entidades do Terceiro Setor 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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1. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
1.1. Princípios inerentes à organização administrativa (art. 6º, DL 200/67) 
 
Planejamento compreende a elaboração e atualização de planos de governo, bem como 
previsão de gastos em orçamento 
Coordenação vinculada diretamente à hierarquia, visa a garantir uma maior eficiência na 
execução das atividades públicas 
Descentralizaçã
o Administrativa 
consiste na transferência da prestação de serviços do ente federativo para 
outras pessoas jurídicas especializadas na execução dessas atividades 
Delegação de 
competência 
extensão de uma competência administrativa entre agentes públicos, dentro 
de uma mesma estrutura hierárquica de forma expressa e transitória 
Controle Exercido em todos os níveis e órgãos do governo 
 
2. DESCONCENTRAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO 
 
É importante relembrar que Administração Pública é uma expressão plurissignificativa. 
Possui dois sentidos: 
 
Subjetivo/ Formal/ Orgânico Objetivo/ Material/ Funcional 
conjunto de órgãos e entidades que integram a 
estrutura do Estado e tem como função 
satisfazer o interesse público, a vontade 
política governamental. Nesse sentido, deve 
ser grafada com letras maiúsculas, pois se 
refere aos sujeitos. 
é o conjunto de atividades que esses órgãos e 
entidades desempenham. Ex.: fomentar 
iniciativa privada, prestar serviço público, 
exercer poder de polícia 
 
Assim, o exercício das atividades administrativas pode se dar tanto de forma centralizada 
quanto de forma descentralizada. 
 
2.1. Desconcentração 
 
Na desconcentração, o que o Estado faz é distribuir, dentro da sua estrutura, as atividades 
estatais. Há uma especialização de funções dentro da mesma pessoa jurídica. Haverá a criação 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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dos órgãos públicos/órgãos estatais, sem que haja a criação de uma nova pessoa jurídica, pois 
se trata de mera divisão interna. 
 
Cada órgão tem sua atribuição específica, para garantir eficiência. Ex.: Ministério da Saúde, 
Secretaria Estadual de Segurança Pública (não são pessoas jurídicas, mas sim órgãos criados a 
partir de um procedimento de desconcentração). Portanto, tenha em mente que a desconcentração 
dá origem aos órgãos públicos. 
 
Características da Desconcentração: 
 
 Consiste na distribuição de competência dentro da mesma pessoa jurídica (criam 
centros de competência em seu interior); 
 A desconcentração administrativa pode ocorrer tanto na Administração Direta quanto 
na Administração Indireta (uma autarquia pode desconcentrar parte de sua atribuição 
através de criação de órgãos); 
 A desconcentração decorre do poder hierárquico (relação de subordinação). 
 Teoria Da Institucionalização (Marçal Justen): os órgãos públicos, embora NÃO 
contem com personalidade jurídica, podem adquirir “vida” própria. Ex.: Exército 
brasileiro. 
 
2.2. Descentralização 
 
De início, é importante diferenciar que existem dois tipos de descentralização: a política e a 
administrativa. A política tem relevo para o estudo do Direito Constitucional, envolvendo a divisão 
de competências entre os entes da Federação; a administrativa tem importância para o Direito 
Administrativo, sendo este o nosso objeto de estudo no momento1. 
 
Descentralização política Descentralização Administrativa 
Feita pela CF, ao dividir a competência entre os 
entes federativos; 
Feita aos entes da administração indireta 
(descentralização por outorga) e a particulares 
(descentralização por delegação). 
 
Na descentralização, o Estado vai transferir a execução da atividade para outra pessoa, 
seja física ou jurídica, integrante ou não da Administração. 
 
1 Ao longo do texto, quando utilizarmos somente o termo “descentralização” estamos nos limitando a falar 
da descentralizaçãoIE
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5.9.5.2 Formas de seleção das organizações: 
 
A Lei 13.019/14 estabelece, como regra geral, o procedimento de chamamento público. 
Assim, quando a Administração Pública for celebrar parceria com uma OSC, ela deve fazer um 
procedimento objetivo com regras impessoais para a escolha da entidade privada que vai se 
beneficiar da parceria. Note que não há necessidade de licitação, mas sim de um procedimento 
administrativo com regras simplificadas que garantam uma escolha impessoal da entidade privada. 
 
Além do chamamento público, a lei também menciona o Procedimento de Manifestação de 
Interesse Social (PMIS), cuja definição está prevista pelo art. 18: 
 
Art. 18. É instituído o Procedimento de Manifestação de Interesse Social 
como instrumento por meio do qual as organizações da sociedade civil, 
movimentos sociais e cidadãos poderão apresentar propostas ao poder 
público para que este avalie a possibilidade de realização de um 
chamamento público objetivando a celebração de parceria. 
 
O chamamento público busca selecionar, de forma objetiva e impessoal, a entidade que 
firmará termo de fomento ou termo de colaboração com o Poder Público. 
 
 
ATENÇÃO 
Só há necessidade de chamamento público quando o vínculo com o Estado for celebrado 
mediante termo de fomento ou termo de colaboração. Isso porque, como no acordo de 
cooperação NÃO há transferência de recursos públicos, não há necessidade de realizar o 
chamamento público. 
 
O PMIS, por sua vez, visa selecionar um projeto para eventual chamamento público futuro. 
Ou seja: após o procedimento de manifestação de interesse social (PMIS), o projeto poderá ser 
selecionado e, caso efetivamente seja, deve o Estado realizar o chamamento público. Fala-se em 
“poderá”, pois a apresentação do projeto pela entidade NÃO vincula o Estado, que está livre para 
realizar ou não o chamamento público. 
 
Em outras palavras: o PMIS NÃO visa selecionar a entidade que irá firmar a parceria, mas 
sim avaliar os projetos apresentados pelas entidades interessadas. Tanto é que: 
 
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(i) O PMIS é facultativo, não vincula o Estado e nem dispensa a necessidade de realizar 
o futuro chamamento público. Na realidade, o PMIS precede o chamamento público. 
Após o PMIS, o Estado poderá realizar ou não o chamamento público, sem direito à 
indenização caso não o faça. 
(ii) A entidade que apresentou o projeto eventualmente selecionado no PMIS ou que dele 
participou não está impedida de participar do chamamento público. 
 
Art. 21. A realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social 
não implicará necessariamente na execução do chamamento público, que 
acontecerá de acordo com os interesses da administração. 
§ 1º A realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social não 
dispensa a convocação por meio de chamamento público para a celebração 
de parceria. 
§ 2º A proposição ou a participação no Procedimento de Manifestação de 
Interesse Social não impede a organização da sociedade civil de participar 
no eventual chamamento público subsequente. 
§ 3º É vedado condicionar a realização de chamamento público ou a 
celebração de parceria à prévia realização de Procedimento de 
Manifestação de Interesse Social. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
No chamamento público da Lei 13.019/14, primeiro, o poder público seleciona a proposta 
mais vantajosa da entidade privada sem fins lucrativos. Depois, o poder público avalia o que 
chamamos de requisitos de habilitação, isto é, se a entidade cumpre os requisitos legais para ser 
beneficiada com o termo de fomento ou termo de colaboração. Além desse julgamento antes da 
habilitação, a Lei 13.019/14 estabelece outros critérios submetidos à avaliação (que não são os 
tradicionais da Lei 8666/93 e da Lei 14133/21). Ex. grau de adequação da proposta aos objetivos 
específicos objeto da parceria e, quando for o caso, ao valor de referência constante do 
chamamento público. 
 
1. Julgamento/seleção da proposta mais vantajosa através de critérios de julgamentos 
próprios/específicos; 
2. Análise do preenchimento dos requisitos de habilitação. 
 
As regras do chamamento público aparecem a partir do art. 23 da Lei 13.019/14. 
 
Art. 23. A administração pública deverá adotar procedimentos claros, 
objetivos e simplificados que orientem os interessados e facilitem o acesso 
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direto aos seus órgãos e instâncias decisórias, independentemente da 
modalidade de parceria prevista nesta Lei. 
Parágrafo único. Sempre que possível, a administração pública estabelecerá 
critérios a serem seguidos, especialmente quanto às seguintes 
características: 
I - objetos; 
II - metas; 
III - (revogado); 
IV - custos; 
V - (revogado); 
VI - indicadores, quantitativos ou qualitativos, de avaliação de resultados. 
 
Art. 24. Exceto nas hipóteses previstas nesta Lei, a celebração de termo de 
colaboração ou de fomento será precedida de chamamento público 
voltado a selecionar organizações da sociedade civil que tornem mais eficaz 
a execução do objeto. (ATENÇÃO! Essa é a regra geral, mas a lei 
consagra casos de dispensa de chamamento público e casos de 
inexigibilidade de chamamento público). 
§1º O edital do chamamento público especificará, no mínimo: 
I - a programação orçamentária que autoriza e viabiliza a celebração da 
parceria; 
II - (revogado); 
III - o objeto da parceria; 
IV - as datas, os prazos, as condições, o local e a forma de apresentação das 
propostas; 
V - as datas e os critérios de seleção e julgamento das propostas, inclusive 
no que se refere à metodologia de pontuação e ao peso atribuído a cada um 
dos critérios estabelecidos, se for o caso; (OBS: São dois critérios: 
adequação da proposta ao projeto do poder público e a questão do valor 
da referência). 
VI - o valor previsto para a realização do objeto; 
VII - (revogado); (OBS. Exigia-se 03 anos de existência da entidade, mas 
isso foi revogado em 2015). 
VIII - as condições para interposição de recurso administrativo; 
IX - a minuta do instrumento por meio do qual será celebrada a parceria; 
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X - de acordo com as características do objeto da parceria, medidas de 
acessibilidade para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e 
idosos. 
 
Art. 27. O grau de adequação da proposta aos objetivos específicos do 
programa ou da ação em que se insere o objeto da parceria e, quando for o 
caso, ao valor de referência (OBS. Evita-se falar em “preço”, pois este dá a 
ideia de custos mais lucros e aqui não há lucros) constante do 
chamamento constitui critério obrigatório de julgamento. 
§1º As propostas serão julgadas por uma comissão de seleção previamente 
designada, nos termos desta Lei, ou constituída pelo respectivo conselho 
gestor, se o projeto for financiado com recursos de fundos específicos. 
§2º Será impedida de participar da comissão de seleção pessoa que, nos 
últimos cinco anos, tenha mantido relação jurídica com, ao menos, uma das 
entidades participantes do chamamento público. (OBS. Visa garantir maior 
lisura no procedimento). 
§5º Será obrigatoriamente justificada a seleção de proposta que não for a 
mais adequada ao valor de referência constante do chamamento público. 
(OBS. Quando se optar por uma entidade privada que tenha valor “mais 
alto” que a outra, mas que apresenta uma adequação melhor, isso tem 
que ser justificado). 
§6º A homologação não gera direito para a organização da sociedade civil à 
celebração da parceria. 
 
Art. 28. Somente depois de encerrada a etapa competitiva e ordenadas as 
propostas, a administração pública procederá à verificação dos documentos 
que comprovem o atendimento pela organização da sociedade civil 
selecionada dos requisitos previstos nos arts. 33 e 34 (OBS. Esses artigos 
estabelecem exigências mínimas para que uma entidade privada possa 
ser beneficiada com a parceria com a AP. Então, o julgamento antecede o 
que seria a “fase de habilitação” – está entre aspas porque a lei não usa 
essa expressão). 
 
5.9.5.3 Exceção ao chamamento público: parcerias diretas 
 
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A Lei 13.019/14 vai trazer a regra do chamamento público, mas também traz casos de 
dispensa e inexigibilidade do chamamento público. As hipóteses são mais restritas, mas elas têm 
inspiração em hipóteses previstas na Lei 8.666/93 e agora na Lei 14.133/21. 
 
Dispensa de chamamento público (art. 30) 
 Hipóteses relacionadas à necessidade proeminente/guerra/calamidade; 
 Trata-se de rol TAXATIVO; 
 A atuação da Administração pública é discricionária (ou seja: pode dispensar o 
chamamento público ou não). 
 
Art. 30. A administração pública poderá DISPENSAR A REALIZAÇÃO DO 
CHAMAMENTO PÚBLICO: 
I - no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de 
paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de até 
cento e oitenta dias; (OBS. Nesses 180 dias, poderá a AP fazer parcerias 
sem chamamento público). 
II - nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem 
pública ou ameaça à paz social; 
III - quando se tratar da realização de programa de proteção a pessoas 
ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança; 
IV - (VETADO). 
V - (VETADO); 
VI - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, 
saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da 
sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva 
política. 
 
☞ Para o professor Rafael Oliveira, o inciso VI seria, na realidade, uma 
hipótese de inexigibilidade, pois o credenciamento sempre foi tratado 
como hipótese anômala/atípica de inexigibilidade de licitação com 
fundamento no art. 25, caput, da Lei 8.666/93 (atual art. 74 da Lei 
14.133/21). 
 
 Inexigibilidade de chamamento público (art. 31) 
 Hipóteses de impossibilidade de competição; 
 Trata-se de rol EXEMPLIFICATIVO; 
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 A atuação da Administração Pública é vinculada. Ainda que queira realizar o 
chamamento público, não poderá fazê-lo. 
 
Art. 31. Será considerado INEXIGÍVEL O CHAMAMENTO PÚBLICO na 
hipótese de inviabilidade de competição entre as organizações da sociedade 
civil, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas 
somente puderem ser atingidas por uma entidade específica, 
especialmente quando: 
I - o objeto da parceria constituir incumbência prevista em acordo, ato ou 
compromisso internacional, no qual sejam indicadas as instituições que 
utilizarão os recursos; 
II - a parceria decorrer de transferência para organização da sociedade civil 
que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a 
entidade beneficiária, inclusive quando se tratar da subvenção prevista no 
inciso I do §3º do art. 12 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, 
observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio 
de 2000. 
 
 Requisitos para as parcerias diretas 
 
O art. 32 da Lei 13.019/14 estabelece algumas exigências para a formalização das parcerias 
diretas (tanto para a dispensa quanto para a inexigibilidade). 
 
Art. 32. Nas hipóteses dos arts. 30 e 31 desta Lei, a ausência de realização 
de chamamento público será justificada pelo administrador público. 
§1º Sob pena de nulidade do ato de formalização de parceria prevista nesta 
Lei, o extrato da justificativa previsto no caput deverá ser publicado, na 
mesma data em que for efetivado, no sítio oficial da administração pública 
na internet e, eventualmente, a critério do administrador público, também 
no meio oficial de publicidade da administração pública. (OBS. Curiosidade: 
há obrigatoriedade de publicização via internet e facultatividade via diário 
oficial). 
§2º Admite-se a impugnação à justificativa, apresentada no prazo de cinco 
dias a contar de sua publicação, cujo teor deve ser analisado pelo 
administrador público responsável em até cinco dias da data do respectivo 
protocolo. (OBS. A lei instaura uma espécie de procedimento de 
impugnação ao procedimento de dispensa ou inexigibilidade; depois desse 
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prazo, há preclusão na via administrativa e a parceria será formalizada 
diretamente com o interessado. Claro que pode haver impugnação judicial 
quanto à validade da parceria seja por ação popular, ACP etc.). 
§3º Havendo fundamento na impugnação [acolhida a argumentação 
apresentada na impugnação), será revogado o ato que declarou a dispensa 
ou considerou inexigível o chamamento público, e será imediatamente 
iniciado o procedimento para a realização do chamamento público, 
conforme o caso. 
§4º A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público, bem como o 
disposto no art. 29, não afastam a aplicação dos demais dispositivos desta 
Lei. 
 
Depois de realizado o chamamento público, o poder público vai selecionar a entidade privada 
interessada que apresentou a melhor proposta e com ela vai celebrar o vínculo jurídico (a parceria). 
A Lei 13.019/14 traz 03 parcerias distintas: termo de colaboração, termo de fomento e acordo de 
colaboração. O art. 2º da Lei 13.019/14 define cada um desses instrumentos. 
 
5.9.5.4 Instrumentos públicos de parceria: 
 
 Termo de colaboração - Instrumento de parceria para consecução de finalidades públicas 
propostas pela administração. Envolve transferência de recursos. 
 Termo de fomento - Instrumento de parceria para consecução de finalidades públicas 
propostas pela sociedade civil. Envolve transferência de recursos. 
 Acordo de cooperação – Instrumento de parceria que NÃO envolve a transferência de 
recursos. 
 
VII - TERMO DE COLABORAÇÃO: instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco propostas pela administração pública que 
envolvam a transferência de recursos financeiros; (Redação dada pela Lei nº 
13.204, de 2015) 
 
VIII - TERMO DE FOMENTO: instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
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interesse público e recíproco propostas pelas organizações da sociedade 
civil, que envolvam a transferência de recursos financeiros; (Redação dada 
pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
VIII-A - ACORDO DE COOPERAÇÃO: instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos 
financeiros; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
Veja ainda o que dispõem os artigos 16 e 17: 
 
Art. 16. O termo de colaboração deve ser adotado pela administração 
pública para consecução de planos de trabalho de sua iniciativa, para 
celebração de parcerias com organizações da sociedade civil que envolvam 
a transferência de recursos financeiros. (Redação dada pela Lei nº 13.204, 
de 2015) 
Parágrafo único. Os conselhos de políticas públicas poderão apresentar 
propostas à administração pública para celebração de termo de 
colaboração com organizações da sociedade civil. 
 
Art. 17. O termo de fomento deve ser adotado pela administração pública 
para consecução de planos de trabalho propostos por organizações da 
sociedade civil que envolvam a transferência de recursos 
financeiros. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
Por fim, segundo a lei, os instrumentos só passam a produzir efeitos jurídicos após a 
publicação em meio oficial de publicidade (diário oficial). 
 
Art. 38. O termo de fomento, o termo de colaboração e o acordo de 
cooperação somente produzirão efeitos jurídicos após a publicação dos 
respectivos extratos no meio oficial de publicidade da administração 
pública. (tem que ser publicizado no DO). 
 
 
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5.9.5.5 Parcerias “ficha limpa”. 
 
Rafael Oliveira apelida as hipóteses do art. 39 de “parcerias ficha limpa” porque há várias 
vedações fortemente influenciadas pela Lei da Ficha Limpa. 
 
Art. 39. Ficará impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria 
prevista nesta Lei a organização da sociedade civil que: 
I - não esteja regularmente constituída ou, se estrangeira, não esteja 
autorizada a funcionar no território nacional; 
II - esteja omissa no dever de prestar contas de parceria anteriormente 
celebrada; 
III - tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou 
dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera 
governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de 
fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou 
companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, 
até o segundo grau; (OBS. Veda-se o nepotismo disfarçado/indireto). 
IV - tenha tido as contas rejeitadas pela administração pública nos últimos 
cinco anos, exceto se: 
a) for sanada a irregularidade que motivou a rejeição e quitados os débitos 
eventualmente imputados; 
b) for reconsiderada ou revista a decisão pela rejeição; 
c) a apreciação das contas estiver pendente de decisão sobre recurso com 
efeito suspensivo; 
V - tenha sido punida com uma das seguintes sanções, pelo período que 
durar a penalidade: 
 
Três Parcerias 
(Instrumentos Jurídicos) 
 
TERMO DE 
COLABORAÇÃO 
Parceria para a consecução de planos 
de trabalho de iniciativa da AP e 
envolve recursos financeiros 
 TERMO DE FOMENTO 
Parcerias para a consecução de planos de 
trabalho propostos por organizações da 
sociedade civil que envolvam a transferência 
de recursos financeiros. 
 
ACORDO DE 
COOPERAÇÃO 
Não envolve a transferência de 
recursos financeiros 
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a) suspensão de participação em licitação e impedimento de contratar com 
a administração; 
b) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração 
pública; 
c) a prevista no inciso II do art. 73 desta Lei; 
d) a prevista no inciso III do art. 73 desta Lei; 
VI - tenha tido contas de parceria julgadas irregulares ou rejeitadas por 
Tribunal ou Conselho de Contas de qualquer esfera da Federação, em 
decisão irrecorrível, nos últimos 8 (oito) anos; 
VII - tenha entre seus dirigentes pessoa: 
a) cujas contas relativas a parcerias tenham sido julgadas irregulares ou 
rejeitadas por Tribunal ou Conselho de Contas de qualquer esfera da 
Federação, em decisão irrecorrível, nos últimos 8 (oito) anos; 
b) julgada responsável por falta grave e inabilitada para o exercício de 
cargo em comissão ou função de confiança, enquanto durar a inabilitação; 
c) considerada responsável por ato de improbidade, enquanto durarem os 
prazos estabelecidos nos incisos I, II e III do art. 12 da Lei no 8.429, de 2 de 
junho de 1992. 
 
5.9.5.6 Contratações 
 
A doutrina majoritária sempre defendeu que a entidade privada do 3º setor não precisa 
fazer uma licitação formal, bastando um processo objetivo com regras impessoais, garantindo a 
observância dos princípios constitucionais. 
 
Portanto, as contratações de bens e serviços realizadas pelas entidades da sociedade com 
recursos públicos devem observar procedimento que atenda aos princípios da Administração 
Pública. 
 
A seleção da equipe de trabalho deve ser precedida de processo seletivo, com regras 
transparentes, impessoais e objetivas para a seleção dos empregados. A remuneração NÃO gera 
vínculo com a Administração. 
 
5.9.5.7 Prestação de contas e accountability 
 
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Foi publicada a Lei nº 14.309/2022 para permitir a realização de reuniões e deliberações 
virtuais pelas organizações da sociedade civil. Vejamos: 
 
Art. 4º-A. Todas as reuniões, deliberações e votações das organizações da 
sociedade civil poderão ser feitas virtualmente, e o sistema de deliberação 
remota deverá garantir os direitos de voz e de voto a quem os teria em 
reunião ou assembleia presencial. 
 
5.9.5.8 Responsabilidade e sanções 
 
A OSC possui responsabilidade exclusiva pelos encargos trabalhistas, previdenciários, 
fiscais e comerciais relativos ao funcionamento da instituição e ao adimplemento do termo de 
colaboração ou de fomento, inexistindo responsabilidade solidária ou subsidiária da Administração 
na hipótese de inadimplemento. 
 
Ou seja: aqui, a lei estabelece que o Estado NÃO terá qualquer responsabilidade pela parceria, 
seja solidária, seja subsidiária. 
 
CRÍTICA DA DOUTRINA: Essa ausência de responsabilidade parece ser inconstitucional porque se 
o Estado formaliza uma parceria, ele não pode renunciar a suas obrigações. E ele tem a obrigação 
de fiscalizar a parceria. Então, se o Estado é omisso, é razoável se falar em responsabilidade (seja 
subsidiária, como é a regra, seja solidária, como se opera nos encargos previdenciários). 
 
Para uma prova de concurso, deve-se observar a letra da lei: o Estado não tem qualquer 
responsabilidade. 
 
Art. 42. As parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de 
colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o 
caso, que terá como cláusulas essenciais: 
XX - a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo 
pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais 
relacionados à execução do objeto previsto no termo de colaboração ou de 
fomento, não implicando responsabilidade solidária ou subsidiária da 
administração pública a inadimplência da organização da sociedade civil 
em relação ao referido pagamento, os ônus incidentes sobre o objeto da 
parceria ou os danos decorrentes de restrição à sua execução. 
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Em relação às sanções, a lei comina 3 espécies: advertência, suspensão temporária de 
participação/impedimento e inidoneidade. ATENÇÃO! NÃO há a cominação de multa. 
 
Art. 73. Pela execução da parceria em desacordo com o plano de trabalho e 
com as normas desta Lei e da legislação específica, a administração pública 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar à organização da sociedade civil 
as seguintes sanções: 
I - advertência; 
II - suspensão temporária da participação em chamamento público e 
impedimento de celebrar parceria ou contrato com órgãos e entidades da 
esfera de governo da administração pública sancionadora, por prazo não 
superior a dois anos; 
III - declaração de inidoneidade para participar de chamamento público ou 
celebrar parceria ou contrato com órgãos e entidades de todas as esferas 
de governo, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou 
até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que 
aplicou a penalidade, que será concedida sempre que a organização da 
sociedade civil ressarcir a administração pública pelos prejuízos resultantes 
e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso II. 
 
Perceba que a lei diferenciou o âmbito de aplicação da suspensão e da idoneidade: 
 
 No que toca à suspensão - a lei fala em “AP sancionadora”. Ex. Estado aplicou 
suspensão à OSC, logo, ela não poderia participar nesse Estado do chamamento 
público e parcerias. Contudo, em outros Estados poderia participar. 
 No que toca à inidoneidade – a sanção valeria em todas as esferas de governo. Uma 
entidade declarada inidônea por um Estado não poderia ser participante de 
chamamento e parcerias não apenas com o Estado que sancionou, mas também com 
nenhum outro ente federativo. Assim, é mais grave que a suspensão. 
Para prova de concurso público, vale a letra da lei! 
 
Veja os enunciados aprovados na I Jornada de Direito Administrativo CJF/STJ sobre o 
tema: 
 
Enunciado 5 - O conceito de dirigentes de organização da sociedade civil 
estabelecido no artigo 2º, inciso IV, da Lei Federal n. 13.019/2014 
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contempla profissionais com a atuação efetiva na gestão executiva da 
entidade, por meio do exercício de funções de administração, gestão, 
controle e representação da pessoa jurídica, e, por isso, não se estende aos 
membros de órgãos colegiados não executivos, independentemente da 
nomenclatura adotada pelo estatuto social. 
 
Enunciado 9 - Em respeito ao princípio da autonomia federativa (art. 18 da 
CF), a vedação ao acúmulo dos títulos de OSCIP e OS prevista no art. 2º, 
inc. IX, c/c art. 18, §§ 1º e 2º, da Lei n. 9.790/1999 apenas se refere à esfera 
federal, não abrangendo a qualificação como OS nos Estados, no Distrito 
Federal e nos Municípios. 
 
6. ASSOCIAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO DE MUNICÍPIOS (Lei nº 14.341/2022) 
 
A Lei nº 14.341, de 2022, publicada em 19/05/2022, impõe regras ao funcionamento das 
associações de municípios. A norma permite que as entidades representem seus associados 
perante a Justiça e outros organismos em assuntos de interesse comum. A lei especifica que as 
associações poderão atuar para a realização de objetivos de interesse comum de caráter político-
representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social (art. 1º). 
 
Passamos agora ao estudo de pontos específicos sobre essa inovação legislativa. 
 
6.1. Requisitos para constituição 
 
Os Municípios poderão organizar-se para fins não econômicos em associação, observados 
os seguintes requisitos: 
 
I - constituição da entidade como pessoa jurídica de direito privado, na 
forma da lei civil; 
II - atuação na defesa de interesses gerais dos Municípios; 
III - obrigatoriedade de o representante legal da associação ser ou ter 
sido chefe do Poder Executivo de qualquer ente da Federação associado, 
sem direito a remuneração pelas funções que exercer na entidade; 
IV - obrigatoriedade de publicação de relatórios financeiros anuais e dos 
valores de contribuições pagas pelos Municípios em sítio eletrônico 
facilmente acessível por qualquer pessoa; 
V - disponibilização de todas as receitas e despesas da associação, 
inclusive da folha de pagamento de pessoal, bem como de termos de 
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cooperação, contratos, convênios e quaisquer ajustes com entidades 
públicas ou privadas, associações nacionais e organismos internacionais, 
firmados no desenvolvimento de suas finalidades institucionais, em sítio 
eletrônico da internet facilmente acessível por qualquer pessoa. 
 
Para a realização de suas finalidades, as Associações de Representação de Municípios 
poderão: 
I - estabelecer suas estruturas orgânicas internas; 
II - promover o intercâmbio de informações sobre temas de interesse local; 
III - desenvolver projetos relacionados a questões de competência 
municipal, como os relacionados à educação, ao esporte e à cultura; 
IV - manifestar-se em processos legislativos em que se discutam temas de 
interesse dos Municípios filiados; 
V - postular em juízo, em ações individuais ou coletivas, na defesa de 
interesse dos Municípios filiados, na qualidade de parte, terceiro 
interessado ou amicus curiae, quando receberem autorização individual 
expressa e específica do chefe do Poder Executivo; 
VI - atuar na defesa dos interesses gerais dos Municípios filiados perante 
os Poderes Executivos da União, dos Estados e do Distrito Federal; 
VII - apoiar a defesa dos interesses comuns dos Municípios filiados em 
processos administrativos que tramitem perante os Tribunais de Contas 
e órgãos do Ministério Público; 
VIII - representar os Municípios filiados perante instâncias privadas; 
IX - constituir programas de assessoramento e assistência para os 
Municípios filiados, quando relativos a assuntos de interesse comum; 
X - organizar e participar de reuniões, congressos, seminários e eventos; 
XI - divulgar publicações e documentos em matéria de sua competência; 
XII - conveniar-se com entidades de caráter internacional, nacional, regional 
ou local que atuem em assuntos de interesse comum; 
XIII - exercer outras funções que contribuam com a execução de seus fins. 
 
6.2. Vedações 
 
São vedados às Associações de Representação de Municípios: 
 
I - a gestão associada de serviços públicos de interesse comum, assim 
como a realização de atividades e serviços públicos próprios dos seus 
associados; 
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II - a atuação político-partidária e religiosa; 
III - o pagamento de qualquer remuneração aos seus dirigentes, salvo o 
pagamento de verbas de natureza indenizatória estritamente 
relacionadas ao desempenho das atividades associativas. 
 
6.3. Previsões Obrigatórias No Estatuto 
 
O estatuto das Associações de Representação de Municípios conterá, sob pena de 
nulidade: 
I - as exigências estabelecidas no art. 2º da Lei nº 14.341/2022; 
II - a denominação, o prazo de duração e a sede da associação; 
III - a indicação das finalidades e atribuições da associação; 
IV - os requisitos para filiação e exclusão dos Municípios associados; 
V - a possibilidade de desfiliação dos Municípios a qualquer tempo, sem 
aplicação de penalidades; 
VI - os direitos e deveres dos Municípios associados; 
VII - os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar a 
associação a representar os entes da Federação associados perante 
outras esferas de governo, e a promover, judicial e extrajudicialmente, os 
interesses dos Municípios associados; 
VIII - o modo de constituição e de funcionamento dos órgãos deliberativos, 
inclusive a previsão de que a Assembleia Geral é a instância máxima da 
associação; 
IX - as normas de convocação e funcionamento da Assembleia Geral, 
inclusive para elaboração, aprovação e modificação dos estatutos, e para a 
dissolução da associação; 
X - a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal da 
associação; 
XI - as fontes de recursos para sua manutenção; 
XII - a forma de gestão administrativa; 
XIII - a forma de prestação de contas anual à Assembleia Geral, sem 
prejuízo do disposto nos incisos IV e V do caput do art. 2º da Lei nº 
14.341/2022. 
 
6.4. Obediência Aos Princípios Da Administração Pública, Contratação De Pessoal E 
Impedimentos De Contratação 
 
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As Associações de Representação de Municípios realizarão seleção de pessoal e 
contratação de bens e serviços com base em procedimentos simplificados previstos em 
regulamento próprio, observado o seguinte: 
 
I - respeito aos princípios da legalidade, da igualdade, da 
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da 
eficiência; 
II - contratação de pessoal sob o regime da Consolidação das Leis do 
Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 
1943; 
III - vedação à contratação, como empregado, fornecedor de bens ou 
prestador de serviços mediante contrato, de quem exerça ou tenha 
exercido nos últimos 6 (seis) meses o cargo de chefe do Poder Executivo, 
de Secretário Municipal ou de membro do Poder Legislativo, bem como 
de seus cônjuges ou parentes até o terceiro grau. Estende-se a 
sociedades empresárias de que sejam sócios as pessoas nele referidas. 
 
6.5. Contribuição Financeira: 
 
As Associações de Representação de Municípios serão mantidas por contribuição 
financeira dos próprios associados, observados os créditos orçamentários específicos, além de 
outros recursos previstos em estatuto. O pagamento das contribuições e os repasses de 
valores às associações, a qualquer título, deverão estar previstos na lei orçamentária anual do 
Município filiado. 
 
 
6.6. Prestação De Contas 
 
As associações prestarão contas anuais à Assembleia Geral, na forma prevista em 
estatuto, sem prejuízo da publicação de seus relatórios financeiros e dos valores de contribuições 
pagas pelos Municípios em sítio eletrônico facilmente acessível por qualquer pessoa. 
 
6.7. Filiação Ou Desfiliação De Municípios 
 
A filiação ou a desfiliação do Município das associações ocorrerá por ato discricionário 
do chefe do Poder Executivo, independentemente de autorização em lei específica. 
 
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O termo de filiação deverá indicar o valor da contribuição vigente e a forma de pagamento e 
produzirá efeitos a partir da sua publicação na imprensa oficial do Município. 
 
O Município poderá pedir sua desfiliação da associação a qualquer momento, mediante 
comunicação escrita do chefe do Poder Executivo, a qual produzirá efeitos imediatos. 
 
Os Municípios poderão filiar-se a mais de uma associação. 
 
6.8. Exclusão De Municípios Da Associação 
 
Poderá ser excluído da associação, após prévia suspensão de 1 (um) ano, o Município 
que estiver inadimplente com as contribuições financeiras. 
 
A exclusão de associados, em qualquer caso, somente é admissível se houver justa 
causa, assim reconhecida em procedimento que assegure direito de defesa e de recurso, nos 
termos previstos no estatuto. 
 
6.9. Direito À Informação 
 
As Associações de Representação de Municípios deverão assegurar o direito 
fundamental à informação sobre suas atividades, nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de 
novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação). 
 
 
 
 
6.10. Associações Compulsoriamente Dissolvidas Ou Atividades Suspensas 
 
As Associações de Representação de Municípios somente poderão ser 
compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-
se, no primeiro caso, o trânsito em julgado. 
 
6.11. Prerrogativas Da Fazenda Pública 
 
Quando constituídas como pessoa jurídica de direito privado, as Associações de 
Representação de Municípios não gozarão das prerrogativas de direito material e de direito 
processual asseguradas aos Municípios. 
 
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Referências bibliográficas: 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo. 
Rafael Carvalho Rezende Oliveira. Curso de Direito Administrativo 
 
 
TAREFAS PARA O ESTUDO ATIVO 
 
01. Quais são os princípios inerentes à organização administrativa? 
 
 
 
 
 
 
02. Diferencie: 
 
Desconcentração Descentralização 
 
 
 
 
 
 
 
 
03. Cite e explique as espécies de descentralização. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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04. Sobre os órgãos públicos, responda: 
 
- Conceito 
 
 
 
 
 
 
- Principais características 
 
 
 
 
 
 
- Explique a “teoria do órgão” 
 
 
 
 
 
 
 
- Explique como acontece a sua criação e extinção. 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 106 
 
 
Quanto à atuação funcional 
 
Quanto à estrutura 
 
Quanto às funções 
 
Quanto ao âmbito de 
atuação 
 
 
05. Como as associações de representação de municípios são mantidas financeiramente? 
 
 
 
 
 
 
06. Quais as características da Administração Indireta? 
 
 
 
 
 
 
 
07. Sobre as autarquias, responda: 
 
- Conceito- Principais características 
 
 
98306
98306
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 107 
 
 
 
 
 
 
- Espécies 
 
 
 
 
 
 
- Diferencie: 
 
ATOS REGULATÓRIOS ATOS REGULAMENTARES 
 
 
 
 
 
 
 
 
- O que é a deslegalização? 
 
 
 
 
 
 
- O que são agências executivas? 
 
 
 
 
 
 
- O que são associações públicas? 
98306
98306
D
AN
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 108 
 
 
 
 
 
 
 
 
08. Sobre as fundações públicas, responda: 
 
- Conceito 
 
 
 
 
 
 
- Principais características 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
09. Diferencie: 
 
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
98306
98306
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 109 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10. O que são golden shares? 
 
 
 
 
 
 
11. Sobre as entidades do terceiro setor, responda: 
 
- Conceito 
 
 
 
 
 
 
 
 
- Espécies 
 
 
 
 
 
 
- Foro processual 
 
 
 
 
98306
98306
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D
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0 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 110 
 
 
 
 
- Controle 
 
 
 
 
 
 
- Regime de pessoal 
 
 
 
 
 
 
- Patrimônio 
 
 
 
 
 
 
 
 
12. Dê as principais características das entidades do terceiro setor: 
 
SERVIÇO SOCIAL 
AUTÔNOMO 
 
 
 
 
 
 
ENTIDADES DE 
APOIO 
 
 
 
 
98306
98306
D
AN
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 111 
 
 
 
ORGANIZAÇÕES 
SOCIAIS 
 
 
 
 
 
ORGANIZAÇÃO DA 
SOCIEDADE CIVIL DE 
INTERESSE PÚBLICO 
 
 
 
 
 
 
13. Diferencie: 
 
TERMO DE FOMENTO TERMO DE COLABORAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14. Sobre os requisitos para a celebração de termo de acordo e termo de fomento: 
 
- Cite quais devem ser apresentados pelas organizações da sociedade civil: 
 
 
 
 
 
 
- Cite quais devem ser cumpridos pela Administração Pública: 
 
98306
98306
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
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98306
98306
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Realce
danux
Realce
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
Organização da Administração Pública 
 
 
 11 
 
 
 
O Estado pode criar a pessoa jurídica para transferir a atividade (administração indireta) ou 
pode realizar um contrato de concessão (com pessoa jurídica já existente) ou permissão de serviço 
público (com pessoa jurídica ou pessoa física). Em outras palavras: Enquanto a desconcentração 
ocorre dentro de apenas uma pessoa jurídica, na descentralização, há mais de uma pessoa 
envolvida. 
 
Características da Descentralização: 
 
 Deslocamento para uma nova pessoa (física ou jurídica); 
 Transferência para pessoa da Administração indireta ou particulares; 
 NÃO existe hierarquia, mas há controle e fiscalização (relação de vinculação, mas 
NÃO de subordinação). 
 
 
ATENÇÃO 
Em que consiste o controle finalístico? 
 
Também conhecido como vinculação/tutela administrativa/ supervisão ministerial, é o controle 
pela administração direta à pessoa política a qual é vinculada a Administração indireta. 
 
OBS.: A centralização consiste na execução das tarefas administrativas pelo próprio 
Estado, por meio de órgãos internos integrantes da administração direta. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
É dispensável a autorização legislativa para a alienação de controle acionário de empresas 
subsidiárias (1). No julgamento da ADI 5624 MC-Ref/DF, prevaleceu o entendimento de que a 
lei que autoriza a criação da empresa estatal matriz é suficiente para viabilizar a criação de 
empresas controladas e subsidiárias, não havendo se falar em necessidade de autorização 
legal específica para essa finalidade. Assim, se é compatível com a CF a possibilidade de 
criação de subsidiárias quando houver previsão na lei que cria a respectiva empresa estatal, por 
paralelismo, não há como obstar, por suposta falta de autorização legislativa, a alienação de 
ações da empresa subsidiária, ainda que tal medida envolva a perda do controle acionário do 
Estado. Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, conheceu em parte da 
arguição de descumprimento de preceito fundamental e, na parte conhecida, julgou 
improcedente o pedido formulado contra o Edital de Leilão 1/2020 da Companhia Energética de 
Brasília (CEB), que se destina a alienação de cem por cento do controle acionário da CEB-
98306
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Distribuição S.A. 
(1) Precedentes: ADI 5624 MC-Ref/DF, relator Min. Ricardo Lewandowski (DJe de 28.11.2019); 
Rcl 42.576/DF, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes (DJe de 25.3.2021). 
ADPF 794/DF, relator Min. Gilmar Mendes, julgamento virtual finalizado em 21.5.2021 (sexta-
feira), às 23:59. 
 
Rafael Oliveira pontua que a descentralização traduz a transferência da atividade 
administrativa para outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não do aparelho estatal. 
 
 
ATENÇÃO 
Centralização desconcentrada x Descentralização Desconcentrada 
 
A centralização é o fenômeno pelo qual o “Estado executa suas tarefas diretamente, ou 
seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura 
funcional”2. Dessa forma, observe que a Centralização ocorre pela execução de tarefas da 
Administração Pública DIRETA. 
 
Diferente, pela descentralização, o Estado executa suas tarefas de forma indireta, isto é, 
delega suas atividades a outras entidades. 
 
Diante dessa diferença, surge a expressão Administração Pública DIRETA, composta 
pelos entes da federação (União, Estado, Distrito Federal e Município) e Administração Pública 
INDIRETA, composta por pessoas administrativas (Autarquia, Fundações, Empresas Públicas e 
Sociedades de Economia Mista). Aquela é a administração centralizada, ao passo que esta é a 
administração descentralizada. 
 
Centralização desconcentrada compreende a atribuição administrativa conferida a uma 
única pessoa jurídica dividida internamente em diversos órgãos públicos, como se faz em relação 
aos ministérios. Por sua vez, a centralização concentrada é a extinção de órgãos por parte da 
Administração Pública Direta. 
 
Veja também que é possível haver a Descentralização Desconcentrada, quando a 
Administração Indireta cria seus órgãos, bem como é possível a Descentralização Concentrada, 
quando a Indireta extingue seus órgãos. 
 
 
2 CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Atlas, 2012, p. 
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Para ficar claro, entenda que o fenômeno da desconcentração ocorre em ambas as 
administrações públicas, desde que haja a criação de órgãos públicos no âmbito de determinada 
pessoa jurídica. 
 
2.2.1. Espécies de descentralização 
 
Outorga descentralização 
por serviços ou 
descentralização 
funcional 
 Transfere execução + titularidade do serviço público a 
outra entidade; 
 Destina-se a pessoas jurídicas de direito público ou 
privado (da Administração Indireta) especializadas; 
 Requer lei específica que cria as entidades. 
Delegação descentralização 
por colaboração 
 Só transfere a execução dos serviços públicos, sendo a 
titularidade mantida com o Estado; 
 Entidades de direito privado da administração indireta e 
particulares; 
 Formalizada por contrato (particulares) ou Lei 
(Administração indireta). 
 
 
 
 
 
 
 
 Descentralização 
 
Por serviços ou 
outorga 
 
Transfere a 
titularidade 
Transfere 
Execução 
 Por meio de lei 
Só a entidades da 
AP 
 
Por colaboração 
ou delegação 
 
Transfere só 
execução 
Por meio de 
Negócio Jurídico 
ou ato unilateral 
 
Ex.: contrato de 
concessão de 
serviços públicos 
 
À particulares (NJ) 
e a própria AP 
(lei). 
 
 
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ATENÇÃO 
DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL OU GEOGRÁFICA 
 
Ocorre com a criação de entidade geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica 
própria de direito público, com capacidade de administração e possibilidade de execução das 
atividades estatais. 
 
 Típica da França e Itália → NÃO admitida no Brasil desde a Proclamação da 
República. 
 Alguns doutrinadores (Maria Sylvia Zanella de Pietro) aplicam para os territórios 
federais. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO SOCIAL (DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO) 
 
Consiste em aliviar do Estado a execução direta ou indireta de atividades de relevância coletiva 
que possam ser convenientemente cometidas por credenciamentos ou reconhecimentos a 
unidades sociais personalizadas. 
 
Em outras palavras: consiste em formalizar parcerias (ou atos de reconhecimento) com entidades 
do 3º Setor, com o intuito de criar condições favoráveis para o alcance de metas socialmente 
adequadas. 
 
Com relação a este ponto, é importante que o estudante conheça as formas de controles 
administrativos: tutela x hierarquia. 
 
TUTELA  NÃO se presume – Depende de Lei 
 Pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, onde uma exerce 
controle sobre a outra (fruto da descentralização); 
 Condicionada pela lei. 
HIERARQUIA  Inerente à organização interna dos entes federativos – NÃO depende de 
previsão legal. 
 Existe no interior de uma mesma pessoa – ideia de desconcentração. 
 Incondicionada, sendo-lhe inerente uma série de poderes 
administrativos. 
 
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No concurso da PGM Mogi das Cruzes – SP (VUNESP – 2024), o tema foi cobrado da 
seguinte forma: 
 
 Acerca da administração indireta, assinale a alternativa correta. 
a) Está sujeita à tutela, por meio do controle da administração direta. 
b) Contempla autarquias, fundações públicas, empresas públicas e órgãos de 
governo. 
c) Predomina a desconcentração frente ao ente governamental a que está 
vinculado. 
d) A responsabilização objetiva de natureza civil se aplica a situações previamente 
previstas em lei. 
e) Compreende órgãos públicos, como os tribunais de contas e judiciários. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra A. 
 
A Administração Direta ou Centralizada é o conjunto de órgãos que integram a pessoa 
federativa com competência para determinado exercício, sendo constituída dos serviços que 
integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e, pelo princípio da 
Simetria, as esferas estaduais, municipais e distritais seguem a mesma estrutura. 
 
Vamos esquematizar? 
 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Transferência da atividade administrativa para 
outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou 
não do aparelho estatal. 
Distribuição interna de atividade dentro de 
uma mesma pessoa jurídica, resultando na 
criação de centros de competências, 
denominados órgãos públicos, dentro de uma 
mesma estrutura hierárquica. 
Há mais de uma pessoa jurídica. Ocorre dentro da mesma pessoa jurídica. 
Não há hierarquia, apenas controle e 
fiscalização. 
Há hierarquia e decorre do Poder Hierárquico. 
Há uma relação de vinculação. Há uma relação de subordinação. 
Pode ser: 
1) Descentralização por outorga, que dá 
origem às entidades da Administração 
Indireta; 
Dá origem aos órgãos públicos. 
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2) Descentralização por colaboração, na qual 
há delegação à pessoa já existente, através de 
concessão ou permissão. 
 
 
No concurso da PGM Ribeirão Preto - SP (VUNESP - 2019), o tema foi cobrado da 
seguinte forma: 
 
 Ao tratar da centralização e descentralização administrativa, desconcentração e 
hierarquia administrativa, é correto afirmar que: 
 
A) ocorre descentralização administrativa quando o Estado desempenha algumas de 
suas atribuições pela sua administração direta. 
B) os órgãos criados pela desconcentração têm personalidade jurídica própria. 
C) a desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa 
jurídica. 
D) na desconcentração administrativa, os entes têm capacidade para gerir os seus 
próprios negócios, mas com subordinação a leis postas pelo ente central. 
E) descentralização é a subdivisão da estrutura da administração em órgãos internos, a 
fim de prestar serviços públicos específicos de forma mais efetiva. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra C. 
 
 
No concurso da PGM Boa Vista - RR (CEBRASPE - 2019), o tema foi cobrado da 
seguinte forma: 
 
 A respeito de improbidade administrativa, processo administrativo e organização 
administrativa, julgue o item seguinte. 
 
I- A criação de empresa pública é um exemplo de descentralização de poder realizado 
por meio de atos de direito privado, ainda que a instituição da empresa pública dependa 
de autorização legislativa. 
 
O item foi considerado correto. 
 
 
 
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3. ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
Órgãos públicos são centros de atribuições que resultam da desconcentração administrativa. 
Sua criação se justifica pela necessidade de especializar as funções, com o intuito de tornar a 
atuação estatal maiseficiente (princípio da eficiência). 
 
A principal característica dos órgãos é que ELES NÃO POSSUEM PERSONALIDADE 
JURÍDICA PRÓPRIA. 
 
Características: 
 
 Órgãos são centros especializados de competências. 
Art. 1º, §2º, I, Lei 9.784/99 - Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão 
- a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta. 
 
 Criação e extinção devem ser feitas por meio de lei. 
 Competência do órgão é intransferível e irrenunciável, mas pode ser delegada ou 
avocada. 
 Presentes tanto na Administração direta como na Administração indireta. 
 NÃO possuem patrimônio próprio. 
 NÃO podem ser sujeitos de direitos ou de obrigações (uma vez que não possuem 
personalidade jurídica). Ex.: uma morte ocorrida dentro de escola pública municipal 
será de responsabilidade do Município, pois a escola e a prefeitura são órgãos públicos 
e, portanto, não são sujeitos de obrigações. 
 NÃO celebram contrato, contudo, o órgão realiza licitação, gestão e exercício do 
contrato, ficando a cargo do ente personalizado a celebração do contrato. 
 
EXCEÇÃO: Contrato de gestão/de desempenho. 
Embora os órgãos públicos não possam celebrar contratos por não possuírem personalidade 
jurídica e, consequentemente, capacidade contratual, o art. 37, §8º, da CF/88 admite a celebração 
de “contrato de gestão” ou “contrato de desempenho” entre órgãos públicos e administradores ou 
entes federativos, que tem como objetivo ampliar a autonomia gerencial orçamentária e 
financeira dos órgãos, que deverão, em contrapartida, cumprir determinadas metas de 
desempenho. 
 
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§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que 
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações 
e responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
 
Considerações importantes sobre o contrato de gestão/desempenho: 
 
 Natureza jurídica: embora a doutrina seja pacífica no sentido de que o contrato de 
gestão NÃO tem natureza de contrato administrativo, há divergência quanto à sua 
natureza jurídica: 
 
∘ 1ª Corrente (Rafael Oliveira e Maria Silva Di Pietro) - O contrato de gestão tem 
natureza de convênio administrativo, sendo constitucional sua celebração. Para 
esses autores, o convênio administrativo é sinônimo de ato administrativo complexo. 
∘ 2ª Corrente (Diogo Figueiredo Moreira Neto – minoritário): O contrato de gestão tem 
natureza jurídica de ato administrativo complexo. Para ele, ato administrativo 
complexo não é sinônimo de convênio administrativo. 
 
 Classificação: O contrato de gestão é classificado pela doutrina em: 
∘ Endógeno: Celebrado dentro da Administração Pública direta ou indireta (art. 37, 
§8º, CF). O contrato de gestão será considerado endógeno quando celebrado, por 
exemplo, entre o Estado e a Secretaria de Segurança Pública ou uma Autarquia. 
∘ Exógeno: Celebrado entre a Administração Pública e os particulares em colaboração 
com o Estado (3º Setor) (art. 5º, Lei 9.637/98). 
 
 Inconstitucionalidade: Parte da doutrina afirma que o contrato de gestão é 
inconstitucional, por 2 fundamentos principais: 
 
i. O Direito brasileiro não permite o autocontrato; 
ii. Violação ao princípio da reserva legal, pois, se a criação do órgão se dá por lei, o 
aumento da sua autonomia também deveria ocorrer mediante previsão legal. 
 
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Veja o enunciado aprovado na I Jornada de Direito Administrativo CJF/STJ sobre o contrato 
de desempenho: 
 
Enunciado 11 – O contrato de desempenho previsto na Lei 13.934/2019, 
quando celebrado entre órgãos que mantêm entre si relação hierárquica, 
significa a suspensão da hierarquia administrativa, por autovinculação do 
órgão superior, em relação ao objeto acordado, para substituí-la por uma 
regulação contratual, nos termos do art. 3º da referida Lei. 
 
Além disso, destaca-se a regulamentação pela Lei 13.934/19. 
 
Art. 3º O contrato de desempenho constitui, para o supervisor, forma de 
autovinculação e, para o supervisionado, condição para a fruição das 
flexibilidades ou autonomias especiais. 
 
 
 
ATENÇÃO 
Em regra, os órgãos, por NÃO terem personalidade jurídica, NÃO têm capacidade processual, 
ou seja, não podem figurar em juízo por si próprios, mas sim por meio do ente a que se 
subordinam. 
 
EXCEÇÕES: 
 
1) Previsão legal. Ex.: Órgão público na defesa dos consumidores (art. 82, inc. III, CDC). 
 
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das 
vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. 
Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados 
concorrentemente: 
III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, 
ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à 
defesa dos interesses e direitos protegidos por este código; 
 
2) Órgãos titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual 
para a defesa das prerrogativas, bem como competências para defesa de 
atribuições institucionais. Ex.: Órgãos independentes e autônomos podem figurar em 
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juízo, desde que (i) sejam órgãos de cúpula de hierarquia administrativa; (ii) atuem na 
defesade suas prerrogativas institucionais. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STJ 
Súmula 525-STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
Além disso, o STF já reconheceu a capacidade processual para a Câmara dos Vereadores 
impetrar mandado de segurança, quando caracterizada a inércia do Município, na defesa de suas 
prerrogativas institucionais. 
Legitimidade do Tribunal de Justiça para impetrar mandado de segurança em defesa de sua 
autonomia institucional. 
 
O Tribunal de Justiça, mesmo não possuindo personalidade jurídica própria, detém legitimidade 
autônoma para ajuizar mandado de segurança contra ato do Governador do Estado em defesa 
de sua autonomia institucional. Ex: mandado de segurança contra ato do Governador que está 
atrasando o repasse dos duodécimos devidos ao Poder Judiciário. STF. 1ª Turma. MS 34483-
MC/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 22/11/2016 (Info 848). 
 
3.1. Teorias 
 
Teoria do Mandato: O agente público é mandatário da pessoa jurídica, sendo a relação construída 
em função de um contrato de mandato. 
 
CRÍTICA 
NÃO se admite que um Estado, que NÃO tem vontade própria e nem tem como exteriorizá-la, 
possa assinar um contrato, instrumento que depende da autonomia da vontade. 
 
Teoria da Representação: O agente público seria representante do Estado por força de lei, 
equiparando-se ao tutor ou curador, representando os incapazes. 
 
CRÍTICA 
 A representação pressupõe duas figuras independentes, com suas vontades, o que na 
verdade NÃO acontece, já que a vontade do agente e do Estado NÃO se confundem. 
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 A pessoa jurídica ficaria equiparada a um incapaz por essa teoria, sendo absurda a ideia 
de que o incapaz confere representante de si mesmo. 
 O incapaz NÃO pode ser civilmente responsabilizado, o que NÃO ocorre com o Estado. 
 
Teoria do Órgão (Teoria da imputação volitiva) 
 
Otto Von Gierke – Por essa teoria, a manifestação do órgão público é atribuída à pessoa 
jurídica ao qual ele pertence. Ou seja: quando um agente público, integrante de um órgão público, 
manifesta a sua vontade, na realidade, é a própria pessoa estatal que está agindo. Por esse motivo, 
é possível imputar, ao Estado, os danos causados por seus agentes. 
 
Explica a teoria do funcionário de fato putativo, que é aquele cuja investidura foi irregular ou 
viciada, mas cuja situação tem aparência de legalidade. Para a Teoria, consideram-se válidos os 
atos praticados por um funcionário de fato putativo, em nome da boa-fé dos administrados, 
segurança jurídica e legalidade dos atos, pois o ato é do órgão (e, consequentemente, da pessoa 
jurídica ao qual pertence), não do agente. 
 
 
OBSERVAÇÃO 
Teoria da institucionalização - não obstante não tenham personalidade jurídica própria, 
determinados órgãos, em virtude de sua atuação, podem ganhar vida própria, por conta de sua 
história existencial. Exemplo clássico: exército brasileiro, que exerce função estatal de defesa da 
soberania nacional e que reconhecidamente é titular de bens e pode atuar na vida jurídica 
mediante celebração de contratos e prática de atos administrativos 
 
3.2. Criação e extinção de órgãos públicos 
 
A regra é que os órgãos públicos sejam criados e extintos por lei ordinária. E, em regra, a 
lei será de iniciativa do chefe do Executivo. Essa exigência aparece na CF em alguns momentos: 
 
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer 
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do 
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal 
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos 
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
II – disponham sobre: 
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e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI; 
 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
 
Existem algumas exceções em relação à iniciativa da lei. Vejamos: 
 
1) Para a criação de órgãos no Poder Judiciário, a iniciativa será do presidente do próprio TJ 
(art. 96, II, “c” e “d”). 
Art. 96. Compete privativamente: 
II – ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais 
de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no 
art. 169: 
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores; 
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias; 
 
2) No âmbito do MP, a iniciativa para a criação de órgãos será do chefe da instituição, ou 
seja, PGJ ou PGR (art. 127, §2º). 
 
Art. 127. § 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e 
administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder 
Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, 
provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a 
política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua 
organização e funcionamento. 
 
 
 
OBSERVAÇÃO 
É possível criar órgãos por ato administrativo? R.: Parte da doutrina (Carvalho Filho, Rafael 
Oliveira, Fernando Barbalho) entende que a CF/88 admite, excepcionalmente, no âmbito do 
Senado Federal e Câmara dos Deputados (art. 51, IV, e art. 52, XIII, da CF), que a própria casa 
disponha sobre a sua organização administrativa, como a criação de órgãos. Em outras palavras: 
a criação de órgãos dentro da Câmara dos Deputados e do Senado Federal pode ser feita 
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mediante resolução das respectivas casas, não se exigindo a sanção presidencial, pois não se 
trata de lei. Por simetria, isso pode ser levado para os Estados e Municípios. 
 
 
No concurso da PGM Sorocaba – SP (VUNESP – 2018), o tema foi cobrado da 
seguinte forma: 
 
 A característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação 
volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a qual este 
pertence. Em consequência disso, é correto afirmar que um ato administrativo praticado 
no âmbito de uma: 
 
A) Autarquia pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo 
passivo da demanda. 
B) Secretaria Estadual pode ser questionado judicialmente, figurando a própria 
Secretaria no polo passivo da demanda. 
C) Empresa Pública pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no 
polo passivo da demanda. 
D) Diretoria pode ser questionado judicialmente, figurando a própria Diretoria no polo 
passivo da demanda. 
E) Secretaria Municipal pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade 
no polo passivo da demanda. 
 
A alternativa considerada correta foi a letra E. 
 
3.3. Classificação 
 
Quanto a hierarquia a) Independentes: NÃO estão hierarquicamente subordinados a nenhum 
outro órgão, se sujeitando apenas ao controle dos poderes estruturais do 
Estado. Ex: Presidente da República. – têm origem na CF. Suas 
atribuições são exercidas por agentes políticos. 
 
OBS: O MP E O TCU É UM ÓRGÃO INDEPENDENTE, EMBORA NÃO 
SEJA UM PODER. 
 
b) Autônomos: Órgãos imediatamente subordinados aos órgãos 
independentes. Possuem autonomia administrativa e financeira e são 
órgãos diretivos. Tem orçamento próprio. Ex: Ministério da Fazenda, 
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Secretaria do Estado, AGU. 
c) Superiores: Possuem apenas poder de direção e controle sobre 
assuntos específicos de sua competência, mas NÃO possuem autonomia 
e independência, embora conservem o Poder de decisão. Ex: SRF, 
Polícias, Procuradorias. 
d) Subalternos: Órgão com reduzido poder de decisão, destinado a mera 
execução de atividades administrativas. Ex.: seção de pessoal, zeladoria. 
Quanto à atuação 
funcional 
a) Singular: órgão de único titular. Ex.: Prefeitura, juízo de 1º grau, 
presidência. 
b) Colegiado (ou pluripessoal): manifestação de vontade de um 
colegiado de agentes. Ex.: casas legislativas, STF. 
Quanto à estrutura a) Simples (unitário): Atuam sozinhos (um único centro de competência). 
Ex.: Gabinete. 
b) Composto: Há mais de um órgão atuando em sua estrutura 
(desconcentração). Ex.: Congresso Nacional é formado pela Câmara dos 
Deputados e Senado Federal. 
Quanto às funções a) Ativos: atuam diretamente no exercício da função administrativa. Ex.: 
PRF. 
b) Consultivos: atuam na emissão de pareceres jurídicos. 
c) De controle: atuam na atividade de controle dos demais órgãos e 
agentes. Ex.: TCU. 
Quanto ao âmbito 
de atuação 
a) Central: atribuição em toda a área da pessoa jurídica que integram 
(federal, estadual e municipal). 
b) Local: atribuição para atuação apenas em parte do território. 
 
Resumindo... 
 
 
 
 
 
 
 
 
QUANTO À 
 
 
 
INDEPENDENTES 
NÃO estão hierarquicamente subordinados a 
nenhum outro órgão, se sujeitando apenas ao 
controle dos poderes estruturais do Estado 
(sistema de freios e contrapesos). Têm origem 
na CF e estão no comando dos Poderes. 
 
 
 
AUTÔNOMOS 
Órgãos imediatamente subordinados aos 
órgãos independentes. São órgãos diretivos 
que desempenham funções de coordenação, 
planejamento, supervisão e controle. Possuem 
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Organização da Administração Pública 
 
 
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HIERARQUIA autonomia administrativa e financeira (NÃO 
possuem autonomia política). 
 
 
SUPERIORES 
NÃO possuem autonomia e independência, 
embora conservem o poder de decisão e 
controle sobre assuntos específicos de sua 
competência. 
SUBALTERNOS Órgãos com reduzido poder de decisão, 
destinados à mera execução de atividades 
administrativas. 
QUANTO À 
ATUAÇÃO 
FUNCIONAL/ 
MANIFESTAÇÃO 
DE VONTADE 
SINGULAR Atua pela manifestação de vontade de um 
único agente. 
COLEGIADO (OU 
PLURIPESSOAL) 
 
A tomada de decisão é feita de forma coletiva. 
 
QUANTO À 
ESTRUTURA 
 
SIMPLES OU UNITÁRIO Atuam sozinhos (um único centro de 
competência), sem subdivisões em seu 
interior. 
COMPOSTO Há mais de um órgão atuando em sua 
estrutura (mais de um centro de competência). 
QUANTO ÀS 
FUNÇÕES 
 
ATIVOS Responsáveis pela execução de atividades 
administrativas. 
CONSULTIVOS Exercem função de assessoramento. 
DE CONTROLE Exercem função de fiscalização. 
QUANTO AO 
ÂMBITO DE 
ATUAÇÃO 
 
 
CENTRAL 
Têm atribuição em toda a área da pessoa 
jurídica que integram (federal, estadual e 
municipal) 
LOCAL 
 
Têm atribuição para atuar em determinado 
local. 
 
4. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
Como visto, a Administração Pública Indireta decorre da descentralização de serviços 
(descentralização administrativa). Consiste na instituição, pelo Estado, por meio de lei, de uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado à qual se atribui a titularidade e execução de serviço 
público, conforme art. 4º do DL 200/67. 
 
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4.1. Características comuns 
 
CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 Gozam de personalidade jurídica própria. 
 
 Possuem patrimônio próprio. No momento da sua criação, a entidade responsável transfere 
parte de seu patrimônio ao novo ente, o qual terá liberdade para usá-lo. 
 
 Possuem capacidade de autoadministração (autonomia técnica + administrativa). Cuidado! 
Essa capacidadede autoadministração NÃO significa que elas podem definir regras para se 
organizarem. 
 
 Devem ter finalidade pública. NÃO poderão ter finalidade lucrativa, mas o lucro poderá ser 
uma consequência da atividade. 
 
 
 Sujeitas à supervisão ministerial (e NÃO ao poder hierárquico). Forma de controle que pode 
ocorrer por meio de 3 hipóteses: 
1) Controle Finalístico: deve-se assegurar que as entidades da Administração Indireta 
não estão se desviando dos fins previstos nas leis instituidoras; 
2) Controle Político: a Administração Direta pode nomear e exonerar livremente os 
dirigentes das entidades administrativas. Exceção: dirigentes das agências 
reguladoras; 
3) Controle Financeiro: exercido pelo Poder Legislativo com auxílio do TCU. Para a 
doutrina, além das autarquias e fundações públicas, as estatais também se 
submetem ao controle financeiro, desde que prestem serviço público. 
 
 Necessidade de lei específica para criação das autarquias e autorização para criação dos 
demais entes da administração indireta, neste caso, sendo imprescindível o registro dos atos 
constitutivos no cartório de pessoas jurídicas ou na junta comercial para empresas estatais. 
 
Art. 37, XIX - Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação. 
 
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OBSERVAÇÃO: Criação de subsidiárias também exige lei. 
 
⦁ NÃO precisa ser lei específica. A própria lei que institui a entidade pode autorizar. 
⦁ A lei deve ser minuciosa, trazendo todas as áreas de atuação da entidade de forma 
específica (princípio da especialidade). Já a organização pode ser feita através de ato 
administrativo. 
 
CF, Art. 37, XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a 
criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, 
assim como a participação de qualquer delas em empresa privada; 
 
4.2. Entes da Administração Indireta 
 
4.2.1 Autarquias 
 
a) Conceito: São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração 
Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas, próprias do Estado (ou 
seja: atividades que só podem ser desempenhadas por pessoas jurídicas de direito público). 
Possuem regime muito semelhante ao dos entes da Administração Direta. Ex.: INSS, INCRA, 
conselhos de classe, Universidades Federais, IBAMA, Banco Central, autarquias territoriais, 
agências reguladoras, associações públicas de regime público (lei 11.107/05). 
 
b) Características: 
 
 NÃO possuem autonomia política, mas possuem autonomia financeira e de 
autorregulação. 
 Possuem regime jurídico de Direito Público. 
 São CRIADAS por lei específica (competência do chefe do Poder Executivo), através 
da descentralização por outorga ou descentralização legal. (art. 37, XIX da CF). 
 Possuem personalidade jurídica própria. 
 Possuem patrimônio próprio. 
 Bens autárquicos são bens públicos que, portanto, se sujeitam à impenhorabilidade, à 
imprescritibilidade e à inalienabilidade relativa. 
 Praticam atos administrativos. 
 Precisam fazer licitação quando firmarem contratos administrativos, podendo haver a 
previsão de cláusulas exorbitantes. 
 Sujeitas a controle financeiro do Tribunal de Contas. 
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 Submetem-se ao regime de precatórios, SALVO os conselhos profissionais. 
 Possuem imunidade tributária recíproca em relação aos IMPOSTOS. 
 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é 
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
VI - instituir impostos sobre: 
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; 
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à 
renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas 
decorrentes. 
 
💣 Atenção! A imunidade tributária recíproca das autarquias é chamada de 
condicionada porque se limita aos patrimônios, rendas ou serviços que 
estejam vinculados às suas finalidades essenciais ou sejam delas 
decorrentes. 
 
 Possuem prerrogativas processuais. Ex.: prazo em dobro, reexame necessário. 
 
Súmula 644 STF - Ao titular do cargo de procurador de autarquia não se 
exige a apresentação de instrumento de mandato para representá-la em 
juízo. 
 
c) Responsabilidade Civil: As autarquias possuem responsabilidade civil objetiva, com 
fundamento na Teoria do Risco Administrativo (art. 37, §6º, da CF/88). 
 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Por possuírem personalidade jurídica própria e patrimônio próprio, as autarquias 
respondem diretamente com o seu patrimônio. No entanto, caso não consigam arcar, o Estado 
responde subsidiariamente. Ou seja: há responsabilidade subsidiária do ente criador. 
 
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d) Regime Jurídico: possibilidade de optar pelo regime estatutário ou pelo regime celetista (art. 39, 
CF/88 → fim do regime jurídico único com a EC 19/1998 cuja constitucionalidade foi julgada em 
2024 na ADI 2135). 
 
e) Controle da Administração Indireta: A Administração indireta se submete a um controle 
meramente finalístico, tendo em vista que NÃO HÁ SUBORDINAÇÃO ENTRE OS ENTES DA 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. 
 
Estão sujeitas também ao controle financeiro do Tribunal de Contas. 
4.2.1.1. Espécies 
 
 
Autarquias 
profissionais,