Cooperação Sul-Sul no Haiti

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INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA 
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ENAP 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cooperação técnica Sul-Sul, capacidades estatais e 
desenvolvimento social – o caso do projeto de 
fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti 
 
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO 
 
 
DOUGLAS VALLETTA LUZ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília/DF 
2018
 
 
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DOUGLAS VALLETTA LUZ 
 
 
 
 
 
 
 
 
Cooperação técnica Sul-Sul, capacidades estatais e 
desenvolvimento social – o caso do projeto de 
fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti 
 
Dissertação apresentada ao Mestrado Profissional em 
Políticas Públicas e Desenvolvimento, realizado em 
parceria entre o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
(IPEA) e a Escola Nacional de Administração Pública 
(ENAP), como requisito à obtenção do título de Mestre. 
 
 
 
 
Orientadora: Profa. Dra. Luciana de Barros Jaccoud 
Coorientador: Prof. Dr. Roberto Rocha Coelho Pires 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília/DF 
2018 
 
 
ii 
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA 
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ENAP 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
_______________________________________________________________________ 
 
Luz, Douglas Valletta 
 L979c Cooperação técnica Sul-Sul, capacidades estatais e desenvolvimento 
 social : o caso do projeto de fortalecimento da autoridade sanitária do 
 Haiti / Douglas Valletta Luz. – Brasília : IPEA : ENAP, 2018. 
 121 f. 
 
 Dissertação (mestrado) – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 
 Escola Nacional de Administração Pública, Mestrado Profissional em 
Políticas Públicas e Desenvolvimento, 2018 
 Orientação: Luciana de Barros Jaccoud 
 Coorientação: Roberto Rocha Coelho Pires 
 Inclui Bibliografia. 
 
 1. Desenvolvimento Social. 2. Saúde Pública. 3. Cooperação 
 Técnica. 4. Cooperação Internacional. 5. Brasil. 6. Haiti. I. Jaccoud, 
 Luciana de Barros. II. Pires, Roberto Rocha Coelho. III. Instituto de 
 Pesquisa Econômica Aplicada. IV. Escola Nacional de Administração 
 Pública. V. Título. 
 
 CDD 338.97294 
_______________________________________________________________________ 
 Ficha catalográfica elaborada por Patricia Silva de Oliveira CRB-1/2031 
 
 
 
 
 
iii 
DOUGLAS VALLETTA LUZ 
 
 
 
Cooperação técnica Sul-Sul, capacidades estatais e 
desenvolvimento social – o caso do projeto de 
fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti 
 
Dissertação apresentada ao Mestrado Profissional em 
Políticas Públicas e Desenvolvimento, realizado em 
parceria entre o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
(IPEA) e a Escola Nacional de Administração Pública 
(ENAP), como requisito à obtenção do título de Mestre. 
 
Defendida em 28 de fevereiro de 2018. 
 
 
COMISSÃO JULGADORA 
 
_________________________________________________________________________ 
Prof. Dr. André de Mello e Souza – IPEA 
 
 
_________________________________________________________________________ 
Profa. Dra. Michelle Graciela Morais de Sá e Silva – University of Oklahoma 
 
 
_________________________________________________________________________ 
Orientadora: Profa. Dra. Luciana de Barros Jaccoud 
 
_________________________________________________________________________ 
Coorientador: Prof. Dr. Roberto Rocha Coelho Pires 
 
Brasília/DF 
2018 
 
 
iv 
AGRADECIMENTOS 
 
A gente não faz nada sozinho. Sou extremamente grato a todxs que estiveram por 
perto nesse período e que ofereceram seu apoio, incentivo, compreensão, amizade e paciência. 
Agradeço à Sandra Brandão, à Lena Peres, ao Miguel Matteo e à Simione Silva, pelo 
apoio, incentivo e empurrão. À equipe Gaia e agregados, pela amizade e longos debates. À 
Marizete Silva, ao Paulo Sellera e à Soraya Santos, pela gentil acolhida no retorno ao MS. Ao 
Wesley Kuhn, ao Fabio Frederico e ao Bruno Rezende, pela confiança e acolhida na AISA e 
total apoio no principal período do mestrado. Aos colegas da cooperação Luciano, Jorge, 
Layana, Raquel, Tati, Edgard, Sonia, Barbara, Bola, Anna, Malu e todos os demais da AISA. 
Aos colegas de projeto Everaldo, Ana, Ludimila, Zé Manoel, Danyelle. Aos caros colegas 
haitianos Gerald, Henrys, Nicolas, Alland e tantos outros. Ao pessoal do PNUD, UNOPS, 
OPAS. Aos colegas da ABC, Tomás Seferin e Maria Augusta. 
A todos os parceiros de troca de ideias e experiências para o objeto do mestrado: Ana 
Laura, Anita Stefani, Natália Koga, Marcos Lopes, Taís Porto, Teresa Barroso, Paulo Lima, 
Silvana Pereira, Fabíola Sulpino, Alessandra Ambrosio, Ariana Frances. Aos meus 
avaliadores e entrevistados, por toda a atenção que me conferiram com muita gentileza. 
Ao povo de casa, Teresa, Diego, Matheus, Priscilla, Michele, Euze, Mari, Amanda, 
Maricy, Ely, Miguel, Francisca, Chico. Aos amigos do mestrado, Erica, Fabiana, Luis, 
Camille, Amanda, Nathalia, Samantha e tantos outros. Ao meu xará Douglas Gualberto, 
companheiro do mestrado, da USP, do serviço público, das visões de mundo. Família de 
Brasília, Marisa Jesus, Rodrigo Benevides, Charles e Shirlei Uelse, Nico, Ni, Charles 
Rodrigues, Thiago Uehara, William Castro, Lídia, Hermes, Flavia, Carina, Flor. Amigos da 
vida Denise Scassa, Joana Bronze, Jônatas de Paula, Nathalia Terra, Anita Stefani, Vera 
Regina, Fernanda Leitão, Renan Camilo, Lua Hirata, Daniele Camargo, Rodrigo Araújo, Rui 
Lopes, Carlos Mourão, Leticia Scarp, Felipe Estre, Thiago Carreira, tanta gente boa e tantos 
outros que não deu para listar aqui nesta página. À amizade e cigarros com Crystina Aoki. 
À Roberta Luz e aos meus pais, Marjorie e Geraldo, pelo amor, apoio, dedicação – 
estendido também a meus tios, primos, avós. Ao Francisco Rocha, pela paciência, apoio total, 
afeto e parceria. 
Especialmente, à Luciana Jaccoud e ao Roberto Pires, que, mais do que orientadores, 
foram grandes parceiros nesse processo todo. O convívio com eles foi uma honra e um dos 
grandes prazeres do período, por todo o repertório, lucidez e gentileza dos dois, por quem 
nutro não somente gratidão, mas também uma profunda admiração. 
 
 
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No mundo, atualmente, perdemos em muito a ‘ideologia’. Os jovens recebem 
uma imagem de um mundo materialista e com um modelo liberal 
sobressalente. Creio que há mais do que isso, e para nós é uma 
responsabilidade compartilhar com os jovens outros valores e outra imagem 
do mundo, e demonstrar que há coisas, provavelmente simples, que podemos 
fazer e precisamos fortalecê-las. Acredito que assim nós trabalhamos para 
construir um mundo diferente. 
 
Entrevistado 4, haitiano, quando questionado se teria sugestões ao trabalho 
(Comunicação pessoal, 02 de fevereiro de 2018, tradução livre) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
vi 
Lista de Símbolos e Abreviaturas 
 
ABC Agência Brasileira de Cooperação 
AISA Assessoria de Assuntos Internacionais 
CAN Centro Nacional de Ambulâncias (sigla em francês) 
CARICOM Comunidade do Caribe 
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 
CGU Controladoria-Geral da União 
CID Cooperação Internacional para o Desenvolvimento 
CSS Cooperação Sul-Sul 
CT Cooperação Técnica 
CTI Cooperação Técnica Internacional 
CTPD Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento 
ENAP Escola Nacional de Administração Pública 
FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz 
HCR Hospital Comunitário de Referência 
IDH Índice de Desenvolvimento Humano 
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social 
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
MINUSTAH Missão das Nações Unidas(2016, p. 7) defende que, além dos efeitos diretamente ligados à saúde da 
população, o setor da saúde também gera uma série de efeitos positivos à economia e ao 
desenvolvimento de maneira geral. Para a autora, 
[...] o setor da saúde constitui importante fator para o desenvolvimento econômico 
por sua capacidade de gerar renda e empregos. Por exemplo, nos 28 países da União 
Europeia, a participação deste setor na economia tem sido de cerca de 9% do PIB e, 
no Brasil, o valor adicionado bruto das atividades de saúde foram responsáveis por 
6,5% do PIB em 2013, sendo que a atividade da saúde pública teve participação de 
2,3% do PIB no mesmo ano. [...] Segundo Stuckler e Basu (2013), em estudo que 
analisou dados de 25 países europeus, dos Estados Unidos e Japão, a educação e a 
saúde têm os maiores multiplicadores fiscais, que são superiores a três. Contudo, 
apesar de os números revelarem a importância do setor da saúde na economia, 
muitas vezes o debate em meio à discussão de um ajuste fiscal dispensa à saúde 
pública um tratamento como se o gasto realizado no setor tivesse efeito negativo 
sobre a economia, desconsiderando inclusive o seu papel principal que é o de 
promover, prevenir e recuperar a saúde dos indivíduos, contribuindo assim para o 
bem-estar da população. 
Nesse sentido, investimentos em saúde geram efeitos positivos à economia, não só 
por melhorar as condições de saúde da população, mas também por ser um setor que gera 
receitas, empregos e inovações. O investimento em saúde pública deve buscar superar 
desigualdades sociais, territoriais e de acesso, e assim se beneficiar de seus efeitos positivos. 
Abrahão et al. (2011) desenvolveram estudo em que mostram os efeitos positivos das políticas 
sociais, por exemplo, desenvolvimento, crescimento econômico e combate à desigualdade – 
no caso específico da saúde, chegam ao multiplicar de 1,7, em que cada R$ 1,00 gasto com 
saúde gera um aumento esperado no PIB de R$ 1,70. 
Vieira (2016, p. 21) cita lições aprendidas sobre crise econômica e saúde: 
justamente nos contextos de maior escassez e aumento de desigualdades, é necessário investir 
em saúde, pois nessas situações há aumento da mortalidade em geral – sobretudo nos países 
mais pobres –, transtornos de saúde mental e redução da qualidade de vida. A autora entende 
 
 
21 
 
que os “programas de proteção social são medida importante para proteção da saúde da 
população e para retomada do crescimento econômico em prazo mais curto”. A autora 
organiza, também, um quadro com recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS), 
da ONU, para proteção da saúde em situação de crise econômica. 
Figura 2 – Medidas da OMS para proteção da saúde em situação de crise econômica 
 
 
Fonte: Vieira (2016, p. 24, elaborado a partir das recomendações de publicação da Organização Mundial da Saúde)2. 
 
Algumas dessas medidas estão diretamente relacionadas à prática de cooperação 
internacional, como ajuda externa para a saúde, colaboração com outros países e atores, e 
formas de fortalecer as capacidades (tornar o gasto mais eficiente, monitorar, garantir o 
adequado financiamento etc.). A agenda preconizada internacionalmente para o 
desenvolvimento sustentável está estreitamente vinculada a políticas sociais e à redução da 
desigualdade, à saúde e ao bem-estar das populações, bem como apresenta, entre seus 
objetivos, o de desenvolver instituições eficazes para a promoção do desenvolvimento por 
meio da ação do setor público. 
 
 
2 WORLD HEALTH ORGANIZATION. The financial crisis and global health. Report of a High-Level consultation. 
Geneva: World Health Organization, 2009. 
 
 
22 
 
Considerações finais do capítulo 
 
O capítulo mobilizou, de maneira geral, os pontos a seguir: 
 Nos países desenvolvidos, o Estado foi instado a assumir um papel 
fundamental de proteção social, diretamente relacionado ao vácuo de respostas 
efetivas à “questão social” e no reconhecimento da ineficácia de outras formas 
de regulação sobre elas. 
 A gênese desse papel é fruto de um processo histórico – coalizões políticas, 
relação de classes, trajetórias históricas, construções –, assim como é um 
objeto em mudança. 
 A forma como o gasto social é realizado e a definição de “insiders” e 
“outsiders” são determinantes para a alteração ou manutenção da estrutura 
social, da vulnerabilidade social e da autonomia do mercado e das relações 
familiares e de gênero. 
 A titularidade de direitos sociais e cidadania social continua sendo diretamente 
vinculada ao pertencimento de cidadãos a Estados nacionais. 
 Ao contrário da literatura sobre a gênese do Estado Social em países 
desenvolvidos, marcada pelo conflito social decorrente de processos como 
industrialização, urbanização e avanço do trabalho assalariado nas sociedades 
capitalistas, a literatura sobre o desenvolvimento social em Estados de baixo 
desenvolvimento é marcada por recomendações e boas práticas feitas à 
burocracia internacional ou nacional sobre quais políticas apoiam o 
desenvolvimento humano e sustentável, bem como pela pactuação de 
compromissos internacionais para o desenvolvimento. 
 Nesses países, em que uma multiplicidade de atores, como ONGs, organismos 
internacionais e doadores internacionais bilaterais, assume o provimento de 
políticas sociais, recomenda-se ao Estado assumir o papel de coordenação das 
ações com vistas a uma maximização das ações, melhor alocação da cobertura 
e promoção de ações sociais que culminem com o desenvolvimento local, e 
buscar perenizar a oferta de proteção social à população. 
 O Estado é fundamental para a superação de regimes de seguridade informal 
ou de inseguridade de proteção social nos países de menor renda. 
 
 
23 
 
 É reconhecidamente discutido por fóruns internacionais – inclusive Banco 
Mundial e Fundo Monetário Internacional – que a redução da desigualdade e o 
desenvolvimento social são dimensões essenciais ao desenvolvimento 
econômico de países e que o fortalecimento institucional dos Estados é 
fundamental para o desenvolvimento. 
 O tema do desenvolvimento humano tem sido pauta desde os anos 1990 para 
nortear os esforços internacionais com o objetivo de melhorar as condições de 
vida das pessoas. 
 A atual agenda internacional de desenvolvimento ressalta a importância de 
políticas sociais e de fortalecimento institucional. 
 A ação pública para a proteção social favorece a solidariedade e o 
desenvolvimento social de longo prazo. 
 A construção e o adensamento de sistemas de proteção social são resultado de 
um longo percurso e seu sucesso depende de vários fatores, entre eles o vigor 
em torno do projeto de sociedade que lhe dá sustentação. 
 O setor da saúde tem vários efeitos positivos ao desenvolvimento. 
 
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), da ONU, em 
sua publicação Matriz da Desigualdade na América Latina (2016), oferece, entre suas 
recomendações de políticas para a superação das desigualdades e o desenvolvimento, que uma 
política social de qualidade tem que se sustentar no fortalecimento da institucionalidade. Para 
a CEPAL (2016, p. 82, tradução nossa), o fortalecimento institucional significa 
 consolidar uma base jurídico-normativa que permita viabilizar o exercício 
dos direitos sociais e reforçar a sustentabilidade das políticas sociais como 
políticas de Estado e não somente de governo; 
 acentuar o papel do desenvolvimento social na agenda pública e estabelecer 
uma autoridade social com capacidade de coordenação e articulação entre as 
diferentes políticas sociais (educação, saúde, trabalho, proteção social e 
habitação) e as políticas econômicas e ambientais; 
 acrescentar a capacidade de gestão pública em matéria social, robustecendo 
tanto as equipes técnicas e a infraestrutura quanto os processos de gestão 
centrados na efetividadee na eficiência (como o desenvolvimento de 
sistemas de informação para diagnóstico, monitoramento e avaliação, 
registros de participantes e procedimentos de participação, controle social, 
transparência e resolução de conflitos); 
 e dispor de recursos suficientes e estáveis para atender às necessidades de 
uma política social de qualidade. 
Evans (1993), em seu texto “O Estado como problema e solução”, afirma que 
independente da visão sobre o tamanho que o Estado deva ter, seu fortalecimento é 
 
 
24 
 
imperativo. Após analisar trajetórias de Estados latino-americanos, africanos e asiáticos, o 
autor argumenta que é necessário fortalecê-los como maneira de lidar com as demandas de 
ação pública, inclusive sendo capaz de planejar, priorizar, coordenar, lidar com interesses 
conflitantes, entre outras atividades. O autor conclui que 
[...] reconstruir o Estado é uma tarefa amorfa e frustrante, um projeto para décadas, 
se não para gerações. Apesar disso, a capacidade ampliada do Estado continua a ser 
uma exigência da política econômica eficaz, inclusive do ajuste estrutural 
sustentável. Buscar outra alternativa seria uma forma perigosa de utopismo. 
Transformar o Estado de problema em solução deve ser um item central em 
qualquer agenda política realista para o Terceiro Mundo (EVANS, 1993, p. 18). 
Feitas as considerações acima, cabe compreender melhor como a literatura discute 
a questão do fortalecimento de capacidades do Estado, que será o tema do próximo capítulo. 
 
 
 
25 
 
Capítulo 2 – Fortalecimento de capacidades estatais 
 
O fortalecimento de capacidades estatais é tema recorrente na literatura de 
desenvolvimento e na cooperação técnica internacional para o desenvolvimento. A agenda 
internacional do fortalecimento de capacidades é também fruto do reconhecimento de que a 
cooperação internacional por si não pode levar ao desenvolvimento. A cooperação técnica 
Sul-Sul brasileira tem o fortalecimento de capacidades como um de seus eixos centrais. Além 
disso, conforme visto no capítulo anterior, o fortalecimento de capacidades tem sido 
fundamental para o desenvolvimento de políticas sociais e melhoria da qualidade de vida das 
populações. O projeto BRA/10/005, objeto deste trabalho, tem em seu enunciado o 
fortalecimento de uma instituição, o Ministério da Saúde Pública e da População do Haiti. 
O fortalecimento institucional é aqui compreendido a partir do seu vínculo à 
produção ou fortalecimento de capacidades das instituições, observando o Estado dentro de 
uma rede complexa de instituições. Merilee Grindle (1997, p. 3, tradução nossa) conceitua o 
Estado como 
[...] um conjunto de instituições em curso para controle social e autoridade de 
tomada de decisões e implementação. O Estado é conceitualmente distinto da 
economia e da sociedade, com interesses inerentes em expandir o seu âmbito de 
ação autônoma, afirmando o controle sobre as interações sociais e econômicas, e 
estruturar as relações econômicas e sociais. Esses interesses derivam principalmente 
da preocupação do Estado em estabelecer e manter a segurança interna e externa, 
para gerar receitas e alcançar a hegemonia sobre formas alternativas de organização 
social. 
O termo “capacidade estatal” refere-se a um conceito polissêmico, complexo e 
multifacetado, que “pode ser aplicado em diferentes contextos, com pressupostos distintos e 
objetivos diversos” (STEFANI, 2016). Pode ser desmembrado em diversas variáveis que se 
refiram às atividades mapeadas como aquelas que o Estado deve oferecer, e é volátil na 
dimensão empírica (KJAER et al., 2002). Nesse sentido, é de difícil conceituação – 
compreender “o quê” e “para o quê” seriam as capacidades, pois cada problema público 
requer capacidades diferentes – e, consequentemente, de difícil mensuração. 
Neste capítulo, é feita uma breve trajetória histórica dos conceitos relacionados às 
capacidades estatais e o desenvolvimento. 
 
 
 
 
 
 
26 
 
Primeira geração de análise do conceito de capacidade estatal – a questão da autonomia 
 
Pires e Gomide (2016) identificam duas gerações de análise de capacidades 
estatais. A primeira refere-se à análise de processos históricos da construção do Estado 
enquanto ente autônomo – capacidades de criação e manutenção da ordem em um 
determinado território, de soberania, de administração de aparato coercitivo, fiscal e de 
arrecadação de tributos e administração de um sistema de justiça. Para os autores, 
[...] tais análises avançaram na compreensão sobre a formação e construção dos 
aparatos governamentais, onde eles nunca existiram ou onde eles eram frágeis e 
incipientes. Além disso, embasaram estudos sobre a autonomia do Estado em 
relação à oposição de grupos da sociedade. Assim, em um nível macro, o conceito 
de capacidade do Estado tem sido empregado para explicar as situações em que os 
Estados emergem, gerenciam conflitos internos e externos e transformam as suas 
sociedades e economias (PIRES; GOMIDE, 2016, p. 123). 
Até meados dos anos 1980, o Estado e suas capacidades eram um tema pouco 
debatido na ciência política. Em 1985, Skocpol, Evans e Rueschemeyer (2000) publicam o 
livro Bringing the State back in, propondo recentrar a análise de ciência política no Estado. Os 
autores argumentam que, até então, a literatura política havia deixado o Estado de lado 
enquanto poder autônomo, e centrado a análise na sociedade e suas interações. Arretche 
(1996, p. 53) aponta que esse livro foi uma espécie de fundador da corrente que ficaria 
conhecida como neo-institucionalista, que considera a autonomia estatal e centra a análise na 
natureza, capacidades e estrutura das instituições do Estado. Para essa corrente, “as estruturas 
institucionais do Estado, tais como se conformaram historicamente em cada país, influenciam 
a formação e o desenvolvimento dos interesses e das modalidades de ação dos grupos da 
sociedade civil”. A premissa principal era, naquele momento, rejeitar os argumentos de 
correntes de tipo society-centered, que viam a ação estatal como resultado de fatores 
exógenos à dinâmica interna das instituições estatais. 
Desde então, a discussão centrada no Estado – e suas capacidades – ganhou novo 
fôlego (KJAER et al., 2002). O retorno dos estudos sobre o Estado trouxe de volta também a 
preocupação sobre como melhorá-lo, fortalecendo suas instituições (HUERTA, 2008). Com a 
frustração da perspectiva neoliberal do Estado Mínimo, nos anos 1990, conforme discutido no 
capítulo anterior, acadêmicos e organismos internacionais passaram a defender a necessidade 
de construção e fortalecimento de capacidades como estratégia para o desenvolvimento de 
países de média e baixa renda. 
 
 
 
27 
 
Michael Mann e o poder infraestrutural do Estado 
 
Uma importante análise da primeira geração é a de Michael Mann (1984, 2008). 
Cingolani (2013) afirma que, a partir da análise de Mann, a capacidade relacional e de 
cobertura territorial ganhou relevância na literatura especializada, porque o autor inovou em 
propor tipologias a partir do poder do Estado. Mann argumenta a existência de dois poderes 
fundamentais no Estado, o poder infraestrutural e o poder despótico, processos interligados, 
porém distintos. O poder despótico é “o conjunto de ações que a elite estatal tem a faculdade 
de levar adiante sem consultar grupos da sociedade civil”. Já o poder infraestrutural, diz 
respeito às “relações de poder limitadas a um determinado território, que, por sua vez, limitam 
os sujeitos a esse território, derivadas de um lugar central. Nenhuma outra forma importante 
de poder conseguiu isso [que o Estado conseguiu]” e leva a uma “capacidade do Estado de 
penetrar a sociedade civil e implementar ações em seu território” (MANN, 2008, tradução 
nossa), inclusive com a participação da sociedade civil institucionalizada. Nesse sentido, sua 
teoria tem aspectos da primeira geração de análise, enfatizandoa autonomia e a diferenciação, 
como também daqueles que serão discutidos mais a frente, relativos a uma segunda geração, 
enfocando implementação, parcerias e participação. 
O poder infraestrutural pressupõe uma logística própria, que para Mann seria a 
existência de técnicas e recursos que permitam ao Estado exercer o seu poder, reforçando a 
capacidade de formulação e de implementação de políticas com alcance na sociedade. “O 
Estado pode promover grandes mudanças sociais consolidando a territorialidade, o que não 
teria ocorrido sem ele. A importância desse papel é proporcional ao seu poder infraestrutural: 
quanto maior ele for ou se tornar, maior a territorialização da vida social” (MANN, 1984, p. 
208, tradução nossa). 
Para Mann, então, o Estado pode ser forte de maneiras diferentes. Por exemplo, 
ele nota que as monarquias históricas eram fortes no sentido despótico, mas bastante débeis 
no sentido infraestrutural, enquanto países capitalistas modernos são fortes em poder 
infraestrutural, porém fracos no poder despótico, exercido com alternância de poder, 
penetração de grupos de interesse e forte participação da sociedade civil. “Os Estados 
ocidentais foram despoticamente fracos no século XX, e assim permanecem hoje” (MANN, 
1984, p. 210). 
O poder infraestrutural é relevante especialmente em democracias capitalistas, por 
garantir maior previsibilidade do Estado e controle sobre o poder despótico. A democracia, 
 
 
28 
 
contudo, não se traduz automaticamente em maior capacidade do Estado. Como nota Diniz 
(2006, p. 19), 
[...] pode haver – e ocorre com frequência – um descompasso entre, por um lado, o 
robustecimento da democracia, e por outro, a debilidade do Estado como instituição 
pública capaz de prover e universalizar o acesso a bens públicos essenciais, nas 
áreas de segurança pública, saúde, educação, habitação e saneamento básico, 
traduzindo-se em baixo poder infraestrutural do Estado. 
Soifer e Vom Hau (2008), apontaram algumas limitações da teoria de Mann. 
Primeiro, há um paradoxo da relação do poder infraestrutural – para Mann, seu bom exercício 
pressupõe um Estado autônomo. Contudo, existem Estados desenvolvidos hoje que não são 
dotados de grande autonomia, no sentido de que se colocam em relação de entrelaçamento 
com atores não estatais para a consecução de seus objetivos. 
Outro paradoxo colocado pelos autores é que um Estado fraco – aquele em que 
faltariam capacidades de implementação – é determinante para a presença e persistência de 
conflito doméstico e é condição necessária para a ocorrência de revoluções sociais. Se por um 
lado, a democracia não pode ser consolidada em um Estado que não tenha alcance para 
garantir suas políticas na sociedade (SOIFER; VOM HAU, 2008, p. 3), cabe discutir também 
como fortalecer um Estado mesmo num contexto de tendência de redução de sua autonomia e 
desenvolvimento de outras formas de implementação de políticas. 
Soifer e Vom Hau chamam a atenção para o fato de o poder infraestrutural não 
irradiar somente das atividades administrativas do Estado, mas também de seu entrelaçamento 
(organizational entwining) com atores não estatais e pela relação entre as diferentes agências 
estatais. De acordo com os autores, o poder de penetração no território isoladamente também 
não dá ao Estado o poder de formular ou implementar efetivamente decisões políticas, 
tampouco legitimidade, o que é medido justamente pelas relações entre os diversos atores 
políticos e sociais, que será discutido pela segunda geração de análise de capacidades estatais. 
 
Segunda geração de análise do conceito de capacidade estatal – a questão da governança 
 
A segunda geração de análise centra-se na percepção de que a autonomia do 
Estado, defendida pela primeira geração de autores, tem se verificado cada vez mais limitada. 
É importante enfatizar que essa geração tem debatido “sobre as capacidades que os Estados – 
que já superaram seus estágios iniciais de construção – possuem (ou não) para atingir, de 
forma efetiva, os objetivos que pretendem por meio de suas políticas públicas, como a 
 
 
29 
 
provisão de bens e serviços públicos” (PIRES; GOMIDE, 2016, p. 123). Essa corrente de 
pensamento acabou por efetuar um deslocamento de perspectiva state-centered para uma 
perspectiva polity-centered (ARRETCHE, 1996). 
Como resposta à questão da limitação da autonomia do Estado, alguns autores têm 
apontado a impossibilidade de, contemporaneamente, o Estado ser capaz de implementar 
autonomamente políticas; outros autores notam a redução do Estado ao papel de regulador. 
Um terceiro grupo, contudo, tem centrado a noção de governança como solução e estratégia 
para a redução da autonomia do Estado (PIRES; GOMIDE, 2016). 
Essa noção passa pela percepção de que o Estado necessita de capacidade para 
ofertar políticas sociais aos seus cidadãos; a democracia coloca uma multiplicidade de atores e 
arenas decisórias; a complexidade do atual sistema global também coloca ao Estado a 
necessidade de lidar com questões que extrapolam suas fronteiras. A noção de fortalecimento 
de capacidades estatais amplia-se, nesse sentido, para a “boa governança”, uma ação 
orquestrada pelo Estado que faça entregas à sociedade diante da multiplicidade de atores e 
arenas. Para Pires e Gomide (2016), a governança refere-se aos processos e métodos de 
governo ou condições para o exercício do poder e da organização estatal. 
Se por um lado isso complexifica e, por vezes, quase inviabiliza certas ações na 
busca de consensos de atores multi-interessados, também é verdade que a multiplicidade de 
atores amplifica as perspectivas, conhecimentos e recursos, fortalecendo a tomada de decisões 
ao envolver diversos atores nesse processo e no acompanhamento, monitoramento e avaliação 
das iniciativas. Nesse sentido, é importante a sinergia entre Estado e sociedade, quando 
processos de cooperação propiciam ganhos e transformação econômica. Ao depender de 
como o Estado delega autoridade à sociedade, e à boa governança possível desse processo, 
mais que perder, o Estado pode ganhar poder. 
O conceito de governança parece ser útil quando se discute capacidade estatal, 
porque é situado entre estruturas e atores, Estado e sociedade. O foco na governança 
reconhece agentes individuais sem desconsiderar padrões de comportamento 
preexistentes. E o conceito de governança transcende a divisão Estado-sociedade, 
porque centra-se na formulação das regras do jogo e nos atores envolvidos neste 
processo contínuo de formulação e mudança das regras (KJAER et al., 2002, p. 17, 
tradução nossa). 
Wu et al. (2015), por exemplo, desenvolveram um modelo para compreender 
capacidades de implementar políticas (policy capacity), definindo competências e capacidades 
necessárias para desempenhar funções relacionadas às políticas públicas. Para os autores, as 
capacidades podem ser de tipo analítico, operacional ou político, e envolvem competências 
 
 
30 
 
individuais, organizacionais e sistêmicas, abrangendo, com isso, nove tipos básicos para a 
percepção e definição de capacidades relevantes para políticas públicas. 
Assim, o debate contemporâneo das capacidades que o Estado necessita deter para 
o desenvolvimento requer tanto capacidades técnico-administrativas, “típicas das burocracias 
desenvolvimentistas de meados do século passado, quanto as capacidades políticas para 
negociação e condução, por parte de governos, de processos decisórios compartilhados 
envolvendo múltiplos atores – sociais, políticos e econômicos” (GOMIDE; PIRES, 2012, p. 
25-26). Com o intuito de conciliar as abordagens tradicionais sobre as capacidades estatais 
com as noções contemporâneas de governança, Pires e Gomide (2016, p. 127) propõem uma 
“calibração conceitual”, especificando que as capacidades do Estado precisam ser analisadas 
sob duas dimensões: 
i) técnico-administrativa, que envolve as capacidades derivadasda existência e 
funcionamento de burocracias competentes e profissionalizadas, dotadas dos 
recursos organizacionais, financeiros e tecnológicos necessários para conduzir as 
ações de governo de forma coordenada; e 
ii) político-relacional, associadas às habilidades e procedimentos de inclusão dos 
múltiplos atores (sociais, econômicos e políticos) de forma articulada nos processos 
de políticas públicas, visando à construção de consensos mínimos e coalizões de 
suporte aos planos, programas e projetos governamentais. 
Os autores esclarecem que a primeira dimensão pode ser associada às noções de 
eficiência e eficácia, ao passo que a segunda se relaciona às ideias de legitimidade, 
aprendizagem e inovação nas ações dos governos. A partir dessas dimensões, é possível 
analisar como se configuram os arranjos institucionais que permitem a ação estatal nas mais 
diferentes frentes. Essa abordagem é útil ao campo das políticas públicas, pois “contesta 
possíveis interpretações de que capacidade por si só é suficiente para explicar o sucesso ou o 
fracasso de ações governamentais” (STEFANI, 2016, p. 58). 
 
O desenvolvimento de capacidades no contexto internacional 
 
No contexto da discussão de desenvolvimento, é comum deparar-se com 
diagnósticos que defendem que parte de problemas de nações subdesenvolvidas é justamente 
sua falta de capacidade estatal ou de governança (CHUDNOVSKY; SIDDERS, 2015; 
EVANS, 1993; BRAUTIGAM, 1992; ELLIS et al., 2009). Grindle (1997, p. 6) aponta para 
um argumento comum na literatura, o de que países do Leste Asiático lograram um 
 
 
31 
 
desenvolvimento industrial em larga medida devido às suas altas capacidades estatais – o que 
outros países em desenvolvimento não teriam conseguido. 
Soifer e Vom Hau (2008, p. 1, tradução nossa) apontam que o Estado é central 
para o desenvolvimento e para o bem-estar humano e ressaltam a questão de seu 
fortalecimento. 
No Afeganistão, Haiti e República Democrática do Congo, que vários analistas 
contemporâneos apontam como Estados fracos ou frágeis, a inabilidade de prover 
segurança e estabelecer presença no território deixou a população local vulnerável a 
caudilhos e milícias e debilitou a busca de crescimento econômico e provisão social 
básica. 
Em paralelo, os autores indicam que são comumente apontados como Estados 
fortes aqueles que contam com algum nível de capacidade estatal, com apoio de uma 
burocracia para a boa relação dos atores sociais e alcance espacial e social do Estado no 
território. A capacidade estatal, nesse caso, costuma ser relacionada ao Estado ser bem 
equipado para exercer o monopólio da violência, garantir contratos, controlar a população, 
regular as instituições, extrair recursos e prover bens públicos. Essas atividades são 
desejáveis, portanto, para o desenvolvimento e para o bem-estar. 
O conceito de governança tem sido apresentado como útil também para o 
desenvolvimento de Estados fracos, que segundo nosso entendimento são aqueles desprovidos 
de capacidades estatais. Brautigam (1992) discute desenvolvimento, governança e ajuda 
externa (foreign aid) para Estados que dependem desta. Para a autora, especialmente nos 
Estados subdesenvolvidos, uma boa governança passou a ser recomendada como maneira de 
combater lideranças ilegítimas, abusos de autoridade, falta de accountability oficial, controle 
da informação e desrespeito à lei e aos direitos humanos. A governança seria, nesse contexto, 
uma forma de aproximar Estados, cidadãos e líderes, além de doadores internacionais, 
promovendo abertura e accountability. 
A autora argumenta que, embora a accountability dependa também de um nível 
técnico burocrático – que pode ser desenvolvido num processo de ajuda externa –, a 
governança é necessariamente uma relação entre um Estado e os seus cidadãos. Aponta, 
então, problemas decorrentes de grandes somas de ajuda externa. Por exemplo, cita que, em 
1991, mais de 20 países tinham ajuda externa superior a 10% de seu produto nacional bruto, o 
que os tornava muito mais propensos a prestar contas às agências internacionais que à sua 
população ou aos produtores da economia nacional, que, por sua vez, também tendem a 
pressionar menos os governos por accountability na medida em que também se beneficiam da 
ajuda externa. Para a economia, pode haver outros danos, como, na medida em que o Estado 
 
 
32 
 
nacional depende primariamente da arrecadação de doação externa, pressiona menos o setor 
produtivo por produtividade. O capital disponível na sociedade acaba sendo destinado 
prioritariamente a aluguéis e investimentos rentáveis (inclusive fora do país), ao invés de 
encorajar investimentos de risco. Também, a ajuda externa diminui o diálogo entre Estado e 
sociedade, que fica distorcido pelas obrigações contraídas externamente para acesso aos 
fundos de ajuda externa. 
Em sua conclusão, Brautigam recomenda então que doadores internacionais 
devem estar cientes do efeito perverso que grandes somas de assistência externa podem 
adquirir e, com isso, devem fomentar o debate interno, o diálogo e a negociação em decisões 
para alocar a assistência estrangeira, para a “apropriação local” – mesmo que tal processo seja 
lento e envolva frustrações. Isso deve incentivar o desenvolvimento de accountability como 
um assunto entre governos e cidadãos e não apenas um entre os governos e os doadores, e 
com isso promover a governança local. 
Como discutido no capítulo anterior, Ellis et al. (2009) postularam a importância 
da coordenação em contextos de multiplicidade de atores para o desenvolvimento dos Estados 
de média e baixa renda. Para os autores, essa é uma forma de maximizar a efetividade e 
cobertura das ações. Igualmente, como visto, a agenda internacional para o desenvolvimento 
sustentável vincula diretamente o fortalecimento das instituições ao desenvolvimento 
sustentável. 
Finalmente, é preciso ter em mente que as capacidades variam conforme os 
contextos, de modo que os projetos internacionais para o desenvolvimento de países de média 
e baixa renda precisam considerar essa dimensão. Andrews et al. (2013) argumentam que 
esses projetos têm obtido considerável êxito em construir infraestrutura física – como escolas, 
hospitais, canais de irrigação, entre outros –, mas nota-se pouco sucesso no desenvolvimento 
de outros tipos de capacidades. Para os autores, há uma armadilha (capability traps) na 
abordagem desses projetos, pois as organizações internacionais tendem a apresentar boas 
práticas internacionais, de aplicação vertical, ao invés de tentar compreender a partir dos 
contextos locais os problemas e possíveis soluções. As armadilhas seriam a dinâmica 
verificada pelos autores em projetos internacionais, em que governos locais aparentemente 
assumem reformas, contudo o fazem somente para legitimarem a ajuda externa, cumprindo os 
pré-requisitos do projeto e não transformando ou fortalecendo de fato suas instituições locais. 
Para os autores, é fundamental a formulação e definição de agenda de projetos de 
desenvolvimento junto ao contexto local, e não baseado somente na adoção de boas práticas 
internacionais. 
 
 
33 
 
Uma das formas existentes para o fortalecimento de capacidades estatais é 
justamente a cooperação técnica internacional, como será visto no próximo capítulo. 
 
 
Considerações finais do capítulo 
 
O capítulo mobilizou, de maneira geral, os pontos a seguir: 
 O conceito de capacidades estatais é complexo e pode se referir a diversos 
aspectos da atividade do Estado. 
 Uma primeira geração de estudiosos esteve mais preocupada com a questão da 
gênese e construção do Estado e de sua autonomia, e questões como soberania, 
manutenção da ordem no território, administração da justiça e recolhimento de 
tributos. 
 Michael Mann defende a importância da capacidade de o Estado exercer o seu 
poder infraestrutural, de penetrar a sociedade civil e implementarações em seu 
território. 
 Uma segunda geração de estudiosos deparou-se com a limitação da autonomia 
do Estado em contextos democráticos e globalizados, e se dedicou à questão da 
coordenação, parcerias, participação e implementação de políticas públicas. 
 Para Estados dito fracos, é fundamental fortalecer a capacidade estatal para o 
desenvolvimento e para o bem-estar, tanto em aspectos relacionados à 
capacidade de implementar políticas públicas quanto com a capacidade política 
de exercício da ação estatal em contextos democráticos, em sinergia com a 
sociedade. 
 O debate internacional tem enfatizado também a questão da governança e da 
coordenação como formas de fortalecer os Estados fracos, por coordenar 
diferentes atores, assumindo a mediação de conflitos e envolvendo a sociedade 
na ação estatal. 
 
Feitas as considerações acima, cabe compreender melhor como a literatura discute 
a cooperação técnica internacional para o desenvolvimento, tema do próximo capítulo. 
 
 
 
34 
 
Capítulo 3 – Cooperação técnica Sul-Sul e a cooperação em saúde 
 
O presente trabalho analisa o caso do projeto BRA/10/005, cujo nome o identifica 
como um “projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti”. 
O capítulo 3 apresenta um breve histórico da cooperação técnica internacional, conceitua a 
cooperação técnica Sul-Sul, apresenta o atual contexto da cooperação técnica Sul-Sul 
brasileira e, finalmente, apresenta a experiência brasileira de saúde pública e sua cooperação 
técnica Sul-Sul. 
 
Breve histórico da cooperação técnica internacional 
 
O conceito clássico de cooperação internacional nas relações internacionais está 
associado à possibilidade de os Estados estabelecerem relações entre si que não sejam 
calcadas no conflito, mas, em geral, em temas ou contextos de interdependência complexa 
entre as nações (SÁ E SILVA, 2016). 
A cooperação internacional para o desenvolvimento é um conceito em voga desde 
a fundação da Organização das Nações Unidas, ao final da Segunda Guerra Mundial, e se 
relaciona com o desenvolvimento econômico e social dos países em desenvolvimento, como 
forma de promover a paz e reduzir as desigualdades, buscando, desse modo, abordar e 
resolver questões globais de pobreza e exclusão social. 
Em geral, ela indica o fluxo de recursos públicos de um Estado ou de um 
organismo internacional, sejam eles financeiros ou técnicos, com o objetivo declarado de 
promover o desenvolvimento econômico ou social de um Estado receptor, sendo diferente de 
ajuda humanitária em casos de emergências ou da ajuda militar em casos de conflitos. São 
diversas as formas que pode assumir, por exemplo, técnica, científica e tecnológica, 
educacional, humanitária, cultural, econômica, financeira, aceitando, inclusive, formas mistas 
de cooperação (LOPES, 2008; CAIXETA, 2014). 
A cooperação técnica internacional está contida no conceito de cooperação 
internacional para o desenvolvimento e diz respeito às atividades de capacitação técnica e 
transferência de conhecimento de um Estado a outro, para superar desafios do 
desenvolvimento local (LOPES, 2008). 
 
 
35 
 
Uma das principais formas de cooperação internacional para o desenvolvimento, 
desde então, ficou conhecida como “cooperação Norte-Sul”. Prestada por governos e agências 
de países desenvolvidos, parte do pressuposto de que áreas desenvolvidas devem colaborar 
para levar desenvolvimento a áreas até então não desenvolvidas. Surgida historicamente num 
contexto de Guerra Fria, um dos principais objetivos dessa visão era sanar o 
subdesenvolvimento de ex-colônias, muitas delas com independência recém-conquistada, e 
aliar a promoção internacional do desenvolvimento à luta contra o comunismo. Esse tipo de 
abordagem parte de uma premissa funcionalista da sociedade, de que há um caminho em 
etapas para o desenvolvimento, e, portanto, os países desenvolvidos teriam receituário a 
compartilhar (SÁ E SILVA, 2016). Cervo (1994, p. 38) defende que 
[...] a inserção da CTI [cooperação técnica internacional] no sistema internacional 
ocorreu com as modificações introduzidas no imediato pós-guerra, entre 1945 e 
1949. Falava-se então em “ajuda” para a reconstrução da Europa e para o 
desenvolvimento, porém as duas superpotências, Estados Unidos e União Soviética, 
tinham em vista, antes de tudo, a montagem de seus sistemas de aliança 
(Organização do Tratado do Atlântico Norte – OTAN e Pacto de Varsóvia), bem 
como a preservação das zonas de influência com que haviam organizado o espaço 
terrestre. A CTI nasceu, portanto, em contexto estratégico, não tendo como único 
escopo o que lhe era próprio, mas algo mais e distinto. Essa ambivalência entre fins 
próprios e a função derivada manter-se-á pelas décadas seguintes. 
A partir dos anos 2000, houve um movimento de ressurgimento da “cooperação 
Sul-Sul” como proposta emancipatória de construção de capacidades entre países em 
desenvolvimento, “com base na recuperação das capacidades reguladoras do Estado como 
impulsionador do desenvolvimento e do fortalecimento do papel das instituições nacionais 
para governar os mercados” (PINO, 2013, p. 13). O próprio reconhecimento da importância 
do fortalecimento de capacidades estatais é também indicativo de que a cooperação 
internacional por si não é suficiente para levar ao desenvolvimento. 
 
A cooperação técnica Sul-Sul 
 
A cooperação
3
 técnica entre países em desenvolvimento (CTPD), também 
chamada cooperação técnica Sul-Sul, é um conceito surgido a partir do final dos anos 1970 e, 
 
3 Mello e Souza (2012, p. 89), sobre a utilização do termo “cooperação” chama a atenção para o fato de que, “o conceito de 
‘assistência’ é usualmente preterido pelos países do Sul em lugar de ‘cooperação’. Ao contrário de ‘assistência’, conceito 
empregado nos países desenvolvidos, ‘cooperação’ implica uma relação de benefícios mútuos e maior participação e controle 
do país ‘receptor’ dos recursos; e serve ao propósito político de distinguir o fenômeno que ocorre no âmbito Sul-Sul daquele 
verificado há muito mais tempo e em extensão muito maior no âmbito Norte-Sul. [...] Contudo, é preciso atentar que na 
literatura produzida no campo das relações internacionais o conceito de ‘cooperação’ aparece geralmente associado aos 
estudos sobre regimes e se refere a situações de benefícios mútuos concebidos e mensurados a partir de ‘interesses 
 
 
36 
 
no Brasil, ganhou bastante notoriedade a partir da primeira década dos anos 2000, quando 
virou diretriz estratégica da política externa brasileira. 
Sá e Silva (2016) identifica três fases principais da cooperação Sul-Sul. Numa 
primeira fase, sob contexto da Guerra Fria, nos anos 1970, ela seria uma forma de atuação 
conjunta dos países do Sul – entendidos aqui não pelo conceito de Sul geográfico, mas sim 
como a ideia de um “Sul Global”, composto por países de baixa e média renda distribuídos 
tanto no Norte quanto no Sul geográficos, “cujas formações históricas estiveram marcadas por 
dominações colonialistas, intervenções ou exploração econômica de grandes potências” 
(SUYAMA, 2017, p. 7) – pela promoção de uma nova ordem econômica global, liderada pelo 
Movimento dos Não Alinhados. Era, portanto, uma bandeira política para emancipação de ex-
colônias e para o fortalecimento dos países periféricos, num contexto de polarização de 
política internacional. 
Numa segunda fase, entre os anos 1980 e 1990, houve uma baixa da cooperação 
Sul-Sul, em função da crise internacional que colocou os países do Sul em relações, 
principalmente, com seus credores do Norte global e implementando um modelo de políticas 
públicas neoliberal, as quais deveriam seguir para cumprir programas internacionais de ajuste 
estrutural. 
Em sua terceira fase, a cooperação Sul-Sul se colocou como alternativa à 
cooperação Norte-Sul
4
. Assim,“antes proposta como plataforma de organização política e 
colaboração entre os países em desenvolvimento, a cooperação Sul-Sul dos anos 2000 denota, 
principalmente, iniciativas de cooperação técnica entre governos voltadas ao alcance do 
desenvolvimento” (SÁ E SILVA, 2016, p. 15). Para Hirst (2012, p. 7), 
[...] ao representarem uma nova fonte de pressões, opiniões e recursos, alguns 
poderes emergentes expressam a decisão de aumentar o escopo de suas 
responsabilidades e compromissos junto aos países em desenvolvimento; seja para 
melhorar capacidades de provisão de bens públicos de forma a atender às 
necessidades sociais em contextos carentes, seja para oferecer ajuda humanitária em 
situações de escalada de violência e/ou desastres naturais. Ao mesmo tempo, vem 
sendo criada uma articulação entre o empenho dos emergentes por aumentar o 
volume de voz dos países em desenvolvimento no concerto das nações e na 
formação de colisões políticas e iniciativas de cooperação Sul-Sul (CSS). Este duplo 
 
nacionais’, usualmente compostos por interesses estratégicos ou econômicos. Dessa forma, considerar o ‘desenvolvimento’, 
amplamente concebido, como um ‘benefício’ advindo de uma relação de ‘cooperação’ implica a introdução de um sentido a 
esse conceito essencialmente distinto daquele atribuído pela maior parte da literatura, o que pode gerar confusão conceitual. 
Além disso, o financiamento a fundo perdido de atividades de desenvolvimento no exterior, por mais que conte com a 
participação e controle dos ‘receptores’ – e em certos casos constituam mesmo demandas desses ‘receptores’ –, redunda 
inevitavelmente numa relação assimétrica entre os países envolvidos, mesmo que essa assimetria seja menor na cooperação 
para o desenvolvimento Sul-Sul do que na assistência Norte-Sul”. 
4 Caixeta (2014) defende que a cooperação Sul-Sul seja entendida “como nova tendência da cooperação internacional para o 
desenvolvimento, e não como modalidade que coexiste e concorre com a cooperação Norte-Sul. [...] a cooperação Sul-Sul, no 
cenário contemporâneo, caminha paralelamente com dois fenômenos importantes: o da ascensão do Sul na política 
internacional e o da necessária produção de pensamentos do Sul em meio à comunidade científica”. 
 
 
37 
 
movimento, do qual o Brasil participa ativamente, tem contribuído para inovar 
formatos e conteúdos da assistência prestada ao mundo em desenvolvimento. 
O BRICS Policy Center, a Articulação Sul e a ABC (2017), numa proposta de 
definir os princípios e características da cooperação Sul-Sul sob uma ótica internacional, 
situam esse movimento entre as principais conferências internacionais realizadas nessa 
matéria. Esse esforço verificou que, em 1955, em Bandung, na Indonésia, vinte e nove países 
propuseram dez princípios relacionados ao discurso anticolonialista. Em 1978, o Plano de 
Ação de Buenos Aires lançou as bases para as noções mais contemporâneas da cooperação 
Sul-Sul, evocando princípios básicos, como a horizontalidade e a não interferência. Em 2008, 
o Grupo dos 77 produziu um documento reforçando singularidades da cooperação do Sul e 
contrapondo-a à ajuda ao desenvolvimento, característica do Norte, o Consenso de 
Yamoussoukro, na Costa do Marfim. 
Finalmente, a Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre a Cooperação 
Sul-Sul, realizada em 2009, em Nairóbi, no Quênia, no marco dos 30 anos do Plano de Ação 
de Buenos Aires, propôs a promoção dessa modalidade de cooperação para o 
desenvolvimento, com apoio do sistema das Nações Unidas, e em seu documento final, são 
apresentados princípios e elementos da cooperação Sul-Sul, que os autores organizam por 
dimensões, conforme quadro a seguir. 
Tabela 1 – Princípios e elementos da cooperação Sul-Sul conforme dimensões 
Princípios de política externa aplicados à cooperação Sul-Sul (CSS) 
 
Respeito à soberania, não interferência em assuntos internos, não condicionalidade para a cooperação e 
horizontalidade (apresentada no documento como igualdade). 
 
Princípios e elementos orientadores da CSS 
 
Apropriação nacional e independência, benefícios mútuos, alinhamento e orientação por demanda, 
horizontalidade, não condicionalidade e participação de múltiplos agentes. 
 
Elementos para o alcance dos objetivos últimos da CSS 
 
Desenvolvimento de capacidades e intercâmbio de conhecimentos. 
 
Elementos que estabelecem os objetivos da CSS 
 
Bem-estar, autonomia nacional e coletiva, e objetivos internacionalmente acordados. 
 
Fonte e elaboração: BRICS Policy Center et al. (2017, p. 17). 
 
 
 
38 
 
Mais especificamente com relação ao formato do fortalecimento de capacidades 
preconizado, o documento final da Conferência de Nairóbi (2009, p. 2, tradução nossa) 
informa que os signatários: 
12. Reconhecemos que a cooperação Sul-Sul assume formas diferentes e em 
constante evolução, incluindo, a tal propósito, a partilha de conhecimentos e 
experiências, formação, transferência de tecnologia, cooperação financeira e 
monetária e contribuições em espécie. 
13. Reconhecemos a necessidade de fortalecer as capacidades locais nos países em 
desenvolvimento, apoiando o desenvolvimento de capacidades, instituições, 
expertise e recursos humanos e sistemas nacionais, quando apropriado, no contributo 
para as prioridades nacionais de desenvolvimento nacional, sob demanda dos países 
em desenvolvimento. 
Além de versar sobre a necessidade de desenvolver capacidades de inovação e 
transferência de tecnologia, o documento também aborda a capacidade de cooperar 
internacionalmente, que compreende formular projetos de cooperação para o 
desenvolvimento, monitorar, avaliar, mensurar e divulgar dados. 
 
A abordagem brasileira da cooperação técnica Sul-Sul 
 
A abordagem oficial brasileira de cooperação técnica Sul-Sul centra-se na 
construção de capacidades para o desenvolvimento, integra formação de recursos humanos, 
fortalecimento organizacional e desenvolvimento institucional, e se opõe à transferência 
passiva de conhecimentos e tecnologias (ALMEIDA et al., 2010). Alinhada aos princípios 
internacionais de Cooperação Sul-Sul, preza pelo compartilhamento de boas experiências 
brasileiras para o desenvolvimento, baseada na horizontalidade, na não condicionalidade, no 
processo de construção conjunta dos projetos e na compreensão das especificidades locais, 
respeitando-as no processo de definição de atividades da cooperação. 
A agenda brasileira de cooperação Sul-Sul, centrada em desenvolvimento social e 
combate à pobreza, teve suas primeiras ações a partir do segundo mandato do presidente 
Fernando Henrique Cardoso, ainda de maneira isolada, e ganharam peso e orientação como 
política de Estado a partir do primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (SÁ E 
SILVA, 2016). 
O órgão responsável pela cooperação técnica internacional estabelecida entre o 
governo brasileiro e outros países ou organismos internacionais é a Agência Brasileira de 
Cooperação (ABC), vinculada ao Ministério das Relações Exteriores. Com o intuito de dotar a 
cooperação técnica Sul-Sul brasileira de “orientações abrangentes e padronizadas para a 
 
 
39 
 
concepção, negociação, aprovação, execução, acompanhamento e avaliação de iniciativas de 
cooperação técnica Sul-Sul” (ABC, 2013, p. 11), em 2013, a ABC publicou o Manual de 
Gestão da Cooperação Técnica Sul-Sul. O Manual é um instrumento que expressa a visão 
geral da orientação brasileira para a cooperação Sul-Sul. Desde o seu lançamento, há esforços 
da ABC para que suas orientações sejam utilizadas e que as ações de cooperação Sul-Sul 
brasileiras sejam padronizadas conforme suas orientações. As orientações do Manual foram 
institucionalizadas na Portaria GM n. 182, de 14 de abrilde 2015, do Ministério das Relações 
Exteriores. No Manual, a cooperação técnica internacional Sul-Sul é conceituada como um: 
[...] instrumento privilegiado para o adensamento das relações do Brasil com outros 
países, com ênfase na integração política, econômica e social. A cooperação técnica 
é um dos pilares da cooperação internacional. O seu foco é o desenvolvimento de 
capacidades, entendido como a identificação, mobilização e expansão de 
conhecimentos e competências disponíveis no país parceiro, com vistas à conquista 
da autonomia local para o desenho e implementação de soluções endógenas para os 
desafios do desenvolvimento. [...] A cooperação técnica Sul-Sul é entendida como o 
intercâmbio horizontal de conhecimentos e experiências originados nos países em 
desenvolvimento cooperantes. A ideia é compartilhar lições aprendidas e práticas 
exitosas disponíveis no Brasil, geradas e testadas para o enfrentamento de desafios 
similares ao desenvolvimento socioeconômico (ABC, 2013, p. 12-13). 
Para o desenvolvimento de capacidades, a ABC prescreve que a cooperação Sul-
Sul brasileira atue por meio: 
 do apoio à identificação e mobilização de atores e de capacidades disponíveis 
no país parceiro; 
 do intercâmbio de métodos, abordagens, experiências e estratégias entre os 
países cooperantes, além de outros conteúdos de aplicação prática nos 
processos de desenvolvimento; 
 de ações de fortalecimento organizacional, incluindo o aperfeiçoamento dos 
quadros profissionais, aprimoramento de competências gerenciais e técnicas 
das instituições beneficiárias e modernização ou estruturação de processos 
produtivos; 
 da identificação e celebração de parcerias locais e externas, e da promoção de 
arranjos interinstitucionais associados ao aprimoramento das etapas de 
planejamento, concepção e implementação de políticas públicas (ABC, 2013). 
 
Finalmente, o Manual tem um quadro que revela o enquadramento de um projeto 
de cooperação técnica internacional brasileiro à sua abordagem Sul-Sul, que revela o que seria 
inelegível quanto ao objeto e a modalidades de intercâmbio: 
 
 
40 
 
Apoio orçamentário ao país parceiro ou a doação de dinheiro em qualquer forma; 
Concessão de crédito subsidiado, estabelecimento de linhas de financiamento ou 
fundos rotativos, ou qualquer outro tipo de operação creditícia/financeira; 
Construção e/ou reforma de infraestruturas físicas em larga escala; Aquisição de 
bens imóveis; Concessão de bolsas de estudo ou qualquer ação no campo 
acadêmico; Pagamento de despesas continuadas ou financiamento de atividades-
meio das instituições beneficiárias do(s) país(es) parceiro(s) (e.g. pagamento de 
salários de funcionários; gastos com taxas de serviços públicos); Provimento direto 
de bens e serviços públicos (e.g. operação de escolas, hospitais e delegacias; 
policiamento; construção de infraestrutura sanitária ou de transporte; recolhimento 
de lixo); Prestação de serviços profissionais, de caráter pontual ou continuado, em 
apoio às atividades das instituições beneficiárias (e.g. assessoria jurídica, suporte de 
informática) (ABC, 2013, p. 90-91). 
Dentro das possibilidades da cooperação Sul-Sul, o conceito de cooperação 
estruturante em saúde vem sendo utilizado pelo governo brasileiro em sintonia com o objetivo 
de fortalecer bases tecnológicas, institucionais e de recursos humanos. “No campo da saúde, 
por exemplo, o foco não é a solução de uma doença ou problema específico, mas o 
fortalecimento ou a criação de instituições estruturantes do sistema de saúde” (SUYAMA, 
2017, p. 7). Com essa visão, 
[...] o propósito é ir além das formas tradicionais de ajuda externa e redefinir a 
cooperação brasileira em saúde como “estruturante”, isto é, centrada no 
fortalecimento institucional dos sistemas de saúde dos países parceiros, combinando 
intervenções concretas com a construção de capacidades locais e a geração de 
conhecimento, e ainda promovendo o diálogo entre atores, de forma a possibilitar 
que eles assumam o protagonismo na liderança dos processos no setor da saúde e 
promovam a formulação autônoma de uma agenda para o desenvolvimento futuro na 
saúde (ALMEIDA et al., 2010, p. 28). 
Milani (2017), ao analisar a atuação da ABC ao longo de seus 30 anos, nota que, 
desde 2010, a Agência tem atuado com orçamento médio anual de R$ 35 milhões, passíveis 
de contingenciamento e cortes no período. Contudo, como os projetos de cooperação são 
firmados, sobretudo, em dólares americanos, a atuação da ABC em projetos vem reduzindo 
substancialmente com o aumento do câmbio no período. Outro ponto que o autor levanta é 
que, como não há um marco jurídico-legal para a cooperação brasileira, a execução dos 
projetos se dá por meio de parceria com o PNUD, sobretudo, e outros organismos 
internacionais, como FAO e OIT. Esse formato de execução compromete a transparência e 
mesmo a compreensão dos gestores da execução do orçamento da Agência e a tomada de 
decisões estratégicas. Igualmente, é difícil mapear os gastos dos demais órgãos do governo 
federal com cooperação. O Ministério da Saúde, por exemplo, também se vale da parceria 
com organismos internacionais (OPAS/OMS e PNUD) para executar projetos de cooperação 
internacional para o desenvolvimento – como é o caso, inclusive, do projeto aqui analisado. 
 
 
41 
 
Em 2010, o IPEA e a ABC divulgaram o primeiro estudo sobre as características 
da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (COBRADI), relativa ao 
período de 2005 a 2009, seguido, em 2013, do estudo relativo ao ano de 2010 e, em 2016, 
relativo ao período 2011-2013. O estudo enfoca os gastos com a cooperação – computando, 
até mesmo, o valor das horas técnicas dos servidores dedicados a projetos de cooperação 
internacional – e considera as modalidades de cooperação técnica, educacional, científica e 
tecnológica, humanitária, apoio e proteção a refugiados, operações de manutenção da paz e 
gastos com organismos internacionais, por meio de dados informados diretamente pelos 
órgãos para o estudo. Os resultados para o período estão na tabela abaixo. 
Tabela 2 – Gastos do governo brasileiro com a cooperação para o desenvolvimento 
internacional, por modalidade. 2005-2013 (valores em R$) 
Ano 
Cooperação 
técnica 
Cooperação 
educacional 
Cooperação 
científica e 
tecnológica5 
Cooperação 
humanitária 
Apoio e 
proteção a 
refugiados 
Operações de 
manutenção da 
paz 
Gastos com 
Organismos 
Internacionais 
Total 
2005 27.755.711 56.104.205 
 
1.185.826 - 147.793.000 299.145.649 531.984.391 
2006 32.801.149 56.454.858 - 5.524.359 - 80.709.000 509.533.964 685.023.329 
2007 35.599.272 56.376.649 - 31.804.809 - 131.773.000 445.421.638 700.975.368 
2008 58.738.113 70.666.567 - 29.744.779 - 127.919.000 457.249.201 744.317.659 
2009 97.744.760 44.473.907 - 87.042.331 - 125.409.000 495.159.128 849.829.126 
2010 101.676.174 62.557.615 42.255.987 284.186.759 1.039.225 585.063.470 548.361.950 1.625.141.181 
2011 76.390.347 34.646.482 122.424.762 121.271.980 7.887.750 67.263.976 555.368.404 985.253.701 
2012 66.412.814 43.500.716 140.926.898 214.714.376 8.060.186 40.380.374 490.426.159 1.004.421.523 
2013 68.803.402 51.441.211 114.883.132 46.813.527 3.931.500 22.319.849 49.106.534 857.299.155 
Total 565.921.743 476.222.210 420.490.779 822.288.747 20.918.661 1.328.630.669 4.349.772.626 7.984.245.435 
Fonte: IPEA; ABC (2016, p. 15). Tabela elaborada a partir dos dados fornecidos pelos órgãos responsáveis ao Estudo. 
Elaboração: IPEA. 
 
A cooperação técnica teve um aumento de 148% entre 2005 e 2013 – cabendo a 
ressalva de que o dado de 2005 incluía também a cooperação científica e tecnológica. O 
estudo não discrimina se a cooperação se deu com países desenvolvidos ou em 
desenvolvimento, mas é importante indicativo do crescimento da cooperação técnica no 
período analisado. Nota-se que, em 2010, ano do terremoto no Haiti e de assinaturado projeto 
aqui analisado, houve o pico do gasto com cooperação técnica no período. Especificamente 
com os países em desenvolvimento, a cooperação técnica brasileira atuou, entre 2005 e 2013, 
principalmente em agricultura (19,26%), saúde (15,4%), educação (10,93%), defesa e 
cooperação militar (9,14%), meio ambiente (6,01%), desenvolvimento social (4,47%) e setor 
 
5 Segundo o estudo, no período 2005-2009, os dados referentes à cooperação científica e tecnológica foram inseridos na 
modalidade cooperação técnica. 
 
 
42 
 
energético (4,47%), sendo a prioridade de cooperação com América Latina e países africanos 
de língua oficial portuguesa – PALOPs (MILANI, 2017, p. 81). 
Mello e Souza (2012), comparando características da cooperação Sul-Sul prestada 
por Brasil, Índia e China, nota que elas têm em comum: a existência de motivações políticas e 
econômicas ao prestar cooperação; o princípio básico da não condicionalidade para questões 
macroeconômicas, ambientais, de governança ou de direitos humanos; uma institucionalidade 
fragilizada, com menor transparência ou divulgação de informações oficiais de maneira clara 
e centralizada, ou ainda avaliações de impacto, se comparados a países da OCDE. Como 
diferenças, Índia e China costumam fazer mais cooperações bilaterais, ao passo em que o 
Brasil também coopera de maneira trilateral e multilateral – como já visto, a maior parte dos 
recursos brasileiros alocados em ações de cooperação técnica internacional, mesmo que 
envolva somente dois países, é executada por meio de parcerias com organismos 
internacionais. Finalmente, com relação ao objeto principal das cooperações técnica Sul-Sul 
estabelecidas, Índia e China têm o campo de infraestrutura e energia como sua principal oferta 
de cooperação, ao passo que, no Brasil, os temas mais recorrentes são os apresentados no 
parágrafo anterior. 
Sá e Silva (2016) apresentou como resultados relevantes da cooperação Sul-Sul 
prestada pelo Brasil, 
i) a elevação do fluxo comercial com esses países [com os quais o Brasil coopera], 
havendo o comércio com a África, por exemplo, quintuplicado durante os governos 
Lula; ii) a elevação do status e do soft power do Brasil nas negociações 
internacionais, como refletido em seu papel de intermediador nas negociações de um 
acordo nuclear com o Irã; iii) a reorganização da balança de poder mundial, em que 
os países em desenvolvimento de renda média passaram a ter maior protagonismo. 
Para além dos interesses comerciais e geopolíticos, o terceiro ponto levantado pela 
autora mostra justamente que um dos principais resultados da cooperação Sul-Sul que vem 
sendo prestada pelo Brasil nos últimos anos é o protagonismo dos países em desenvolvimento 
e de suas políticas. 
A cooperação técnica internacional também é um objeto histórico e em constante 
mudança. Após os dois mandatos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que a priorizou 
como política internacional do país, a cooperação Sul-Sul brasileira tem sido apontada como 
fragilizada: (i) pela falta de uma política pública clara para sua execução e a ausência de um 
marco legal da cooperação Sul-Sul; (ii) pela institucionalidade enfraquecida da ABC, que não 
conta com corpo próprio e é dependente da coordenação do Ministério das Relações 
Exteriores; bem como (iii) pela fragilidade de acompanhamento, avaliação e mensuração do 
 
 
43 
 
impacto dessas ações e transparência, embora notadamente se vejam resultados concretos nos 
projetos realizados e esforços no sentido de mitigar essas fragilidades (SUYAMA, 2017; 
HIRST, 2012; MELLO E SOUZA, 2012). 
O Plano Plurianual 2016-2019 (BRASIL, 2016d) prevê, para a Política Externa 
Brasileira, o fortalecimento da participação da sociedade civil em sua formulação e o 
estabelecimento de marco legal da cooperação internacional, embora não se tenha ainda 
informações da efetivação dessas metas: 
PROGRAMA: 2082 - Política Externa 
[...] 
[Meta] 04QJ - Fortalecer a interlocução com a sociedade civil organizada, a 
academia e o setor privado brasileiros, com vistas a subsidiar as posições de 
Governo nos órgãos e fóruns multilaterais e multissetoriais. 
[...] 
 [Meta] 04PN - Elaborar propostas de marcos legais e regulatórios para a cooperação 
internacional. 
Para contextualizar a cooperação técnica internacional para o desenvolvimento 
exercida pelo Brasil no campo da saúde pública, discute-se, a seguir, o sistema se saúde 
pública brasileiro e um pouco de sua atuação internacional. 
 
Uma experiência brasileira – o SUS e a saúde como questão de Estado 
 
O Sistema Único de Saúde foi criado com a Constituição Federal de 1988 como 
um sistema universal de atenção à saúde, tendo por premissa que a saúde é direito do cidadão 
e dever do Estado. O SUS levou à unificação dos serviços públicos na área da saúde, bem 
como promoveu a universalização do acesso a eles. Também, o modelo prevê a 
descentralização dos serviços, por meio de pactos formais entre os níveis de governo (federal, 
estadual e municipal). No início da implementação do SUS, houve viés bastante 
municipalista. Ao longo de sua institucionalização, começou a haver mais ênfase na 
organização das redes de serviço regionais, para integrar melhor o sistema e melhorar o 
acesso aos serviços. Um dos aspectos fundamentais da gestão do SUS é a participação social, 
em que representantes de usuários do SUS são formalmente envolvidos nos processos de 
planejamento, monitoramento e avaliação (CASTRO In: PNUD, 2016). 
Antes do SUS, o atendimento médico era oferecido sobretudo pelo Instituto 
Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), criado em 1977, vinculado 
ao Ministério da Previdência e Assistência Social. Esse sistema era de tipo não universal – 
 
 
44 
 
restrito aos trabalhadores formais e beneficiários do então Instituto Nacional de Previdência 
Social. O INAMPS cobria, em 1981, apenas 49% da população (GRAGNOLATI et al., 2013, 
p. 58). Ao restante da população, havia alguns serviços públicos gratuitos ou, ainda, era 
possível recorrer à saúde privada, hospitais beneficentes, filantrópicos ou Santas Casas de 
Misericórdia. 
Ao longo da década de 1980, conforme nota Pimenta (1993), houve movimentos 
no sentido de ampliação do acesso à saúde pública e descentralização de serviços do 
INAMPS. A partir de 1983, teve início um plano de descentralização da saúde, que ficou 
conhecido como Plano das Ações Integradas de Saúde (AIS). O plano propunha-se “a integrar 
os serviços públicos de saúde, descentralizar o sistema de assistência médica, e criar uma 
‘porta de entrada’ para o sistema através de uma rede básica de serviços de saúde” 
(PIMENTA, 1993, p. 25), da mesma forma previa repasses financeiros da Previdência para 
secretarias de saúde, ao invés de repasse a entidades privadas e filantrópicas. Em 1986, houve 
a realização da 8ª Conferência Nacional da Saúde, um marco do movimento sanitário 
brasileiro, que consagrou os princípios do Sistema que viria a ser instituído com a 
Constituição de 1988. Em 1987, foi implementado o Sistema Unificado e Descentralizado de 
Saúde (SUDS), como um aprofundamento das AIS e uma maior descentralização, com uma 
“estadualização” do INAMPS, com ampliação da cobertura de serviços públicos e início de 
desenvolvimento de serviços comunitários em alguns Estados. Permanecia, ainda, a 
coexistência de dois ministérios (Saúde e Previdência e Assistência Social), a insuficiência do 
acesso e a lógica mercantilista da saúde. 
A instituição do SUS, em 1988, foi fruto de intensa mobilização social e 
legislativa durante o processo constituinte. O movimento sanitário, 
[...] de âmbito nacional e que envolveu praticamente todas as áreas de profissionais 
da saúde, conquistando associações e sindicatos, que penetrou nas Comissões de 
Saúde do poder legislativo, nos sindicatos dos trabalhadoresatravés da criação dos 
Departamentos Sindicais de Saúde do Trabalhador, e que mobilizou parte da 
Universidade, da Igreja, atingindo até mesmo alguns movimentos sociais urbanos, 
que se organizaram em torno da luta por melhores serviços de saúde. Este 
movimento, cujo lema era “Saúde e democracia”, conseguiu criar um debate 
nacional sobre a necessidade de reformulação do Sistema de Saúde e contra a 
mercantilização da medicina (PIMENTA, 1993, p. 28). 
O SUS “nasce trazendo um novo conceito do processo saúde-doença e abriga os 
princípios doutrinários da universalidade, equidade e integralidade para o conjunto das ações 
em saúde, que abrangem um ciclo completo e integrado entre a promoção à saúde, a proteção 
e a recuperação” (BERMUDEZ et al., 2009, p. 115). Assim, a saúde pública, no Brasil, 
remete à ideia dos direitos incondicionais de cidadania social. Ao contrário de outras áreas do 
 
 
45 
 
sistema de proteção social brasileiro, a motivação específica não provém da vinculação das 
pessoas com o mundo do trabalho, tampouco se resume às camadas mais pobres da 
população. Pode-se afirmar, assim, que seja um direito pleno de cidadania social, pois não se 
exige nada do habitante de um país para o gozo daqueles direitos, além do seu próprio 
pertencimento àquela comunidade nacional (CARDOSO; JACCOUD, 2005). 
A regulamentação e as ações e políticas adotadas para a implantação do SUS 
subsequentes à sua instituição – cite-se, entre vários exemplos, a definição das Leis n. 8.080 e 
n. 8.142 de 1990, as normas operacionais básicas, as emendas constitucionais que viriam a 
definir critérios de financiamento do SUS, as políticas desenvolvidas no período, como o 
fortalecimento da saúde primária, o avanço da participação social, a instituição de processos 
inovadores de gestão, a municipalização e a regionalização, entre tantos outros, foram passos 
importantes e decisivos para a institucionalização de um sistema de saúde universal e público 
e, de certa forma, recente. “De um ponto de vista internacional, as conquistas da reforma 
sanitária brasileira, ainda que parciais, fazem do sistema de saúde do Brasil, uma experiência 
ímpar, sobretudo no contexto latino-americano” (PIRES-ALVES et al., 2012, p. 444), em que 
a maior parte dos países teve experiências de redução do gasto em saúde pública ao longo dos 
anos 1990. 
A título de exemplo, as principais políticas ou experiências compartilhadas no 
projeto de cooperação técnica Sul-Sul em questão, o BRA/10/005, foram desenvolvidas ao 
longo da implementação do SUS, posteriormente a 1988. 
A política de Agentes Comunitários de Saúde (ACS), por exemplo, já era uma 
experiência existente desde o fim da década de 1980 em algumas cidades do Nordeste, São 
Paulo e Distrito Federal, mas foi oficialmente implantada pelo Ministério da Saúde em 1991. 
A política constituiu uma nova categoria de trabalhadores, “formada pela e para a própria 
comunidade, atuando e fazendo parte da saúde prestada nas localidades” (BRASIL, s.d.). A 
partir de 1994, os ACS passaram a compor a Estratégia de Saúde da Família. 
Quanto ao SAMU e às UPA 24h, que também embasaram a cooperação com o 
Haiti, Konder e O’Dwyer (2015, p. 526) apontam que 
[...] a Política Nacional de Urgência (PNAU), formulada no Brasil em 2003, foi 
fruto de uma grande insatisfação com o atendimento nas emergências hospitalares, 
que culminou com a mobilização de diversos atores, como: o Conselho Nacional de 
Secretários de Saúde (CONASS), a Rede Brasileira de Cooperação em Emergência 
(RBCE), além do próprio Governo Federal. Nesse processo, destaca-se a criação de 
um novo ente gestor no organograma do Ministério da Saúde, a Coordenação Geral 
de Urgência e Emergência – CGUE, primordial para a formulação e implantação 
dessa política. A construção da política federal para atenção às urgências no Brasil 
envolveu três momentos principais: de 1998 até 2003, há predomínio da 
 
 
46 
 
regulamentação; entre 2004 e 2008, há grande expansão do Serviço de Atendimento 
Móvel de Urgência (SAMU); e a partir de 2009, predomina a implantação do 
componente fixo da atenção pré-hospitalar, as Unidades de Pronto Atendimento – 
UPAs. 
Silva (2013) analisa a trajetória histórica do sistema de saúde brasileiro a partir da 
abordagem de como projetos políticos conformam diferentes formatos de políticas sociais e 
identifica traços de três projetos políticos: 
a) o autoritário, que remete ao período do regime militar, em que houve 
subordinação da política nacional de saúde à política econômica; e as ações de 
saúde à população tiveram foco campanhista, em que os agentes de saúde 
intervinham de forma verticalizada no processo saúde-doença da população; 
b) o democrático-participativo, herança do movimento sanitarista brasileiro, 
calcado na noção da cidadania social, e que garantiu os aspectos de gratuidade, 
universalidade, organização federativa e participação social do sistema; 
c) e o neoliberal, presente nos períodos de enfraquecimento do sistema de saúde 
pública em detrimento da saúde suplementar, de seguros privados e da 
concepção de redução de gastos públicos em saúde. 
Como visto, desses processos político-históricos, e tendo um sistema universal de 
saúde de formação recente, o Brasil desenvolveu, desde 1988, várias políticas inovadoras e de 
bons resultados, centradas nos princípios do SUS, por exemplo, o diálogo com os usuários e o 
controle social. O caso brasileiro é relevante a vários países em desenvolvimento da América 
Latina e da África, que também tiveram formação de sistemas públicos de saúde recente e em 
ambiente de disputa de projetos políticos. Promover a cooperação técnica e disseminar os 
avanços do SUS significa, assim, fortalecer o próprio sistema e suas perspectivas de direito 
universal, calcado em fundamentos democráticos e participativos, orientados para o bem-estar 
da população. 
 
A cooperação técnica Sul-Sul em saúde 
 
A saúde é um tema historicamente presente em iniciativas de cooperação. Já no 
século XIX, houve tratados internacionais relacionados à contenção de epidemias e a 
tecnologias de transporte e seu impacto no comércio internacional. A Primeira Conferência 
Sanitária Internacional ocorreu em 1851, em Paris, e é um dos marcos da cooperação 
internacional. Desde então, houve tantas outras conferências, tratados, entendimentos, até a 
 
 
47 
 
criação da Organização Mundial da Saúde (OMS), em 1948, e à iniciativa do Regulamento 
Sanitário Internacional (ALMEIDA et al., 2010). Ressalta-se, também, que em 1902 foi criada 
a Repartição Sanitária Pan-Americana, que viria a se tornar a Organização Pan-Americana da 
Saúde, ligada à OMS. Regina (2016, p. 127) aponta que 
[...] o processo de globalização tem criado grandes disparidades internacionais, 
sendo que as áreas social e da saúde são as mais sensíveis diante desse contexto, 
sobretudo naqueles países que estão mais à margem da economia global, os quais 
carecem de condições mínimas para a implementação de uma sólida governança 
capaz de enfrentar os problemas de suas populações. Estes locais, além de sofrerem 
com a carência de profissionais de saúde capacitados e/ou bem remunerados, 
possuem sistemas de saúde considerados frágeis e desprovidos de recursos 
tecnológicos. 
Internacionalmente, desde a constituição do Sistema ONU, a trajetória da 
cooperação em saúde teve três grandes momentos: entre os anos 1950 e 1970
6
, centrou-se na 
afirmação política dos sistemas de saúde e da atenção primária a saúde como orientadora do 
sistema para um enfoque da saúde integral; após, entre os anos 1980 e 1990, os países 
estavam sobrecarregados com as dívidas e promovendo cortes de gastos em saúde
7
. A 
emergência do HIV nos anos 1980 também representou alto custo aos sistemas de saúde dos 
países de média e baixa renda. Nos anos 2000, várias ações foram marco para a retomada de 
um envolvimento internacional pelamelhoria da saúde das populações, como os Objetivos de 
Desenvolvimento do Milênio, com três de oito objetivos relacionados à saúde das populações, 
e conferências internacionais que discutiram a importância de se abordar o tema dos 
determinantes sociais da saúde. 
Considerando a institucionalidade de tipo universal do sistema de saúde brasileiro 
e as capacidades que o país desenvolveu no esforço de consolidá-lo ao longo dos últimos 
trinta anos, e a relevância da saúde para o desenvolvimento, também ganhou força a 
cooperação técnica Sul-Sul em saúde. Sobre esse tema, o Estudo da Cooperação Brasileira 
para o Desenvolvimento 2005-2009 (IPEA, ABC, 2010, p. 38) aponta que 
[...] a Constituição Federal do Brasil de 1988 (CF/88) consagrou o direito de acesso 
universal aos serviços de saúde por meio da criação do Sistema Único de Saúde 
(SUS). O SUS é um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo, que abrange 
desde o atendimento ambulatorial até procedimentos complexos como o transplante 
de órgãos [...], tendo em vista o desenvolvimento relativamente recente de uma 
política de saúde pública gratuita e universal no Brasil e a visibilidade alcançada 
pelo país nos fóruns internacionais sobre o tema, a demanda de outros países em 
 
6 A Conferência de Alma-Ata, de 1978, notória por sua defesa da atenção primária, é constantemente citada entre os 
movimentos globais de afirmação da saúde pública, e repercutiu no movimento sanitarista brasileiro. O entrevistado 4, 
haitiano, informou que também no Haiti a Conferência fortaleceu o desenvolvimento da saúde comunitária (comunicação 
pessoal, 02 de fevereiro de 2018). 
7 Novamente, faz-se a ressalva de que o Brasil, ao contrário, nos anos 1980 teve expansão de direitos sociais no contexto da 
redemocratização e da Constituição de 1988, tendo mais impactos do período neoliberal nas políticas sociais nos anos 1990. 
 
 
48 
 
desenvolvimento por projetos e programas de cooperação técnica na área de saúde é 
também crescente. 
Hirst (2012, p. 40) destaca, dentre as características da cooperação Sul-Sul 
brasileira, que o campo da saúde pública tem especial visibilidade, com “uma agenda de 
cooperação autônoma dentro da estrutura estatal brasileira, executada por um corpo de 
profissionais especialmente capacitado para a assistência internacional”. 
O Ministério da Saúde “é o órgão do Poder Executivo federal responsável pela 
organização e elaboração de planos e políticas públicas voltados para a promoção, prevenção 
e assistência à saúde dos brasileiros” (BRASIL, s.d.b). A Assessoria de Assuntos 
Internacionais
8
 é sua responsável formal pela “elaboração das diretrizes, a coordenação e a 
implementação da política internacional do Ministério da Saúde, bem como a preparação da 
posição brasileira sobre temas de saúde em âmbito internacional, de acordo com as diretrizes 
da política externa do Brasil e em permanente articulação com as áreas do Ministério da 
Saúde” (BRASIL, s.d.c). 
Além do Ministério da Saúde, suas entidades vinculadas desenvolvem ações de 
cooperação técnica com países em desenvolvimento, sobretudo na América Latina e na 
África, com trabalho ativo da Fundação Oswaldo Cruz e da Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária, bem como da Agência Nacional de Saúde Suplementar, da Fundação Nacional de 
Saúde e do Instituto Nacional do Câncer. 
Segundo o Estudo da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento 2010 (IPEA, 
ABC, 2013, p. 36), 
[...] a cooperação do MS e das demais instituições especializadas nacionais no 
campo da saúde pública se efetiva com o intercâmbio de experiências, mediante o 
envio de técnicos brasileiros para realizar capacitações nos países que demandaram 
esta cooperação; com o apoio à estruturação de serviços, por meio de iniciativas 
voltadas ao fortalecimento institucional; com visitas de profissionais de saúde de 
distintos países para conhecer áreas de excelência da política pública de saúde 
brasileira; com a doação de medicamentos e insumos de saúde; e com formação de 
profissionais da área de saúde. Excepcionalmente, em caráter complementar, a 
cooperação envolve construções e a doação de equipamentos e insumos de saúde, 
como é o caso da cooperação pós-terremoto com o Haiti, Gana e Moçambique. 
Com a demanda crescente de países em desenvolvimento por cooperação técnica 
em saúde pública, desde o início dos anos 2000, o Ministério da Saúde ampliou suas 
atividades de cooperação Sul-Sul, bem como sua participação na agenda de temas globais de 
saúde (CAIXETA, 2014). A partir de 2008, o tema entrou em instrumentos estratégicos e de 
 
8 Desde 1977, o Ministério da Saúde tem uma estrutura dedicada a temas internacionais. A AISA, com o nome e atribuições 
semelhantes à sua atuação atual, foi criada em 1998, por meio do Decreto n. 2.477, de 28 de janeiro de 1998 (BRASIL, s.d.c). 
 
 
49 
 
planejamento da instituição. Como nota Pires-Alves (2012, p. 448), sobre o Plano Mais 
Saúde, 
[...] quando o Ministério da Saúde lançou o Programa Mais Saúde Direito de Todos, 
apresentado como a estratégia de desenvolvimento da pasta para o período 2008-
2011, e como segmento da saúde do Programa de Aceleração do Crescimento, 
instituído pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva, esses avanços na cooperação 
internacional receberam significativo destaque. O Mais Saúde baseava-se na 
perspectiva de que a saúde deve ser parte integrante de uma estratégia de 
desenvolvimento comprometida com o bem-estar e a equidade, como ambiente 
especialmente dinâmico, no que concerne à realização de investimentos, à inovação 
e à geração de empregos, renda e receitas. Ao fazê-lo, o programa definia a 
“cooperação entre os países” como um de seus sete eixos de trabalho. Nesse sentido, 
o programa assumiu como diretriz o fortalecimento da presença do Brasil no cenário 
internacional na área da saúde, sempre em estreita articulação com o Ministério das 
Relações Exteriores, assumindo como foco de atuação privilegiada os organismos e 
programas das Nações Unidas, os países da América do Sul (em especial os do 
Mercosul e da América Central), a CPLP e os demais países da África. Como 
medidas objetivas, o programa estabelecia, entre outras: o desenvolvimento de 
estruturas e dos sistemas de saúde dos países; a formação em larga escala de 
técnicos da área da saúde; o estabelecimento de programas de saúde na fronteira 
entre os países da América do Sul; e, por fim, a instituição de uma rede pan-
amazônica de cooperação em ciência, tecnologia e inovação. 
O Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde 2011-2015 (BRASIL, 2013a), 
organizado em 16 objetivos estratégicos, teve o objetivo 14 inteiramente destinado a atuação 
internacional do órgão, “OE 14 – Promover internacionalmente os interesses brasileiros no 
campo da Saúde, bem como compartilhar as experiências e saberes do SUS com outros 
países, em conformidade com as diretrizes da Política Externa Brasileira”. O objetivo 
indicava, entre as suas iniciativas prioritárias, 
[...] a cooperação Sul-Sul mediante o compartilhamento e a divulgação das 
experiências do SUS, o diálogo com os parceiros internacionais, a defesa dos 
interesses brasileiros em foros multilaterais e regionais, o aprofundamento dos 
mecanismos de integração regional e ações em área de fronteira, o apoio ao 
fortalecimento do sistema de Saúde do Haiti e a assistência humanitária. 
O instrumento de planejamento não só indicou a cooperação Sul-Sul como uma 
iniciativa prioritária, mas também incluiu de maneira específica o “apoio ao fortalecimento do 
sistema de Saúde do Haiti”, sob responsabilidade da Secretaria-Executiva do órgão. 
Desde 2016, o Ministério da Saúde não publicou um plano próprio do órgão, 
conforme os dois quadriênios anteriores. O órgão é orientado, como de praxe, pelos objetivospara Estabilização do Haiti 
MRE Ministério das Relações Exteriores 
MS Ministério da Saúde 
MSPP Ministério da Saúde Pública e da População do Haiti 
ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milênio 
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis 
OEA Organização dos Estados Americanos 
ONG Organização Não Governamental 
OMS Organização Mundial da Saúde 
ONU Organização das Nações Unidas 
OPAS Organização Pan-Americana da Saúde 
PALOPs Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa 
PEV Programa Ampliado de Vacinação (sigla em francês) 
PNI Programa Nacional de Imunizações 
 
 
vii 
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
PPA Plano Plurianual 
PROMESS Programa de Aquisição de Medicamentos Essenciais (sigla em francês) 
SUS Sistema Único de Saúde 
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul 
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina 
UNOPS Escritório das Nações Unidas de Serviços para Projetos (sigla em inglês) 
UPA 24h Unidades de Pronto Atendimento 24 horas 
 
 
 
 
 
 
viii 
Lista de Figuras 
 
Figura 1 – Esquema metodológico da pesquisa ......................................................................... 5 
Figura 2 – Medidas da OMS para proteção da saúde em situação de crise econômica ........... 21 
 
 
 
Lista de Tabelas 
 
Tabela 1 – Princípios e elementos da cooperação Sul-Sul conforme dimensões ..................... 37 
Tabela 2 – Gastos do governo brasileiro com a cooperação para o desenvolvimento 
internacional, por modalidade. 2005-2013 (valores em R$) .................................................... 41 
Tabela 3 – Organização dos serviços de saúde pública do Haiti .............................................. 65 
Tabela 4 – Produtos esperados no documento de projeto inicial do BRA/10/005 ................... 74 
Tabela 5 – Revisões do BRA/10/005 ....................................................................................... 77 
Tabela 6 – Análise do BRA/10/005 à luz dos princípios e elementos da cooperação Sul-Sul, 
conforme dimensões ................................................................................................................. 82 
Tabela 7 – Análise do BRA/10/005 do enquadramento de propostas de projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul da ABC/MRE .................................................................................................. 84 
 
 
 
 
 
 
 
 
ix 
Resumo 
 
A abordagem oficial brasileira de cooperação técnica Sul-Sul centra-se no fortalecimento de 
capacidades estatais para o desenvolvimento, orientada por princípios como a horizontalidade, a 
não condicionalidade e o compartilhamento de experiências bem-sucedidas com outros países 
em desenvolvimento. Desde que o Brasil assumiu o comando militar da MINUSTAH, em 2004, 
o Haiti adquiriu centralidade em suas relações internacionais. O terremoto de 2010 foi marco 
para a intensificação da cooperação com o país. O Haiti reconhece direitos sociais em sua 
Constituição, inclusive à saúde pública. A ação social do Estado, contudo, é fragilizada. Em 
2010, foi firmado o “BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da 
autoridade sanitária do Haiti”, instrumento por meio do qual o Brasil executa a maior parte dos 
compromissos assumidos no Memorando de Entendimento firmado entre Brasil, Cuba e Haiti 
para o “fortalecimento do sistema e dos serviços públicos de saúde e de vigilância 
epidemiológica no Haiti”. Entre suas principais atividades estão: a construção e a reforma de 
infraestruturas físicas, a aquisição de veículos e equipamentos para o sistema público de saúde 
haitiano e a manutenção e custeio de serviços, que não seriam ações de fortalecimento de 
capacidades preconizadas pela orientação oficial da cooperação brasileira. A partir da revisão da 
literatura de ação do Estado para desenvolvimento social, capacidades estatais e cooperação 
internacional para o desenvolvimento, da análise de documentos e registros administrativos 
disponíveis e de entrevistas com atores relevantes, o trabalho buscou compreender como a 
concepção do BRA/10/005 aborda o desenvolvimento de capacidades estatais para o 
fortalecimento da saúde pública no Haiti. Os achados revelam que o projeto representou uma 
relativa inovação em relação a projetos de cooperação técnica tradicionalmente prestados pelo 
Brasil e fortaleceu a capacidade de cobertura territorial do Estado e acesso para a saúde pública, 
com a característica de “fazer conjunto” e de vincular atividades de formação e de organização 
de serviços ao sistema de saúde haitiano, inspirado no Sistema Único de Saúde. As entrevistas 
revelam, ainda, “efeitos colaterais positivos”, como o fortalecimento da saúde comunitária; de 
estratégias de coordenação e gestão; criação de serviço pioneiro de reabilitação de deficiências 
físicas; e até uma possível política de participação social em gestação. 
 
Palavras-Chave: Desenvolvimento social. Capacidades estatais. Cooperação técnica Sul-Sul. 
Haiti. 
 
 
 
x 
Abstract 
 
Brazil’s official approach to South-South technical cooperation focuses on strengthening state 
capacities for development, guided by principles such as horizontality, non-conditionality, and 
the commitment to share successful experiences with other developing countries. Ever since 
Brazil took military command of MINUSTAH in 2004, Haiti has acquired a central role in its 
international relations. The earthquake of 2010 marked the enhancement of cooperation 
between the two countries. Haiti recognizes social rights in its Constitution, including the right 
to public health. The social action of the State is, however, fragile. In 2010, the "BRA/10/005 - 
South-South cooperation project to strengthen Haiti's health authority" was entered into as the 
instrument through which Brazil would fulfill the majority of the commitments undertaken in 
the Memorandum of Understanding executed by Brazil, Cuba and Haiti to "strengthen the 
public health system and epidemiologic surveillance in Haiti”. Among its main activities are: 
building and renovating health infrastructure; purchasing vehicles and equipment for the public 
health system; and maintaining the services of the built infrastructures. These activities would 
not be deemed as the capacity strengthening actions recommended according to the official 
guidance of Brazilian cooperation. By reviewing literature on State action for social 
development, State capacities and international cooperation for development; plus research of 
documents and administrative records available and interviews with relevant actors, this study 
sought to understand how the design of the BRA/10/005 addresses State capacity-building to 
strengthen public health in Haiti. The findings reveal that this project represented a relative 
innovation when compared to technical cooperation projects traditionally presented by Brazil. It 
strengthened the State’s capacity of territorial coverage and the access to public health, with 
activities of a collaborative nature that incorporated training and organization of the health care 
services and of the Haitian health system. Experiences gained through the institutionalization 
and implementation of the Unified Health System of Brazil were also used as inspiration for the 
Haitian system. The interviews also unveil "positive side effects" such as the strengthening of 
communitarian health and of strategies of coordination and management, as well as the creation 
of a pioneer rehabilitation service for physical disabilities; and even brought forth the possibility 
of social participation on health policy, which is being discussed by the Haitian government. 
 
Keywords: Social development. State capacity. South-South technical cooperation. Haiti. 
 
 
 
xi 
SUMÁRIO 
 
 
 
Lista de Símbolos e Abreviaturas ..............................................................................................do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 e do Plano Nacional de Saúde
9
 2016-2019 – 
instrumentos de planejamento da Administração Pública e do Sistema Único de Saúde, 
respectivamente. Com relação à atuação internacional do Ministério da Saúde, o PPA 2016-
 
9 O Plano Nacional de Saúde é previsto pela Lei n. 8.080 de 1990, sendo de atribuição da União, Unidades da Federação e 
Municípios, e devendo manter coerência com o Plano Plurianual do período. 
 
 
50 
 
2019 contém uma iniciativa “06OP – Promoção da cooperação internacional em saúde, 
compartilhando as experiências e saberes do SUS, fortalecendo a presença do Brasil nos 
fóruns e organismos internacionais” dentro de um objetivo estratégico mais amplo, o de “12 – 
Aprimorar a relação interfederativa e a atuação do Ministério da Saúde como gestor federal 
do SUS”. Nota-se que houve redução da orientação estratégica do órgão da atuação 
internacional – bem como da definição de orientações estratégicas, de maneira geral. 
O Ministério da Saúde informou possuir, em janeiro de 2018, “mais de 90 
projetos e atividades de cooperação em saúde em execução em todos os continentes, com 
destaque para as parcerias com países da África lusófona, da América Latina e do Caribe” 
(BRASIL, 2018a). Também são destacadas as parcerias com blocos como o MERCOSUL, a 
UNASUL e a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. Como nota Regina (2016), 
desde 2004, o Ministério da Saúde é um dos principais atores da cooperação técnica brasileira 
no Haiti. 
Alguns dos temas principais das ações de cooperação técnica desenvolvidas, ao 
longo dos últimos anos, são: Sistema Único de Saúde e organização do sistema e dos serviços 
de saúde; fortalecimento dos ministérios da saúde e institutos de saúde pública; vigilância 
epidemiológica; nutrição; saúde materno-infantil; bancos de leite humano; telemedicina e 
telessaúde; prevenção e controle de HIV/aids e outras infecções sexualmente transmissíveis; 
malária; tuberculose; saúde bucal; saúde mental; vigilância ambiental em saúde; fármacos e 
imunobiológicos; sangue e hemoderivados; recursos humanos em saúde; agentes 
comunitários de saúde; doença falciforme; prevenção e controle do câncer; transplantes; de 
medula óssea; saúde indígena (ABC, 2007; IPEA, ABC, 2016). 
 
Considerações finais do capítulo 
 
O capítulo mobilizou, de maneira geral, os pontos a seguir: 
 A cooperação internacional para o desenvolvimento é um conceito em voga 
desde a fundação da Organização das Nações Unidas, ao final da Segunda 
Guerra Mundial. Está relacionada ao desenvolvimento econômico e social dos 
países em desenvolvimento, como forma de promover a paz e reduzir as 
desigualdades, e tem buscado abordar e resolver questões globais de pobreza e 
exclusão social. 
 
 
51 
 
 A cooperação técnica Sul-Sul ocorre entre países em desenvolvimento, que 
enfrentaram desafios semelhantes ao desenvolvimento tardio. Ela preza pela 
horizontalidade, pela não condicionalidade, pelo processo de construção 
conjunta dos projetos, que dê conta de entender as especificidades locais e 
respeitá-la no processo de definição de atividades da cooperação, para o 
fortalecimento de capacidades estatais. Sua prática internacional remonta ao 
início dos anos 2000. 
 Para a Agência Brasileira de Cooperação, a cooperação técnica Sul-Sul é 
entendida como “o intercâmbio horizontal de conhecimentos e experiências 
originados nos países em desenvolvimento cooperantes. A ideia é compartilhar 
lições aprendidas e práticas exitosas disponíveis no Brasil, geradas e testadas 
para o enfrentamento de desafios similares ao desenvolvimento 
socioeconômico” (ABC, 2013, p. 13). 
 O documento final da Conferência de Nairóbi (2009, p. 2, tradução nossa) 
informa que o fortalecimento de capacidades para a cooperação Sul-Sul se dá 
por meio da “partilha de conhecimentos e experiências, formação, 
transferência de tecnologia, cooperação financeira e monetária e contribuições 
em espécie; [...] apoiando o desenvolvimento de capacidades, instituições, 
expertise e recursos humanos e sistemas nacionais, quando apropriado, no 
contributo para as prioridades nacionais de desenvolvimento nacional, sob 
demanda dos países em desenvolvimento”. 
 No Brasil, o fortalecimento de capacidades se dá por meio “do apoio à 
identificação e mobilização de atores e de capacidades disponíveis no país 
parceiro; do intercâmbio de métodos, abordagens, experiências e estratégias 
entre os países cooperantes, além de outros conteúdos de aplicação prática nos 
processos de desenvolvimento; de ações de fortalecimento organizacional, 
incluindo o aperfeiçoamento dos quadros profissionais, aprimoramento de 
competências gerenciais e técnicas das instituições beneficiárias e 
modernização ou estruturação de processos produtivos; da identificação e 
celebração de parcerias locais e externas, e da promoção de arranjos 
interinstitucionais associados ao aprimoramento das etapas de planejamento, 
concepção e implementação de políticas públicas” (ABC, 2013). 
 
 
52 
 
 A visão oficial da cooperação técnica Sul-Sul brasileira torna inelegíveis 
modalidades de cooperação como construção e/ou reforma de infraestruturas 
físicas em larga escala; e o pagamento de despesas continuadas ou 
financiamento de atividades-meio – como o pagamento de salários de 
funcionários – das instituições beneficiárias dos países parceiros. 
 A área social é uma das principais da cooperação Sul-Sul brasileira. 
 Tendo um sistema universal de saúde de formação recente, o Brasil 
desenvolveu, desde 1988, várias políticas inovadoras e de bons resultados, 
centradas nos princípios do SUS, como a universalidade, integralidade, 
equidade, gestão participativa e descentralização. 
 Promover a cooperação técnica e disseminar os avanços do SUS significa, 
assim, fortalecer o próprio sistema e suas perspectivas de direito universal, 
calcado em fundamentos democráticos e participativos, orientados para o bem-
estar da população. 
Feitas as considerações acima, cabe discutir o caso haitiano e seus desafios ao 
desenvolvimento, para compreender melhor o contexto em que se insere o projeto 
BRA/10/005. 
 
 
 
53 
 
Capítulo 4 – Contextualização do caso haitiano 
 
O presente capítulo contextualiza o caso haitiano com um breve histórico do país 
e dados e informações socioeconômicas, bem como contextualiza sua relação com o Brasil e 
seu sistema de saúde. 
 
Breve histórico do Haiti 
 
O Haiti está situado no Caribe, no terço Oeste da ilha de Hispaniola, que é 
compartilhada com a República Dominicana, ao Leste. Inicialmente dominada pelos 
espanhóis, a ilha foi repartida – após o Tratado de Ryswick, de 1697, que pôs fim a disputas 
entre franceses e espanhóis – entre a parte francesa – à época Saint Domingue, que viria a ser 
o atual Haiti – e a parte espanhola – Santo Domingo, que viria a ser a atual República 
Dominicana. 
Nos séculos XVII e XVIII, o Haiti foi a mais rica colônia francesa, tendo sido 
conhecida como a “pérola das Antilhas”, baseada na economia manufatureira exportadora de 
açúcar. Nesse período, chegou a ter 40 mil plantadores brancos, 30 mil mulatos – em geral 
livres e favorecidos, por serem filhos ou descendentes de brancos – e meio milhão de escravos 
negros (VALLER FILHO, 2007). Entre os mulatos, havia os que iam estudar na França e, 
como nota Verenhitach (2008), a Revolução Francesa, de 1798, tornou-se um marco na 
história haitiana. O lema do país, ainda presente na atual Constituição haitiana, de 1987, é 
“Liberdade, Igualdade e Fraternidade”
10
. 
Uma das grandes peculiaridades e feitos de sua história é que a independência do 
Haiti foi resultado do êxito de uma revolta escrava, único caso das Américas. Em 1804, o 
Haiti foi a segunda colônia
11
 das Américas a conquistar sua independência, pela união dos 
negros e mulatos, oprimeiro país das Américas a abolir a escravidão e a primeira República 
negra do mundo. O nome Haiti, assumido a partir de então, remete ao nome dado pelos povos 
indígenas que habitavam a ilha antes da colonização
12
, e significa “país montanhoso”. 
 
10 Artigo 4º da Constituição da República do Haiti, de 1987. 
11 A primeira independência foi a dos Estados Unidos da América, em 1776. 
12 Povo Taino-Arawak, dizimados em 1522 (VERENHITACH, 2008). 
 
 
54 
 
Para manter o status de independente, contudo, o Haiti precisaria do 
reconhecimento internacional das potências estrangeiras – os Estados Unidos somente o 
fariam em 1862. Verenhitach (2008, p. 22) nota que, 
[...] tomado pelo medo de uma reconquista por parte da França, [em 1825] Jean Pierre 
Boyer [presidente do Haiti de 1818 a 1843] aceitou a imposição francesa e pagou-lhes 
uma indenização de 90 milhões de francos-ouro. A dívida contraída estrangulou a 
economia haitiana, já frágil pela falta de recursos próprios para a continuidade da 
produção de cana-de-açúcar e pelas fortunas expendidas nas guerras de libertação do 
país e da região. 
Desde então, sua história foi marcada por regimes militares, intervenções dos 
Estados Unidos, ditaduras autoritárias, como as dos Duvalier (Papa Doc e Baby Doc), 
instabilidade política e missões de paz estrangeiras (VALLER FILHO, 2007). Para 
Verenhitach (2008, p. 19), “a crise do Haiti provém de dois séculos de história independente, 
nos quais o país sofreu 34 golpes de Estado e promulgou 23 constituições, em um longo e 
ininterrupto ciclo de governos ditatoriais”. 
Valler Filho (2007) divide a história do país em alguns grandes períodos, aqui 
muito brevemente reportados. Entre a independência, em 1805, e 1820, o Haiti viveu o que 
seria sua “fase fundacional”, em que substituiu a agricultura exportadora por agricultura de 
subsistência. No período posterior, até 1915, voltou sua economia para a exportação de 
produtos primários. Houve, no período, sucessivos comandos militares no país e instabilidade 
política. Em 1915, teve início uma intervenção norte-americana – quando o país vira 
protetorado dos Estados Unidos – que durou até 1934, e manteve sua ingerência na vida 
política e econômica do país. Em 1946, houve uma greve geral no país, que reivindicava 
melhores condições de vida e empregos. 
Em 1957, François Duvalier, que também ficou conhecido como Papa Doc, se 
elegeu presidente, com o apoio dos Estados Unidos e, em 1964, declarou-se presidente 
vitalício, governando o país até sua morte, em 1971. Logo após, seu filho, Jean-Claude 
Duvalier, que ficou conhecido como Baby Doc, assumiu o comando do país, também sob o 
cargo de presidente vitalício. O período da ditadura Duvalier foi marcado por episódios de 
desrespeito aos direitos humanos e clima de terror, patrocinado por milícia própria do regime. 
Em 1986, protestos sociais tomaram o país contra o regime. 
O descontentamento, principalmente no campo e nos bairros populares, crescia 
contra o regime repressivo dos Duvalier. Os meios de comunicação, a universidade 
pública e a Igreja Católica, em especial as Comunidades Eclesiais de Base (Ti 
Legliz, em creole), figuraram entre as primeiras forças (ainda que não as únicas) que 
canalizaram e articularam o protesto social contra o regime duvalierista. [...] À raiz 
de um grande movimento social, o ditador Jean Claude Duvalier teve que exilar-se 
do País, pondo fim a uma terrível ditadura que durou cerca de 30 anos. O dia 7 de 
 
 
55 
 
fevereiro de 1986 marcou uma nova etapa na história do País: “a segunda 
independência do Haiti”, como foi batizada. No ano seguinte, uma nova 
Constituição, democrática e de acordo com a vontade popular, foi elaborada e aceita 
unanimemente pela população, que a proclamou solenemente para “garantir seus 
direitos inalienáveis e imprescritíveis à vida e à liberdade, conforme com a 
Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948”, para “construir uma nação 
haitiana socialmente justa, economicamente livre e politicamente independente”, e 
para “implantar a democracia, que implica o pluralismo ideológico e a alternância 
política, e afirmar os direitos invioláveis do povo haitiano”, de acordo com o 
preâmbulo da nova Carta Magna do País (LOUIDOR In: SANTIAGO, 2013, p. 21-
22). 
A Constituição da República do Haiti (1987) se propôs a garantir direitos sociais à 
sua população, num contexto de grande mobilização social após a derrocada de um regime 
ditatorial perverso. Nesse sentido, educação, saúde, moradia e seguridade social são direitos 
sociais dos haitianos, a despeito da dificuldade do Estado de assegurá-los, e mesmo da 
dificuldade dos cidadãos haitianos de reivindicá-los na justiça. 
Entre 1986 e 1990, houve grande instabilidade política: um governo provisório 
constituído liderado pelo General Henry Namphy, com a saída de Baby Doc, organizou 
eleições em 1988, cujo presidente eleito, Leslie Manigat, teve poucos meses de governo e foi 
deposto por um golpe do próprio General Namphy. Namphy passaria por novo golpe de 
Estado, e seria deposto pelo General Porsper Avril. Em 1990, houve a instalação de um 
governo civil transitório, que convocou eleições em dezembro de 1990. 
Em fevereiro de 1991, o padre católico Jean-Bertrand Aristide, adepto da teologia 
da libertação, assumiu a presidência do Haiti, eleito com 67% dos votos. Passados sete meses, 
Aristide seria deposto por outro golpe de Estado e buscaria asilo nos Estados Unidos. Em 
1993, as Nações Unidas, em parceria com a Organização dos Estados Americanos (OEA), 
criaram a International Civilian Mission in Haiti, composta por observadores internacionais 
para monitorar as denúncias de violações aos direitos humanos apresentadas pelo presidente 
deposto, e permaneceria no país até 1994, quando foi expulsa. Diante disso, o Conselho de 
Segurança da ONU aprovou intervenção militar no país, a United Nations Mission in Haiti 
(UNMIH), a primeira nas Américas, e de maneira inédita, que apoiou a recondução do 
presidente deposto ao poder e acompanhou o término de seu mandato. 
Aristides logrou eleger um sucessor, René Preval, para o mandato de 1995 a 2001. 
No período, houve rompimento do grupo de Aristides com a situação e o quadro político 
levou a uma nova onda de instabilidades, com dificuldade de Preval aprovar um Primeiro 
Ministro junto ao Congresso ao final de seu mandato. Nas eleições de 2000, cuja validade foi 
contestada inclusive pela comunidade internacional, Aristides foi eleito novamente para um 
mandato até 2006, com maioria no Congresso. Esse feito gerou uma nova onda de 
 
 
56 
 
instabilidades no país, que incluiu um governo paralelo da oposição, violações de direitos 
humanos, assassinato de líder da oposição e reunião de segmentos da sociedade civil pedindo 
um novo contrato social no país para pacificá-lo, em paralelo à escalada de violência nas ruas 
e violenta repressão da oposição, com desintegração e politização da Polícia Nacional. As 
eleições legislativas previstas para 2003 não ocorreram e os mandatos parlamentares 
terminaram em janeiro de 2004, quando o Executivo passou a legislar por decretos. 
Em 2004, a Comunidade do Caribe (CARICOM) e a OEA se propuseram a apoiar 
a mediação do conflito, sem sucesso, pois a oposição não estava disposta a negociar e exigia a 
derrubada do presidente. Em fevereiro, uma revolta armada iniciada em Gonaïves
13
 espalhou-
se para outras cidades, inclusive Cabo Haitiano, a segunda maior cidade do país, tendo o 
movimento rebelde dominado o Norte do país. A revolta ameaçava tomar Porto Príncipe e, 
diante do alerta de um conflito civil, e após reunião com os embaixadores da França e dos 
Estados Unidos, Aristides renunciou em 29 de fevereiro de 2004
14
 e exilou-se do país. 
O governo provisório foi assumido pelo Presidente da Suprema Corte de Justiça, 
cuja primeiramedida foi solicitar apoio internacional para manutenção da ordem no país. No 
próprio dia 29 de fevereiro o representante das Nações Unidas no Haiti submeteu o pleito ao 
Conselho de Segurança, que o aprovou na mesma noite, criando uma Força Multinacional 
Provisória (MIF, sigla em inglês), composta por tropas norte-americanas, francesas e chilenas, 
que estabeleceu um governo provisório e um conselho de sábios. Em 30 de abril de 2004, o 
Conselho de Segurança da ONU aprovou a Resolução n. 1.542, que deu origem à Missão das 
Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), cujo comando militar foi de 
responsabilidade das tropas brasileiras. O governo provisório e a MINUSTAH tiveram a 
incumbência de promover a conciliação política, convocar novas eleições – inicialmente 
previstas para 2005 e realizadas em 2006 –, restabelecer a segurança e os serviços públicos, 
fortalecer a governança política e econômica do país, promover o desenvolvimento 
institucional, a recuperação econômica e a melhoria do acesso a serviços públicos. 
A MINUSTAH foi a quinta
15
 missão da ONU com o objetivo de reestabelecer a 
ordem no país, e nesse sentido buscou se diferenciar das anteriores por meio de uma maior 
presença de países em desenvolvimento, latino-americanos e com atividades amplas, como 
 
13 “Quarta cidade haitiana e simbólica para a história do país, por ter sido a sede da revolta vitoriosa contra o colonizador 
francês e do movimento que culminou com o fim da ditadura duvalierista, em 1986” (VALLER FILHO, 2007, p. 152). 
14 Verenhitach (2008, p. 29) argumenta que “em geral, especialistas, mídia e opinião pública acreditam que houve um golpe, 
liderado pelos Estados Unidos e apoiado por França e Canadá”. 
15 Por ser um histórico breve, o texto acima apresentou somente a primeira missão e a MINUSTAH. As quatro missões 
anteriores à MINUSTAH foram: UNMIH (United Nations Mission in Haiti), missão conjunta da ONU e OEA, set./1993-
jun./1996; UNSMIH (United Nations Support Mission in Haiti), jul./1996-jul./1997; UNTMIH (United Nations Transition 
Mission in Haiti), ago./1997-nov./1997; e MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti), dez./1997-
mar./2000 (VERENHITACH, 2008, p. 35-36). 
 
 
57 
 
assistência eleitoral, segurança pública, ajuda humanitária, proteção de direitos humanos e 
meio ambiente e desenvolvimento econômico. A comunidade internacional foi instada a 
oferecer cooperação e recursos para apoiar o movimento de estabilização e desenvolvimento 
do país. Valler Filho (2007, p. 170) ressalta que a MINUSTAH teve envolvimento de vários 
países, 
[...] com mais de 6.700 militares e cerca de 1.600 policiais e seu caráter 
internacional seria configurado pela origem de seus componentes. Assim, os países 
que contribuiriam com pessoal militar seriam, além do Brasil, a Argentina, Bolívia, 
Canadá, Chile, Croácia, Equador, França, Filipinas, Guatemala, Jordânia, Marrocos, 
Nepal, Paquistão, Paraguai, Peru, Sri Lanka, Estados Unidos e Uruguai. O 
contingente policial seria formado por Argentina, Benin, Bósnia-Herzegovina, 
Brasil, Burkina Faso, Camarões, Canadá, Chade, Chile, China, Colômbia, Egito, El 
Salvador, Espanha, Estados Unidos, Filipinas, França, Granada, Guiné, Iêmen, 
Jordânia, Madagascar, Mali, Ilhas Maurício, Nepal, Níger, Nigéria, Paquistão, 
Romênia, Rússia, Senegal, Serra Leoa, Togo, Turquia, Uruguai, Vanuatu e Zâmbia. 
O terremoto de 12 de janeiro de 2010 causou grande destruição ao Haiti, o que 
agravou a situação de pobreza e vulnerabilidade do país, e acabou por estender o mandato da 
missão. A MINUSTAH esteve presente no Haiti até outubro de 2017, já com sua imagem 
desgastada devido ao longo período de sua vigência, bem como por denúncias de violações de 
diretos humanos, e pela introdução da epidemia de cólera no país
16
. A subseção sobre a 
relação entre Brasil e Haiti versará mais sobre a liderança militar brasileira na missão. 
Após a retirada da MINUSTAH do país, em outubro de 2017, teve início a Missão 
das Nações Unidas de Apoio à Justiça no Haiti (MINUSJUSTH), sem componente militar, 
para apoio político ao fortalecimento da Polícia Nacional do Haiti, das instituições judiciais e 
penais e da situação de direitos humanos, com mandato de seis meses. 
Apesar de ser um país comumente caracterizado como receptor de ajuda, Apollon 
(2016) defende que é importante ressaltar que 
[...] o Haiti foi um dos membros fundadores nas Nações Unidas, em 1945. No 
período pós-colonial da África, nos anos 1960, 7.500 haitianos responderam a um 
chamado para ajudar no desenvolvimento rural dos países de língua francesa. Em 
1962, os haitianos constituíam o segundo maior contingente de especialistas das 
Nações Unidas trabalhando no Congo. Muitos deles estavam fugindo do regime de 
Duvalier no Haiti nessa época. 
Na próxima seção são apresentados dados e informações relativos ao contexto 
atual do país. 
 
 
16 O cólera teria sido introduzido no país por nepaleses a serviço da MINUSTAH. Somente em agosto de 2016, após algum 
desgaste político, o Secretário-Geral da ONU assumiu a responsabilidade da organização pela epidemia de cólera no país, 
embora tenha mantido sua imunidade com relação a processos judiciais solicitando reparação de danos. A organização 
estabeleceu um fundo, em 2017, para combate ao cólera no Haiti e vem instando os países a doarem. 
 
 
58 
 
Contexto sociopolítico 
 
O Haiti tem um território de aproximadamente 27.750 km² 
17
, dividido em 10 
departamentos, com uma população estimada de 11 milhões de pessoas para 2015, sendo 6,3 
milhões de pessoas com 18 anos ou mais (HAITI, 2015). A população é essencialmente 
jovem, tendo uma idade média de 22,2 anos em 2015 (OMS, s.d.). O censo de 2003, último 
realizado, apresentou a população como 95% negra, 4,95% de mulatos e 0,15% de brancos. 
80% da população se diz católica e 50% praticam o vudu, religião local de origem africana. 
Há duas línguas oficiais: o francês e o creole. O francês é falado essencialmente pela elite, 
enquanto o creole é a língua falada em todo o território, inclusive pela elite, e teve sua 
formação principalmente a partir do francês normando (pré-moderno), falado pelos 
colonizadores, e de línguas africanas. Somente em 1961, o creole foi reconhecido como 
segunda língua oficial no Haiti (VALLER FILHO, 2007). 
Está entre os países mais pobres do mundo e é o mais pobre da América, com o 
menor Índice de Desenvolvimento Humano (0.493, considerado baixo) do continente. Numa 
lista de 185 países, ocupa a posição 163º do IDH e apresenta o quarto maior índice de Gini 
(60,8), indicador de alta concentração de renda
18
. É um país em processo de urbanização, com 
52% da população vivendo em áreas urbanas em 2010. A taxa de mortalidade infantil era, em 
2015, de 52,2 para cada mil nascidos vivos (OMS, s.d.). 
Nos últimos dez anos, o crescimento econômico tem sido fraco (1,8% ao ano, em 
média) e instável, com quedas devido a acontecimentos sociopolíticos (2004) ou 
desastres naturais (2004, 2008 e 2010). Isto, combinado com o dinamismo do 
crescimento da população, levaram a uma diminuição média do PIB per capita no 
mesmo período (-0,9% ao ano), o que indica a continuação de uma tendência de 
longo prazo desde 1987. O enfraquecimento das capacidades produtivas devido às 
políticas de liberalização comercial iniciadas em 1987, que não foram 
acompanhadas de um reforço da oferta, resultou em uma reestruturação da atividade 
econômica. O setor agrícola perdeu muito peso no valor agregado, enquanto foi 
acentuada a terceirização de uma economia que não consegue atender à demanda 
doméstica. As importações chegaram a representar mais de 50% da oferta global a 
preços constantes em 2000, e quase 60% em 2011. Depois dos rendimentos do 
trabalho, o segundo pilar do consumodas famílias são as remessas do exterior, que 
não pararam de crescer desde 1994 e representaram em 2011, a preços correntes, o 
dobro das exportações do país e mais de 30% do PIB (LAMAUTE-BRISSON, 2013, 
p. 9, tradução nossa). 
Valler Filho (2007) aponta como elementos constitutivos da História haitiana a 
dificuldade para a consolidação do Estado e seus reflexos na formação do Estado nacional. 
Para o autor, no país, permanecem a crença na força como garantia da ordem pública e a 
 
17 A título comparativo, é aproximadamente o mesmo território do estado de Alagoas, no Brasil. 
18 Dados do Relatório sobre o Desenvolvimento Humano de 2016 (PNUD), disponíveis em: . 
 
 
59 
 
crença em agentes externos como capazes de moderar crises. Ainda segundo o autor, após a 
independência haitiana, a burocracia que mais razoavelmente se desenvolveu foi aquela do 
exército, cuja força acabou servindo aos interesses do governante no poder, havendo pouco 
desenvolvimento institucional em outras áreas do Estado. 
A questão da estratificação social e da desigualdade é também bastante relevante 
no país. Há, entre os jovens, um sentimento difuso de falta de futuro, com dificuldade de 
inserção no mercado de trabalho e testemunho de diásporas em busca de melhores condições 
de vida em outros países. Valler Filho relaciona a diáspora à ausência de crença na 
reconstrução do Estado por parte de sua população. 
O Haiti está em 11º lugar no ranking dos Estados frágeis (Fund for Peace, 2017), 
bastante distante de outros países latino-americanos, e situado juntamente ao grupo dos países 
subsaarianos mais pobres. Baranyi (2012) nota que, embora conteste-se as limitações 
metodológicas desse estudo em nível global, ele revela indicadores importantes da fragilidade 
institucional. O índice é composto por 12 indicadores, sendo que, no Haiti, os que se 
sobressaem
19
 para 2017 são decadência econômica e pobreza, desenvolvimento desigual, fuga 
de cérebros, falta de legitimidade do Estado, baixa provisão de serviços públicos, pressões 
demográficas e presença de intervenção externa. 
Para Baranyi, a estabilidade pretendida pela MINUSTAH deve estar diretamente 
relacionada também ao desenvolvimento de capacidades locais de governança, planejamento, 
taxação, entrega de serviços, e atividades características de instituições democráticas, como 
promover eleições e fortalecer a legitimidade do Estado perante seus cidadãos. O autor 
observa que a provisão de serviços pelo Estado no Haiti é baixa e, quando há, está 
concentrada na região metropolitana de Porto Príncipe, havendo pouca ou baixa cobertura em 
outros centros urbanos relevantes, como Cabo Haitiano, e baixa cobertura nas localidades 
rurais e pequenas municipalidades. Quanto à legitimidade do Estado, o autor ressalta que essa 
dimensão é complexa no Haiti e assim vem sendo historicamente, pois há desconfiança da 
população quanto à legitimidade de seus líderes, assim como é má vista a presença de tropas 
estrangeiras. As eleições costumam ter baixo percentual de votantes, e os votos dispersos em 
um número muito alto de candidatos, o que torna mais difusa a identificação de apoio político. 
O Haiti é um país extremamente dependente de ajuda externa e cooperação 
internacional. Em 2011, 60% do orçamento nacional provinha de ajuda oficial ao 
 
19 Os indicadores são: factionalized elites*, group grievance, economic indicators, economic, decline and poverty*, uneven 
development*, human flight and brain drain*, political indicators, state legitimacy*, public services*, human rights and rule 
of law, social indicators, demographic pressures*, refugees and idps, cross-cutting, indicator, e external intervention*, sendo 
sinalizados com asterisco aqueles em que o Haiti teve nota acima de 8,0/10,0. 
 
 
60 
 
desenvolvimento, porém somente 10% passavam de fato para as contas nacionais e 
instituições, o que denota que a ajuda externa não necessariamente está fortalecendo o Estado 
haitiano (BARANYI, 2012). 
Muitas publicações citam o Haiti como uma “República de ONGs”, dada a 
proliferação de organizações atuando no território do país, sejam governamentais, religiosas, 
caridosas, filantrópicas etc. Para Jerôme (In: SANTIAGO, 2013), a dura situação social 
haitiana também se deve à ajuda humanitária que transformou o país em uma das principais 
fontes de recursos de milhares de ONGs, em atuação há décadas no país, sem contudo 
melhorar a situação da população – elas assumem inclusive serviços de competência do 
Estado e em alguns casos têm o orçamento maior que a própria instituição que deveria regulá-
la. Não há plena coordenação ou regulação de suas ações. Existem denúncias relacionadas ao 
desvio ou à má aplicação de verbas, bem como aos trabalhos difusos e sem busca de interesse 
público dessas organizações, por vezes mais focadas em sua própria manutenção do que na 
emancipação e melhoria da qualidade de vida do povo haitiano. Como será visto na próxima 
seção, há participação relevante das organizações religiosas e de caridade no setor da saúde do 
país, sem necessariamente haver compromisso com o sistema de saúde – o que compromete o 
funcionamento e fortalecimento do sistema público, seu referenciamento e organização de 
níveis de atenção, bem como a adoção de protocolos nacionais e a coleta de informações 
padronizadas para a vigilância epidemiológica. Como notou Brautigam (1992), a ajuda 
externa pode ter efeitos perversos no sentido de formar uma elite diretamente beneficiada por 
ela, e não interessada na mudança da estrutura social. 
Nota-se também pouca informação oficial que o Estado consiga articular sobre 
seu território. O último censo realizado é de 2003, anterior ao terremoto e à diáspora haitiana 
ocorrida após o terremoto de 2010, o que dificulta o planejamento e a tomada de decisões dos 
gestores. 
Frequentemente, também são apresentadas fragilidades relativas ao território 
montanhoso, o clima – em decorrência da passagem de temporadas anuais de tempestades 
tropicais e furacões – e, em 2010, o terremoto, que aliados à pobreza e vulnerabilidade da 
população e à urbanização desorganizada tendem a ser mais devastadoras no Haiti que em 
outros países da região. 
Apesar de situado numa região de altíssimo potencial turístico – o Caribe –, o Haiti 
não se encontra na condição dos países vizinhos para usufruir desse potencial – nem 
mesmo a República Dominicana, com quem divide a Ilha de Hispaniola. 
Geograficamente, a paisagem haitiana se distingue “pela ausência quase total de alta 
vegetação, além da baía completamente poluída, onde as águas turvas adquirem uma 
tonalidade escura contrastante”. O país sofre as consequências de séculos de uso 
 
 
61 
 
abusivo do solo e, principalmente, de uma devastação sistêmica oriunda do uso de 
carvão vegetal para geração de energia, devido à falta de distribuição de energia 
elétrica à maior parte da população. O preocupante grau de desmatamento é capaz 
de modificar a paisagem, a geografia e, consequentemente, o clima do país 
(VERENHITACH, 2008, p. 32). 
O contexto do desenvolvimento do projeto BRA/10/005, aqui analisado, é o da 
vigência da MINUSTAH, missão de paz da ONU inicialmente planejada para apoiar a 
estabilização do país em 2 anos e que durou 13 anos. A própria demora na retirada das tropas 
denota o reconhecimento da incapacidade da comunidade internacional em apoiar o Estado 
local a ter capacidade de assumir o controle de suas instituições, mais que colocar tropas 
estrangeiras na rua para garantir segurança e respeito às instituições. É também o contexto de 
apoio às estratégias de resposta ao desastre do furacão na área da saúde, na resposta 
emergencial e no fortalecimento do sistema e expansão da rede de atendimento. 
 
Relação entre Brasile Haiti 
 
O início das relações diplomáticas entre Brasil e Haiti se deu em 1928, com a 
abertura de legações em ambos os países, que foram elevadas a embaixadas em 1953. Até 
2004, os países tiveram relações intermitentes. O Acordo Básico de Cooperação Técnica e 
Científica, firmado em 15 de outubro de 1982, entrou em vigor somente em novembro de 
2004, quando o Brasil o ratificou por meio de Decreto. 
Valler Filho (2007) registra que houve alguns intercâmbios entre os países 
mediante conexões relevantes estabelecidas por intelectuais e diplomatas, mais do que por 
trocas comerciais ou relações sistemáticas. O interesse nas relações culturais estaria assentado 
por um jogo de construções identitárias pois, assim como no Brasil, no Haiti tanto povo 
quanto elite vieram de fora do país – o autor faz um paralelo com o que Darcy Ribeiro 
chamou de “sociedades transplantadas” para caracterizar as sociedades dos dois países. 
Como nota Sá e Silva (2016, p. 36-37), 
[...] o Haiti nunca foi um destacado parceiro comercial do Brasil. Os dois países não 
possuem proximidade geográfica, não compartilham a mesma língua oficial e 
sofreram ocupações coloniais distintas. [...] Mas Brasil e Haiti se aproximaram 
historicamente, de um modo provavelmente sem volta, no momento em que a 
Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), 
estabelecida em 2004, passou a ser composta e liderada por tropas brasileiras. 
Naquele momento, o Brasil passou a se interessar pelo Haiti e vice-versa. 
 
 
62 
 
A partir de 2004, as relações entre esses países aumentaram a intensidade, quando 
o Brasil assumiu o comando militar da MINUSTAH
20
 e o manteve até outubro de 2017
21
. 
A postura brasileira de assumir o comando de uma operação de paz mostrou uma 
mudança em sua orientação de política externa, assentada no princípio da não intervenção. 
Como defendido oficialmente à época, o Brasil estaria mudando da não intervenção para a 
não indiferença, por tratar-se de operação de paz não para conter guerras, mas para apoiar um 
país em realidade de descontrole e colapso institucional. A Missão também foi vista como 
uma possibilidade de oferecer projeção internacional ao Brasil, por meio de sua colaboração 
com a comunidade internacional num contexto de novos tipos de conflito e de crescentes 
desafios humanitários, e assim reforçar sua liderança regional e sua pretensão de obter um 
assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (VALLER FILHO, 2007; 
HIRST, 2007). Para Hirst (2007, p. 12, tradução nossa), ao contrário de operações de paz 
anteriores no Haiti, a MINUSTAH 
[...] compreende uma dimensão simbólica e histórica na qual se reúnem elementos 
da memória coletiva latino-americana, referências ideológicas, comuns e 
antecedentes políticos e diplomáticos. A peculiaridade dessa justaposição inspirou a 
construção do discurso dos países latino-americanos que acompanhou sua presença 
no Haiti. Busca-se somar um sentido de identidade própria às motivações ético-
políticas normalmente presentes em operações de paz. 
Uma das principais características dessa missão foi a de se propor a articular 
dimensões de desenvolvimento à operação de paz. Assim, para além do comando da 
MINUSTAH, o Haiti assumiu centralidade nas relações exteriores brasileiras também pelo 
volume de recursos e esforços empregados pelo governo brasileiro para cooperar 
tecnicamente com o país. 
O discurso brasileiro é de que a cooperação pode e deve realizar-se a partir de um 
impulso solidário e desinteressado, que contribua para a superação de realidades 
que, por serem conhecidas no Brasil, devem constituir-se numa responsabilidade a 
ser compartilhada entre parceiros. Este constitui o sentido político propriamente dito 
da CSS brasileira. Este enfoque está presente no discurso da CSS do Brasil no Haiti, 
[...] valorizando-se o fato de que provém de um país não identificado com 
experiências prévias de ocupação e dominação duramente vivenciadas pelo 
recipiente (HIRST, 2012, p. 41). 
Em Comunicado Conjunto assinado pelos então presidentes do Brasil e do Haiti, 
Luiz Inácio Lula da Silva e Boniface Alexandre, em 18 de agosto de 2004, a saúde era uma 
das áreas prioritárias para realização de prospecção com vistas a iniciar projetos de 
 
20 Verenhitach (2008) analisa o processo decisório da participação do Brasil na MINUSTAH. 
21 O entrevistado 4, haitiano, opina que a MINUSTAH só teria durado tantos anos por causa da postura discreta e respeitosa 
das tropas brasileiras, em comparação com as operações anteriores. O haitiano teria empatia pelo brasileiro, e vice-versa 
(comunicação pessoal, 02 de fevereiro de 2018). 
 
 
63 
 
cooperação técnica internacional (REGINA, 2016). No período de 2004 até 2006, “catorze 
projetos e/ou atividades foram elaborados para as áreas da agricultura, saúde, meio ambiente, 
esportes, defesa civil, educação, combate à violência de gênero, combate a incêndios em 
aeródromos e merenda escolar” (VALLER FILHO, 2007, p. 167). 
A partir de 2010, o terremoto foi um marco para a intensificação dos esforços 
brasileiros de cooperação técnica com o país. Imediatamente após o terremoto, o governo 
brasileiro criou um Gabinete de Segurança de Crise, coordenado pelo Gabinete de Segurança 
Institucional (GSI), com a participação da Casa Civil da Presidência da República, dos 
Ministérios da Defesa, do Planejamento, das Relações Exteriores e da Saúde, e da Defesa 
Civil. O Gabinete avaliou as ações emergenciais e determinou envio de ajuda financeira ao 
Haiti, inclusive por meio da Medida Provisória que originou o BRA/10/005, que será 
apresentada mais adiante. Também foi a partir do Gabinete que foi solicitado ao Ministério da 
Saúde enviar uma missão de avaliação de risco epidemiológico e criar grupo de trabalho para 
definição do escopo do apoio ao país no campo da saúde (REGINA, 2016)
22
. 
Em 2010, 47,4% dos gastos do Brasil com cooperação técnica para o 
desenvolvimento internacional foram destinados ao Haiti (IPEA, ABC, 2013). Desde então o 
Brasil mantém diversos projetos de cooperação técnica internacional com o Haiti, inclusive o 
BRA/10/005, aqui analisado. 
 
O sistema de saúde haitiano 
 
Lamaute-Brisson (2013, p. 7, tradução nossa), em sua análise sobre a proteção 
social no Haiti para a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe da ONU 
(CEPAL), nota que, na gênese dos direitos sociais no Haiti, 
[...] historicamente, não se verificou uma “questão social” que tenha interpelado de 
maneira significativa o Estado predatório sobre o tema específico da proteção social, 
tanto por parte de sindicatos quanto por parte de movimentos sociopolíticos. A 
questão salarial que alude ao primum vivere e as condições de trabalho é que 
aparecem como primordiais. Não obstante, no contexto do assalariamento crescente 
e do surgimento de uma classe média, houve os primeiros passos para a criação de 
mecanismos de assistência social na década de 1940, depois de mais de meio século 
de assistência social a cargo das obras de caridade das ordens religiosas e das 
mulheres de classe média ou alta. 
 
22 Regina (2016, p. 164) apresenta, em seu trabalho, o processo decisório então verificado para a definição do escopo de 
atividades do projeto. A autora defende que esse processo é anterior à definição do projeto em si, e diz respeito à tomada de 
decisão sobre o Memorando de Entendimento e a realização do projeto. 
 
 
64 
 
Como visto na seção de histórico do país, em 1946, houve uma greve geral que 
reivindicava melhores condições de vida e empregos. A Constituição de 1946 previu a 
educação pública e a assistência social. A Constituição de 1987, elaborada em contexto de 
mobilização social com o término da ditadura dos Duvalier em 1986, se propôs a garantir 
direitossociais à sua população – educação, saúde, moradia e seguridade social – a despeito 
da dificuldade do Estado de assegurá-los, e mesmo da dificuldade dos cidadãos haitianos de 
reivindicá-los na justiça. Em seus artigos 19 e 23, respectivamente, a Constituição estipula 
que a saúde é um direito do cidadão e um dever do Estado. 
Lamaute-Brisson (2013), argumenta que, ao contrário do que muitos 
pressuporiam, a ação de proteção social do Estado haitiano está longe de ser a “antítese do 
Estado de Bem-Estar”. Ao contrário, ela defende que o Estado assuma ações e discursos de 
luta contra a pobreza e de proteção social, mas que as limitações de cobertura, tanto em 
extensão territorial quanto em magnitude, levam a uma situação em que os beneficiários de 
políticas são “pobres privilegiados”, por terem acesso ao que ela denomina “ilhas de serviços 
público”. 
Do ponto de vista da organização de serviços, conforme diretrizes do documento 
Organisation des soins de santé communautaire, do Ministério da Saúde Pública e da 
População (2016), o sistema de saúde haitiano é composto por três níveis de atenção à saúde: 
 O primeiro nível de cuidados inclui três subníveis. 
o No primeiro subnível estão os agentes comunitários de saúde 
polivalentes, que atuam em sua comunidade, ligados a instituições de 
saúde nas proximidades (centro comunitário de saúde ou outro, 
conforme possibilidade). 
o Os agentes estão ligados às Equipes de Saúde da Família, compostas 
idealmente por um médico, dois enfermeiros, quatro auxiliares de 
enfermagem polivalentes. A Equipe assegura a coordenação, o 
planejamento e a supervisão da saúde básica. 
o O segundo subnível é composto pelos Centros de Saúde, com ou sem 
leitos, de nível municipal. 
o O terceiro subnível é o dos Hospitais Comunitários de Referência 
(HCR), nas capitais dos distritos. 
 O segundo nível de atendimento é o de Hospitais Departamentais, que é a 
instituição de referência para o departamento. 
 
 
65 
 
 O terceiro nível refere-se a instituições acadêmicas e especializadas de 
referência nacional, os Hospitais Universitários. 
A tabela a seguir sintetiza a organização dos serviços, nos moldes propostos 
acima (HAITI, 2016). 
Tabela 3 – Organização dos serviços de saúde pública do Haiti 
Nível Serviços 
1º Subnível 1 Agentes Comunitários de Saúde Polivalentes 
Equipes de Saúde da Família (1 médico, 2 enfermeiros, 4 auxiliares de enfermagem) 
Centros Comunitários de Saúde – nível comunitário 
Subnível 2 Centros de saúde – nível municipal 
Subnível 3 Hospital Comunitário de Referência – nível distrital 
2º Hospitais departamentais – nível departamental 
3º Instituições hospitalares universitárias e especializadas 
Fonte: Elaboração própria, a partir de Haiti (2016). 
A definição acima está relacionada à instrução de como deveria ser organizado o 
sistema e não necessariamente ao seu funcionamento efetivo. De todo modo, segundo 
Lamaute-Brisson (2013), o primeiro nível abrange 600 instituições de atenção primária e 45 
hospitais comunitários de referência; o segundo nível conta com dez hospitais departamentais; 
e o terceiro nível conta com seis hospitais universitários de Porto Príncipe. 
De acordo com Bordin e Misoczky (2015, p. 30), em sua prática, o sistema de saúde 
haitiano é comporto por: 
 setor público – o Ministério da Saúde Pública e da População (MSPP) e o 
Ministério da Assistência Social; 
 setor privado com fins lucrativos – prática privada; 
 setor misto, sem fins lucrativos – instituições privadas (ONGs) ou entidades 
religiosas; 
 setor privado sem fins lucrativos – ONGs, fundações, associações etc.; 
 sistema de saúde tradicional. 
Segundo o Plano Diretor de Saúde 2012-2022, o sistema de saúde haitiano, em 
2012, conseguia oferecer cuidados formais a 60% da população (HAITI, 2012, p. 14), 
enquanto o restante da população, que não tinha acesso à saúde formal, acabava por buscar 
assistência na medicina tradicional haitiana. Publicação do MSPP (2016, p. 2, tradução nossa) 
informa que 
[...] o sistema de saúde haitiano, apesar dos esforços, não é capaz de executar 
corretamente a sua função de garantir o direito à saúde para todos. A maioria das 
famílias está em situação de saúde precária, o fornecimento de serviços de saúde, 
essencialmente curativos, de qualidade insuficiente, descontínua e fragmentada 
cobre apenas 60% da população e não está adaptado às necessidades da população 
 
 
66 
 
[...] A organização dos serviços baseia-se em programas verticais e em hospitais 
(departamentais e comunitários de referência). Recursos humanos, inadequados e 
irregularmente distribuídos, foram treinados em correspondência com este regime e, 
portanto, o desempenho não satisfaz as reais necessidades de saúde da população. 
O Plano Diretor de Saúde 2012-2022 (HAITI, 2012, p. 16-17, tradução nossa) 
pontua alguns desafios de gestão e governança, conforme trechos destacados a seguir. 
Na prática, o sistema de saúde do Haiti tem, em todos os níveis, problemas 
significativos de funcionalidade, de organização, gestão e controle, resultando em 
um atendimento fragmentado, de difícil acesso e oferta de baixa qualidade. A fraca 
capacidade de supervisão da autoridade nacional de saúde, a multiplicidade de 
doadores e programas verticais, a ausência de gerenciamento padronizado de 
protocolos de problemas de saúde, bem como esgotamentos frequentes de 
suprimentos médicos essenciais contribuem para a baixa qualidade de cuidados a 
nível institucional. [...] Com um grande número de atores na saúde, é crucial para a 
autoridade de saúde nacional (MSPP) exercer liderança, coordenação, gestão e 
regulamentação de sistema. 
Uma característica do sistema de saúde haitiano relevante e que, inclusive, 
dificulta o acesso da população aos serviços de saúde, é a questão do pagamento devido pelos 
usuários para a maior parte dos serviços. Ainda que dita “simbólica”, que haja gratuidade a 
programas como vacinação, HIV/aids e malária, e da alegação do MSPP de que, em caso de 
comprovada incapacidade de pagamento, o usuário seja isentado da taxa, ou mesmo que a 
cobrança represente um custo de 10% dos custos de um atendimento, como notam Bordin e 
Misoczky (2015), a cobrança é uma barreira ao acesso aos cuidados de saúde, dada a condição 
de pobreza da população. 
A dificuldade de recursos que o MSPP enfrenta leva, ainda, à necessidade de 
contar com o apoio de ONGs e parceiros internacionais para a oferta de serviços públicos de 
saúde. Nesse sentido, há dificuldades para produção de informações em saúde e para a 
vigilância epidemiológica, pois muitos desses atores atuam com bases próprias de dados e não 
necessariamente as compartilham com a autoridade sanitária (MENEGHEL et al., 2016). 
 
Considerações finais do capítulo 
 
O capítulo mobilizou, de maneira geral, os pontos a seguir: 
 Há que se notar, antes de mais nada, que a independência do Haiti foi o êxito 
de uma revolta escrava, feito único nas Américas. Em 1804, o Haiti foi a 
segunda colônia das Américas a conquistar sua independência, o primeiro país 
das Américas a abolir a escravidão e a primeira República negra do mundo. 
 
 
67 
 
 A fragilidade do país pode ser explicada por várias razões, como o 
colonialismo francês, a assunção de vultuosa dívida externa na formação do 
Estado, a construção de um Estado despótico e fragmentado no século XIX, a 
modernização superficial do Estado sob a ocupação norte-americana do início 
do século XX, e a degeneração das instituições do Estado em momentos de 
ditadura dos Duvalier, seguida do receituário neoliberal dos anos 1980 e 1990 
e do populismo de Aristide. Há também a maciça presença de ONGs no país, 
que não necessariamente oferecem vinculação ou se submetem à coordenação 
do Estado. Finalmente, citam-se também as dificuldades naturais, como 
território montanhoso, temporadas anuais de tempestades tropicais e furacõese, em 2010, o terremoto (BARANYI, 2012). 
 Os indicadores sociais do país apontam para uma situação de desproteção 
social e alta vulnerabilidade e pobreza. 
 São apontadas uma série de ausência ou de fragilidades de capacidades 
estatais, como de soberania, de manutenção da ordem, de planejamento, de 
coordenação, de arrecadação e de alocação orçamentária, de cobertura 
territorial de serviços, de prestação de serviços públicos, de implementação de 
políticas públicas, entre outras. 
 A proliferação da ajuda humanitária e de ONGs também podem representar 
entraves ao desenvolvimento, pela dificuldade de canalizar os esforços dessas 
organizações para a consecução do bem-estar social. 
 A saúde é um direito social e um dever do Estado no Haiti. 
 Para a assunção de direitos sociais, não se verificou no Haiti uma “questão 
social” nos termos clássicos da literatura, mas houve tanto movimentos 
grevistas nos anos 1940 quanto movimentos sociais pela ampliação de diretos 
sociais na definição da Constituição de 1987, ainda vigente. Educação, saúde, 
moradia e seguridade social são direitos sociais dos haitianos, a despeito da 
dificuldade do Estado de assegurá-los, e mesmo da dificuldade dos cidadãos 
haitianos de reivindicá-los na justiça. 
 O Estado haitiano tem tentado oferecer proteção social aos seus cidadãos, mas, 
na prática, o faz em algumas ilhas de serviços públicos para alguns “pobres 
privilegiados” (LAMAUTE-BRISSON, 2013). 
 
 
68 
 
 Até 2004, as relações entre Brasil e Haiti eram praticamente inexistentes e, 
desde então, são constantes e prioritárias. O Brasil liderou a ação militar da 
MINUSTAH entre 2004 e 2017 e, no período, empreendeu vários esforços de 
cooperação, intensificados pelo terremoto de 2010. 
 
Realizadas a discussão sobre os temas da literatura propostos pelo trabalho e sobre 
a contextualização do caso haitiano, o próximo capítulo se dedicará ao estudo de caso do 
projeto BRA/10/005. 
 
 
 
69 
 
Capítulo 5 – Cooperação para o fortalecimento da autoridade sanitária 
haitiana – um estudo de caso 
 
Os capítulos anteriores constituem uma contextualização relevante à discussão do 
caso em si, que será construída a partir de agora. Este capítulo expõe uma breve conjuntura do 
“BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do 
Haiti” e as características principais de seu documento de projeto inicial. Nas duas seções 
seguintes, são apresentadas suas revisões e o Plano de Manutenção dos Hospitais 
Comunitários de Referência (HCR). A análise aqui proposta, com vistas a responder à 
pergunta de pesquisa, discute os resultados obtidos da pesquisa dos documentos e das 
entrevistas realizadas sobre o projeto BRA/10/005, como experiência emblemática da ação da 
cooperação brasileira para o desenvolvimento, à luz: 
a. dos princípios e elementos da cooperação Sul-Sul internacionalmente 
aceitos; 
b. de seu alinhamento (ou não) à visão geral oficial brasileira sobre a 
cooperação Sul-Sul; 
c. da prática percebida pelos documentos consultados e pelos atores-chave 
entrevistados; 
d. da literatura difundida e, neste trabalho anteriormente discutida, sobre a 
cooperação Sul-Sul brasileira, o fortalecimento de capacidades estatais e o 
desenvolvimento social. 
Houve consulta aos documentos de projeto e suas revisões – quando disponíveis à 
consulta pública –, bem como de publicações em diário oficial, relatórios do projeto e artigos 
acadêmicos. Ademais, as sete entrevistas realizadas (comunicação pessoal, entrevistas 
realizadas entre 29 de janeiro e 23 de fevereiro de 2018) identificaram importantes percepções 
de atores-chave sobre o projeto. Apesar de o roteiro de entrevista estar mais focado na 
concepção do projeto, seu caráter semiestruturado permitiu a emergência de outros temas, 
também relacionados à prática do projeto, verificada desde 2010, e alguns de seus resultados, 
além de dificuldades de implementação apuradas, o que torna relevante o registro desses 
temas a despeito de a pergunta de pesquisa dedicar-se à concepção do projeto. 
 
 
 
 
 
 
70 
 
Delimitação e contexto 
 
Como apresentado em seções anteriores, o projeto BRA/10/005, que envolve a 
execução de atividades bilaterais entre Brasil e Haiti, está inserido no marco político de uma 
cooperação técnica trilateral entre países em desenvolvimento, que também envolve Cuba, 
identificada por parte da literatura como uma cooperação de arranjo “Sul-Sul-Sul”, em que os 
três cooperantes prezam pelos princípios, elementos e práticas da cooperação Sul-Sul. A 
respeito da prática brasileira de participação nesse tipo de arranjo, como notou Pino (2013, p. 
42, grifos nossos), 
[...] no âmbito da cooperação técnica trilateral entre países em desenvolvimento (a 
CTR Sul-Sul-Sul), o Brasil assinou, em 2006, um Ajuste Complementar ao Acordo 
de Cooperação Técnica com a Argentina para a execução de projetos em conjunto 
no Haiti, e um Memorando Tripartite com Cuba, em 2010, na área da saúde. Em 
todos esses casos, cada parte financia suas atividades e compartilha os recursos 
humanos, técnicos e financeiros em todas as fases dos projetos. O Brasil assumiu a 
posição de financiar ao menos uma parte da CTR, de forma que não se interprete 
que terceiros estejam subcontratando sua cooperação. A ABC, por sua vez, e com 
caráter geral, prefere financiar os projetos “um a um”, embora sob o guarda-chuva 
de programas mais amplos. 
Com relação à participação cubana na cooperação, cabe ressaltar que desde 1998, 
após a passagem do furacão Georges no Haiti, Cuba retomou as relações diplomáticas com o 
país – depois de 36 anos de ruptura iniciada na ditadura Duvalier – e enviou médicos e outros 
profissionais de saúde para atuarem no país mediante apoio e assistência à saúde da população 
haitiana, mantendo-os em atividade no país até hoje (KASTRUP et al., 2017). Em 2010, 
quando o Brasil se disponibilizou a apoiar a reconstrução do país por meio do fortalecimento 
de seu sistema de saúde, considerando que Cuba já vinha atuando no país por meio da Brigada 
Médica Cubana, com cerca de 700 especialistas e técnicos de saúde financiados pelo governo 
cubano, por sugestão haitiana, os três países acordaram firmar um entendimento trilateral 
(PNUD, 2010; entrevistado 4, comunicação pessoal, 02 de fevereiro de 2018). 
O formato de cooperação trilateral adotado envolveu a assunção de compromissos 
políticos entre os três países, apresentados na Introdução deste trabalho, para que cada um 
desenvolva as atividades que assumiu como compromisso, sempre em concertação política e 
coordenação nas reuniões trimestrais do Comitê Gestor Tripartite. 
O BRA/10/005 é o projeto de cooperação técnica internacional responsável pelo 
desenvolvimento da maior parte das atividades para a consecução dos compromissos 
 
 
71 
 
assumidos pelo Brasil
23
 no Memorando de Entendimento e, junto com seu projeto 
complementar, o Plano de Manutenção dos Hospitais Comunitários de Referência, é 
responsável pela execução de R$ 105,2 milhões dos R$ 135 milhões destinados pelo Brasil ao 
Haiti, no campo da saúde. O projeto em questão não inclui os compromissos políticos ou as 
atividades de Cuba, tampouco envolve este país em seu arranjo de gestão de projeto. 
Além do BRA/10/005, o Ministério da Saúde (MS) brasileiro firmou três 
convênios para execução dos cerca de R$ 30 milhões não envolvidos nesse projeto, 
relacionados a capacitações e organização de serviços, a saber: com a Fundação Oswaldo 
Cruz (Fiocruz); com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); e com a Universidade 
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Esses convênios tiveram como escopo, 
respectivamente: o desenvolvimento de atividades nas áreas de epidemiologia, informação e 
comunicação e informação de saúde; a formação de recursos humanos na Atenção Primária à 
Saúde; a gestão e organização de serviços em saúde noHaiti; e a elaboração de protocolos de 
gestão assistencial. Nesses projetos houve uma maior interação trilateral, no sentido de 
execução conjunta das atividades, pois foram desenvolvidos grupos de trabalho técnicos, 
envolvendo os atores dos três países nos temas de assistência à saúde, reabilitação de 
deficiências físicas, urgência e emergência, formação de recursos humanos em saúde, 
vigilância epidemiológica e imunização, organização da rede de serviços, saúde mental e 
comunicação em saúde. Houve intenso intercâmbio técnico e troca de experiências entre os 
três países, e foram elaborados diagnósticos do sistema de saúde haitiano, de seu 
funcionamento, dos recursos humanos necessários, da atenção primária, da vigilância 
epidemiológica da saúde mental, entre outros temas. 
Também, no contexto da resposta emergencial do pós-terremoto, foram 
empreendidas ações de cooperação humanitária no Haiti, numa perspectiva de aliar a resposta 
emergencial a ações que fortaleçam o sistema de saúde haitiano no médio e longo prazos. 
Com esse recurso, o Ministério da Saúde realizou a aquisição e doação de insumos e vacinas, 
além de ter organizado a atuação de profissionais de saúde em navio hospital no Haiti no 
contexto de resposta ao desastre. 
Para maior conhecimento dessas outras ações, remete-se a estudos existentes para 
as atividades de formação em vigilância epidemiológica (MENEGHEL et al., 2016), 
comunicação em saúde (GOMES; OLIVEIRA, 2015), apoio a formação de redes de serviços 
 
23 Os compromissos estão na Introdução deste trabalho. Os do Brasil foram: “apoiar a recuperação e construção de unidades 
hospitalares; contribuir para a aquisição de equipamentos, ambulâncias e insumos de saúde; viabilizar bolsas de estudo para 
capacitar profissionais de saúde haitianos; apoiar a qualificação da gestão assistencial e de vigilância epidemiológica no 
Haiti; e apoiar medidas de fortalecimento do sistema de atenção básica do Haiti” (BRASIL, CUBA, HAITI, 2010). 
 
 
72 
 
de saúde (MISOCZKY et al., 2015), formação de recursos humanos em saúde (KASTRUP et 
al., 2017), informações gerais sobre a cooperação tripartite e memória de reuniões do Comitê 
Gestor Tripartite (BRASIL, 2014b) e o processo decisório da cooperação do lado brasileiro, 
sua relação com a política externa brasileira e o ativismo do então presidente Luiz Inácio Lula 
da Silva para sua concretização (REGINA, 2016). 
 
BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária 
do Haiti 
 
Bordin e Misoczky (In: MISOCZKY et al., 2015, p. 38) apontam que o terremoto 
de 2010 gerou, entre outras situações, os seguintes impactos e repercussões para a área da 
saúde: 
[...] nos três departamentos afetados, 60% dos hospitais foram gravemente 
danificados ou destruídos; [... houve] 10.000 pessoas com deficiências diversas, 
mais de 4 mil amputações realizadas, 400 tetraplégicos e um grande número de 
pessoas com problemas de saúde mental no pós-terremoto; desestruturação 
econômica e destruição da infraestrutura e dos equipamentos públicos [...]; redução 
na oferta dos serviços de saúde, pela destruição da capacidade instalada ou 
diminuição do número total de profissionais de saúde (feridos em consequência do 
sismo ou pro êxodo), levando a uma desorganização plena dos serviços de saúde 
pública; piora da já pequena capacidade de gestão do Ministério da Saúde, seja na 
coordenação, infraestrutura, equipamentos ou recursos humanos. 
Em resposta a essa situação, o governo haitiano optou por duas estratégias na área 
da saúde, paralelas e complementares: resposta à emergência por meio do atendimento à 
população; e um processo de reestruturação do sistema de saúde nacional, que passaria pelo 
fortalecimento da atenção primária à saúde, com serviços descentralizados e de complexidade 
crescente, para o incremento da cobertura e para sanar a questão do déficit do acesso. 
Do lado brasileiro, imediatamente após o terremoto de 12 de janeiro de 2010, o 
governo criou um Gabinete de Segurança de Crise, coordenado pelo Gabinete de Segurança 
Institucional (GSI), com a participação da Casa Civil da Presidência da República, dos 
Ministérios da Defesa, do Planejamento, das Relações Exteriores e da Saúde, bem como da 
Defesa Civil. O Gabinete avaliou as ações emergenciais e determinou envio de ajuda 
financeira ao Haiti, além de organizar, ainda em janeiro, missão técnica ao Haiti, incluindo o 
Ministério da Saúde, para definição do escopo do apoio ao país (REGINA, 2016; entrevistado 
5, comunicação pessoal, 06 de fevereiro de 2018). Em 27 de janeiro de 2010, a Medida 
Provisória n. 480 – posteriormente convertida na Lei n. 12.239, de 19 de maio de 2010 – 
 
 
73 
 
liberou R$ 375 milhões de crédito extraordinário para o Haiti, sendo R$ 135 milhões
24
 para o 
Ministério da Saúde brasileiro cooperar tecnicamente com o Ministério da Saúde Pública e da 
População (MSPP) haitiano. 
Segundo os entrevistados 1 e 4, haitianos, o projeto foi uma proposição do 
governo haitiano, a partir de uma oferta inicial do governo brasileiro de construir UPAs 24h, 
dado seu caráter de construção rápida e sua boa experiência em periferias do Rio de Janeiro. 
As linhas gerais dessa proposição foram definidas pelo MSPP haitiano e apresentadas nas 
reuniões do Comitê Gestor Tripartite
25
, havendo poucas alterações por parte do Brasil na 
proposição apresentada (comunicação pessoal, 29 de janeiro e 02 de fevereiro de 2018). 
Após quatro reuniões deliberativas do Comitê Gestor Tripartite, o projeto foi 
firmado em 28 de novembro de 2010
26
, em parceria com o Programa das Nações Unidas para 
o Desenvolvimento (PNUD), com recursos da ordem de R$ 47,7 milhões. A duração prevista 
era de dois anos, com encerramento em 31 de dezembro de 2012. Ainda em 2010, na revisão 
substantiva 2, esses recursos foram aumentados para R$ 92,7 milhões. Ao longo de sua 
execução, houve seis revisões substantivas. Também, em 2014, foram acrescidos R$ 12,5 
milhões, remanescentes da Lei n. 12.239, por meio de projeto complementar ao BRA/10/005, 
o Plano de Manutenção dos Hospitais Comunitários de Referência (HCR), ainda em 
execução
27
. 
Em suas primeiras linhas, o projeto BRA/10/005 especifica claramente seu 
objetivo de fortalecimento institucional do Ministério da Saúde Pública e da População 
(MSPP) haitiano, enfatizando que ele ocorre num contexto de reconstrução do país abalado 
pelo terremoto. 
A cooperação técnica exercida pelo Ministério da Saúde do Brasil tem como 
princípio fundamental o fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti: o Ministério 
da Saúde Pública e da População da República do Haiti. É através dessa ação de 
fortalecimento institucional que o presente projeto buscará atuar no processo de 
reestruturação do sistema de saúde haitiano (PNUD, 2010, p. 5). 
O projeto se propôs a atuar em três frentes de ação: o investimento em 
infraestrutura e aquisição de veículos e equipamentos; a capacitação de recursos humanos; e a 
imunização e a vigilância epidemiológica. Os resultados previstos nesse documento são: 
contribuir para a reestruturação e organização dos serviços de saúde haitianos; contribuir para 
a prevenção e controle de doenças imunopreviníveis; contribuir para a qualificação da 
 
24 Como apresentado anteriormente, aproximadamente R$ 30 milhões foram destinados a projetos elaborados por meio de 
convênios com a UFSC, a UFRGS, a Fiocruz e a aquisições e doações realizadas diretamente pelo Ministério da Saúde. 
25 Instituído pelo Memorando de Entendimento Tripartite. Reuniões entre abril e agosto de 2010. 
26 No projeto há a data de 11 de novembro de 2010, mas no Diário Oficial foi publicada a data de 28 de novembro de 2010. 
27 Brasil (2017b), acesso em outubro de 2017. 
 
 
74 
 
vigilância epidemiológica;e monitorar e gerir o projeto. Para tanto, previu a entrega dos 
produtos a seguir. 
Tabela 4 – Produtos esperados no documento de projeto inicial do BRA/10/005 
Produto 1.1. Estruturas das unidades de saúde haitianas implantadas: unidades de referência comunitária nas 
regiões de Croix des Bouquets, Carrefour, Tabarre e Bon Repos. 
Produto 1.2. Estruturas das unidades de saúde haitianas reformadas. 
Produto 1.3. Agentes comunitários de saúde formados. 
Produto 1.4. Técnicos de enfermagem, em próteses e órteses, vigilância em saúde, laboratório clínico e 
registro de informação formados. 
Produto 2.1. Rede de frio adquirida e em funcionamento. 
Produto 3.1. Projeto de Fortalecimento da Autoridade Sanitária do Haiti monitorado e avaliado. 
Fonte: PNUD (2010, p. 2). 
 
Do ponto de vista financeiro, proporcionalmente, os produtos majoritários são as 
construções, aquisições e reformas. Para enfatizar seu objetivo de fortalecimento institucional, 
o projeto especifica que as estruturas de saúde construídas ou reformadas devem dar apoio à 
organização do sistema de saúde em suas localidades, e servirem como projeto piloto de 
modelo de sistema organizado de saúde – como apresentado na delimitação, houve também 
outros projetos paralelos destinados a questões de diagnóstico do sistema e organização dos 
serviços, formações e capacitações, comunicação, entre outras atividades. 
A estratégia de implementação determina que as unidades de saúde sejam 
dirigidas pelo Ministério da Saúde Pública e da População do Haiti, com apoio gerencial das 
equipes brasileiras e cubanas. Prevê, ademais, que os recursos humanos dessas unidades 
sejam haitianos
28
 e cubanos (conforme compromisso assumido por Cuba no Memorando de 
Entendimento). Com relação à vigilância epidemiológica, o projeto prevê que as unidades de 
saúde devam funcionar como Centros Sentinela de Vigilância Epidemiológica e serem local 
de treinamento para técnicos, além de alinhar esses serviços de saúde ao nível central de 
vigilância epidemiológica, o que é apontado como deficitário no país – e, com isso, fortalecer 
capacidades e formar pessoal. A estratégia de saída do projeto está centrada na formação de 
pessoal e no apoio à gestão assistencial das unidades, com transferência de tecnologia de 
gestão assistencial e redes de serviço, o que segundo o projeto “reduz o risco da não absorção 
das técnicas de gestão nas unidades pelos haitianos” (PNUD, 2010, p. 8). 
O documento explicita, no produto 1.1, a previsão da manutenção por dois anos 
das instalações físicas, até o termino do projeto, quando o governo haitiano deveria assumir 
 
28 No Memorando de Entendimento, um dos compromissos haitianos seria arcar com a totalidade dos salários dos 
profissionais haitianos – o que acabou sendo absorvido em parte pelo projeto, como será visto adiante. 
 
 
75 
 
essa atividade. A análise de risco do documento informa as medidas defensivas ou respostas 
gerenciais abaixo. 
 Risco da implementação do projeto depender de ações executivas do governo 
do Haiti, que está em fase de reconstrução e construção de capacidades: como 
medida defensiva, o documento prevê da manutenção de uma equipe 
administrativa local para a implementação do projeto e que irá trabalhar em 
conjunto com o governo haitiano para solucionar estrangulamentos e 
gargalos
29
. 
 Risco de não absorção das tecnologias e conhecimento de gestão das unidades 
de saúde pelo sistema de saúde do Haiti e risco de mudança de governo após 
eleição: a medida defensiva para esses riscos é que um gerente de projeto seja 
responsável por “promover a governança dos atores públicos no Haiti” 
(PNUD, 2010, p. 30). 
 
Não foi previsto, no projeto, o risco de não absorção das atividades de 
manutenção das instalações físicas construídas pelo Brasil. O documento de projeto não 
vincula diretamente os governos haitiano ou cubano em seu arranjo de gestão. São 
vinculados: o Ministério da Saúde do Brasil como financiador, executor e coordenador 
estratégico do projeto; o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) 
como apoiador na execução do projeto, responsável pelo desenvolvimento de atividades de 
planejamento, monitoria e assistência nos processos de aquisição de bens, serviços e 
utilização de insumos; e a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), para acompanhar o 
desenvolvimento do projeto sob os aspectos técnicos e administrativos, para fins de 
verificação do cumprimento dos seus objetivos, metas e resultados. O Ministério da Saúde é 
responsável, por exemplo, pela guarda e conservação de todos os bens móveis adquiridos no 
âmbito do projeto até que sua titularidade seja transferida ao governo haitiano. As decisões 
estratégicas e políticas da cooperação tripartite são tomadas de maneira colegiada no Comitê 
Gestor Tripartite, com reuniões presenciais trimestrais, contando com a participação dos 
coordenadores do Brasil, Cuba e Haiti. Contudo, as decisões específicas do projeto não 
envolvem formalmente os atores dos demais países. 
 
 
 
29 Houve, de fato, uma coordenação do projeto in loco nos dois primeiros anos de sua execução. 
 
 
76 
 
 
Revisões do projeto e o Plano de Manutenção dos HCR 
 
O BRA/10/005 teve seis revisões substantivas e uma revisão geral, e seus 
produtos previstos passaram por algumas alterações: as quatro Unidades de Pronto 
Atendimento deram lugar a três Hospitais Comunitários de Referência; foi incluída a 
construção da Oficina de Órteses e Próteses e o Instituto Haitiano de Reabilitação; foram 
indicados laboratórios para reconstrução; foi incluída a construção de depósitos de vacinas; 
houve a inclusão de aquisição de equipamentos e veículos; houve alteração na proposta das 
formações; e foi elaborado, em complemento ao BRA/10/005, um Plano de Manutenção dos 
Hospitais Comunitários de Referência. Os objetivos mais recorrentes das revisões foram a 
atualização de orçamento, remanejamento de recursos entre as linhas orçamentárias do 
projeto, refletidos em função de sua execução física e programação financeira, e prorrogações 
de sua vigência. 
A tabela a seguir sistematiza as revisões do “BRA/10/005 – Projeto de cooperação 
Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti” e informa suas principais 
alterações. Como nem todos os documentos estão disponíveis à consulta pública, algumas 
informações foram elaboradas a partir de documentos complementares, como relatórios, 
publicações, extratos publicados no Diário Oficial e relatório de auditoria da Controladoria-
Geral da União. 
 
 
77 
 
Tabela 5 – Revisões do BRA/10/005 
Revisão Data Principais alterações 
Orçamento 
total (US$) 
Orçamento 
total (R$) 
Vigência 
até 
Initial 
revision 
28/11/2010 Projeto inicial, descrito na seção anterior 26.964.615,00 47.727.366,00 31/12/2012 
Revisão 
substantiva 
2
30
 
22/12/2010  Suplementa o projeto em mais R$ 45.000.000 (US$ 26.162.790,00). 
 Há alteração da nomenclatura de “UPAs” para quatro Hospitais Comunitários de 
Referência. 
 Inclui a construção do Instituto Haitiano de Reabilitação e aquisição de 
equipamentos e mobiliários. 
 Inclui a aquisição de 30 ambulâncias. 
 Insere o UNOPS como implementador de atividades do projeto. 
53.127.404,40 92.727.366,00 31/12/2012 
Revisão 
substantiva 3 
07/02/2013  Prorroga a vigência do projeto para 31/12/2014. 
 Altera nomenclatura de produtos. 
53.127.404,40 92.727.366,00 31/12/2014 
General 
revision 2 
30/04/2014  Ajustes entre linhas orçamentárias e remanejamentos de saldos por ano. 53.127.404,40 92.727.366,00 31/12/2014 
Revisão 
substantiva 4 
06/10/2014  Prorroga a vigência do projeto para 31/07/2016. 
 Altera o valor do orçamento global em dólares americanos, refletindo flutuações 
cambiais nos repasses de recurso ocorridos entre2011 e 2013. 
 Insere o PROMESS/OPAS/OMS como implementador de atividades do projeto. 
 Altera nomenclatura de produtos. 
51.596.245,23 92.727.366,00 31/07/2016 
Revisão 
substantiva 5 
05/09/2015  Prorroga a vigência do projeto para 31/01/2017. 
 Remaneja recursos de outros produtos para a manutenção dos Hospitais 
Comunitários de Referência e para a aquisição de gás propano para a rede de frio 
implantada. 
 Informa que para o resultado da rede de frio, são três caminhões adquiridos, três 
depósitos de vacinas construídos, a instalação de refrigeradores solares, e o 
fornecimento de gás propano. 
51.596.245,23 92.727.366,00 31/01/2017 
Revisão 
substantiva 6 
02/12/2016  Prorroga a vigência do projeto para 31/07/2018. 51.596.245,23 92.727.366,00 31/07/2018 
 
Fonte: Elaborado pelo autor a partir das revisões substantivas disponíveis para consulta pública e publicações do projeto (BRASIL, CGU, 2016; BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2010, 
2011, 2012, 2014a, 2014b, 2016a, 2016b; MISOCZKY et al., 2015; PNUD, 2010, 2015a, 2015b). 
 
30 Não foi localizado extrato dessa Revisão no Diário Oficial da União. Informações obtidas por publicação do MS de 2011, que atualiza os produtos do projeto, e pela retrospectiva realizada na 
Revisão Substantiva 5, de acesso público. 
 
 
78 
 
Os entrevistados, de modo geral, justificaram a quantidade de revisões pela 
flexibilidade do projeto, pelo “fazer conjunto” e pelos desafios localizados na implementação, 
como será visto em seção adiante. Segundo o entrevistado 3, ligado à ABC, o projeto tinha 
um volume de recursos e de atividade muito amplo para ser executado no prazo de dois anos 
previsto inicialmente (comunicação pessoal, 02 de fevereiro de 2018). Segundo o entrevistado 
5, ligado ao MS, mesmo no Brasil já seria difícil a execução de quatro hospitais em 24 meses 
(comunicação pessoal, 06 de fevereiro de 2018). O entrevistado 1, haitiano, informou que o 
país teve dificuldade com a sua contrapartida de localizar e adquirir os terrenos para 
construção dos hospitais, o que acabou atrasando o início das obras e teria reduzido os 
hospitais de quatro para três, devido a dificuldades relacionadas ao quarto terreno 
(comunicação pessoal, 29 de janeiro de 2018). 
Houve, também, ao longo da execução, a inclusão de dois parceiros: o PNUD 
transferiu algumas atividades, por meio de Carta Acordo, para o Escritório das Nações Unidas 
de Serviços para Projetos (UNOPS), que implementou as estruturas físicas do projeto e 
acompanha a manutenção dos HCR; e para a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), 
que apoiou a execução das atividades de aquisição e distribuição de insumos médicos e 
medicamentos com o seu Programa de Medicamentos Essenciais (PROMESS) e apoiou ações 
de vacinação e formação de agentes comunitários de saúde polivalentes. 
Entre 2010 e 2014, a maior parte dos produtos previstos foi executada 
(construções, reformas, aquisições de equipamentos, mobiliários e veículos, capacitações). Os 
três HCR, a Oficina de Órteses e Próteses e o Instituto Haitiano de Reabilitação foram 
inaugurados em maio de 2014. A partir de então, a prioridade identificada pelo Haiti, segundo 
informa o documento da quinta revisão substantiva, foi a utilização dos recursos 
remanescentes para a manutenção dos HCR e para apoio à rede de frio e programa de 
vacinação, com fornecimento de gás propano (PNUD, 2015). A aquisição de gás propano foi 
justificada pela insuficiência do país de provimento de energia elétrica e problemas para a 
instalação de refrigeradores solares, o que demandou uma transição de modelo e o 
fornecimento contínuo de gás propano por meio do projeto. 
[...] o projeto BRA/10/005 [...] vem sendo executado de acordo com o estabelecido 
em sua matriz lógica inicial, porém, considerando o dinamismo dessa cooperação 
Sul-Sul, muitos ajustes foram necessários de 2010 a 2015, considerando as 
dificuldades encontradas em campo, tais como: a) a falta de orçamento do MSPP 
para a sequência de atividades iniciadas no âmbito do projeto; b) o atraso do MSPP 
em relação ao cronograma de seleção de profissionais especialistas para os três 
Hospitais Comunitários de Referência construídos e inaugurados; c) a dificuldade de 
execução de contrapartidas pelo MSPP, ou mesmo do governo haitiano; d) o 
contexto político de eleições em 2015; e) as várias mudanças de gestores do 
 
 
79 
 
Ministério da Saúde do Brasil para o projeto BRA/10/005; f) a falta de pessoal 
qualificado no MSPP para as atividades básicas de funcionamento dos HCRs; g) 
vários pedidos de apoio financeiro para o custeio de atividades nas áreas de 
vacinação e de manutenção das estruturas físicas construídas; e h) dificuldades do 
MSPP em realizar as prestações de contas de recursos executados no âmbito do 
projeto (PNUD, 2015b, p. 23). 
Em novembro de 2014, com recursos remanescentes da Lei n. 12.239, da ordem 
de R$ 12,5 milhões
31
, foi firmado um projeto complementar ao BRA/10/005, para as “ações 
de sustentabilidade” – notadamente custeio e manutenção, com acompanhamento do UNOPS 
– dos Hospitais Comunitários de Referência construídos, cunhado como Sustainability of the 
BRA/10/005 project through the implementation of a maintenance support for 2014 and 2015. 
Os recursos foram repassados ao PNUD, que firmou com o UNOPS uma Carta Acordo entre 
agências ONU para execução local do projeto. 
O Plano de Manutenção previu a contratação de 83 especialistas (médicos e 
profissionais de saúde), o fornecimento de gás propano para manutenção dos geradores de 
energia elétrica, o fornecimento regular de bens de consumo e serviços, atividades globais de 
manutenção (preventivas, corretivas e extraordinárias) e capacitações (BRASIL, 2014b; 
MISOCZKY et al., 2015
32
). A justificativa para o plano cita dois estudos que indicam que, no 
Haiti, 
[...] as atividades de manutenção preventiva, corretiva e extraordinárias das 
infraestruturas e equipamentos de saúde são em geral ineficientes e não são 
realizadas de forma sistemática. Isto ocorre principalmente devido à falta de 
financiamento, capacidade e adequado planejamento / gestão no nível de campo e 
também no nível central do MSPP (MISOCZKY et al., 2015, p. 306). 
Como visto anteriormente, entre os compromissos assumidos pelo Haiti no 
Memorando de Entendimento Tripartite, estava o de “responsabilizar-se pela totalidade do 
salário do pessoal haitiano que trabalhará nas instalações contempladas no Memorando” – 
cuja dificuldade de executar foi elencada acima. 
O fato de o projeto assumir, com seu recurso remanescente, atividades de custeio 
de serviços de saúde e de insumos básicos, como gás propano para funcionamento de 
geradores, pode ser indicativo da dificuldade de o Haiti assumir as estruturas previstas pelo 
projeto e de gerir os serviços construídos ou, mesmo, indicam a fragilidade da ação de saída 
do projeto por parte do Brasil. 
A duração do Plano de Manutenção, inicialmente prevista para vinte e quatro 
meses, foi estendida até julho de 2018
33
. Há, contudo, dificuldade do governo haitiano em 
 
31 US$ 6 milhões, convertido em câmbio aproximado de julho de 2014. 
32 O documento de projeto não foi localizado para consulta pública. 
33 Conforme revisão substantiva 6. 
 
 
80 
 
assumir as atividades de manutenção desses hospitais com o encerramento desse projeto, o 
que está sendo assegurado pelo BRA/17/018 – Strengthening the management of services and 
the Health System in Haiti. O BRA/17/018 é um novo projeto de três anos entre os governos 
brasileiro e haitiano e o PNUD, firmado em 23 de junho de 2017, com recursos da ordem de 
US$ 20 milhões oriundos de doação feita pelo governo brasileiro ao Fundo de Reconstrução 
do Haiti em 2010 (BRASIL, 2017a; PNUD, 2017). O novo projeto não só assumirá a 
manutençãovi 
Lista de Figuras ....................................................................................................................... viii 
Lista de Tabelas ....................................................................................................................... viii 
Resumo ...................................................................................................................................... ix 
Abstract ....................................................................................................................................... x 
 
 
Introdução ................................................................................................................................. 1 
Apresentação do problema ...................................................................................................... 1 
Pergunta de pesquisa ............................................................................................................... 2 
Justificativa ............................................................................................................................. 3 
Metodologia e procedimentos de pesquisa ............................................................................. 5 
Delimitação ............................................................................................................................. 7 
 
 
Capítulo 1 – Estado e o desenvolvimento social ..................................................................... 8 
A emergência e a tipologia do Estado de Bem-Estar Social em países desenvolvidos .......... 8 
O Estado de Bem-Estar Social em países de baixo desenvolvimento .................................. 12 
A visão internacional de desenvolvimento humano e proteção social ................................. 15 
Saúde e desenvolvimento ...................................................................................................... 19 
Considerações finais do capítulo .......................................................................................... 22 
 
 
Capítulo 2 – Fortalecimento de capacidades estatais .......................................................... 25 
Primeira geração de análise do conceito de capacidade estatal – a questão da autonomia .. 26 
Michael Mann e o poder infraestrutural do Estado ............................................................... 27 
Segunda geração de análise do conceito de capacidade estatal – a questão da governança . 28 
O desenvolvimento de capacidades no contexto internacional............................................. 30 
Considerações finais do capítulo .......................................................................................... 33 
 
 
 
 
xii 
Capítulo 3 – Cooperação técnica Sul-Sul e a cooperação em saúde .................................. 34 
Breve histórico da cooperação técnica internacional ............................................................ 34 
A cooperação técnica Sul-Sul ............................................................................................... 35 
A abordagem brasileira da cooperação técnica Sul-Sul ........................................................ 38 
Uma experiência brasileira – o SUS e a saúde como questão de Estado .............................. 43 
A cooperação técnica Sul-Sul em saúde ............................................................................... 46 
Considerações finais do capítulo .......................................................................................... 50 
 
 
Capítulo 4 – Contextualização do caso haitiano .................................................................. 53 
Breve histórico do Haiti ........................................................................................................ 53 
Contexto sociopolítico .......................................................................................................... 58 
Relação entre Brasil e Haiti .................................................................................................. 61 
O sistema de saúde haitiano .................................................................................................. 63 
Considerações finais do capítulo .......................................................................................... 66 
 
 
Capítulo 5 – Cooperação para o fortalecimento da autoridade sanitária haitiana – um 
estudo de caso .......................................................................................................................... 69 
Delimitação e contexto ......................................................................................................... 70 
BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do 
Haiti ...................................................................................................................................... 72 
Revisões do projeto e o Plano de Manutenção dos HCR ..................................................... 76 
Princípios e elementos da cooperação Sul-Sul ..................................................................... 80 
Alinhamento à abordagem brasileira de cooperação Sul-Sul ............................................... 83 
Fortalecimento de capacidades estatais e da saúde pública .................................................. 86 
Implementação do projeto e revisões .................................................................................... 90 
Resultados identificados do projeto ...................................................................................... 95 
Considerações finais do capítulo .......................................................................................... 97 
 
Considerações finais ............................................................................................................. 101 
Referências bibliográficas ...................................................................................................... 108 
APÊNDICE – Roteiro de entrevistas semiestruturadas .......................................................... 120 
 
 
 
1 
 
Introdução 
 
Apresentação do problema 
 
Em 12 de janeiro de 2010, um terremoto causou grande destruição ao Haiti – 
foram mais de 200 mil pessoas mortas, um milhão de desabrigadas e 300 mil prédios 
destruídos, num país com uma população então estimada em dez milhões de habitantes 
(HAITI, 2009). Esse fato agravou a condição de pobreza e vulnerabilidade do país e 
constituiu um marco para a intensificação da cooperação para o desenvolvimento com o 
Brasil. 
No campo da saúde, ainda em janeiro de 2010, o governo brasileiro destinou R$ 
135 milhões para o Ministério da Saúde brasileiro cooperar com o Ministério da Saúde 
Pública e da População (MSPP) haitiano – seja por meio de cooperação técnica, seja por meio 
de cooperação humanitária, como resposta mais imediata à catástrofe. Considerando que Cuba 
já vinha atuando há mais de dez anos no Haiti mediante sua Brigada Médica, por sugestão 
haitiana, os três países acordaram firmar um entendimento trilateral. 
Em 27 de março de 2010, os ministros da saúde dos três países firmaram o 
Memorando de Entendimento Brasil-Cuba-Haiti para o “fortalecimento do sistema e dos 
serviços públicos de saúde e de vigilância epidemiológica no Haiti”, em que cada um assume 
os seguintes compromissos: 
 Brasil: apoiar a recuperação e construção de unidades hospitalares; contribuir 
para a aquisição de equipamentos, ambulâncias e insumos de saúde; viabilizar 
bolsas de estudo para capacitar profissionais de saúde haitianos; apoiar a 
qualificação da gestão assistencial e de vigilância epidemiológica no Haiti; e 
apoiar medidas de fortalecimento do sistema de atenção básica do Haiti. 
 Cuba: dar apoio e assessorar a logística das operações; colaborar com a 
disponibilização de profissionais de saúdedos Hospitais Comunitários de Referência por mais três anos, mas também o 
custeio de mais uma estrutura até então não inclusa no Plano de Manutenção, o Instituto 
Haitiano de Reabilitação (BRASIL, 2018b; PNUD, 2017), inclusive na contratação de 
especialistas de saúde – o que poderia indicar que o governo brasileiro estaria ampliando sua 
presença no custeio de ditas estruturas. O projeto prevê a elaboração de um plano de 
sustentabilidade para a transferência das instalações físicas e retirada dos projetos brasileiros 
de manutenção e custeio em 2020, bem como o apoio ao fortalecimento do sistema de 
urgências e emergências do Haiti. 
 
Princípios e elementos da cooperação Sul-Sul 
 
No que concerne às características da relação de cooperação entre Brasil e Haiti 
no projeto, as entrevistas indicam que elas seguiram os princípios e elementos preconizados 
pela cooperação Sul-Sul. 
Segundo os entrevistados 1 e 4, haitianos ligados ao MSPP, a horizontalidade, o 
diálogo e a flexibilidade do projeto foram destaque, e um diferencial em relação a doadores 
tradicionais para a saúde do país. Para ambos, uma das principais características do projeto e 
da experiência do MSPP haitiano com a cooperação brasileira em saúde foi justamente o 
diálogo e a flexibilidade, o que, para eles, teria sido verificado somente com Cuba e 
Venezuela no âmbito da saúde, sendo todos os demais cooperantes ou doadores da saúde 
menos flexíveis com relação à execução do projeto. Outros parceiros do Sul teriam assumido 
somente ações mais pontuais no campo da saúde no Haiti, o que dificultaria comparar as 
características da cooperação. 
Ambos informaram que as discussões para definição do projeto partiram de 
demanda haitiana, estruturada em um pré-projeto, e que houve poucos ajustes em relação ao 
demandado e aos produtos descritos na primeira versão do projeto. O entrevistado 4 informou 
que, após o terremoto, o Haiti recebeu muita ajuda internacional – “da maior parte dos países 
 
 
81 
 
do globo”, nas mais variadas escalas –, porém, de maneira desordenada e sem discussão 
aprofundada com atores haitianos – e muitos desses países com “formato pronto” do que 
estariam dispostos a fazer. Para ele, o projeto aqui analisado teria buscado compreender e 
pensar sistemicamente a inserção de suas atividades no âmbito da política de saúde pública do 
Haiti, o que seria outro diferencial relevante. Cabe destacar a importância e relevância do 
Sistema Único de Saúde enquanto experiência sistêmica e baseada na integralidade da saúde 
que o Brasil detém, considerado um direito pleno da cidadania social, como visto no Capítulo 
4. 
Os haitianos destacaram também a “proximidade” e as “boas relações humanas”, 
que classificaram como pontos altos da cooperação com o Brasil. Os brasileiros destacaram, 
de modo geral, o respeito às especificidades locais, o diálogo e a flexibilidade. A quase 
totalidade dos entrevistados, brasileiros e haitianos, destacaram o “fazer conjunto” das ações 
previstas, o que seria uma característica da cooperação brasileira que favorece o 
fortalecimento de instituições de outros países. A flexibilidade, que foi destacada várias vezes 
nas entrevistas com os haitianos, também foi identificada com a receptividade brasileira a 
adequar e revisar o projeto a necessidades de ajustes verificados ao longo de sua 
implementação. 
Com relação à horizontalidade, ela está mais relacionada ao “fazer conjunto” que 
a uma possível simetria. Os entrevistados, de maneira geral, colocam Brasil e Haiti num 
sentido assimétrico de que o Brasil presta cooperação ao Haiti. Os documentos de concepção 
do projeto não propõem ações para fortalecer institucionalmente o Brasil com essa 
cooperação. Quando questionados sobre o que o Brasil teria de ganhos com o projeto, os 
entrevistados 1 e 4, haitianos, citaram a visibilidade, a liderança que o Brasil assume 
regionalmente, e a projeção como país preocupado com a emancipação de outros povos em 
desenvolvimento. O entrevistado 4 acredita, ainda, que os haitianos têm uma resistência à 
pobreza e à adversidade que chama a atenção dos outros países e ele entende que essa é uma 
dimensão que o Haiti tem muito a oferecer – suas formas resistentes de viver, mesmo diante 
da adversidade. O entrevistado 6, ligado ao MS, vê muitos aprendizados relacionados à 
execução e implementação de um projeto desse porte, vistas as dificuldades encontradas. 
A tabela a seguir sistematiza a análise do BRA/10/005, a partir dos princípios e 
elementos da cooperação Sul-Sul estabelecidos pela Conferência de Alto Nível das Nações 
Unidas sobre a Cooperação Sul-Sul de Nairóbi (Quênia), de 2009 – apresentados no Capítulo 
3 deste trabalho e aqui considerados princípios aceitos pela Comunidade Internacional. A 
 
 
82 
 
coluna 1 contém a sistematização desses princípios proposta pelo BRICS Policy Center, 
Articulação Sul e ABC (2017, p. 17) e a coluna 2 a análise do projeto. 
Tabela 6 – Análise do BRA/10/005 à luz dos princípios e elementos da cooperação Sul-Sul, 
conforme dimensões 
Princípios de política externa aplicados à 
cooperação Sul-Sul (CSS) 
 
Respeito à Soberania; Não Interferência em 
assuntos internos; Não Condicionalidade para a 
cooperação e Horizontalidade (apresentada no 
documento como igualdade). 
 
 O caso é peculiar, pois o país estava sob operação de 
paz internacional, a MINUSTAH, com tropas 
estrangeiras, liderada pelo Brasil. Os princípios de 
soberania e não interferência ficam, em sentido 
macro, comprometidos, embora no projeto de 
cooperação Sul-Sul em questão não haja indícios que 
firam esses princípios. 
 Há horizontalidade na definição estratégica do 
projeto. 
 Não foram identificadas condicionalidades. 
Princípios e elementos orientadores da CSS 
 
Apropriação nacional e independência; Benefícios 
mútuos; Alinhamento e orientação por demanda, 
horizontalidade; Não Condicionalidade e 
participação de múltiplos agentes. 
 
 É prevista apropriação nacional por meio das 
capacitações e atividades de “fazer conjunto” para 
desenvolvimento de capacidades. 
 O projeto atende à demanda do país. 
 Há horizontalidade. O documento de projeto e outras 
publicações informam que os eixos do projeto foram 
todos definidos conjuntamente pelos três países 
implicados no Memorando de Entendimento 
Tripartite, nas reuniões do Comitê Gestor Tripartite, a 
partir da demanda haitiana. Foi também destacada a 
flexibilidade. 
 Não foram identificadas condicionalidades e há 
participação de múltiplos agentes. 
Elementos para o alcance dos objetivos últimos 
da CSS 
 
Desenvolvimento de capacidades e intercâmbio 
de conhecimentos. 
 
 O projeto prevê o compartilhamento de experiências 
bem-sucedidas no Brasil e prevê que a absorção de 
tais experiências desenvolverá capacidades no Haiti, 
como as UPAs 24h, o Programa Nacional de 
Imunização, os Centros Sentinela de Vigilância 
Epidemiológica e a política de Agentes Comunitários 
de Saúde – e a própria experiência sistêmica de 
cidadania social do Sistema Único de Saúde. 
Elementos que estabelecem os objetivos da 
CSS 
 
Bem-estar, autonomia nacional e coletiva e, 
objetivos internacionalmente acordados. 
 
 Os objetivos estão inseridos na resposta da 
comunidade internacional em apoio ao terremoto 
ocorrido no Haiti. 
 Visam ao fortalecimento do sistema haitiano de saúde 
pública – e, portanto, à autonomia do país em relação 
a outras instituições e países ou à filantropia, por 
exemplo. 
 Está diretamente relacionado ao bem-estar social da 
população haitiana. 
Fonte: coluna 1: BRICS Policy Center et al. (2017, p. 17); coluna 2: elaboração própria. 
Como visto no Capítulo 3, mais especificamente com relação ao formato do 
fortalecimento de capacidades preconizado, o documento final da Conferência de Nairóbi 
(2009, p. 2, tradução nossa) informa que os signatários: 
12. Reconhecemos que acooperação Sul-Sul assume formas diferentes e em 
constante evolução, incluindo, a tal propósito, a partilha de conhecimentos e 
 
 
83 
 
experiências, formação, transferência de tecnologia, cooperação financeira e 
monetária e contribuições em espécie. 
13. Reconhecemos a necessidade de fortalecer as capacidades locais nos países em 
desenvolvimento, apoiando o desenvolvimento de capacidades, instituições, 
expertise e recursos humanos e sistemas nacionais, quando apropriado, no contributo 
para as prioridades nacionais de desenvolvimento nacional, sob demanda dos países 
em desenvolvimento. 
Nesse sentido, a concepção do projeto BRA/10/005 está em sintonia com os 
seguintes pontos: “a partilha de conhecimentos e experiências, formação, desenvolvimento de 
capacidades, instituições, expertise e recursos humanos e sistemas nacionais [...], sob 
demanda dos países em desenvolvimento”. Não há menção no documento final da 
Conferência de Nairóbi quanto à construção de infraestrutura e quanto ao custeio de serviços 
públicos. 
 
Alinhamento à abordagem brasileira de cooperação Sul-Sul 
 
A abordagem brasileira da cooperação Sul-Sul se encontra no Capítulo 3 do 
presente trabalho. A tabela a seguir apresenta a análise do documento initial revision do 
“BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do 
Haiti”, a partir das orientações expressas no Roteiro da ABC/MRE para o Enquadramento de 
Propostas de Projeto de Cooperação Técnica Sul-Sul, aqui considerado como o discurso 
oficial brasileiro das características de um projeto de cooperação técnica Sul-Sul. O roteiro foi 
extraído do Manual de Gestão da Cooperação Técnica Sul-Sul (BRASIL, 2013b). 
É importante ressaltar que o Manual não estava publicado em 2010, quando o 
projeto foi firmado. Nesse sentido, trata-se de análise para discutir, principalmente, o 
alinhamento (ou não) do projeto aos objetos, modalidades de intercâmbio, princípios e 
diretrizes da visão geral e oficial da cooperação Sul-Sul, conforme os parâmetros de 
elegibilidade da ABC/MRE, bem como, em caminho inverso, discutir a pertinência do 
enquadramento proposto à luz da prática brasileira de cooperação verificada no projeto em 
análise. 
 
 
84 
 
Tabela 7 – Análise do BRA/10/005 do enquadramento de propostas de projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul da ABC/MRE 
Orientação ABC/MRE Análise do BRA/10/005 
1. Quanto aos parâmetros de elegibilidade das iniciativas de cooperação técnica Sul-Sul 
1.1 Em relação ao objeto da proposta de projeto e às modalidades de intercâmbio técnico 
I. São elegíveis para um projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul: 
I.1 – Quanto ao objeto da iniciativa: 
Ações de desenvolvimento social e econômico 
(diferente de ajuda humanitária ou ações 
assistencialistas) baseadas no compartilhamento de 
conhecimentos, práticas ou experiências entre 
instituições/entidades brasileiras e suas congêneres 
ou afins em outros países em desenvolvimento. 
I.2 – Quanto às modalidades de intercâmbio técnico 
contempladas no projeto: 
Capacitação de recursos humanos (seminários, 
cursos, treinamentos e oficinas técnicas); 
Concepção e aplicação de metodologias, técnicas, 
estratégias e abordagens; Desenvolvimento de 
modelos gerenciais, ferramentas administrativas 
e/ou de processos produtivos e operacionais de uma 
organização; Produção de estudos, análises, 
pesquisas e diagnósticos de cunho técnico; mapas; 
manuais, cartilhas e publicações afins; Cessão, 
aquisição ou transferência de materiais, bens e 
equipamentos em caráter complementar, desde que 
combinadas a uma categoria de aporte técnico 
elegível. 
 
II. São inelegíveis para um projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul: 
Apoio orçamentário ao país parceiro ou doação de 
dinheiro em qualquer forma; Concessão de crédito 
subsidiado, estabelecimento de linhas de 
financiamento ou fundos rotativos, ou qualquer 
outro tipo de operação creditícia/financeira; 
Construção e/ou reforma de infraestruturas físicas 
em larga escala; Aquisição de bens imóveis; 
Concessão de bolsas de estudo ou qualquer ação no 
campo acadêmico; Pagamento de despesas 
continuadas ou financiamento de atividades-meio 
das instituições beneficiárias do(s) país(es) 
parceiro(s) (e.g. pagamento de salários de 
funcionários; gastos com taxas de serviços 
públicos); Provimento direto de bens e serviços 
públicos (e.g. operação de escolas, hospitais e 
delegacias; policiamento; construção de 
infraestrutura sanitária ou de transporte; 
recolhimento de lixo); Prestação de serviços 
profissionais, de caráter pontual ou continuado, em 
apoio às atividades das instituições beneficiárias 
(e.g. assessoria jurídica, suporte de informática). 
 O objeto é o fortalecimento institucional do MSPP “a 
partir do apoio à organização dos serviços de saúde, com 
base territorial e comunitária, ao Programa Ampliado de 
Vacinação (PEV), ao fortalecimento da capacidade da 
vigilância epidemiológica, à capacitação profissional de 
técnicos de saúde haitianos e formação de agentes 
comunitários de saúde” (PNUD, 2010, p. 1). 
 Prevê a implantação de “quatro unidades de saúde 
comunitárias de referência, construídas com unidades 
modulares, incluindo hospedagem de técnicos, para 
treinamento técnico, além dos módulos assistenciais. 
Estas unidades [...] deverão ser mantidas no prazo de 
duração deste projeto, dois anos, tempo necessário para 
que haja a absorção dos serviços de saúde, conhecimento 
e gestão pelos funcionários do governo haitiano” (PNUD, 
2010, p. 1). 
 Para as capacitações, é previsto o pagamento de bolsas de 
estudo aos participantes haitianos. 
 Os principais produtos do projeto, seja em ênfase, porte 
ou aporte orçamentário, são construção ou reforma de 
infraestruturas, aquisição de equipamentos e veículos, e 
pagamento de bolsas. 
 As construções, reformas e capacitações amparam-se em 
experiências bem-sucedidas brasileiras, como as UPAs 
24h, o Programa Nacional de Imunização, os Centros 
Sentinela de Vigilância Epidemiológica, a política de 
Agentes Comunitários de Saúde e o próprio SUS. 
 Para enfatizar seu objetivo de fortalecimento 
institucional, o projeto especifica que as estruturas de 
saúde construídas ou reformadas devem dar apoio à 
organização do sistema de saúde em suas localidades, e 
servirem como projeto piloto de modelo de sistema 
organizado de saúde. É previsto também que haja 
capacitação de profissionais nessas unidades. 
 Se considerados os parâmetros do Manual de Gestão 
da Cooperação Técnica Sul-Sul da ABC, o projeto 
seria inelegível em seu objeto e em suas modalidades 
de intercâmbio técnico por prever: Construção e/ou 
reforma de infraestruturas físicas em larga escala; 
Concessão de bolsas de estudo; Pagamento de despesas 
continuadas ou financiamento de atividades-meio das 
instituições beneficiárias do país parceiro (e.g. pagamento 
de salários de funcionários); Provimento direto de bens e 
serviços públicos (e.g. operação de hospitais); construção 
de infraestrutura sanitária. 
1.2 Em relação aos princípios e diretrizes adotados pelo governo brasileiro para a cooperação técnica Sul-
Sul 
I. São elegíveis para um projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul: 
As iniciativas que tenham por objetivo o 
 O projeto prevê o compartilhamento de experiências 
bem-sucedidas no Brasil e prevê que a absorção de tais 
experiências desenvolverá capacidades no Haiti (como as 
 
 
85 
 
Orientação ABC/MRE Análise do BRA/10/005 
compartilhamento de experiências (e.g. 
conhecimentos, metodologias, experiências) 
disponíveis no Brasil. [...] 
II. São inelegíveis para um projeto de cooperação 
técnica Sul-Sul: 
As iniciativas de cooperação técnica Sul-Sul que 
apresentem duplicidade face a outros projetos e 
atividades de intercâmbio entre o Brasil e o(s) 
país(es) proponente(s), independentemente (i) da 
etapa do ciclo de vida em quese encontrem 
(identificação, prospecção, formulação, 
implementação, ou já concluídas). A duplicidade 
pode se dar: (i) Com relação ao problema que é 
objeto da iniciativa; e/ou (ii) No âmbito das 
capacidades a serem desenvolvidas, 
complementadas e disseminadas. 
UPAs 24h, o Programa Nacional de Imunização, os 
Centros Sentinela de Vigilância Epidemiológica e a 
política de Agentes Comunitários de Saúde). 
 O projeto está em consonância com os princípios e 
diretrizes indicados no Manual de Gestão da 
Cooperação Técnica Sul-Sul da ABC, por prever o 
compartilhamento de experiências disponíveis no Brasil 
(embora o principal objeto diga respeito a atividades 
inelegíveis, conforme linha acima do quadro). 
 Houve, contudo, projetos anteriores para o fortalecimento 
da vigilância epidemiológica no Haiti e houve projetos 
paralelos para o fortalecimento da gestão de serviços de 
saúde no país. 
Fonte: colunas 1 e 2: ABC (2013, p. 90-94); coluna 3: elaboração própria, a partir de PNUD (2010). 
 
Como visto, com relação aos parâmetros expressos pela visão oficial da 
ABC/MRE, o projeto alinha-se aos princípios e diretrizes da cooperação Sul-Sul brasileira, 
por prever o compartilhamento de experiências disponíveis no Brasil (UPA 24h, Programa 
Nacional de Imunização, política de Agentes Comunitários de Saúde, entre outras). Contudo, 
de acordo com o objeto e modalidade de intercâmbio, o projeto não estaria alinhado, por 
prever, em sua maioria, os seguintes critérios inelegíveis: 
 Construção e/ou reforma de infraestruturas físicas em larga escala; 
 Concessão de bolsas de estudo; 
 Pagamento de despesas continuadas ou financiamento de atividades-meio das 
instituições beneficiárias do país parceiro (e.g. pagamento de salários de 
funcionários); 
 Provimento direto de bens e serviços públicos (e.g. operação de hospitais); 
 Construção de infraestrutura sanitária. 
As revisões que se seguiram não sanaram essa questão do formato do intercâmbio. 
Ao contrário, em 2014, quando o Manual já estava publicado, houve uma ampliação do que 
seriam considerados “critérios inelegíveis”, por meio do Plano de Manutenção dos Hospitais 
Comunitários de Referência: na primeira versão do projeto, havia a previsão de custeio e 
manutenção das atividades administrativas dos hospitais; após o Plano de Manutenção, houve 
a assunção também da contratação regular de médicos e profissionais de saúde, do 
fornecimento de medicamentos e insumos, e do fornecimento de gás propano para 
funcionamento de geradores. 
 
 
 
86 
 
Fortalecimento de capacidades estatais e da saúde pública 
 
De modo geral, os entrevistados concordam que o fortalecimento da saúde pública 
no país contribui para o desenvolvimento social. O entrevistado 7, ligado ao MS, ressalta que 
a saúde apoia a mudança na qualidade de vida e no futuro do país. O entrevistado 6, também 
ligado ao MS, ressalta que o investimento em saúde injeta recursos na economia e cria um 
ciclo positivo. Os entrevistados 1 e 4, haitianos, foram unânimes ao considerarem a saúde 
pública estratégia essencial para a melhoria das condições de saúde da população e para o 
desenvolvimento do país. 
Como visto na seção anterior do presente capítulo, os entrevistados haitianos 
destacaram a abordagem sistêmica que a cooperação brasileira desenvolveu com relação à 
saúde pública no país. Para o entrevistado 4, haitiano, ao contrário de experiências de 
construção de estruturas sanitárias semelhantes em parceria com outros países, as atividades 
do BRA/10/005 estão integradas à política de saúde pública do país. 
Cabe destacar a importância e relevância do Sistema Único de Saúde enquanto 
experiência sistêmica e baseada na integralidade da saúde que o Brasil detém, considerado um 
direito pleno da cidadania social, conforme Capítulo 4. Nesse sentido, o Brasil não só 
respeitou os princípios da cooperação Sul-Sul, mas também os próprios princípios do Sistema 
Único de Saúde – além de ter se baseado em seu projeto de desenvolvimento social de 
natureza redistributiva iniciado com a Constituição Federal de 1988 e intensificado na década 
que antecedeu o projeto
34
. Os entrevistados, de modo geral, demonstram a percepção de que a 
experiência de institucionalização e implementação do SUS tem muito a contribuir com o 
sistema de saúde haitiano, dada a diversidade de desafios que o SUS está se propondo a 
enfrentar desde a sua criação, e que o intercâmbio é importante. 
Com relação à percepção dos entrevistados sobre os produtos do projeto, não raro, 
inclusive nas publicações e notícias sobre o projeto, nota-se que, apesar de seu porte e de o 
projeto prever outros produtos (ver tabela 4), os “carros-chefes” seriam os três Hospitais 
Comunitários de Referência construídos, imediatamente identificados com o projeto e seus 
 
34 Apesar disso, desde 2016, o sistema brasileiro de proteção social vem sendo enfraquecido pela redução de direitos sociais, 
por cortes no financiamento das políticas sociais e pela precarização de políticas públicas bem-sucedidas na área social – 
muitas delas são, inclusive, boas práticas que o Brasil vinha transferindo a outros países por meio de cooperação técnica 
internacional. A Emenda Constitucional n. 95, de 2016, congelou em termos reais os gastos primários na área social do 
governo federal por até 20 anos. 
 
 
87 
 
produtos ou resultados
35
, além do Instituto Haitiano de Reabilitação. Tem-se também a 
percepção de que todas essas atividades estiveram orientadas pelo formato de cooperação 
técnica Sul-Sul e, nesse sentido, buscaram sempre qualificar as instalações construídas e 
apoiar seu funcionamento com o já dito “fazer conjunto” e com atividades complementares 
relacionadas ao fortalecimento de capacidades. 
Com relação ao formato de construção de infraestrutura, o entrevistado 2, ligado 
ao MRE, defende que um projeto de cooperação desenvolvido majoritariamente para a 
construção de infraestrutura teria sempre o risco de se propor a fortalecer o Estado e, mesmo 
que não intencionalmente, substitui-lo em suas competências, pondo em risco a narrativa 
“emancipatória” adotada pelo Brasil, e comprometendo a horizontalidade do processo – o país 
que financia a infraestrutura adquiriria a postura de quase um “investidor”, em suas palavras. 
Para ele, o projeto, dado seu porte e volume de recursos, poderia ter previsto mais ações de 
sustentabilidade para além do custeio. O entrevistado 3, ligado à ABC, posicionou-se 
contrariamente à construção de infraestrutura em projetos de cooperação técnica. Para ele, 
esse formato não gera sustentabilidade e se distancia do que deveria ser o fortalecimento 
institucional – embora reconheça que a construção melhore a capacidade do país de ofertar 
serviços públicos. O entrevistado 6, ligado ao MS, acredita que a construção dos hospitais foi 
importante ao país, principalmente pela ampliação do acesso e da cobertura da saúde pública, 
porém vê a questão como uma decisão tomada “no calor do momento” do terremoto, e que, 
talvez, não seria uma boa opção em outro momento – até porque, para ele, construir uma 
estrutura física pode ser sempre um “tiro no pé”, mesmo no Brasil, caso não se tenha 
conhecimento da rubrica prevista de custeio ou a certeza de sua continuidade com a saída do 
país que promoveu a construção. Para o entrevistado 7, também ligado ao MS, dificilmente o 
projeto teria fortalecido institucionalmente o MSPP se não tivesse dotado de condições 
logísticas e de infraestrutura para desenvolver suas atividades – por exemplo, caso o Brasil 
não tivesse podido custear gás propano, provavelmente as infraestruturas teriam tido alguma 
dificuldade inicial para operar, por ausência de redes de energia elétrica. 
Os entrevistados 1 e 4, haitianos, defendem que a construção dos hospitais em si e 
sua manutenção foram importantes parafortalecer institucionalmente o Ministério da Saúde 
Pública e da População haitiano, embora o entrevistado 1 tenha ressaltado que o 
fortalecimento teria sido de “algumas áreas importantes”, e não do Ministério em sentido 
amplo. Os entrevistados informaram que o modelo da UPA 24h – e o conhecimento in loco 
 
35 Os hospitais aparecem tanto como “produto” quanto “resultado”, a depender do documento consultado ou do ator 
entrevistado. No projeto, eles são produtos, e o resultado seria “contribuir para a reestruturação e organização dos serviços de 
saúde haitianos”. 
 
 
88 
 
que atores haitianos tiveram ao realizar, a convite do projeto, missão para conhecer a 
experiência brasileira das UPAs da periferia do Rio de Janeiro – qualificaram o modelo do 
serviço de Hospital Comunitário de Referência, que já era existente no sistema de saúde 
haitiano. Segundo ambos os entrevistados, os hospitais construídos pelo Brasil serviram de 
modelo prático de serviço organizado e estruturado. Além disso, eles destacaram a questão da 
ampliação da cobertura dos serviços de saúde, insuficiente no país, ressaltando o aspecto 
territorial de os hospitais estarem em pontos estratégicos no entorno de Porto Príncipe, sem 
cobertura de serviços em 2010, e que hoje oferecem atendimento a regiões em que vivem 
quase um milhão de pessoas
36
, ademais, estão próximos a rodovias nacionais, desafogando a 
necessidade de utilização dos serviços de Porto Príncipe para os usuários que vêm de outras 
regiões ou para os incidentes das rodovias. 
O entrevistado 1 informou que o governo haitiano prevê, para um futuro breve, o 
desenvolvimento desses hospitais em campo de prática para a formação universitária de 
profissões de saúde. O entrevistado 4 notou que o Instituto Haitiano de Reabilitação, por 
exemplo, foi a primeira e é a maior estrutura do país a trabalhar com pessoas com deficiência 
e tem servido de modelo para irradiar a reabilitação de pessoas com deficiência
37
. 
Além disso, os entrevistados 1 e 4, haitianos, acreditam que construir uma 
estrutura traga visibilidade positiva ao país que financia sua construção. Segundo o 
entrevistado 1, a formação de epidemiologia realizada pela Fiocruz, por exemplo, foi uma 
experiência muito rica, porém a população haitiana dificilmente saberá sobre essa atividade 
brasileira, diferente do Hospital de Bon Repos, por exemplo, batizado de Dra. Zilda Arns, que 
seria, para ele, uma forma de divulgar a ação no exterior do país e de disseminar o 
conhecimento sobre Zilda Arns, uma personalidade notória brasileira, falecida no terremoto 
de 2010. 
O entrevistado 7 também notou que, além das estruturas construídas e das 
atividades empreendidas, os equipamentos adquiridos são todos de última geração, o que 
amplia a capacidade do Estado de oferecer cuidados médicos à população – ressaltando que 
houve um “fazer conjunto” também para a operação e manutenção de tais equipamentos, 
sobretudo pelos técnicos e engenheiros do UNOPS que acompanham o projeto in loco. Para 
 
36 Segundo o entrevistado 1, regiões como Carrefour, com cerca de 500 mil pessoas, e Bon Repos e Beudet, com mais de 
200 mil pessoas, cada. Importante destacar que Bon Repos e Beudet foram construídas sobre sítios novos, enquanto 
Carrefour foi a reconstrução de hospital destruído pelo terremoto. 
37 O Relatório da CEPAL sobre as deficiências físicas no Haiti (VALENCIA, 2015), por exemplo, cita expressamente que os 
Hospitais Comunitários de Referência de Carrefour e de Bon Repos prestam serviços médicos especializados, como cirurgia 
e ortopedia, pediatria, ginecologia, obstetrícia e consultas especializadas, e são referência no país. Cita, ademais, a 
importância do Instituto Haitiano de Reabilitação como primeiro centro público do país destinado a pessoas com deficiência 
e a relevância dessa ação para o tema da deficiência física e da reabilitação no Haiti. 
 
 
89 
 
ele, o “intercâmbio”, mais do que os produtos em si, foi o mais rico do projeto, dada toda a 
característica de “fazer conjunto” que o permeou. Ele observou ainda a preocupação constante 
em qualificar o trabalho no Haiti – cada estrutura construída, por exemplo, conta com uma 
sala de aula, para que esses serviços possam ser multiplicadores de conhecimento de gestão e 
organização de serviços no país. 
Os entrevistados 1 e 4, haitianos, e o entrevistado 7, ligado ao MS, especificaram 
a importância da complementaridade do projeto com os convênios descritos na seção de 
delimitação e da participação de Cuba na cooperação, em que as atividades do projeto 
estiveram conectadas a atividades de formação e capacitação, intercâmbio, diagnóstico do 
sistema, intenso contato tripartite, além das atividades humanitárias realizadas no contexto da 
resposta ao terremoto. 
A abordagem da cooperação brasileira de fortalecer capacidades estatais está em 
sintonia com a literatura especializada consultada na medida em que busca fortalecer o Estado 
no Haiti. Como Mkandawire (2001) notou, atores transnacionais, dentre eles ONGs e 
doadores internacionais, oferecem apoio a política social, de maneira geral, relacionado a 
objetivos humanitários e raramente integrado com concepções de desenvolvimento. O autor 
reforça que, os Estados, quanto mais abertos a interferências externas, devam ter um setor 
público desenvolvido que dê segurança à resolução dos conflitos sociais internos e às pressões 
da globalização. Para Seitenfus (2017), o Haiti é o maior recebedor de ajuda internacional per 
capita do mundo e tem dificuldade em superar os desafios do desenvolvimento. Jerôme (In: 
SANTIAGO, 2013) defende que a ajuda humanitária ao Haiti tem sido uma das principais 
fontes de recursos de milhares de ONGs que atuam há décadas no país, sem, contudo, 
melhorar de forma sustentável a situação da população. Sobre a dependência do país de ajuda 
externa, Baranyi (2012) nota que, em 2011, 60% do orçamento nacional provinha de ajuda 
oficial ao desenvolvimento, porém somente 10% passavam de fato para as contas nacionais e 
instituições
38
, o que denota que a ajuda externa não necessariamente estaria fortalecendo o 
Estado haitiano. Para o entrevistado 2, ligado ao MRE, a cooperação e a ajuda internacionais 
estão notadamente presentes na estrutura do Estado haitiano e muitas instituições consideram, 
inclusive, a cooperação internacional parte do orçamento ou modalidade do executar políticas, 
assim como a relação com atores externos influencia a ocupação de cargos públicos no país. 
 
38 O entrevistado 6 enfatizou que o recurso do BRA/10/005 não foi repassado diretamente ao governo haitiano, tendo ficado 
sob responsabilidade do coordenador brasileiro. Para ele, essa seria uma debilidade do projeto, por assumir uma função 
“quase de tutela” e não de incentivar que atores haitianos assumam o encargo de executar o projeto e fortaleçam capacidades 
de planejamento e implementação importantes. 
 
 
90 
 
Como notou Baranyi (2012), a estabilidade pretendida pela MINUSTAH no Haiti 
também estava diretamente relacionada à capacidade haitiana técnico-administrativa de 
ofertar serviços e extrair impostos, além da sua presença no território, no sentido posto pelo 
poder infraestrutural do Estado (MANN, 1984), bem como para fortalecer a legitimidade 
política do Estado perante seus cidadãos. O autor defende que a estabilização de fato do país 
pressupõe desenvolver as capacidades locais de governança, planejamento, taxação, provisão 
de serviços públicos, e atividades características de instituições democráticas, como a 
participação. Nesse sentido, o fortalecimento das instituições, do acesso a serviços públicos, 
da burocracia estatal e dos canais participativos da sociedade são fundamentais para o 
desenvolvimentoe, da mesma forma, para a estabilização política do Haiti e a consolidação 
de suas instituições democráticas. 
 
Implementação do projeto e revisões 
 
Os entrevistados ressaltaram, como já visto, os aspectos da flexibilidade do 
projeto, assim como ficou latente na Tabela 5 a quantidade de revisões – seis substantivas e 
uma geral, em sete anos, além da definição de projeto complementar. De maneira geral, essa 
quantidade de revisões esteve relacionada à incipiência da implementação da política social 
ou baixa capacidade estatal; ao não dimensionamento real das dificuldades que seriam 
encontradas para a implementação do projeto; às limitações normativas brasileiras para 
cooperar internacionalmente; ou ainda pela complexidade do ambiente e das relações do país, 
conforme informam os entrevistados e o texto de algumas revisões que estão disponíveis para 
consulta pública. Esta seção traz percepções e aprendizados relacionados à implementação do 
projeto que, conquanto não estivessem presentes no roteiro de entrevistas ou mesmo na 
pergunta de pesquisa, mostraram-se relevantes à análise aqui realizada. 
Para o entrevistado 7, ligado ao MS, o projeto “foi sendo moldado” ao longo de 
sua execução, vista a sua definição, em linhas gerais, em contexto pós-terremoto e todos os 
desafios verificados durante sua implementação. Para o entrevistado 5, também ligado ao MS, 
a quantidade de revisões esteve ligada tanto à flexibilidade do projeto quanto a um 
dimensionamento insuficiente das dificuldades que o projeto enfrentaria. Segundo ele, a 
missão do Gabinete de Crise brasileiro realizada no Haiti após o terremoto teria feito a 
proposição inicial de construir 10 UPAs no país, como resposta emergencial ao desastre, por 
 
 
91 
 
serem estruturas de saúde que permitiriam a rápida construção
39
. Contudo, alguns desafios se 
interpuseram e acabaram alterando os termos do projeto, até sua assinatura dez meses após a 
missão. Sua implementação também apresentou questões novas e que precisaram ser sanadas. 
Entre os principais desafios para a construção das UPAs (posteriormente chamadas Hospitais 
Comunitários de Referência), ele citou aqueles organizados conforme os temas a seguir. 
a) O ambiente normativo brasileiro – segundo o entrevistado, o objetivo do 
governo brasileiro teria sido construir as UPAs imediatamente após a missão 
de janeiro de 2010, como ação emergencial pós-terremoto, pois estariam 
prontas em poucos meses. O ambiente normativo brasileiro, porém, impediu 
que a ideia inicial – de o próprio Ministério da Saúde brasileiro licitar a 
construção das UPAs no Haiti – se concretizasse. Entre a edição da Medida 
Provisória que disponibilizou os recursos necessários, em 27 de janeiro de 
2010, e a assinatura do BRA/10/005, em 28 de novembro de 2010, dez meses 
se passaram. Segundo o entrevistado, nesse período verificou-se a necessidade 
de executar o projeto em parceria com organismo internacional. O PNUD teria 
sido escolhido em função de ser, então, o organismo apto a realizar construções 
internacionais. 
b) A dificuldade de executar projetos no exterior – segundo o entrevistado, o 
cálculo inicial de dez UPAs partia de estimativas nacionais e, ao se quantificar 
os custos para a incorporação no exterior, verificou-se que o número seria 
reduzido a quatro UPAs. 
c) A complexidade da situação haitiana – segundo o entrevistado, houve muita 
dificuldade para a alocação dos terrenos, que seria de contrapartida do governo 
haitiano
40
. Com a destruição causada pelo terremoto em Porto Príncipe, muitas 
pessoas migraram para as áreas periféricas e, nos terrenos previstos para a 
construção dos hospitais, havia ocupações, questão que teve de ser previamente 
equacionada pelo governo haitiano, o que acabou levando mais de um ano. Em 
função da indisponibilidade de um quarto terreno, as quatro UPAs, então, 
foram reduzidas para três. 
d) A complexidade da execução de projeto com esse porte – mesmo o PNUD teve 
dificuldade de executar as obras no Haiti, e firmou Carta Acordo com o 
Escritório das Nações Unidas de Serviços para Projetos (UNOPS), que teria 
 
39 A partir dessa sugestão inicial brasileira, os haitianos teriam elaborado a proposição inicial de projeto – a “demanda” –, 
incluindo as outras dimensões assumidas pelo projeto (entrevistados 1, 4 e 5, comunicação pessoal). 
40 Informação também apresentada pelos entrevistados 1, 4 e 7. 
 
 
92 
 
procedimentos licitatórios simplificados. As “UPAS”, que deveriam ter sido 
construídas em meses, acabaram levando quatro anos para sua inauguração e 
quase cinco para funcionamento. 
Além do UNOPS, o PNUD também acabou por firmar Carta Acordo com a 
OPAS/OMS do Haiti (ver Tabela 5, revisão substantiva 4, de 06 de outubro de 2014), cujo 
objetivo era garantir o abastecimento de medicamentos essenciais para a operação dos 
hospitais. Segundo o entrevistado 5, verificou-se que o governo haitiano não teria, à época, 
capacidade de elaborar a lista de medicamentos essenciais ao funcionamento dos hospitais, 
tampouco quantificar sua demanda e executar sua compra, armazenamento e logística, o que 
se optou por realizar em parceria com o Programa de Medicamentos Essenciais (PROMESS), 
da OPAS/OMS
41
. 
Como é possível notar, esses desafios, até então não previstos pelo projeto, não só 
inviabilizaram a sua execução no prazo inicial previsto de dois anos, mas acabaram por 
aumentar os custos diretos relacionados à sua execução, por demandarem transações com 
outros dois organismos internacionais e o respectivo pagamento de suas taxas de serviço – 
embora notadamente haja o ganho de realizar parceria com instituições internacionais 
especializadas e já em atuação no país. 
O entrevistado 5 também notou que várias dificuldades relacionadas ao 
funcionamento das estruturas construídas foram verificadas somente durante a execução do 
projeto, por exemplo, contratação de profissionais e abastecimento de gás propano para os 
geradores de energia elétrica, e foram apresentadas ao longo das reuniões trimestrais do 
Comitê Gestor Tripartite, que se reúne desde abril de 2010. 
A revisão substantiva 5, de setembro de 2015, elenca as seguintes dificuldades 
encontradas até então – e que seriam justificativas ao aumento do custeio dos hospitais, 
incluindo o pagamento de funcionários e a aquisição de gás propano: 
a) A falta de orçamento do MSPP para a sequência de atividades iniciadas no 
âmbito do projeto. 
b) O atraso do MSPP em relação ao cronograma de seleção de profissionais 
especialistas para os três Hospitais Comunitários de Referência construídos e 
inaugurados. 
c) A dificuldade de execução de contrapartidas pelo MSPP, ou mesmo do 
governo haitiano. 
 
41 O entrevistado 6 ressaltou ser fundamental que sejam realizadas capacitações em gestão farmacêutica no país, com 
formação de currículo nacional, como recomendação a um próximo projeto. 
 
 
93 
 
d) O contexto político de eleições em 2015. 
e) As várias mudanças de gestores do Ministério da Saúde do Brasil para o 
projeto BRA/10/005
42
. 
f) A falta de pessoal qualificado no MSPP para as atividades básicas de 
funcionamento dos HCRs. 
g) Vários pedidos de apoio financeiro para o custeio de atividades nas áreas de 
vacinação e de manutenção das estruturas físicas construídas. 
h) Dificuldades do MSPP em realizar as prestações de contas de recursos 
executados no âmbito do projeto. 
O entrevistado 6, ligado ao MS, notou que, também no âmbito brasileiro, houve 
consideráveis desafios do ponto de vista de capacidades técnico-administrativas, em grande 
parte devido ao que para ele seria uma normativa rígida, estendendo regras locais à execução 
em contextos diferentes. O projeto, implementado pelo PNUD na modalidade de “execução 
nacional”, estava sujeito aos mesmoscontroles de projetos nacionais, embora executado em 
outro ambiente normativo. Assim, o coordenador formal do projeto no Brasil – sendo, durante 
a maior parte da execução do projeto, o gestor que ocupa o cargo de Diretor do Departamento 
de Economia da Saúde, Investimentos e Desenvolvimento (DESID), da Secretaria-Executiva 
do MS – era responsável não só pela boa execução do projeto, mas também pela autorização 
do pagamento das bolsas, pela guarda de patrimônio até sua doação ao MSPP, pela aquisição 
de equipamentos, entre outras responsabilidades relativamente difíceis de serem assumidas a 
distância. Segundo ele, por exemplo, os técnicos haitianos e de organismos internacionais, 
responsáveis pela recepção e aceite de aquisições realizadas, seriam menos rigorosos que os 
técnicos brasileiros ligados a licitações costumam ser, sendo mais flexíveis a alterações em 
produtos entregues pelos fornecedores. 
O entrevistado citou, ademais, que houve atrasos nos pagamentos de bolsas dos 
agentes comunitários de saúde em formação, fato que chegou a gerar mobilizações dos 
agentes e teria repercutido negativamente para a imagem do Brasil no Haiti. O atraso ocorreu 
pela não recepção no MS da prestação de contas de pagamento das bolsas aos alunos, de 
responsabilidade dos gestores haitianos, o que seria requisito à autorização de um próximo 
pagamento. Houve ainda a questão de o governo haitiano reter imposto de renda das bolsas de 
estudo, o que do lado brasileiro seria ilegal, gerando um impasse administrativo que levou 
 
42 Do lado brasileiro, inicialmente o projeto era de competência da Assessoria de Assuntos Internacionais, no Gabinete do 
Ministro do MS, passando, após, para o Departamento de Economia da Saúde, Investimentos e Desenvolvimento, na 
Secretaria-Executiva do MS. Além da mudança de estruturas, houve mudanças de gestão, tanto na Assessoria quanto no 
Departamento e no Ministério, que já teve seis ministros desde então. 
 
 
94 
 
algum tempo para ser solucionado – ao final, o governo haitiano abriu mão de tributar as 
bolsas de estudo visto a impossibilidade identificada de se flexibilizar a normativa brasileira. 
O entrevistado notou que as dificuldades de obtenção de prestações de contas de pagamentos 
de bolsas do lado haitiano – o que seria uma planilha simplificada, já com vistas a garantir seu 
cumprimento – seria também pela cultura burocrática do Haiti, que envolveria um excesso de 
procedimentos, hierarquia rígida e conflitos entre áreas diferentes da administração. Apesar 
dos desafios administrativos verificados – que teriam sido uma importante lição aprendida 
para o Brasil –, o entrevistado 6 ressaltou que o projeto passou por duas auditorias da 
Controladoria-Geral da União (CGU) e em ambas teve pareceres positivos. 
O entrevistado 6 notou, também, dificuldades relacionadas a capacidades político-
relacionais do lado brasileiro. Para ele, o DESID, na qualidade de gestor administrativo do 
projeto, sendo, na estrutura do MS, um departamento, teria tido alguma dificuldade para lidar 
com as demandas, e em alguns casos “pressões”, de outros atores do próprio MS, por 
exemplo, de Secretarias do Ministério que tiveram participação nas atividades do projeto e do 
Gabinete do Ministro e sua Assessoria de Assuntos Internacionais, bem como outras 
instituições, dentre elas MRE, ABC, Fiocruz, UFRGS, UFSC, CGU, Embaixada do Brasil no 
Haiti, além dos fornecedores e empreiteiras, dos organismos internacionais (PNUD, UNOPS e 
OPAS/OMS), da Brigada Médica Cubana, das instituições do governo haitiano, dos 
beneficiários das capacitações e dos usuários dos serviços para que o projeto se concretizasse. 
O entrevistado acredita que seria importante o desenvolvimento de um arranjo de gestão que 
harmonizasse de maneira mais efetiva as relações interinstitucionais do lado brasileiro, do 
ponto de vista da gestão administrativa do projeto. 
Os entrevistados 1 e 4 ressaltaram também que, nos primeiros anos de 
implementação do projeto, havia um gerente de projeto brasileiro residente em Porto Príncipe, 
que promovia reuniões quinzenais
43
 em seu escritório junto aos responsáveis pela execução 
das ações em curso, o que teria aumentado a coordenação e a efetividade das ações do projeto 
à época. Ainda segundo os entrevistados, desde a saída do gerente de projeto de Porto 
Príncipe, as reuniões quinzenais seguem ocorrendo no MSPP, sob coordenação do governo 
haitiano e sua estratégia de coordenação tem sido fundamental para o sucesso do projeto, o 
que teria sido uma boa prática perenizada a partir de um “efeito colateral” do projeto. Os 
haitianos entrevistados veem com muito entusiasmo a estratégia de coordenação do Comitê 
Gestor Tripartite, em reuniões trimestrais, e do Comitê Executivo em atividade no MSPP, 
 
43 Essas reuniões seriam de um Comitê Executivo, vinculado à execução do projeto. Elas coexistiram com as reuniões 
políticas trimestrais do Comitê Gestor Tripartite. 
 
 
95 
 
com reuniões quinzenais, que teria fortalecido o monitoramento, a avaliação e a tomada de 
decisões estratégicas. 
 
Resultados identificados do projeto 
 
As entrevistas realizadas permitiram também a identificação de alguns resultados 
relevantes do projeto, percebidos pelos atores-chave, como a questão do Comitê Executivo 
permanente mantido após a saída do gerente de projeto brasileiro do Haiti, apresentada ao 
final da seção anterior. 
Com relação às formações e capacitações realizadas
44
 – Agentes Comunitários de 
Saúde Polivalentes, Auxiliares de Enfermagem Polivalentes e Inspetores Sanitários –, os 
entrevistados 1 e 4, haitianos, notaram que essas formações foram fundamentais ao país. 
Segundo o entrevistado 4, o agente comunitário de saúde já era figura existente na saúde 
comunitária haitiana desde a década de 1980 – então de maneira esparsa, por influência da 
Conferência de Alma-Ata de 1978. A cooperação tripartite Brasil-Cuba-Haiti foi oportunidade 
para fortalecer essa política: o atual currículo nacional de formação de agentes comunitários 
de saúde é majoritariamente inspirado naquele proposto pela cooperação; a grandiosidade da 
ação conferiu peso à política de saúde comunitária no MSPP; e a ação foi oportunidade para a 
definição das funções dos profissionais da equipe de saúde da família (médico, enfermeiro, 
auxiliar de enfermagem e agente comunitário de saúde), o que até então era difuso e pouco 
determinado em âmbito de política nacional. 
Ambos os entrevistados haitianos disseram, por fim, que a relação dos agentes 
com a comunidade tem revelado uma demanda social e uma necessidade constante de 
institucionalizar a participação da comunidade nas unidades de saúde e o MSPP está 
estudando como implementar uma política de participação social. Com relação ao pagamento 
de bolsa, considerado inelegível para o Manual da Cooperação Técnica Sul-Sul da ABC, o 
entrevistado 5 nota que dificilmente o projeto teria logrado a formação de mais de mil 
agentes, dada a situação de pobreza no país, sem pagar bolsas. Para ele, contudo, houve 
grande dificuldade, por parte do sistema de saúde haitiano, em absorver os mais de mil 
 
44 O entrevistado 5 esclareceu que o projeto BRA/10/005 se ocupou do pagamento de bolsas e de questões de logística e 
infraestrutura para a realização dessas formações, enquanto os currículos e formações foram desenvolvidos pelos convênios 
complementares, que não são objeto de análise do presente trabalho (ver seção de delimitação). 
 
 
96 
 
agentes formados, que estariam, em sua maioria, sem trabalhar na área atualmente, também 
pela dificuldade do governo haitiano em manter o pagamento de seus salários
45
. 
Com relação às vacinas doadas no âmbito do projeto, os entrevistados 1 e 4,haitianos, notaram que foi fundamental o apoio técnico prestado pelo Brasil para a realização 
da campanha de vacinação nacional e enfatizaram a expertise brasileira em campanhas de 
vacinação. A rede de frio também foi ação importante pois, como dito acima, o 
armazenamento de medicamentos, vacinas e insumos no país era feito essencialmente pela 
OPAS/OMS, em seu depósito em Porto Príncipe, região Centro-Oeste do país, e essa ação 
aumentou a capacidade de imunização, de vigilância epidemiológica e de suprimento de 
insumos no território. Os depósitos construídos pelo projeto, em Jerémie, Port-de-Paix e Fort-
Liberté, respectivamente regiões Sudoeste, Noroeste e Norte do país, permitiram, segundo a 
maior parte dos entrevistados, criar uma rede logística para aprofundar a política de 
imunização e viabilizar campanhas de vacinação e armazenamento de medicamentos e 
insumos nessas localidades, possibilitando a descentralização de insumos armazenados em 
depósito de organismo internacional. Houve também a aquisição de caminhões refrigerados 
para o transporte entre essas localidades. Não houve informações sobre medidas de formação 
e manutenção nessas estruturas
46
. Foram citados pelos entrevistados, ainda, que os 
laboratórios construídos e reformados fortaleceram a vigilância epidemiológica do país, por 
dotá-lo de condições de realizar análises. 
O projeto adquiriu, também, trinta ambulâncias para apoiar a resposta a 
emergências no país, bem como promoveu o intercâmbio com o SAMU 192 brasileiro, ao 
trazer uma missão de técnicos haitianos para conhecer a experiência brasileira e enviar 
técnicos brasileiros ao Haiti para troca de experiências. O Centro Nacional de Ambulâncias 
(CAN, sigla em francês) haitiano, conforme informou o entrevistado 4, haitiano, teve 
inspiração no SAMU brasileiro – não havendo, contudo, um projeto estruturado de 
fortalecimento do CAN haitiano no âmbito do BRA/10/005
47
. 
 
45 Kastrup et al. (2017) defendem que “o governo haitiano não apresentou uma proposta de incorporação dessa mão de obra 
ao sistema de saúde do país – o que estava previamente definido pelo projeto original – e muitos dos profissionais formados 
acabaram trabalhando para ONGs”. 
46 Kastrup et al. (2017, p. 650) afirmam que “apesar das reuniões periódicas e dos espaços permanentes de diálogo, algumas 
dificuldades de coordenação entre as instituições brasileiras foram identificadas pela equipe da Fiocruz. Por exemplo, ao 
mesmo tempo que a Fiocruz realizou um processo de formação em epidemiologia para profissionais de saúde do governo 
central e dos dez departamentos sanitários do Haiti, outras ações com interface direta nessa área foram executadas pela 
cooperação brasileira, como a aquisição de veículos e de material para implementação de uma cadeia de frio para a 
distribuição de vacina, sem que houvesse um diálogo mais estreito com os alunos do curso ou com os coordenadores 
brasileiros do processo de formação [...], a desconexão com a formação dificultou a integração desses equipamentos ao 
trabalho na proposta de educação permanente”. 
47 O projeto BRA/17/018, assinado em junho de 2017, como proposta de continuidade da manutenção dos HCR e do 
Instituto Haitiano de Reabilitação por mais três anos e para qualificação das urgências e emergências do país, prevê a reforma 
de sede do CAN e aquisição de mais ambulâncias para o país, além da reforma das ambulâncias doadas, e “capacitações”. 
 
 
97 
 
Finalmente, com relação à participação social, as entrevistas indicaram que não 
houve consultas à comunidade quanto à instalação dos hospitais na região ou quanto às 
demais ações do projeto. O entrevistado 6 ressaltou que a comunidade não pôde participar da 
cerimônia política de inauguração dos hospitais, a pedido haitiano. Para o entrevistado 2, 
apesar da forte presença da cooperação internacional no país, a sociedade haitiana, de maneira 
geral, estaria alheia a fazer o controle social das ações internacionais em seu país, sendo 
poucos os grupos que o fazem de maneira organizada. De acordo com ele, a sociedade civil 
poderia participar de algumas formas, por exemplo, sendo parte dos processos de controle 
social para o monitoramento e avaliação dos resultados; exercendo o controle social do 
formato e metodologia dos projetos – discutindo “o quê” seria cultural e socialmente aceitável 
–; por meio do controle social para verificar o impacto do projeto na comunidade por ele 
afetada; tendo canais para participar de decisões que lhe dizem respeito; ou mesmo 
participando como parte cooperante de projetos, da mesma forma que ocorre em alguns 
projetos em que organizações da sociedade civil participam de projetos capitaneados pelo 
país, como o Lèt Agogo
48
. 
Os entrevistados 1 e 4 ressaltaram que a Constituição haitiana de 1987 foi 
aprovada num contexto de intensa mobilização social iniciada em 1985, com o processo de 
queda da ditadura Duvalier, e garantiu a saúde como direito social. Contudo, não houve a 
previsão de mecanismos de participação social na política de saúde pública. Ambos os 
entrevistados informaram – em tom de “efeito colateral positivo” do projeto – que está em 
discussão no âmbito do MSPP uma política de participação social, em parte impulsionada 
pelo fortalecimento da política de agentes comunitários de saúde e seu envolvimento com a 
comunidade no entorno dos serviços de saúde, que tem instigado diálogos – de caráter 
informal e intermitente – com a direção dos serviços de saúde. 
 
Considerações finais do capítulo 
 
O BRA/10/005, já em seu título, é definido como um projeto de cooperação Sul-
Sul para fortalecimento de capacidades estatais. O caso revela singularidades, como o fato de 
se propor a fortalecer institucionalmente o MSPP, ao passo em que a maior parte de seus 
 
Informação disponível em: (Acesso em: 23 jan. 2018). Essa atividade não está no documento de projeto 
(PNUD, 2017) e provavelmente será uma de suas revisões substantivas. 
48 Para mais informações sobre o Lèt Agogo, ver Santiago (2013) e Lopes Filho (2017). 
 
 
98 
 
recursos é dedicada a investimento em infraestrutura e equipamentos e a custeio. Ademais, 
trata-se de projeto com elevado orçamento e, diferente da maior parte dos projetos do governo 
brasileiro, seu financiamento é feito exclusivamente com recursos do Ministério da Saúde 
brasileiro, sem aporte financeiro da Agência Brasileira de Cooperação. 
Como visto, a abordagem brasileira de cooperar tecnicamente para fortalecer 
capacidades estatais está em sintonia com a literatura especializada consultada na medida em 
que busca fortalecer o Estado no Haiti. 
Com relação ao “como” fortalecer as capacidades do Estado, conforme se discutiu 
no Capítulo 2, o conceito de capacidades estatais é fluído e pode assumir várias dimensões. 
Cabe relembrar a peculiaridade do caso: o projeto em discussão insere-se no contexto de 
apoio ao desenvolvimento de capacidades de executar políticas públicas em um país ainda não 
dotado de capacidades consideradas básicas por muitos autores, dentre as quais a capacidade 
fiscal e a plena soberania – reveladas pela dependência de ajuda externa e por, durante a quase 
totalidade da vigência do projeto, estar sob missão de paz composta por forças armadas 
estrangeiras –, bem como pela baixa cobertura de provisão de serviços públicos de saúde – 
dados oficiais haitianos dão conta de que 40% da população não tem acesso a cuidados 
formais de saúde, seja ela pública, privada ou filantrópica (HAITI, 2016). Ademais, ocorre 
após a passagem de um terremotoque destruiu parte considerável da estrutura pública de 
provimento de serviços, inclusive de saúde. Nesse sentido, o fortalecimento das instituições, 
do acesso a serviços públicos, da burocracia estatal e dos canais participativos da sociedade 
são fundamentais para o desenvolvimento, bem como para a estabilização política do Haiti e a 
consolidação de suas instituições democráticas. 
O SUS também configurou uma experiência brasileira relevante e sistêmica para o 
fortalecimento institucional, que tradicionalmente ocorre no país de maneira fragmentada e 
sem coordenação, de modo a balizar uma abordagem que fortalece a saúde pública amparada 
em sua política como um todo, apoiando indiretamente o fortalecimento do seu sistema de 
saúde. 
De maneira geral, o projeto adota os princípios e elementos internacionalmente 
aceitos da cooperação Sul-Sul, aqui considerados a partir do Documento Final da Conferência 
de Nairóbi de 2009 (ONU, 2009; BRICS Policy Center et al., 2017), dentre os quais cita-se a 
horizontalidade, a não condicionalidade, a atuação por demanda, o compartilhamento de 
saberes, a transferência de políticas e experiências bem-sucedidas, o objetivo de bem-estar, o 
fortalecimento de capacidades e o desenvolvimento. 
 
 
99 
 
Com relação ao discurso oficial brasileiro da cooperação técnica Sul-Sul, aqui 
expresso por meio do roteiro de enquadramento do Manual de Gestão da Cooperação 
Técnica Sul-Sul (ver Tabela 7), o projeto alinha-se aos princípios e diretrizes oficiais da 
cooperação Sul-Sul brasileira, por prever o compartilhamento de experiências disponíveis no 
Brasil, mas prevê, amplamente, formatos de intercâmbio que seriam entendidos como 
inelegíveis para a cooperação técnica Sul-Sul brasileira. Nota-se que o projeto representa uma 
relativa inovação ao diferenciar-se dos formatos tradicionais desenvolvidos pela ABC e 
assumir os desafios inerentes a essa opção. 
As revisões que se seguiram ao documento inicial de projeto mantiveram o 
formato do intercâmbio, sendo que, em 2014, o projeto avançou nos termos que seriam 
oficialmente “inelegíveis”, por meio da aprovação do Plano de Manutenção dos Hospitais 
Comunitários de Referência. Na primeira versão do projeto, de 2010, havia a previsão de 
custeio e manutenção das atividades administrativas dos hospitais; após o Plano de 
Manutenção, de 2014, houve a assunção também da contratação regular de médicos e 
profissionais de saúde, do fornecimento de medicamentos e insumos e do provimento de gás 
propano para funcionamento de geradores. Essa ação indica que a abordagem do projeto, 
embora em seu formato seja estranha à orientação oficial brasileira de cooperação Sul-Sul, 
dialoga com a necessidade haitiana de fortalecer o Estado no sentido de cobertura territorial – 
agravada pelo fato de o projeto ter se desenhado após um terremoto, que destruiu parte 
considerável da infraestrutura de serviços públicos do país. 
Os desafios e dificuldades apresentados expressamente pelos entrevistados e pelas 
revisões substantivas do projeto, por exemplo, falta de equipamentos, de recursos humanos ou 
de recursos financeiros para custeio das estruturas de saúde, denotam baixa capacidade fiscal 
(recolhimento de impostos), baixa capacidade administrativa (burocracia e gestão 
administrativa), baixa capacidade de cobertura territorial (ausência de serviços) e baixa 
capacidade política (instabilidade política verificada). Ainda com relação às revisões, focadas 
principalmente em estender prazos, notou-se uma abordagem brasileira de optar por prazos 
curtos e revisões contínuas, ao invés de assumir um projeto de médio prazo, o que, segundo o 
entrevistado 5, seria uma opção em função da flexibilidade de alterações conforme as 
demandas fossem formuladas no Comitê Gestor Tripartite. Aparentemente, a extensão de 
prazos ou a assunção do custeio dos serviços por parte do Brasil não necessariamente faz 
frente a todas as dificuldades listadas – na prática, sua ação principal foi garantir que as 
estruturas construídas pelo Brasil no exterior não ficassem inoperantes. 
 
 
100 
 
Os achados revelam que o projeto representou uma relativa inovação em relação a 
projetos de cooperação técnica tradicionalmente prestados pelo Brasil e, se por um lado se 
propôs a fortalecer majoritariamente questões relacionadas à capacidade de cobertura territorial 
do Estado e o acesso para a saúde pública no Haiti, por outro lado, essas atividades estiveram, 
de modo geral, permeadas pelos princípios da cooperação Sul-Sul, de horizontalidade, 
flexibilidade e, sobretudo, de um “fazer conjunto” e de buscar acoplar atividades de 
transferência de conhecimentos, de formação e de organização de serviços e do sistema de 
saúde haitiano, inspirado nas experiências desenvolvidas pela institucionalização e 
implementação do Sistema Único de Saúde, junto com as estruturas físicas construídas e 
reformadas ou com as aquisições realizadas – o que acabou por se propor a desenvolver 
também capacidades técnico-administrativas e, em alguma medida, político-relacionais. Como 
revelam as entrevistas realizadas, essas atividades geraram “efeitos colaterais positivos” do 
projeto no país, a saber: o desenvolvimento de estratégias de coordenação e gestão que têm se 
mostrado perenes desde 2010, o fortalecimento da saúde comunitária no âmbito da política 
nacional de saúde, a organização das atribuições da equipe de saúde da família, o 
reconhecimento da organização dos serviços implantados como modelo e campo de prática 
para a formação universitária, a criação de um serviço pioneiro de reabilitação de deficiências 
físicas, e até uma possível política de participação social em gestação. 
Uma outra possível resposta que se pode depreender do caso analisado e que pode 
contribuir ao estudo da cooperação Sul-Sul brasileira é que, em determinadas condições, o 
investimento em infraestrutura e custeio também contribui para a capacidade institucional, 
desde que esteja permeado por características inerentes à cooperação Sul-Sul – como a 
horizontalidade, a transferência de conhecimentos e o fazer conjunto. Conforme visto, 
atividades consideradas de sucesso – como os agentes comunitários de saúde e seus efeitos na 
política de saúde comunitária e na participação social, e a organização dos serviços de saúde 
realizada por meio dos serviços construídos – dificilmente teria se concretizado sem o 
pagamento de bolsa, a garantia de energia elétrica ou mesmo a manutenção no início de suas 
atividades. 
 
 
 
101 
 
Considerações finais 
 
A cooperação técnica Sul-Sul prestada pelo Brasil desde o início dos anos 2000 
logrou firmar uma série de projetos e compartilhar conhecimento e experiências bem-
sucedidas em políticas públicas em diversas áreas, com enfoque social, bem como priorizou o 
desenvolvimento e o fortalecimento de capacidades estatais. Um dos principais resultados da 
cooperação Sul-Sul prestada pelo Brasil nos últimos anos é o fortalecimento e protagonismo 
dos países em desenvolvimento e de suas políticas (SÁ E SILVA, 2016; HIRST, 2012). 
No Brasil, a saúde pública é um dever do Estado e segue princípios de cidadania 
social plena. Promover a cooperação técnica e disseminar os avanços do SUS significa, assim, 
fortalecer o próprio sistema e suas perspectivas de direito universal, calcado em fundamentos 
democráticos e participativos e orientados para o bem-estar integral da população – aplicado a 
outros contextos e aprovado como solução eficaz de promoção de saúde e cidadania social e 
como fruto da nossa própria experiência de desenvolvimento social adotada a partir da 
Constituição de 1988 e aprofundada a partir da década que antecedeu o desenvolvimento do 
projeto aqui analisado. A saúde pública é também promotora de desenvolvimento social e 
econômico, como visto no Capítulo 1, e está presente na Agenda das Nações Unidas para o 
Desenvolvimento Sustentável.O Haiti, país com o qual o Brasil manteve pouca relação até 2004, tornou-se 
central para as suas relações internacionais após o início da liderança militar brasileira da 
MINUSTAH. Desde então, grandes esforços de cooperação do Brasil têm sido destinados ao 
Haiti, que chegou a ter quase 50% dos gastos brasileiros direcionados à cooperação para o 
desenvolvimento internacional em 2010 (IPEA, ABC, 2013). O país, que foi a Pérola das 
Antilhas, teve, nos últimos 200 anos, um histórico de crises, instabilidades políticas, 
dominações estrangeiras, dados sociais alarmantes, dependência de ajuda e cooperação 
internacionais, bem como uma economia incipiente, que foi desarticulada com o período 
neoliberal do final do século XX – fatores que poderiam explicar em parte o atual contexto de 
pobreza e vulnerabilidade social da população e de fragilidade do Estado. Apesar das 
dificuldades do país, sua Constituição, elaborada em contexto de mobilizações sociais, 
reconhece direitos sociais, inclusive à saúde pública. A ação social do Estado, contudo, vê-se 
fragilizada por uma série de capacidades estatais deficitárias, aliada à dependência de ajuda e 
cooperação internacionais, com uma multiplicidade de atores em atuação no território, que 
não têm sua ação necessariamente coordenada com as atividades e políticas do Estado 
 
 
102 
 
haitiano, e a ausência de fundos públicos que suportem uma quantidade de gasto social 
constante e destinada ao desenvolvimento social do país. 
A literatura de fortalecimento de capacidades estatais é fluida e adota várias 
visões para tanto. A cobertura de serviços, por exemplo, estaria diretamente associada à 
dimensão territorial do Estado (MANN, 1984). Estudiosos de capacidades estatais e de 
desenvolvimento social enfatizam também outras dimensões importantes para o 
fortalecimento de uma instituição pública de política social, como o fortalecimento da 
governança, a formação de pessoas, o fortalecimento do financiamento público, a gestão 
democrática e participativa, a transparência, entre outras. 
O presente trabalho discutiu o caso do projeto BRA/10/005, que se propôs a 
fortalecer a autoridade sanitária haitiana. De acordo com o Capítulo 5, o projeto alinha-se a 
princípios internacionalmente aceitos da cooperação Sul-Sul, porém o mesmo não ocorre 
completamente na orientação oficial brasileira, expressa pelo Manual de Gestão da 
Cooperação Técnica Sul-Sul da ABC/MRE, em decorrência do formato de intercâmbio, que 
desenvolveu atividades como construções e reformas em larga escala, pagamento de bolsas de 
estudo e custeio de serviços públicos. 
Nesse sentido, esse projeto teria um caráter inovador em relação aos projetos de 
cooperação Sul-Sul tradicionalmente executados pela ABC, tendo em vista que o formato de 
cooperação técnica oficialmente defendido pelo Brasil não necessariamente atende a situações 
como a do Haiti, em que ações alinhadas à orientação oficial talvez fossem demasiado fracas 
para apoiar o desenvolvimento de um país desprovido de capacidades básicas – como a 
carência de equipamentos, de infraestrutura e de cobertura territorial de provimento de 
serviços públicos –, além de outras questões, por exemplo, falta de recursos financeiros, 
fundos públicos disponível, dificuldades de coordenação, de planejamento, de monitoramento 
e avaliação etc. Por outro lado, essas atividades estiveram, de modo geral, permeadas pelos 
princípios da cooperação Sul-Sul, de horizontalidade, flexibilidade e, sobretudo, de um “fazer 
conjunto” e de buscar acoplar atividades de transferência de conhecimentos, de formação e de 
organização de serviços e do sistema de saúde haitiano, inspirado nas experiências 
desenvolvidas pela institucionalização e implementação do Sistema Único de Saúde, a partir 
das estruturas físicas construídas e reformadas ou das aquisições realizadas, em integração com 
a política nacional de saúde pública – o que acabou por se propor a desenvolver também 
capacidades técnico-administrativas e, em alguma medida, político-relacionais. 
Como revelam as entrevistas realizadas, as atividades concretizadas pelo projeto 
geraram “efeitos colaterais positivos” no país, como o desenvolvimento de estratégias de 
 
 
103 
 
coordenação e gestão, que têm se mostrado perenes desde 2010, o fortalecimento da saúde 
comunitária, a organização das atribuições da equipe de saúde da família, o reconhecimento 
da organização dos serviços implantados como campo de prática para a formação 
universitária, a criação de um serviço pioneiro de reabilitação de deficiências físicas, e até uma 
possível política de participação social em gestação. 
Os entrevistados apresentaram também aprendizados e dificuldades verificados no 
âmbito brasileiro. Ficou latente a necessidade de fortalecer a institucionalidade da própria 
cooperação brasileira, que permita atividades internacionais mais diversificadas, que possam 
prescindir de execução por meio de organismos internacionais – quando for conveniente –, 
que considerem a complexidade de se executar projetos em contextos e marcos legais 
distintos do nosso, e que se deem em médio e longo prazo. 
Conforme discussão do Capítulo 3, a cooperação técnica internacional é um 
objeto histórico e em constante mudança – assim como a ação social do Estado, em 
consonância com o Capítulo 1. A cooperação Sul-Sul brasileira já vinha sendo apontada, após 
os dois mandatos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que a priorizou como política 
externa do país, como fragilizada (i) pela falta de uma política pública clara para sua execução 
e a ausência de um marco legal da cooperação Sul-Sul; (ii) pela institucionalidade 
enfraquecida da ABC, que não conta com corpo próprio e é dependente da coordenação do 
Ministério das Relações Exteriores; e (iii) pela fragilidade de acompanhamento, avaliação e 
mensuração do impacto dessas ações, embora notadamente se vejam resultados concretos nos 
projetos realizados (SUYAMA, 2017; HIRST, 2012). 
Um marco legal da cooperação brasileira permitiria ao país assumir projetos de 
médio e longo prazos sem arriscar a institucionalidade da troca de gestões dos órgãos que 
executam esses projetos. Faz-se fundamental, também, promover a harmonização da prática 
da cooperação técnica Sul-Sul entre as instituições do governo federal, seja ela submetida aos 
procedimentos da ABC – e nesse sentido promovendo ações para uniformizar os 
procedimentos nas instituições brasileiras que prestam cooperação, como o Ministério da 
Saúde e suas entidades vinculadas –, seja por meio de uma definição legal-normativa dos 
fluxos e formas de cooperação internacional a serem adotados pelos órgãos que cooperam. 
Igualmente, é importante aprofundar a coordenação da ação de projetos brasileiros em um 
mesmo país, promovendo, sempre que possível, a integração de diferentes esforços e 
atividades com vistas à otimização dos mesmos. 
Somente no campo da saúde, outros dois projetos de grande porte estiveram 
diretamente vinculados à construção de infraestruturas, aliadas à transferência de tecnologia e 
 
 
104 
 
compartilhamento de experiências bem-sucedidas do Brasil: a fábrica de medicamentos de 
Moçambique e o laboratório de tuberculose de São Tomé e Príncipe (FEDATTO, 2017; 
BRASIL, 2018a). No Haiti, há outro projeto, firmado com a ABC em 2016, de construção de 
escola de profissões técnicas (BRASIL, 2016c). 
É também importante destacar que a cooperação técnica que o Brasil presta desde 
o início dos anos 2000 está diretamente ligada a temas e políticas nacionais relacionados ao 
desenvolvimento social, bem como às boas práticas advindas do enfrentamento dos desafios 
que se interpuseram no processo de implementação do projeto redistributivo da Constituição 
Federal de 1988 –, que, como nota Arretche (2018), vem reduzindo as desigualdades sociais e 
melhorando os indicadores sociais e de acesso a serviços públicos nopaís. 
Contudo, no Brasil, onde a desigualdade ainda persiste em níveis altos, desde 
2016, o sistema brasileiro de proteção social vem sendo enfraquecido pela redução de direitos 
sociais, por cortes no financiamento das políticas sociais e pela precarização de políticas 
públicas bem-sucedidas na área social – muitas delas são, inclusive, boas práticas que o Brasil 
vinha transferindo a outros países por meio de cooperação técnica internacional. A Emenda 
Constitucional n. 95, de 2016, congelou em termos reais os gastos primários na área social do 
governo federal por até 20 anos. Ademais, houve cortes orçamentários, em alguns casos de 
mais de 50%, em diversos órgãos do governo federal, reduzindo e inviabilizando importantes 
políticas sociais, de modo a contribuir para processos de aumento da exclusão e da 
desigualdade sociais. Essas questões podem ser indicativas de uma nova fase em que a 
cooperação técnica prestada pelo Brasil volte a ser tímida, como foi anteriormente aos anos 
2000, representando uma descontinuidade em um processo relevante de desenvolvimento 
social e sustentável que o Brasil vinha apoiando e participando ativamente em âmbito global. 
Finalmente, a literatura mobilizada também trouxe algumas práticas e 
recomendações do fortalecimento de capacidades estatais e para o incremento de políticas 
sociais em países em desenvolvimento. A literatura consultada sobre políticas sociais em 
países de baixa renda, os estudiosos de capacidades estatais e os princípios da cooperação Sul-
Sul aqui apresentados, defendem o fortalecimento institucional para que os países adotem 
medidas de promoção da governança, coordenação e a garantia da cobertura territorial, com 
vistas a ampliar a proteção social em países em contexto de multiplicidade de atores atuando 
no campo da política social. A esse respeito, Ellis et al. (2009) constataram a existência, em 
países africanos estudados, de comitês de harmonização de políticas, por vezes coordenados 
pelos governos nacionais, com o intuito de melhorar a coordenação das ações. A questão da 
“governança” com sentido de “prestação de contas” também é relevante, pois Estados que 
 
 
105 
 
dependem demasiadamente de ajuda externa tendem a prestar mais contas aos doadores do 
que aos cidadãos (BRAUTIGAM, 1992) e, nesse sentido, ações relacionadas à transparência e 
ao controle social são fundamentais para fortalecer as relações do Estado com seus próprios 
cidadãos
49
. 
É latente a necessidade de aprofundar e fortalecer mecanismos de financiamento 
público das atividades, para garantir planejamento e sustentabilidade das políticas sociais, 
manutenção de corpo profissional de qualidade e prestação de contas e transparência. Uma 
das recomendações – e também uma das principais boas práticas das políticas sociais 
brasileiras – é a gestão social e a democratização da gestão pública, com mecanismos para 
ampliar a participação social e o controle social (JACCOUD; RIZZOTTI In: PNUD, 2016). 
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), da ONU, em 
sua publicação de Matriz da Desigualdade na América Latina (2016), ofereceu, entre suas 
recomendações para políticas de superação das desigualdades e o desenvolvimento, que uma 
política social de qualidade tem que se sustentar no fortalecimento da institucionalidade, 
consolidando sua base jurídico-normativa e sua permanência mesmo em trocas de governos; 
acentuando o papel do desenvolvimento social na agenda pública; estabelecendo uma 
autoridade social para coordenação e articulação entre as diferentes políticas sociais, 
econômicas e ambientais; melhorando os processos de gestão, transparência, monitoramento e 
avaliação, entre outros; e dispondo de recursos suficientes e estáveis. 
A análise do caso em questão também traz algumas boas práticas, contribuições e 
recomendações úteis – sem deixar de lado o princípio de não ingerência e de atuação sob 
demanda –, tanto ao projeto quanto à intenção de colaborar com o debate de fortalecimento da 
cooperação internacional brasileira, conforme temas abaixo. 
a) Apoio à formação de currículos replicáveis localmente. Uma das boas práticas 
levantadas pelas entrevistas foi a formação de agentes comunitários de saúde a 
partir do apoio ao estabelecimento de um currículo haitiano para tanto – que 
vem sendo replicado pelo país em suas formações. Assim, e considerando 
questões verificadas, como as trocas de gestores, tanto do lado brasileiro 
quanto do lado haitiano, houve indicativo de aparente insuficiência na questão 
de capacitações pontuais para formar burocracias ou sensibilizar gestores – é 
importante a constituição de currículos locais, bem como o desenvolvimento de 
 
49 Lamaute-Brisson (2013, p. 54, tradução nossa), ratifica essa percepção ao estudar o sistema de proteção social haitiano, e 
defende que “frente às múltiplas balcanizações” [as ilhas esparsas de “pobres privilegiados” que têm acesso ao provimento de 
serviços públicos de proteção social no Haiti], as iniciativas de coordenação dos doadores e das ONGs, que são demandas do 
Estado e da sociedade civil haitianos, não se tornaram mecanismos perenes. Os obstáculos são diversos, mas remetem a uma 
debilidade central do próprio Estado quanto à sua capacidade de criar e dirigir um modelo global de proteção social. 
 
 
106 
 
mecanismos de transparência ativa e de envolvimento da participação de outros 
atores nos processos, com vistas à sua institucionalização e perenidade. 
b) Apoio à incorporação de atividades relacionadas à promoção da governança, 
tanto interna do projeto quanto sistêmica do sistema nacional de saúde e de 
proteção social, que sejam capitaneada pelo próprio Estado haitiano. 
c) Incentivar – e submeter-se a – uma coordenação dos esforços dos atores 
internacionais por lideranças do Estado haitiano, de maneira a garantir uma 
cobertura territorial das ações e prezar pela sua perenidade. 
d) Contribuição para que o país desenvolva meios de assegurar financiamento à 
saúde pública – ou mesmo apoiar a melhoria de sua capacidade fiscal, 
orçamentária, de planejamento, de recolhimento de tributos ou, mais 
especificamente para o setor da saúde, de temas de economia da saúde. 
e) Apoio à formação de recursos humanos em condições de fazer frente às 
atividades rotineiras do Estado e de suas políticas nacionais, com qualidade e 
em quantidade suficiente. 
f) Apoio à formação de normativas, protocolos, fluxos etc. e de uma base 
jurídico-normativa que seja perene e dê continuidade às ações de política social 
no país. 
g) Incentivo ao monitoramento e à avaliação locais e à promoção da transparência 
ativa de suas ações, tanto no Brasil quanto no Haiti; além de incentivar, na 
medida do possível e com respeito à soberania local, uma gestão com diálogo 
social e mecanismos participativos
50
. 
Ademais, como visto no Capítulo 1, uma das dimensões assumidas para a análise 
do bem-estar social contemporaneamente é a desfamiliarização e a questão de gênero – sobre 
o quanto a proteção social emancipa as mulheres dos cuidados familiares aos menores e 
incapazes. Não foi localizado, nos documentos consultados do BRA/10/005, ações 
relacionadas à temática de promoção da igualdade de gênero. 
Uma das dificuldades da presente pesquisa foi que, do lado brasileiro, não é 
uniforme a disponibilização de informações sobre o BRA/10/005. Alguns documentos do 
projeto estão disponíveis para consulta pública, outros não. Não há informações estruturadas 
sobre a execução dos recursos ou sobre como se deu o envolvimento dos servidores públicos 
brasileiros no projeto. Até 2015, o projeto realizou três publicações – em língua portuguesa –, 
 
50 Caixeta (2014, p. 167) defende que seria importante para o Brasil levar em suas transferências de políticas, também, “umae de apoio; e apoiar a formação dos 
profissionais de saúde haitianos. 
 Haiti: identificar áreas para a instalação das unidades de saúde; identificar 
unidades de saúde a serem reformadas; apoiar a identificação da logística; 
fornecer segurança às unidades de saúde; identificar os profissionais de saúde a 
serem qualificados; identificar jovens secundaristas para serem formados na 
 
 
2 
 
área técnica de saúde; e responsabilizar-se pela totalidade do salário do pessoal 
haitiano que trabalhará nas instalações contempladas no Memorando. 
O Memorando estabeleceu um Comitê Gestor Tripartite, instância de diálogo e 
deliberação entre os coordenadores de projeto de cada um dos países. Após quatro reuniões do 
comitê, entre abril e agosto de 2010, em 28 de novembro de 2010 o Brasil, por meio do 
Ministério da Saúde e da Agência Brasileira de Cooperação, firmou um documento de projeto 
com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para a execução da 
maior parte de seus compromissos. Esse projeto cunhado como “BRA/10/005 – Projeto de 
cooperação Sul-Sul de fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti” foi responsável 
pela execução de R$ 105,2 milhões dos R$ 135 milhões destinados pelo Brasil ao Haiti, no 
campo da Saúde, e é o objeto de análise do presente trabalho. 
Em seu título e objeto, o projeto se apresenta como uma “cooperação Sul-Sul” 
para o fortalecimento institucional do MSPP e o provimento de uma política social, 
especificando que ele ocorre em um contexto de reconstrução do Haiti. 
 
Pergunta de pesquisa 
 
Considerando os princípios internacionalmente aceitos da cooperação Sul-Sul; as 
diretrizes e formas de intercâmbio do discurso oficial da cooperação técnica Sul-Sul 
brasileira; a literatura sobre desenvolvimento social, capacidades estatais e cooperação técnica 
para o desenvolvimento, a presente pesquisa propõe-se a responder à pergunta: como a 
concepção do “BRA/10/005 – Projeto de cooperação Sul-Sul de fortalecimento da 
autoridade sanitária do Haiti” aborda o desenvolvimento de capacidades estatais para o 
fortalecimento da saúde pública no Haiti? 
Para responder à pergunta acima, o presente trabalho realiza revisão bibliográfica 
de temas relevantes à análise – Estado e desenvolvimento social; fortalecimento de 
capacidades estatais; e cooperação técnica internacional para o desenvolvimento brasileira – e 
examina o caso do projeto BRA/10/005, à luz dos princípios internacionais da cooperação 
Sul-Sul, da visão oficial brasileira, do caso verificado e da literatura aqui mobilizada. 
A análise do caso inclui uma breve contextualização do Haiti e da relação entre 
Brasil e Haiti, do documento inicial do projeto e de suas revisões, por meio da estratégia de 
pesquisa em registros administrativos de consulta pública e publicações do projeto, bem como 
de entrevistas semiestruturadas com atores relevantes. 
 
 
3 
 
 
Justificativa 
 
Reis e Cheibub (1993, p. 238-239) discutem generalizações teóricas antes de se 
debruçarem sobre o caso da trajetória histórica brasileira de modernização e, sobre esse tipo 
de abordagem, defendem que 
[...] a sociedade e o Estado são de certa forma prisioneiros tanto de escolhas 
pretéritas quanto de condições adversas do presente. Contudo, o imperativo da 
Ciência Social é o de produzir conhecimento e explicação a partir dos registros 
históricos. Entre o conhecimento de experiências singulares totalmente imersas em 
sua historicidade, de um lado, e a identificação de padrões explicativos universais, 
trans-históricos, de outro, defrontamo-nos com um vasto conjunto de possibilidades 
teóricas e de pesquisa. 
O presente trabalho pretende revisar a literatura e discutir e articular temas e 
conceitos relevantes à área de Políticas Públicas e Desenvolvimento, a partir de um caso 
concreto e emblemático de cooperação técnica Sul-Sul. 
A partir dos anos 1990, esteve em voga, entre organismos e fóruns internacionais, 
a noção de que o fortalecimento institucional e o desenvolvimento de capacidades estatais 
seriam condicionantes ao desenvolvimento. O tema, porém, é fluido e cabe discutir diferentes 
visões assumidas pela literatura para o fortalecimento institucional. O caso em questão parte 
de uma visão de que um Estado fortalecido pode promover o desenvolvimento. Parte, 
também, da visão de que uma política social, a saúde pública, promove o desenvolvimento. 
Desde o início dos anos 2000, o Brasil assumiu como diretriz de política externa 
um perfil de cooperação internacional entre países do “Sul Global”, calcada no objetivo de 
desenvolvimento de capacidades e fortalecimento institucional, com viés social, e realizada, 
por princípio, de maneira horizontal. Nesse sentido, a seção de referencial teórico é uma 
oportunidade para discutir e articular conceitos de desenvolvimento social, capacidades 
estatais e cooperação técnica internacional para o desenvolvimento. No caso aqui analisado, 
essa discussão é peculiar, pois trata-se do desenvolvimento de capacidades de executar 
políticas públicas em um país fragilizado em capacidades consideradas básicas por muitos 
autores, como a capacidade fiscal e a plena soberania – o Haiti é um país dependente de ajuda 
externa e cooperação internacional e, durante a quase totalidade da vigência do projeto, esteve 
sob missão de paz composta por forças armadas estrangeiras. 
O caso em questão reveste-se de uma série de singularidades relevantes, o que o 
torna emblemático para um estudo de caso. O BRA/10/005 é um dos maiores projetos de 
 
 
4 
 
cooperação Sul-Sul executados pelo Brasil e assumiu atividades distintas do formato 
tradicional de cooperação Sul-Sul que o país costuma prestar, assim como o formato de 
financiamento é diverso – sua execução parte integralmente do orçamento do Ministério da 
Saúde. Nos últimos 15 anos, o Haiti adquiriu centralidade nas relações internacionais com o 
Brasil. Entre 2004 e 2017, as Forças Armadas brasileiras chefiaram a Missão das Nações 
Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH). Em 2010, ano do terremoto, 47,4% dos 
gastos de cooperação internacional para o desenvolvimento do Brasil foram destinados ao 
Haiti (IPEA, ABC, 2013). 
O Haiti está entre os países mais pobres do mundo e é o mais pobre das Américas, 
portanto, a cooperação tem grande impacto no cotidiano de seus cidadãos – e o fortalecimento 
do Estado não é a tônica principal da comunidade internacional no país. Nessa conjuntura, o 
fortalecimento de capacidades estatais é considerado uma estratégia para colaborar com o fim 
da instabilidade política no país, que durou mais de duas décadas. 
Ademais, assim como o Brasil, o Haiti assumiu a saúde pública como dever do 
Estado e direito do cidadão. O fortalecimento institucional de outros sistemas de saúde a partir 
da experiência do Sistema Único de Saúde (SUS) brasileiro também fortalece o nosso 
modelo. 
Finalmente, o pesquisador tem o BRA/10/005 como um dos seus objetos de 
trabalho profissional desde outubro de 2016, e entende que o Mestrado Profissional é uma boa 
oportunidade para fortalecer, discutir e aprofundar o entendimento de seu exercício 
profissional a partir da discussão de Políticas Públicas e Desenvolvimento – sendo relevantes 
tanto o estudo de caso aqui realizado quanto a oportunidade de revisar a literatura em mérito. 
A ENAP é uma escola de governo e o IPEA um instituto de excelência do 
governo, assim como o pesquisador é servidor público federal. Nesse sentido, o tipo de 
articulação de conceitos aqui desenvolvido é útil para a óptica do gestor público, tendo em 
vista a necessidade de se promover a compreensão e o diálogo entre diferentes campos, como 
economia, política social, desenvolvimento, capacidades e suas aplicações em diferentes 
contextos (MKANDAWIRE, 2001, p. 24). Assim, para uma discussão puramente acadêmica, 
talvez as relações aqui propostas possam soar arriscadas, aodas conquistas mais caras do povo brasileiro desde a última Constituição Federal de 1988, que é a participação social na 
tomada de decisão governamental”. 
 
 
107 
 
abordando o seu andamento e relatos das missões, atividades e atas das reuniões do Comitê 
Gestor Tripartite (BRASIL, 2014b; MISOCZKY et al., 2015). Não existem publicações 
semelhantes após 2016. 
Ponderando a proximidade de encerramento do BRA/10/005 e seus recursos já 
quase completamente executados, seria fundamental que o projeto BRA/17/018 (PNUD, 
2017) – firmado em junho de 2017, e tendo como um de seus eixos estratégicos a 
continuidade da manutenção dos hospitais e do Instituto Haitiano de Reabilitação até 2020 –, 
proponha, de maneira horizontal, e execute o plano de sustentabilidade previsto, com o 
objetivo de que o governo haitiano, de fato, tenha condições de assumir a manutenção das 
estruturas construídas pela cooperação brasileira em 2020, quando é previsto o encerramento 
do referido projeto, e avance em algumas questões pontuadas acima, com transparência. Os 
entrevistados 2 e 3 foram enfáticos quanto a necessidade de aprofundar planos para dotar de 
sustentabilidade as estruturas construídas. O entrevistado 6 defende que o custeio que o Brasil 
oferece ao Haiti seja reduzido paulatinamente, na medida em que transfere atividades ao 
governo haitiano ao longo da execução do projeto, com acompanhamento da transferência, 
promovendo o fortalecimento de capacidades e da instituição. 
 
 
 
 
108 
 
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120 
 
APÊNDICE – Roteiro de entrevistas semiestruturadas 
 
Roteiro básico, a ser adaptado de acordo com o papel desempenhado pelo(a) entrevistado(a). 
1. Breve explicação da pesquisa ao entrevistado. 
2. Identificação do entrevistado, sua trajetória e relação com o desenho do projeto 
BRA/10/005. 
3. Leitura do objetivo do projeto. Quem fez a primeira redação? Quem foram os demais 
atores que contribuíram para o desenho do projeto? Como foi a negociação? O que 
você achou da versão final? Desde o início do projeto, o objetivo de fortalecimento da 
autoridade sanitária do Haiti era tido como prioridade? Por quê? 
4. Leitura dos produtos do projeto. Como esses produtos foram pensados para levar ao 
fortalecimento da autoridade sanitária do Haiti? Para você, eu poderia falar que o 
projeto trouxe, de fato, fortalecimento de capacidades do Estado haitiano? Que 
capacidades eu poderia citar? 
5. Havia outros países com projetos semelhantes na área da saúde? Como que coube ao 
Brasil o desenvolvimento dessas atividades? O que esse projeto tem que o diferencia 
de projetos de cooperação com outros países? Para você, ele é um projeto Sul-Sul? 
6. Você acha que a construção de estruturas físicas e a doação de equipamentos pode 
fortalecer capacidades? Como? E o custeio dos hospitais, como ele fortalece as 
capacidades do Estado haitiano? 
7. Você se lembra por que houve seis revisões do projeto? Como foi definido que o 
Brasil assumiria o custeio dos hospitais? 
8. Como um projeto na área da saúde leva ao desenvolvimento? O projeto colabora para 
o desenvolvimento do Haiti? 
9. Como o Haiti assumiu a saúde como dever de Estado? Em que medida o sistema de 
saúde brasileiro pode colaborar com o fortalecimento do sistema de saúde haitiano? 
10. Como você vê o Brasil e sua forma de cooperar no Haiti? O Brasil atua de forma 
diferente de outros países? 
11. A sociedade e as pessoas beneficiárias do projeto têm algum mecanismo de 
participação nele? 
12. Críticas e sugestões do entrevistado à pesquisa.passo que, no âmbito do 
desenvolvimento de capacidades do setor público, a interdisciplinaridade e visão holística são 
questões fundamentais. 
 
 
 
 
 
5 
 
Metodologia e procedimentos de pesquisa 
 
Quanto aos fins, é uma pesquisa exploratória, pois há pouco conhecimento 
acumulado e sistematizado sobre o tema. Quanto aos meios, é uma pesquisa bibliográfica e 
um estudo de caso. Pesquisa bibliográfica, para fundamentação teórico-metodológica do 
trabalho, em temas de Estado e desenvolvimento social; fortalecimento de capacidades 
estatais; e cooperação técnica internacional para o desenvolvimento brasileiro, de maneira 
geral e em saúde. Dessa pesquisa bibliográfica, segue-se um estudo de caso do projeto 
BRA/10/005, cujo objetivo é justamente responder à pergunta de pesquisa, que envolveu 
pesquisa documental, amparada em registros administrativos, e publicações disponíveis ao 
acesso público, além de pesquisa de campo, com entrevistas baseadas em questionário 
semiestruturado. A figura abaixo sistematiza o esquema metodológico da pesquisa proposta. 
Figura 1 – Esquema metodológico da pesquisa 
 
Fonte: elaboração própria. 
 
A resposta à pergunta de pesquisa passa pelos seguintes passos: 
 Nos quatro capítulos iniciais, o trabalho realiza discussão teórica dos temas 
propostos acima. Esse trabalho, embora extenso, é relevante tanto para a 
contextualização do caso quanto para os propósitos do mestrado profissional 
de qualificar o exercício profissional na área da cooperação técnica 
internacional. 
 
 
6 
 
 Análise do documento de projeto do BRA/10/005 e de suas revisões, à luz dos 
princípios internacionais de cooperação Sul-Sul; e da visão brasileira oficial da 
cooperação Sul-Sul. 
 Mapeamento de atores governamentais que participaram da concepção do 
projeto. 
 Desenvolvimento de questionário semiestruturado para entrevista. 
 Realização de entrevistas que explorem os resultados verificados na análise 
documental. 
 Discussão dos resultados. 
 
A utilização de estudos de caso tem por vantagens permitir o entendimento de 
processos com múltiplas causas e generalizações teóricas a partir da análise aprofundada de 
determinados casos emblemáticos. Também, é adequada para estudos exploratórios de 
fenômenos ou variáveis sobre os quais há pouca informação disponível e para aprofundar uma 
relação causal já verificada na literatura, sobre a qual o mecanismo causal não esteja claro 
(BORGES, 2007; EV, GOMES, 2014). 
A entrevista semiestruturada permite investigar com maior profundidade e 
abertura os temas previstos num roteiro, da mesma forma permite a emergência de novos 
temas, advindos das experiências, vivências e percepções dos entrevistados (MATTOS, 2005; 
BONI, QUARESMA, 2005). 
Os(as) entrevistados(as) são sete gestores(as) ou colaboradores(as) 
governamentais diretamente ligados à concepção ou ao processo de revisões do projeto 
BRA/10/005, tanto do Brasil quanto do Haiti, que atuaram, então: no Ministério da Saúde, no 
Ministério das Relações Exteriores, na Agência Brasileira de Cooperação e no Ministério da 
Saúde Pública e da População do Haiti. Para a análise e citação no trabalho, os entrevistados 
foram numerados conforme a ordem das entrevistas realizadas, entre 29 de janeiro e 23 de 
fevereiro de 2018. No trabalho, eles são citados por “entrevistado”, independente do gênero, e 
como “ligado” à determinada instituição, seja durante algum momento determinado do 
projeto ou até o presente momento. 
Com relação aos entrevistados haitianos, a entrevista ocorreu a distância e em 
língua estrangeira, além do contexto cultural diferente entre entrevistador e entrevistado, o 
que pode representar limitações aos resultados. O fato de o pesquisador ter o BRA/10/005 
 
 
7 
 
como um de seus objetos profissionais também pode representar uma limitação às entrevistas, 
inclusive por sua relação profissional com alguns dos entrevistados. 
 
Delimitação 
 
O BRA/10/005 é um projeto de cooperação técnica internacional executado ao 
abrigo de um Memorando de Entendimento político trilateral, entre Brasil, Cuba e Haiti. Com 
o presente trabalho, pretende-se analisar especificamente o BRA/10/005 e seu projeto 
complementar, o Plano de Manutenção dos Hospitais Comunitários de Referência. Os 
projetos em questão não incluem os compromissos políticos ou as atividades de Cuba, e 
tampouco envolvem Cuba em seu arranjo de gestão. 
Também não são objeto deste trabalho os três convênios firmados pelo Ministério 
da Saúde brasileiro no âmbito do Memorando de Entendimento Brasil-Cuba-Haiti, a saber: 
com a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ); com a Universidade Federal de Santa Catarina 
(UFSC); e com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); nem a cooperação 
humanitária executada diretamente pelo Ministério da Saúde brasileiro. No capítulo 5 há 
breve contextualização da cooperação trilateral e dessas demais atividades. 
 
 
 
 
8 
 
Capítulo 1 – Estado e o desenvolvimento social 
 
O projeto BRA/10/005 buscou fortalecer as capacidades estatais do Ministério da 
Saúde Pública e da População do Haiti, que tem como missão “garantir a todos os cidadãos, 
sem distinção, o direito à vida, à saúde e fornecer, em todas as coletividades territoriais, meios 
adequados para a proteção, a manutenção e o restabelecimento da saúde” (HAITI, s.d., 
tradução nossa). A proteção social tem-se revelado altamente efetiva como estratégia global 
para reduzir a pobreza e as desigualdades e contribuir para o desenvolvimento econômico e 
social (RODRIGUEZ; PERCH In: PNUD, 2016, p. 177). 
O presente capítulo contextualiza a discussão teórica sobre a ação do Estado para 
a proteção e o desenvolvimento sociais. Inicialmente, é apresentada a literatura mais 
difundida de gênese do Estado de Bem-Estar Social, mais adequada aos países centrais e 
industrializados. Na sequência expõe-se a produção teórica relacionada à proteção social nos 
países de renda, industrialização e assalariamento baixos. Finalmente, discute-se a visão da 
comunidade internacional e as contribuições do campo da saúde para a questão do 
desenvolvimento social e humano. 
 
A emergência e a tipologia do Estado de Bem-Estar Social em países desenvolvidos 
 
Ao longo do século XX, vários Estados nacionais desenvolveram um conjunto 
articulado de programas de proteção social, contemplando direitos como aposentadoria e 
pensões, habitação, educação e saúde, que acabaram denominados Estados de Bem-Estar 
Social (Welfare States). Por envolver uma multiplicidade de questões causais, vários autores e 
correntes buscaram compreender a gênese e a emergência dos Estados de Bem-Estar Social 
nos países desenvolvidos. Arretche (1996) identifica, na literatura especializada, seis grandes 
linhas de argumento para o fenômeno de o Estado assumir a provisão de serviços sociais, que 
incluem temas como: motivações econômicas, dinâmicas da produção capitalista, tensões da 
luta de classes e demandas sociais, reconhecimento de igualdade e direitos por parte do 
Estado, protagonismo estatal para o desenvolvimento social, e pacificação de questões sociais 
latentes por meio do reconhecimento de direitos. 
Cardoso e Jaccoud (2005) sintetizam que a gênese histórica da construção desses 
sistemas estatais articulados de proteção social reside na resposta do Estado, por um lado, a 
 
 
9 
 
conflitos sociais gerados pelas economias capitalistas e, por outro, a demandas por igualdade 
surgidas no contexto de luta pela democracia. A ação do Estado para o provimento de 
políticas de proteção social esteve diretamente relacionada ao vácuo de respostas efetivas à 
questão social e à ineficácia de outras formas de regulação sobre ela. Para Castel (1998), 
“questão social” é uma contradição em torno da qual “uma sociedade experimenta o enigma 
de sua coesão e tenta afastar o risco de sua fratura”, e está ligada a possíveis processosde 
ruptura e vulnerabilidade sociais, associadas às mudanças na dinâmica do trabalho e da 
reprodução social em contexto de assalariamento expandido. 
Essa ação culminou, em vários países, no reconhecimento da cidadania social e na 
definição de um novo paradigma, o da existência de direitos sociais, que podem ser 
reivindicados pelos cidadãos ao Estado. Para Cardoso e Jaccoud (2005, p. 187), 
[...] a construção dos direitos sociais de educação, saúde e proteção social, base da 
cidadania social, reporta-se a uma estratégia de enfrentar a temática da desigualdade, 
central no debate político das sociedades modernas. [...] A cidadania social realiza, 
assim, uma ampliação do espaço público, deslocando para fora do mercado setores 
importantes da reprodução social e despolitizando os conflitos relacionados à 
desigualdade. 
Além da diversificada discussão teórica sobre a gênese e emergência dos Estados 
de Bem-Estar Social, há também uma importante discussão sobre quais características teria 
esse Estado. Nesse campo, o trabalho de Gøsta Esping-Andersen, “As três economias 
políticas do Welfare State” (1990), acabou por se tornar referência para o debate acadêmico, 
ao propor uma tipologia de Estados de Bem-Estar Social. Até então, parte importante da 
literatura especializada analisava o Estado de Bem-Estar Social a partir do volume de gasto 
social realizado. Um dos principais argumentos de Esping-Andersen é a insuficiência dessa 
variável analítica para qualificar o Estado de Bem-Estar Social – cita, por exemplo, a 
existência de conflitos redistributivos relacionados a “como” o gasto social é aplicado e aos 
diferentes resultados decorrentes, não só do volume, mas também da forma como é gasto. 
Nesse sentido, as características institucionais das políticas sociais, dentre elas as regras de 
titularidade – quem e como pode acessar determinado benefício – interferem no bem-estar da 
população. 
O autor estudou dezoito países democráticos e de capitalismo avançado em busca 
de características que permitissem identificar uma tipologia de Estados de Bem-Estar Social. 
Em primeiro lugar, nota, do ponto de vista da gênese histórica, que a democracia não 
necessariamente produz Estados sociais, pois há países de democracia avançada que não têm 
Estados sociais adensados, como Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Essa 
 
 
10 
 
gênese é, sim, fruto de um processo histórico – coalizões políticas, relação de classes, 
trajetórias históricas, construções –, assim como é um objeto em mudança. 
Embora o patamar de gasto social nos países citados seja considerável, o tipo de 
política social desenvolvido é substancialmente diferente daquele desenvolvido nos países 
nórdicos ou da Europa Continental. Esping-Andersen resgata de Polanyi a categoria de 
“desmercadorização” para graduar o Estado de Bem-Estar Social, com o intuito de verificar se 
os direitos sociais influem na estrutura social e na subordinação do indivíduo ao mercado. A 
ideia central dessa visão é que o capitalismo inovou ao mercadorizar terra, trabalho e moeda, 
destruindo o que Polanyi considera as bases naturais da sociedade humana. O trabalho 
assalariado passa a ser a única forma de subsistência da pessoa, que não detém as demais 
mercadorias nesse sistema econômico. Para ele, o Estado é a instituição privilegiada para 
oferecer algum grau de autonomia à população em relação à mercadorização das condições de 
vida, atuando no ordenamento das relações sociais. 
Posteriormente, em resposta à crítica feminista aos seus estudos iniciais, Esping-
Andersen assumiu também a “desfamiliarização” como categoria de análise do Estado de 
Bem-Estar Social, na medida em que este seja capaz de promover a igualdade não somente 
entre classes e extratos sociais, mas também nos papéis de gênero e nas relações sociais e 
familiares, transformando os papéis sociais da mulher de cuidadora e do homem de provedor, 
de modo a permitir que ambos tenham autonomia para acesso a direitos sociais e ao mercado 
de trabalho. 
Esping-Andersen identifica três tipos de regimes de Estado de Bem-Estar Social: 
 O liberal, em que a regra de titularidade principal é a comprovação de 
incapacidade do indivíduo de cuidar de si ou de sua família. Sua base é a 
solidariedade individual e o incentivo ao mercado. Ele é calcado no princípio 
da responsabilidade individual da ética liberal, em que é imoral transferir 
responsabilidades sobre sua vida ou família a outros; e de que a política social 
estimularia a pobreza, pois existem benefícios para se declarar pobre ou retirar-
se do mercado de trabalho. Os auxílios sociais são significantemente inferiores 
ao menor valor pago pelo mercado, para que não haja desincentivo ao trabalho 
remunerado. Há estigma social sobre depender de auxílios. O regime liberal 
não promove a desfamiliarização. A classe média tende a se opor ao sistema de 
proteção social, pois não se beneficia dele, embora contribua para o seu 
financiamento. Esse tipo é identificado majoritariamente em países como 
Estados Unidos, Canadá e Austrália. 
 
 
11 
 
 O conservador/corporativo, em que a regra de titularidade principal é o 
emprego formal. Sua base é o princípio da solidariedade familiar ou 
corporativa. O benefício social costuma ser segmentado por categoria 
profissional, reproduzindo a desigualdade social existente na sociedade, 
embora ofereça proteção aos que acessam as políticas sociais. É assentado na 
ideia de contribuições. Esse tipo de regime acaba por criar diferentes status no 
interior da classe trabalhadora, inibindo a sua ação coletiva. Assenta-se, 
também, na existência da família como provedora de proteção às crianças, 
idosos e incapazes, em geral, pela configuração do homem provedor e da 
mulher dedicada ao cuidado familiar, reproduzindo a desigualdade de gênero e 
a configuração tradicional da família. A classe média costuma ser favorável na 
medida em que tenha titularidade dos direitos e status oferecidos. Esse tipo é 
identificado majoritariamente em países como Alemanha, França e Itália. 
 O social democrata, cuja regra de titularidade é a cidadania universal. Baseado 
na solidariedade universal, busca oferecer aos seus cidadãos condições de 
independência do mercado e da família. Está amplamente assentado no 
conceito de cidadania social, independente de contribuição. Promove a 
desfamiliarização e igualdade de gênero na medida em que reconhece a 
proteção às crianças, idosos e incapazes como uma questão coletiva da 
sociedade. Proporciona condições para rendas mínimas universais que 
ofereçam segurança e bem-estar aos cidadãos, sem depender do acesso ao 
mercado de trabalho. Esse tipo é identificado majoritariamente em países como 
Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia. 
É importante ressaltar que esses tipos não são estáticos, e pode haver 
especificidades internas nos Estados – por exemplo, o Canadá, que é identificado como 
predominantemente liberal e conta com um sistema de saúde pública universal que se 
aproxima mais de um modelo social-democrata. 
Como nota Arretche (2018, p. 17), “o Estado – qualquer Estado – é produtor de 
igualdade e de desigualdades simultaneamente, porque suas políticas atingem categorias 
diferentes de beneficiários e, principalmente, dimensões diferentes da vida de um mesmo 
indivíduo”. A definição das titularidades de políticas sociais – ou, em suas palavras, a 
definição de quem são os “insiders” e os “outsiders” dessas – é determinante para a redução 
das desigualdades sociais. A conquista de direitos sociais de caráter universal favorece a 
redução da desigualdade em uma sociedade, ao passo que sistemas de proteção social que 
 
 
12 
 
prevejam outsiders ou desprotegidos tendem a acentuar desigualdades relacionadas a 
excluídos do sistema de proteção social. 
Num contexto capitalista, o enfoque integrado de políticas sociais ao 
desenvolvimento econômico é fundamentalpara fomentar a relação de progresso social, 
crescimento econômico e democracia, e mitigar os efeitos do mercado sobre as populações. 
Draibe (2006), a respeito desse enfoque, defende que a busca pela integração de 
desenvolvimento social e econômico é antiga e contou com formulações por parte de teóricos 
como Marx, Weber e Durkheim. Para a autora, a mais sofisticada delas é a vertente de 
pensamento keynesiano, que vê um círculo virtuoso na associação entre crescimento 
econômico e desenvolvimento social. Ao analisar a emergência histórica dos Estados de Bem-
Estar Social em países em desenvolvimento latino-americanos, a autora nota que há 
frequentes casos em que as políticas sociais foram condição para modernizar a sociedade e 
permitir o desenvolvimento do capitalismo, por exemplo, por meio da urbanização e da 
industrialização. As instituições de políticas sociais foram fundamentais para a transição 
demográfica ocorrida em vários países no século XX, e permitiu a industrialização tardia em 
países em desenvolvimento, por oferecer segurança às rápidas mudanças demográficas que 
algumas sociedades passaram na transição da vida rural para a urbano-industrial. 
A abordagem apresentada nesta seção diz respeito, de maneira geral, a países com 
capacidade de implementar políticas, industrializados e com população majoritariamente 
envolvida em relação de trabalho assalariado. Há dificuldade de aplicação desses conceitos 
em um país como o Haiti. Na próxima seção, é apresentado o debate sobre o Estado de Bem-
Estar Social em países de baixo desenvolvimento, com experiências tardias ou incompletas de 
desenvolvimento de políticas de proteção social. 
 
O Estado de Bem-Estar Social em países de baixo desenvolvimento 
 
Segundo Gough (2004), uma história de referência das políticas sociais no “Sul” 
ainda está para ser escrita. Após analisar experiências em países da África, Ásia e América 
Latina, o autor defende que o modelo de regimes de Bem-Estar Social proposto por Esping-
Andersen é relevante, mas precisa passar por adaptações, principalmente para a utilização nos 
países de baixo desenvolvimento, dos quais o autor elenca algumas características marcantes, 
sintetizadas a seguir: 
 
 
13 
 
 A divisão do trabalho não é determinada somente pelo sistema capitalista ou 
pelo trabalho assalariado, mas também por outros sistemas locais de produção, 
como relações de subsistência, trocas, relações comunitárias ou tribais, e pela 
divisão do trabalho no interior das famílias. 
 Existem Estados que são fracos para arbitrar em questões sociais e em muitos 
casos há, no Estado, predomínio dos interesses privados das classes 
dominantes sobre os interesses públicos. Verificam-se formas patrimonialistas 
e clientelistas, ou mesmo excessivamente permeadas pela ação de grupos 
econômicos estrangeiros. 
 A mobilização política da sociedade pode assumir distintas formas, podendo 
envolver diferentes identidades (origem, religião, clãs, castas etc.) e relações 
paternalistas ou excludentes de poder. 
 Verifica-se a complexidade da atuação no campo do bem-estar social de atores 
transnacionais, como organismos internacionais e organizações não 
governamentais, ou mesmo outros Estados por meio de ajuda externa e 
cooperação técnica. 
No contexto desses países, então, ele identifica três regimes distintos e não 
necessariamente homogêneos entre as políticas sociais de um mesmo país: 
 O regime de bem-estar social, em que as pessoas têm suas necessidades 
atendidas pelo Estado ou pelo mercado, independente se do tipo liberal, 
conservador/corporativista ou social-democrata. 
 O regime de seguridade informal, em que as pessoas encontram, 
principalmente nas relações, na família e na comunidade, a satisfação de suas 
necessidades e o Estado pode aprimorar ou complementar essa satisfação. 
Essas relações são, em geral, hierárquicas e assimétricas, o que alimenta a 
dependência, vulnerabilidade e manutenção da desigualdade e reforça relações 
clientelistas, mas garante uma seguridade informal aos indivíduos. 
 O regime de inseguridade, em que uma instabilidade generalizada impede que 
haja a emergência mesmo de mecanismos informais de seguridade. Ocorre em 
áreas de instabilidade política e/ou conflito, em que os atores locais estão 
submetidos a atores transnacionais mais poderosos. Nesses, o governo tem 
dificuldade de assumir a governança ou o papel de reforçar a seguridade 
informal, gerando um círculo vicioso de instabilidade e vulnerabilidade na 
 
 
14 
 
maior parte da sociedade, com uma pequena elite satisfazendo plenamente suas 
necessidades. 
Gough (2004, p. 36 e 18) ressalta que esses tipos são ideais e baseados em 
abstrações desenhadas a partir da análise comparada de diferentes experiências. Sua 
conclusão é que um regime de bem-estar social deve perseguir, no mundo não desenvolvido, a 
satisfação das necessidades básicas, erradicar a pobreza e promover o desenvolvimento 
humano. O autor entende por “satisfação de necessidades básicas e promoção de autonomia”: 
acesso adequado a água e nutrição, acesso a habitação adequada, segurança no trabalho, 
desenvolvimento físico seguro, cuidados à saúde, segurança na infância, relações sociais 
primárias significantes, segurança e saúde reprodutiva e educação básica e multicultural. 
A literatura vem ultrapassando a temática das necessidades sociais, destacando, 
também para os países em desenvolvimento, o vínculo entre a política social e a dinâmica 
econômica. Ellis et al. (2009), após estudarem quinze casos de políticas de transferências 
sociais em países africanos, defendem que, em contextos de vulnerabilidade e de países de 
baixa renda, é muito tênue a linha entre desenvolvimento econômico e social. 
Nos casos estudados, os autores verificaram uma “colcha de retalhos” de atores 
oferecendo proteção social aos cidadãos, pela ação de ONGs, agências internacionais e órgãos 
públicos. Da análise dos casos africanos, os autores apresentam recomendações como: a 
necessidade de ampliação da coordenação de diferentes atores, considerando a carência de 
cobertura das políticas ao longo do território; horizontalidade, diálogo e empoderamento 
local; promoção da coesão social nas comunidades por meio da solidariedade e participação; e 
incentivo à inovação como meio de enfrentar desafios locais. Algumas das fragilidades e 
desafios a serem enfrentados foram: descontinuidade de ações; fundos e doadores 
internacionais com fontes de recurso instáveis; ações com escopos muito limitados; falta de 
motivação local para continuidade de ações desenvolvidas; ações com baixo custo-benefício e 
efetividade; e falta de monitoramento e acompanhamento de ações. Os autores advogam pela 
necessidade de os Estados se fortalecerem institucionalmente para promover coordenação e 
governança dessas ações, visto sua dependência dos atores externos e incapacidade de 
oferecer políticas sociais com cobertura em todo o território. Eles também constataram a 
existência, em vários países, de comitês de harmonização das políticas, por vezes coordenados 
pelos governos nacionais, com o intuito de melhorar a coordenação das ações. 
Nos autores apresentados acima, a questão do desenvolvimento humano mostrou-
se variável fundamental para a proteção social nos países menos desenvolvidos – ao contrário 
do verificado na seção dos países desenvolvidos, que mostrou a relevância da “questão 
 
 
15 
 
social”, da mobilização social e do fato de o Estado ter sido instigado por seus nacionais a 
oferecer proteções em um contexto de transição econômica e demográfica da população. A 
seção a seguir discute a concepção do desenvolvimento humano para os países de baixo 
desenvolvimento. 
 
A visão internacional de desenvolvimento humano e proteção social 
 
A Carta da ONU, em 1945, já em seu preâmbulo, propõe “promover o progresso 
social e melhores condições de vida dentro deuma liberdade ampla” e “promover o progresso 
econômico e social de todos os povos” (ONU, 1945). Como notam Cecchini e Robles (2013, 
p. 5, tradução nossa), desde então, para o Sistema ONU, os direitos econômicos e sociais dos 
povos são apresentados como questões relevantes ao desenvolvimento. 
A proteção social é considerada um mecanismo fundamental para contribuir para a 
plena realização dos direitos econômicos e sociais da população, reconhecido em 
uma série de instrumentos jurídicos nacionais e internacionais, tais como a 
Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas de 1948 e o Pacto 
Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais [de 1966]. Estes 
instrumentos normativos reconhecem os direitos à seguridade social, ao trabalho e à 
proteção de níveis de vida adequados para os indivíduos e as famílias, bem como ao 
gozo de maior bem-estar físico e mental e à educação. A responsabilidade pela 
garantia destes direitos encontra-se principalmente sobre o Estado, que deve 
desempenhar um papel fundamental na proteção social – para que essa seja 
interpretada como um direito e não um privilégio –, em colaboração com três outros 
grandes atores: as famílias, o mercado e as organizações sociais e comunitárias. 
Mkandawire (2001) e Ellis et al. (2009) apresentam uma breve trajetória histórica 
da [não] integração entre desenvolvimento econômico e social. Nos anos 1960 e 1970, havia o 
predomínio da visão de “growth first” – que no Brasil encontrou sua versão em “primeiro 
crescer o bolo para depois dividir” –, em que se verificaram altas taxas de crescimento 
econômico e consequente euforia do período para o crescimento econômico imediato como 
forma de enriquecer a sociedade e melhorar as suas condições de vida, com uma promessa de 
redistribuição posterior. No campo social para países em desenvolvimento, praticavam-se 
largamente políticas de subsídios para preços de alimentos como estratégia de segurança 
alimentar. 
No período dos anos 1980, esteve em voga a noção neoliberal de estabilização 
econômica e ajustes fiscais como estratégia de desenvolvimento, do mesmo modo que a 
concepção de um “minimalismo social” – por exemplo, estratégias de garantia de emprego 
rural em perdas de safra – e de incentivo à solidariedade de base individual. O caso brasileiro 
 
 
16 
 
é uma ressalva, em que, nos anos 1980, no contexto da redemocratização do país e da nova 
Constituição, houve uma ampliação dos direitos sociais, e o minimalismo do Estado viria a 
ser adotado nos anos 1990. Draibe (2006, p. 4) explica que, após duas décadas de paradigma 
neoliberal entre os anos 1980 e 1990, verificou-se um esgotamento desse modelo, que foi 
orientado por baixo crescimento, desemprego crônico, aumento da desigualdade e 
incapacidade de redução da pobreza. Nesse contexto, a partir do final dos anos 1990 e início 
dos anos 2000, a integração entre economia e política social voltou a ter relevância e a 
orientar políticas para o desenvolvimento. 
Merrien (2013) nota que, nos países em desenvolvimento, políticas de proteção 
social começaram a ser utilizadas essencialmente após a Segunda Guerra Mundial, contudo, 
de maneira geral, concentrada à parcela assalariada da população, que em alguns países trata-
se de parcela bastante reduzida da população. Para o autor, havia um quase tabu relacionado à 
ideia de proteção social sem base contributiva associada aos salários. O regime dual de setor 
formal protegido versus setor informal desprotegido colapsa nos anos 1980. Para o autor, 
[...] com o início do novo milênio, a proteção social tornou-se uma nova prioridade 
tanto para os países do Sul Global quanto para as políticas de desenvolvimento 
internacional em geral. Dado que, no passado, políticas de proteção social tinham 
sido consideradas inadequadas para os países em desenvolvimento, a ascensão de 
proteção social para um instrumento preferencial de desenvolvimento marca uma 
mudança fundamental no paradigma. Esta mudança começou no final da década de 
1990, alimentada pelo desencanto com os resultados dos programas de ajuste 
econômico, a crise econômica asiática de 1997 e a maior conscientização sobre os 
efeitos negativos da pobreza global. Portanto, a proteção social tornou-se um 
instrumento preferencial para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do 
Milênio, ao mesmo tempo que o Banco Mundial estava promovendo a proteção 
social como uma chave componente nas estratégias internacionais para a redução da 
pobreza (gestão de risco social). O Departamento de Desenvolvimento Internacional 
(DFID, sigla em inglês) do Reino Unido, juntamente com outras organizações, 
promoveu um modelo de desenvolvimento focado nos direitos dos pobres. 
Programas exitosos de proteção social desenvolvidos nos países do Sul Global – tais 
como a previdência social brasileira e sul-africana e transferências condicionadas de 
renda no Brasil e México – foram adotados como modelo de programas ao redor do 
mundo (MERRIEN, 2013, p. 69-70, tradução nossa). 
A criação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) pela ONU, nos anos 
1990, enfatizou a importância dada ao se entender desenvolvimento não somente pela métrica 
do crescimento econômico ou do Produto Interno Bruto, mas também por métricas do 
desenvolvimento social – expectativa de vida (que reflete questões como saúde, alimentação, 
desenvolvimento físico, segurança etc.) e escolaridade. A visão teórica de que a expansão das 
capacidades individuais pode levar ao desenvolvimento, influenciou o trabalho do Programa 
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e acabou por ser instrumentalizada no 
IDH, criado por colaboradores da organização, como o economista paquistanês Mahbub ul 
 
 
17 
 
Haq, com o apoio do prêmio Nobel de economia, Amartya Sen, que relacionou o 
desenvolvimento social à liberdade dos povos. 
A partir do final dos anos 1990, organismos internacionais
1
, como os vinculados 
ao Sistema ONU e ao Banco Mundial, resgataram a noção de círculo virtuoso da economia e 
política social, sendo emblemático o relatório do Banco Mundial, publicado no ano 2000, 
sobre a pobreza (MKANDAWIRE, 2001), na esteira dos efeitos dos programas de ajuste 
estrutural, além disso, a proteção social se tornou elemento-chave para o atingimento dos 
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, na virada do século XXI. 
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) foram pactuados no ano 
2000, por meio da Declaração do Milênio das Nações Unidas, entre os seus 191 países-
membros. Os ODM são compromissos que se propuseram a melhorar as condições de vida da 
humanidade entre os anos 2000 e 2015. Para sucederem os ODM no período de 2015 a 2030, 
foram propostos os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), adotados por 193 
países-membros, na Cúpula de Desenvolvimento Sustentável, em setembro de 2015. Os 
dezessete ODS são: erradicação da pobreza; fome zero e agricultura sustentável; saúde e bem-
estar; educação de qualidade; igualdade de gênero; água potável e saneamento; energia limpa 
e acessível; trabalho decente e crescimento econômico; indústria, inovação e infraestrutura; 
redução das desigualdades; cidades e comunidades sustentáveis; consumo e produção 
responsáveis; ação contra a mudança global do clima; vida na água; vida terrestre; paz, justiça 
e instituições eficazes; e parcerias e meios de implementação. Os ODS marcam a defesa 
internacional explícita da proteção social como mecanismo para o desenvolvimento 
sustentável. Os países são incentivados, por exemplo, a “implementar, em nível nacional, 
medidas e sistemas de proteção social adequados, para todos, incluindo pisos, e até 2030 
atingir a cobertura substancial dos pobres e vulneráveis” (ODS 1.3) e a “adotar políticas, 
especialmente fiscal, salarial e de proteção social, e alcançar progressivamente uma maior 
igualdade” (ODS 10.4). 
Mkandawire (2001) argumenta que o desenvolvimentohumano precisa ser o link 
entre política social e desenvolvimento econômico, para que esses campos sejam 
reconhecidos como complementares a qualquer desenvolvimento sustentável. Contudo, ele vê 
que, por razões ideológicas, existem resistências em incluir componentes sociais no desenho 
da política econômica. Para o autor, estabilidade política e democracia, bem como altos 
 
1 Merrien (2013) elenca alguns organismos com essa perspectiva: o ECOSOC das Nações Unidas, PNUD, UNICEF, a 
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e seu Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD), 
a OIT, além de fundações e organizações internacionais, como a Oxfam e HelpAge International, e organizações de 
desenvolvimento bilaterais, como a Agência Alemã para a Cooperação Internacional (GIZ) e agências de países emergentes, 
como do Brasil e da África do Sul. 
 
 
18 
 
índices de produtividade, escolaridade, autonomia, condições de saúde, entre outros, estão 
ligados também a populações com altos índices de igualdade. A distribuição de renda mais 
igualitária desenvolve o mercado doméstico, encoraja uma melhor utilização das capacidades 
da nação, impulsiona novos investimentos, favorece arranjos de coordenação e estimula a 
coesão social. O contrário também é verificado: a desigualdade leva a conflitos políticos, 
vulnerabilidade a choques externos – visto que a polarização dificulta consensos necessários a 
mudanças de política em contexto de crise – e baixo capital social. Nesse sentido, a política 
social e a economia formam uma via de mão dupla: por um lado há aumento de capital social, 
produtividade, mercado de consumo, estabilidade política etc.; por outro, há crescimento 
econômico para reforçar o ciclo de políticas sociais. Mkandawire argumenta que as políticas 
sociais são componente fundamental para o crescimento econômico sustentável. O autor 
chama atenção, contudo, para a necessidade de dosar o Estado de Bem-Estar Social possível, 
pois o gasto social excessivo pode levar a déficits econômicos e ao consumo da poupança e 
do investimento nacionais. 
Com relação aos atores transnacionais, como ONGs e doadores internacionais, 
Mkandawire (2001), afirma que o apoio destes à política social, de maneira geral, está 
associado aos objetivos humanitários e raramente integrado com concepções de 
desenvolvimento. Nesse sentido, o autor reforça que os Estados, quanto mais abertos a 
interferências externas, devam ter um setor público desenvolvido que dê segurança à 
resolução dos conflitos sociais internos e às pressões da globalização. 
Ellis et al. (2009), após analisarem os casos no continente africano, verificaram a 
importância política dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), então em 
execução, para a uniformização da ação dos atores externos, sobretudo os vinculados a 
agências da ONU, com suporte das elites locais e com foco no desenvolvimento. Os autores 
notam a produção de visões internacionais sobre a proteção internacional, fato que apoiou o 
reforço e a legitimação do desenvolvimento social nos países analisados e orientou a 
coordenação da atuação de atores internacionais. Por outro lado, Merrien (2013, p. 84) 
defende que apesar de haver uma clara aproximação de posições no sentido da importância da 
proteção social para o desenvolvimento, “estamos ainda longe de obter um verdadeiro 
consenso internacional”, permanecendo, entre as principais divergências, o lócus do setor 
público e do setor privado, a questão da segmentação ou universalismo, a definição de 
condicionalidades ou de acesso incondicional aos direitos sociais. 
Como nota Jaccoud (2013, p. 298), a construção e o adensamento de sistemas de 
proteção social são resultado de um longo percurso. “Também no Brasil, esta construção não 
 
 
19 
 
se faz sem dificuldades, contradições e disputas. Seu sucesso depende de vários fatores, entre 
eles o vigor em torno do debate (e da defesa) do projeto de sociedade que lhe dá sustentação”. 
Nesse sentido, a legitimidade internacional do desenvolvimento social, embora 
harmonize e impulsione esforços internacionais para o desenvolvimento, não pode prescindir 
da questão da legitimidade política nacional e da participação social na construção e na 
manutenção das políticas de proteção social centradas no Estado, mesmo porque uma 
proteção social que não se mostre perene não terá os resultados de uma ação pública de longo 
prazo. Uma gestão participativa do desenvolvimento social, bem como a democratização da 
sociedade e o apoio a medidas soberanas e que fortaleçam o Estado, são fundamentais à 
legitimidade, continuidade e adensamento das políticas sociais. 
Quando a proteção social é entendida como uma responsabilidade pública, isso 
altera os termos do debate e favorece a construção de formas alternativas de viver 
em sociedade e formas alternativas de ação pública. Três pontos podem ser 
destacados aqui. Em primeiro lugar, a ideia de garantias protetoras enfraquece a 
questão da responsabilidade individual, assim como assegura níveis mínimos de 
bens básicos para a sobrevivência e cuidados básicos necessários para superar as 
vulnerabilidades relacionadas à saúde, à alimentação, aos ciclos de vida, à 
coexistência e às contingências sociais. Em segundo lugar, redefine os termos do 
debate sobre o crescimento econômico, pois questiona a capacidade da economia – 
mesmo em crescimento – de gerar riqueza que seja distribuída pela sociedade, de 
promover o desenvolvimento e de garantir a segurança e o bem-estar. Em terceiro 
lugar, também oferece mecanismos de apoio, prevenção e promoção social. Vale a 
pena recordar que, como uma responsabilidade pública, a proteção social envolve o 
reconhecimento de padrões de igualdade que se oponham a hierarquias, decisões 
discricionárias e desigualdades, e que promovam a coesão social e o 
desenvolvimento. Portanto, as demandas por seguridade e bem-estar representam 
um grande desafio para a sociedade e para o Estado em termos políticos, sociais e 
econômicos. A proteção social é o resultado dos esforços públicos para criar um 
campo de solidariedade que ofereça garantias em termos de renda e serviços, a fim 
de responder a necessidades básicas e apoiar o desenvolvimento de capacidades e 
oportunidades. Além disso, ela representa a convicção de que a pobreza e o 
desenvolvimento são incompatíveis e que essa incompatibilidade deve ser superada 
para garantir a cada cidadão a oportunidade de participar plenamente na sociedade 
(JACCOUD; RIZZOTTI In; PNUD, 2013, p. 89, tradução nossa). 
Na próxima seção, são apresentadas algumas das relações estabelecidas entre 
saúde e desenvolvimento. 
 
Saúde e desenvolvimento 
 
Para Buss et al. (2017), há um razoável consenso em torno da convergência dos 
temas de desenvolvimento e de saúde – entendida não apenas no sentido de ausência de 
doença, mas também no sentido de populações saudáveis. Para Mkandawire (2001), por 
razões “quase óbvias”, a produtividade é melhorada quando se reduz a taxa de mortalidade 
 
 
20 
 
infantil e na infância, quando se melhora a expectativa de vida das populações, quando se tem 
promoção da saúde e um desenvolvimento físico e humano com qualidade de vida. 
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio tiveram três de seus oito objetivos 
relacionados à saúde das populações. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável têm um 
objetivo específico para Saúde e Bem-Estar, o ODS 3, com metas ambiciosas, dentre as quais 
atingir a cobertura universal em saúde, eliminar as mortes evitáveis na infância, aumentar o 
financiamento em saúde, acabar com as epidemias de Aids, Tuberculose, Malária e outras 
doenças tropicais negligenciadas. Ademais, como notam Buss et al. (2017), os demais ODS 
são determinantes sociais e ambientais de saúde – e o seu atingimento gera cobenefícios no 
setor da saúde. 
Vieira