Estudo de Caso (PDF para download)

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Responsabilização da 
Administração Pública 
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Disciplina: Responsabilização da Administração Pública 
Autoria: Emerson Andena 
 
 Estudo de Caso 
1. Caso 
Determinado município brasileiro desenvolveu-se ao redor de um trecho da BR 101, rodovia 
federal que atravessa o país1 e que é famosa por sua história, extensão e também, 
infelizmente, pela quantidade de acidentes que nela ocorrem todos os anos. 
Como a cidade sede desse município acabou ficando separada pela rodovia - estando três 
bairros de um lado (leste) e o restante da cidade de outro (oeste) – os pedestres que a 
atravessam diariamente pleiteiam de maneira recorrente que o município tome 
providências no sentido de lhes proporcionar maior segurança, tais como melhorias na 
sinalização, implantação de radares e de redutores de velocidade e construção de 
passarelas para pedestres. 
Sob a alegação de indisponibilidade orçamentária, o município nada fazia pela situação, e os 
sinistros continuavam a acontecer. Em janeiro em 2014, por exemplo, um grave acidente 
ocorreu com João, jovem de 21 (vinte e um) anos de idade que mora num dos bairros da 
região leste e trabalha na região oeste. Ele estava atravessando a rodovia para trabalhar, 
como costumeiramente fazia, quando foi atropelado por um veículo que lá trafegava. 
João sofreu sérios ferimentos e ficou internado durante três meses, em razão das cirurgias a 
que teve que se submeter. Em seguida, ficou mais oito meses em recuperação, 
impossibilitado de trabalhar. 
No intuito de resolver a situação, garantindo a segurança dos pedestres que atravessam a 
rodovia habitualmente, bem como para atendimento de diversos requerimentos 
 
1 Seu ponto inicial está localizado na cidade de Touros (Rio Grande do Norte) e o final na cidade de São José do Norte 
(Rio Grande do Sul). 
 
 
protocolados na Prefeitura, em janeiro de 2017, o município celebrou convênio com a 
União para a construção de pelo menos três passarelas, em pontos distintos, com certa 
distância mínima, de modo a atender à necessidade da população. 
No convênio firmado, a União, através do Ministério das Cidades, repassaria o valor 
necessário ao investimento e o município ficaria responsável pela execução das obras. 
Destaque-se que havia cláusula especial no sentido de que o valor repassado pela União 
tratava-se de recurso legalmente vinculado a finalidade específica. 
Contudo, poucos dias após o depósito em conta do valor do convênio, o município sofreu 
inesperada intempérie climática. Fortes chuvas com rajadas de vento causaram inúmeros 
acidentes e danos, tais como quedas de árvores sobre dois veículos particulares que 
estavam estacionados numa praça, destelhamento de algumas residências e de um prédio 
público municipal. O referido prédio era ocupado por um orfanato infantil, que abrigava 
cerca de 65 (sessenta e cinco) crianças e adolescentes desamparados, os quais, durante a 
tempestade, foram salvos pelas professoras. 
Sem local adequado para abrigo das crianças, e sem recursos financeiros disponíveis, o 
Prefeito Municipal determinou que o dinheiro depositado pela União, em razão do ajuste 
celebrado para construção das passarelas, fosse utilizado na imediata reforma do telhado 
do orfanato municipal. Advertido pelo Secretário de Finanças de que o recurso era 
específico, o Prefeito afirmou que se tratava de um caso de urgência e, tão logo obtivesse 
recursos financeiros suficientes, restituiria o valor e daria início à execução do convênio, 
como de fato o fez, atrasando o início das obras em três meses. 
Inesperadamente, em maio de 2017, o município recebeu três citações em processos 
judiciais. Tratava-se de uma ação de indenização por danos materiais, lucros cessantes e 
danos morais, ajuizada por João, em razão do acidente sofrido em janeiro de 2014, e duas 
ações de reparação civil, movidas pelos proprietários dos veículos que foram danificados 
pela queda das árvores; 
 
 
O Prefeito foi, ainda, pessoalmente citado para responder a uma ação civil pública de 
improbidade administrativa2, movida pelo Ministério Público, cujo fundamento de fato era 
a aplicação irregular da verba destinada à execução do convênio com a União e o 
fundamento de direito eram os arts. 8º, parágrafo único, e 73, ambos da LC 101/00 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal) e arts. 10, incisos IX e XI, e 11 caput, da Lei no 8.429/92. Além disso, 
foi citado para responder à ação penal ajuizada também pelo Ministério Público com 
fundamento no art. 315 do Código Penal e art. 1º, inciso II do Decreto-Lei 201/67. Ambas as 
ações foram ajuizadas diretamente em segunda instância. 
Quanto aos três processos de reparação civil, o município alegou que as pretensões 
estariam prescritas, nos termos do art. 206, § 3º, inciso V do Código Civil3 e que não há 
responsabilidade por se tratar de caso fortuito e força maior. 
O Prefeito, por sua vez, defendeu-se, alegando principalmente que a Lei de Improbidade 
não se aplicaria a ele porque é um agente político que se submete ao Decreto-Lei 201/67. 
Alegou também que não poderia ser responsabilizado porque não houve lesão ao erário, já 
que a construção das passarelas foi concluída, e porque suas contas relativas ao exercício 
de 2017 foram aprovadas pelo Tribunal de Contas. Alegou, por fim, que estaria sendo 
processado duas vezes (ação de improbidade e ação penal) pelo mesmo motivo, o que 
configuraria bis in idem. 
2. Papel do aluno e sua participação na resolução do problema 
Você, sendo especialista em Direito Público, foi contratado como consultor jurídico do caso 
e deve emitir parecer, manifestando-se especificamente sobre: 
 Desconsiderando-se num primeiro momento a questão da prescrição, o município 
teria responsabilidade pelo acidente sofrido por João e pelos danos que os veículos 
que estavam na praça sofreram com a queda das árvores? 
 
2 Alguns autores preferem utilizar a denominação “Ação por Improbidade Administrativa”, pois tem fundamento na Lei no 8.429/92, 
deixando para usar “Ação Civil Pública...” quando a base legal for a Lei 7.347/85. Há quem sustente, também, que a Ação por 
Improbidade Administrativa seria uma espécie de Ação Civil Pública. 
3 Art. 206. Prescreve: [...] § 3º Em três anos: [...] V – a pretensão de reparação civil; [...]. 
 
 
 Nas ações de reparação civil, as teses de defesa do município estão corretas quanto 
à ocorrência de prescrição? 
 Ainda no assunto prescrição, qual é o prazo prescricional para ajuizamento de ação 
civil de improbidade administrativa? E de ação civil de ressarcimento ao erário? 
 O Ministério Público distribuiu tanto a ação civil de improbidade quanto a ação 
penal em segunda instância com fundamento no art. 29, inciso X da CF/88. O foro 
escolhido pelo MP foi adequado? O que deve ocorrer com essas ações caso elas 
ainda estejam tramitando após o final do mandato do Prefeito (considere a hipótese 
de ele não ser reeleito)? 
 Os argumentos do Prefeito no sentido de que não houve lesão ao erário e de que 
suas contas foram aprovadas pelo Tribunal de Contas devem ser considerados pelos 
julgadores das ações? 
 Procedem os argumentos do Prefeito de que há bis in idem nas ações de 
improbidade e penal e de que ele, por ser um agente político, não está submetido à 
Lei de Improbidade? Haverá alguma relação entre as ações? 
3. Objetivos 
Gerais 
• Desenvolver a prática do autoaprendizado e do trabalho em equipe. 
• Planejar as atividades no tempo disponível. 
• Desenvolver a autonomia na realização de pesquisas. 
• Ser criativo na solução do desafio. 
Específicos 
• Retratar determinada situação jurídica hipotética capaz de instigar a reflexão do 
tema de forma ampla e profunda. 
• Promover a interpretação contextual, para que melhor se possa compreendera 
manifestação geral de um dado problema. 
 
 
• Estimular o desenvolvimento de raciocínio crítico e argumentativo. 
• Desafiar o aluno a identificar e avaliar a problematização e a propor solução. 
• Estudar aspectos jurídicos das teorias que envolvem a responsabilização da Administração 
Pública e dos gestores públicos. 
• Aprofundar a compreensão acerca da diferenciação entre a responsabilidade por 
improbidade administrativa e a responsabilidade criminal. 
• Discutir sobre prazos prescricionais e foros competentes nas ações relativas à 
responsabilização da Administração Pública. 
• Verificar o entendimento doutrinário e jurisprudencial sobre a matéria. 
4. Atividades 
Considerando as informações contidas no enunciado, este Estudo de Caso deve ser 
desenvolvido seguindo a etapa a seguir: 
Apoiar-se nas leituras complementares: 
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 
21ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013. 
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. 11ª 
ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: 
. 
Acesso em: 19 set. 2018. 
BRASIL. Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932. Disponível em: 
. Acesso em: 
19 set. 2018. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D20910.htm
 
 
BRASIL. Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000. Disponível em: 
. Acesso em: 
19 set. 2018. 
BRASIL. Lei Federal nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Disponível em: . Acesso em: 19 set. 2018. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28ª ed. rev. 
atual. ampl. São Paulo: Atlas, 2015. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 29ª ed. rev. atual. ampl. Rio 
de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16ª ed. atual. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2008. 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A Constituição e o Supremo. Disponível em: 
. Acesso em: 
19 set. 2018. 
5. Resolução 
Alínea a 
Sobre a responsabilidade civil do Estado, é sabido que a regra é responsabilidade 
extracontratual objetiva nas hipóteses de danos decorrentes direta ou indiretamente de 
alguma conduta comissiva de seus agentes, conforme art. 37, § 6º da CF/884. Não existe, 
porém, disposição normativa quando há omissão do Estado, motivo pelo qual a doutrina e 
jurisprudência entendem que deve ser aplicada a teoria da culpa administrativa. A este 
respeito, Paulo e Alexandrino5 lecionam: 
 
4 Art. 37, § 6º CF/88: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa. (Grifos nossos). 
5 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 21ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São 
Paulo: Método, 2013, p. 813. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/constituicao.asp
 
 
Trata-se, portanto, de modalidade de responsabilidade civil subjetiva, mas a pessoa 
que sofreu o dano basta provar (o ônus da prova é dela) que houve falta na prestação 
de um serviço que deveria ter sido prestado pelo Estado, também, que existe nexo 
causal entre o dano e essa omissão estatal. (Grifos dos autores). 
Pertinente mencionar a tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça6: 
A responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, devendo ser 
comprovados a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo de causalidade. 
No caso do acidente sofrido por João, houve omissão do município na realização de ações 
que conferissem maior segurança aos transeuntes. O raciocínio majoritário é no sentido de 
que, se a atuação regular da Administração Pública fosse suficiente para evitar o dano, há 
responsabilidade7, isto é, existe o dever de indenizar. Veja-se a doutrina de Carvalho Filho8: 
Outra hipótese reside na omissão do Estado, quando devida e comprovadamente 
advertido da possibilidade de ocorrer o fato causador dos danos. Mesmo que o fato 
provenha de terceiros, o certo é que a conduta diligente do Estado poderia ter 
impedido a sua ocorrência. Aqui a responsabilidade do Estado pela omissão é 
concreta, não podendo fugir à obrigação de reparar os danos. 
Nesse sentido, recorde-se que o caso em estudo mencionou que os pedestres que 
atravessam a BR 101 de forma cotidiana pleiteavam, recorrentemente, que o município 
tomasse providências no sentido de lhes proporcionar maior segurança. 
Veja-se uma jurisprudência bastante didática sobre o assunto: 
Ementa. APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS - 
ANIMAIS DE GRANDE PORTE - ATROPELAMENTO - RODOVIA - RESPONSABILIDADE 
CIVIL DO ESTADO - OMISSÃO - COMPROVAÇÃO - EXCLUDENTES - AUSÊNCIA - 
INDENIZAÇÃO DEVIDA - JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA - CRITÉRIOS. - A 
responsabilidade civil extracontratual do Estado pelos danos decorrentes de sua 
omissão deve ser apurada de forma subjetiva, devendo a parte demonstrar que 
houve descumprimento de um dever legal que incumbia ao ente público. - 
Comprovado o nexo causal entre a omissão da autarquia estadual quanto à 
manutenção da segurança da via pública e o evento danoso, notadamente quando 
 
6 Superior Tribunal de Justiça - STJ. Jurisprudências em tese. Edição nº 61. Disponível em: . Acesso em: 19 set.2018. 
7 Cabe ainda a observação de que, caso o Município tivesse implantado todas as medidas necessárias e João tivesse optado por não 
atravessar a pista pela passarela, estar-se-ia diante de um caso de culpa exclusiva da vítima, que é uma excludente de 
responsabilidade do Estado. 
8 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28ª ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Atlas, 2015, p. 591. 
http://www.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp?edicao=EDI%C7%C3O%20N.%2061:%20RESPONSABILIDADE%20CIVIL%20DO%20ESTADO
http://www.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp?edicao=EDI%C7%C3O%20N.%2061:%20RESPONSABILIDADE%20CIVIL%20DO%20ESTADO
 
 
 ela já havia sido notificada acerca do aumento do risco de acidentes no local, 
cabível a responsabilização da entidade pelos danos suportados pela vítima. - 
Revestindo-se a condenação imposta à Fazenda Pública e às suas autarquias, de 
natureza não tributária, será ela atualizada monetariamente de acordo com as 
disposições previstas pelo artigo 1º-F, da Lei n. 9.494/97, com as alterações que lhe 
foram trazidas pela Lei n. 11.960/2009. Decisão: DERAM PARCIAL PROVIMENTO. 
(TJMG. Apelação Cível: AC 10398130006032001 MG. Órgão julgador: Câmaras 
Cíveis / 8ª CÂMARA CÍVEL. Relator: Des. Paulo Balbino. Data de julgamento: 
23/02/2017. Publicação: 14/03/2017.) 
Já no caso dos veículos que estavam estacionados e foram danificados pela queda de 
árvores plantadas na praça municipal, é possível constatar a presença de uma excludente 
de responsabilidade, qual seja: caso fortuito e força maior. Isso porque a queda decorreu de 
fortes chuvas e rajadas de vento, fenômenos da natureza. 
De início, destaque-se que a doutrina administrativista pátria majoritária não distingue casofortuito de força maior porque seus efeitos são os mesmos. 
São situações classificadas como de caso fortuito e de força maior aquelas imprevisíveis e 
não imputadas à Administração e seus agentes, como, por exemplo, os fenômenos da 
natureza, os atos de multidões e greves. 
Considerando que os pressupostos da responsabilidade objetiva do Estado são fato 
administrativo, dano e nexo de causalidade (entre fato e dano) e, considerando que não 
houve fato administrativo para a queda das árvores, não é possível concluir que a 
Administração Pública tenha que responder pelos danos decorrentes de caso fortuito e 
força maior. Nesta situação, portanto, há excludente de responsabilidade9. 
Veja-se um julgado a respeito: 
EMENTA. INDENIZAÇÃO. MUNICÍPIO. Responsabilidade civil. Queda de árvores sobre 
veículo em estacionamento de escola municipal. Não cabimento. Danos atribuídos à 
omissão do Município. Inexistência de omissão. Não comprovação do nexo de 
causalidade. Ocorrência de chuvas fortes e ventania acima dos padrões normais 
(fenômeno da natureza). Caso de força maior. Ausência de responsabilidade do 
Município. Ação julgada improcedente. Recurso não provido. (TJSP. Processo 
10282699120168260577 SP. Órgão julgador: 6ª Câmara de Direito Público. Relator: 
Des. Reinaldo Miluzzi. Data de julgamento: 26/02/2018. Publicação: 02/03/2018.) 
 
9 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28ª ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Atlas, 2015, p. 586. 
 
 
O mesmo raciocínio deve ser utilizado quando da aplicação da teoria da culpa 
administrativa, motivo pelo qual o município deverá responder pelos danos sofridos por 
João, uma vez que houve omissão (falta do serviço) da Administração Pública e ficou 
comprovado tanto o dano ocorrido quanto o nexo causal. 
Quanto aos danos sofridos pelos veículos em razão da queda das árvores, não há 
responsabilidade do Estado, porque os prejuízos decorreram de caso fortuito/força maior. 
Alínea b 
Embora o município tenha clamado pela aplicação de prazo prescricional previsto no Código 
Civil, é sabido que o Poder Público submete-se a regulamento diferenciado estabelecido 
pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932. Tal diploma legal estabelece o prazo de 
cinco anos para prescrição das dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, 
bem como todas as ações contra a Fazenda Pública, seja qual for sua natureza. 
Como se pode perceber, referido decreto é anterior à promulgação do Código Civil, porém, 
na análise de qual lei aplicar ao caso concreto, jurisprudência e doutrina dominantes 
optaram pelo critério da especialidade e mantiveram a aplicação da norma prevista no 
decreto (específica em relação ao Código Civil). 
A fim de pacificar o entendimento, o Superior Tribunal de Justiça fixou a seguinte tese10: 
O prazo prescricional das ações indenizatórias contra a Fazenda Pública é quinquenal 
(Decreto n. 20.910/1932), tendo como termo a quo a data do ato ou fato do qual 
originou a lesão ao patrimônio material ou imaterial. (Tese julgada sob o rito do art. 
543-C do CPC/73 – Tema 553) 
Portanto, a preliminar de mérito de prescrição aventada pelo município nas ações de 
reparações civis não será acolhida, porque desde os eventos ensejadores dos danos ainda 
não transcorreram mais de cinco anos. 
 
10 Superior Tribunal de Justiça - STJ. Jurisprudências em tese. Edição nº 61. Disponível em:. Acesso em: 19 set. 2018. 
http://www.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp?edicao=EDI%C7%C3O%20N.%2061:%20RESPONSABILIDADE%20CIVIL%20DO%20ESTADO
http://www.stj.jus.br/SCON/jt/toc.jsp?edicao=EDI%C7%C3O%20N.%2061:%20RESPONSABILIDADE%20CIVIL%20DO%20ESTADO
 
 
Alínea c 
A Lei Federal nº 8.429/92, que regulamenta a matéria atinente à improbidade 
administrativa, assim dispõe: 
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem 
ser propostas: 
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou 
de função de confiança; 
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares 
puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo 
efetivo ou emprego. 
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de 
contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. 
Contudo, há especificidade quando se trata de ação civil para ressarcimento ao erário, em 
razão da seguinte disposição constitucional: 
Art. 37, § 5º, CF/88: A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados 
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas 
as respectivas ações de ressarcimento. 
Durante muito tempo, o entendimento predominante do Supremo Tribunal Federal era o 
de que todas as ações de ressarcimento ao erário eram imprescritíveis, seja qual fosse a sua 
natureza. 
Em fevereiro de 2016, ao julgar o RE 669.06911, o STF firmou a seguinte tese de 
repercussão geral: “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública 
decorrente de ilícito civil”. Assim, seriam imprescritíveis apenas as ações de ressarcimento 
decorrentes de improbidade administrativa. As ações de ressarcimento decorrentes de 
ilícitos civis teriam o prazo prescricional de cinco anos. O fundamento para essa decisão foi, 
em apertada síntese, a preocupação com a segurança jurídica. 
 
11 Supremo Tribunal Federal. STF decide que há prescrição em danos à Fazenda Pública decorrentes de ilícito civil. Disponível em: . Acesso em: 19 set. 2018. 
 
 
Recentemente, em agosto de 2018, o STF foi novamente provocado a se manifestar sobre o 
tema, dessa vez de forma mais profunda, o que o levou a especificar seu entendimento. Ao 
julgar o Recurso Extraordinário 852.475, o STF concluiu que são imprescritíveis as ações de 
ressarcimento decorrentes de atos de improbidade praticados mediante condutas dolosas. 
Assim, quando houver culposamente lesão ao erário, ainda que enquadrada como 
improbidade administrativa, haverá prescrição da pretensão de ressarcimento no prazo de 
cinco anos (art. 23, Lei no 8.429/92). 
Assim, sagrou-se a redação da tese com repercussão geral12: 
São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato 
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 
Portanto, não se deve confundir a ação civil por improbidade administrativa, que é aquela 
que visa responsabilizar o agente pela prática de infrações previstas na Lei no 8.429/92, e 
aplicar as sanções lá previstas, com a ação de ressarcimento ao erário, que visa 
exclusivamente recompor o dano ocasionado ao patrimônio público. 
Em complementação, importa destacar que um dos objetivos da ação civil por improbidade 
é também provocar o ressarcimento ao erário. Tratando-se, por expressa previsão 
constitucional (art. 37, § 4º), de uma das sanções previstas em todos os incisos do art. 12 da 
Lei no 8.429/92, e devendo ser aplicada sempre que tiver havido lesão ao tesouro público. 
A diferenciação é importante em razão dos distintos prazos estabelecidos (cinco anos ou 
imprescritibilidade). 
Alínea d 
O foro escolhido pelo MP foi adequado quanto à ação penal, mas não quanto à ação de 
improbidade administrativa. 
 
12 Supremo Tribunal Federal. Tema 897 - Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos 
por ato de improbidade administrativa. Disponível em:475&classeProcesso=RE&numeroTema=897#>. Acesso em: 19 set. 2018. 
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&numeroProcesso=852475&classeProcesso=RE&numeroTema=897
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&numeroProcesso=852475&classeProcesso=RE&numeroTema=897
 
 
Isso porque o foro privilegiado concedido aos prefeitos pelo inciso X do art. 29 da CF/88 diz 
respeito apenas às ações penais. A este respeito o STF editou a súmula 702: 
STF. Súmula 702. A competência do Tribunal de Justiça para julgar prefeitos 
restringe-se aos crimes de competência da Justiça comum estadual; nos demais 
casos, a competência originária caberá ao respectivo tribunal de segundo grau. 
Assim, se o prefeito praticar um crime eleitoral, será julgado pelo Tribunal Regional Eleitoral 
(TRE). Se o crime praticado pelo prefeito for contra bens, serviços ou interesses da União 
será julgado perante o Tribunal Regional Federal (TRF). 
Quanto à competência, é válido destacar também o teor da Súmula 209 do STJ: 
STJ. Súmula 209. Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio 
de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal. 
 
Vale mencionar, ainda, que no julgamento da Ação Penal 937 o STF13 fixou as teses no 
sentido de que: 
(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante 
o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e 
(ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação 
para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações 
penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo 
ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. 
Há que se observar, desse modo, se o delito praticado pelo prefeito teve ou não pertinência 
com o exercício do cargo, caso contrário o Prefeito não possuirá foro privilegiado. 
No que tange à ação civil por improbidade administrativa, o posicionamento majoritário no 
STF e STJ é de que não existe foro por prerrogativa de função14. A ação, portanto, deve ser 
 
13 STF. Disponível em: . Acesso em 19 set. 
2018. 
14 Ver as seguintes decisões: STJ: Rcl 12.514/MT; STF: RE 444.042/SP; STF RE 590.136/MT; Pet 3067 AgR, rel. min. Roberto Barroso, P, 
j. 19-11-2014, DJE 32 de 19-2-2015. 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=1588
 
 
processada e julgada em 1ª instância, ainda que tenha sido proposta contra agente político 
que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade. 
Em síntese, as ações penais em face de prefeitos devem tramitar em segunda instância, e as 
ações de improbidade administrativa em primeira instância. 
Não haverá, portanto, nenhuma intercorrência nas ações de improbidade o fato de chegar 
ao fim o mandato do prefeito. 
Já nas ações penais é importante destacar a mudança de entendimento do STF. Antes, a 
Corte Superior possuía a súmula 39415 que determinava a regra da perpetuatio 
jurisdictiones. Desta forma, prevalecia a competência especial por prerrogativa de função, 
ainda que o inquérito ou a ação penal tivessem iniciado após a cessação do exercício do 
mandato do prefeito. 
Atualmente, porém, o entendimento adotado é no seguinte sentido16: 
Depois de cessado o exercício da função, não deve manter-se o foro por prerrogativa 
de função, porque cessada a investidura a que essa prerrogativa é inerente, deve 
esta cessar por não tê-la estendido mais além a própria Constituição. 
Vale destacar, por fim, que caso o ato ilegal cometido pelo então prefeito venha ser 
descoberto apenas após o final de seu mandato, isso não impede a instauração dos 
procedimentos e ações devidas, porém, em primeira instância – inteligência da súmula 
703 do STF17. 
Alínea e 
Os argumentos do Prefeito no sentido de que não houve lesão ao erário e de suas contas 
foram aprovadas pelo Tribunal de Contas são facilmente rebatidos pela simples análise do 
art. 21 da Lei no 8.429/92: 
 
15 STF. Súmula 394 (cancelada): Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa 
de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício. (Cancelada). 
16 AP 315 QO, rel. min. Moreira Alves, P, j. 25-8-1999, DJ de 31-10-2001; [Pet 5563 AgR, rel. min. Celso de Mello, 2ª T, j. 15-3-2016, 
DJE 101 de 18-5-2016; AP 536 QO, rel. min. Roberto Barroso, P, j. 27-3-2014, DJE 154 de 12-8-2014; AP 606 QO, rel. min. Roberto 
Barroso, 1ª T, j. 12-8-2014, DJE 181 de 18-9-2014. 
17 STF. Súmula 703. A extinção do mandato do prefeito não impede a instauração de processo pela prática dos crimes previstos no 
art. 1º do Dl. 201/67. 
 
 
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta Lei independe: 
I – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de 
ressarcimento; 
II – da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo 
Tribunal ou Conselho de Contas. (Grifos nossos.) 
Isso porque, para fins de aplicação da lei, o conceito de improbidade abrange tanto os atos 
desonestos ou imorais quanto os atos ilegais em sentido estrito, isto é, aqueles praticados 
com ofensa às regras positivadas em leis, normas e regulamentos. 
Portanto, se o art. 8º, parágrafo único, da LC 101/00 determina que recursos legalmente 
vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de 
sua vinculação, não poderia o Prefeito ter determinado sua utilização de outra maneira, 
ainda que estivesse atendendo ao interesse público e mesmo que se tratasse de situação 
emergencial. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal não traz sanções específicas pelo descumprimento de seus 
preceitos, porém determina, em seu art. 73, que: 
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo 
o Decreto-Lei 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei nº 1.079, de 
10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, 
de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente. 
Por isso, o Ministério Público tomou a iniciativa de ajuizar a ação civil de improbidade 
administrativa e a ação penal, sobre as quais há comentários aprofundados no próximo 
item. 
Alínea f 
Não há que se falar em bis in idem, porque são esferas diferentes de responsabilização. A 
Lei de Improbidade tem natureza cível e traz sanções de natureza administrativa18, civil19 e 
política20. 
 
18 Perda da função pública, proibição de contratar com o Poder Público e Proibição de receber benefícios fiscais ou creditícios. 
19 Perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento ao erário e multa civil. 
20 Suspensão dos direitos políticos. 
 
 
O ato de improbidade em si não constitui crime. Contudo, nada impede que um mesmo ato 
configure uma improbidade e um crime definido em lei. Nesse caso, além das penalidades 
previstas na Lei no 8.429/92, o agente também responderá na esfera penal, estando sujeito 
às penas nela cominadas. O único crime que ela prevê é a representação por ato de 
improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário quando o autor da denúncia o 
sabe inocente.21 
Da mesma maneira, um ato de improbidade pode corresponder, a um crime e também a 
uma infração administrativa disciplinar, o que não impede o trâmite de cada um dos 
processos respectivos. 
Nestes casos a regra é que haja independência entre cada um dos processos. Em outras 
palavras, o resultado da ação de improbidade não influencia o resultado da ação penal ouadministrativa, e vice-versa. 
A exceção fica por conta da esfera penal quando houver condenação criminal (caso em que 
acarretará na condenação nas esferas cível e administrativa) ou absolvição penal por 
inexistência do fato ou ausência de autoria (caso em que também acarreta a absolvição nas 
demais esferas). 
Quanto à aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos, trata-se de tema bastante 
controverso e discutido tanto na doutrina, quanto na jurisprudência. 
Primeiramente, veja-se o disposto na Lei no 8.429/92: 
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou 
não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa 
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o 
erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio 
ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. (Grifos nossos.) 
 
21 Vide art. 19 da Lei 8.429/92. 
 
 
O artigo que trata dos sujeitos ativos (os que podem cometer improbidade) é bastante 
abrangente e, numa análise literal é possível concluir que os prefeitos submetem-se à 
aplicação desta lei, já que abrange até os agentes públicos que não são servidores (prefeito 
não é servidor, mas ocupa cargo político) da administração direta do Poder Executivo 
Municipal. 
A partir desta análise e atendendo aos fins propostos pela lei, o STJ firmou entendimento 
de que todos os agentes políticos podem ser processados pela Lei no 8.429/92, bem como, 
conforme o caso, também respondem pelos crimes de responsabilidade22 da Lei no 
1.079/5023 ou Decreto-Lei 201/6724. 
O STF, por seu turno, entende que apenas o Presidente da República e os Ministros não 
respondem pela Lei no 8.429/92. 
Existem decisões recentes do STF e do STJ no sentido de que a Lei de Improbidade 
Administrativa aplica-se aos agentes políticos. O STJ entende que os prefeitos podem 
responder por improbidade administrativa e também pelos crimes de responsabilidade do 
Decreto-Lei 201/6725. Nesse mesmo julgado, o STJ reforçou o estudado na alínea “d”, que a 
ação de improbidade administrativa contra os prefeitos será julgada em 1ª instância. 
Em última análise, verifica-se que as alegações do Prefeito de que há bis in idem nas ações 
de improbidade e penal e de que ele, por ser um agente político, não está submetido à Lei 
de Improbidade, não devem ser acolhidas pelo judiciário. 
 
22 Vide Rcl 2.790/SC. 
23 Dispõe sobre os crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do Supremo 
Tribunal Federal e Procurador Geral da República. 
24 Dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências. 
25 Vide REsp 1.066.772/MS. 
 
 
Valor da causa = R$ 381,60 x 99 = R$ 37