LIVRO - UNIDADE 03

Prévia do material em texto

DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
VOLUME 01 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
VOLUME 01 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Barra do Garças - MT 
Faculdade Cathedral 
2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Produzido por 
DELINEA 
 
 
 
Revisão Gramatical do Texto 
Vander Simão Menezes 
 
 
 
Projeto Gráfico 
Atila Cezar Rodrigues Lima e Coelho 
Georgya Politowski Teixeira 
Matheus Antônio dos Santos Abreu 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
BARRA DO GARÇAS - MT 
JANEIRO 2020 
 
 
Copyright © by UniCathedral, 2020 
Nenhuma parte desta publicação pode ser gravada, 
armazenada em sistemas eletrônicos, fotocopiada, 
reproduzida por meios mecânicos ou outros quaisquer 
sem autorização prévia do(s) autor(es). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UniCathedral – Centro Universitário 
Av. Antônio Francisco Cortes, 2501 
Cidade Universitária - Barra do Garças / MT 
www.unicathedral.edu.br
 
D598 Direito administrativo, volume 1 / Produzido por Delinea. Barra do 
 Garças: UniCathedral – Centro Universitário (Educação a Distân- 
 cia), 2020. 
 
 62 p. ; il., color. 
 ISBN: 978-85-54298-94-4 
 
 Conteúdo de disciplina EaD do Núcleo de Ensino a Distância 
 (NEaD) do UniCathedral – Centro Universitário. 
. 
 
 1. Direito administrativo - Brasil. 2. Administração pública. 3. Poder 
 administrativo. 4. Serviços públicos. 5. Responsabilidade do estado. 
 I. Título. II. UniCathedral – Centro Universitário. 
 
 
 CDU 342.9 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) – Catalogação na Fonte 
Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Roberta M. M. Caetano – CRB-1/2914 
 
 
 
7 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UNIDADE III ..................................................................................................................................... 11 
Função do Estado e função administrativa ............................................................................................ 11 
Função administrativa ........................................................................................................................ 13 
Administração direta e indireta e centralização e descentralização administrativa ............................. 15 
Centralização e descentralização ....................................................................................................... 17 
Regimes público e privado e relação entre Estado e propriedade privada ........................................... 20 
Propriedade privada ........................................................................................................................... 22 
Referências Bibliográficas....................................................................................................................... 25 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
8 
 
 
 
 
 
9 
 
 
 
 
10 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autor(a) da Unidade 
Luiz Felipe Petusk Corona 
 
 
 
Ao final da unidade, esperamos que você seja capaz de: 
 
 Entender as regras gerais e a estrutura administrativa estatal; 
 Compreender as prerrogativas, os limites e os poderes da administração pública; 
 Conhecer e refletir sobre a organização administrativa do estado; 
 Identificar os atos administrativos e compreender sua importância; 
 Aprender a diferenciar órgãos públicos e agentes públicos; 
 Conhecer os contratos e as formas de contratação pública. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
 
UNIDADE III 
FUNÇÃO DO ESTADO E FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Há diversos significados em relação ao Estado, podendo fazer referência aos conceitos geográfico ou 
político. O conceito moderno passou a existir a partir de uma necessidade maior de coesão e administração 
de territórios, principalmente pelo desenvolvimento e pelas disputas comerciais. 
Existem, ainda, discussões de pensadores que discorrem sobre o momento em que o Estado foi criado, 
ou seja, sua cronologia. Carvalho Filho (2019) nos traz que alguns autores acreditam que o Estado, assim 
como a sociedade, sempre existiu, mesmo que minimamente constituído. No entanto, outros doutrinadores 
dizem que a sociedade surgiu primeiro, sendo que o Estado teria se desenvolvido devido às necessidades de 
grupos sociais. 
O assunto tem o seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, mas o que nos cabe, nesta disciplina, 
é entender que o Estado é um ente personalizado, com funções a desempenhar, não só nas relações 
internacionais, mas, também, internamente. Nesse caso, pode ser pessoa física ou pessoa jurídica, capaz de 
contrair obrigações e adquirir direitos na esfera jurídica. 
Assim, o entendimento a respeito do Estado pode variar conforme o modo como olhamos para o termo. 
No entanto, o que nos interessa, neste momento, é conhecê-lo na esfera constitucional. Nesse sentido, ele 
diz respeito a uma sociedade jurídica e politicamente organizada em determinado território, caracterizado 
por três elementos norteadores: 
• povo: agrupamento social organizado que não se confunde com a ideia de nação, representado por 
um grupo com atribuições étnicas e culturais comuns; 
• território: espaço físico onde se estabelece o estado, ou seja, sua dimensão espacial; 
 
 
12 
 
• governo soberano: reconhecimento e independência do estado na ordem internacional e na 
supremacia interna. Nesse contexto, faz-se necessário inserir os poderes de autodeterminação e auto-
organização. 
Esse Estado com três vertentes é fruto da criação humana, tendo como objetivo manter pacífica a vida 
em sociedade e proporcionar o bem-estar da população por meio de um conjunto de normas, o qual é 
conhecido como ordenamento jurídico. 
 
 
De acordo com a organização política, os Estados 
podem ser unitários ou federados. Os unitários se 
caracterizam pela existência de apenas um poder 
político central, ou seja, pela centralização política, em 
que são tomadas todas as principais decisões. Já os 
federados são aqueles que permitem a coexistência de 
entes políticos diferentes e autônomos entre si, ou seja, 
é a descentralização política de atuação em regime de 
coordenação (ROCHA, 1996). 
 
A estrutura do Estado foi objeto de estudo de diversos teóricos e doutrinadores. Uma das teorias mais 
difundidas foi a teoria proposta por Montesquieu, em sua obra “Espírito das Leis”. O filósofo propôs uma 
divisão de segmentos chamada de poderes, que deveria estar alicerçada em três pilares, possuindo equilíbrio 
entre si, para que nenhum tenha predominância sobre os demais. De acordo com o art. 2º da Constituição 
Federal de 1988, “[…] são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo 
e o Judiciário” (BRASIL, [2016], online). 
Cada poder, então, possui funções específicas: 
• ao Legislativo, foi atribuída a função normativa/legislativa, que tem a possibilidade de elaborar 
normas, inovando o ordenamento jurídico; 
• ao Executivo, foi atribuída a função administrativa, responsável pela aplicação da norma a um caso 
concreto, com caráter de definitividade; 
• ao Judiciário, foi atribuída a função jurisdicional. 
Para cada um dos poderes foi estabelecida determinada função, mas é importante destacar que não existe 
uma exclusividade no exercício dessas ações. O que existe é, na verdade, uma preponderância das funções 
que cada um dos poderes exerce. 
 
 
 
 
De acordo com Carvalho Filho (2019), é possível que 
um poder exerça uma função que seja atribuída a outro, 
como o julgamento do chefe do Executivo pelo 
legislativo nos crimes de responsabilidade, conforme 
art. 52 da Constituição Federal. 
 
 
 
 
13 
 
Para facilitar nosso entendimento a respeito dasfunções do Estado, observe o quadro a seguir com os 
poderes, suas funções típicas e atípicas. 
Poder Função típica Funções atípicas 
Executivo Executiva 
Legislativa: elaboração de leis delegadas, expedição de 
decretos e regulamentos e edição de medidas 
provisórias com força de lei. 
Jurisdicional: concessão de indulto e comutação de 
penas, porém se trata de um tema especialmente 
polêmico. 
Legislativo Legislativa ou normativa 
Executiva: elaboração do plano plurianual, da lei de 
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
fixação do montante da dívida mobiliária federal; 
realização de concursos públicos para provimento de 
seus cargos vagos, entre outras. 
Jurisdicional: julgamento de determinadas autoridades 
nos crimes de responsabilidade. 
Judiciário Jurisdicional 
Executiva: eleger órgãos diretivos e conceder licença, 
férias e outros afastamentos a seus membros e aos 
juízes e servidores. 
Legislativa: elaboração dos regimentos internos dos 
tribunais e estabelecimento de normas trabalhistas nos 
chamados dissídios coletivos. 
Agora que já entendemos melhor sobre o conceito de Estado e estudamos sobre as suas funções, 
podemos nos aprofundar quanto à função administrativa. 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
No Direito Administrativo, o que nos interessa é o estudo das funções administrativas, que consistem no 
dever de o Estado — ou de quem aja em seu nome — dar o fiel cumprimento, no caso concreto, aos atos 
normativos, de maneira geral e individual, para a realização dos fins públicos, sob regime prevalente de 
Direito Público. Isso é feito por meio de atos comportamentais que são controlados interna e externamente 
pelo poder Legislativo (com o auxílio do Tribunal de Contas), revisados pelo poder Judiciário (CARVALHO 
FILHO, 2019). 
Anteriormente, no final do século passado, o jurista alemão Otto Mayer defendia uma separação entre 
Direito Constitucional e Direito Administrativo. Para ele, o exercício do Direito Administrativo era 
denominado de função administrativa, dividindo o conceito em aspectos subjetivo e objetivo. O aspecto 
subjetivo estaria relacionado ao sujeito que exerce a função, enquanto o aspecto objetivo teria ligação com 
os efeitos do exercício dessa função (ALMEIDA, 2017). 
A função administrativa é, então, o exercício das diretrizes do Estado, para cumprir o que é de interesse 
comum, sempre de acordo com o ordenamento jurídico. Cabe ressaltar que esse exercício pode ser feito pelo 
 
 
14 
 
próprio Estado, por quem é autorizado por ele e, ainda, por quem a legislação diz expressamente que é 
permitido cumprir com a função. 
Para melhor identificar a função administrativa, podemos trazer critérios de três ordens: 
• subjetivo ou orgânico: aquele que dá realce ao sujeito ou ao agente da função; 
• objetivo material: em que se examina o conteúdo da atividade; 
• objetivo formal: responsável por explicar a função pelo regime jurídico na qual situa sua disciplina. 
 
É importante lembrar que a função administrativa é exercida de maneira precípua pelo Executivo e de 
forma atípica por Legislativo e Judiciário. Como exemplo, podemos mencionar que o Legislativo exerce 
função administrativa interna quanto à organização da Mesa Diretora e da composição de comissões. Já no 
Judiciário, há a organização da pauta de julgamentos. 
 
Trazendo para a prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo aquela 
que não representa a formulação da regra legal, nem a composição de lides (CARVALHO FILHO, 2019). Dessa 
forma, o exercício da função administrativa tem um caráter mais técnico e não muito discricionário se 
compararmos à função política. O administrador, nesse sentido, terá menor poder decisório, mesmo que seja 
a ele concedida certa discricionariedade em algumas situações que a lei permitir. 
A respeito da diversidade dos critérios que identificam a função administrativa, temos a análise do 
conteúdo em si da atividade, independentemente do poder originário. Por isso, constitui-se em função 
materialmente administrativa as atividades que são desenvolvidas pelo poder Judiciário e o poder de polícia 
dos juízes nas audiências; ou no poder Legislativo, as conhecidas leis de efeitos concretos e atos legislativos 
 
Assim sendo, o exercício da função administrativa tem um caráter mais técnico e não muito discricionário 
se compararmos à função política. Desse modo, o administrador terá menor poder decisório, mesmo que 
seja a ele concedida certa discricionariedade em algumas situações que a lei permitir. 
 
 
15 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA E 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA 
 
Segundo a Constituição Federal de 1988, considera-se que são quatro as entidades presentes na 
composição da administração indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas (BRASIL, [2016]). 
• Autarquias: pessoas jurídicas de Direito Público com autonomia de suas funções. São criadas pela lei, 
tendo patrimônio e receitas independentes para executarem ações que originalmente são do Estado 
e que, para auxiliar no cumprimento da função administrativa, lhe são cedidos. Como exemplos, 
podemos citar as agências reguladoras, os conselhos profissionais, os departamentos, os institutos, as 
universidades federais de todo o país, os centros e institutos federais de educação tecnológica, o Banco 
Central do Brasil (BACEN), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Comissão Nacional de Energia 
Nuclear (CNEN), o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), o Fundo Nacional de 
Desenvolvimento da Educação (FNDE) e a Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina 
do Trabalho (FUNDACENTRO). 
• Empresas públicas: pessoas jurídicas de Direito Privado com algumas características semelhantes as 
das autarquias, como independência patrimonial e administrativa. No entanto, também possuem um 
diferencial, visto que as empresas públicas são autorizadas por lei para a exploração de atividade 
econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência dele próprio 
 
 
16 
 
ou do mercado. Como exemplo, podemos citar o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e 
Social, a Companhia Brasileira de Trens Urbanos, a Empresa Brasil de Comunicação (EBC), a Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos, a Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuárias, a Empresa 
Brasileira de Serviços Hospitalares e o Serviço Federal de Processamento de dados (SERPRO). 
• Sociedades de economia mista: é o caso mais peculiar da administração indireta, pois possuem 
capitais público e privado, tendo a administração pública o controle acionário, sem direito a qualquer 
benefício fiscal, como nas empresas privadas; ou foro privilegiado, como nas empresas públicas. São 
pessoas jurídicas de Direito Privado, autorizadas pela lei. Sua criação só pode ocorrer na forma de 
sociedade anônima. Elas prestam serviço público com o objetivo de lucro. Podemos citar como 
exemplos a Petrobrás, o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste e a Eletrobrás. 
• Fundações públicas: pessoas jurídicas de Direito Privado ou Direito Público, não possuindo fins 
lucrativos e tendo sua criação autorizada ou criada por lei. A principal função dessas fundações é o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de Direito Público, 
ou seja, exercem, principalmente, função social. São exemplos a Funai, a Funasa, a Funarte e a 
Fundação Biblioteca Nacional. 
 
No quadro a seguir, podemos observar uma síntese com relação às entidades de administração indireta. 
Entidade administrativa Criação Natureza jurídica 
Autarquias Criadas por lei. Direito Público. 
Fundações públicas de Direito 
Público Criadas por lei. Direito Público. 
Fundações públicas de Direito 
Privado Autorizadas por lei. Direito Privado. 
Empresas públicas Autorizadas por lei. Direito Privado. 
Sociedades de economia mista Autorizadas por lei. Direito Privado. 
 
De acordo com o dispostono Decreto-Lei n. 200, de 1967, uma das primeiras legislações a tratar do tema, 
pode-se entender que a administração direta, por sua vez, é composta pela União, pelo Distrito Federal, por 
Estados e Municípios, sendo que todos são considerados pessoas jurídicas de Direito Público. Isto porque, 
além da lei assim estabelecer, fica mais fácil a compreensão do conceito a partir do entendimento de que 
tais entes servem ao interesse público (BRASIL, 1967). Como exemplos de órgãos de administração pública 
direta, podemos citar os Ministérios, a Receita Federal, as Forças Armadas e os poderes Executivo, Legislativo 
e Judiciário. 
 
 
 
 
Pessoa jurídica é uma entidade formada por cidadãos e 
reconhecida pelo Estado como sendo detentora de direitos 
e deveres. Pode se referir a empresas, governos, 
organizações ou, ainda, qualquer grupo criado com 
finalidade específica. 
 
 
 
17 
 
Cabe lembrar que a criação de órgãos públicos se dá por meio de um processo chamado desconcentração, 
que nada mais é que dividir internamente. Assim, se a administração pública percebe que um órgão está 
encarregado de muitas atribuições e começa a se desorganizar, ela pode, por meio de lei, criar um novo 
órgão, desconcentrando uma ou mais tarefas do antigo e resolvendo o problema (BRASIL, [2016]). 
Já a administração indireta, como vimos, abrange tanto as pessoas jurídicas de Direito Público, como as 
autarquias; quanto as pessoas jurídicas de Direito Privado, como as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista. A criação das entidades da administração indireta se dá por meio de um processo de 
descentralização que, por força de lei, cria uma nova pessoa jurídica (BRASIL, [2016]). Dessa forma, o poder 
público pode repassar seus serviços a outras pessoas jurídicas, sejam elas de Direito Público, sejam de Direito 
Privado. 
Como características das pessoas públicas, destacamos: origem na vontade do Estado, fins não lucrativos, 
finalidade de interesse coletivo, ausência de liberdade na fixação ou modificação dos próprios fins, 
impossibilidade de se extinguir pela própria vontade, sujeição ao controle positivo pelo Estado e 
prerrogativas autoritárias de que dispõem. 
Por outro lado, as características das pessoas privadas, em geral, são: origem na vontade do particular; 
fim normalmente lucrativo; finalidade de interesse particular; liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou 
não seus próprios fins; liberdade de se extinguir; sujeição ao controle negativo do Estado ou simples 
fiscalização; e ausência de prerrogativas autoritárias. 
Nesse contexto, a partir do momento em que o Estado cria pessoas jurídicas de Direito Público, elas 
acabam por ter muitas características da administração direta, como a imunidade tributária, a possibilidade 
de rescisão ou alteração de contratos de cunho administrativo, a sujeição ao princípio da legalidade, a 
impenhorabilidade de seus bens, a licitação e os concursos públicos. Além disso, essas características 
também fazem parte das características das autarquias e fundações públicas. 
No entanto, quando o Estado cria pessoas privadas, busca-se maior agilidade e liberdade de ação do que 
aquela proporcionada pela administração direta. Contudo, como existem interesses públicos, as pessoas 
privadas não poderão ser regidas totalmente pelo Direito Privado. 
 
 
A principal diferença entre pessoas jurídicas e privadas está nas prerrogativas e restrições do regime 
jurídico administrativo. Diante disso, a descentralização pode ser feita de duas formas distintas: por outorga 
ou por delegação. No primeiro caso, temos o serviço repassado pela lei, o que inclui titularidade e execução, 
com caráter definitivo quando a nova ler não alterar tal situação. No caso de delegação, transfere-se apenas 
execução do serviço, tendo como regra um termo final previamente estipulado (ZIMMER JÚNIOR, 2009). 
 
Como entendemos melhor sobre esse contexto, vale voltar a um ponto específico: a administração 
pública, no âmbito federal, é disciplinada pelo Decreto-Lei n. 200/1967. Entretanto, para que suas 
competências constitucionais sejam cumpridas, a administração dispõe de duas técnicas: centralização e 
descentralização. Vamos entender melhor sobre elas a seguir. 
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
A concentração é a técnica utilizada para o cumprimento de competências administrativas por meio de 
órgãos públicos, os quais são despersonalizados e sem divisões internas. É uma técnica considerada rara, pois 
pressupõe a completa ausência de distribuição de tarefas entre repartições públicas internas (BRASIL, 1967). 
 
 
18 
 
Já no caso da desconcentração, todas as atribuições são repartidas entre os órgãos públicos que são 
pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica (BRASIL, 1967). 
Assim, temos que a diferença entre concentração e desconcentração tem suas bases na noção de órgão 
público: “[…] é um núcleo de competências estatais, sem personalidade jurídica própria. No mesmo sentido, 
o art. 1º, § 2º, I, da Lei n. 9.784/1999 conceitua órgão como a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da administração indireta” (MAZZA, 2019, p. 194). 
Desse modo, centralização e descentralização se referem à forma como as atividades administrativas são 
desempenhadas para a população em geral. 
 
Para fins judiciais, os órgãos públicos, que são parte da administração direta, são pertencentes a outras 
pessoas jurídicas sem terem personalidade própria. Contudo, de alguma forma, necessitam ser demandados 
em caso de reparação por dano causado por seus agentes. Sendo assim, a ação deve ser protocolada no foro 
competente de maneira correta, sob pena de extinção da ação sem julgamento de mérito sob fundamento 
de ilegitimidade processual (MELLO, 2019). 
 
Por meio dos institutos, verifica-se que a atividade administrativa pode ser desempenhada por órgãos da 
administração direta e administração indireta. 
A centralização ocorre quando a atividade administrativa é desempenhada por órgãos e agentes de um 
único ente federativo. Nessa situação, o Estado é o executor das tarefas que a ele são delegadas pela 
Constituição Federal de forma direta, ou seja, por intermédio dos agentes e órgãos públicos competentes 
que fazem parte da administração direta. Esta, na centralização, pode usufruir da divisão interna de 
competências, criando novos órgãos públicos. Se, de fato, isso ocorrer, os órgãos que foram criados ficam 
subordinados a uma autoridade superior, pois a hierarquia é inerente a todas as organizações dentro de uma 
mesma pessoa jurídica (BARROSO, 2019). 
A descentralização, por outro lado, ocorre quando algum dos órgãos federativos exercem suas funções 
por intermédio de outras pessoas jurídicas. Nesses casos, não existe hierarquia ou subordinação, mas, sim, 
uma vinculação entre a pessoa jurídica que foi criada e o órgão federativo que o criou. 
Centralização Descentralização 
Pode ou não exigir a edição de lei. Deve ser feita por meio de lei. 
Pautada na hierarquia e na 
subordinação. 
Não há hierarquia ou subordinação, 
mas mera circulação. 
 
É importante mencionar, também, que a descentralização pode se dar de duas formas: por outorga e 
delegação. A por outorga também é conhecida como descentralização por serviços ou descentralização legal; 
enquanto que a descentralização por delegação pode ser negocial ou por colaboração. 
• Descentralização por outorga: ocorre quando o ente federativo transfere a titularidade e o exercício 
de determinada competência. É feita por meio de lei e intermédio, bem como por institutos que as 
entidades da administração indireta criaram: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
• Descentralização por delegação: ocorre quando o exercício da competência é repassado a outra 
entidade, ficando a titularidade com o ente que é originalmente competente. Por meio dela, as 
 
 
19 
 
concessionárias, permissionárias eautorizatárias assumem o exercício de algumas das atividades 
administrativas. 
Nesse contexto, vale dizer que, se a descentralização for para uma concessionária ou permissionária, 
entende-se que a transferência do exercício é por prazo fixo, ou seja, oportunidade em que poderá se fazer 
a licitação prévia e formalização de um contrato administrativo. Já se a descentralização ocorrer para uma 
autorizatária, a transferência poderá ocorrer por prazo indeterminado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 
 
REGIMES PÚBLICO E PRIVADO E RELAÇÃO ENTRE 
ESTADO E PROPRIEDADE PRIVADA 
 
A administração pública pode ser de regime jurídico, regime privado ou regime jurídico de Direito Público. 
No entendimento de Di Pietro (2019), a opção por um dos regimes é feita, em regra, pela Constituição Federal 
ou pela lei, conforme disposto no art. 173 da Constituição: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços […]. (BRASIL, 
[2016], online) 
Di Pietro (2019) ainda nos explica que, no art. 175 da Constituição Federal, outorga-se o poder Público à 
prestação dos serviços públicos: 
Art. 175. Incumbe ao poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
 
 
21 
 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, 
o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições 
de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II – os direitos dos usuários; 
III – política tarifária; 
IV – a obrigação de manter serviço adequado. (BRASIL, [2016], online) 
Regime jurídico de Direito 
Público 
Regime jurídico de Direito 
Privado 
Regime jurídico de Direito 
Administrativo Híbrido 
- Normas de Direito Público; 
- Normas cogentes e 
imperativas; impõem-se 
independentemente da 
aceitação; 
- Estado/administração 
pública/poder Público está 
acima dos particulares, em 
posição de superioridade. 
- Estado/administração 
pública/poder Público não 
está em posição de 
supremacia, mas em posição 
de igualdade ao particular; 
- Pouquíssimos casos deste 
regime jurídico, sendo que 
muitos juristas não o aceitam 
no Direito Administrativo. 
- União de dois regimes 
jurídicos distintos (de Direito 
Público e de Direito Privado) 
concomitantemente, regendo 
determinada relação; 
- Pode haver mais normas de 
Direito Público que de Direito 
Privado, assim como o inverso, 
a depender da matéria. 
 
Motta (2017) menciona que, durante a execução de serviço público, o particular poderá ser submetido 
ao regime jurídico da administração pública. A Constituição Federal ainda assegura o exercício dos direitos 
sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar e o desenvolvimento, a partir de um conjunto de 
princípios e normas que formam o regime jurídico de Direito Público. Tal regime tem como objetivo nortear 
a atividade desempenhada pelos agentes encarregados de zelar pela coisa pública e prestar serviços 
essenciais à sociedade. 
 
 
 
 
Di Pietro (2019) nos explica que é necessário 
diferenciar o regime jurídico da administração pública 
do regime jurídico administrativo, pois as normas 
aplicadas a cada um deles são diferentes. 
 
Para Justen Filho (2018), o regime jurídico de direito público é o conjunto de normas jurídicas que tem 
como função disciplinar o desempenho de atividades e organizações que são de interesse público, vinculadas 
direta ou indiretamente à promoção dos direitos fundamentais. Ele é caracterizado pela ausência de 
disponibilidade e pela vinculação à satisfação de determinados fins. 
No Direito, houve a necessidade de ramificar suas áreas com base nas relações públicas e privadas. Desse 
modo, o Direito Público compreende o Direito Constitucional, o Direito Processual Civil, o Direito Penal, o 
 
 
22 
 
Direito Processual Penal, o Direito Tributário, o Direito Internacional Público e o Direito Administrativo. Tais 
áreas se ocupam do interesse público, priorizando a coletividade. Já o Direito Privado compreende o Direito 
Civil (com suas divisões, como Direito de Família, Contratos etc.), o Direito Internacional Privado e o Direito 
Comercial. Em relação ao Direito do Trabalho, há uma divergência doutrinária, sendo que alguns autores o 
tratam como ramificação do Direito Público e outros como ramificação do Direito Privado. 
 
 
 
O principal critério de separação entre Direito 
Público e Direito Privado é o interesse envolvido na 
função administrativa, já que a atividade da 
administração pública é pautada no interesse público e 
coletivo, enquanto que na esfera privada o interesse é 
pautado nas relações particulares. 
 
Barroso (2019, [s. p.]) demarca esses dois campos de atuação: 
No regime jurídico de Direito Privado, vigoram princípios como os da livre iniciativa 
e da autonomia da vontade. As pessoas podem desenvolver qualquer atividade ou 
adotar qualquer linha de conduta que não lhes seja vedada pela ordem jurídica. O 
particular tem liberdade de contratar, pautando-se por preferências pessoais. A 
propriedade privada investe seu titular no poder de usar, fruir e dispor do bem. As 
relações jurídicas dependem do consenso entre as partes. E a responsabilidade 
civil, como regra, é subjetiva. Violado um direito na esfera privada, seu titular tem 
a faculdade de defendê-lo, e para tanto deverá ir a juízo requerer atuação do Estado 
no desempenho de sua função jurisdicional. 
Já o regime jurídico de Direito Público funda-se na soberania estatal, no princípio 
da legalidade e na supremacia do interesse público. A autoridade pública só pode 
adotar, legitimamente, as condutas determinadas ou autorizadas pela ordem 
jurídica. 
No contexto da atuação estatal, prevalecem regras e princípios vindos de um regime de Direito Público. 
O fundamento para tal preponderância é encontrado em preceitos como a soberania estatal, o princípio da 
legalidade e a supremacia do interesse público. No entanto, há casos em que normas de Direito Privado 
podem ser aplicadas também no Direito Público. Como exemplo, temos a Lei n. 8.666, de 1993, que regula 
licitações e prevê que as normas que regulam os contratos em geral podem ser aplicadas de forma subsidiária 
nos contratos administrativos (BRASIL, [2019]). 
PROPRIEDADE PRIVADA 
O princípio geral que autoriza o Estado brasileiro a intervir na propriedade de particulares é chamado de 
princípio da função social da propriedade, previsto no art. 5º da Constituição Federal, segundo o qual “[…] 
 
 
23 
 
a propriedade atenderá sua função social” (BRASIL, [2016], 
online). No entanto, mesmo que a legislação assegure o direito 
de propriedade, trata-se de um direito relativo, visto que seu 
exercício, para que seja legítimo, precisa se compatibilizar com 
os interesses da coletividade. 
Ao Estado, na defesa dos direitos fundamentais, cabe atuar 
como um agente fiscalizador no cumprimento da função social 
da propriedade. Cabe a ele fazer a avaliação do uso e melhor 
aproveitamento da terra, utilizando-se da figura da 
desapropriação ou do tombamento. 
A desapropriação está prevista na Constituição Federal de 
1988, em seu art. 5º, inc. XXIV, dada por motivo de 
necessidade, utilidade pública ou interesse social. Estando 
caracterizada alguma dessas hipóteses, o Estado deverá 
indenizar previamente o dono da propriedade em dinheiro, de forma a não acarretar prejuízo ou valor 
irrisório. Já no caso do tombamento, sua previsão também está na Constituição Federal, em seu art. 216,sendo de responsabilidade do poder Público preservar o patrimônio cultural brasileiro. 
Vale destacar que tanto a desapropriação como o tombamento podem ser aplicados a bens móveis e 
imóveis (BRASIL, [2016]). 
 
 
A tarefa de identificação da função social da 
propriedade não é tão simples. O primeiro passo é a 
identificação da área a que a propriedade pertence, 
julgando se trata de área rural ou urbana. Depois, é 
preciso realizar a identificação da finalidade, sendo o 
imóvel urbano para moradia, residência, fins comerciais 
ou industriais e de prestação de serviços; enquanto o 
imóvel rural é aquele utilizado com finalidade de 
desenvolvimento do agronegócio (BRASIL, [2016]). 
 
A propriedade urbana cumpre sua função social a partir do momento que atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor, que está previsto no art. 182 da 
Constituição. Já a propriedade rural cumpre sua função social quando atende, simultaneamente, os graus 
que são definidos em lei e os seguintes requisitos: aproveitamento racional e adequado, utilização adequada 
dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, observância da legislação trabalhista e 
exploração que favoreça o bem-estar de proprietários e trabalhadores (BRASIL, [2016]). 
Dentro desse contexto, é válido citar sobre a desapropriação ou expropriação, que diz respeito ao 
procedimento administrativo por meio do qual o Estado transforma um bem de terceiro em propriedade 
pública. Assim, paga-se indenização prévia, justa e em dinheiro. De acordo com Mazza (2019, p. 973): 
[…] trata-se da modalidade mais agressiva de intervenção do Estado na propriedade 
privada na medida em que suprime o domínio do bem expropriado, razão pela qual 
é o único instrumento de intervenção que garante prévia indenização. 
A desapropriação se constitui a única modalidade interventiva na propriedade com natureza jurídica de 
procedimento administrativo, estando, por conta disso, obrigada a garantir contraditório e ampla defesa ao 
expropriado (BRASIL, [2016]). 
 
 
24 
 
Cabe, ainda, acrescentar, que a desapropriação é regulada pelo Decreto-Lei n. 3.365, de 1941, chamado 
de Lei Geral de Desapropriação. Ela pode ocorrer de forma direta ou indireta, sendo a forma direta realizada 
de maneira lícita, cumprindo todos os requisitos e trâmites legais exigidos pela legislação. Por sua vez, a 
desapropriação indireta, que também recebe o nome de apossamento administrativo, é quando o Estado 
realiza o esbulho possessório, ou seja, a reintegração da posse de um bem legítimo por meio de ato violento 
ou ilícito. 
 
 
 
25 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
ALMEIDA, F. D. M. de. Conceito de Direito Administrativo. Enciclopédia jurídica da PUC-SP, São Paulo, 1 abr. 
2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/14/edicao-1/conceito-de-direito-
administrativo. Acesso em: 20 nov. 2019. 
BARROSO, L. R. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: 
Presidência da República, [2016]. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 23 nov. 2019. 
______. Decreto-Lei n. 200 de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração 
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-
Lei/Del0200.htm. Acesso em: 23 nov. 2019. 
______. Lei n. 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, [2019]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. 
Acesso em: 25 nov. 2019. 
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2019. 
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. 
JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018. 
MAZZA, A. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros Editora, 2019. 
MOTTA, R. D. da S. Agentes públicos: classificação. Enciclopédia jurídica da PUC-SP, São Paulo, 1 abr. 2017. 
Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/3/edicao-1/agentes-publicos:-classificacao. 
Acesso em: 25 nov. 2019. 
ROCHA, C. L. A. República e Federação no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. 
ZIMMER JÚNIOR, A. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. São Paulo: Método, 2009.