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1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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1ª FASE 38° EXAME 
Direito Administrativo 
Prof.ª Franciele Kühl 
Prof. Matheus Carvalho 
Prof.ª Maria Valentina de Moraes 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Olá! Boas-Vindas! 
 
Cada material foi preparado com muito carinho para que você 
possa absorver da melhor forma possível, conteúdos de qua-
lidade. 
Lembre-se: o seu sonho também é o nosso. 
Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação! 
 
Com carinho, 
Equipe Ceisc. ♥ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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1ª FASE OAB | 40° EXAME 
Direito Administrativo 
Prof.ª Franciele Kühl 
Prof. Matheus Carvalho 
Prof.ª Maria Valentina de Moraes 
Sumário 
 
1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo ........................................................................ 4 
2. Organização e Função da Administração Pública ................................................................... 8 
3. Princípios da Administração Pública ...................................................................................... 21 
4. Poderes da Administração Pública ........................................................................................ 27 
5. Agentes Públicos ................................................................................................................... 32 
6. Improbidade Administrativa .................................................................................................... 48 
7. Atos Administrativos ............................................................................................................... 56 
8. Controle da Administração Pública ........................................................................................ 66 
9. Processo Administrativo Federal............................................................................................ 72 
10. Serviços Públicos ................................................................................................................. 79 
11. Licitações ............................................................................................................................. 89 
12. Contratos Administrativos .................................................................................................. 109 
13. Bens Públicos .................................................................................................................... 131 
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado .................................................................... 137 
15. Intervenção do Estado na Propriedade .............................................................................. 144 
16. Responsabilidade Das Pessoas Jurídicas Pela Prática De Atos Danosos Contra a 
Administração Pública.............................................................................................................. 169 
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica .................................................................... 174 
18. Lei de Acesso à Informação (LAI) ...................................................................................... 179 
19. Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) ........................................................................... 181 
 
 
Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para 
a 1ª Fase OAB e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso, reco-
menda-se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente. 
 
Bons estudos, Equipe Ceisc. 
Atualizado em novembro de 2023. 
 
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Direito Administrativo 
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1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo 
1.1. Conceito e fontes do direito administrativo 
Como um ramo autônomo, o direito administrativo nasceu no final do século XVIII e início do século 
XIX, o que não significa que ele não existia antes, mas fazia parte do jus civile. O direito administrativo 
nasceu juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público a partir do momento que 
começou a ser desenvolvido o conceito de Estado de Direito, na fase do Estado Moderno, estruturado sobre 
o princípio da legalidade e da separação dos poderes,1 Princípio da Tripartição dos Poderes de Montes-
quieu. 
Os Estados eram governados por soberanos, que ditavam as regras e julgavam baseados em suas 
próprias regras. A partir do século XVI e XVII, com base nos pensamentos de limitação de poder advindos 
de John Locke e Montesquieu, surgem novas ideias de limitação àqueles que exercem o poder. 
Portanto, o direito administrativo é um ramo recente, pertence ao direito público. O direito é dividido 
em dois grandes ramos: público e privado. A natureza jurídica do direito público é regular os interesses da 
sociedade como todo, disciplinando as relações entre sociedade e o Estado e a relação entre entidades e 
órgãos estatais. Uma característica marcante do direito público é a desigualdade de relações, prevalecendo 
o interesse público sobre o interesse privado, o que veremos claramente no decorrer da obra. Já o direito 
privado tem a função de regular os interesses particulares. 
A palavra Administração possui uma variação de significados, apesar das semelhanças: 
a) Para José Cretella Júnior:2 
Residual: tudo que não for atividade típica do Poder Legislativo e do Poder Judiciário é Administra-
ção Pública. 
Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que responde às funções administrativas. 
Material ou objetivo: consiste na atividade concreta do Estado para suprir as necessidades coletivas. 
b) Para Hely Lopes Meirelles:3 
Sentindo formal: é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo. 
Material: é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral. 
Operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado 
ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 
 
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019. 
2 CRETELLA JÚNIOR, J. Curso de direito administrativo. Edição revisada e atualizada de acordo com a constituição vigente. Rio de Janeiro: 
Forense, 1995, José. 1995. p. 17. 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 61. 
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Visão global: a administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
c) Para Di Pietro:4 
Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade administrativa; 
compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que 
se triparte a atividade estatal: a função administrativa. 
Sentido objetivo, material ou funcional: designa a natureza da atividade exercida pelos referidos 
entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominan-
temente, ao Poder Executivo. 
 
1.1.1. Conceito de Direito Administrativo 
Há vários autores que trabalham com os elementos e critérios que definem o que é direito 
administrativo (critério legalista, escola do serviço público, critério das relações jurídicas, critérios 
teleológico ou finalístico, negativo ou residual), mas aqui vamos trabalhar os conceitos dos dou-
trinadores mais conhecidos e cobrados: 
a) Para Di Pietro:5 ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pes-
soas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública; a atividade jurí-
dica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecu-
ção de seus fins, de natureza pública. 
b) Para Celso Antônio Bandeira de Mello:6 é o ramo do direitopúblico que disciplina a 
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem. 
c) Para José dos Santos Carvalho Filho:7 é o conjunto de normas e princípios que, vi-
sando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e 
órgãos do Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir. 
d) Para Hely Lopes Meirelles:8 é o conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem 
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
 
 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 73. 
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 69 
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 37. 
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 8. 
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 40. 
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Poder Legislativo
* Função típica: produção 
de regras gerais e abstratas 
(as leis) e fiscalização do 
Poder Executivo.
* Função atípica: funções 
administrativas, como 
gestão de bens, pessoal e 
serviços; ou jurisidcional, 
como o julgamento de 
crimes de responsabilidade.
Poder Judiciário
* Função típica: solução de 
conflitos e aplicação da lei.
* Função atípica: funções 
administrativas, como gestão 
de bens, pessoal e serviços; 
ou legislativa, na elaboração 
de regimentos internos. 
Poder Executivo
* Função típica: satisfação 
das necessidades coletivas 
medianteatos concretos, a 
função administrativa.
* Função atípica: função 
legislativa, quando expede 
medida provisória, dá início 
a projeto de lei.
1.2. Atividade administrativa e fontes do direito administrativo 
O Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos povo, território e governo sobe-
rano. O Estado (com letra maiúscula) é um ente personalizado, ou seja, é uma pessoa jurídica capaz de 
adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. De acordo com a Constituição Federal, a República 
Federativa do Brasil compreende a União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, cada ente fe-
derado dotado de personalidade jurídica e autonomia política (art. 18 da CF/1988). 
O Estado, embora uno, indivisível e indelegável, ele se desdobra em três funções: legislativa, exe-
cutiva e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebidas por Montesquieu, é adotada pela Cons-
tituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as funções 
que lhe sejam típicas (normais ou ordinárias), exercendo também atividades atípicas (anormais ou extraor-
dinárias). No quadro a seguir podemos compreender melhor essas funções. 
 
*Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os entes federados são pessoas jurídicas de direito público, nos moldes do art. 41 do CC, assim 
como outras entidades administrativas que vamos estudar na sequência (autarquias, fundações públicas 
de direito público e os consórcios públicos de direito público, também denominados de associações públi-
cas), que igualmente executam atividade de Estado, mas de forma indireta. Há, ainda, outras entidades 
administrativas, mas de personalidade de direito privado, que também podem executar atividades adminis-
trativas do Estado (atividade em que o direito administrativo se preocupa em regular), são as empresas 
públicas, sociedade de economia mista, fundações públicas de direito privado e consórcios públicos de 
direito privado. 
Assim, vejamos o esquema a seguir que trata da administração pública indireta, entidades que exe-
cutam atividade administrativa por descentralização: 
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*Para todos verem: esquema. 
 
São quatro as fontes que podemos encontrar nesse ramo do direito: a norma (Constituição Federal 
e legislação infraconstitucional), a jurisprudência, a doutrina e os costumes. 
 *Para todos verem: esquema. 
Fontes
Primárias Lei
Secundárias
Jurisprudência
Doutrina
Costume
Pessoas jurídicas 
da Administração 
Pública
Administração 
Direta
Entes Federados
Pessoas/entidade
s políticas
Pessoa Jurídica 
de Direito Público
Administração 
Indireta
Pessoas 
Jurídicas de 
Direito Público
Autarquias
Fundações 
Públicas de 
Direito Público
Associações 
Públicas
Pessoas 
Jurídicas de 
Direito Privado
Fundações 
Públicas de 
Direito Privado
Sociedade de 
Economia Mista
Empresa Pública
Consórcios 
Públicos de 
Direito Privado
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Não há dúvida de que a jurisprudência foi crescendo de importância no direito brasileiro, não só para 
o Direito Administrativo, mas para todos os ramos do direito. Nos livros de doutrina, nos trabalhos da advo-
cacia, pública e privada, e mesmo nas decisões judiciais, nota-se preocupação em mencionar precedentes 
judiciais, especialmente decisões emanadas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Fede-
ral, ainda que estes não tenham caráter vinculante. 
Já começam a surgir exemplos de decisões judiciais de observância obrigatória, não só para o caso 
concreto analisado (quebrando o princípio de que a sentença faz lei apenas entre as partes), mas para 
todos os casos futuros iguais; são as hipóteses de sentenças com efeito erga omnes, como ocorre nas 
ações coletivas, na ação popular, na ação civil pública, no mandado de segurança coletivo.9 
Segundo Maria Helena Diniz, jurisprudência é “o conjunto de decisões e constantes dos tribunais, 
resultantes da aplicação de normas a casos semelhantes, constituindo uma norma geral aplicável a todas 
as hipóteses similares ou idênticas”.10 A regra é que a jurisprudência não vincula; todavia, a Súmula Vincu-
lante, conforme o art. 103-A da CF/1988, vinculará. Neste caso, se uma decisão (ainda que administrativa) 
contrariar súmula vinculante, caberá Reclamação. A própria Lei de Processo Administrativo introduziu em 
seus arts. 56, § 3o, e 64-B (Lei no 9.784/1999). A súmula vinculante só não vincula o próprio Supremo nem 
o Poder Legislativo. 
Entre as fontes, também há uma relevante importância nos princípios, os quais passaremos a estu-
dar os principais aplicados à Administração Pública no capítulo 3. 
2. Organização e Função da Administração Pública 
2.1. Organização da Administração Pública 
O Estado, uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em três funções: legislativa, administrativa (ou 
executiva) e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebida por Montesquieu, é adotada pela 
Constituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as 
funções que lhe sejam típicas, exercendo também atividades atípicas. A Administração Pública é o conjunto 
de órgãos, agentes e entidades, de qualquer dos três poderes, que cumpre a função administrativa. Para 
isso, ela usará de duas técnicas: a desconcentração e a descentralização. 
A concentração é o exercício de competência por meio de órgãos públicos, quando não há divisões 
internas. Já na desconcentração existe essa distribuição de tarefas entre mais órgãos despersonalizados 
 
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 57. 
10 DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 295. 
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da administração pública, todos pertencentes à mesma pessoa jurídica. Perceba que a transferência ocorre 
dentro da própria pessoa jurídica, que pressupõe a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração: 
Delegacias de Polícia, Ministérios da União, Secretariasde estado e município, postos de atendimento da 
Receita Federal, as Casas Legislativas, os Tribunais de Justiça, as Subprefeituras e as escolas públicas. 
Órgão são criados e extintos por lei (art. 61, § 1o, II, e, da CF/1988), cuja lei é de iniciativa do Presi-
dente da República (na esfera federal). A criação ou extinção não ocorre mediante ato administrativo (de-
creto), que apenas pode ser utilizado para organizar a administração pública (art. 84, VI, a, da CF/1988). 
A soma de todos os órgãos e agentes que compõem a entidade federativa (ou pessoa política) 
recebe o nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. O ente federado é uma pessoa jurídica de 
direito público interno, segundo o art. 41 do CC. Quando o Estado exerce diretamente suas tarefas, isso 
quer dizer, por meio de seus órgãos e agentes, pertencentes à administração direta, ele está exercendo de 
forma centralizada. Quando o Estado desempenha suas atribuições por intermédio de outras pessoas com 
personalidade jurídica, pessoas jurídicas autônomas, como as entidades administrativas pertencentes à 
administração indireta, ele exerce suas atividades de forma descentralizada. 
Essa pessoa jurídica autônoma responde judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes 
públicos, justamente pelo fato de que ela tem autoadministração e não está subordinada hierarquicamente 
à pessoa jurídica da Administração Direta. Apesar de não estar subordinada hierarquicamente, sofre con-
trole externo, chamado de tutela. 
A Lei no 9.784/1999, em seu art. 1o, § 2o, II, conceitua a entidade como unidade de atuação dotada 
de personalidade jurídica própria. O Decreto-lei no 200/1967, no art. 6o, III, refere que a descentralização 
tem natureza jurídica de princípio fundamental da organização administrativa. 
Esse conjunto de pessoas jurídicas autônomas recebe o nome de Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada. Essa descentralização pode ocorrer de duas formas: 
• Outorga (ou descentralização por serviços): ocorre por meio da criação ou autorização da 
criação de entidades da administração indireta que prestarão o serviço (geralmente) por 
prazo indeterminado. Aqui ocorre a transferência da titularidade e execução. 
• Delegação (ou descentralização por colaboração, ou delegação negocial): transferência por 
contrato (concessão ou permissão de serviço público) ou ato unilateral (autorização) para 
que uma pessoa delegada possa exercer a execução do serviço, sob fiscalização do Estado. 
Quando realizada por contrato, é sempre por tempo determinado. Na delegação, só transfere 
a execução, por meio da concessão ou da permissão (arts. 11 e 12 do Decreto-lei no 
200/1967). Alguns doutrinadores defendem que a delegação também pode ocorrer para pes-
soas jurídicas de direito privado da Administração Pública Indireta. 
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 *Para todos verem: esquema. 
2.2. Criação de entidades administrativas 
O art. 37, XIX, da CF/1988 explica como será a criação de cada uma dessas entidades administra-
tivas da administração indireta, referindo que: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
 *Para todos verem: esquema. 
2.3. Autarquias 
A autarquia desempenha atividade típica de Estado, por tal razão possui as mesmas prerrogativas 
que o Estado. São, portanto, pessoa jurídica de direito público, com autoadministração, patrimônio e receita 
próprios, criada por lei para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcio-
namento (princípio da especialidade), tem gestão administrativa e financeira descentralizada. 
Mesmo não estando expresso na legislação, a doutrina e a jurisprudência apresentam espécies de autar-
quia: 
a) Comuns ou ordinárias: são as autarquias administrativas ou de serviço, como o INSS e o Ibama. 
M
o
d
o
 d
e
 c
ri
a
ç
ã
o
Autarquia e 
Fundação Pública de 
Direito Público
Lei específica 
A própria lei é o ato constitutivo.
Fundação Pública de 
Direito Privado/ S.E.M/ 
E.P
Lei específica apenas autoriza a 
criação.
Deve o Poder Executivo 
providenciar a sua criação no 
registro público ou junta comercial.
Particulares que 
prestam serviço 
público
Permissionárias
Concessinonárias
Autorizatários
DESCENTRALIZAÇÃO
- Ato unilateral
- Contrato administrativo
- Tem personalidade jurídica
Administração Direta
União
Estados
 Distrito Federal
 Municípios
DESCONCENTRAÇÃO
- Criação de órgão
- Especialização interna
- Não tem personalidade jurídica
Administração 
Indireta
Autarquias
Fundações Públicas
Sociedade de Economia 
Mista
Empresa Pública
Associação Pública
DESCENTRALIZAÇÃO
- Nova entidade
- Criada ou autorizada por lei
- Tem personalidade jurídica
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b) Especiais: possuem peculiaridades no regime jurídico (quando comparado ao geral, do Decreto-
lei no 200/1967), como mais autonomia dos que as autarquias comuns. Agências Reguladoras 
são exemplos de autarquias especiais: Anatel e Anvisa. 
c) Corporativas: Conselhos Profissionais. Por não receberam orçamento da União, não estão sub-
metidas às regras constitucionais de finanças públicas (arts. 163 a 169 da CF/1988), ou seja, 
regras de precatório não são aplicadas às autarquias corporativas, segundo o RE nº 938.837, de 
2017, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Ex.: Conselho Regional de Medicina (CRM). 
d) Fundacionais: chamadas pela jurisprudência de Fundações Autárquicas ou Autarquias Funda-
cionais, são, na verdade, Fundações Públicas, mas criadas por lei sob regime do Direito Público. 
A diferença entre a Autarquia e a Fundação Pública de Direito Público é apenas conceitual, “au-
tarquias são definidas como um serviço público personificado, em regra, típico de Estado, en-
quanto fundações públicas de direito público são, por definição, um patrimônio personalizado 
destinado a uma finalidade determinada”.11 Ex.: Procon, Funasa e Funai. 
e) Associações públicas: que são os Consórcios Públicos de Direito Público, inclusive assim está 
definido no art. 41 do CC. Sendo de direito público, esse consórcio integrará a administração 
indireta. Também são chamados de autarquias interfederativas, multifederativas, multifederadas, 
autarquias associativas ou contratuais. 
*Para todos verem: quadro. 
 
 A OAB não está vinculada a nenhum órgão administrativo. Não está sujeita ao controle 
da Administração. Seu regime de pessoal é o celetista (não exige concurso público). 
 
2.3.1. Agência reguladora 
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, responsáveis pela regulamentação, 
controle e fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. O entendimento de quais entida-
des são agências reguladoras não é pacífico entre a doutrina. Em 2019, a Lei no 13.848/2019 trouxe, no 
seu art. 2o, as onze entidades federais que considera agências reguladoras: I – a Agência Nacional de 
 
11 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 25. ed. São Paulo: Método, 2017, p. 45. 
ATENÇÃO! 
O STF retirou da Ordem dos Advogados do Brasil o status de autarquia (ADI no 
3.026/06), referindo-se a ela como entidade sui generis. Para a doutrina clássica, a 
OAB nunca deixou de ser Conselho de Classe, logo uma autarquia.
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Energia Elétrica (Aneel); II – a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); III – a 
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); IV – a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
V – a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); VI – a Agência Nacional de Águas (ANA); VII – a 
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); VIII – a Agência Nacional de Transportes Terrestres 
(ANTT); IX – aAgência Nacional do Cinema (Ancine); X – a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); XI – 
a Agência Nacional de Mineração (ANM). 
Embora as duas únicas agências que estão previstas na Constituição são a ANATEL e a ANP, com 
a referência à expressão órgão regulador contida nos artigos 21, XI, e 177, § 2º, III. 
As agências reguladoras possuem as características de uma autarquia comum, mas também pos-
suem peculiaridades, que as tornam diferenciadas. São entidades autônomas, editam normas, fiscalizam, 
aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado no setor em que atuam. 
As Leis no 9.986/2000 e no 13.848/2019 regulam, em caráter geral, a gestão e organização das 
agências reguladoras. Nelas está previsto que os dirigentes serão escolhidos pelo Chefe do Executivo, 
dependendo da aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, da CF/1988). Assim, trata-se de ato com-
plexo, já que são necessárias duas vontades distintas. 
São dirigidas por um colegiado formado por quatro conselheiros ou diretores e um presidente, diretor-
presidente ou diretor-geral (art. 4o da Lei no 9.986/2000). Os requisitos para ser presidente, diretor-presidente 
ou diretor-geral e demais conselheiros estão elencados no art. 5o da Lei no 9.986/2000. Seu mandado será de 
cinco anos (a partir da Lei no 13.848/2019). Nessas autarquias, seus dirigentes possuem um mandato fixo, do 
qual só perderão nas hipóteses previstas em lei (sentença transitada em julgado, processo administrativo ou 
renúncia, de acordo com o artigo 9º, da Lei 9.986/2000). 
Quando um dirigente deixa o seu cargo, por renúncia, término do mandato ou exoneração, passa 
por um período chamado de “quarentena” ou “geladeira”, em que o ex-dirigente fica proibido de exercer 
atividades ou prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência por um período de seis 
meses (art. 8o da Lei no 9.986/2000), contados da exoneração ou do término do mandato. Durante esse 
período, o dirigente continua vinculado à Agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente 
ao cargo de direção que exercia. 
Características importantes das agências reguladoras: 
• Sofrem controle externo (exemplos: art. 3º, §2º, I, da Lei 13.848/19); 
• Por força do princípio da legalidade seus atos normativos não podem conflitar com as nor-
mas constitucionais e legais; 
• Sujeitas a controle do Congresso Nacional (art. 49, X, CF); 
• Sujeitas a controle do Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes da CF); 
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• Seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo. 
 
Agências reguladoras não são a mesma coisa que a agência executiva. As agências executivas são 
autarquias ou fundações que receberam denominação, são entidades preexistentes que recebem a qualifi-
cação de agência executiva. Prevista na Constituição Federal, no art. 37, § 8o, Agência Executiva é apenas 
um título dado pelo governo federal para uma autarquia, fundação pública ou órgão que celebre contrato 
de desempenho, buscando a ampliação de autonomia e fixando metas de desempenho. A previsão das 
agências executivas está na Lei no 9.649/1998 (art. 51 e 52), na Lei nº 13.934/2019 (que regulamenta o 
contrato de desempenho) e na Lei nº12.715/2012 (o artigo 73 outorgou benefícios para agências executivas, 
trazendo um percentual maior para dispensa de licitação). O INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, 
Normatização e Qualidade Industrial) realizou contrato de gestão com o governo federal e tornou-se Agên-
cia Executiva através do Decreto nº 23, em 1998. 
 
2.4. Fundações públicas 
As fundações são divididas em duas espécies: fundações públicas de direito público (possuem per-
sonalidade jurídica de direito público) e fundações públicas de direito privado (possuem personalidade ju-
rídica de direito privado). Trata-se da afetação de um acervo patrimonial do Estado a determinada finalidade 
pública. No Decreto-Lei 200/1967, artigo 5º, inciso IV, o conceito da Fundação Pública apresenta-se como: 
a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou enti-
dades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos 
de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
Para o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho, a fundação pública de direito privado “se carac-
teriza pela circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim 
social. Trata-se de uma das categorias das pessoas jurídicas de direito privado, estando reguladas nos arts. 
62 e 69 do Código Civil”.12 Segundo o mesmo doutrinador, são características básicas da fundação: a figura 
do instituidor; o fim social da entidade; ausência de fins lucrativos. 
Veja que a fundação é uma inspiração para dotação de bens a um objetivo social, isto é, não em 
caráter econômico, visando lucros, ou empresarial. A entidade administrativa instituída como fundação deve 
beneficiar pessoas de forma desinteressada, ou seja, sem fins lucrativos. 
Tem como características: 
 
12 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 562. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
14 
• Dotação patrimonial inteiramente do Poder Público ou semipública; 
• Personalidade jurídica própria, pública ou privada; 
• Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social: saúde, educação, cultura, 
meio ambiente, assistência, com o fim de beneficiar terceiros estranhos à entidade; 
• Capacidade de autoadministração; 
• Controle administrativo ou tutela. 
 
2.4.1. Comparando fundações e autarquias 
 *Para todos verem: tabela. 
 
CARACTERÍSTICAS AUTARQUIAS FUNDAÇÕES 
PÚBLICAS DE 
DIREITO PÚBLICO 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE 
DIREITO PRIVADO 
Exemplos Banco Central do Brasil 
(Bacen); Instituto Nacional 
de Seguro Social (INSS); 
Instituto Nacional de 
Colonização e Reforma 
Agrária (Incra); Instituto 
Brasileiro de Meio 
Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis 
(Ibama); Conselho 
Federal e Regionais de 
Medicina (CRM); 
Conselho Federal de 
Odontologia (CRO). 
Funai; IBGE; Procon. Fundação de Previdência 
Complementar para Servidores 
Públicos Federais (Funpresp). 
Veja que a fundação pública 
privada sobrevive com o 
dinheiro do terceiro, não do 
ente federativo. Também 
podemos citar a Fundação 
Padre Anchieta. 
Criação e extinção Criada e extinta por lei específica. Lei autoriza a criação, mas o 
Poder Executivo deve 
providenciar a sua criação no 
registro público (art. 45 do CC 
e art. 5º, § 3º, do Decreto-lei nº 
200/1967). 
Patrimônio Bens públicos (art. 98 do CC). Bens privados. 
Natureza jurídica Pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de direito 
privado com caráter híbrido. 
Responsabilidade 
civil 
Direta e objetiva (art. 37, § 6º, da CF/1988) quando prestadora de serviço público. 
Regime de pessoal Regime único¹³ (exceto para as Associações 
Públicas, que será celetista obrigatoriamente (art. 6º, 
Celetista 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
15 
§ 2º, da Lei nº 11.107/2005). 
Licitações Estão obrigadas a realizar. 
Privilégios 
processuais 
Prazo em dobro, art. 183, do CPC; Isenção de custas 
judiciais, art. 4º, Lei 9.289/96; Dispensa de preparo e 
depósito prévio em recurso, art. 1007, §1º, CPC; 
Sujeitas a duplo grau de jurisdição, art. 496, CPC); 
Pagamento por precatórios, art. 100, CF; processo 
especial de execução (art. 910, CPC); juízo privativo 
(art. 109, CF). 
 
Prescrição Quinquenal (art. 1º do Decreto n° 20.910/1932 e Decreto-lei n° 4.597/1942). 
Imunidade 
tributária 
Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, e § 2º, da CF/1988). 
 
2.5. Empresapública e sociedade de economia mista 
Apesar de serem entidades distintas, podem ser estudadas em conjunto para facilitar o conheci-
mento. Pertencem à estrutura da Administração Pública Indireta. As empresas públicas e sociedade de 
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, inclusive suas subsidiárias, entretanto, algumas 
características são aplicadas a elas, por serem estatais da Administração Pública Indireta: 
 
 *Para todos verem: tabela. 
 
CARACTERÍSTICAS EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA 
Exemplos Caixa Econômica Federal; Correios; 
Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico 
(BNDES); Empresa Brasileira de 
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) 
e Empresa Brasileira de 
Infraestrutura Aeroportuária 
(Infraero). 
Petrobras, Banco do Brasil, Banco 
do Nordeste, Telebras, Furnas e 
Eletrobras. 
Obs.: subsidiárias da Petrobrás – 
Petrobrás Distribuidora BR; 
Petroquisa; Transpetro; Gaspetro, 
etc. 
Características 
Pessoa jurídica de direito privado; entidade administrativa pertencente a 
administração indireta. 
É composta por capital 
exclusivamente público, sob 
qualquer modalidade empresarial 
(art. 3º, da Lei 13.303/2016) 
É criada com capital misto e na 
modalidade S/A (art. 4º, da Lei 
13.303/2016) 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
16 
Criação e extinção A lei autoriza a criação, mas ela, por si só, não é suficiente para o 
nascimento da entidade, o Estado deverá providenciar a elaboração do ato 
que traduza seu estatuto ou do ato constitutivo, para a inscrição no registro 
próprio. A autorização será necessária para serem extintas. Essa regra 
para criação se aplica também às subsidiárias, entretanto, não é 
necessária autorização legislativa para a venda das subsidiárias e 
controladas, nem de licitação, exceto para a matriz (STF, ADI no 5.624). 
Objeto Havia discussões, pois o Decreto-lei nº 200/1967 traz que essas entidades 
se destinam à exploração de atividade econômica (art. 5o, II e III), mas a 
Constituição, em seu art. 173, § 1º, alude também a prestação de serviços; 
assim, pacificou-se o entendimento das duas possibilidades pela doutrina. 
Patrimônio Se prestam serviço público, os bens são privados, mas com algumas 
prerrogativas de públicos. Agora, se exploram atividade econômica, os 
bens são privados, sem prerrogativas. 
Natureza jurídica Personalidade jurídica de direito privado. 
Responsabilidade civil Se presta serviço público, a responsabilidade é objetiva; o Estado 
responde subsidiariamente. Mas se explora atividade econômica, a 
responsabilidade é aplicada conforme direito privado. 
Regime de pessoal Celetista. Não possuem estabilidade os empregados públicos, devendo a 
demissão apenas ser motivada (Tema nº 131 do STF). 
Licitações Subordinam-se às regras do estatuto jurídico das empresas estatais (Lei 
nº 13.303/2016). 
Competência Se for empresa pública federal, o 
foro é na Justiça Federal (art. 109, I, 
da CF/1988). 
Sociedade de economia mista 
federal não tem competência na 
justiça federal. 
Privilégios processuais Se for empresa pública ou sociedade de economia mista prestadora de 
serviço público não concorrencial, está sujeita ao regime de precatórios 
(art. 100 da CF), segundo posicionamento do STF (informativo n° 812). 
Imunidade tributária Se presta serviço público, possui imunidade sobre os bens, rendas e 
serviços necessários ao serviço público, conforme o entendimento do 
Superior Tribunal de Justiça. Mas se explora atividade econômica, aí não 
possui imunidade. 
Outras observações Sofrem controle do TCU. Não se sujeitam à falência ou à recuperação de 
empresa. 
 
2.6. Consórcio público 
A lei que regula os Consórcios Públicos é a Lei no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
17 
6.017/2007, alterada pelas Leis no 13.822/2019 e no 13.821/2019. Antes da lei de 2005, os consórcios pú-
blicos não adquiriam personalidade jurídica, não tendo, assim, capacidade para assumir direitos e obriga-
ções em nome próprio, segundo Hely Lopes Meirelles.13 Todavia, a partir da Lei no 11.107/2005, o consórcio 
passou a ser considerado pessoa jurídica. 
O consórcio público é uma gestão associada entre entes federados para a consecução de fins 
de interesse comum, normalmente com matérias elencadas no art. 23 da CF/1988, que trata das compe-
tências comuns. Assim, trata-se da união de dois ou mais entes para a prestação de um serviço público. A 
natureza do consórcio público vai variar conforme sua criação; o art. 6o da Lei no 11.107/2005 estabelece 
que os consórcios poderão ser de natureza pública (chamados de associações públicas) ou natureza pri-
vada. 
A lei deu alguns privilégios aos consórcios: 
a) As associações públicas podem promover desapropriação (atos executórios, não de-
creto expropriatório) e instituir servidões (art. 2º, §1º, inciso II); 
b) O dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do valor 
(art. 24, I e II, Lei 8.666/93 e art. 75, §2º, da Lei 14.133/21); 
c) Poder de dispensar licitação na celebração de contrato com ente da federação ou com 
entidade da Administração Indireta, para prestação de serviços públicos de forma as-
sociadas (art. 24, inciso XXVI, Lei 8.666/93 e art. 75, XI, da Lei 14.133/21); 
d) Possibilidade de ser contratado pela Administração Direta ou Indireta dos entes da 
Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2º, § 1º, inciso III). 
 
Consórcio público de direito público – associação pública, espécie de autarquia, pertence à ad-
ministração indireta dos entes consorciados. Tem natureza de autarquia. 
Consórcio público de direito privado – não faz parte da administração indireta. 
Os consórcios sofrem controle pelo Tribunal de Contas (art. 9o, par. ún., da Lei no 11.107/2005) e, 
também, pelos entes federativos do qual façam parte da Administração Indireta deles. 
As associações públicas são constituídas na forma de autarquias interfederativas, pois enquadram-
se no gênero autarquia e regem-se, por consequência, pelo direito público e não pelo Código Civil. Já os 
consórcios públicos de direito privado são criados mediante autorização legislativa, para a gestão associada 
de serviço público. 
O art. 3o da Lei no 11.107/2005 traz que o consórcio é constituído por contrato, mas, na verdade, 
 
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 388. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
18 
várias fases são necessárias até sua constituição: 
a) subscrição de protocolo de intenções (art. 3o); 
b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4o, § 5o); 
c) lei promulgada por cada um dos entes participantes, ratificando, total ou parcialmente, 
o protocolo de intenções (art. 5o); 
d) celebração do contrato (art. 3o); 
e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com 
personalidade de direito privado (art. 6o, II). 
 
No caso da associação pública, os chefes do executivo assinarão o protocolo de intenções, que 
será submetido a ratificação por lei. A partir da ratificação da lei cria-se uma entidade com personalidade 
jurídica. Ex.: consórcio intermunicipal de saúde e saneamento básico. 
De acordo com as alterações trazidas pela Lei no 13.822/2019, os agentes públicos dos consórcios, 
seja de direito público ou de direito privado, serão celetistas, ou seja, empregados públicos. 
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados 
em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados! 
Para que os entes consorciados possam transferir recursos ao consórcio público, deverão realizar 
contrato de rateio (art. 8º da Lei 11.107/2005). 
 
 
 Atenção para as alterações legislativas de 2023! 
 
 
Art. 12. A extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovadopela 
assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. 
§ 1º Revogado 
§ 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorcia-
dos responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de re-
gresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. 
 
Art. 12-A. A alteração de contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado pela 
assembleia geral, ratificado mediante lei pela maioria dos entes consorciados. 
 
 
 *Para todos verem: tabela. 
 
ASSUNTO OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE 
Órgãos públicos Não tem personalidade própria. Art. 1º, § 2º, da Lei n° 9.784/1999 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
19 
São criados e extintos por lei. Art. 61, § 1º, II, e, e 84, VI, a, da 
CF/1988 
Conceito Art. 1º, § 2º, da Lei n° 9.784/1999 
Entidade administrativa da 
Administração indireta 
Criação Art. 37, XIX, da CF/1988 
Conceito Decreto-lei nº 200/1967 
Agências reguladoras Lei nº 9.986/2000 e Lei nº 
13.848/2019 
Agência executiva Art. 37, § 8º, da CF/1988 e arts. 51 
e 52 da Lei nº 9.649/1998 
Consórcios públicos Lei nº 11.107/2005 
Estatais Lei nº 13.303/2016 
Natureza jurídica de direito público Art. 41 do CC 
 
2.7. Paraestatais 
São definidas como paraestatais, além dos serviços sociais autônomos (inicialmente abordado por 
Hely Lopes Meirelles), as Entidades de Apoio; as chamadas Organizações Sociais, as Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público e as Organizações da Sociedade Civil também são entidades paraes-
tatais. Suas principais características e observações são: 
 *Para todos verem: tabela. 
 
ENTIDADE LEI FORMA DE CONVÊNIO 
OU PARCERIA 
PRINCIPAL 
OBSERVAÇÃO 
OBSERVAÇÕES 
GERAIS 
OS (Organização 
Social) 
Lei n° 9.637/1998 Contrato de gestão Entidades de 
iniciativa privada, 
sem fins lucrativos e 
que prestam serviço 
de interesse 
público. A grande 
diferença é que as 
OS absorveram 
serviços do Estado 
e as OSCIP são 
entidades que 
buscam fomento e 
se enquadram nos 
• Sem fins lucrativos. 
• Não faz parte da 
Administração 
Pública direta ou 
indireta. 
• Recebe fomento 
(incentivo) do 
Estado. 
• Presta atividade de 
interesse social. 
• Sujeito a controle 
da Administração 
Pública. 
• Serviço não 
OSCIP 
(Organização da 
Sociedade Civil de 
Interesse Público) 
Lei nº 9.790/1999 Termo de parceria 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
20 
requisitos da lei. exclusivo do Estado. 
SSA (Serviços 
Sociais 
Autônomos) 
Lei específica para 
cada entidade. 
Lei específica para 
cada entidade. 
Entidade como: 
Sesi, Senai, Senac, 
Sesc, etc. 
 
OSC 
(Organizações da 
Sociedade Civil) 
Leis nº 13.019/2014 
e nº 13.243/2016 
Termo de 
colaboração ou 
termo de fomento 
ou acordo de 
cooperação 
São as demais 
entidades que 
buscam parceria 
com o Estado para 
conseguir fomento. 
 
Entidade de apoio Lei nº 8.958/1994 Convênio FIPE, FAPEX, 
FUSP. 
 
 
 Algumas características e anotações importantes de cada espécie de paraestatal, bem 
como, a indicação de alguns artigos para leitura: 
• Organizações Sociais (OS): absorveram atividades do Estado; sua qualificação se 
dá por ato discricionário; pessoa jurídica de direito privado; sem fins lucrativos; 
consegue fomento através do contrato de gestão. Leituras obrigatórias na Lei 
9.637/98, art. 1º (atividades), art. 2º (requisitos para habilitação), arts 3º e 4º 
(conselho de administração e atribuições), art. 11 (ato discricionário), art. 12 (o que 
podem receber), art. 14 (cessão especial de servidores). Seus dirigentes respondem 
pela lei de improbidade administrativa! Exemplo: Santa Casa. 
• Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): são pessoas 
jurídicas de direito privado; sem fins lucrativos; recebem fomento pelo poder público 
através do termo de parceria – sofrem fiscalizam do TC; devem se encontrar em 
funcionamento regular há no mínimo 3 anos, e demonstrar que os respectivos 
objetivos sociais e normas estatutárias atendem aos requisitos incluídos na Lei 
9.790/99; serviço não exclusivo do Estado. Leituras obrigatórias da Lei 9.790/99: art. 
1º (ato vinculado para qualificação); art. 2º (não pode ser OSCIP); art. 3º 
(finalidades); art. 5º (habilitação no Ministério da Justiça). 
• Organizações da sociedade civil (OSC): pessoas jurídicas de direito privado; Sem 
fins lucrativos; Podem buscar parceria com o Estado a partir do termo de 
colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação. Leituras obrigatórias da 
Lei 13.019/2014: art. 2º (definições); art. 39 (impedimento para celebração de 
parceria). 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
21 
• Serviços sociais autônomos (sistema S): também não integram a administração 
direta ou indireta; Submetem-se ao princípio licitatório; Seleção de pessoal: 
precedida de processo seletivo simplificado, não concurso público (CLT); Não se 
sujeitam a lei de recuperação de empresa ou falência (acórdão do TCU 3.554/14); 
Sofrem controle do TCU; Podem ser subsidiadas diretamente por recursos 
orçamentários da entidade que criou ou podem ter autorização legal para 
arrecadarem contribuições parafiscais (contribuições sociais de natureza tributária) 
– art. 240, da CF; As ações devem ser ajuizadas na justiça estadual (súmula nº 516, 
STF). Possuem lei específica para cada pessoa jurídica criada. Exemplos: Decreto-
lei n. 4.048/42 – Senai; Decreto-lei n. 8.621/46 – Senac; Decreto-lei n. 9.403/46 – 
Sesi; Decreto-lei n. 9.853/46 – Sesc. 
• Entidades de apoio: a principal Lei é a 8.958/94. São pessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, sob forma de fundação para prestação de serviços 
sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da 
Administração Direta e Indireta, em regra, através de convênio. São instituídas com 
a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão de o desenvolvimento 
institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, de interesse das 
instituições federais de ensino superior e das demais instituições científicas e 
tecnológicas. Características: Sofrem controle do TCU e da entidade; Procedimento 
licitatório simplificado; Devem respeitar os princípios inerentes às licitações; Forma 
vínculo por meio de Convênio, através de Termo de Colaboração; Podem ser 
contratadas por dispensa de licitação pelas instituições federal de ensino superior e 
pesquisa científica e tecnológica. Exemplo: FIPE. 
3. Princípios da Administração Pública 
3.1. Princípios da Administração Pública 
 
Veja os esquemas na página a seguir... 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
22 
 *Para todos verem: esquemas. 
 
 
 
 
Princípio da supremacia do interesse público: o princípio da supremacia do interesse 
público é basilar na construção do Direito Administrativo, sendo fundamento para os atos do 
Poder Público, configurando-se, de forma resumida, como a atribuição de “primazia às necessi-
dades de uma maioria frente aos interesses de cunho individual, diluídos ou não em uma deter-
minada sociedade”.14 
 
14 MEIRELES, Ivson Antonio de Souza. Poder Judiciário e Administração Pública: Reconstrução de parâmetros para a concretização dos 
direitos fundamentais por meio de políticas públicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017. p. 97. 
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Princípio da Supremacia 
do Interesse Público
Princípio da 
Indisponibilidade do 
Interesse Público
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Princípio da Legalidade
Princípio da 
Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
23 
Assim, o interesse coletivo, público, sobrepõe-sea interesses meramente individuais, possuindo a 
Administração interesses especiais em relação aos particulares. Decorre da noção de supremacia do inte-
resse público a existência legítima de instrumentos e institutos administrativos como o Poder de Polícia, a 
desapropriação, intervenção, encampação, edição de medidas restritivas a direitos, entre outros. Norteia, 
portanto, toda a lógica administrativa. 
Princípio da indisponibilidade do interesse público: Também implícito no ordena-
mento jurídico, indica o princípio da supremacia do Interesse Público, que não cabe aos agentes 
públicos dispor desse interesse em nome de interesses particulares, uma vez que a atuação da 
Administração deve ser guiada com base na lei e não em interesses próprios dos agentes. Em 
razão de sua natureza de interesses próprios da coletividade, não é possível que órgãos admi-
nistrativos que representam esses interesses possam dispor deles,15 motivo pelo qual os poderes 
da Administração Pública possuem como característica ser “poderes-deveres”, a respeito dos 
quais a Administração, sob pena de responder por sua omissão, não pode deixar de exercê-
los.16 É vedada, assim, a renúncia aos poderes legalmente conferidos aos agentes públicos. 
Princípio da legalidade: Indica que a vontade da Administração será aquilo que a lei 
determinar. Ou seja, os agentes públicos devem, no cumprimento de seus deveres, observar a 
lei, não podendo agir senão em virtude da lei. A Administração Pública, portanto, só pode atuar 
(criando obrigações, definindo impostos, realizando pagamentos...) quando existe lei que permita 
sua atuação. Em resumo, só pode fazer aquilo que a lei determine ou autorize. 
Princípio da impessoalidade: Também expresso no art. 37, caput, da CF/1988, o prin-
cípio da impessoalidade apresenta-se a partir de duas perspectivas: configura-se como a finali-
dade de toda atuação administrativa e garante a vedação de obtenção de benefícios ou promo-
ção pessoal aos agentes públicos. 
Como finalidade da atuação administrativa, não permite a criação de benefícios ou prejuízos para 
pessoas determinadas, devendo a atuação administrativa visar o interesse público. A vedação de obtenção 
de benefícios preceitua que todo ato é da Administração Pública, e por tal razão é vedada a utilização de 
nomes, símbolos, imagens ou cores que afastem a característica de impessoalidade que deve reger a atu-
ação pública. 
Princípio da moralidade: O princípio da moralidade sustenta a busca por uma boa ad-
ministração, devendo ser observado de forma obrigatória, preceituando, nas palavras de 
 
15 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. 
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
24 
Saddy,17 que, “ao realizar atividade discricional ou apreciativa, além de observar a norma jurídica, 
o administrador não pode se distanciar de valores éticos não protegidos diretamente pela norma 
jurídica, mas suscetíveis de proteção porque são subjacentes em determinada sociedade”. 
Relaciona-se com: ética, boa-fé e probidade, licitude e honestidade. Exemplos são as Leis no 
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e no 14.230/2021 (alteração). Ato contrário a moral é nulo, 
não apenas inconveniente ou inoportuno. 
Princípio da publicidade: Do princípio da publicidade é possível extrair duas perspec-
tivas: de exigência de publicações no Diário Oficial e de transparência da atuação administrativa. 
O princípio da publicidade relaciona-se, assim, com a noção de visibilidade, transparência, das 
opções eleitas pelos agentes públicos, com a prestação de informações por parte da Administração Pública, 
que permitam o seu controle.18 Ex.: incisos XIV, XXXIII e LX do art. 5o da CF/1988, a Lei no 12.527/2011 
(Lei de Acesso à informação – LAI), remédios constitucionais como o Habeas Data, a possibilidade de sigilo. 
Não é absoluto, podendo ser flexibilizado diante da segurança nacional, intimidade e privacidade, por exem-
plo. 
Princípio da eficiência: Também disposto no art. 37, caput, da CF/1988, fundamenta a 
noção de boa prestação de serviços, de forma mais simples, menos custosa (econômica), rápida, 
buscando a concretização do interesse público da melhor maneira. Lembre-se: Não é absoluto, 
pois não tem força para afastar outros princípios que regem a administração pública, como o da 
legalidade (pular etapas definidas em lei) e da publicidade (não realizar publicações para diminuir 
custos e tempo). 
Ex.: avaliações periódicas de desempenho do servidor (art. 41, § 1o, da CF/1988). 
 
3.2. Princípios gerais da Administração Pública 
Princípio da ampla defesa e do contraditório: Também utilizado na perspectiva admi-
nistrativa em processos e procedimentos administrativos, como o PAD. 
Constituição Federal 
Art. 5o (...) 
(...) 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; [Lei 
no 9.784/1999 – Processo Administrativo Federal] 
 
Súmulas importantes: Súm. Vinc. no 5 e no 21 do STF. 
Princípio da autotutela: Previsto no art. 53 da Lei no 9.784/1999, indica que a 
 
17 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. p. 121. 
18 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
25 
Administração Pública pode rever os seus atos, sem necessitar do Poder Judiciário para tanto. 
Prazo da Lei no 9.784/1999: direito de anular decai em 5 (cinco) anos, salvo nos casos de má-
fé. 
 
Súmulas importantes: Súm. no 346 e no 473 do STF. 
Princípio do controle ou tutela: O princípio do controle ou tutela, como o próprio nome 
indica, trata da possibilidade de que a Administração Pública controle seus entes e entidades, 
assegurando que estejam atuando de acordo com a legalidade.19 Refere-se, portanto, à possibi-
lidade de que os entes administrativos controlem as entidades da Administração Indireta. 
Princípio da continuidade/permanência do serviço público: O serviço público não 
pode ser interrompido, deve ser prestado de forma continuada. Em razão desse princípio, há a 
imposição de prazos rigorosos aos contraentes e o reconhecimento de privilégios à Administra-
ção, como o da encampação – quando a Administração assume a prestação do serviço, utili-
zando-se dos recursos humanos e materiais da empresa que o prestava, a fim de garantir sua 
continuidade, por exemplo.20 
 
Lei no 8.987/1995 
Art. 6o (...) 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, efici-
ência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas. 
(...) 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação 
de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
§ 4o A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3o deste artigo não 
poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia an-
terior a feriado. (Incluído pela Lei no 14.015/2020) 
 
Atenção! 
O Superior Tribunal de Justiça proíbe a interrupção de serviço essencial: 
• Mesmo quando há falta de pagamento, mas é necessário para a sobrevivência da 
pessoa; 
• Quando a Administração Pública não pagar a conta de serviço essencial prestado. 
 
Princípio da continuidade: O princípio da continuidade informa sobre regularidade, 
 
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
20DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
26 
utilizando-se da mesma lógica que preceitua a continuidade/permanência do serviço público: a 
Administração pública não pode parar. 
Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade: Configuram-se como princípios 
implícitos na Constituição Federal. Embora apresentados de forma separada, “o segundo cons-
titui um dos aspectos contidos no primeiro. Isso porque o princípio da razoabilidade, entre outras 
coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que 
ela tem que alcançar”.21 Estão expressos no art. 2o da Lei no 9.784/1999. Envolve, portanto, a 
ideia de coerência, equilíbrio, na tomada de decisões e realização das atribuições, mesmo em 
atos discricionários. Ex.: tatuagem como impeditivo para aprovação em concurso público; defini-
ção de altura e peso em editais de concursos públicos. 
Princípio da presunção de legitimidade ou veracidade: Conhecido também como 
princípio da presunção de legalidade, refere-se tanto à certeza dos fatos quanto à referida pre-
sunção de legalidade. Assim, as decisões da Administração Pública são de execução imediata 
e podem criar obrigações para os particulares. 
Princípio da especialidade: Refere-se à especialização de funções e atuações própria 
da Administração Pública, que garante a existência de competências e finalidades determinadas 
para cada ente, agente ou órgão público. Noção de descentralização. 
Princípios da hierarquia e responsabilidade: O princípio da hierarquia indica a relação 
de subordinação e coordenação entre os órgãos da Administração Pública, com disciplina pró-
pria. Envolve hierarquia, disciplina e responsabilidade, literalmente. 
Princípio da motivação: Consolidado pela doutrina e pela jurisprudência, o princípio da 
motivação traz a exigência de que todos os atos da Administração sejam motivados, com funda-
mentos de fato e de direito. Mais do que um princípio, é requisito para a viabilidade do controle 
da Administração Pública, como indica o art. 50 da Lei no 9.784/1999. 
Princípio da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé: Referem-se à ideia 
de manutenção de decisões e atos da Administração Pública, realizados de boa-fé, garantindo a 
confiança dos cidadãos que esperam a licitude da Administração e também a segurança jurídica 
de que uma nova interpretação não altere prerrogativas já asseguradas em um ato realizado 
dentro da legalidade e boa-fé. 
Princípio da máxima objetividade: Visa à definição de critérios objetivos para a atua-
ção administrativa, mesmo quando envolvidos atos discricionários, a fim de evitar mudanças 
 
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 34. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2021. p. 123. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
27 
constantes em critérios definidores dessas escolhas públicas. 
Princípio monocrático e da atuação colegial: Enquanto o princípio monocrático limita 
a discricionariedade decisional em decisões não aplicadas por agentes competentes, ao referir 
a concentração de responsabilidade em um agente estatal, o princípio da atuação colegial in-
forma a prevalência da decisão de maiorias, da composição de vontade de diferentes agentes 
quando não respeitadas regras de competência, consenso ou maioria.22 
Princípio do planejamento: Busca identificar os objetivos e metas prioritários e definir 
modos operacionais que garantam, no tempo adequado, a estrutura e os recursos necessários 
para a execução de ações considerando o interesse público. 
Princípios da precaução e prevenção: O princípio da precaução respalda-se na ado-
ção de medidas quando não existentes dados concretos e científicos sobre as consequências 
de uma ação específica, permitindo uma apreciação política dos níveis de proteção almejados; 
enquanto o princípio da prevenção informa sobre a tomada de medidas necessárias para preve-
nir prejuízos decorrentes de uma ação ou mesmo minimizar os efeitos desta.23 À medida que, no 
primeiro, se desconhecem os eventuais riscos da decisão administrativo, no segundo, os riscos 
são conhecidos e se visa sua redução. 
4. Poderes da Administração Pública 
4.1. Poderes e deveres 
Os poderes da Administração Pública indicam prerrogativas – poderes no sentido literal do termo – 
que possui o poder público. São eles: 
 
Vejam o esquema na página a seguir... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
23 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
28 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
4.1.1. Poder vinculado 
Também classificados doutrinariamente como regras de atribuição de competência à Administração 
Pública,24 o Poder Vinculado envolve a prerrogativa conferida à Administração para praticar atos que sejam 
de sua competência, mas com limitado espaço de atuação – a liberdade do agente é mínima, sem espaço 
para escolhas. É também chamado de regrado, estando o agente limitado no que se refere aos elementos 
do ato administrativo (finalidade, competência, forma, motivo, objeto). Trata-se da atuação do poder público 
quando há uma conduta obrigatória, vinculada, determinada, para seu agir. 
O art. 36 da Lei no 8.112/1990 apresenta exemplo da referida vinculação em seu inciso III, ao passo 
que, como será visto, o inciso II permite um espaço decisório, sendo, portanto, discricionário. 
 
4.1.2. Poder discricionário 
Ao contrário do poder vinculado, o poder discricionário concede maior espaço de atuação e liber-
dade de escolha ao Administrador, o qual deve decidir com base na conveniência e oportunidade, ha-
vendo, assim, possibilidade de escolha, devendo sempre ser observado o melhor atendimento do interesse 
público. 
 
24 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
Administração
Pública
Hierárquico
Discricionário
Regulamentar
Disciplinar
Polícia
Vinculado
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
29 
Assim, dentro dos limites definidos em lei, observados os direitos fundamentais e princípios da Ad-
ministração Pública, há um espaço de escolha do poder público. A lei (legalidade) funciona como uma 
moldura, dentro da qual há espaço para que os agentes públicos decidam. 
Exemplo do poder discricionário da Administração Pública: art. 36 da Lei no 8.112/1990, que trata 
do regime jurídico dos servidores públicos federais, que, em seu inciso II, disciplina a remoção de servidor 
a pedido dele próprio, ficando a critério da Administração Pública decidir sobre. 
 
4.1.3. Poder regulamentar (normativo) 
É o poder de editar decretos e regulamentos que visem possibilitar a complementação de leis 
para que sejam mais bem implementadas, conferido aos chefes do Executivo e outras autoridades e en-
tidades com competência definida (em todas as esferas – Princípio da Simetria). A produção de normas 
técnicas tem sido, também, uma forma de exercício do poder regulamentar especial. 
Importante destacar que os decretos e regulamentos não podem, no entanto, alterar, contrariar 
ou modificar disposições legais – cabe, todavia, a criação de obrigações subsidiárias, condutas impostas 
aos administrados.25 Limitam-se, apenas, a complementá-los. Um exemplo de poder normativo é o art. 
84 da CF/1988, em seu inciso IV, relativo à competência do Presidente da República para expedir decre-
tos e regulamentos. 
 
4.1.4. Poder hierárquico 
O poder hierárquico tem como objetivo ordenar, controlar, coordenar e corrigir atividades admi-
nistrativas na esfera interna da Administração Pública. Refere-se à relação de subordinação e coordenaçãoque existe dentro da Administração Pública, diante da determinação de competências específicas a unida-
des e agentes públicos. 
Há vínculo de subordinação entre os agentes públicos e os cargos públicos, devendo os subordi-
nados cumprir as determinações dos superiores – salvo quando manifestamente ilegais. Decorrem do poder 
hierárquico os poderes de chefia, de fiscalização e coordenação, de revisão de atos, de transferência ad-
ministrativa de competências (delegação e avocação) e de iniciativa disciplinar (que não se confunde com 
o poder disciplinar). 
Não há hierarquia entre membros dos Poderes Legislativo (parlamentares) e Judiciário 
(magistratura), em suas funções típicas, bem como entre a Administração Direta e Indireta. Po-
derá haver, contudo, quando desempenhadas funções administrativas (atípicas) em cada um 
 
25 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
30 
deles. 
 
4.1.5. Poder disciplinar 
O poder disciplinar relaciona-se com o poder hierárquico e é voltado para a estrutura interna da 
Administração Pública. É, em resumo, o poder exercido com a finalidade de apurar infrações e também 
aplicar penalidades, quando necessário, impondo as sanções previstas. Não há liberdade de escolha para 
a Administração Pública entre punir ou não algum agente, cabendo sempre a abertura de procedimento 
cabível para a apuração e, sendo o caso, aplicação de penalidades.26 A competência para instauração de 
Processo Administrativo Disciplinar, indicada no art. 143 da Lei no 8.112/1990, é um exemplo deste poder. 
Mas aplicar penalidade em quem? Servidores da própria Administração Pública e também par-
ticulares que estejam sujeitos à mesma disciplina administrativa, por exemplo, alunos de uma escola pú-
blica, empregados de empresas privadas a serviço da Administração etc. 
 
4.1.6. Poder de polícia 
Entre os poderes da Administração Pública, o poder de polícia merece mais atenção por sua com-
plexidade e particularidades. É necessário distinguir a polícia judiciária (atividade mais repressiva, que atua 
na esfera dos ilícitos penais e é realizada por órgãos de segurança) da polícia administrativa (atividade mais 
preventiva (pode ser repressiva), que atua na esfera individual em nome da coletividade, executada por 
órgãos administrativos. 
O que é o Poder de Polícia? O art. 78 do Código Tributário Nacional traz o seu conceito. 
 
 
Código Tributário Nacional 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
 
Em síntese, o Poder de Polícia é um poder administrativo com a prerrogativa de limitar ou disciplinar 
direitos de natureza individual em razão do interesse público, seja por meio da exigência de atuação ou de 
abstenção, remunerado por meio de taxa. É atividade que tem em conflito, de um lado, a autoridade inerente 
à Administração Pública e, de outro, os interesses de natureza individual. 
Pode envolver tanto a criação de atos normativos em geral, que gerem limitações de natureza 
 
26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
31 
administrativa aos direitos individuais, quanto a execução de atos administrativos e materiais, como fiscali-
zações, vistorias, notificações, interdições, dissoluções de reuniões, entre outros.27 
Quais as características/atributos do Poder de Polícia? 
Discricionariedade: trata-se da oportunidade ou conveniência ao aplicar (na maior parte 
dos casos). Cabe à Administração Pública compreender qual o melhor momento para atuar e, 
ainda, quais os meios mais adequados. 
Autoexecutoriedade: execução direta de suas decisões, sem necessidade de recorrer 
ao Poder Judiciário. 
Coercibilidade: é dotado de força coercitiva, sendo possível a imposição das medidas, 
o que garante também a executoriedade dos atos de polícia. 
Poder de Polícia é delegável? Em regra, não. A exceção é no que se refere a atos materiais: 
Normatizar e sancionar (não cabe) X Consentir (licença, alvará, autorização) e fiscalizar (cabe). 
Tese de repercussão geral STF: É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de 
lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social 
majoritariamente público que prestem, exclusivamente, serviço público de atuação própria do Estado e em 
regime não concorrencial. 
Prazo prescricional das sanções: regulamentado na Lei no 9.873/1999. 
prescrição da ação punitiva = 5 anos (art. 1o); 
prescrição intercorrente = 3 anos (§ 1o); 
prescrição quando for ilícito penal = prazo da lei penal (§ 2o). 
 
4.2. Abuso de poder 
O abuso de poder pode ocorrer em duas modalidades: 
Excesso de poder: quando o agente “excede os limites de sua competência; por exem-
plo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais 
grave, que não é de sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede no uso da força 
para praticar ato de sua competência”.28 
Desvio de poder (ou desvio de finalidade): quando o agente público “pratica o ato com 
finalidade diversa da que decorre implícita ou explicitamente da lei”.29 
O abuso de autoridade pode ser configurado em qualquer uma das modalidades, desde que 
 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
28 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
29 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
32 
definido em lei, ou seja, abuso de autoridade refere-se aos crimes previstos na Lei no 13.869/2019, que 
exigem dolo + finalidade específica de prejudicar, beneficiar ou por capricho ou satisfação pessoal. 
5. Agentes Públicos 
5.1. Conceito 
Diferentes são as classificações doutrinárias sobre o conceito de agente público, caracterizando-se, 
de forma ampla, como todo aquele particular que desempenha alguma atividade estatal e possui um vínculo 
jurídico (estável ou não, a depender do caso, como será analisado) com a Administração Pública. 
Quatro categorias de agentes públicos desdobram-se das classificações constitucionais e legais, sendo 
elas: 
• Agentes políticos; 
• Agentes militares; 
• Particulares em colaboração; 
• Agentes administrativos. 
 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
33 
 *Para todos verem: esquema. 
 
5.1.1. Agentes políticos (art. 38 da CF/1988) 
São os agentes investidos para o exercício de atribuições determinadas constitucionalmente, com 
mandato eletivo (políticos), e os chefes dos altos escalões do governo, secretarias e ministérios, e, também, 
os membros dos altos escalões do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas. 
 
5.1.2. Agentes militares 
Os agentes militares possuem dispositivos que regulam suas atividades e direitos, como os arts. 42 
e 142 da CF/1988, e são aqueles que atuam nas Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), nas 
Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares. 
 
5.1.3. Particulares em colaboração com a Administração Pública 
Nessa categoria, enquadram-se os particulares que, mediante remuneração ou não, pres-
tam serviçosao Poder Público. Podem estar nessa função em razão de delegação do Poder 
Agentes 
Públicos 
Agentes 
políticos
Mandato eletivo + 
secretários/
ministros + alto escalão PJ. 
MP.
Agentes 
militares
Forças Armadas + polícias 
militares + bombeiros 
militares 
Particulares em 
colaboração
Em algum momento exercem 
função + particulares serviço 
público
Agentes 
administrativos
Servidores temporários 
(contrato prazo 
determinado) - art. 37, IX, 
CF + Lei n.º 8745. 
Função 
Pública
Não é possível adquirir 
estabilidade
Servidores 
públicos 
(Estatutários) Lei 
nº 8.112/90
Cargo em 
Comissão
Não é possível adquirir 
estabilidade
Cargo Público
É possível 
adquir 
estabilidade
Prazo concurso: até 
2 anos, 
prorrogáveis por 
igual período
Empregados 
públicos (celetistas) 
- Lei nº 9962 + CLT
Emprego 
Público
Não é possível 
adquir 
estabilidade
Prazo concurso: 
até 2 anos, 
prorrogáveis por 
igual período
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
34 
Público, no caso de empregados de permissionárias e concessionárias de serviços públicos; por 
meio de requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas de relevância 
social, por exemplo, jurados e mesários; ou, ainda, gestores de negócios que assumam função 
pública, de forma voluntária, em situações de emergência (epidemias, enchentes etc.).30 
 
5.1.4. Agentes administrativos 
5.1.4.1. Servidores temporários 
São aqueles contratados, na forma da Lei no 8.475/1993, por tempo determinado, a fim de atender 
a alguma necessidade de natureza temporária e excepcional, como disciplina o art. 37, IX, da CF/1988. 
Realizam processo simplificado (não concurso público). 
 
5.1.4.2. Servidores públicos e empregados públicos 
Os servidores públicos são regidos por regime jurídico próprio (a Lei no 8.112/1990), sendo aqueles 
servidores que desenvolvem funções/atribuições – ocupando cargo efetivo ou cargo em comissão – dentro 
da Administração Direta, suas autarquias e fundações, as quais se constituem como pessoas jurídicas de 
direito público. Os empregados públicos, do contrário, compõem os quadros das pessoas jurídicas com 
personalidade de direito privados: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direi-
tos público com personalidade de direito privado. São regidos, por tal característica de direito privado, pelo 
regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), motivo pelo qual são, portanto, identificados como 
empregados públicos, ocupando empregos públicos. 
Apenas os servidores ocupantes de cargo efetivo podem adquirir estabilidade. Ocupantes de cargo 
em comissão – ainda que sejam servidores – não adquirem estabilidade em nenhuma hipótese. Os empre-
gados públicos também não a adquirem, possuindo apenas garantias contratuais. 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
35 
*Para todos verem: esquema. 
Há uma exceção no que se refere à regra de divisão em razão da natureza de direitos 
público ou privado: a Lei no 11.107/2005 define, em seu art. 6o, § 2o, que em relação aos Con-
sórcios Públicos, mesmo quando tiverem personalidade jurídica de direito público (associações 
públicas), o regime jurídico é o da CLT. 
 
5.1.4.3. Servidores públicos 
Os servidores públicos são, portanto, aqueles servidores investidos em cargo público na Adminis-
tração Direta, autárquica ou fundacional, regidos por regime jurídico próprio (Lei no 8.112/1990), como de-
finem os arts. 2o e 3o da Lei. 
O servidor público pode, então, ocupar um cargo público efetivo, com ingresso mediante concurso 
público, como pode ocupar um cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração. O cargo em comis-
são não é cargo efetivo e não garante estabilidade ao servidor, sendo de nomeação e exoneração por 
parte do chefe do Poder Executivo, estabilidade destinada a cargos de chefia, direção e assessora-
mento. Assim disciplina o art. 37, V, da CF/1988. 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
 
 
Servidores públicos
Lei n.º 8.112/90 (Estatutários)
Administração Direta
Autarquias
Fundações
Art. 39/CF: Regime jurídico próprio 
(estatuto) 
Pessoas de direito público
Empregados públicos
Lei n.º 9962/00 + CLT (celetistas)
Empresas públicas
Sociedade Economia Mista
Art. 173, §1º, II, CF
*Fundações de direito público, com 
personalidade de direito privado
Pessoas de direito privado
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
36 
*Para todos verem: esquema. 
 
 
5.1.5. Cumulação de cargos 
Acumular cargos públicos é, em regra, vedado pela Constituição Federal, o que é válido para car-
gos, empregos e funções. Porém, tanto o art. 37, XVI, da CF/1988 como o art. 118 da Lei no 8.112/1990 
apresentam exceções e regulamentações sobre o tema. Podem ser cumulados, com compatibilidade de 
horários: 
a) dois cargos de professor; 
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico; 
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regula-
mentadas. 
 
Cuidado: apenas a compatibilidade de horários não é suficiente para que a cumulação 
seja lícita. É necessário que o caso envolva alguma das hipóteses previstas na Constituição 
Federal + o requisito da compatibilidade de horários. 
 O inciso XVII indica também que "proibição de acumular estende-se a empregos e funções e 
abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsi-
diárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público". 
 
Atenção! 
Para além das hipóteses previstas no art. 37, XVI, da CF/1988, é possível a cumulação 
Servidores públicos
(Estatutários) - Lei n.º 
8.112/90
Cargo 
Público Efetivo
Cargo em Comissão 
Chefia, direção e 
assessoramento
Apenas para servidor 
efetivo
Função de confiança
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
37 
do mandato de vereador, com outro cargo, emprego ou função pública, desde que existente 
compatibilidade de horários, como indica o art. 38, III, da CF/1988: “III – investido no mandato de 
Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego 
ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será 
aplicada a norma do inciso anterior”. 
 
5.1.6. Cargos públicos 
Os requisitos para a investidura em cargos públicos estão disciplinados no art. 5o da Lei no 
8.112/1990 e são: I – a nacionalidade brasileira; II – o gozo dos direitos políticos; III – a quitação com as 
obrigações militares e eleitorais; IV – o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; V – a idade 
mínima de 18 anos; VI – a aptidão física e mental. 
 
Súm. no 266 do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser 
exigido na posse e não na inscrição para o concurso público. 
Súm. no 686 do STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de 
candidato a cargo público. 
 
Em resumo, os cargos públicos: 
• são acessíveis a brasileiros e estrangeiros (estrangeiros no caso de professores em 
universidades, como traz a Lei no 8.112/1990); 
• devem ser criados por lei (quanto à extinção dos cargos públicos, ver os artigos 48, 
X, CF e 84, VI, b, CF); 
• devem ter investidura por concurso público (ressalvados os cargos em comissão); 
• devem possuir denominação própria; 
• devem ter vencimentos custeados pelos cofres públicos. 
 
5.1.6.1. Concurso público 
O concurso público é a forma de acesso aos cargos de provimento efetivo e possui requisitos pró-
prios, podendo ser de provas ou de provas e títulos. 
A validade de um concurso público é de até 2 (dois) anos, renováveis por igual período (art. 12 da 
Lei no 8.112/1990 e art. 37, III, da CF/1988). Mas a Lei no 8.112/1990 é mais restritiva do que a ConstituiçãoFederal, proibindo a abertura de novos concursos públicos enquanto não chamados todos os candidatos 
aprovados em concurso em aberto, ao passo que a Constituição apenas prevê uma ordem de preferência 
aos já aprovados. 
Assim, tratando-se de concurso público de agentes administrativos, que se submetem ao 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
38 
regime jurídico da Lei no 8.112/1990 (servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações 
públicas federais), é vedada a abertura de novo concurso público enquanto ainda existirem candidatos 
aprovados em concurso com prazo não expirado. Em se tratando de agentes públicos não submetidos 
a essa lei (os agentes militares, p. ex.), válido é o dispositivo constitucional, cabendo a abertura de novo 
concurso. 
Importante o destaque a outros artigos aplicáveis aos concursos públicos: o art. 5o, § 2o, da Lei no 
8.112/1990 e a Lei no 12.990/2014 dispõem sobre as reservas de vagas em concursos públicos, discipli-
nando as porcentagens de vagas destinadas a pessoas com deficiência (até 20%), em atribuições compa-
tíveis, e a pessoas negras (20%). 
 
Súm. no 377 do STJ: O portador de visão monocular tem direito de concorrer, em con-
curso público, às vagas reservadas aos deficientes. -> regulamentado também pela Lei n.º 
14.126/2021. 
Súm. no 552 do STJ: O portador de surdez unilateral não se qualifica como pessoa com 
deficiência para o fim de disputar as vagas reservadas em concursos públicos. 
 
5.2. Formas de provimento 
5.2.1. Conceito 
Provimento é o ato pelo qual o particular se vincula à Administração Pública ou a um novo cargo 
desta, e é investido no exercício de cargo, emprego ou função.31 
 
5.2.2. Formas 
São formas de provimento: nomeação, readaptação, reversão, reintegração, recondução, promo-
ção, aproveitamento. 
Obs.: Ascenção e transferência não existem mais. 
 
Súm. Vinc. no 43 do STF: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie 
ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu pro-
vimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 
 
5.2.2.1. Nomeação 
A nomeação é a forma originária de provimento, podendo ser em comissão (cargo em comissão) 
ou em caráter efetivo (com aprovação em concurso público). 
A Súm. no 15 do STF garante a nomeação quando não observada a classificação no concurso 
público: “Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito à nomeação, quando 
 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
39 
o cargo for preenchido sem observância da classificação”. 
Tese de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal – dentro do número de vagas, há direito 
subjetivo à nomeação. 
 *Para todos verem: esquema. 
 
Posse (arts. 13 e 14 da Lei no 8.112/1990): Ocorrida a nomeação (ato de provimento), 
após 30 dias da publicação do ato, ocorrerá a posse, que pode ser por procuração. A investidura 
no cargo público ocorre com a posse – assinatura do termo de posse, no qual constam os direi-
tos, deveres e atribuições do cargo – e não com a nomeação, existindo um direito subjetivo à 
posse, como disciplina a Súm. no 16 do STF. 
Exercício (art. 15 da Lei no 8.112/1990): O exercício é efetivo desempenho das atribuições 
do cargo público ou da função, como disciplina o art. 15 da Lei no 8.112/1990, ocorrendo 15 dias 
contados da posse, sob pena de o servidor público ser exonerado de ofício. 
Estágio probatório (art. 20 da Lei no 8.112/1990): Tendo o servidor público entrado em 
exercício, o estágio probatório representa o período definido legalmente durante o qual, como 
define o art. 20 da Lei no 8.112/1990, “a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação 
para o desempenho do cargo”. Caso não aprovado no estágio probatório, o servidor será exo-
nerado. Se já estável (por conta de outro cargo), será reconduzido ao cargo anteriormente 
ocupado. 
 O prazo do art. 20 da Lei no 8.112/1990 foi declarado inconstitucional à é de 3 (três) anos, 
conforme o art. 41 da CF/1988, que trata da estabilidade. 
 Posicionamento jurisprudencial: É possível que ainda no período de estágio probatório o 
servidor público possa fazer pedido de recondução a cargo anteriormente ocupado. 
Ainda, é possível que, durante o período de estágio, o servidor adquira uma função de 
confiança ou mesmo um cargo em comissão. 
Estabilidade (art. 41 da CF/1988): Para adquirir estabilidade, o servidor público necessita 
preencher, então, como requisitos: 
• aprovação em um concurso público; 
• nomeação para cargo público efetivo; 
• realização de três anos de efetivo exercício; 
Concurso Nomeação Posse Exercício Estabilidade
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
40 
• aprovação em avaliação especial de desempenho (finaliza o estágio probatório). 
 
Perda do cargo: Como disciplinado no art. 22 da Lei no 8.112/1990 e no § 1o do art. 41 da 
CF/1988, a perda do cargo do servidor estável ocorrerá por meio: 
 
I – de sentença judicial transitada em julgado; 
II – processo administrativo disciplinar; 
III – procedimento de avaliação periódica de desempenho. 
 
Outra forma de perda do cargo de servidor estável está indicada no § 4o do art. 169 da CF/1988, 
que, por força da Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), disciplina a perda do 
cargo por despesa de pessoal acima dos limites legais, atingindo também os servidores estáveis, se ne-
cessário. 
Vacância do cargo: “O fato administrativo-funcional que indica que determinado cargo 
público não está provido, ou, em outras palavras, está sem titular”32 decorrerá de exoneração, 
demissão, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável ou falecimento. 
Exoneração: A exoneração, disciplinada nos arts. 34 e 35 da Lei no 8.112/1990, pode 
ocorrer a pedido do servidor ou de ofício. De ofício: em decorrência da não satisfação das con-
dições do estágio probatório ou quando, já tomada a posse, não é iniciado o exercício por parte 
do servidor. 
Atenção: Exoneração e demissão são diferentes, uma vez que a demissão é penalidade 
e a exoneração não. 
 
5.2.2.2. Readaptação (art. 37, § 13, da CF/1988 e art. 24 da Lei no 8.112/1990) 
A readaptação ocorre quando o servidor público, estável, passa a ter alguma limitação, verificada 
em inspeção médica, que o impede de cumprir as atividades e atribuições do cargo que ocupava. 
Três são as possibilidades envolvidas na readaptação: 
• recolocação do servidor em outra função, se disponível; 
• exercer as atribuições como excedente até o surgimento da vaga, caso não haja 
vaga para que o servidor público seja readaptado para outra atividade; 
• aposentadoria por incapacidade permanente, se julgado incapaz. 
 
 
32 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019. p. 671. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
41 
5.2.2.3. Reversão (art. 25 da Lei no 8.112/1990) 
A reversão trata do retorno (da volta) do servidor aposentado à atividade, que poderá ser: 
a) de ofício, no caso de aposentadoria por invalidez, quando não existirem mais os 
motivos da aposentadoria; 
b) a pedido, no interesse da Administração, desde que: 
• solicitado pelo aposentado (ato discricionário); 
• a aposentadoria tenha sido voluntária; 
• haja estabilidade na atividade; 
• a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores ao pedido; 
• haja cargo vago. 
 
Atenção! 
 
Lei no 8.112/1990 
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de 
idade. 
 
5.2.2.4. Reintegração (art. 28 da Lei no 8.112/1990 e art. 41, § 2o, da CF/1988) 
• Servidor foi demitido ilegalmente e há a anulação do ato de demissão. 
• O servidor será ressarcido de todas as vantagens do período afastado. 
• Se ocargo tiver sido extinto, ficará em disponibilidade (art. 41, § 3o, da CF/1988). 
• Ocupante será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade. 
 
5.2.2.5. Recondução (art. 29 da Lei no 8.112/1990) 
A recondução, disciplinada no art. 29 da Lei no 8.112/1990, dá-se quando ocorrido o retorno do 
servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, podendo ocorrer quando há a inabilitação em estágio 
probatório – por não cumprimento dos requisitos deste –, ou quando houver reintegração (já analisada) 
do ocupante anterior. Não há direito à indenização para aquele que for reconduzido ao cargo anterior. 
 
5.2.2.6. Aproveitamento (arts. 29, par. ún., 30 e 32 da Lei no 8.112/1990) 
O aproveitamento ocorre quando há o retorno do servidor posto em disponibilidade diante da extin-
ção do cargo ou declaração de sua desnecessidade. 
 
Súm. no 39 do STF: À falta de lei, funcionário em disponibilidade não pode exigir, judici-
almente, o seu aproveitamento, que fica subordinado ao critério de conveniência da ad-
ministração. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
42 
5.2.2.7. Promoção 
É o progresso do servidor, dentro da mesma carreira. Só poderá ocorrer em cargos com plano de 
carreira, apresentando o art. 39, § 2o da CF/1988 como requisito para promoção a participação em cursos 
de formação e aperfeiçoamento. Os critérios para a promoção são merecimento e antiguidade. 
 
5.3. Remoção (art. 36 da Lei no 8.112/1990) 
Inicialmente, cabe enfatizar que a remoção não é uma forma de provimento e, sim, o deslocamento 
do servidor, no mesmo quadro, de ofício ou a pedido do próprio servidor, como dispõe o art. 36 da Lei n o 
8.112/1990. Entre as três modalidades de remoção, a disposta no inciso III trata de ato vinculado, existindo 
obrigatoriedade na realização do deslocamento do servidor, enquanto as modalidades dispostas nos incisos 
I e II permitem que a Administração Pública analise se há conveniência e oportunidade para o desloca-
mento, sendo, portanto, discricionário. 
 
5.4. Teto remuneratório 
Conceitos importantes, que se extraem tanto da Constituição Federal quanto da Lei no 8.112/1990: 
Vencimento: É o valor básico recebido. “Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exer-
cício de cargo público, com valor fixado em lei” (art. 40 da Lei no 8.112/1990). 
Remuneração: Vencimento básico mais as vantagens pecuniárias de natureza perma-
nente. “Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias 
permanentes estabelecidas em lei. (...) § 3o O vencimento do cargo efetivo, acrescido das van-
tagens de caráter permanente, é irredutível” (art. 41 da Lei no 8.112/1990). 
Subsídio: Parcela única, sem qualquer outra verba remuneratória, recebida pelos elenca-
dos no art. 39, § 4o, da CF/1988, sendo uma possibilidade para os servidores públicos organiza-
dos em carreira, como traz o § 8o do mesmo artigo, e para os policiais indicados no art. 144 da 
CF/1988. 
Provento: Pagamento do servidor em inatividade, aposentado ou em disponibilidade. 
Atenção! 
A fixação ou alteração da remuneração ocorrerá apenas por lei específica, assegurada 
revisão geral anual, consoante o inciso X do art. 37 da CF/1988. 
 
Art. 37. (...) 
(...) 
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públi-
cos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
43 
de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra 
espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens 
pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em 
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos 
Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio men-
sal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais 
e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tri-
bunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do 
subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito 
do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Pro-
curadores e aos Defensores Públicos. 
(...) 
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o in-
ciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. 
 
O teto é válido: (1) a agentes sob regime remuneratório ou subsídio; (2) a servidores da Adminis-
tração direta, autárquica e fundacional; (3) a agentes públicos vinculados às sociedades de economia mista 
e empresas públicas que recebam recursos da Fazenda Pública (art. 37, § 9o, da CF/1988); (4) a parla-
mentares de estados e municípios (leitura conjunta dos arts. 27, § 2o, e 29, VI, da CF/1988); (5) a proventos 
dos aposentados e pensões dos dependentes do servidor falecido. 
Atenção! 
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3854 (rel. Min. Gilmar Mendes – Plenário – j. 
7-12-2020), foi dada interpretação conforme ao art. 37, XI, da CF/1988, sendo considerado que 
os magistrados estaduais se limitam ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e não 
90,25% do teto, como indicado no artigo. 
A tese firmada no RE no 663696 (rel. Min. Luiz Fux – Plenário – j. 28-2-2019) foi no 
sentido de que a expressão procuradores se refere também aos procuradores municipais e, as-
sim, os procuradores do Município submetem-se ao teto remuneratório dos Ministros do STF e 
não ao subteto do prefeito. 
 
Súm. Vinc. no 37 do STF: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, 
aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia. 
Súm. Vinc. no 15 do STF: O cálculo de gratificações e outras vantagens do servidor pú-
blico não incide sobre o abono utilizado para se atingir o salário mínimo. 
Súm. Vinc. no 42 do STF: É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de 
servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária. 
Súm. Vinc. no 16 do STF: Os artigos 7o, IV, e 39, § 3o (redação da EC 19/98), da Consti-
tuição, referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público. 
 
 
Veja a tabela na página a seguir... 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
44 
 *Para todos verem: tabela. 
 
 TETO – MINISTROS DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 
 
QUEM ÂMBITO SUBTETO 
Agentes municipais Geral – menos o Procurador Prefeito 
Agentes estaduais e Distrito Federal Poder Executivo Governador 
 Poder Legislativo Deputado estadual e distrital 
 Poder Judiciário Desembargadores do TJ 
 
Outros dispositivos importantes: arts. 37, XII, XIII, XIV, XV e 169 da CF/1988. 
O teto remuneratório, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, vale para cada cargo de 
forma isolada e não em relação ao montante final das duas remunerações. É válido também para agentes 
públicos vinculados a sociedades de economia mista e empresas públicas que recebam recursos da Fa-
zenda Pública. 
 
5.5. Penalidades 
Os agentes administrativos, em razão do conjunto de atribuições e responsabilidades que pos-
suem, estão sujeitos, pelo Poder Disciplinar, a sofrer a aplicação de penalidades disciplinares quando co-
metidos ilícitos administrativos, que serão apurados por meio de sindicância ou processo administrativo 
disciplinar. Estão elencadas no art. 127 da Lei no 8.112/1990 e podem ser: I – advertência; II – suspensão; 
III – demissão; IV – cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V – destituição de cargo em comissão; 
VI – destituição de função comissionada. 
O cancelamento dos registros das penalidades ocorrerá em 3 (três) anos, quando se tratar de 
advertência, e em 5 (cinco) anos, quando for o caso de suspensão, desde que oservidor não tenha prati-
cado outras infrações neste período, como disciplina o art. 131 da Lei no 8.112/1990. 
O art. 141 da Lei indica as competências específicas para a aplicação das penalidades 
determinadas. 
Prescrição das penalidades impostas: 
 
Lei no 8.112/1990 
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: 
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de 
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
45 
II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão; 
III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência. 
Súm. no 635 do STJ: Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 
iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento ad-
ministrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração 
válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro, 
após decorridos 140 dias desde a interrupção. 
 
5.6. Demissão 
A demissão configura-se como um ato administrativo que finaliza o vínculo do agente público com 
a Administração Pública em razão da prática de uma infração funcional de natureza grave, ou seja, trata-
se de um ato com caráter punitivo. 
As condutas que acarretam a demissão do servidor, como penalidades a ele impostas, estão disci-
plinadas no art. 132 da Lei no 8.112/1990. São três as modalidades de penalidades, havendo penalidades 
leves, que não acarretam a impossibilidade de retorno ao serviço público; moderadas, que impedem o 
provimento em cargo público pelo período de 5 (cinco) anos ; e aquelas gravosas, que impedem em 
definitivo novo provimento, como indica o art. 137, e seu parágrafo único, da Lei no 8.112/1990. 
O Supremo Tribunal Federal, na ADI no 2975, pronunciou-se sobre a vedação de retorno ao serviço 
público disciplinada no parágrafo único do art. 137 da Lei no 8.112/1990, entendendo que há uma inconsti-
tucionalidade material em razão da proibição de penas perpétuas no Brasil. Assim, o dispositivo não é 
válido. 
Não há discricionariedade na atuação da autoridade que tiver ciência de alguma irregularidade em 
relação à apuração ou não das condutas, devendo esta promover sua apuração imediata, consoante o art. 
143 da Lei no 8.112/1990 – o que é reforçado também pela Súm. no 650 do STJ. 
 
Súm. no 650 do STJ: A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para 
aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caracterizadas as hipóteses previs-
tas no art. 132 da Lei no 8.112/1990. 
 
Outro ponto importante sobre a apuração de eventuais irregularidades refere-se às denúncias re-
portadas à autoridade, disciplinando o art. 144 da mesma lei que devem ser devidamente identificadas. 
Contudo, a Súm. no 611 do STJ firmou entendimento no sentido de que, quando devidamente motivadas e 
com amparo em investigação ou sindicância, há a possibilidade de que haja denúncia anônima e dessa 
decorra um processo administrativo disciplinar. 
 
5.7. Sindicância (art. 145 e ss. da Lei no 8.112/1990) 
A sindicância é ferramenta pela qual a Administração Pública realiza a apuração de irregularidades 
que, se confirmadas, podem acarretar a responsabilização do servidor público (advertência ou suspensão) 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
46 
ou fornecer elementos para a abertura de um processo administrativo disciplinar. Por seu caráter inquisitó-
rio, não possui ampla defesa e contraditório. Como medida cautelar, cabe afastamento do servidor. 
 
Lei no 8.112/1990 
Art. 145. Da sindicância poderá resultar: 
I – arquivamento do processo; 
II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias; 
III – instauração de processo disciplinar. 
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, po-
dendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior. 
 
Pode haver Processo Administrativo Disciplinar (PAD) sem sindicância prévia? Sim. A sindicância 
não é um requisito obrigatório para a instauração de um processo administrativo disciplinar. 
 
5.8. Processo Administrativo Disciplinar 
O processo administrativo disciplinar, como disciplina o art. 148 da Lei no 8.112/1990, “é o instru-
mento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribui-
ções, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”, e será conduzido 
por uma comissão composta de três servidores estáveis, designados pela autoridade competente, que in-
dicará, entre eles, o seu presidente. 
O PAD possui três fases: Instauração (arts. 149 e 150); Inquérito (arts. 153 a 166); e Julgamento 
(arts. 167 a 171). 
Como preceitua o art. 152 da Lei no 8.112/1990, o prazo para a conclusão do processo administra-
tivo disciplinar não poderá exceder 60 (sessenta) dias, contados da publicação do ato que constitui a co-
missão, podendo ser prorrogável por igual prazo quando existentes razões para tanto. 
 
Súm. no 592 do STJ: O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo 
disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa. 
 
Comunicabilidade de esferas: Decisões judiciais apenas vinculam a Administração Pública quando 
houver absolvição por questões de autoria e existência do fato. Existindo absolvição por falta de provas, 
pode a conclusão administrativa ser diversa da da esfera penal. 
Outros pontos importantes: arts. 167, 171, 174, 175, 176, 181 e 182 da Lei no 8.112/1990. 
Art. 133, Lei 8.112/1990 – PAD sumaríssimo para acumulação ilegal de cargos, inassiduidade ha-
bitual e abandono de cargo (art. 140 da Lei n.º 8.112/1990). 
 
5.9. Regime previdenciário 
No que se refere ao regime de previdência social, os servidores da Administração Direta, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
47 
autárquica e fundacional, contribuirão para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), consoante o 
art. 40 e ss. da CF/1988. Por força do § 13 do mesmo dispositivo, os ocupantes de cargo em comissão, 
cargo temporário, mandato eletivo e emprego público contribuirão para o Regime Geral da Previdência 
Social (RGPS). 
Em síntese: 
Regime Próprio de Previdência Social: servidores públicos estáveis da Administração 
Direta, autarquias e fundações. 
Regime Geral de Previdência Social: ocupantes de cargos em comissão; agentes políti-
cos; empregados públicos. 
A aposentadoria compulsória de que trata o art. 40 estende-se também a empregados dos consór-
cios públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias (art. 201, § 16, da 
CF/1988). 
Ver também: Lei Complementar no 152/2015 – aposentadoria compulsória aos 75 anos. 
Importante! 
A aposentadoria dos professores possui critério de idade próprio, dispondo a Súm. no 726 do 
STF que: “Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço 
prestado fora da sala de aula”. Contudo, tese de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal firmou 
entendimento de que os tempos de serviço em direção e coordenação pedagógica serão computados. 
 
5.10. Direito à greve e associação sindical 
O art. 37 da CF/1988, em seu inciso VI, dispõe sobre a possibilidade de que o servidor público tenha 
garantido seu direito de livre associação sindical. A exceção refere-se aos militares, por força do art. 142, 
IV; estes estão proibidos de se sindicalizar, bem como de entrar em greve. 
Em relação à greve, traz o inciso VII do art. 37 que “o direito de greve será exercido nos termos e 
nos limites definidos em lei específica”. Diante da ausência de lei que o regulamente, o Supremo Tribunal 
Federal firmou entendimento de que, em razão da omissão legislativa existente, aplicam-se aos servidores 
da Administração Pública as disposições da Lei no 7.783/1989, que é a lei de greves aplicada aos trabalha-dores em geral. A competência para análise da abusividade das greves de servidores será da justi ça co-
mum, federal ou estadual e não da justiça do trabalho. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
48 
6. Improbidade Administrativa 
6.1. Natureza, incidência, sujeitos e responsabilização 
A Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) traz as sanções que devem ser apli-
cadas quando ocorre lesão à moralidade, nos moldes do art. 37, § 4o, da CF/1988. As hipóteses de impro-
bidade administrativa estão definidas nos arts. 9o, 10 e 11, que tratam respectivamente: do enriquecimento 
ilícito, de atos que causam prejuízo ao erário e de atos que atentam contra os princípios da Administração 
Pública. 
A matéria de improbidade é de competência privativa da União, não podendo os estados ou muni-
cípios legislar sobre essa matéria, nos termos do art. 22, I, da CF/1988. 
 
6.2. Responsabilidade nas três esferas e agentes públicos envolvidos 
Importante saber que um ato de improbidade poderá também corresponder a um crime definido 
em lei, assim, não prejudica a ação penal cabível, que será concomitante com a ação civil de improbidade. 
Além disso, um ato de improbidade praticado por um servidor público também corresponde a um ilícito 
administrativo, o que ocasiona a instauração de procedimento para apuração de responsabilidade adminis-
trativa, de acordo com o estatuto dos servidores. 
Elementos necessários para aplicação das sanções previstas no art. 37, § 4o, da CF/1988: 
1) Sujeito prejudicado: o art. 1º da Lei nº 8.429/1992 estabelece: qualquer órgão dos três 
poderes ou entidade da administração pública direta ou indireta, bem como outras entidades controladas 
pela Administração Pública ou entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou 
creditício, de entes públicos ou governamentais. 
2) Sujeito que cometeu o ato de improbidade: agente político, servidor, ou qualquer 
um que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, con-
tratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas enti-
dades descritas no sujeito prejudicado, bem como o terceiro que induza ou concorra para a prática de ato 
de improbidade, ou, então, que dele se beneficie de forma direta ou indireta, segundo os arts. 1º e 3º da Lei 
nº 8.429/1992. O STJ decidiu que não é possível ajuizar ação de improbidade somente contra o particular, 
sem haver litisconsórcio com o agente público no polo passivo da demanda. 
3) Ato tenha sido doloso: a nova redação da Lei nº 8.429/1992 só permite a responsabili-
zação da conduta dolosa, não há mais possibilidades de modalidade culposa (previstas anteriormente em 
casos de prejuízo ao erário público). Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
49 
ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, não bastando a voluntariedade do agente. Inclusive o mero exercício 
da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta 
a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 
O enquadramento NÃO poderá ser cumulativo: “Para cada ato de improbidade administrativa, de-
verá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei” 
(art. 17, § 10-D). 
Quando um ato de improbidade administrativa é praticado e o agente venha a falecer, os suces-
sores ou herdeiros deste estarão sujeitos à obrigação de reparar até o limite do valor da herança ou do 
patrimônio transferido (art. 8o). Essa previsão já existia, embora tenha recebido nova redação. O que é total 
novidade é o art. 8o-A, que estende a responsabilidade sucessória também na hipótese de alteração con-
tratual, de transformação, de incorporação, de fusão ou de cisão societária. 
 
6.3. Condutas que configuram ato de improbidade administrativa 
É bem importante que você faça a leitura completa dos arts. 9o, 10, 11 e 12. Os três primeiros artigos 
mencionados vão tratar das condutas, podendo a banca trazer uma questão com a descrição exata dos 
seus incisos. Já o art. 12 refere-se à possibilidade de aplicar sanção conforme a conduta enquadrada. 
Observações importantes: As sanções de que trata o art. 12 só poderão ser executadas após o 
trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 12, § 9o). E a multa pode ser aumentada até o dobro, se 
o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II 
e III do caput do art. 12 é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade. 
Outro ponto que se deve ter cuidado é que o artigo 12, inciso III não traz as sanções de perda da 
função pública ou suspensão dos direitos públicos para ato de improbidade administrativa que viole princí-
pios da administração, ou seja, essas duas penas não são possíveis para condenações no artigo 11 da LIA. 
Em um breve resumo dos pontos principais desses artigos, temos: 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
 
 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
50 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6.4. Procedimento administrativo e judicial 
Qualquer pessoa poderá representar para que seja instaurada investigação destinada a apurar 
a prática de ato de improbidade. No § 1o do art. 14 da Lei de Improbidade está a exigência de representação 
escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualificação do representante, as informações do fato, 
a autoria e a indicação de provas de que tenha conhecimento. Se não atendidos os requisitos, a autoridade 
administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, mas isso não impede a representa-
ção ao Ministério Público, nos termos do art. 22. 
Para apurar qualquer ilícito previsto nesta Lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de 
autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da Lei 
de Improbidade, poderá instaurar inquérito civil ou procedimento investigativo assemelhado e requisitar a 
instauração de inquérito policial. Já na apuração dos ilícitos será garantida ao investigado a oportunidade 
de manifestação por escrito e de juntada de documentos que comprovem suas alegações e auxiliem na 
elucidação dos fatos (art. 22 da Lei no 8.429/1992). 
Na ação de improbidade administrativa é possível o pedido de indisponibilidade de bens (art. 16), 
que pode ocorrer de forma antecedente ou incidental, nos moldes da tutela provisória de urgência do Código 
A
to
s
 d
e
 i
m
p
ro
b
id
a
d
e
Art. 9º - Que 
importam 
enriquecimento 
ilícito em razão do 
exercício de cargo, 
mandato, função, 
emprego ou 
atividade pública.
Perda dos bens ou valores acrescidos 
ilicitamente ao patrimônio, perda da 
função pública, suspensão dos direitos 
políticos até 14 (catorze) anos, 
pagamento de multa civil equivalente ao 
valor do acréscimo patrimonial e 
proibição de contratar com o poder 
público ou de receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio 
de pessoa jurídica da qual seja sócio 
majoritário, pelo prazo não superior a 14 
(catorze) anos.
Art. 10 – Causam 
prejuízo ao erário. 
Ação ou omissão que enseje efetiva 
e comprovadamente perda 
patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação.
Perda dos bens ou valores 
acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio, se concorrer 
esta circunstância, perda 
da função pública, 
suspensão dos direitos 
políticos até 12 (doze) 
anos, pagamento de multa 
civil equivalente ao valor 
do dano e proibição de 
contratar com o poder 
público ou de receber 
benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta 
ou indiretamente, ainda 
que por intermédio de 
pessoa jurídica da qual 
seja sócio majoritário,pelo 
prazo não superior a 12 
(doze) anos.
Art. 11 – Atos 
que atentem 
contra princípios 
da administração 
pública.
Pagamento de multa civil de até 24 (vinte 
e quatro) vezes o valor da remuneração 
percebida pelo agente e proibição de 
contratar com o poder público ou de 
receber benefícios ou incentivos fiscais 
ou creditícios, direta ou indiretamente, 
ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, 
pelo prazo não superior a 4 (quatro) 
anos.
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
51 
de Processo Civil. O pedido serve para garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimo-
nial resultante de enriquecimento ilícito. Poderá, até mesmo, ser decretada sem a oitiva do réu. Da decisão 
diante do pedido de indisponibilidade de bens caberá agravo de instrumento. 
A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens 
móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias, 
pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência destes, o bloqueio de contas bancárias, de forma a 
garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade empresária ao longo do processo. 
Mas cuidado, é vedada a decretação de indisponibilidade (art. 16, §§ 13 e 14): 
• da quantia de até 40 salários-mínimos depositados em poupança, em outras aplica-
ções financeiras ou conta-corrente. 
• de bem de família, salvo se comprovado que o imóvel seja fruto de vantagem patri-
monial indevida. 
 
Outra atenção que devemos ter é que, segundo a redação do legislador, a partir das mudanças 
ocorridas com a Lei 14.230/2021, o Ministério Público seria o único responsável pelo ajuizamento da ação 
(art. 17), todavia, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em Ação Direita de Inconstitucionalidade, que é 
inconstitucional a exclusividade do Ministério Público para propor ações de improbidade administrativa (ADI 
no 7043), podendo também a pessoa jurídica prejudicada demandar. Assim, tanto o Ministério Público, 
quanto a pessoa jurídica prejudicada (nos moldes do artigo 1º, da LIA) podem ajuizar a ação de impro-
bidade administrativa. 
A propositura da ação a que se refere o caput do art. 17 da LIA prevenirá a competência do juízo 
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. 
A competência é do local do fato ou do local da pessoa jurídica prejudicada (art. 17, §4-A). Se a inicial 
preencher os requisitos estabelecidos na lei de improbidade (a qual segue o procedimento comum do CPC 
com as adaptações elencadas na LIA), o juiz mandará notificar o requerido para oferecer contestação no 
prazo de 30 dias. Cabe no processo de improbidade administrativa pedido de tutela provisória, nos moldes 
do Código de Processo Civil. 
É nula a decisão de mérito, total ou parcial, da ação de improbidade que (art. 17, § 10-F): 
• condenar por tipo diverso daquele definido na petição inicial. 
• condenar sem produção das provas por ele tempestivamente especificadas. 
 
Cuidado! 
Em que pese seja aplicado o procedimento comum do Código de Processo Civil, há regras do 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
52 
Código que não são aplicadas na ação de improbidade por vedação expressa no art. 17, § 19: 
 
Art. 17. (...) 
(...) 
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: 
I – a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia; 
II – a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1o e 2o do art. 373 do CPC; 
III – o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo 
fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribui-
ções entre membros de Ministérios Públicos distintos; 
IV – o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolu-
ção de mérito. 
 
Embora o Código de Processo Civil seja aplicado às ações de improbidade administrativa, algumas 
adaptações e vedações devem ser seguidas, de acordo com a LIA. 
 
6.5. Solução consensual 
Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a interrupção 
do prazo para a contestação, por período não superior a 90 (noventa) dias. O art. 17-B da Lei no 
8.429/1992 traz os resultados que devem ser alcançados com o acordo: I – o integral ressarcimento do 
dano; II – a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes 
privados. Assim como os requisitos para ocorrer o acordo: I – da oitiva do ente federativo lesado, em mo-
mento anterior ou posterior à propositura da ação; II – de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, 
pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos 
civis, se anterior ao ajuizamento da ação; III – de homologação judicial, independentemente de o acordo 
ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa. 
 
6.6. Outras observações importantes sobre a LIA 
A ação de improbidade administrativa é repressiva, não constitui ação civil, e as suas sanções têm 
caráter pessoal. É vedado o uso da referida ação para controle de legalidade de políticas públicas e para 
proteção de patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e indi-
viduais homogêneos (art. 17-D), visto que há ações apropriadas para isso, como a ação civil pública, man-
dado de segurança, ação popular, ação direta de constitucionalidade etc. 
Em caso de continuidade de ilícito, após a sentença, o juiz promoverá a maior sanção aplicada, 
aumentada de 1/3 ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu. Já no caso de prática de novos 
atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções. Sendo que, neste caso, as sanções de suspen-
são de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos fiscais ou creditícios do poder 
público devem observar o limite máximo legal de 20 (vinte) anos (art. 18-A). 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
53 
6.7. Prescrição da pretensão punitiva 
Tema sensível e que sofreu diversas alterações com a Lei no 14.230/2021. Se antes o prazo de 
prescrição era (basicamente) de cinco anos, agora o prazo é de 8 anos para prescrição. O objetivo da 
prescrição é dar estabilidade às relações jurídicas. 
Nos parágrafos do artigo 23 da LIA, há previsões de suspensão e interrupção de prazo prescrici-
onal. Uma novidade na nova redação da LIA é que, agora, haverá possibilidade da chamada prescrição 
intercorrente no prazo de 4 (quatro) anos, ou seja, prescrição que ocorre no decorrer do processo judicial: 
“§ 5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo 
previsto no caput deste artigo”. A prescrição intercorrente ocorrerá caso ultrapasse 4 anos entre os marcos 
interruptivo que trata o artigo 23, §4º, da LIA. 
 
6.8. Disposições penais importantes 
Por fim, concluindo nosso estudo da LIA, o art. 19, embora sofra muitas críticas, estabelece como 
crime a representação de improbidade quando o representante tem conhecimento de que o suposto trans-
gressor era inocente e isso terá que ser comprovado para uma eventual responsabilização penal. Tipifica-
ção que evitaria representações pautadas na má-fé. 
A previsão do caput do art. 20 já estava prevista na redação original, embora ela nem fosse mais 
necessária, pois o art. 12 e seu novo § 9o refere que todas as sanções previstas no dispositivo somente 
podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória de improbidade. Agora, os 
§§ 1o e 2o deram nova redação ao antigo parágrafo único, atribuindo prazo para afastamento cautelar em 
90 dias, prorrogáveis uma única vez. Prazo diferente do estudado na Lei no 8.112/1990. 
Chamamos a atenção do estudante ao § 3o do art. 22, no mesmo sentido do estudado no tópico de 
agentes públicos:a sentença absolutória especificamente por inexistência da conduta ou pela negativa da 
autoria (art. 386, I e IV, do CPP) produz efeito na ação de improbidade, levando à improcedência da ação. 
Veja que não é qualquer sentença penal que absolve o réu. 
Ademais, as sanções aplicadas, pelos mesmos fatos, em outras esferas (como em ação pela lei 
anticorrupção) deverão ser compensadas com as sanções previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Ad-
ministrativa. Necessariamente, estamos aqui diante da observação do princípio constitucional do nom bis 
in idem. 
 
6.9 Ações diretas de inconstitucionalidade 
A Lei de improbidade administrativa sofreu muitas alterações com a promulgação da Lei 14.230, em 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
54 
25 de outubro de 2021. Muitos dispositivos tiveram sua constitucionalidade discutida no Supremo Tribunal 
Federal, por isso devemos ficar atentos a alguns pontos: 
• Através da ADI 7236, em liminar (ainda não há julgamento da ação), o STF suspendeu a 
eficácia dos seguintes dispositivos da LIA: art. 1º, §8º; art. 12, §1º e §10; art. 17-B, §3º; art. 
21, §4º e art. 23-C. 
• O recurso ARE 843.989: o STF firmou as seguintes teses: 
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos 
de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença 
do elemento subjetivo – dolo; 
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de 
improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da 
Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem 
tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 
3) A nova lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos, pra-
ticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em jul-
gado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente 
analisar eventual dolo por parte do agente. 
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os 
novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 
 
Lembre-se que estas decisões podem ser objeto de sua prova. 
 *Para todos verem: quadro. 
Quadro resumo 
 
Improbidade administra-
tiva 
Previsão no art. 37, caput e § 4º, da CF/1988, bem como na Lei nº 8.429/1992 (chamada LIA). 
Não se confunde com crime de responsabilidade. 
Agentes políticos podem ser responsabilizados pela LIA, como também pela lei de crimes de 
responsabilidade, exceto o Presidente da República, que, de acordo com a jurisprudência, 
não responde pela LIA. 
Responsabilidade em três 
esferas 
Uma conduta ilícita praticada pelo agente público pode levar à responsabilização em três es-
feras diferentes: civil, administrativa e penal. Embora as sanções em outras ações possam 
ser compensadas com as sanções da LIA. 
Elementos necessários 
para configuração da LIA 
Sujeito prejudicado 
 
Administração Pública direta ou indireta, de 
qualquer dos poderes e entes federados, bem 
como sujeitos que recebam subvenção, benefí-
cio ou incentivo fiscal ou creditício, ou, então, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
55 
pessoas cujo erário concorra para a criação ou 
custeio. 
 Sujeito que cometeu o ato Agente público em sentido amplo e o terceiro be-
neficiado. 
 Ato doloso Não há mais a possibilidade de conduta culposa, 
somente ação ou omissão dolosa. 
Sucessores Podem responder no limite do valor da herança ou do patrimônio transferido nos 
casos de improbidade por danos ao erário ou enriquecimento ilícito. Essa responsa-
bilidade atinge também alterações contratuais. 
Condutas e sanções Art. 9º – que importam enriquecimento ilí-
cito em razão do exercício de cargo, man-
dato, função, emprego ou atividade pú-
blica. 
Perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-
mente ao patrimônio, perda da função pública, 
suspensão dos direitos políticos até 14 anos, pa-
gamento de multa civil equivalente ao valor do 
acréscimo patrimonial e proibição de contratar 
com o poder público ou de receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermédio de pessoa ju-
rídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo 
não superior a 14 anos. 
 Art. 10 – Causam prejuízo ao erário. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-
mente ao patrimônio, se concorrer esta circuns-
tância, perda da função pública, suspensão dos 
direitos políticos até 12 anos, pagamento de 
multa civil equivalente ao valor do dano e proibi-
ção de contratar com o poder público ou de re-
ceber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por in-
termédio de pessoa jurídica da qual seja sócio 
majoritário, pelo prazo não superior a 12 anos. 
 Art. 11 – Atos que atentem contra princí-
pios da administração pública. 
Pagamento de multa civil de até 24 vezes o valor 
da remuneração percebida pelo agente e proibi-
ção de contratar com o poder público ou de re-
ceber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por in-
termédio de pessoa juídica da qual seja sócio 
majoritário, pelo prazo não superior a 4 anos. 
Procedimento judicial, no-
tas importantes 
• Qualquer pessoa pode representar. 
• No processo administrativo, a comissão deve dar conhecimento ao MP, ao TC ou Conselho 
de Contas. • Ação deve ser ajuizada pelo MP. 
• De forma antecedente ou incidental, é possível o pedido de indisponibilidade de bens. 
• A ação de improbidade segue o procedimento comum do CPC. 
• A contestação tem prazo de 30 dias. 
Indisponibilidade de bens • Nos moldes da tutela provisória de urgência do CPC. 
• Pode ocorrer sem oitiva prévia do réu. 
• Da decisão cabe agravo de instrumento. 
• Na ordem de indisponibilidade, deverá ser priorizado: veículos de via terrestre, bens 
imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de 
sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexis-
tência desses, o bloqueio de contas bancárias. 
• Vedada a decretação: da quantia até 40 salários-mínimos depositados em poupança, em 
outras aplicações financeiras ou conta-corrente; do bem de família, salvo se comprovado que 
o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial indevida. 
É nula a decisão de mérito 
total ou parcial 
• Condenar por tipo diverso daquele definido na petição inicial. 
• Condenar sem produção das provas por ele tempestivamente especificadas. 
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Direito Administrativo 
56 
Regras do CPC que não 
podem ser aplicadas na 
ação de improbidade 
• A presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia. 
• A imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC. 
• O ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo 
fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atri-
buições entre membros de Ministérios Públicos distintos. 
• O reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolu-
ção de mérito. 
Solução consensual • Interrompe em 90 dias o prazo da contestação. 
• Desde que haja integral ressarcimento do dano e à pessoa jurídica lesada da van-
tagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados. 
Prescrição Em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações per-
manentes, do dia em que cessou a permanência. Bem como, quatro anos, no caso 
de prescrição intercorrente. 
7. Atos Administrativos 
7.1. Introdução a teoria dos atos administrativos 
Ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. É toda manifestação unilateral 
de vontade da Administração que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, res-
guardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitosou impor obrigações a ela mesma e/ou 
aos particulares. 
Podemos concluir que o ato administrativo é a manifestação de vontade da administração 
pública ou pelos particulares que possuem prerrogativas públicas, sob regime predominante do 
direito público. Não se confunde com atos políticos ou de governo. 
 
7.2. Sujeito do ato administrativo 
Toda pessoa poderia (em tese) praticar um ato jurídico, mas não são todas pessoas que podem 
praticar atos administrativos. Somente aqueles que estiverem vinculados à Administração Pública é que 
poderão praticar atos administrativos. Esse vínculo poderá ser em razão de pertencerem a categoria de 
Agente da Administração, ou por serem delegatários. 
 
7.3. Elementos ou requisitos do ato administrativo 
Há algumas diferenciações nas nomenclaturas dos aspectos que compõem os atos 
administrativos e que se desrespeitados podem causar a invalidação deles. Alguns autores 
chamam de elementos, outros chamam de requisitos de validade. Os doutrinadores mais 
clássicos do direito administrativo chamam de elementos do ato administrativo. Estes 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
57 
elementos também estão expressos no artigo 2ª, da Lei 4.717/1965 (Lei da Ação Popular): 
competência, objeto, motivo, finalidade e forma. 
*Para todos verem: esquema. 
 
7.3.1. Competência 
Nos atos administrativos a competência é muito similar a questão de capacidade estudada no direito 
privado, todavia no direito público há algumas peculiaridades, é a lei que atribui para alguém a titularidade 
de determinados atos administrativos, ou seja, não há presunção de capacidade, ela deve originar do texto 
expresso. Portanto a lei é a fonte formal da competência. 
 
 
 Atenção! 
 
 
A competência é intransferível, irrenunciável e inderrogável, contudo, pode ser dele-
gada a execução da competência, não a competência em si (art. 11, da Lei 9.784/99). Mas cui-
dado, há certas competências que não podem ser delegadas pois são exclusivas: art. 13, da 
referida lei: “Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter norma-
tivo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do 
órgão ou autoridade”. 
Também é possível a avocação de competência, ao contrário da delegação, significa 
transferir de órgão inferior para um órgão superior, todavia, a avocação só pode ocorrer “em 
caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária 
de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior” (art. 15, Lei 9.784/99). 
 
• ompetênciaC
• bjetoO
• otivoM
• inalidadeF
• ormaF
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
58 
7.3.1.1. Vícios de competência 
Um agente público pode atuar fora dos limites da lei, exercê-la de modo irregular ou apropriar-se 
indevidamente de uma competência: 
1) Excesso de poder: excede o exercício de sua competência. Exemplo: o secretário estadual 
demite o servidor público estadual, quando a competência era na verdade do governador do 
estado. 
2) Agente putativo: uma pessoa é irregularmente investida na função pública. Ainda que no ato 
haja a participação da Administração Pública. Exemplo: candidato que compra o gabarito da 
prova do concurso público, é investido no cargo público, mas posteriormente o fato é descoberto 
(terceiros de boa-fé não serão prejudicados por atos praticados por esse agente putativo, em 
razão da Teoria da Aparência). 
3) Usurpação de função: diferente do agente putativo, que é o agente investido, ainda que irre-
gularmente (função de fato), a usurpação de função ocorre quando uma pessoa pratica ato ad-
ministrativo sem ser agente, de nenhuma forma, pode, inclusive nunca ter sido investida em 
cargo (art. 328, do CP). Exemplo: sem aprovar em concurso público, Pedro começa a frequentar 
e exercer atividade dentro de repartição pública. Ou o servidor, sem saber, já estava aposentado 
quando praticou o ato. A doutrina traz o exemplo clássico do irmão gêmeo que vai trabalhar no 
lugar do irmão que efetivamente é servidor público. 
 
 
 Atenção! 
 
 
A função de fato/agente putativo, é ato ilegal, mas pode ser validado perante terceiro de 
boa-fé. Já no caso de usurpação de função não, nesse caso o ato é inexistente, não produzindo 
efeito, inclusive sendo considerado crime (art. 328, CP). Portanto na usurpação não se aplica a 
teoria da aparência. 
 
 
7.3.2. Objeto 
Chamado também de conteúdo, é a alteração no mundo jurídico que o ato realizará, ou seja, o 
efeito jurídico imediato que o ato irá produzir. O objeto deve ser lícito e possível (art. 104, inciso II, do CC). 
Para identificar o objeto do ato administrativo deve se verificar o que o ato administrativo quer consistir, 
resguardar, transferir, modificar, extinguir ou declarar. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
59 
O objeto do ato pode ser discricionário ou vinculado. Significa dizer que a vontade do agente 
público, que é a vontade da Administração Pública, será a própria vontade do legislador (vinculado). Em 
algumas situações a lei permitirá “ao agente que faça o delineamento do que pretende com a sua manifes-
tação de vontade” (CARVALHO FILHO, p. 114)33. Exemplo de objeto discricionário: uma autorização para 
o circo se instalar e funcionar na praça pública, o agente vai delimitar o tempo, o horário, o espaço, as 
condições e o modo. 
 
7.3.3. Motivo 
É a necessidade, as razões de fato e de direito que serve de fundamento para o ato administrativo. 
É a causa que leva ao ato. Exemplos: o motivo da licença paternidade é o nascimento do filho; o motivo da 
aplicação da sanção administrativa é a transgressão cometida; o motivo da ordem de demolição do prédio 
é o perigo de desabamento que ele apresenta. 
a) Motivo de direito: a norma elenca a vontade administrativa (ato vinculado), exemplo: licença 
paternidade. 
b) Motivo de fato: a situação ocorrida enseja a necessidade do ato, não há a descrição na norma 
legal, mas a lei autoriza a prática do ato administrativo, portanto é ato discricionário. Exemplo: 
licença para interesses pessoais. 
 
Mas atenção: não confunda motivo com motivação! Motivo não é a mesma coisa que motiva-
ção no direito administrativo. 
A motivação é a fundamentação do ato administrativo, constituindo parte do elemento forma. Ela 
é a descrição do motivo, mas não se confunde com este. A motivação, quando obrigatória, é a exteriori-
zação formal do elemento motivo, de modo que sua ausência nesse caso representa vício formal. 
 
*Para todos verem: esquema. 
 
 
33 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019. 
Motivo
•Situação de 
fato
•Causa do fato
•Razões de fato
•Circunstância 
de fato
Motivação
•Justificativa
•Exprimir de 
forma 
expressa e 
textual
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Direito Administrativo 
60 
7.3.3.1. Teoria dos motivos determinantes 
Baseia-se no princípio de que o motivo do ato deve estar ligado a situação de fato que gerou a 
manifestação da vontade. Ou seja, se o motivo não é verdadeiro, o ato será ilegal e passível de anulação. 
A aplicação mais importante dessa teoria se dá nos atos discricionários. 
Por exemplo, um servidor que tem seu pedido de férias negado porque há suposta falta de pessoal 
na repartição, mas na verdade há excesso de pessoas. Veja que há uma incompatibilidade entre o motivo 
expresso e a realidade fática. 
 
7.3.4. Finalidade 
A finalidade é o resultado que a Administração deseja alcançar, a finalidade de todo ato adminis-
trativo é o interesse público. Quando a finalidade não é o interesse público temos abuso de poder, na mo-
dalidade desvio de finalidade, além de incorrer em abuso de poder a conduta do agente que viola a finali-
dade também viola os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Por exemplo, situações 
de desapropriação porperseguição política, concessão de vantagens para alguns servidores da mesma 
classe/carreira, sem justificativa para não concessão aos demais da mesma classe/carreira. 
 
7.3.5. Forma 
A forma é o meio pelo qual a vontade se exterioriza, como o ato se materializa, segundo a Lei nº 
4.717/1965, artigo 2º, vício na forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de 
formalidade indispensáveis à existência ou seriedade do ato. Assim, para um ato ter validade ele precisa 
estar adequado ao que expressamente dispõe a lei ou ao ato com força jurídica que determina como deve 
ser a forma. Por exemplo: a desapropriação depende de ato declaratório do chefe do executivo, declarando 
a utilidade pública, interesse público ou necessidade pública, nesse caso, se o chefe do executivo utilizar 
outro meio, como uma resolução ou portaria e não o decreto, estará incorrendo em vício na forma do ato 
administrativo. 
 
7.4. Características ou atributos 
1) Imperatividade: que também pode ser chamada de coercibilidade. Significa que há coerciti-
vidade nos atos administrativos, ou seja, é capaz de impor obrigações a terceiros, indepen-
dente da concordância deste. O próprio princípio da supremacia do interesse público permite 
que assim seja, pois o interesse coletivo não pode ficar à mercê do interesse individual. É o 
que o administrativista Renato Alessi chama de “poder extroverso”. A imperatividade não 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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existe em todos os atos administrativos, apenas nos que impõem obrigações. 
2) Presunção de legitimidade: significa dizer que os atos quando nascem estão, em tese (por 
isso a presunção), em conformidade com as normas legais. Por exemplo, o agente público 
que pratica o ato, presume-se que ele é competente. Dois efeitos podemos destacar em razão 
dessa característica, primeiro da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que va-
mos ver na sequência, segundo, é a inversão do ônus da prova, cabe aquele que alegar que 
o ato não é legítimo o dever de provar a ilegalidade. 
3) Autoexecutoriedade: a característica mais relevante, significa que o ato praticado pode ser 
imediatamente executado e seu objeto atingido. No direito público, diferente do direito privado, 
não há a necessidade de intervenção do Poder Judiciário para que o ato possa produzir efei-
tos. Já pensou se em cada momento a Administração Pública tivesse que submeter suas de-
cisões ao crivo do Judiciário? 
4) Tipicidade: decorre do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade da Administração 
Pública praticar atos inominados, isto é, para cada ato que a Administração deseja praticar, 
ele deve derivar da lei. 
 
7.5. Classificação dos atos 
Há uma grande variedade de classificações dos atos administrativos, será apresentado aqui a mais 
usual entre os doutrinadores e que tem maior aplicação prática: 
1) Quanto aos destinatários: 
a) Atos gerais ou normativos: que atingem uma quantidade indeterminada de pessoas, por 
exemplo: decretos na pandemia; regulamentos e instruções normativas. 
b) Atos individuais: também chamados de concretos, há destinatários individualizados, como, 
por exemplo um decreto de desapropriação. 
 
2) Quanto às prerrogativas: 
a) Ato de império: se caracterizam pelo poder de coerção que exerce a Administração Pública, 
como, por exemplo, os atos de polícia (apreensão de bens, embargo de obra, etc.). 
b) Ato de gestão: quando o Estado atua no mesmo plano que o particular, não tendo 
coercibilidade nos atos, hipóteses como contratos para aquisição de bens ou alienação de 
bens. 
c) Ato de expediente: são atos internos da Administração Pública que visam unicamente o 
andamento aos serviços internos da entidade, órgão ou repartição. Por exemplo: nomear, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
62 
exonerar servidores públicos, encaminhar documentos, etc. 
 
3) Quanto a liberdade de ação: 
a) Ato vinculado: quando o ato reproduz os elementos previamente estabelecidos em lei. Como 
por exemplo: licença para exercer alguma profissão. 
b) Ato discricionário: há margem de apreciação, a própria lei autoriza ao agente uma avaliação 
da conduta, como exemplo, a permissão de uso de bem público, autorização de porte de 
arma. No ato discricionário há a manifestação do mérito: conveniência e oportunidade. 
 
4) Quanto a intervenção da vontade administrativa ou formação: 
a) Ato simples: ato que emana de um só órgão (pode ser unipessoal ou colegiado) ou agente 
administrativo. Como por exemplo, o regimento interno de um tribunal (ele é aprovado pela 
maioria absoluta dos desembargadores). 
b) Ato composto: quando o ato resulta da vontade de um órgão, mas depende da verificação 
por parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto 
de uma autoridade superior. 
c) Ato complexo: quando a vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou 
órgãos diversos. Assim, a vontade nasce de um, mas precisa ser ratificada pela vontade de 
outro órgão para produzir efeitos, logo, o ato é formado pela vontade de dois ou mais órgãos 
que se fundem para formar um só ato. Exemplo: investidura em cargo público, a nomeação 
ocorre pelo Chefe do Executivo, mas a posse pelo chefe da repartição, só assim a pessoa 
poderá entrar em exercício; registrar a aposentadoria no Tribunal de Contas é ato complexo, 
segundo o STF. 
 
5) Quanto ao efeito: 
a) Ato constitutivo: são aqueles que alteram uma relação jurídica, criando, modificando ou 
extinguindo direitos. Exemplo: a autorização, a sanção disciplinar, o ato de revogação, uma 
posse em cargo público. 
b) Ato declaratório: são os que apenas declaram situação preexistente, citando-se, como 
exemplo, o ato que declara que certa construção provoca riscos à integridade física. 
c) Ato enunciativo: cuja característica é a de indicarem juízos de valor, dependendo, portanto, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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de outros atos de caráter decisório. O exemplo típico é o dos pareceres. 
 
6) Quanto a retratabilidade: 
a) Revogáveis: são aqueles em que a administração está livre para fazer cessar seus efeitos, 
são atos que não conferem direito subjetivo ao destinatário, por exemplo, autorização para 
estacionar veículo no pátio de um prédio público. 
b) Irrevogáveis: aqueles que uma vez praticados, não poderiam mais ser retirados do mundo 
jurídico, como uma licença, salvo se a parte deixar de preencher os requisitos legais. 
 
7.6. Espécies de atos administrativos 
As espécies de atos administrativos são adotadas de formas diferentes pelos estudiosos do direito 
administrativo. A classificação das espécies adotadas neste primeiro ponto será do doutrinador Hely Lopes 
Meirelles34, que separa as espécies a partir dos seguintes agrupamentos: normativos, ordinatórios, negoci-
ais, enunciativos e punitivos. Vejamos: 
1) Atos normativos: são aqueles que contêm comandos gerais e abstratos, são atos direcionados 
aos particulares visando a correta aplicação da lei. Exemplo: decreto do Presidente da Repú-
blica, uma resolução do CNJ ou do CONANDA, regimento editado pelo Tribunal, um regula-
mento do Estatuto da Advocacia e da OAB editado pelo Conselho Federal da OAB. 
2) Atos ordinatórios: diferente dos atos normativos, esses advêm do próprio poder hierárquico 
da Administração, são atos que visam orientar, comandar, fiscalizar e disciplinar o funciona-
mento da Administração Pública e da conduta dos seus agentes, como, por exemplo, instru-
ções, portarias, avisos, ordens de serviço, ofícios e despachos. 
3) Atos negociais: são os atos que encerram uma declaração da Administração conjugada com 
a vontade do particular, é a representação da vontade, aceite, concordância da Administração 
com relação ao interesse particular. Exemplos: alvarás de funcionamento, licenças (ato vincu-
lado, definitivo e não precário), uma autorização (ato discricionárioe precário). 
4) Atos enunciativos: alguns entendem que ato enunciativos nem seriam atos. Para Meirelles, 
ato enunciativo é aquele que enunciam situação existente, sem manifestação material da Ad-
ministração, isso é, um atestado ou uma certificação de determinado fato ou relação jurídica, 
sem haver manifestação do Poder Público, é apenas uma declaração. Exemplo: atestado, cer-
tidões, pareceres. 
 
34 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. 
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Direito Administrativo 
64 
5) Atos punitivos: atos que emanam punições aos particulares e servidores públicos, portanto 
estão ligados ao Poder de Polícia e ao Poder Disciplinar. Eles contêm uma sanção aplicada a 
infratores de normas administrativas. Exemplos: multas, sanções disciplinares e interdições de 
estabelecimento. 
 
 
7.7. Ato válido, nulo, anulável, inexistente e irregular 
 
*Para todos verem: esquema. 
 
7.8. Extinção dos atos administrativos 
Segundo as modalidades trabalhadas pelo doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello 
(2009, p. 458-459)35: 
 
35 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. 
Invalidade 
do ato
Ato nulo
Que contém vício insanável.
Quando está em 
desconformidade com a lei.
Efeito ex-tunc, salvo 3º de boa-fé.
Exemplo: Servidor empossado no 
cargo privativo para bacharel em 
direito, mas não é graduado. 
Ato 
inexistente
Quando há usurpação de função.
Possui apenas aparência de 
manifestação de vontade da 
administração pública.
Diferente do ato nulo, no ato 
inexistente não poderá ser 
mantido nenhum efeito que tenha 
produzido.
Exemplo: ato pratica por alguém 
que finge ser agente público.
Ato 
anulável 
(nulidade 
relativa)
Apresenta defeito sanável, 
passível de convalidação.
São sanáveis: vício de 
competência e de forma.
Exemplo: Agente que determina a 
desinterdição do estabelecimento, 
mas não tinha competência para 
isso.
Ato 
irregular:
Quando há vício irrelevante, que 
não atinge a segurança e 
garantias dos administrativos.
Não atinge a validade do ato.
É possível que aplique sanção ao 
agente.
Exemplo: Certidão feita por 
autoridade competente, mas em 
papel não timbrado.
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
65 
1) Cumprimento de seus efeitos: ato administrativo que esgotou o conteúdo jurídico, 
a execução material ou o termo final. Exemplo: gozo de férias pelo servidor público; 
demolição de prédio; 
2) Desaparecimento do sujeito ou do objeto; 
3) Retirada do ato: 
a) Revogação: quando não há mais conveniência e oportunidade para manuten-
ção do ato administrativo discricionário. É controle de mérito, pela própria admi-
nistração, jamais pelo judiciário. Não se trata de ato viciado. É ato válido, que 
por conveniência e oportunidade, será revogado pela autoridade competente. 
NÃO podem ser revogados: Atos consumados; Atos vinculados; Atos c/ direitos 
adquiridos; Atos preclusos no proc. adm; 
b) Invalidação (ou anulação): por razões de ilegalidade. É controle de legalidade, 
pela administração ou judiciário. Sejam atos nulos (vícios insanáveis) ou anulá-
veis (vícios sanáveis). Se tiver efeitos favoráveis ao administrado deve ser dado 
contraditório. 
c) Cassação: o destinatário ou beneficiado deixa de cumprir requisitos ou condi-
ções. Ex.: licença de funcionamento para hotel, mas o estabelecimento vira mo-
tel. 
d) Caducidade: extinção por lei superveniente que impede a manutenção do ato. 
Ex.: autorização de uso de praça pública, nova lei altera o plano diretor e torna 
área residencial, não será mais possível manter a autorização. 
e) Contraposição (derrubada): impossível manter o ato por colidir com teor do 
novo ato. Ex.: nomeação e exoneração de servidor em cargo em comissão. 
 
4) Renúncia: extinção de ato porque o próprio beneficiário abriu mão de uma vanta-
gem de que desfrutava. 
 *Para todos verem: tabela. 
 
EXTINÇÃO 
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CASSAÇÃO CADUCIDADE 
Controle de legalidade Controle de mérito 
(conveniência e 
oportunidade) 
Beneficiário deixa de 
cumprir os requisitos 
Ato perde fundamento 
legal 
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Direito Administrativo 
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Administração ou 
judiciário 
Própria administração Mudança nos fatos Mudança na legislação 
(ilegalidade 
superveniente) 
Ato inválido (nulo ou 
anulável) 
Ato válido Causa superveniente Causa superveniente 
Retroage 
(ex tunc) 
Não retroage 
(ex nunc) 
Não ocorre 
automaticamente 
Não ocorre 
automaticamente 
8. Controle da Administração Pública 
8.1. Conceito 
A Administração Pública tem o dever-poder de controle de seus atos, podendo exercer ela mesma 
o controle (princípio da autotutela), chamado controle interno, quando exercido pelo próprio Poder que pra-
ticou o ato, assim como também está sujeita ao controle externo, quando um poder realiza controle do outro. 
Esse controle não recai apenas sobre os órgãos do Poder Executivo, mas também a qualquer entidade 
administrativa da administração indireta, qualquer órgão, de qualquer dos Poderes, da administração direta 
no exercício da função administrativa. 
O controle pode ser exercido de forma popular também, como traz a Constituição Federal, em seu 
art. 37, § 3o: 
Art. 37. (...) 
(...) 
§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta 
e indireta, regulando especialmente: 
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e 
interna, da qualidade dos serviços; 
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de go-
verno, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; 
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, em-
prego ou função na administração pública. 
 
O inciso II foi parcialmente disciplinado pela Lei no 12.527/2011, regulamentada pelo Decreto no 
7.724/2012, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI). 
O controle da Administração Pública também é uma tarefa do Ministério Público (art. 129 da CF), e 
a principal ferramenta de controle judicial do órgão é a Ação Civil Pública. 
Quanto ao âmbito de atuação do controle de atos podemos vislumbrar duas formas: subordinação 
e vinculação. O controle por subordinação ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica, realizado por 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
67 
autoridade hierarquicamente superior, por exemplo, o secretário de educação efetua controle de ato do 
diretor da escola pública, essa é uma espécie de controle interno. Já o controle por vinculação é externo, 
pois se refere ao controle que exerce a administração direta sobre as entidades descentralizadas (autar-
quias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), trata-se do controle finalístico. 
 
8.2. Controle administrativo 
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública tem sobre 
os atos. Esse controle pode se dar em razão da legalidade, em que atos ilegais devem ser anulados, ou 
pode ser controle de mérito, no qual a Administração Pública tem a possibilidade de revogar atos, quando 
não são mais convenientes e oportunos. No Decreto-lei no 200/1967, ele é denominado de supervisão minis-
terial. Esse poder é reconhecido pelo judiciário, nas Súm. nos 346 e 473 do STF, e pelo legislador, no art. 53 
da Lei no 9.784/1999. 
O controle pode ser por própria iniciativa da Administração Pública, ou seja, de ofício, como também 
por provocação. Importante destacar que o controle de mérito somente pode ser realizado pela própria admi-
nistração, o Poder Judiciário (no controle externo) só pode, quando provocado, analisar a legalidade dos atos, 
buscando a sua anulação. Decorre do direito de apreciação pelo Poder Judiciário quando houver lesão ouameaça a direito, segundo o art. 5o, XXXV, da CF/1988, assim como assegura que todos têm direito de petição 
nos Poderes Públicos (art. 5o, XXXIV). Outra forma de controle é a possibilidade legal de recursos adminis-
trativos. 
Alguns órgãos de controle administrativo: 
• Controlador Geral, órgão interno dos entes federativos, vinculado ao chefe do poder executivo, 
como é o caso da Controladoria Geral da União (CGU); 
• Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão interno de controle (Art. 103-B, da CF), trata-se de 
órgão do Poder judiciário. Presidido pelo presidente do STF. 
• Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é órgão externo de controle (Art. 130-A da 
CF), ele faz parte do Poder Executivo. Presidido pelo Procurador Geral da República. 
 
8.3. Recurso hierárquico próprio e impróprio 
O recurso próprio é o recurso endereçado à autoridade imediatamente superior à que 
praticou o ato recorrido, podendo ser interposto sem necessidade de previsão legal. Já o recurso 
impróprio é aquele dirigido a uma autoridade que não ocupa posição de superioridade hierár-
quica em relação a quem praticou o ato recorrido. Nesta forma, só poderá ocorrer o recurso se 
houver previsão legal. Ex.: recurso contra decisão tomada por autarquia endereçado ao Ministro 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
68 
da pasta à qual a entidade recorrida está vinculada.36 
 
8.4. Prescrição administrativa 
A prescrição administrativa deve ser vista sob três aspectos: a possibilidade de a Administração 
Pública rever seus atos; a perda do prazo para que possa aplicar penalidades administrativas; e a prescrição 
do administrado de recorrer de decisão administrativa. 
Caso a lei específica não preveja o prazo para a Administração Pública rever seus atos, será apli-
cada de forma subsidiária, na esfera federal, a Lei no 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo 
no âmbito federal. O art. 54 da Lei estabelece o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a Administração 
anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo situação de má-fé, 
ocasião em que não será aplicado prazo decadencial. 
Outro dispositivo importante sobre prescrição é o art. 142 da Lei no 8.112/1990, estatuto dos servi-
dores federais, que traz a prescrição de 5 (cinco) anos para a administração pública aplicar a demissão, 
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; a prescrição de 180 
(cento e oitenta) dias para a pena de advertência; e 2 (dois) anos a prescrição para aplicação da pena de 
suspensão. 
No que tange ao Poder Polícia, a prescrição para punição é de 5 (cinco) anos para ação punitiva da 
Administração Pública Federal, Direta ou Indireta, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração 
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado, de acordo com o art. 1o da Lei no 9.873/1999. 
A prescrição administrativa também pode ser referente ao ajuizamento da ação, no caso a perda 
do direito de ação. Ela ocorre em cinco anos como regra, de acordo com o artigo 1º do Decreto-Lei 
20.910/32 e artigo 1º-C do Decreto-Lei 9.494/1997. 
 
8.5. Controle legislativo 
Trata-se do controle que é exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública. São hi-
póteses previstas na Constituição Federal de intervenção entre poderes. O controle legislativo implica na 
possibilidade de interferência no Poder Judiciário (quando executa função administrativa) e no Poder Exe-
cutivo, neste último, abrange a Administração Direita e Indireta. Essa possibilidade de controle constitui 
uma exceção ao princípio da separação de Poderes, previsto no art. 2o da CF/1988.37 
Segundo a doutrinadora Di Pietro, esse controle legislativo pode ocorrer de duas formas: 
1) Controle político: de legalidade e de mérito, pois vai apreciar as decisões 
 
36 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 938. 
37 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 942. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade. Exemplos: 
a) Segundo o art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII, da CF/1988, bem como o art. 52, 
III, IV, V, XI, tratam da competência do Congresso Nacional e do Senado para 
apreciar a priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo. 
b) Convocação de Ministro de Estado pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado 
para prestar informações, sob pena de crime de responsabilidade no caso de au-
sência (art. 50 da CF/1988). 
c) Apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, as 
quais têm poder de investigação (não de sanção) próprios das autoridades judici-
ais; suas conclusões são encaminhadas ao Ministério Público para que promova 
a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3o, da CF/1988). 
d) Competência do Senado Federal para processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52 da CF/1988). 
e) A competência do Senado para fixar, por proposta do Presidente da República, 
limites globais para o montante da dívida consolidada da União, estados, Distrito 
Federal e dos municípios; para dispor sobre o limite e condições para operação 
de crédito externo e dispor sobre o limite e condição de concessão de garantia da 
União em operação de crédito externo e interno (art. 52, VI, VII e VIII, da CF/1988). 
f) Competência do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder 
Executivo que exorbitam o poder regulamentar ou dos limites de delegação legis-
lativa (art. 49, V, da CF/1988). 
g) Controle financeiro com o auxílio do Tribunal de Contas. 
 
2) Controle financeiro: disciplinado entre os arts. 70 e 75 da CF/1988, refere-se à fis-
calização contábil, financeira e orçamentária. Traz normas básicas, como: 
a) A fiscalização abrange a contábil, a financeira, a orçamentária, a operacional e a 
patrimonial. 
b) Os aspectos controlados são: 
i. legalidade de ato; 
ii. controle de legitimidade; 
iii. controle de economicidade; 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
70 
iv. controle de fidelidade funcional; 
v. controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho e meta. 
 
c) As pessoas controladas são: União, estados, municípios (art. 31 da CF/1988), 
Distrito Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qual-
quer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou 
administre dinheiro, bens e valores públicos. 
d) A fiscalização compreende o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, 
com auxílio do Tribunal de Contas, ou o controle interno, feito por cada um dos 
Poderes. O controle externo compreende (art. 71 da CF/1988): 
i. fiscalização financeira; 
ii. consulta (quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas); 
iii. informação ao Congresso Nacional, às casas legislativas ou às comissões; 
iv. julgamento de contas; 
v. aplicação de sanção nos casos de ilegalidade ou irregularidade; 
vi. correção, quando assina prazo para o órgão ou entidades adotar providências 
necessárias para o cumprimento da lei; ou quando susta a execução de ato 
impugnado; 
vii. ouvidor, quando recebe denúncia de irregularidades. 
 
De acordo com o art. 74, §§ 1o e §2o, da CF/1988, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob 
pena de responsabilidade solidária. Inclusive, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é 
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas 
da União. 
Cabe ao Tribunal de Contas da União sustar a execução do ato impugnado, se não atendido, comu-
nicandoa decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Essa atribuição também cabe ao Con-
gresso Nacional, de acordo com o art. 49, V, da CF/1988, que trata da competência do Congresso: “sustar 
os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação 
legislativa”. 
Sobre o Tribunal de Contas, ainda cumpre ressaltar o teor da Súm. Vinc. no 3 do STF: “Nos pro-
cessos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da 
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
71 
a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 
 
8.6. Controle judicial 
O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário, realizado mediante provocação. Para o 
controle judicial, temos as principais ações: mandado de segurança, habeas corpus, ação civil pública, ação 
popular, mandado de injunção, habeas data e ação de improbidade administrativa. 
Essas são as principais, mas isso não impede outras ações, por exemplo, a Ação Direta de Incons-
titucionalidade (arts. 102, I, a, e 103 da CF/1988 e Lei no 9.868/1999). 
Quadro resumo sobre os aspectos principais referentes ao controle de atos: 
 
 *Para todos verem: tabela. 
O que é Instrumento jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades da 
Administração Pública. 
Natureza Natureza jurídica de princípio fundamental da administração pública. 
Órgão controlador Administrativo Legislativo ou Parlamentar Judicial 
Pode ocorrer de ofício 
ou mediante provoca-
ção. 
Fundado no poder da 
autotutela. 
Pode ser pela supervi-
são ministerial/secreta-
rial. 
Pode ser político. Ex.: 
quando o Congresso susta 
um ato normativo do Execu-
tivo, por exorbitar o Poder 
Regulamentador. 
Pode ser financeiro. 
Ex.: fiscalização contábil, fi-
nanceira e orçamentária 
exercida com auxílio do Tri-
bunal de Contas. 
Somente se for provocado 
quando se tratar de controle 
externo. 
Momento de controle Prévio. 
Ex.: parecer da advoca-
cia pública orientando 
gestor. 
Concomitante. 
Ex.: fiscalização/auditoria de 
obras em execução. 
Posterior. 
Ex.: julgamento de contas pelo 
Tribunal de Contas. 
Origem do controle ou a 
extensão 
Interno: dentro do 
mesmo Poder. 
Ex.: controle exercido 
pelas chefias sobre 
seus subordinados, 
dentro do mesmo ór-
gão. 
Externo: um Poder sobre o 
outro. 
Ex.: quando o judiciário anula 
ato ilegal do Executivo. 
Popular (ou social): realizado 
pelo povo. 
Ex.: denúncia de irregularidade 
perante o Tribunal de Contas 
da União. 
Quanto ao aspecto Legalidade (ou legitimi-
dade): realizado pela 
Mérito: praticado apenas pela 
Administração, podendo 
Obs: O poder Judiciário pode 
revogar atos em razão do 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
72 
própria Administração, 
em razão do princípio 
da autotutela, ou pelo 
judiciário. 
revogar atos por inconveni-
ência e inoportunidade. 
Ex.: revogação de férias de 
servidor por situação de cala-
midade pública. 
mérito quando se tratar de 
seus próprios atos, no exercí-
cio da função atípica adminis-
trativa. 
Ações de controle Mandado de segurança, habeas corpus, ação civil pública, ação popular, 
mandado de injunção, habeas data, ação de improbidade administrativa. 
 
 
 
Prescrição Prazo decadencial para administração anular – regra é de 5 anos (art. 54 
da Lei no 9.784/1999); Prazo prescricional de 5 anos para ajuizar a ação. 
 
Recurso Hierárquico próprio: 
para a autoridade supe-
rior àquela que praticou 
o ato recorrido. 
Hierárquico impróprio: para 
outra autoridade não superior 
àquela que praticou o ato re-
corrido. Exige previsão legal. 
Obs.: No Brasil, não é exigido 
esgotamento da via administra-
tiva para acesso ao Poder Ju-
diciário (art. 5º, XXXV, da 
CF/1988). A exceção se en-
contra no artigo 217, §1º, da 
CF, no que tange ao desporto. 
Artigos importantes Arts. 31, 49, V, 70, 71 e 74 da CF/1988. 
 
9. Processo Administrativo Federal 
O Processo Administrativo Federal é disciplinado pela Lei n.º 9.784/99 e constitui-se como 
uma série de atos em cadeia que tem como finalidade a “proteção dos direitos dos administrados 
e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”. É importante ressaltar que tal lei constitui-
se como a definição geral do processo administrativo, existindo diferentes regulamentações so-
bre cada procedimento em leis específicas, como é o caso do processo administrativo disciplinar 
– regido pela Lei nº 8.112/90. 
De forma geral o processo administrativo federal, cujas normativas se utilizam também 
subsidiariamente nos procedimentos específicos, constitui-se a partir da instauração, passando 
pela fase de instrução, com uma decisão final, da qual cabe recurso, como ilustra o esquema a 
seguir: 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
73 
*Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Princípios 
O Processo Administrativo Federal é regido por uma série de princípios administrativos, 
os quais são elencados já no início da Lei nº 9.784, em seu artigo 2º. São eles: 
• Legalidade 
• Finalidade 
• Motivação 
• Razoabilidade 
• Proporcionalidade 
• Moralidade 
• Ampla defesa 
• Contraditório 
• Segurança jurídica 
• Interesse público 
• Eficiência 
 
Informalismo e oficialidade – princípios implícitos que podem ser extraídos de dispositi-
vos da lei. 
Princípios implícitos: 
 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os crité-
rios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito; 
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou 
competências, salvo autorização em lei; 
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades; 
Instauração
Instrução
Decisão
Recurso
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
74 
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas 
na Constituição; 
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e san-
ções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse 
público; 
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; 
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; 
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, 
segurança e respeito aos direitos dos administrados; Princípio do Informalismo 
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção 
de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e 
nas situações de litígio; 
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; 
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos 
interessados; Princípio da Oficialidade 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
 
Direitos dos administrados 
Os direitos dos administrados estão assegurados no artigo 3º, sendo eles: 
 
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício 
de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; 
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de 
interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer 
as decisões proferidas; 
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quaisserão objeto 
de consideração pelo órgão competente; 
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a repre-
sentação, por força de lei. 
 
Instauração 
 A instauração do processo administrativo federal é marcada por seu início, podendo este 
iniciar de ofício ou a pedido dos interessados (por meio de um requerimento). 
 
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação 
oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados: 
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige; 
II - identificação do interessado ou de quem o represente; 
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações; 
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos; 
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante. 
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de 
documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais 
falhas. 
 
São legilitados como interessados para iniciar um processo administrativo federal – e 
também para apresentar recursos, como se verá – os seguintes: 
 
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses 
individuais ou no exercício do direito de representação; 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
75 
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam 
ser afetados pela decisão a ser adotada; 
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses 
coletivos; 
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses 
difusos. 
 
No tocante à competência, é importante lembrar que embora ela seja irrenunciável, cabe 
delegação e avocação, devendo ser exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída 
como própria (art. 11). No caso de inexistência de competência legal específica, o processo 
administrativo deve ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir no 
caso concreto. Assim, poderá a competência ser delegada: 
• Em parte, quando for conveniente por razões técnicas, jurídicas, econômicas, 
sociais ou territoriais; 
• Para órgãos ou titulares não subordinados hierarquicamente; 
o O mesmo se aplica à delegação dos órgãos colegiados aos respectivos 
presidentes. 
• O ato de delegação e sua revogação devem ser publicados no meio oficial. 
 
Dispositivos importantes: delegação 
 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das 
respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria 
de interesse especial. 
 
Impedimento e suspeição 
 
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: 
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; 
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou 
se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro 
grau; 
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo 
cônjuge ou companheiro. 
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à 
autoridade competente, abstendo-se de atuar. 
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, 
para efeitos disciplinares. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
76 
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade 
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, 
companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. 
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem 
efeito suspensivo. 
 
Atos do processo 
Em razão do Princípio do Informalismo, os atos do processo administrativo não dependem 
de uma forma determinada – salva quando a lei expressamente a exigir – e devem ser produzidos 
por escrito, “em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade 
responsável” (art. 22, §§), realizados em dias úteis, no horario de funcionamento da repartição e 
praticados no prazo de 5 dias – prazo que, mediante jusitifcação comprovada, pode ser dilatado 
até o dobro –, salvo disposição específica. Ainda, dispõem os demais parágrafos do artigo 22 
que: 
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando 
houver dúvida de autenticidade. 
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão 
administrativo. 
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas. 
 
Os atos do processo devem ser realizados, preferencialmente, na sede do órgão, devendo 
o interessado ser cientificado se o local for diverso deste (art. 25). 
 
Instrução 
 Os elementos que a intimação deve conter estão elencados no artigo 26 da lei, 
disciplinando esta, ainda, que o desatendimento da intimação não importa o reconhecimento 
da verdade dos fatos, nem a renúncia a algum direito pelo administrado. 
 
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados 
necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão 
responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações 
probatórias. 
 
Podem ser realizadas consultas públicas, mediante despacho motivado, em questões de 
interesse geral (art. 31), e audiências públicas, diante da relevância da questão, estando essa 
abertura à juízo da autoridade (art. 32). Em matérias relevantes, órgãos e entidades 
administrativas poderão estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente 
ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas (art. 33). 
Importante destacar, também, que são inadmissíveis no processo administrativo provas 
ilícitas. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
77 
Súmula 591: É permitida a “prova emprestada” no processo administrativo disciplinar, 
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o contraditório e 
a ampla defesa. 
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar 
documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações 
referentes à matéria objeto do processo. 
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá 
ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada 
necessidade de maior prazo. 
§ 1º Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o 
processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem 
der causa ao atraso. 
§ 2º Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o 
processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da 
responsabilidade de quem se omitiu no atendimento. 
 
Em síntese, sobre os pareceres obrigatórios, vinculantes ou não, pode-se dizer que: 
 
*Para todos verem: esquema. 
 
 
 
Ao fim da instrução, o interessado terá o direito de se manifestar no prazo máximo de dez 
dias – salvo definição de outro prazo legal. 
 
Art. 45. “Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente 
adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”. 
 
Decisão 
Deve a Administração Pública emitir, explicitamente, decisão nos processos 
administrativos e sobre solicitações ou reclamaçõesem matérias que forem de sua competência 
e, quando conluída a instrução, terá prazo de até trinta dias para decidir – cabendo prorrogação 
por igual período, que seja expressamente motivada. Quando exaurida a finalidade do processo 
administrativo ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato 
superveniente, cabe ao órgão competente declarar extinto o processo. 
 
Parecer obrigatório e vinculante
Processo não terá seguimento até a 
apresentação do parecer
Parecer obrigatório e não vinculante
Processo seguirá e pode haver 
decisão com dispensa do parecer
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
78 
Art. 49-A. No âmbito da Administração Pública federal, as decisões administrativas que 
exijam a participação de 3 (três) ou mais setores, órgãos ou entidades poderão ser 
tomadas mediante decisão coordenada. 
 
Relembrando: Os atos administrativos devem ser motivados! 
 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, 
laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração 
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 
 
Desistência 
Mediante uma manifestação escrita, aquele intressado que iniciou o processo 
administrativo pode desistir total ou parcialmente daquele pedido, podendo, também, renunciar 
a direitos disponíveis. Tal desistência ou renúncia atingirá apenas aquele que formulou a 
manifestação. 
O prosseguimento do processo não será prejudiciado, pois, pelo Princípio da Oficialidade, 
cabe a administração movimentar o processo considerando o interesse público, se assim houver. 
 
Recurso 
Concluído o processo administrativo com a decisão, frente a razões de legalidade e de 
mérito, cabe recurso administrativo, como disciplina o art. 56 da Lei n.º 9.875, o qual será dirigido 
à autoridade que proferiu a decisão. Esta autoridade, se não reconsiderar a decisão no prazo de 
cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. O prazop para interposição de recurso 
administrativo será de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão 
recorrida (art. 59). Interposto o recurso, deve o órgão competente intimar os demais interessados 
para apresentarem alegações no prazo de 5 dias (art. 62). 
 O recurso tramitará, em, no máximo 3 instâncias (art. 57), sendo legitimados para 
interpor o recurso: 
 
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; 
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão 
recorrida; 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
79 
 III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses 
coletivos; 
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. 
 
Atenção: A interposição de recurso administrativo independe de caução, salvo exigência 
legal. 
Súmula Vinculante n. 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento 
prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
Súmula 373: É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso 
administrativo. 
 
Dispositivos importantes: 
 
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo. 
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação 
decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de 
ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso. 
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto: 
I - fora do prazo; 
II - perante órgão incompetente; 
III - por quem não seja legitimado; 
IV - após exaurida a esfera administrativa. 
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão 
competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou 
inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. 
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de 
enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão 
competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões 
administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas 
esferas cível, administrativa e penal. 
 
10. Serviços Públicos 
10.1. Conceito de serviço público 
Define Hely Lopes Meirelles38 serviço público como “todo aquele prestado pela Administração ou 
por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secun-
dárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (grifos nossos). O conceito de serviço público 
pode ser compreendido, assim, como toda atividade prestada pela Administração Pública (Estado), visando 
o interesse coletivo, que obedeça a um regime de direito público, com procedimento e princípios próprios que 
o regem. 
Os serviços públicos podem ser prestados pelo Estado, por meio da Administração Indireta, ou, 
 
38 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 319. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
80 
ainda, por particulares. No primeiro caso, há a outorga ou descentralização por serviço da Administração 
Direta para a Administração Indireta; no segundo, fala-se em delegação, descentralização por colabora-
ção ou delegação negocial da atividade para particulares. 
 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
No caso de outorga/descentralização por serviço: 
• Há a transferência da titularidade e da execução do serviço. 
• Ocorre apenas por lei. 
• Dá-se por prazo indeterminado. 
• No caso de delegação/descentralização por colaboração ou delegação negocial: 
• Há a transferência apenas da execução do serviço público e não da sua titulari-
dade. 
• Ocorre por contrato (nos casos de concessão e permissão) ou por ato administra-
tivo (quando se trata de autorização). 
• Dá-se por prazo determinado. 
 
10.2. Competências 
A Constituição Federal tratou de regular competências específicas para cada ente da federação e 
não é diferente quando falamos de serviço público. Os arts. 21 e 22 tratam das competências – administra-
tivas e legislativas, respectivamente –, da União, enquanto o art. 23 trata das competências comuns (admi-
nistrativas) e o art. 24, das concorrentes (legislativas), à União, estados e Distrito Federal. O art. 25 define 
as competências estatais; o art. 30, as municipais e, por fim, o art. 32, as distritais. 
Competências de serviços públicos: 
União: art. 21, X, XI, XII, da CF/1988. 
Estados: art. 25, § 2o, da CF/1988. 
Administração 
Indireta
Administração 
Direta Paticulares
Delegação/ descentralização por colaboração ou 
delegação negocial 
Outorga/descentralização por serviço 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
81 
Distrito Federal: art. 32, § 1o, da CF/1988. 
Municípios: art. 30, V, VI, VII, da CF/1988. 
 
10.3. Princípios do serviço público 
Além de serem regidos por um regime de direito público, os serviços públicos são orientados por 
princípios inerentes a esse regime próprio, dispostos no § 1o do art. 6o da Lei no 8.987/1995. 
Princípio da continuidade do serviço público: Já analisado especificamente no conteúdo de prin-
cípios, o princípio da continuidadedo serviço público é extremamente relevante! Vale conferir mais uma vez 
no material. 
Princípio da igualdade dos usuários: Por conta desse princípio, não são admitidas distinções de 
caráter pessoal que não aquelas definidas em lei – por exemplo, a utilização de tarifas diferenciadas para 
idosos. O tratamento deve ser, portanto, igualitário. 
Princípio da regularidade: Serviços públicos devem ser prestados com exatidão, pontualidade, peri-
odicidade, de forma a atender as demandas, garantindo, também, seu adequado funcionamento. 
Princípio da eficiência: O princípio da eficiência rege o Direito Administrativo como um todo, apli-
cando-se também aos serviços públicos, que devem ser prestados de forma eficiente, suficiente, conside-
rando-se a otimização de recursos, de pessoal e melhor atendimento às demandas da sociedade. 
Princípio da segurança: Contempla tanto a segurança dos usuários do serviço púbico quanto a 
dos não usuários, os quais não devem ser expostos a riscos. Ex.: a adequada prestação do serviço de 
transporte, com motoristas habilitados e veículos adequados; o serviço de educação básica prestado em 
locais estruturados e seguros etc. 
Princípio da contemporaneidade/atualidade: A Lei no 8.987/1995, no § 2o do art. 6o, tratou de 
definir o princípio da atualidade. Indica que “A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do 
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”. O 
serviço público, desta maneira, deve ser prestado visando sempre a melhoria e a expansão do serviço. 
Princípio da generalidade/universalidade: O princípio da generalidade ou universalidade, assim 
como o princípio da igualdade (isonomia), preconiza o tratamento igualitário, sem distinções dos usuários, 
bem como o atendimento ao maior número possível de usuários, garantindo a universalidade dos serviços 
públicos. 
Princípio da cortesia: O atendimento destinado aos usuários dos serviços públicos, por tal princí-
pio, deve se dar de forma cortês, garantindo-se, ainda, de forma indireta, a existência de centrais de 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
82 
atendimento aos usuários nos casos de serviços de massa, como energia elétrica e telefonia, por exemplo. 39 
Princípio da modicidade das tarifas: Este princípio preconiza que as tarifas dos serviços públicos, 
quando existentes, possuam um valor adequado e não visem lucro desmedido. Assim, é possível, quando 
autorizadas no edital da licitação, nos casos definidos em lei, a utilização de outras receitas alternativas que 
favoreçam a modicidade das tarifas, como disciplinam os arts. 11 e 17 da Lei no 8.987/1995. 
Princípio da transparência e participação do usuário: A classificação da transparência e partici-
pação dos usuários como princípio não é pacífica na doutrina. Destaca Carvalho Filho40 a proteção consti-
tucional destinada à participação do usuário e a necessidade de lei para regulamentar as reclamações dos 
usuários, acesso a registros e informações, bem como o regime de representação contra atuações abusivas 
dos agentes públicos. A Lei no 13.460, editada em 2017, tratou dessa tarefa. 
Princípio da mutabilidade do regime jurídico: Visando a estar sempre em consonância com o 
interesse público, o princípio da mutabilidade do regime jurídico autoriza que ocorram mudanças no regime 
de execução de serviços públicos, não havendo, assim, um direito adquirido à manutenção de um regime 
jurídico específico quando envolvida a prestação de serviços públicos.41 
 
10.4. Classificações dos serviços públicos 
Algumas classificações são necessárias para melhor compreendermos os serviços públicos. São 
elas: destinatários, titularidade, objeto, essencialidade, titularidade estatal e criação. 
 
10.4.1. Destinatários 
Gerais/coletivos/uti universi: Cobrados por impostos ou contribuições. São aqueles “in-
quantificáveis e que têm usuários inqualificáveis (...), aqueles em que não se pode mensurar a 
quantidade de serviço prestado, bem como seu próprio usuário (ex.: segurança pública)”.42 
Individuais/uti singuli: Cobrados por taxa, tarifa ou preço público. Ao contrário dos gerais, 
são serviços públicos em que é possível identificar a utilização pelo usuário, como o serviço de 
energia elétrica residencial, sendo possível a cobrança de um valor determinado pelo consumo. 
 
10.4.2. Titularidade 
A titularidade relaciona-se com a competência para a prestação. Assim, basta questionar: Quem 
 
39 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
40 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
42 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
83 
é o ente titular dessa prestação? 
Podem ser: federais (União); estaduais (estados); distritais (Distrito Federal); municipais (mu-
nicípio); comuns (todos os entes podem ser titulares). 
 
10.4.3. Objeto 
Administrativos: atividades que atendam a necessidades internas. São aqueles executa-
dos pela Administração Pública para o atendimento de necessidades internas desta, ou, ainda, 
que se refiram à preparação de outros serviços prestados ao público, como o de imprensa ofi-
cial.43 
Industriais/comerciais: dão lucro/renda. Podem ser delegados a particulares. 
Sociais: visam atender a prestação de direitos fundamentais sociais. Podem ser delega-
dos a particulares. São aqueles que o Estado, diretamente ou por delegação, executa para aten-
der a demandas básicas e relevantes, bem como serviços assistenciais, tendo por finalidade a 
concretização de direitos fundamentais sociais previstos constitucionalmente. 
 
10.4.4. Essencialidade 
Essenciais: indispensáveis à necessidade pública. Execução privativa da Administração 
Pública (exceção: art. 30, V, da CF/1988). Os serviços essenciais caracterizam-se como aqueles 
que atendem a interesses essenciais e possuem como sujeitos da prestação apenas as entida-
des públicas. Prestados, portanto, exclusivamente pelo Estado. 
Exceção: art. 30, V, da CF/1988 – possibilidade de concessão ou permissão para execução do 
serviço público de transporte coletivo nos municípios. 
Não essenciais: de utilidade pública. Podem ser prestados por particulares (ex.: serviço 
funerário). Atendem a interesses não essenciais da coletividade, mas possuem utilidade pública, 
podendo ser prestados pelo Estado ou por entidades de direito privado. 
 
10.4.5. Titularidade estatal 
Próprios: de titularidade exclusiva do Estado. Execução pode ser delegada por conces-
são ou permissão. Trata-se dos serviços públicos propriamente ditos, de titularidade da Adminis-
tração Pública, que são por ela executados diretamente ou por meio de delegação. 
Impróprios ou virtuais: atividades com relevância pública, nas quais os titulares são 
 
43 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. 
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84 
particulares. Submetem-se aos princípios do serviço público e ao Poder de Polícia. Ex.: compen-
sação bancária – por estar elencada no art. 10, XI, da Lei no 7.783/1989, que dispõe sobre ser-
viços de natureza essencial, não é cabível greve. 
 
10.4.6. Criação 
Opção legislativa: serviços públicos elencados pelo Legislador, ou seja, descritos em lei 
ou na Constituição Federal. 
Inerente: aqueles serviços que, mesmo sem estar expressos em lei, são serviços públi-
cos por suas características, ainda que não estejam assim identificados. 
 
10.5. Concessão, permissão e autorização 
Concessão, permissão e autorização são formas de delegação da execução de serviços públicos 
pela Administração Pública Direta a particulares. Vejamos cada uma delas, iniciando pela concessão:*Para todos verem: esquema. 
 
 
 
Concessão
Comum
Lei n.º 8.987
Apenas tarifa do 
usuário
Especial
Lei n.º 11.079
Parceria Público 
Privada
Administrativa
Contraprestação 
apenas
pública
Patrocinada
Contraprestação 
pública + tarifa 
usuário
Por contrato + exigência 
de licitação 
(concorrência/diálogo 
competitivo)
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
85 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10.5.1. Concessão comum 
Entre as formas de concessão (comum e especial), a concessão comum refere-se a uma modali-
dade de delegação de serviço público a particulares por parte da Administração Pública, regulamentada 
pela Lei no 8.987/1995 – referente aos regimes de concessão e permissão. 
A concessão comum está disciplinada no art. 2o, II e III, da Lei, que dispõem, respectivamente: 
“concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante lici-
tação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado” e “con-
cessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conserva-
ção, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegados pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma 
que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou 
da obra por prazo determinado”. 
Em resumo, são características da concessão comum: 
• Por contrato, com tarifa fixada no contrato. 
• Executada em nome próprio. 
• Poder concedente fiscaliza (cabe ocupação temporária) e pode aplicar penalida-
des (previstas no contrato – poder disciplinar). 
• Cabe intervenção: quando a Administração Pública se utiliza de bens e recursos 
humanos da concessionária para a realização da finalidade pública de prestação 
do serviço (art. 32 e ss. da Lei no 8.987/1995). 
• Poder concedente segue como titular (transfere apenas a execução). 
Permissão
Por contrato + 
exigência de 
licitação
Lei n.º 8.987/1995
Autorização
Por ato 
administrativo 
sem exigência de 
licitação
Art. 21, XI e XII/CF
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
86 
• Possível a subconcessão (art. 26 da Lei no 8.987/1995, com prévia licitação e au-
torização do concedente). 
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde apenas de forma 
subsidiária). 
• Terceirização da atividade meio (art. 25, §§ 1o e 2o, da Lei no 8.987/1995). 
• Administração Pública não responde por débitos trabalhistas da concessionária. 
• Art. 16 da Lei no 8.987/1995: “A outorga de concessão ou permissão não terá 
caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica jus-
tificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei”. 
 
10.5.2. Concessão especial 
Envolve uma Parceria Público-Privada (PPP) e subdivide-se em Patrocinada e Administrativa, re-
guladas pela Lei no 11.079/2004. Aplicação subsidiária da Lei no 8.987/1995. A responsabilidade, no caso 
das concessões especiais, é solidária, com a repartição das responsabilidades definida no contrato. O prazo 
mínimo é de 5 anos e o máximo de 35, já consideradas renovações no prazo máximo (art. 5º, I, Lei n.º 
11.079/2004). 
Concessão patrocinada: disciplinada no § 1o do art. 2o da Lei no 11.079/2004, a concessão patro-
cinada pode ser tanto de serviços públicos quanto de obras públicas, envolvendo a cobrança de tarifa dos 
usuários aliada a uma contraprestação da Administração Pública ao concessionário. 
Concessão administrativa: diferentemente da concessão patrocinada, na concessão administra-
tiva não há a cobrança de tarifa do usuário, sendo a Administração Pública a usuária direta ou indireta do 
serviço. Pode, ainda, envolver a execução de obra ou instalação de bens, estando disciplinada também no 
art. 2o da Lei no 11.079/2004, em seu § 2o. 
Pontos importantes: 
 
Lei no 11.079/2004 
Art. 2o (...) 
§ 4o É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: 
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); 
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e insta-
lação de equipamentos ou a execução de obra pública. 
(...) 
Art. 6o A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-
privada poderá ser feita por: 
I – ordem bancária; 
II – cessão de créditos não tributários; 
III – outorga de direitos em face da Administração Pública; 
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; 
V – outros meios admitidos em lei. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
87 
Art. 7o A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da 
disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada. 
§ 1o É facultado à administração pública, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da 
contraprestação relativa a parcela fruível do serviço objeto do contrato de parceria público-
privada. 
§ 2o O aporte de recursos de que trata o § 2o do art. 6o, quando realizado durante a fase 
dos investimentos a cargo do parceiro privado, deverá guardar proporcionalidade com as 
etapas efetivamente executadas. 
(...) 
Art. 9o Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito 
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. 
Art. 10. (...) 
(...) 
§ 3o As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunera-
ção do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização 
legislativa específica. 
 
10.5.3. Permissão 
Em sua origem, a permissão constitui-se como uma forma de delegação efetivada por ato adminis-
trativo unilateral, precário e passível de revogação unilateral, atribuindo-se ao instituto, posteriormente, so-
bretudo com a Lei no 8.987/1995, um caráter contratual.44 
Os arts. 2o, IV, e 40 da Lei no 8.987/1995 apresentam importantes elementos das permissões, sendo 
rasa a sua fundamentação legal, gerando críticas doutrinárias sobre sua confusa definição. À diferença da 
concessão, qualquer modalidade licitatória pode ser utilizada, exigindo-se apenas a existência de licitação 
prévia ao contrato de permissão. 
Sobre a permissão: 
Disciplinada nos arts. 2o e 40 da Lei no 8.987/1995. 
• Por contrato. 
• Apenas para serviço público e não obra pública. 
• Sem prazo – caso fixado, cabe indenização, se revogado antes. 
• Precária (pode ser revogada ou alterada a qualquer tempo). 
• Poder concedente fiscaliza. 
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde de forma subsi-
diária). 
 
 *Para todos verem: tabela. 
CONCESSÃO PERMISSÃO 
A título não precário – mais segura A título precário 
 
44 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
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Direito Administrativo 
88 
Licitação apenas nas modalidades concorrência ou 
diálogo competitivo 
Licitação em qualquer modalidade 
Concessão ocorre apenas para pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas 
Permissão ocorre para pessoa física ou jurídica 
(autorização também) 
Prazo pode variar de acordo com o serviço, sendo 
vedada a renovação automática 
Sem prazo (doutrina aceita), caso haja e tenha 
rescisão anterior, cabe indenização 
Pode envolver obra pública Não pode envolver obra pública 
 
10.5.4. Autorização 
O reconhecimento da autorização como uma forma de delegação não é unânime na doutrina, em-
bora conste nos incisos XI e XII do art. 21 da CF/1988. Tem como características: ato unilateral da Admi-
nistraçãoPública; discricionário; precário; sem exigência de licitação; formalizada por decreto ou portarias. 
 
10.6. Extinção da concessão 
A Concessão, ainda que possua prazo determinado, possui outras possibilidades de extinção: termo 
final do prazo, rescisão, anulação, caducidade, encampação e falência ou extinção da concessionária. Cabe 
abordarmos um pouco de cada uma delas, elencadas no art. 35 da Lei no 8.987/1995. 
Advento do termo contratual: É o fim do contrato em razão da chegada do prazo determinado, 
desvinculando-se o concessionário da prestação do serviço público, embora ainda responsável pelos atos 
praticados quando vigente o contrato. 
Rescisão: Como traz o art. 39 da Lei no 8.987/1995: “O contrato de concessão poderá ser rescin-
dido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder con-
cedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim”, destacando o parágrafo único 
desse dispositivo a impossibilidade de que a prestação dos serviços públicos seja interrompida até sentença 
judicial transitada em julgado. 
Anulação: Podendo ocorrer pela via administrativa ou judicial, a anulação se dá quando existente 
vício de legalidade no contrato. Assim, “Presente o vício, há presumida lesão ao patrimônio público, o que 
permite o ajuizamento de ação popular para postular-se a anulação do ajuste”.45 
Caducidade: De forma inversa à rescisão, a caducidade ocorre quando há a “rescisão” unilateral 
da Administração por descumprimento das cláusulas contratuais por parte da concessionária, podendo ser 
 
45 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 443. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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ato vinculado (art. 27 da Lei no 8.987/1995) ou discricionário (art. 38 da Lei no 8.987/1995). Deve-se obser-
var, como procedimento o disposto nos parágrafos do art. 38 da lei nº 8.987, que define: (1) comunicação 
à concessionária sobre o descumprimento e determinação de prazo para correção; (2) instauração de pro-
cedimento administrativo para apuração, com garantia da ampla defesa e contraditório; (3) apurada a ina-
dimplência da concessionária, será declarada a caducidade da concessão por meio de decreto expedido 
pelo Chefe do Poder Executivo.46 
Encampação: Como definido no art. 37 da Lei no 8.987/1995, a encampação refere-se à retomada, 
por parte da Administração Pública, da prestação do serviço público. Faz-se necessária autorização legis-
lativa e indenização prévia. 
Extinção da concessionária: A extinção da concessionária por falência ou extinção da empresa 
ou, ainda, falecimento ou incapacidade do titular, ocorre, como pontua Carvalho Filho,47 “pela singela razão 
de que fica inviável a execução do serviço público objeto do ajuste”, retornando a prestação do serviço 
público ao concedente, até nova concessão. 
 
10.7. Direitos dos usuários do serviço público 
A definição dos direitos dos usuários do Serviço Público dá-se pela Lei no 13.460/2017, que elenca 
direitos e deveres básicos, a possibilidade de apresentação de manifestações, regulamenta ouvidorias e 
conselhos de usuários, bem como define a avaliação continuada dos serviços públicos pelos órgãos e en-
tidades públicos determinados na lei. Aplica-se de forma subsidiário o Código de Defesa do Consumidor. 
 11. Licitações 
11.1 Introdução 
Como conceito de licitação a definição do ilustre jurista Marçal Justen Filho, que assim 
afirma: “A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administra-
tivo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta da contratação mais vanta-
josa, com observância do princípio da Isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência 
específica.” 
O art. 37, XXI, da CRFB determina que os contratos administrativos sejam precedidos de 
licitação pública, bem como o art. 175 da Carta Magna, ao tratar das outorgas de Concessões e 
 
46 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
47 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 447. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
90 
Permissões, também faz referência à obrigatoriedade de licitar, imposta ao ente estatal. 
Quanto à competência para legislar, de acordo com o art. 22, da Constituição Federal, 
compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII – normas gerais de licitação e contra-
tação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e funda-
cionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III. 
Atenção! Os entes federativos poderão expedir normas específicas para regulamentação 
de seus procedimentos licitatórios, desde que observadas as normas genéricas trazidas na le-
gislação federal. 
Em obediência ao dispositivo constitucional, foi publicada em abril de 2021 e, em substi-
tuição à legislação anterior, a Lei 14.133/21 traçando as modalidades e tipos de licitação, bem 
como definindo seu procedimento, as hipóteses de dispensa e inexigibilidade e demais procedi-
mentos auxiliares para as contratações públicas. 
No âmbito federal, a Nova Lei 14.133/21 convive com outras três legislações gerais de 
licitações: Leis 8.666/93, Lei 10.520/02 (Lei do Pregão) e a Lei 12462/11 que trata do Regime 
Diferenciado de contratações. 
A Licitação tem como finalidade viabilizar a melhor contratação possível para o poder pú-
blico, sempre buscando a proposta mais vantajosa ao Estado, evitar contratações com sobre-
preço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contra-
tos, buscar incentivar inovações e o desenvolvimento nacional sustentável, bem como permitir 
que qualquer pessoa tenha condições isonômicas de participar das contratações públicas, desde 
que preencha os requisitos legais, consoante disposição do art. 11, da Lei 14.133/21. 
 
11.2. Princípios Norteadores da Licitação 
O procedimento licitatório deve observar os princípios constitucionais aplicáveis à Adminis-
tração Pública, sejam os princípios expressos no art. 37, caput, e demais dispositivos da Consti-
tuição Federal, sejam aqueles implícitos no ordenamento jurídico, além dos princípios específicos 
que serão abordados doravante. 
Dessa forma, todos os princípios aplicáveis à atuação do Estado – o chamado Regime 
Jurídico Administrativo – devem ser observados na realização de licitações públicas. 
Vejamos abaixo a análise dos princípios aplicáveis de forma direta às licitações públicas. 
Vinculação ao Edital - O edital é a “lei” interna da licitação, e deve definir tudo o que for 
importante para o certame, vinculando os licitantes e a Administração Pública à sua observância. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
91 
A elaboração do edital pela Administração pública é livre e discricionária, na busca por 
satisfazer os interesses da coletividade; todavia, após a sua publicação, a Administração fica 
vinculada àquilo que foi publicado. 
O edital deve estabelecer, de forma precisa e clara, qual critério será usado para seleção 
da proposta vencedora. 
Julgamento Objetivo - O ato convocatório tem de conter critérios objetivos de julgamento 
que não se subsumem às escolhas dos julgadores. Portanto, o administrador não se deve valer 
de critérios que não estejam previamente definidos no edital para definição do vencedor do cer-
tame. 
Sigilo das Propostas - As propostas apresentadas pelos licitantes são sigilosas até a 
data da abertura dos envelopes, a ser feita em conjunto por todos os concorrentes, em sessão 
pública. Até este momento, previamente determinado pelo edital, um licitante não pode saber da 
proposta do outro, pois a violação do sigilo da proposta representaImprobidade Administrativa e 
crime definido na própria Lei de Licitações. 
Atenção! Não contradiz o princípio da publicidade que deve ser observado na realização 
de licitações públicas. 
Competitividade - A licitação nada mais é senão um processo por meio do qual todos 
poderão participar em igualdade de condições, para a escolha da proposta que esteja em con-
sonância com os interesses da coletividade. 
Economicidade - A atividade administrativa gera custos e, como os recursos públicos 
são escassos, é necessário que a sua utilização produza os melhores resultados econômicos 
possíveis à Administração Pública, tanto quantitativa quanto qualitativamente. O agente público 
tem o dever de gerenciar os recursos públicos onerando o menos possível à Administração. 
Isonomia - Em seu aspecto material, isto significa tratar igualmente os iguais e oferecer 
tratamento desigual aos desiguais na medida de suas desigualdades. Neste sentido, o princípio 
visa a igualar juridicamente aqueles que são desiguais faticamente, formando o que se conven-
cionou chamar de isonomia material. 
Está em conformidade com esse princípio o tratamento diferenciado dispensado a mi-
croempresas e empresas de pequeno porte pela Lei Complementar 123/06, bem como a possi-
bilidade de criação de preferências para aquisição de produtos manufaturados ou serviços naci-
onais que obedeçam às normas técnicas brasileiras, nos moldes da própria lei 14.133/21, con-
forme disposto em seu art. 26. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Segregação de Funções – No âmbito de procedimentos licitatórios, deve-se observar 
que cada etapa desse procedimento deve ser desempenhada por um agente público diverso. 
O princípio de segregação de funções é princípio que tem como finalidade evitar a ocor-
rência de equívocos, fraudes e utilização irregular de recursos públicos. 
Segurança Jurídica - As modificações supervenientes de normas jurídicas não devem 
retroagir para atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras 
imposto pelo Poder Público, causando transtorno social. 
Planejamento - O planejamento das contratações pública é indispensável para uma exe-
cução segura do orçamento de compras e aquisições sem que haja fracionamento de objeto e 
erros no que tange à escolha dos contratos a serem firmados. 
 
11.3. Tipos de Licitação 
A priori, cumpre salientar que a expressão Tipos de licitação não pode ser confundida 
com a expressão Modalidades de licitação porque esta se relaciona com a estrutura procedimen-
tal da licitação, enquanto os Tipos de licitação se vinculam ao critério de julgamento da licitação. 
Dessa forma, são modalidades de licitação a tomada de preços, a concorrência, o convite, entre 
outros. Por sua vez, os tipos são divididos em licitação “menor preço”, “melhor técnica”, “técnica 
e preço” e “maior lance”, consoante se analisará doravante. 
Sendo assim, quatro critérios podem ser estabelecidos, no edital, como forma de escolha 
do vencedor do certame. São os chamados tipos de licitação e estão definidos nos artigos 33 e 
seguintes, da Lei 14.133/21. 
Menor preço - A Administração é orientada a selecionar a proposta de preço mais baixo 
entre os competidores. 
Atenção! Este tipo é utilizado quando o produto pretendido pela Administração não tiver 
nenhuma característica especial, ou quando as características especiais são definidas como 
requisitos mínimos para contratação. 
Maior desconto - Nesses casos, o julgamento terá como referência o preço global fixado 
no edital de licitação, e o referido desconto deverá será estendido aos eventuais termos aditivos. 
Melhor técnica ou conteúdo artístico - Trata-se de licitação que tem por critério de 
escolha a qualidade do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado. 
Atenção! Em razão do previsto no artigo 35, parágrafo único, da lei 14.133/21, este tipo 
poderá ser utilizado para a contratação de projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou 
artística. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Técnica e preço - Nas licitações deste tipo, a escolha do vencedor será adequada, 
quando a variação de qualidade da prestação refletir na satisfação das necessidades do Estado. 
Sendo assim, será feita uma análise de preço bem como de qualidade do bem ou serviço a ser 
prestado pelo vencedor. 
Maior lance - A licitação do tipo maior lance se verifica para alienação pela Administração 
Pública de bens e direitos, é apropriada para o leilão, que é modalidade licitatória que utiliza 
sempre como critério de escolha do vencedor o maior lance, igual ou superior ao valor da 
avaliação feita pelo ente público. 
Maior retorno econômico - Deve ser utilizado exclusivamente para a celebração de 
contrato de eficiência, considerará a maior economia para a Administração, e a remuneração 
deverá ser fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia efetivamente 
obtida na execução do contrato. 
Definido o critério de escolha do vencedor a ser utilizado no procedimento licitatório, que 
deve estar estipulado no instrumento convocatório do certame, a Administração Pública não 
pode se valer de nenhum outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa. 
 
11.4. Desempate na Licitação 
Noutro giro, quanto ao desempate na licitação a lei estabelece critérios sucessivos de 
desempate, na licitação, nas situações em que os critérios de escolha previamente definidos 
no edital não são suficientes para a seleção de uma única proposta vencedora. 
Assim, os critérios de desempates estão definidos legalmente e são critérios sucessivos 
e não alternativos, ou seja, a Administração deve analisá-los na ordem em que foram estipulados 
na lei, não podendo escolher quais pretende utilizar. 
1) Disputa final, com apresentação de novas propostas após a classificação. 
2) Avaliação de desempenho contratual prévio dos licitantes, analisando o cumpri-
mento de cláusulas e atendimento das necessidades da contratante em ajustes 
anteriores. 
3) Desenvolvimento de equidade entre gêneros no ambiente de trabalho. 
4) Desenvolvimento de programa de integridade, conforme determinado pelos órgãos 
de controle. Ressalte-0se que o programa de integridade é programa específico 
de “compliance” com foco no respeito às regras gerais da Administração Pública, 
com intuito de evitar a prática de atos ilícitos regulados pela lei 12.846/13. 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Caso nenhum desses critérios seja idôneo a desempatar a licitação, a lei determina 
que o desempate se dará com base em critérios de preferência, a seguir expostos: 
1) Empresas estabelecidas no território do órgão ou entidade da Administração Pú-
blica estadual licitante ou no Estado em que se localiza o órgão ou entidade da 
Administração Pública municipal licitante. 
2) Empresas brasileiras. 
3) Empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País. 
4) Empresas que comprovem a prática de mitigação, por meio da utilização de tecno-
logia que reduza a produção de gases poluentes, nos termos da Lei nº 12.187/09. 
 
A Lei Complementar 123/06, em seu art. 45, I, estabelece que “a microempresa ou em-
presa de pequeno porte mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior 
àquela considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu favor o 
objeto licitado”. 
Ademais, em igualdade de condições, caso a microempresa apresente uma proposta até 
10% superior à proposta vencedora, a lei considera ter havido empate na licitação. O art. 44, § 
1º, da LC 123/06 dispõe: “Entende-se por empate aquelas situações em que as propostas apre-
sentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por 
cento) superiores à proposta mais bem classificada”. 
Por fim, o art. 44, § 2º, da LC 123/06, dispõe “na modalidade de pregão, o intervalo per-
centualestabelecido no § 1º deste artigo será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor 
preço”. 
 
11.5. Quem deve licitar 
Já em relação a quem deve licitar, o art. 1°, da Lei n. 14.133/21, estabelece a obrigato-
riedade de licitação para as contratações de todas as entidades que recebam dinheiro público. 
Os entes da Administração Direta – abrangendo a União, os Estados, os Municípios e o 
Distrito Federal. 
Os entes da Administração indireta – Autarquias, Fundações, Empresas públicas e Soci-
edades de Economia Mista prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades eco-
nômicas. 
Fundos especiais – O Fundo é objeto de direito e não sujeito. Trata-se de um equívoco 
legislativo, uma vez que tais fundos representam normalmente mera destinação de verbas 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
95 
públicas. Excepcionalmente, tais fundos podem ser regulamentados por lei como órgãos inte-
grantes da Administração Direta ou Fundações Públicas de direito público, o que já os colocaria 
nas hipóteses anteriores. 
Demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público – Isso inclui 
todas as entidades que recebem dinheiro público para custeio ou para manutenção de pessoal. 
Atenção! Quanto às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista exploradoras 
de atividade econômica, o art. 173, § 1º, inciso III, da CF dispõe que é possível a criação de uma 
lei específica para reger a licitação dessas empresas. 
Em 2016, foi editada a lei 13.303/16 que trata do Estatuto das empresas estatais, inclusive, 
regulamentando novo procedimento licitatório para essas entidades. Enquanto esse novo proce-
dimento estiver em fase de vacância legal, lhes é aplicada a Lei 8.666/93, em sua integralidade, 
devendo ser respeitado o art. 37, XXI, da Constituição Federal, independente da finalidade da 
empresa estatal. 
O TCU entende que, de fato, as empresas estatais precisam licitar, mas deve-se admitir 
exceção. Quando a empresa estatal exploradora de atividade econômica licita para contratações 
referentes à sua atividade-fim, está sendo impedida de concorrer com igualdade no mercado. 
Isso porque a rapidez do mercado não se coaduna com a burocracia da licitação e a realização 
de procedimento licitatório. Nestes casos, iria de encontro ao interesse público. Assim, o Tribunal 
entende que não precisam realizar procedimento licitatório, por motivo de inexigibilidade, uma 
vez que não há interesse público na licitação. 
Os Conselhos de Classe, por atuarem no exercício do Poder de Polícia, ostentam quali-
dade de autarquias, compondo, desta forma, a Administração Indireta da União e, por isso, de-
vem licitar para contratar. Encontra-se ressalvada deste entendimento a Ordem dos Advogados 
do Brasil que, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, estampado na ADI n. 3.026, con-
figura-se um caso à parte e não tem natureza jurídica de autarquia. Dessa forma, a OAB é uma 
entidade privada, não sujeita ao controle da Administração Pública, configurando-se um serviço 
independente. 
Já os Convênios, a princípio, não dependem de prévia licitação, uma vez que os inte-
resses dos conveniados são convergentes, diferentemente dos contratos, em que as vontades 
são divergentes, haja vista o particular contratar com o Poder Público na busca pelo lucro, 
discrepando da finalidade pública inerente à atuação administrativa. 
 
11.6. Intervalo Mínimo 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
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96 
No que diz respeito ao intervalo mínimo, este representa o prazo mínimo definido em lei 
que deve ser respeitado entre a publicação do instrumento convocatório e a data da aber-
tura dos envelopes de documentação e de propostas. Se este prazo mínimo não for observado 
pelo ente público, a licitação poderá ser considerada fraudulenta. 
O prazo só começa a contar a partir da data da última publicação ou da data em que for 
disponibilizado o edital. 
Atenção! Observe-se que o prazo previsto na lei é “mínimo”. Dessa forma, pode ser con-
cedido um prazo maior aos licitantes, a critério do Administrador Público, que deve buscar, sem-
pre, fixar um prazo suficiente para participação dos interessados. 
Qualquer alteração no edital que modifique as obrigações da licitação ou a formulação 
das propostas exige a reabertura do prazo de intervalo mínimo, para que os licitantes de ade-
quem às novas regras. 
Sendo assim, vejamos os prazos de intervalo mínimo. 
*Para todos verem: tabela 
Objeto PRAZO DE INTERVALO MÍNIMO 
Aquisição de bens 
8 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto. 
15 dias úteis – outros casos. 
Serviços e obras 
10 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto para obras e 
serviços comuns. 
25 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto para obras e 
serviços especiais. 
60 dias úteis – contratos sob regime de contratação integrada. 
35 dias úteis - contratos sob regime de contratação semi- integrada e outras 
hipóteses não abrangidas anteriormente. 
Alienação de bens 15 dias úteis – quando se tratar de maior lance. 
Contratações especiais 
35 dias úteis – nos casos de licitações do tipo melhor técnica ou conteúdo 
artístico ou técnica e preço. 
 
11.7. Agentes da Licitação 
Agentes da licitação - A necessidade de agentes de contrato existe porque a autoridade 
máxima do órgão não realiza o procedimento licitatório, apesar de ser responsável pela elabora-
ção do edital e exposição de motivos da contratação. Logo, normalmente, quem procede à 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
97 
licitação é um servidor público especialmente designado por essa autoridade, responsável pela 
realização dos trâmites do procedimento. 
A legislação anterior previa a necessidade de uma comissão de licitação que, no regra-
mento atual não é necessária, em regra, sendo suficiente a designação do agente de contrata-
ção. 
Ficará a cargo do agente de contratação, portanto, a condução de todo o procedimento 
licitatório. Ele será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente pelos atos que 
praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe. 
Atenção! Em se tratando de licitação na modalidade pregão, o agente de contratação 
será designado pregoeiro. 
 
11.8. Plano de Contratação Anual 
A Lei 14.133/21 dispõe, em seu art. 12, VII que os órgãos públicos poderão elaborar seus 
Planos de Contratação Anual para efetivar o planejamento de suas aquisições e contratações de 
serviços e obras no decorrer do ano seguinte, com o intuito de racionalizar as contratações dos 
órgãos e entidades sob sua competência, além de buscar alinhamento com o seu planejamento 
estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. 
Nesse contexto foi publicado o Decreto 10.947/22 que determina as regras e prazos de 
elaboração do referido plano. 
Atenção! Havendo necessidade, é possível que o ente público faça alterações no Plano 
de contratações 
 
11.9. Modalidades Licitatórias 
A lei prevê 5 modalidades licitatórias: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo 
competitivo. 
A lei expressamente veda a criação de novas modalidades licitatórias e a combinação das 
modalidades existentes. 
Atente-se para o fato de que a nova legislação suprimiu as modalidades licitatórias do con-
vite e da tomada de preço que eram definidas para contratações de valores baixos e médios 
respectivamente, não sendo mais o valor um critério de definição da modalidade licitatória. 
O Regime Diferenciado de Contratações (RDC) também configurava modalidade autô-
noma regulada pela Lei 12.462/11, específica para determinados contratos, com procedimento 
próprio estabelecido nessa lei. Essa modalidade também deixa de existir com a nova legislação. 
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Direito Administrativo 
98 
Por fim, foi criado o diálogo competitivo como nova modalidade de licitação, mais moderna 
e que permite a discussão de técnicasde prestação e tecnologia entre a Administração Pública e 
os particulares interessados na contratação. 
A Concorrência é a modalidade de licitação a contratação de bens e serviços especiais 
e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia e é considerada uma modalidade ge-
nérica em que podem participar quaisquer interessados. 
Nessa modalidade, se admite que sejam usados como critério de escolha do vencedor o 
menor preço, a melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior retorno econômico 
ou maior desconto. Assim, se caracteriza como uma modalidade mais ampla, abarcando quase 
todos os tipos de licitação. 
Cabe ressaltar que a legislação anterior exigia a concorrência para obras e compras de 
valores mais altos, todavia, o novo regramento das licitações não faz distinção entre as modali-
dades licitatórias em razão do valor. 
Em razão da natureza do objeto, a concorrência se faz obrigatória na celebração de de-
terminados contratos, em razão da importância conferida a essas avenças. Nesses casos, a lei 
limita a modalidade licitatória à concorrência ou ao diálogo competitivo. 
A modalidade licitatória concurso demonstra o interesse da Administração Pública em 
selecionar trabalhos técnicos, científicos ou artísticos com certas capacidades personalíssimas 
para incentivar o desenvolvimento cultural. Nesta modalidade, há instituição de prêmios ou remu-
neração aos vencedores, nos moldes definidos pelo art. 30, da lei 14.133/21. 
A licitação na modalidade concurso observará as regras e condições previstas em edital, 
que indicará a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do 
trabalho e as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor. 
Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder à Administração 
Pública todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto e autorizar sua execução conforme 
juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes. 
O Leilão, por sua vez, é a modalidade licitatória destinada para alienação de bens pelo 
poder público àquele que ofertar o maior preço, seja ele igual ou superior ao valor da avaliação. 
Nesse sentido, o art. 6º, XL da lei 14.133/21 dispõe que o leilão é “modalidade de licitação para 
alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem 
oferecer o maior lance”. 
O leilão é realizado pelo leiloeiro, que pode ser o leiloeiro oficial ou um servidor designado 
pela Administração Pública para cumprir a função de leiloeiro. Se optar pela realização de leilão 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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por intermédio de leiloeiro oficial, a Administração deverá selecioná-lo mediante credenciamento 
ou licitação na modalidade pregão e adotar o critério de julgamento de maior desconto para as 
comissões a serem cobradas, utilizados como parâmetro máximo os percentuais definidos na lei 
que regula a referida profissão e observados os valores dos bens a serem leiloados. 
Ademais, conforme disposição legal, o leilão será sempre do tipo MAIOR LANCE, sendo 
que a administração somente pode alienar o bem para lance vencedor que seja igual ou superior 
ao valor da avaliação. 
Pregão é a modalidade licitatória utilizada para a aquisição de bens e serviços comuns, 
cujos padrões mínimos de qualidade serão previamente estipulados no instrumento convocató-
rio. A licitação, nesta modalidade, será sempre do tipo menor preço ou maior desconto. 
Não há designação de comissão licitante, sendo o pregoeiro o responsável pela realização 
do pregão, que será um servidor efetivo designado a esta função. 
Atenção! Serviços e bens comuns são aqueles que podem ser designados no edital com 
expressão usual de mercado. 
Não pode ser utilizado para execução de obras públicas, mas tem sido aceito, até mesmo, 
para contratação de serviços de engenharia. 
A lei ainda prevê a designação de equipe de apoio, que não se trata de comissão licitante 
e serve apenas para auxiliar o pregoeiro na realização do certame. 
O Diálogo Competitivo é a modalidade de licitação que foi criada com a edição da Lei 
14.133/21, utilizada para contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pú-
blica realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com 
o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, 
devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos. 
Nesses casos, a Administração Pública reconhece a importância de contratação de um determi-
nado objeto, mas não sabe a melhor forma de suprir essa necessidade da forma mais adequada, 
dada a sua complexidade, e, para tanto, precisa de auxílio dos particulares. Assim, essa moda-
lidade permite que seja implementado um diálogo entre o ente estatal e seus fornecedores para 
encontrarem a melhor solução para atender às necessidades do poder público. Isso ocorre por-
que, muitas vezes, os produtos ou serviços disponíveis não atendem à necessidade da Adminis-
tração e precisam ser adaptados caso a caso. Isso ocorre porque, muitas vezes, os produtos ou 
serviços disponíveis no mercado não atendem à necessidade da Administração e precisam ser 
adaptados caso a caso. 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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11.10. Licitação para registro de preços 
A Licitação para registro de preços ocorre quando o poder público licita com a finalidade 
de registrar os preços, para o caso de eventual contratação posterior. Acontece quando a admi-
nistração entende que um bem ou serviço é adquirido com muita frequência e, por isso, tem 
interesse em deixar um registro, no órgão, com o eventual fornecedor deste bem ou serviço. 
A ata de registro de preço terá validade de 1 (um) ano, prorrogável por igual período, 
devendo ser realizado um novo procedimento licitatório, após este período. 
Atenção! Durante o período de vigência da ata, a proposta selecionada fica à disposição 
da Administração Pública, que poderá adquirir o bem selecionado quantas vezes ela precisar, 
desde que não ultrapasse o quantitativo licitado. 
Nesse sentido, o art. 83, da Lei 14.133/21, dispõe que “A existência de preços registrados 
implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Admi-
nistração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, 
desde que devidamente motivada”. 
 
11.11. Procedimento comum (Concorrência e Pregão) 
O Procedimento Comum é o mais extenso e o seu estudo serve de apoio para os demais. 
Fase preparatória: 
A lei 14.133/21 aponta no sentido de que o início da licitação se dá com o ato que instaura 
o procedimento administrativo, dando início ao que se convencionou chamar de fase preparató-
ria da licitação. Nesse momento, o procedimento licitatório já está formalmente iniciado, tendo 
sido atribuído um número ao processo administrativo. 
Nesta fase, a Administração Pública está, internamente, se organizando para licitar, com a 
abertura do processo administrativo respectivo e com a realização dos atos preparatórios que 
justifiquem a realização do certame. O texto legal define requisitos a serem observados para início 
do procedimento. 
Primeiramente, deverá ser formulada a exposição de motivos da contratação, justificando 
a necessidade da celebração do contrato e sua importância às atividades do ente estatal e à 
persecução do interesse público. 
Também o ente estatal deve apresentar a definição do objeto para o atendimento da 
necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, 
conforme o caso, inclusive com a definição das condições de execução e pagamento, das 
garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
101 
Ademais, a lei estabelece a necessidade dedeclaração de adequação orçamentária 
para a celebração do contrato que advirá do certame, inclusive em consonância com o disposto 
na Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
Atenção! A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem se formando no sentido 
de que a lei não exige a real disponibilidade financeira antes do início da licitação, mas tão so-
mente a previsão de recursos orçamentários. 
Ademais, o poder público deve ter um orçamento, definindo o valor máximo que está 
disposto a pagar pela aquisição do bem ou serviço ou pela execução da obra a ser contratada 
(art. 18, IV, da Lei 14.133/21). 
Despesas de caráter continuado - são hipóteses em que os gastos com o contrato a ser 
celebrado devam ultrapassar um exercício financeiro, devendo haver contemplação do produto 
ou serviço nas metas estipuladas na lei do Plano Plurianual (no art. 165 da Constituição Federal 
e no art. 165, da Lei 14.133/21). 
Em casos de contratação para execução de obras, a lei exige ainda a realização de um 
projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para que os interessados em 
participar da licitação tenham amplo conhecimento (art. 6º, XXV, da Lei 14.133/21). 
A lei prevê pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, salvo vedação 
expressa e justificada no próprio edital. Nesses casos, para que seja lícita a participação em 
consórcio, devem ser observados os requisitos previstos na legislação. 
O art. 21, da Lei 14.133/21 prevê a possibilidade de convocação de audiência pública, 
com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, que poderá ser realizada presencialmente ou a 
distância – por meio eletrônico - com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclu-
sive de estudo técnico preliminar, elementos do edital de licitação e outros, permitindo a mani-
festação de todos os interessados. 
Também, é possível que a Administração submeta a licitação a consulta pública. Neste 
caso, não haverá uma audiência com a participação dos interessados, mas serão disponibiliza-
dos a eles o acesso aos elementos da futura contratação, permitindo que enviem sugestões em 
prazo fixado. 
O edital ainda poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o 
contratado, estabelecendo as responsabilidades de cada uma das partes do acordo, assim como 
buscando encontrar e estipular medidas que reduzam as possibilidades de desequilíbrio finan-
ceiro ao longo da relação contratual. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
102 
Orçamento da Administração Pública - O poder público deverá, na fase interna, apre-
sentar o valor estimado da contratação, compatível com os valores praticados pelo mercado, 
considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem con-
tratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução 
do objeto. 
Além disso, ainda nesta fase interna, o Poder Público elabora a minuta do edital de licita-
ção que será encaminhado ao órgão de consultoria jurídica para aprovação. 
O edital é o instrumento convocatório das licitações na modalidade concorrência e confi-
gura uma convocação a todos os interessados em contratar com a Administração Pública, desde 
que atendam às exigências nele contidas. 
O edital pode prever margem de preferência para aquisição de: 
a) bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas bra-
sileiras; 
b) bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento. 
 
Em casos de execução de obras ou atividades administrativas, o Poder Público pode ado-
tar o regime de execução direta ou indireta. 
A execução direta, como se percebe pela nomenclatura utilizada, ocorre todas as vezes 
que o objeto do contrato é executado pela própria Administração Pública por meio de seus órgãos 
e agentes públicos. 
A execução indireta está presente sempre que o órgão ou ente da Administração Pública 
celebra contrato com terceiro para realização do objeto do contrato, conforme previsão expressa 
do instrumento convocatório. Admite-se seis hipóteses de contratação para execução indireta de 
obras, quais sejam: a) empreitada por preço global; b) empreitada por preço unitário; c) em-
preitada por tarefa; d) empreitada integral; e) contratação integrada; f) contratação semi-
integrada. 
Respeitadas todas as normas previamente estabelecidas, o procedimento será encami-
nhado para órgão de consultoria jurídica para emissão de parecer (art. 53, §1º, da lei 14.133/21). 
Fase externa: 
Inicia-se essa fase mostrando aos interessados como participarão da disputa, através da 
publicação do edital. 
Dispõe a Lei 14.133/21: 
O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência: 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
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103 
I – preparatória; II – de divulgação do edital de licitação; III – de apresentação de propostas 
e lances, quando for o caso; IV – de julgamento; V – de habilitação; VI – recursal; VII – de homo-
logação. 
Verifique-se que o procedimento licitatório geral se desenvolve com a fase externa tendo 
início com a divulgação do edital. Posteriormente, serão abertos os envelopes de propostas e 
será feita a seleção da proposta vencedora. Somente após o julgamento das propostas, o poder 
público irá proceder à habilitação do licitante vencedor. 
Todavia, mediante justificativa do ente estatal, as fases podem ser invertidas por determi-
nação do edital, quando, então, serão habilitados os licitantes e, somente depois, será feita a 
classificação das propostas. 
Ademais, as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admi-
tida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser regis-
trada em ata e gravada mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo e, em 
casos de licitação por meio eletrônico, o ente público pode exigir que os atos dos licitantes tam-
bém sejam praticados nesse formato. 
Divulgação do edital de licitação: 
A divulgação do edital é feita obrigatoriamente no sítio eletrônico oficial do Portal Nacional 
de Contratações Públicas (PNCP) e facultativamente no sítio eletrônico oficial do órgão ou enti-
dade responsável pelo certame, sendo que a lei determina que o inteiro teor do instrumento convo-
catório esteja disponível no mesmo local a quaisquer interessados. Ainda é facultada ao ente público 
a divulgação direta a interessados devidamente cadastrados para esse fim. 
Com a publicação, a Administração Pública marca uma data para que sejam abertos os 
envelopes de propostas e documentação dos licitantes, respeitado o prazo de intervalo mínimo 
exigido para cada modalidade de licitação. Nesse mesmo momento, se inicia a contagem do prazo 
para a impugnação administrativa do edital. 
Conforme a lei, qualquer cidadão pode impugnar o edital por irregularidade na aplicação 
desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo protocolar o pedido 
até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura das propostas. 
O poder público deverá responder à impugnação ou ao pedido de esclarecimento com a 
divulgação em sítio eletrônico oficial também no prazo de 3 (três) dias úteis. Se nenhum interes-
sado impugnar dentro do prazo estabelecido, precluirá o direito de fazê-lo na via administrativa, 
o que não impede de fazê-lo judicialmente, por meio da propositura da ação judicial cabível, 
dependendo do caso concreto. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
104 
Apresentação de propostas e lances: 
Nesse momento, o poder público irá receber as propostas apresentadas pelos licitantes. 
A lei permite que o edital do certame preveja modo de disputa fechado ou aberto. Assim, caso 
opte pelo modo de disputa aberto, os licitantes deverão apresentar suas propostas por meio de 
lances sucessivos e, caso se determine a utilização do sistema fechado, as propostas serão 
entreguesem envelope lacrado e permanecerão em sigilo até a data marcada para a abertura 
de todas em conjunto. 
Ressalte-se que o sistema pode ser fechado e aberto, quando, então, se apresentarão as 
propostas fechadas e, posteriormente, serão selecionadas aquelas que seguirão na apresenta-
ção dos lances sucessivos. 
Não será permitida a utilização do modo de disputa aberto, quando se tratar de licitação 
cujo critério de julgamento seja técnica e preço, assim como não se pode utilizar o modo fechado 
para licitações do tipo menor preço e maior desconto. 
Julgamento: 
A primeira etapa da atividade do julgamento consiste na avaliação da regularidade formal 
e material das propostas. Os envelopes das propostas dos licitantes serão abertos em sessão 
pública e os interessados têm que verificar se os envelopes não foram violados, pois, caso haja 
violação, há nulidade do procedimento e a licitação deverá ser anulada. 
Na fase de classificação, serão aplicados os critérios de julgamento que foram previa-
mente estipulados no instrumento convocatório. 
Habilitação: 
Concluído o julgamento, o agente de contratação passará ao recebimento do envelope 
de documentação do licitante vencedor. Nessa fase, então, a Administração Pública deve pro-
ceder à abertura do envelope que contém as documentações do licitante classificado em primeiro 
lugar, com a finalidade de analisar se está apto e idôneo a contratar com o Poder Público. A 
habilitação poderá ser realizada por processo eletrônico de comunicação a distância, nos termos 
dispostos em regulamento. 
Essa fase é também conhecida como fase de qualificação, quando devem ser analisados 
os requisitos e documentos pessoais dos licitantes. É a fase de análise da documentação dos 
licitantes a fim de verificar se têm idoneidade para contratar com o Poder Público. 
É importante frisar que o edital não pode estabelecer critérios não previstos em lei, mais 
especificamente no art. 62, da Lei 14.133/21, evitando assim restringir a licitação de forma desar-
razoada. Para cumprimento desses requisitos, basta que se realize a apresentação de 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
105 
documentos enumerados pela própria lei, que podem ser originais ou cópias do cartório compe-
tente. Vejamos um elenco legal dos requisitos de habilitação. 
A – Habilitação jurídica: para parte da doutrina, essa exigência, assim como a exigência 
de regularidade fiscal e respeito ao art. 7º, XXXIII, da CF são inconstitucionais, por estarem pre-
vistos em lei, sem que haja disposição similar no art. 37, XXI, da Carta Magna, ensejando buro-
cratização indevida da licitação. Porém, este entendimento não prevalece, por se tratar de posição 
minoritária. 
A habilitação jurídica visa a demonstrar a capacidade de o licitante exercer direitos e as-
sumir obrigações, e a documentação a ser apresentada por ele limita-se à comprovação de exis-
tência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para o exercício da atividade a ser 
contratada. 
B – Qualificação técnica: trata-se de demonstração de que a empresa tem condições 
técnicas de cumprir o contrato celebrado em conformidade com as exigências de qualidade e 
celeridade impostas pela Administração Pública. 
C – Qualificação econômico-financeira: é a demonstração de idoneidade financeira da 
entidade a ser contratada. Considerando-se que, como regra, o Poder Público não realiza o pa-
gamento antes da disponibilização do objeto do contrato, a empresa deve ter qualificação para 
arcar com todos os custos da contratação. 
D – Regularidade fiscal, social e trabalhista: configura demonstração de que a entidade 
que pretende participar da licitação não possui débitos em atraso com a Fazenda Pública ou com 
a justiça do trabalho e que não viola disposições constitucionais que vedam a exploração de 
trabalho infantil. 
Microempresas e empresas de pequeno porte: 
A LC 123/06 estabelece que essas empresas poderão participar da licitação ainda que 
não tenham regularidade fiscal e trabalhista. Ao final da licitação, se forem declaradas vence-
doras, terão o prazo de 5 (cinco) dias úteis, prorrogável por igual período, cujo termo inicial 
corresponderá ao momento em que o proponente for declarado o vencedor do certame, pror-
rogável por igual período, a critério da Administração Pública, para a regularização da docu-
mentação, pagamento ou parcelamento do débito e emissão de eventuais certidões negativas 
ou positivas com efeito de certidão negativa, ou seja, para fazer o saneamento do débito. Essa 
regra está disposta nos arts. 42 e 43 da referida lei complementar, alterados, inclusive pela LC 
155/16. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
106 
Divulgada a decisão final acerca da habilitação e inabilitação de licitantes, o prazo para 
que os interessados interponham Recurso com a intenção de modificar o quanto decidido é de 
3 (três) dias úteis, a contar da lavratura da ata, conforme disposto expressamente no art. 165 da 
Lei 14.133/21. 
Lavrada a ata de habilitação do licitante, será aberto o prazo para a interposição de re-
curso administrativo. Se o recurso disser respeito à fase anterior (de julgamento das propostas), 
a intenção de recorrer já foi apresentada aos autos, sob pena de preclusão, e o interessado 
deverá apresentar as razões recursais. 
Os atos da Administração praticados no bojo do procedimento licitatório podem ser im-
pugnados por meio de recurso ou através de pedido de reconsideração. 
O recurso deve ser interposto no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de inti-
mação ou de lavratura da ata, em face do julgamento das propostas, do ato de habilitação ou 
inabilitação de licitante, ou ainda do ato que determine a anulação ou revogação da licitação 
A lei estabelece o cabimento de pedido de reconsideração, também no prazo de 3 (três) 
dias úteis, contado da data de intimação, relativamente a ato do qual não caiba recurso hierár-
quico. 
Encerramento: 
Concluídas as fases de julgamento e habilitação, e exauridos os recursos administrativos, 
está encerrado o trabalho do agente de contratação, que encaminhará o procedimento à autori-
dade do órgão para verificação e encerramento do feito. Assim, o processo será enviado à auto-
ridade superior, a quem compete verificar os atos anteriores praticados pelo agente de contrata-
ção ou comissão de contratação, analisando sua adequação às normas legais e princípios cons-
titucionais pertinentes. 
 
11.12. Procedimento Licitatório do Diálogo Competitivo 
É o procedimento pelo qual o poder público realiza diálogo prévio com os particulares 
como forma de encontrara a melhor solução para as suas necessidades e é restrita a contrata-
ções em que a Administração: 
I – vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições: a) inovação tecnoló-
gica ou técnica; b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a 
adaptação de soluções disponíveis no mercado; e c) impossibilidade de as especificações técni-
cas serem definidas com precisão suficiente pela Administração. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
107 
II – verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que 
possam satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos: 
a) a solução técnica mais adequada; 
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida; 
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato. 
 
O Procedimento dever seguir as seguintes fases: preparatória, de divulgação do edital, de 
diálogo, de apresentação das propostas e julgamento, do recurso e do encerramento. 
 
11.13. Tratamento diferenciado para Microempresas e Empresas de Pe-
queno Porte 
A Lei Complementar 123/06 dispõe que, nas licitações públicas, a comprovação de regu-
laridade fiscal e a regularidade trabalhista das microempresas e empresas de pequeno porte so-
mente será exigida para efeitode assinatura do contrato. 
Ademais, a LC 123/06 define que a Administração Pública deverá realizar processo licita-
tório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte 
nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00. 
Em casos de licitações para celebração de contratos para aquisição de bens de natureza 
divisível acima de R$80.000,00, o ente público deverá estabelecer, cota de até 25% do objeto 
para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte. 
Atenção! As Microempresas e Empresas de Pequeno Porte poderão participar de ambos 
os itens da licitação, sendo classificadas dentro da ampla concorrência para a contratação de 
75% do objeto e se submetendo a outra classificação, somente com empresas de mesmo porte, 
em relação aos 25% (vinte e cinco por cento) restantes. 
A Administração Pública poderá, nas licitações destinadas à aquisição de obras e servi-
ços, exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte. 
O art. 4º, da Lei 14.133/21, manteve as regras de benefícios de microempresas e empre-
sas de pequeno porte de forma expressa. 
 
11.14. Inexigibilidade de Licitação 
A inexigibilidade de licitação ocorre sempre que a competição for impossível, a licitação 
será inexigível. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
108 
As hipóteses não são taxativas, mas meramente exemplificativas. Mesmo que a circuns-
tância não esteja disposta expressamente no texto legal, a licitação será inexigível quando for 
inviável a realização de competição entre interessados. 
 
11.15. Dispensa de Licitação 
Nas situações de dispensa, o Poder Público encontra-se diante de situação em que é ple-
namente possível a realização do procedimento licitatório mediante a competição, no entanto, a 
lei dispõe que é desnecessária a execução do certame (art. 75, da Lei 14.133/21). Somente a Lei 
de Licitações pode definir as hipóteses de dispensa, não podendo haver definição de novas hipó-
teses por atos administrativos específicos ou decretos. 
 
*Para todos verem: tabela 
Inexigibilidade: art. 74 Dispensa: art. 75 
Sempre que a competição for impossível, a licitação será 
inexigível. 
As hipóteses dispostas na lei não são taxativas, mas mera-
mente exemplificativas. Mesmo que a circunstância não es-
teja disposta expressamente no texto legal, a licitação será 
inexigível quando for inviável a realização de competição en-
tre interessados. 
A doutrina majoritária costuma apontar pressupostos da lici-
tação e estabelece que a ausência de qualquer um deles 
torna o procedimento licitatório inexigível. Vejamos os pres-
supostos: 
a) Pressuposto lógico: pluralidade de bens e de fornece-
dores do bem ou do serviço. 
b) Pressuposto jurídico: interesse público. A licitação não 
é um fim em si mesmo, é um meio para atingir o interesse 
público. Se a licitação for de encontro ao interesse público, 
não será exigível licitar. 
c) Pressuposto fático: desnecessidade de contratação es-
pecífica. Nos casos em que há necessidade de contratação 
específica, a licitação será inexigível. 
Ex.: o Estado precisa contratar o melhor tributarista do Brasil 
para defendê-lo em uma demanda que envolve milhões de 
reais. Não se pode fazer contratação direta para qualquer 
causa. 
É VEDADA inexigibilidade de licitação para serviços de 
divulgação e serviços de publicidade. 
Nas situações de dispensa é plenamente possível 
competir, mas a lei diz que é dispensada a licitação. 
Somente a lei pode trazer as hipóteses de dispensa, 
não podendo haver definição de novas hipóteses por 
atos administrativos específicos ou decretos. 
As hipóteses da Lei são taxativas/ exaustivas. 
 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
109 
12. Contratos Administrativos 
12.1. Introdução 
Inicialmente devemos ter em mente que a legislação, por diversas vezes, confunde contra-
tos administrativos com contratos da Administração, onde este é gênero do qual aquele é espécie, 
pois a expressão “contratos da administração” (sentido amplo) engloba os contratos administrati-
vos e os contratos de direito privado celebrados pelo Poder Público. 
Saliente-se que, mesmo nos contratos administrativos, a aplicação subsidiária do direito 
privado se faz necessária, pois é na teoria geral dos contratos que os contratos administrativos 
vão buscar seus elementos essenciais, aos quais vão agregar suas prerrogativas. 
Em resumo: a Administração Pública pode celebrar contratos regidos pelo Direito Público 
(ex: concessão de uso de bens públicos, permissão de serviços públicos) bem como pelo Direito 
Privado (ex: contratos de locação, de compra e venda). 
Atenção! Os contratos da administração, ainda que privados, estão sujeitos ao controle 
do Tribunal de Contas, por se tratar de avenças travadas com o dinheiro público, além de de-
penderem da realização de procedimento licitatório regular e obediência a todas as restrições 
impostas à Administração, como o prazo determinado e a previsão orçamentária. 
A primeira grande característica, utilizada para definição dos contratos administrativos é o 
fato de que estas avenças, regidas pelo direito público, apresentam-se com uma característica 
singular, qual seja, a possibilidade de haver tratamento desigual entre a Administração (que atua 
com prerrogativas públicas) e o contratado, a exemplo de haver a possibilidade de a Administra-
ção extinguir o contrato unilateralmente. 
Com efeito, os contratos administrativos são as manifestações de vontade entre duas ou 
mais pessoas visando à celebração de negócio jurídico, havendo a participação do Poder Público, 
atuando com todas as prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público, visando 
sempre à persecução de um fim coletivo. Este contrato é regido pelo direito público, sendo ine-
rentes a ele todas as prerrogativas e limitações de Estado. 
Essas prerrogativas ensejam a existência das chamadas cláusulas exorbitantes, previs-
tas no art. 104, da lei 14.133/21, e presentes, implicitamente, em todos os contratos administra-
tivos. Estas cláusulas só excepcionalmente se aplicam aos contratos privados celebrados pelo 
Poder Público, devendo estar expressamente definidas no instrumento do acordo. 
Sendo assim, pode-se apontar a verticalidade como característica inerente aos contratos 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
110 
administrativos, haja vista a atuação do Poder Público com supremacia em face do particular 
contratado. 
 
12.2. Competência Legislativa 
Quanto à competência legislativa, a União deve proceder à legislação acerca das nor-
mas gerais aplicáveis à matéria (art. 22, XXVII, da CF/88). 
Cabe aos estados e municípios a edição de normas suplementares, em obediência às 
regras estipuladas na legislação federal. 
Não havendo lei local ou estadual acerca do tema, a legislação federal será aplicada inte-
gralmente a todos os contratos administrativos celebrados por aquele ente. 
 
12.3. Características dos Contratos Administrativos 
No que tange às características dos contratos administrativos, além da busca inces-
sante pelo interesse público, outras características estão presentes. Vejamos no quadro abaixo: 
 
*Para todos verem: tabela 
Comutativo 
Gera direitos e deveres previamente estabelecidos para ambas as partes. 
Atenção! A indefinição de obrigações para uma das partes do acordo é característica que 
não pode estar presente nos contratos públicos. 
Consensual 
Não se faz necessária a transferência do bem para ele se tornar perfeito. 
Atenção! No Direito Administrativo, o consenso do particular manifestar-se-á no momento 
da abertura dos envelopes de documentação. Por sua vez, o consenso da Administração 
depende da celebração do contrato. 
De Adesão 
As cláusulas são impostas por uma das partes (poder público) e à outra parte (particular) 
cabe apenas aderir ou não à avença. 
Oneroso Como regra,não são admitidos contratos gratuitos firmados com o poder público. 
Sinalagmático 
As obrigações das partes são recíprocas, ou seja, a execução da atividade de uma das par-
tes enseja o adimplemento contratual pela outra. 
Personalíssimo 
Nesse sentido, o contrato tem natureza intuito personae e a possibilidade de subcontratação 
do objeto do acordo fica limitada às hipóteses legalmente admitidas. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
111 
Atenção! O art. 122, da Lei n. 14.133/21 traz que só ocorrerá subcontratação se houver 
previsão no edital ou no contrato e desde que haja a concordância da Administração, sob 
pena de haver a rescisão contratual. 
Formal 
Todo contrato administrativo tem uma forma definida na lei, indispensável à sua regularidade. 
A Lei 14.133²1, em seu artigo 92, prevê todas as cláusulas necessárias à validade do con-
trato administrativo e a sua ausência gera o vício de forma. 
 
 Formalismo – A primeira exigência é a realização de procedimento licitatório, conforme 
determinação do próprio texto constitucional (art. 37, XXI da Carta Magna), não obstante, tal exi-
gência também atinja os contratos celebrados pela Administração Pública, regidos pelo direito 
privado. 
Como regra geral, o contrato deve ser escrito, sendo que o termo de contrato ou ins-
trumento de contrato é o meio para a sua formalização, respeitando o art. 92, da Lei 
14.133/21, que traz as cláusulas obrigatórias. 
A lei permite a celebração de contrato, em determinadas situações, por meio de carta-
contrato, nota de empenho da despesa, autorização de compra ou ordem de serviço. 
Com efeito, a lei diz que o instrumento de contrato será dispensado, quando se tratar de 
contratos cujo valor enseje dispensa de licitação. Assim, o instrumento de contrato não se faz 
necessário para obras e serviços de engenharia de até R$ 100.000,00 (cem mil reais) e para 
aquisição de bens e outros serviços no valor de até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). 
Atenção! A legislação estabelece como regra que NÃO é possível contrato verbal cele-
brado pela administração, dispondo ser nulo e de nenhum efeito qualquer contrato verbal reali-
zado pelo ente estatal. 
Contudo, excepcionalmente, admite-se contrato verbal, nas compras e serviços que não ul-
trapassam R$ 10.000,00 (dez mil reais) – desde que se trate de compra de pronta entrega e pronto 
pagamento. Isso significa que este contrato não gera nenhuma espécie de obrigação futura (art. 95, 
§, 2º da Lei 14.133/21). 
Nestas hipóteses, também não há necessidade de realização de procedimento licitatório, 
em conformidade com as regras de dispensa previstas na lei. 
Não obstante a ausência de previsão legal, a doutrina admite a celebração de contratos 
verbalmente, para posterior formalização por escrito, em casos emergenciais. Neste caso, a for-
malização poderá ser realizada posteriormente à existência de contrato e início da prestação do 
serviço pelo contratado. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
112 
A administração pública deve providenciar a publicação do contrato até o quinto dia útil do 
mês seguinte ao da sua celebração, sendo que essa publicação deve acontecer, após as provi-
dências, no prazo máximo de vinte dias corridos. Ou seja, o prazo de vinte dias só terá início após 
o quinto dia útil do mês seguinte ao que o contrato foi celebrado. 
Além da formalização, a divulgação é requisito indispensável à eficácia do contrato 
administrativo, decorrente do princípio da publicidade, o qual garante o conhecimento acerca do 
contrato a toda a sociedade. A divulgação deve ser feita no Portal Nacional de Contratações Pú-
blicas (PNCP). A divulgação deve abranger o inteiro teor do contrato, bem como todos os adi-
tamentos que forem feitos posteriormente, que ficarão disponíveis para quaisquer interessados. 
A lei dispõe que essa divulgação deve se dar nos seguintes prazos, contados da sua assi-
natura pelas partes: 
• 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; 
• 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta. 
 
Caso a administração deixe de publicar o contrato, ele é válido e perfeito, somente, não 
sendo eficaz. Não produz efeito, uma vez que a eficácia fica dependendo da publicidade do 
contrato administrativo celebrado. Todavia, cabe ressaltar que os contratos firmados em caso de 
urgência produzem efeitos desde a data da sua assinatura, devendo ser publicado nos prazos 
apresentados acima, sob pena de nulidade. 
 
12.4. Garantia 
A exigência de garantia é uma cláusula necessária dos contratos administrativos (art. 96 
da Lei 14.133/21). 
A Lei prevê a caução que poderá ser prestada em dinheiro, títulos da dívida pública, a 
fiança bancária ou seguro garantia, a critério do contratado privado. 
O valor dessa garantia é definido, no bojo do contrato, e determinado pela administração 
pública. A lei estabelece o limite máximo de 5% do valor do contrato, sendo que, em observância 
a este limite, o poder público deve, discricionariamente, dispor acerca do valor a ser cobrado em 
cada contratação específica. 
Ocorre que, nos contratos que envolvam alta complexidade técnica ou riscos financeiros 
consideráveis, definido por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, 
a garantia pode chegar a 10% do valor inicial do contrato, sempre mantida a regra que o ente 
estatal é quem define o valor da caução. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
113 
Lembre-se, ainda, que, quando o contrato for de fornecimento contínuo com vigência su-
perior a 1 (um) ano, assim como nas subsequentes prorrogações, será utilizado o valor anual do 
contrato para definição e aplicação dos percentuais da garantia. 
Em relação ao valor da garantia contratual, a legislação ainda dispõe que, em caso de 
contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará 
depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens. 
Em caso de cumprimento do contrato e adimplemento de todos os seus termos pelo par-
ticular, a garantia deverá ser devolvida e, se foi prestada em dinheiro, deve haver a correção do 
valor, no momento da devolução. 
Em caso de descumprimento contratual, a garantia pode ser utilizada pelo Estado como 
mínimo indenizatório, ou seja, o ente público pode executar a garantia e cobrar indenização ex-
cedente em caso de o prejuízo ultrapassar o valor da caução. 
Cláusula de retomada - Na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital po-
derá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-garantia do tipo “performance bond”, 
com clausula de retomada, assim considerado o contrato no qual a seguradora se torna respon-
sável pelo cumprimento do contrato na forma como foi concebido. Assim, essa empresa segura-
dora ficará responsável e apta por fiscalizar a execução do contrato – independentemente da 
fiscalização do poder público – como forma de evitar inadimplemento contratual. 
Nesses casos, o contrato de seguro poderá determinar a obrigação de seguradora, em 
caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato, 
hipótese em que a emissão de empenho se dará em nome da seguradora, ou a quem ela indicar 
para a conclusão do contrato, será autorizada desde que demonstrada sua regularidade fiscal, 
sendo possível que essa empresa subcontrate a conclusão do contrato, total ou parcialmente. 
Assim, temos a seguinte situação, na hipótese de inadimplemento do contratado: 
• caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará isenta da obriga-
ção de pagar a importância segurada indicada na apólice, ficando quite com suas 
obrigações; 
• caso a seguradora não assuma a execução do contrato, pagará a integralidade da 
importância segurada indicada na apólice. 
 
12.5. Cláusulas Exorbitantes 
As cláusulas exorbitantes decorrem da supremacia do interesse público sobre o inte-
resse privadoe coloca o Estado em posição de superioridade jurídica na avença. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
114 
São implícitas em todos os contratos administrativos, não dependendo de previsão ex-
pressa no acordo, pois decorrem diretamente da Lei (art. 104, da Lei 14.133/21). 
Vejamos abaixo cada uma destas cláusulas, sob a ótica da supremacia do interesse pú-
blico sobre o privado. 
a) Alteração unilateral do contrato - É possível quando houver modificação do projeto ou 
das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos e quando necessária a 
modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu 
objeto. 
A administração NÃO pode alterar o OBJETO do contrato, porque seria burla à licitação. 
Alteração de projeto - Alteração qualitativa (o projeto originalmente apresentado pelo 
Estado não atende mais aos fins desejados pela Administração). 
Alteração atinente ao valor da contração - Alteração quantitativa e, por sua vez, tem 
limites definidos na lei, que prevê que o particular deve aceitar as modificações feitas unilateral-
mente pela Administração Pública em até 25%, do valor original do contrato, para acréscimos ou 
supressões. Nesses casos, a alteração não depende de concordância do particular contratado. 
Atenção! A Regra determina que a alteração unilateral é de até 25% – acréscimos ou 
supressões. Contudo, se o contrato for celebrado para reforma de equipamentos ou de edifícios, 
a alteração unilateral, para ACRÉSCIMOS contratuais, pode chegar a 50% do valor original do 
contrato. As supressões contratuais continuam respeitando o limite de 25%. 
A margem de lucro inicialmente contratada jamais poderá ser alterada pela Administra-
ção Pública de forma unilateral. 
A alteração deve decorrer de interesse público superveniente devidamente justificado, ou 
seja, o contratante deverá demonstrar a ocorrência de fato posterior à contratação que dá ensejo 
à necessidade de modificação das cláusulas contratuais, para que se evite um prejuízo maior ao 
interesse da coletividade, que é a finalidade maior dos contratos administrativos. 
b) Rescisão unilateral do contrato é prerrogativa dada ao ente público contratante de por 
fim à avença, independentemente, de consentimento do particular e sem depender de decisão 
judicial (art. 137 e seguintes da Lei 14.133/21). 
Pode se dar em razão do inadimplemento do particular ou pelo interesse público devida-
mente justificado. 
No caso de Interesse público devidamente justificado, a administração deve indenizar 
o particular se houver dano, bem como indenizar os investimentos não amortizados do contra-
tado em razão da extinção antecipada do acordo. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
115 
O particular contratado terá direito à devolução da garantia prestada, aos pagamentos 
devidos pela execução do contrato até a data da rescisão e ao pagamento do custo da desmo-
bilização. 
Por outro lado, como a lei prevê expressamente os valores devidos ao particular em 
casos de rescisão unilateral por motivo de interesse público e excluiu, não por acaso, a obriga-
ção de pagar lucros cessantes, por se tratar de mera expectativa de direito, não passível de 
indenização, nesses casos. 
Por outro lado, inadimplente o particular contratado, o Poder Público deverá assumir 
imediatamente o objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, ocupar e utilizar o 
local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do contrato, ne-
cessários à sua continuidade, executar a garantia contratual, para ressarcimento da Administra-
ção, e dos valores das multas e indenizações a ela devidos e reter os créditos decorrentes do 
contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração. Todas essas medidas independem 
da aplicação das penalidades cabíveis em virtude do descumprimento contratual. 
Nos contratos de concessão de serviços públicos (regulamentados pela Lei 8.987/95), 
a rescisão por inadimplemento do particular é chamada de caducidade, já por motivo de interesse 
público chama-se encampação. 
Se o ente estatal determinar suspensão de execução do contrato por prazo superior a 3 
(três) meses ou se ocorrerem repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, inde-
pendentemente do pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente 
imprevistas desmobilizações e mobilizações ou ainda, em casos de atraso superior a 2 (dois) 
meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos de-
vidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos, o particular pode 
SUSPENDER A EXECUÇÃO do contrato (exceção de contrato não cumprido), conforme disposi-
ção do art. 137, §3º, II, da Lei 14.133/21. 
Nesse sentido, resta claro que o particular não pode determinar a rescisão unilateral, no 
entanto, poderá suspender a execução do contrato pela exceção de contrato não cumprido 
ou exceptio non adimplenti contractus. 
c) Fiscalização da execução do contrato - A Administração Pública deve designar um 
ou mais agentes públicos que ficarão responsáveis pela fiscalização na execução contratual, 
aplicando penalidades e exigindo o cumprimento das obrigações pela parte contratada (art. 117, 
da Lei 14.133). 
Poder-dever da Administração, que não exclui a responsabilidade do particular contratado 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
116 
que continua sendo responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a ter-
ceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não havendo redução ou 
exclusão da responsabilidade em virtude da fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão 
interessado. 
O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou ser-
viço, para representá-lo na execução do contrato. 
d) Ocupação temporária de bens - Nos casos de serviços essenciais, a Administração 
Pública poderá ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao 
objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas 
contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo. 
Atenção! A ocupação temporária deve ser precedida de processo administrativo. 
e) Aplicação de penalidades – Aos particulares contratados em decorrência de descum-
primento do acordo, ainda que se trate de inexecução parcial. 
As penalidades a serem aplicadas estão previstas na legislação e se dividem em quatro 
hipóteses, de acordo com a gravidade da infração cometida, quais sejam: a) advertência; b) 
multa; c) impedimento de licitar e contratar; d) declaração de inidoneidade para licitar ou 
contratar. 
As punições serão aplicadas em consonância ao princípio da proporcionalidade, não 
sendo admitida a aplicação de penalidade mais intensa ou mais extensa do que o necessário a 
sancionar a infração praticada. 
Atenção! Todos os agentes públicos que praticarem atos que possam prejudicar a lici-
tação ou frustrar seu caráter competitivo ficarão sujeitos às sanções administrativas, penais e 
civis cabíveis, nos moldes das legislações pertinentes. 
Impedimento indireto: 
O Impedimento Indireto ainda é algo muito novo, com pouca jurisprudência, mas deve ser 
analisado com bastante cuidado pelos gestores que atuam no setor de licitações. A intenção do 
instituto é coibir o abuso da Pessoa Jurídica. 
De fato, a intenção é evitar que o particular se valha da personalidade jurídica de uma 
empresa como escudo para burlar proibições de contratação, como condenações ocorridas ante-
riormente. 
Alguns indícios devem ser observados para a configuração do impedimento indireto, tais 
como: 
(i) a completa identidade dos sócios-proprietários de empresa sucedida e sucessora, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
117 
(ii) a atuação no mesmo ramo de atividades e 
(iii)a transferência integral do acervo técnico e humano de empresa sucedida para a su-
cessora. 
Nestes casos, será possível a desconsideração da personalidade jurídica, para estender a 
penalidade aplicada à outra empresa. 
 
12.6. Alteração Contratual por Vontades das Partes 
Em determinadas situações, o contrato administrativo poderá ser alterado de forma bila-
teral, nas quatro hipóteses a seguir: 
a) Quando o particular julgar conveniente a substituição da garantia de execução 
do contrato e desde que essa modificação não enseje prejuízos ao ente público. 
b) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, 
bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplica-
bilidade dos termos contratuais originários. 
c) Quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de 
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a ante-
cipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a cor-
respondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou 
serviço. 
d) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encar-
gos do contratado e a retribuição da Administração (manutenção do equilíbrio eco-
nômico-financeiro). São as hipóteses de teoria da imprevisão, que ensejam a 
necessidade de revisão contratual, como forma de se evitar prejuízos ao particular 
contratado. 
12.7. Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato 
É garantia do particular contratado a manutenção da margem de lucro inicialmente pactu-
ada. A manutenção deste equilíbrio deve se dar mediante a alteração de valores a serem pagos 
ou modificação e ampliação de prazos de execução, sempre que a situação previamente esta-
belecida for alterada no bojo da execução do contrato. 
O particular contratado não pode sofrer prejuízos de situações não causados por ele, du-
rante a relação contratual, sob pena de se frustrar a garantia da proposta apresentada. 
Pagamentos feitos ao particular – É cláusula necessária do contrato administrativo a 
regulamentação acerca do preço e das formas de pagamento. Assim, além do pagamento da 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
118 
fatura, propriamente dita, como forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, alguns 
pagamentos são feitos ao particular contratado pela Administração Pública. Analisemos, no qua-
dro abaixo, cada uma dessas formas de pagamento. 
 
*Para todos verem: tabela 
Pagamentos 
feitos ao 
particular 
Correção 
monetária 
Atualização da margem de lucro inicialmente acordada, mantendo o valor 
real do contrato. 
Reajustamento 
de preços 
Reajuste em face do aumento ordinário e regular do custo dos insumos 
necessários ao cumprimento do acordo. 
Repactuação 
Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utilizada para 
serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou 
predominância de mão de obra, por meio da análise da variação dos custos 
contratuais, devendo estar prevista no edital com data vinculada à apresen-
tação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data 
vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o 
orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra. 
Recomposição 
de preços 
ou revisão de 
preços 
Quando o reajustamento de preços não consegue fazer face ao real au-
mento do preço dos insumos, em virtude de uma situação excepcional (não 
prevista no contrato), a Administração Pública, como forma de reequilibrar 
o contrato, precisa fazer a recomposição de preços. Isso ocorre porque a 
previsão contratual de reajuste não foi suficiente para suprir a efetiva modi-
ficação nos custos do contrato celebrado. 
 
12.8. Teoria da Imprevisão 
Ocorre nos casos em que há uma situação fática não prevista quando da celebração do 
contrato, portanto imprevisível, que venha a alterar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, 
com reflexos em sua execução. Em virtude desta situação, se faz necessária a recomposição 
dos preços. 
Decorre da denominada Cláusula rebus sic stantibus: situações nas quais há desequilíbrio 
contratual e a administração precisa, a fim de manter o equilíbrio do contrato, proceder à revisão 
dos preços e prazos previamente pactuados. 
As hipóteses de teoria da imprevisão são: 
1. Caso fortuito e força maior: 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
119 
Pode decorrer de fatos humanos, desde que não sejam provocados por nenhuma das 
partes do acordo, ou podem ser causados por fatos da natureza, em relação aos quais nenhuma 
medida pode ser tomada para obstar sua precipitação 
2. Interferências imprevistas (sujeições imprevistas): 
São situações preexistentes à celebração do contrato, mas que só vêm à tona durante 
sua execução. 
3. Fato da administração: 
O desequilíbrio contratual é causado por uma atuação específica da Administração (en-
quanto parte no contrato) que incide sobre o contrato e impede a sua execução. 
4. Fato do príncipe: 
O desequilíbrio contratual também é causado pelo poder público e, por esta atuação, ha-
verá necessidade de recomposição do preço. Ocorre que, neste caso, há uma atuação extracon-
tratual (geral e abstrata) do ente estatal que termina por atingir diretamente a relação contratual. 
Atenção! Para que seja configurado o fato do príncipe relevante que o agente que pratica 
a conduta onerosa seja da mesma esfera de governo daquele que celebrou o contrato adminis-
trativo atingido. Ente federativo diverso caracteriza caso fortuito. 
Atenção! Em algumas situações, a teoria da imprevisão gera a impossibilidade de manter 
o contrato. Nestes casos, a situação imprevista enseja a rescisão contratual (rescisão de pleno 
direito), ocorrida por situação alheia à vontade das partes. 
 
12.9. Alocação de Riscos 
Como forma de reduzir a responsabilidade do poder público pela manutenção do equilíbrio 
financeiro do contrato administrativo, a lei dispõe que o edital poderá contemplar matriz de alo-
cação de riscos entre o contratante e o contratado. Nesses casos, o cálculo do valor estimado 
da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e os riscos 
atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. 
Verifique que a lei inclui a matriz de alocação de riscos como faculdade da Administração 
Pública, ressalvados os casos de contratação de a obras e serviços de grande vulto ou forem 
adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, uma vez que, nesses casos, a 
previsão editalícia dessa matriz se torna obrigatória. 
Assim, será apresentada uma matriz que deve dividir os riscos de cada contrato entre 
cada uma das partes, bem como deve buscar mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro 
e mitiguem os seus efeitos, caso ocorra durante a execução contratual. Atente-se para o fato de 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
120 
que a previsão da matriz de alocação de riscos deve estar posta no instrumento convocatório da 
licitação. 
 
12.10. Subcontratação nos Contratos da Administração 
A princípio, se houver a subcontratação do objeto integral do contrato, resta clara a fraude 
ao procedimento licitatório e pode ser considerado inadimplemento contratual. 
Nesse sentido, a Lei 14.133/21 dispõe acerca da possibilidade de subcontratação parcial 
do objeto do contrato, desde que cumpridos alguns requisitos definidos na legislação, restando 
clara a impossibilidade de subcontratar integralmente o objeto acordado, inclusive em observân-
cia à impessoalidade e isonomia, princípios arraigados no conceito da licitação, enquanto proce-
dimento administrativo. 
Nesses casos, o particular que pretender subcontratar parte de suas atividades deve apre-
sentar à Administração documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado,que será avaliada e juntada aos autos do processo correspondente. 
 
12.11. Duração 
A duração dos contratos regidos pela Lei 14.133/21 ficará adstrita à vigência dos respecti-
vos créditos orçamentários que, no direito brasileiro, são definidos pela lei orçamentária anual, à 
qual cabe prever todas as despesas e receitas da entidade no período de um exercício. Desse 
modo, os contratos administrativos devem ter duração máxima de um ano, para atender à previ-
são orçamentária. 
Com efeito, a lei orçamentária define as despesas que podem ser contraídas pelo ente 
público naquele exercício, limitando toda atuação ou ajuste firmado pelo Estado durante a vigên-
cia dos respectivos créditos. 
A Lei 14.133/21 define algumas situações excepcionais, nas quais se admite a contratação 
além do prazo de um exercício. Vejamos no quadro abaixo as exceções à vigência máxima de 
um ano. 
*Para todos verem: tabela 
Projetos contemplados na lei 
do Plano Plurianual 
A avença terá duração de até quatro anos, para cumprimento das metas e exe-
cução de seu objeto. 
Prestação de serviços a serem 
executados de forma contínua 
Além do prazo original de 5 (cinco) anos, a lei permite que sejam feitas prorro-
gações posteriores no referido contrato, desde que, ao final, ele não ultrapasse 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
121 
o prazo de 10 (dez) anos. Nesses casos, a possibilidade de prorrogação deve 
ter previsão em edital e a autoridade competente deve atestar que as condições 
e os preços permanecem vantajosos para a Administração, permitida a negoci-
ação com o contratado ou a extinção contratual sem ônus para qualquer das 
partes. 
Aluguel de equipamentos e uti-
lização de programas de infor-
mática 
Segue as mesmas regras dos contratos de prestação de serviços contínuos, 
podendo ser firmado por até 5 (cinco) anos, cumpridas as exigências previstas 
em lei. 
Contratações previstas nas alí-
neas “f” e “g” do inciso IV e 
nos incisos V, VI, XII e XVI do 
caput do art. 75, da Lei 
14.133/21. 
Os contratos poderão ter vigência por até 10 (dez) anos, caso haja interesse da 
administração. Analisemos cada uma das hipóteses que se caracterizam como 
situações de dispensa de licitação, ensejando, portanto, a possibilidade de con-
tratação direta. 
Contratos de operação conti-
nuada de sistemas estruturan-
tes de tecnologia da informa-
ção. 
 
Esses contratos podem ser firmados com vigência máxima de 15 (quinze) 
anos, nos termos da lei. 
 
Exceções não previstas direta-
mente na lei. 
Alguns contratos administrativos podem ser celebrados, sem ensejar gastos ao 
poder público. Nesses casos, pode-se dizer que, além das exceções mencio-
nadas, os contratos que não geram despesas à Administração Pública não 
precisam estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar o li-
mite de vigência definido, no art. 105, da lei 14.133/21, que condiciona a vigên-
cia à adequação orçamentária. 
 
Atenção! Contratos que não geram despesas à Administração Pública não precisam 
estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar o limite de vigência definido, no 
art. 105, da Lei 14.133/21. 
Além disso, no que tange à possibilidade de prorrogação, a legislação determina que o 
contrato administrativo pode ser prorrogado, desde que seja feito dentro do prazo de vigência do 
contrato e decorra, cumulativamente, de previsão no edital e no contrato e autorização do poder 
público, mantidas as demais disposições contratuais. 
Por fim, vale esclarecer que toda prorrogação de prazo contratual deverá ser justificada 
por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. Im-
portante salientar, ainda, que, para que haja prorrogação, é indispensável que haja previsão 
orçamentária e que a empresa mantenha todas as condições necessárias à sua habilitação para 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
122 
contratar com o poder público, além do respeito ao disposto no art. 7º, XXXIII, da Constituição 
Federal. 
 
12.12. Responsabilidades decorrentes do contrato 
Uma vez celebrado o contrato, as partes que firmaram o pacto têm o dever de cumprir 
fielmente as obrigações assumidas, em consonância com a legislação vigente e com as cláusu-
las previstas no acordo, sendo que cada uma das partes será responsabilizada por qualquer 
descumprimento contratual. 
O particular responde diretamente pelo serviço prestado ou bem entregue à Administra-
ção, ou ainda pela obra por ele executada. 
Além disso, quaisquer prejuízos causados pelo particular, seja à Administração Pública ou 
a terceiros, na execução da obra, ou prestação do serviço ensejam sua responsabilização e, con-
forme já previamente estipulado, não excluem ou reduzem essa responsabilidade à fiscalização 
ou ao acompanhamento pelo órgão interessado. 
Noutro giro, o STF se manifestou no sentido de que é válida a aplicação da nova redação 
da Súmula 331 do TST, no entanto, deixando claro que o empregado terá o ônus de provar que 
houve a má fiscalização do gestor público. 
De fato, no julgamento do RE 760931/DF, em 2017, o plenário da Suprema Corte, por 6 
votos a 5 “Anotou que a imputação da culpa “in vigilando” ou “in elegendo” à Administração Pú-
blica, por suposta deficiência na fiscalização da fiel observância das normas trabalhistas pela 
empresa contratada, somente pode acontecer nos casos em que se tenha a efetiva comprovação 
da ausência de fiscalização. Nesse ponto, asseverou que a alegada ausência de comprovação 
em juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a necessidade de prova taxativa do nexo 
de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido”. 
 
12.13. Formas de Extinção do Contrato Administrativo 
As hipóteses de extinção decorrem de lei ou da própria execução do contrato e são situa-
ções que dão fim à avença celebrada entre o poder público e o particular contratado. Vejamos 
abaixo estas formas de extinção. 
• Extinção natural - Conclusão do objeto ou advento do termo do contrato. 
• Anulação – extinção contratual decorrente de vício de ilegalidade no contrato ou no 
procedimento licitatório de que resultou sua assinatura, com efeitos retroativos à data 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
123 
de início de vigência do acordo, impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinaria-
mente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos. 
 
Atenção! Em casos de irregularidade na celebração do contrato, a extinção pode decorrer 
de anulação. Vale destacar que mesmo que o contrato seja nulo, o particular contratado deve 
ser remunerado pelos serviços prestados de boa-fé ou de má-fé, caso contrário, estaria se ad-
mitindo o enriquecimento sem causa do ente público. 
• Extinção Unilateral – ocorre por razões de interesse público ou por inadimplemento 
total ou parcial do contrato pelo particular. A rescisão unilateral configura cláusula 
exorbitante do contrato e, por isso, somente pode ser determinada por vontade ad-
ministração pública, não sendo possível ao particular se valer desta prerrogativa. 
• Extinção arbitral ou judicial – se dá por provocação do particular, quando o ente 
público é inadimplente, haja vista o contratado não poder se utilizar da rescisão uni-
lateral. Nesses casos, se existir o compromisso arbitral, no contrato firmado, a extin-
ção pode ser feita por esse meio, caso contrário, o particular deverá propor ação 
judicial pleiteando a rescisão contratual. 
• Extinção bilateral (distrato) – trata-se de rescisão amigável, realizada por ambas 
as partes. Estas hipóteses dependem de prévia autorização escrita e fundamentada 
da autoridade competente e podem ser efetivadas por meio de mediação ou comitê 
de resolução de disputas. 
• Extinção de pleno direito – por situações alheias à vontade das partes, em casos 
excepcionais que impedem a manutenção do contrato e nas quais não seja possívela revisão de preços. 
 
12.14. Da Solução Alternativa de Controvérsias 
A Lei 14.133/21, em seu art. 151, prevê a possibilidade de utilização de meios alternativos 
de prevenção e resolução de controvérsias, notadamente a conciliação, a mediação, o comitê 
de resolução de disputas e a arbitragem, para tratar de disputas ocorridas no bojo de contratos 
administrativos, acrescentando que somente serão admitidos os meios alternativos às controvér-
sias relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, como as questões relacionadas ao resta-
belecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao inadimplemento de obrigações 
contratuais por quaisquer das partes e ao cálculo de indenizações. 
 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
124 
12.15. Planos de Contratual Anual 
Os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo podem se utilizar dos 
documentos de demanda recebidos e elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de 
racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinha-
mento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orça-
mentárias. 
 
12.16. Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) 
A lei determina a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que con-
figura o sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos 
por esta Lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos. 
Assim, o referido portal ficará responsável por dar publicidade aos procedimentos licitató-
rios e ainda pode realizar os contratos firmados pelos entes públicos. 
 
12.17. Disposições Penais da Lei 14.133/21 
A partir do art. 179, a Lei 14.133/21 trata acerca dos crimes que podem ser cometidos na 
execução dos procedimentos licitatórios e dos contratos administrativos, por meio de inserção de 
tipos penais no Código Penal, no capítulo atinente aos Crimes contra a Administração Pública. 
 
12.18. Dos Contratos Administrativos em Espécie 
A Lei 14.133/21 regulamenta algumas espécies de contratos administrativos. O art. 2º 
prevê que as suas disposições são aplicáveis a alienação e concessão de direito real de uso de 
bens, compra, inclusive por encomenda, locação, concessão e permissão de uso de bens públi-
cos, prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados, além de contratos 
de obras e serviços de arquitetura e engenharia, abrangendo as contratações integrada e semi-
integrada. 
Além destes contratos regulamentados pela lei geral de licitações e contratos, a legislação 
pertinente e a doutrina costumam apontar a existência ainda de contratos de concessão, contratos 
de permissão de serviços públicos e os contratos de gestão. Vejamos: 
Contratos de execução de obras: são contratos celebrados pela administração pública 
para que o particular, em um prazo máximo, fixado na avença, execute obra pública para 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
125 
utilização do próprio ente estatal ou da coletividade em geral. Nos termos da legislação, pode 
ser conceituada como obra toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, 
realizada por execução direta ou indireta. 
 Sendo assim, caso a obra não seja executada diretamente pelo poder público, poderá ser 
contratada para execução por instrumentos definidos na lei, quais sejam: a) empreitada por preço 
global; b) empreitada por preço unitário; c) tarefa; d) empreitada integral. 
Atenção! Deve haver a elaboração do projeto básico, bem como do projeto executivo. 
A contratação de obra deve ser realizada, seguindo o cronograma de elaboração do projeto 
básico, primeiramente, para posterior contratação do projeto executivo e, por fim, a celebração 
do ajuste para execução da obra. 
Contratação integrada e contratação semi-integrada: a Lei dispõe que, em algumas 
situações, é possível a contratação semi-integrada, ou seja, contratação que envolve a elabo-
ração e o desenvolvimento do projeto executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, 
a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais operações necessárias e sufici-
entes para a entrega final do objeto. 
Por sua vez, a contratação integrada se configura uma espécie de contratação que en-
volve a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e 
serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais opera-
ções necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. Enfim, todas as etapas ficam englo-
badas em uma única contratação, exigindo-se do ente estatal somente a elaboração de um ante-
projeto antes da realização do certame licitatório. 
Contratos de prestação de serviços: trata-se de contratação de atividade destinada a 
obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, 
locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais. 
Não se confundem com os contratos de concessão de serviços públicos, já que neste há 
a cobrança de tarifas dos usuários do serviço prestado. 
Contratos de fornecimento de bens: contratação para aquisição de bens necessários à 
execução das atividades do órgão público, seja mediante pagamento à vista ou parcelado, nos 
moldes definidos na proposta vencedora da licitação. 
Contrato de concessão de serviços públicos: trata-se de contratação regulamentada 
pela lei 8.987/95, por meio da qual a Administração transfere, mediante procedimento licitatório 
na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a prestação de um determinado serviço 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
126 
público ao particular que deverá prestá-lo por sua conta e risco, por prazo determinado, mediante 
a remuneração por meio de cobrança de tarifas dos usuários do serviço. 
A concessão de serviço público poderá ser simples ou precedida de obra. 
Precedida de obra (mediante concorrência) - A concessionária executa a obra, por sua 
conta e risco, sendo-lhe transferida, posteriormente, a possibilidade de explorar o serviço decor-
rente da obra executada, como forma de remuneração. 
Ademais, a lei 11.079/04 criou duas novas espécies de concessões de serviços públicos, 
designadas, pela própria lei, como Parceria Público-Privada. Tais parcerias se dividem em duas 
novas espécies de ajustes, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa. 
Concessão patrocinada - Tarifas pagas pelos usuários + contraprestação pecuniária do 
poder público = remuneração 
Concessão administrativa - Administração Pública a usuária, direta ou indireta, do ser-
viço público prestado, sendo a responsável pelo pagamento das tarifas. 
Permissão de serviços públicos: o art. 175 da Constituição Federal trata a permissão 
de serviço público como contrato administrativo e, seguindo esta orientação, a lei 8.987/95, em 
seu art. 40, conceitua a permissão de serviços públicos como contrato de adesão (característica 
comum a todos os contratos administrativos) por meio do qual se transfere a particular a presta-
ção de serviços públicos, por sua conta e risco, mediante remuneração por tarifas dos usuários, 
a título precário. Por óbvio, a precariedade é afastada pela natureza contratual do instituto. 
Contrato de concessão de uso de bens públicos: consentimento da utilização de um 
determinado bem público, de forma especial, anormal ou privativa, com finalidade específica, 
mediante pagamento de remuneração ou gratuitamente. 
Contrato de gestão: tradicionalmente, tratava-se de avença firmada entre entidades pú-
blicas, com a intenção de conferir maior eficiência na execução das atividades, não sendo pos-
sível a assinatura do acordocom pessoas privadas. Com a Reforma Administrativa ocorrida, no 
Brasil, a partir de 1995, culminando com a edição da Emenda Constitucional n. 19/98, os contra-
tos de gestão passaram a ter ampla previsão legal e constitucional, abarcando, sob o mesmo 
título jurídico, várias espécies de ajustes, de naturezas jurídicas diversas. 
Sendo assim, a lei 9649/98 regulamenta o contrato de gestão firmado entre entes da Ad-
ministração Direta e suas autarquias ou fundações públicas, ao mesmo tempo que a lei 9637/98 
designa com o mesmo título, o acordo celebrado entre o Estado e entidades privadas sem fins 
lucrativos que atuam na execução de serviços de utilidade pública, em um rol definido na própria 
lei. Por sua vez, o art. 37, §8º, da Constituição Federal, por meio de regulamentação muito 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
127 
criticada pela doutrina brasileira, admite a celebração de contratos de gestão entre órgãos e, até 
mesmo, entre órgãos públicos e seus administradores, pessoas físicas, configurando verdadeira 
aberração jurídica, de impossível realização prática. 
Contrato de eficiência: A lei 14.133/21 dispõe que o contrato de eficiência é aquele “cujo 
objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras e o fornecimento de bens, 
com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de redução de despesas cor-
rentes, remunerado o contratado com base em percentual da economia”. 
 
12.19. Convênios 
Ajustes firmados entre a Administração Pública e entidades que possuam vontades con-
vergentes, mediante a celebração de acordo para melhor execução das atividades de interesse 
comum dos conveniados. 
A legislação exige prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela or-
ganização interessada, o qual deverá conter, ao menos, algumas informações definidas na lei, 
quais sejam: identificação e definição do objeto a ser executado, de interesse comum entre os 
entes conveniados; metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação 
dos recursos financeiros; cronograma de desembolso de valores pela entidade conveniada, com 
definição de prazos e metas; previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da 
conclusão das etapas ou fases programadas; comprovação de que os recursos próprios para 
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, caso o convênio compre-
enda execução de obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do empreendimento 
recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. 
Por fim, a doutrina e jurisprudência entendem que celebração de convênios, em decorrên-
cia da convergência de vontades não devem ser precedidos de procedimento licitatório. 
12.20. Consórcios Públicos 
Os consórcios públicos foram criados com a edição da Lei 11.107/05 e consistem na gestão 
associada de entes federativos para prestação de serviços de interesse comum a todos eles. 
Somente se admite a participação de entes políticos no acordo, ou seja, União Federal, estados, 
municípios e Distrito Federal podem se associar para formação deste ajuste. 
A previsão desta gestão associada tem base constitucional, haja vista a previsão no art. 
241 da Carta Magna e apresenta uma formalização jurídica estável, na qual, entidades federa-
tivas firmam acordo para prestação de serviços públicos de forma associada, garantindo maior 
eficiência e destinação de recursos mais consistentes para executar a atividade pretendida. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
128 
Sendo assim, os entes federativos podem se associar para a formação do Consórcio Pú-
blico, criando, por meio do ajuste uma nova entidade com personalidade jurídica de direito pú-
blico ou de direito privado, consoante disposto no próprio termo do consórcio. 
Na formação do ajuste, o contrato de rateio é firmado para definir com que montante cada 
uma destas entidades participará na formação de manutenção da nova pessoa jurídica criada. 
 
 
12.21. Licitações e Contratos das Empresas Estatais 
Neste tópico serão apontados alguns pontos referentes à lei 13.303/16, a qual dispõe sobre 
o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, 
no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Dispensa e inexigibilidade: 
Inicialmente, cumpre ressaltar que a Lei 13.303/16 estabelece situações de contratações 
diretas por meio de dispensa e inexigibilidade de licitação. 
As hipóteses de dispensa estão taxativamente expostas no art. 29 da referida lei. Verifica-
se, desta forma, que as situações de dispensa de licitações tratadas na lei 13.303/16, seguindo 
as regras aplicáveis às licitações públicas em geral, abarcam hipóteses em que seria plenamente 
viável a competição, mas não se faz necessária por expressa dicção legal. 
Trata-se, portanto, de rol taxativo ou exaustivo, não podendo ser ampliado por entendi-
mento da Administração Pública ou doutrina. 
Por seu turno, a inexigibilidade de licitação estará presente sempre que se demonstrar 
a inviabilidade de competição. Neste sentido, o art. 30 da lei 13.303/16 dispõe acerca de algu-
mas hipóteses em que se configura a contratação direta com base neste entendimento. Lem-
brando-se que se trata de um rol meramente exemplificativo. 
Modalidade e regras aplicáveis: 
O art. 32, IV, da Lei 13.303/16 prevê que o pregão deverá ser a modalidade licitatória 
preferencialmente utilizada nas contratações realizadas pelas empresas públicas e sociedades 
de economia mista. Saliente-se que a lei deixa claro o caráter preferencial – e não exclusivo – 
desta modalidade licitatória, que somente será escolhida quando for cabível, nos moldes da le-
gislação vigente, ou seja, para aquisição de bens e serviços comuns. Com efeito, não se pode 
utilizar o pregão para a execução de obras ou alienação de bens pelas empresas estatais. 
Trata-se de uma normatização equivocada e incongruente. O dispositivo legal dispõe que 
o pregão é a modalidade preferencial, no entanto, trata de um procedimento licitatório totalmente 
novo, não se compatibilizando com a sua estrutura. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
129 
Com efeito, mais correto seria imaginar que se trata de nova modalidade licitatória, haja 
vista o procedimento totalmente inovador criado pela lei. Sendo assim, pode-se considerar que 
se trata de NOVO pregão e não aquele apresentado pela lei 10.520/02. 
Ademais, as licitações deverão atentar para a sustentabilidade ambiental e acessibili-
dade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida. 
O procedimento da licitação se desenvolve em 10 fases, quais sejam: 1) preparação; 2) 
divulgação; 3) apresentação de lances ou propostas; 4) julgamento; 5) verificação da efetividade 
dos lances ou propostas; 6) negociação; 7) habilitação; 8) recurso; 9) adjudicação do objeto; 10) 
homologação ou revogação. 
Pré-qualificação permanente: 
A Pré-qualificação permanente configura uma decisão administrativa que informa que in-
teressados cumprem requisitos genéricos para participação de licitações no órgão público que a 
está realizando. O procedimento para a pré-qualificação é público, permanente e aberto para 
quaisquer interessados (art. 64, da Lei 13.303/16). 
Cadastramento: 
A lei ainda prevê a possibilidade de cadastramento de licitantes, sendo que os registros 
cadastrais poderão ser mantidos para efeito de habilitação dos inscritos em procedimentos licita-
tórios e serão válidos por 1 (um) ano, no máximo, também sendo admitida a atualização a qual-
quer tempo. Da mesma forma que acontece na pré-qualificação, o art. 65, § 1º, dispõe que “Os 
registros cadastrais serão amplamente divulgados e ficarão permanentemente abertos para a 
inscrição de interessados.” 
Não se confunde com a pré-qualificação, uma vez que o cadastro se apresenta como um 
conjunto de informações armazenadas no órgão público, ou seja, não háqualquer provimento de 
caráter decisório proferido pelo órgão. 
Prazos de implementação: 
A Lei entrou 13.303 em vigor na data de sua publicação, ou seja, no dia 01 de julho de 2016, 
no entanto, algumas exigências definidas na legislação tiveram previsão de prazo para implemen-
tação. 
Contratos firmados com as empresas estatais: 
Inicialmente, é importante salientar que, haja vista a natureza jurídica inerente às empresas 
estatais, os seus contratos não ostentam a qualidade de contratos administrativos, razão pela 
qual a lei não prevê cláusulas exorbitantes como a possibilidade de alteração unilateral da avença 
por determinação do contratante. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Inclusive, nesse sentido, o art. 173, II, da Constituição da República dispõe que essas en-
tidades devem se sujeitar ao regime jurídico próprio das empresas privadas, quanto aos direitos 
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
Todavia, a lei estabelece algumas peculiaridades em relação aos contratos a serem fir-
mados por essas empresas com particulares, inclusive a possibilidade de aplicação de multa e 
exigência de garantia. 
Sanções: 
A lei prevê que o descumprimento do contrato pelo particular, seja ele total ou parcial, 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: a) advertência; b) 
multa; c) suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a 
Administração. 
Subcontratação: 
A subcontratação é admitida, desde que seja parcial e mediante autorização da empresa 
estatal, desde que a empresa subcontratada atenda a todas as exigências de qualificação técnica 
impostas ao contratado no bojo do procedimento licitatório (art. 78, da Lei 13.303/16). 
 
12.22. Convênios e Contratos de Repasse com o Poder Público 
A legislação dispõe que a celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou en-
tidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho 
proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, a identificação do ob-
jeto a ser executado, as metas a serem atingidas, as etapas ou fases de execução, o plano de 
aplicação dos recursos financeiros, o cronograma de desembolso, a previsão de início e fim da 
execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas e, caso o ajuste 
compreenda obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para 
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do 
empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. 
Enfim, pode-se verificar que, diferentemente do que ocorre com os contratos administra-
tivos, na celebração de convênios, as partes que firmam o ajuste possuem vontades convergen-
tes, não sendo necessária a realização de licitação antes de firmado o acordo. 
Vedações para celebração de convênios: 
Não se admite a celebração de convênios com órgãos e entidades da administração pú-
blica direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a valor 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
131 
definido em ato conjunto o Ministério do Planejamento, do Ministério da Economia e da CGU. 
Trata-se de vedação decorrente de baixo valor do objeto. 
Da mesma forma, não é possível que se firme este tipo de ajuste com entidades privadas 
sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, 
dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou 
respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, 
até o segundo grau. Neste caso, se busca vedar o favorecimento de agentes públicos e seus 
parentes com o repasse de verbas públicas. 
O decreto dispõe ainda que o convênio não pode ser firmado entre órgãos e entidades da 
administração pública federal. O acordo não é permitido com entidades privadas sem fins lucra-
tivos que não comprovem ter desenvolvido, durante os últimos três anos, atividades referentes à 
matéria objeto do convênio ou contrato de repasse ou com entidades privadas sem fins lucrativos 
que tenham, em suas relações anteriores com a União, cometido algumas das infrações regula-
das no Decreto. 
Por fim, é vedada a celebração de convênios cuja vigência se encerre no último ou no pri-
meiro trimestre de mandato dos Chefes do Poder Executivo dos entes federativos. 
13. Bens Públicos 
13.1. O que são bens públicos? 
A partir do art. 98 do CC, podemos identificar que os bens públicos são aqueles perten-
centes às pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41 do CC). Os demais bens, das pes-
soas jurídicas de direito privado, serão bens privados (ou particulares). 
13.2. Classificação dos bens 
13.2.1. Quanto à titularidade 
Podem ser bens federais, estaduais, distritais ou municipais. 
 
13.2.2. Quanto à destinação (art. 99 do CC) 
a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados ao uso geral pelos indiví-
duos, bens que podem ser usados em condição de igualdade por todos, como 
praça, rios, ruas etc. 
b) Bens de uso especial: são todos os bens que visam à execução do serviço público 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
132 
e dos serviços administrativos do Poder Público. Estão afetados a uma destinação 
específica. Esses bens só podem ser alienados após a desafetação. Ex.: edifício 
da prefeitura, escola pública, as mesas e cadeiras da escola, os veículos da polí-
cia civil etc. 
c) Bens dominicais: não possuem uma afetação específica, são, portanto, desafeta-
dos. Como exemplo podemos citar as terras devolutas ou um bem móvel desafe-
tado como uma ambulância estragada, prédios desativados etc. No caso de terras 
devolutas (terras sem destinação específica), cabe destacar a Súm. no 477 do 
STF: “As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pe-
los Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, 
ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores”. 
 
13.2.3. Quanto à disponibilidade 
a) Bens indisponíveis por natureza: os bens de uso comum do povo, como regra, 
pois são insuscetíveis de alienação. São bens que não possuem natureza patri-
monial. 
b) Bens patrimoniais indisponíveis: estes são bens que possuem natureza patrimo-
nial, mas que o Poder Público não pode dispor em razão de estarem afetados a 
uma destinação específica. Os bens de uso especial e os de uso comum que 
sejam susceptíveis de avaliação, por exemplo, os imóveis, veículos, escolas pú-
blicas, universidades públicas, hospitais etc. 
c) Bens patrimoniais disponíveis: são os bens que possuem natureza patrimonial e 
por não estarem afetados a uma finalidade pública podem ser alienados; claro, 
desde que respeitada a lei. Os bens patrimoniais são, por exemplo, a ambulância 
que não funciona mais e foi desafetada para ser leiloada. 
 
13.2.4. Quanto a forma de uso 
a) Uso comum: bem que é aberto ao uso da coletividade, como as praças e parques, 
que não exige uma autorização estatal para seu uso. Esse uso pode ser gratuito 
ou remunerado (art. 103 do CC). 
b) Uso especial: a utilização depende de submissão às regras e consentimento. 
Também pode ser gratuito ou oneroso. Ex.: rodovia com pedágio. 
c) Uso compartilhado: quando uma pessoa jurídica de direito público ou de direito 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
133 
privado utiliza o bem público de outra. Ex.: dutos com fios elétricos da pessoa 
jurídica de direito público estadual responsável pelo serviço que utiliza área pú-
blica municipal para instalação de tais dutos. 
d) Uso privativo: bem outorgado para uso de determinada pessoa, por exemplo, uma 
autorização dada pelo município para uma feira de artesanatos na praça pública. 
 
13.3. Características, garantias ou atributos 
13.3.1.Inalienabilidade 
Significa que bens públicos não podem ser vendidos livremente, essa regra não é absoluta (arts. 
100 e 101 do CC). Os bens de uso especial e os bens de uso comum são inalienáveis (bens fora do comér-
cio), já os bens dominicais podem ser alienados, se atendidos os requisitos estampados na lei (art. 76 da 
Lei no 14.133/2021). 
 
13.3.2. Impenhorabilidade 
Os bens públicos não podem ser objeto de uma constrição judicial, de uma execução contra a 
Fazenda Pública, por exemplo. A característica justifica-se pelo fato de que as dívidas da Fazenda Pública 
são pagas em forma de precatórios e Requerimento de Pequeno Valor (RPV), segundo o art. 100 da 
CF/1988. 
Atenção! 
De acordo com a decisão do Supremo Tribunal Federal (Ag. Reg. nos Emb. Decl. de RE no 
851.711 – rel. Min. Marco Aurélio – j. 12-12-2017), os bens das empresas públicas, sociedade de econo-
mia mista e concessionárias que estejam afetados à prestação de serviço público também são impenho-
ráveis. 
13.3.3. Imprescritibilidade 
Trata-se da prescrição aquisitiva, ou seja, não possibilidade de usucapião (arts. 183, § 3o, e 191, 
par. ún., da CF/1988, art. 102 do CC e Súm. no 340 do STF). Importante salientar que a imprescritibilidade 
atinge inclusive os bens não afetados. Conforme a Súm. no 619 do STJ: “A ocupação indevida de bem 
público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por aces-
sões e benfeitorias”. 
 
13.3.4. Não onerabilidade 
Os bens públicos não podem ser objeto de direito real de garantia, ou seja, determinado bem 
público não fica sujeito à instituição de penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débitos do ente estatal. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
134 
 
13.4. Formas de alienação 
Para que um bem público seja alienado, em razão da sua característica de inalienabili-
dade, deve ser primeiro desafetado. Quando um bem está afetado, significa dizer que o bem 
possui uma finalidade pública específica; do contrário, quando o bem foi desafetado (desconsa-
gração), é porque ele não está sendo utilizado para determinado fim público. 
Bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos os requisitos estampados no art. 17 da 
Lei no 8.666/1993 ou art. 76 da Lei no 14.133/2021: 
a) a demonstração do interesse público na alienação; 
b) a avaliação prévia; 
c) a realização de regular procedimento licitatório, prévio à alienação (exceto quando 
a lei trouxer a desnecessidade expressa); 
d) autorização legislativa nos casos de bem imóveis. 
 
Desafetado o bem público, poderá ser alienado das seguintes formas: 
a) Venda: como regra, exige licitação prévia, na modalidade leilão. 
b) Doação: doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do 
art. 76 da Lei no 14.133/2021, sem a necessidade de realização de procedimento 
licitatório. 
c) Dação: é a entrega de um bem para equacionar dívida, se o credor consentir; 
nessa situação, também são necessárias lei autorizadora e prévia avaliação, 
sendo desnecessária a licitação. 
d) Permuta: ou troca, é o ajuste no qual ocorre transferência mútua de patrimônio. 
Trata-se de situação de licitação dispensada, ou seja, a contratação é realizada 
diretamente, exigindo-se, nessa modalidade, lei autorizadora e prévia avaliação. 
e) Investidura: incorporação de área pública inapropriável; também ocorre mediante 
licitação dispensada, regulamentada pelo art. 76 da Lei no 14.133/2021. 
f) Concessão de domínio: alienação que recai sobre terras devolutas dos entes fe-
derados, conforme a redação do art. 188, § 1o, da CF/1988. 
 
13.5. Concessão, permissão e autorização de uso 
Bens públicos, tanto os de uso comum quanto o especial ou dominical, podem ter seu uso privativo 
outorgado para determinados particulares. Os principais instrumentos para essa outorga são: 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
135 
a) Autorização de uso de bem público: ato administrativo discricionário, unilateral, 
precário e que não depende de licitação; é por prazo indeterminado, como regra. 
Ex.: autorização de uso da rua para festa junina do bairro; autorização para o 
particular colocar mesas do bar na calçada pública. 
b) Permissão de uso de bem público: também é ato unilateral, discricionário e pre-
cário, exige licitação, é por prazo indeterminado, como regra (permissão comum), 
mas pode ser por prazo determinado (permissão anômala). Ex.: a utilização de 
uma área pública para eventos de curta duração, de natureza recreativa, espor-
tiva, cultural, religiosa ou educacional, como o circo instalado em um parque pú-
blico. 
c) Concessão de uso de bem público: é contrato administrativo bilateral, mediante 
prévia licitação, uso privativo e obrigatório do bem público pelo particular, que 
pode ser gratuita ou remunerada por parte do particular (concessionário). Ex.: 
concessão de jazida, segundo o art. 176 da CF/1988. 
d) Concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-lei no 271/1967, diz respeito 
à utilização de terrenos públicos ou espaço aéreo. 
e) Concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida Provisória 
no 2.220/2001. 
f) Cessão de uso: normalmente ocorre por meio de convênio ou termo de coopera-
ção, dá-se quando um ente federativo permite a outro ente federativo usar o seu 
bem público para o interesse da coletividade. 
 *Para todos verem: quadro. 
 
ASSUNTO IMPORTANTE OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE 
Conceito Bens das pessoas jurídicas de 
direito público 
Art. 98 do CC 
Espécies Uso comum Art. 99, I, do CC 
Uso especial Art. 99, II, do CC 
Dominicais Art. 99, III, do CC 
Alienabilidade Impossibilidade para bens de uso 
comum e uso especial 
Art. 100 do CC 
Possibilidade para bens Art. 101 do CC 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
136 
desafetados (dominicais) 
Usucapião Impossibilidade para qualquer 
espécie de bem 
Art. 102 do CC e arts. 183, §3º, e 
191, par. ún., da CF/1988 
Características 
Inalienabilidade Arts. 100 e 101 do CC e art. 76 da 
Lei no 14.133/2021 
Impenhorabilidade (STF estendeu 
ser cabível às pessoas jurídicas de 
direito privado prestadoras de 
serviço público) 
Art. 100 da CF/1988 
Imprescritibilidade Art. 102 do CC e arts. 183, § 3º, e 
191, par. ún., da CF/1988 
Não onerabilidade 
 
13.6. Súmulas importantes sobre o tema 
• Súmula 340, STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os 
demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
• Súmula 477, STF: As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fron-
teira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio 
com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possui-
dores. 
• Súmula 480, STF: Pertencem ao domínio e administração da União, nos termos 
dos artigos 4º, IV, e 186, da CF/67, as terras ocupadas por silvícolas. 
• Súmula 650, STF: Os incisos I e XI do art. 20 da CF/88 não alcançam terras de 
aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto. 
• Súmula 724, STF: Ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU 
o imóvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da 
Constituição, desde que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades essen-
ciais de tais entidades. 
• Súmula 496, STJ: Os registros de propriedade particular de imóveis situados em 
terrenos de marinha não são oponíveis à União. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
137 
• Súmula 619, STJ: A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, 
de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e 
benfeitorias. 
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado 
14.1. Requisitos 
Inicialmente, cabe entendermos o que é a Responsabilidade Civil do Estado. Trata-se de uma obri-
gação imposta ao Poder Público de ressarcir danos causadosaos terceiros em razão da função adminis-
trativa, sejam usuários ou não do serviço público, ainda que não se possa identificar o agente responsável. 
Os requisitos para buscar reparação de um prejuízo causado pelo Poder Público são: configuração 
de dano causado por agentes públicos nessa qualidade. 
Atenção! 
Agente de fato (decorre do princípio da segurança jurídica), se o agente está aparente-
mente investido da função/cargo, seus atos praticados geram dever de indenização, ainda que 
haja vícios na sua investidura. 
Assim, por exemplo, se um policial atira em alguém enquanto estava na praia, o Estado 
terá que demonstrar que, mesmo estando de folga, o agente identificou-se como policial, por-
tanto, agiu na condição de agente público ou no uso da arma da corporação, ensejando, assim, 
responsabilidade direta do Estado, no mínimo pela má escolha do agente público, chamada culpa 
in vigilando. 
14.2. Teoria do risco administrativo 
Na teoria do risco administrativo, variante moderada da responsabilidade objetiva, o Poder Público 
responde pelos prejuízos causados a terceiro sem que haja a necessidade de demonstração da culpa. 
Contudo, há excludentes ou atenuantes de responsabilidade que podem ser alegadas pelo Estado: eventos 
da natureza ou causados pelo homem (caso fortuito ou força maior), por culpa exclusiva da vítima ou de 
terceiros. 
Com a Constituição Federal de 1988 inaugurou-se, no Brasil, a fase da responsabilidade objetiva do 
Estado e responsabilidade subjetiva do servidor público. A matéria encontra-se no art. 37, § 6o, mas também 
está prevista em legislação infraconstitucional. 
Conforme a redação constitucional, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviço público serão responsabilizadas pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
138 
causarem a terceiros. A redação do § 6o engloba pessoas jurídicas da iniciativa privada que não fazem 
parte da Administração Pública direta e indireta. Contudo, limitando aquelas que prestam serviço público. 
A partir da análise do § 6o podemos concluir que as concessionárias, permissionárias ou autoriza-
tários que prestem serviço público também estão abrangidos pelo dispositivo constitucional. O Supremo 
Tribunal Federal já pacificou entendimento nesse sentido, no RE no 591.874 (rel. Min. Ricardo Lewandowski 
– j. 26-8-2009), no qual reconheceu a responsabilidade objetiva em relação aos danos causados a não 
usuários do serviço público prestado por concessionária (o que também podemos encontrar no art. 25 da 
Lei no 8.987/1995). 
 
14.3. Ação regressiva 
Vimos que um prejuízo causado pelo agente público, nessa qualidade, a um terceiro resulta no dever 
de reparação do dano pelo Estado (a pessoa jurídica a qual está vinculado o agente público). Mas esse 
prejuízo aos cofres públicos deve ser arcado somente pelo Estado? Claro que não, tanto é que o próprio 
art. 37, § 6o, da CF/1988 traz uma relação jurídica de responsabilidade subjetiva entre o Estado e o agente 
que cometeu o dano a terceiro. 
Quando ocorre um dano, a ação que deve ser ajuizada pela vítima contra a pessoa jurídica presta-
dora de serviço público, trata-se de uma ação indenizatória ou de responsabilidade civil do Estado, cuja 
responsabilidade é objetiva, como regra; já para a relação entre o Estado e o Agente Público é de uma ação 
regressiva, cuja responsabilidade requer a demonstração do dolo ou culpa do agente. 
 
14.4. Teoria do risco integral 
Na teoria do risco integral (responsabilidade objetiva também), o Estado responderá por qualquer 
prejuízo que for causado a terceiro, não podendo alegar nenhuma excludente de ilicitude, ou qualquer ate-
nuante de responsabilidade; nem mesmo situações de caso de força maior, caso fortuito, culpa exclusiva 
da vítima são capazes de afastar o dever de responsabilidade do Estado. Confronta com a teoria do risco 
administrativo, pois não comporta excludentes, são os casos de: 
1) Dano ambiental: de acordo com o art. 14, § 1o, da Lei no 6.938/1981, art. 225, §§ 2o e 
3o, da CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça (REsp no 1.373.788/SP – rel. Min. 
Paulo de Tarso Sanseverino – Terceira Turma – j. 6-5-2014), todos os poluidores responderão 
objetivamente. Entretanto, há divergências no sentido de que seria teoria do risco administrativo 
e não teoria do risco integral. No que tange ao dano ambiental, interessante destacar a Súm. no 
652 do STJ: “A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, 
decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
139 
subsidiária”. 
2) Atividade nuclear: conforme os arts. 4o e 8o da Lei no 6.453/1977, art. 21, XXIII, d, da 
CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça, se ocorrer um dano provocado por 
atividades que exploram serviços e instalações nucleares de qualquer natureza, a industrializa-
ção e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, a responsabilidade será objetiva, sem 
a possibilidade de nenhuma das excludentes vistas anteriormente. Entretanto, há administrati-
vistas que entendem que, na verdade, trata-se de teoria do risco administrativo. Essa modalidade 
já foi objeto de cobrança da FGV e ela entende que o dano nuclear está atrelado a teoria do risco 
integral. 
3) Queda de aeronaves por ataque terrorista ou por guerra: com base na Lei no 
10.744/2003 e no Decreto no 5.035/2004, a União, nesses casos, assume a responsabilidade de 
atos terroristas ou de guerra ocorridos em aeronaves de tenham matrícula brasileira e operada 
por empresa brasileira. O ato pode ocorrer no Brasil ou no exterior. Excluídas as empresas de 
taxi aéreo. 
4) Indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT): segundo 
o art. 5o da Lei no 6.194/1974, o pagamento ocorrerá independentemente de culpa, haja ou não 
resseguro, desde que mediante simples prova. Essa modalidade é apresentada por administra-
tivistas mais novos, mas não também não há concordância sobre a classificação nas duas teo-
rias. 
 
14.5. Responsabilidade subjetiva 
A responsabilidade civil do Estado, também chamada de extracontratual, tem como regra a aplica-
ção da responsabilidade objetiva (que se divide em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral), 
mas há possibilidades de aplicação da responsabilidade subjetiva, em que deverá ser comprovado o dolo 
ou culpa para que haja o dever de reparação de danos. É o caso de: 
a) empresa pública e sociedade de economia mista que explora atividade econômica (art. 
173, § 1o, II, da CF/1988); 
b) responsabilidade no caso de omissão: a responsabilidade em caso de omissão é sub-
jetiva, como regra, devendo ser comprovada a negligência/omissão da atuação estatal, o dano 
e o nexo de causalidade, contudo, há decisões importantes tanto do Superior Tribunal de Justiça 
quanto do Supremo Tribunal Federal que trazem a possibilidade de responsabilidade objetiva no 
caso de omissão específica, por exemplo: dano ambiental em rompimento de barragem, dever 
de custódia, manutenção de rodovia, erro médico. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
140 
 
14.6. O Estado na posição de garantidor de integridade de coisas e pessoas 
sob sua custódia 
Aqui encontramos um caso de responsabilidade objetiva no caso de omissão da Adminis-
tração Pública, pois quando o Estado está na posição de garantidor da integridade física de 
pessoas ou coisas sob sua custódia, será aplicada a responsabilidade objetiva, em regra, res-
pondendo por uma omissão específica, por exemplo: 
• suicídio de preso (art. 5o, XLIX, da CF/1988; art. 948 do CC); 
• aluno esfaqueado, ferido ou baleado dentro da escola; 
• paciente agredido ou morto por um terceiro dentro do hospital público; 
• tratamento desumano e degradante e falta de requisitosbásicos de saúde e higi-
ene nos presídios (art. 5o, III, X, XLIX, da CF/1988 e art. 1o da Lei de Execuções 
Penais (Lei no 7.210/1984); 
• bem privado danificado no galpão da Receita Federal. 
 
Bem, mas e nos casos de ilícitos praticados por foragidos? 
O entendimento do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal é de que o Estado 
não responde, salvo quando o dano decorre direta ou indiretamente da fuga do preso foragido, ou seja, que 
o dano ocorreu no momento em que eles estava fugindo do sistema prisional (AREsp no 173.291/PR – rel. 
Min. Castro Meira – decisão monocrática – j. 17-5-2012; REsp no 980.844/RS – rel. Min. Luiz Fux – Primeira 
Turma – j. 19-3-2009; REsp no 719.738/RS – rel. Min. Teori Albino Zavascki – Primeira Turma – j. 16-9-
2008). 
 
14.7. Responsabilização decorrente de obra 
O Estado tem responsabilidade nos casos de: 
1) Má execução da obra: obra efetuada diretamente pelo Poder Público – responsabili-
dade objetiva. Se foram contratados serviços de empreiteiros pelo Estado (particular contratado 
pelo Estado – não é serviço público, mas execução de obra), a responsabilidade é regida pelo 
direito privado (art. 70 da Lei no 8.666/1993 – responsabilidade subjetiva; e art. 120 da Lei no 
14.133/2021 – responsabilidade objetiva). 
2) Responsabilidade pelo simples fato da obra: a obra é executada normalmente, con-
forme o projeto, todavia, a existência dela, por si só, causa o dano, neste caso, a 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
141 
responsabilidade é objetiva: 
• independentemente de quem estiver executando a obra; 
• não precisa haver irregularidade nela; 
• a parte não precisa sofrer o ônus, mesmo que seja uma obra que beneficia o 
coletivo. 
• Contudo, será necessário demonstrar que existe um dano anormal, extraordinário ou es-
pecífico. 
 
14.8. Responsabilização por atos judiciais, legislativos e regulamentares 
14.8.1. Atos judiciais 
Existem divergências quanto ao tema. A regra é que não acarretam responsabilidade civil atividades 
típicas de juízes, desembargadores e ministros. Até mesmo para que estes agentes possam agir sem temer 
que suas decisões poderão ensejar responsabilidade do Estado. Contudo, há exceção, como no caso do 
art. 5o, LXXV, da CF/1988 – prisão por erro do judiciário ou além do tempo da sentença. 
Atenção! 
Não há possibilidade de buscar responsabilidade civil se o réu foi absolvido no final, mas 
durante o processo houve prisão cautelar ou preventiva. E nos casos de erro judicial, o Juiz 
poderá responder civil e regressivamente por perdas e danos se agiu de forma dolosa ou frau-
dulenta (art. 143, I, do CPC). 
14.8.2. Atos legislativos e regulamentares 
O STF, no julgamento do RE no 153.464 (rel. Min. Celso de Mello – j. 2-9-1992), posicionou-se pela 
admissibilidade de responsabilização no caso de leis inconstitucionais, desde que a vítima demonstre que 
o prejuízo é anormal ou especial, decorrente da norma inválida. Mesmo raciocínio é aplicado para os atos 
regulamentares ou normativos do Poder Executivo. 
 
14.9. Responsabilidade dos notários e registradores 
Os notários (tabeliões) e registradores, por exercerem serviço público por delegação (art. 236 da 
CF/1988), e não terem personalidade jurídica própria, não respondem diretamente pelos danos casados. A 
Jurisprudência já divergiu sobre o tema, mas, atualmente, o entendimento do Supremo Tribunal Federal é 
de que o Estado responde objetivamente pelos danos causados por tabeliões ou registradores, admitindo 
o direito de regresso contra o notário nos casos de dolo ou culpa (RE no 175.739/SP – rel. Min. Marco 
Aurélio – Segunda Turma – j. 26-2-1998; RE no 209.354/PR – rel. Min. Ellen Gracie – Segunda Turma – j. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
142 
10-3-2009; e RE no 842.846/SC – rel. Min. Luiz Fux – j. 27-2-2019 – este com tese de repercussão geral). 
 
14.10. Prescrição 
O Decreto no 20.910/1932 traz, em seu art. 1o, a prescrição quinquenal aplicada para qualquer 
direito ou ação em face da Fazenda Pública. Essa redação é reafirmada no Decreto-lei no 4.597/1942, 
que também trouxe, em seu art. 2o, a mesma prescrição quinquenal para autarquias, entidades e órgãos 
paraestatais criados por lei e mantidos por impostos, taxas ou outras contribuições. Não diferente, a Lei 
no 9.494/1997 ratificou o prazo de 5 (cinco) anos, no art. 1o-C, para obter indenização por danos causados 
pelos agentes públicos de pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado que 
prestam serviço público. 
 
14.11. Teses de repercussão geral importantes: 
*Para todos verem: tabela. 
Teses de repercussão geral do STF 
365 RE 
580252 
Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, 
manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade pre-
vistos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos 
do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, in-
clusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrên-
cia da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento. 
16/02/2017 
592 RE 
841526 
Em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto 
no art. 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável 
pela morte de detento. 
30/03/2016 
940 RE 
1027633 
A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por 
danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado 
ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, 
sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
14/08/2019 
1055 RE 
1209429 
É objetiva a Responsabilidade Civil do Estado em relação a profissional 
da imprensa ferido por agentes policiais durante cobertura jornalística, 
em manifestações em que haja tumulto ou conflitos entre policiais e ma-
nifestantes. Cabe a excludente da responsabilidade da culpa exclusiva 
da vítima, nas hipóteses em que o profissional de imprensa descumprir 
ostensiva e clara advertência sobre acesso a áreas delimitadas, em que 
haja grave risco à sua integridade física. 
10/06/2021 
512 RE 
662405 
O Estado responde subsidiariamente por danos materiais causados 
a candidatos em concurso público organizado por pessoa jurídica de di-
reito privado (art. 37, § 6º, da CRFB/88), quando os exames são can-
celados por indícios de fraude. 
29/06/2020 
362 RE 
608880 
Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracte-
riza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes 
de crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional, quando 
não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga e a con-
duta praticada. 
08/09/2020 
366 RE 
136861 
Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por da-
nos decorrentes do comércio de fogos de artifício, é necessário que 
exista a violação de um dever jurídico específico de agir, que ocorrerá 
quando for concedida a licença para funcionamento sem as cautelas 
11/03/2020 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
143 
legais ou quando for de conhecimento do poder público eventuais irre-
gularidades praticadas pelo particular. 
Precedente do STJ 
O hospital que deixa de fornecer o mínimo serviço de segurança, contribuindo de forma determinante e especí-
fica para homicídio praticado em suas dependências, responde objetivamente pela conduta omissiva. (REsp 
1.708.325-RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 24/05/2022). 
 
 
Quadro resumo sobre aspectos principais do tema de responsabilidade civil do Estado: 
 
 *Para todos verem: tabela. 
 
ASSUNTO OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE 
Responsabilidade objetiva 
Teoria do risco administrativo Art. 37, §6º, da CF /1988 
Teoria do risco 
integral 
Dano ambiental Art. 225, §§ 2º e 3º, da CF/1988 e STJ(REsp no 1.373.788/SP – rel. Min. 
Paulo de Tarso Sanseverino – 
Terceira Turma – j. 6-5-2014) 
 Atividade 
nuclear 
Arts. 4º e 8º da Lei nº 6.453/1977; art. 
21, XXIII, d, da CF/1988 
 
 
Queda de 
aeronaves por 
atentado 
terrorista ou 
guerra 
Lei nº 10.744/2003 
 
DPVAT Art. 5º da Lei nº 6.194/1974 
Fundamentos do Código 
Civil 
Responsabilidade da pessoa 
jurídica de direito público 
Art. 43 do CC 
Atos ilícitos Art. 186 a 188 do CC 
Perdas e danos Art. 402 a 405 do CC 
Enriquecimento sem causa Art. 884 a 886 do CC 
Responsabilidade civil Art. 927 a 943 do CC 
Indenização Art. 944 a 954 do CC 
Direito Público – 5 anos Art. 1º do Decreto no 20.910/1932; art. 
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Direito Administrativo 
144 
Prescrição 
2º do Decreto- nº 4.597/1942; art. 1º-C 
da Lei nº 9.494/1997 
Direito privado – 3 anos Art. 206, §3º, V, do CC 
Dever de ressarcir o erário por ato 
de improbidade - imprescritível 
Art. 37, § 5º, da CF/1988 
Responsabilidade 
subjetiva 
Estatais Art. 173, § 1º, II, da CF/1988 
Omissão genérica STF (RE nº180.602-8/SP – rel. Min. 
Marco Aurélio – Segunda Turma – j. 
15-2-98) 
Má execução da obra 
Lei de Licitações e Contratos antiga 
– Responsabilidade subjetiva 
Art. 70 da Lei nº 8.666/1993 
Nova Lei de Licitações e Contratos 
– Responsabilidade objetiva 
Art. 120 da Lei nº 14.133/2021 
Concessionária 
Responsabilidade objetiva – 
subsidiária do poder concedente 
Art. 25 da Lei nº 8.987/1995 
Responsabilidade objetiva – 
solidária do poder concedente 
Art. 4º, VI, da Lei nº 11.079/2004 
15. Intervenção do Estado na Propriedade 
15.1. Direito de Propriedade 
O direito de propriedade é uma garantia constitucional que assegura ao seu detentor as 
prerrogativas de usar, fruir, dispor e reaver a coisa dominada, de modo absoluto, exclusivo e 
perpétuo conforme incisos XXII e XXIII, do art. 5°, da CF/88 e, segundo o art. 1.231 do CC/02, 
“a propriedade presume-se plena e exclusiva, até prova em contrário”. 
O caráter exclusivo do direito de propriedade demonstra sua oponibilidade erga omnes. 
Assim, o direito de propriedade poderá ser livremente exercido pelo particular sem a oposição de 
terceiros, ensejando a obrigação, a toda a sociedade, de respeitar sua utilização. Logo, somente 
o proprietário, ou alguém agindo em seu nome e com sua autorização, poderá exercer, de forma 
plena, as faculdades inerentes ao domínio. 
Por seu turno, o caráter absoluto repousa na possibilidade de utilização do bem objeto do 
direito, da forma que melhor lhe aprouver. Ou seja, o proprietário do bem terá ampla liberdade de 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
145 
utilização deste bem, desde que não cause prejuízos a terceiros ou viole direitos e garantias dos 
demais cidadãos. 
Ademais, o caráter de perpetuidade decorre do fato de que o exercício deste direito não 
se dá com prazo definido, devendo a qualidade de proprietário durar até que haja a transferência 
a outrem, mortis causa ou por ato inter vivos. Neste sentido, pode-se definir que o direito é im-
prescritível, não se perdendo pelo não exercício. 
 
15.2. Fundamentos Constitucionais 
A intervenção na propriedade decorre do poder de polícia, de forma a restringir o direito 
da propriedade, sendo este exercido pela Administração Pública quando na sua função adminis-
trativa, limitando o exercício de direitos individuais, bem como o uso, gozo e disposição da pro-
priedade, na busca do interesse da coletividade, em concordância com o expresso no art. 78 do 
CTN. 
Frise-se que, este tipo de intervenção do Estado no direito de propriedade também de-
corre do princípio basilar da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e 
pode ocorrer nos casos de prática de ilegalidade no exercício do domínio. 
Desta forma, o art. 5o, da CF/88 estabelece que haverá desapropriação de bens por em 
razão de utilidade ou necessidade pública ou mesmo por motivo de interesse social, desde que 
mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, bem como haverá requisição 
administrativa, em casos de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ul-
terior, se houver dano. 
Já o art. 182, da CF/88 informa que a desapropriação especial urbana será cabível quando 
um determinado imóvel urbano não cumprir a função social da propriedade, definida no plano 
diretor da cidade, enquanto que o art. 184 da CF/88 preconiza que a desapropriação especial 
rural ocorrerá desde que seja demonstrado o descumprimento da função social da propriedade 
pelo particular. 
Por fim, o at. 243, da CF/88 prevê a possibilidade de expropriação de bens imóveis utili-
zados na plantação de psicotrópicos ou para exploração de trabalho escravo, assim como de 
bens móveis utilizados para o tráfico de drogas e entorpecentes. 
 
15.3. Modalidades de Intervenção 
A doutrina costuma definir a existência de duas modalidades de intervenção do Estado na 
propriedade privada, a saber: 
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Direito Administrativo 
146 
a) Intervenção Supressiva: o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, supri-
mindo o direito de propriedade anteriormente existente. Nestes casos, o direito de propriedade do 
particular é suprimido em face da necessidade pública, podendo se dar mediante indenização, ou 
excepcionalmente, sem qualquer espécie de pagamento. Tradicionalmente, se define a desapro-
priação como a única forma de intervenção supressiva na propriedade regulamentada pelo orde-
namento jurídico brasileiro. 
b) Intervenção Restritiva: o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da pro-
priedade pelo terceiro, sem, contudo, lhe retirar o direito de propriedade. Nestes casos, não obs-
tante o particular conserve o seu direito de propriedade, não poderá mais exercê-lo em sua ple-
nitude, ficando a utilização do bem sujeita às limitações impostas pelo Estado, de forma a garantir 
a satisfação das necessidades coletivas. 
 
15.4. Desapropriação 
A desapropriação ocorre quando determinado ente público determina a retirada de bem 
privado do seu proprietário, para que esse faça parte do patrimônio público, sempre embasado 
nas necessidades coletivas, mediante o pagamento de indenização, previamente definida, de 
forma justa ao proprietário. 
Trata-se, esta modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada, de uma si-
tuação excepcional que, é também uma forma originária de aquisição de propriedade. 
No que concerne, ao caso do pagamento da indenização a particular não proprietário, este 
fato não enseja em nulidade, podendo o proprietário requerer o pagamento da mesma, sem o 
retorno do bem ao seu domínio. Ademais, qualquer direito real, que recaía sobre o bem, fica sub-
rogado no valor da indenização. 
 
15.4.1. Objeto da Desapropriação 
Poderá recair sobre todos os bens de valor econômico sejam eles móveis ou imóveis, 
corpóreos ou incorpóreos, privados e até mesmo públicos conforme dicção do art. 2º, § 2º, do 
Decreto-lei 3.365/41. 
É possível, ainda, a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo somente quando de 
sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo, bem como de direito de crédi-
tos e ações referentes a cota de sociedades em pessoas jurídicas. 
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Direito Administrativo 
147 
Ademais, podem ser objeto de desapropriação, os direitos reais em que se admite a de-
sapropriação do domínio útil (enfiteuse), do mesmo modo que os bens das empresas públicas e 
sociedades de economia mista que não ostentem a qualidade de bens públicos. 
Objetos vedados à desapropriação: 
A doutrina aponta algumas vedações ao poder de desapropriar, definindo que a possibili-
dade de aquisição de propriedade coercitivamente pelo poder público deve respeitar alguns limi-
tes, não sendo admitida em face de alguns direitos e bens. 
Desta forma, não é possível a desapropriação de direitos personalíssimos tais comoa 
honra, intimidade, liberdade, do mesmo modo que não é suscetível de desapropriação a moeda 
corrente no país. 
Ainda, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, tal 
como “as margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, 
por isso mesmo, excluídas de indenização” também não são desapropriáveis em consonância 
com o disposto na Súmula 479 do STF. 
 
15.4.2. Pressupostos da Desapropriação 
Para que a desapropriação seja executada de forma legítima, se faz necessária a presença 
de dois pressupostos cumulativos, quais sejam, o interesse público – que pode se manifestar por 
meio de demonstração de utilidade ou necessidade pública e ainda em razão de interesse social 
– e o pagamento da indenização, pelo ente estatal, que deve, como regra, ser prévia à imissão 
na posse, justa e em dinheiro. 
Importante frisar que a utilidade pública é a situação em que o ente público terá necessi-
dade de utilizar o bem diretamente, nas situações não exaustivas elencadas no art. 5o do De-
creto-Lei 3.365/41, enquanto que a necessidade pública se verifica nas mesmas situações não 
exaustivas do supracitado artigo mas nas hipóteses em se poderia imaginar uma situação de 
utilidade, acrescida da urgência na solução do problema. 
Já o interesse social é o pressuposto que visa reduzir desigualdades sociais e conferira 
uma destinação social ao bem expropriado, na forma descrita no art. 2o da Lei 4.132/62. 
Por fim, o pagamento da indenização, como regra, deve ser justo, em dinheiro e prévio à 
imissão na posse salvo as exceções trazidas pela própria Constituição no art. 5o, XXIV, da CF/88. 
Desapropriação comum: 
A desapropriação comum depende da existência de uma situação de utilidade ou neces-
sidade pública, ou, ainda, da demonstração de uma hipótese de interesse social, em consonância 
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Direito Administrativo 
148 
com o inciso XXIV, do art. 5°, CF/88 e deve ser precedida de pagamento de valor indenizatório 
prévio, justo e em dinheiro. 
Importante frisar que pagamento justo é aquele que compreende valor de mercado, danos 
emergentes e lucros cessantes com correção monetária. 
Ademais, se a desapropriação se der através da via judicial, a este pagamento indeniza-
tório serão acrescidos os honorários advocatícios e, quando couber, juros moratórios e compen-
satórios. 
Sobre esta indenização justa, ainda, é importante informar que somente serão indeniza-
das as melhorias feitas até a data da declaração de utilidade pública ou interesse social, com 
exceção das benfeitorias úteis e necessárias, pagas ainda que executadas após esta data. 
De outro giro, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou no sentindo de que, em caso 
de divergência entre a área registrada e a área real do imóvel, a indenização será calculada 
somente sobre o espaço constante no registro. 
Os danos extraordinários, causados em decorrência da desapropriação, também poderão 
ser indenizados no curso do mesmo processo em decorrência da responsabilidade civil do Es-
tado. 
 
Desapropriação especial urbana: 
Inicialmente, cumpre ressaltar que a propriedade urbana deverá atender as exigências de-
finidas no Plano Diretor da Cidade, de forma a atender à sua função social. Nesse sentido, o 
atendimento da função social deve-se dar, assegurando o atendimento das necessidades dos 
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades eco-
nômicas. O art. 182, da Constituição Federal, neste sentido, dispõe que “A política de desenvol-
vimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes”. 
O Plano Diretor que deve conter o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orça-
mento anual tem ser aprovado por lei municipal, com revisão, ao menos, a cada dez anos, sendo 
que em seu processo de elaboração deve ter garantido a promoção de audiências públicas e 
debates, bem como o respeito a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos 
e informações produzidas. 
Este Plano Diretor é obrigatório para todas as cidades que possuam mais de vinte mil 
habitantes, bem como nas cidades que sejam integrantes de regiões metropolitanas ou aglome-
rações urbanas, da mesma forma que nas áreas de especial interesse turístico e nos municípios 
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Direito Administrativo 
149 
inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto am-
biental de âmbito regional ou nacional e nas cidades incluídas no cadastro nacional de Municí-
pios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações brus-
cas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. 
A desapropriação especial urbana ocorrerá nos casos em que não for cumprida a função 
social da propriedade prevista no citado Plano Diretor da cidade, após a imposição gradativa e 
sucessivas de determinadas restrições. São elas: 
1) Parcelamento ou edificação compulsória, sendo que a notificação deverá ser averbada 
no Cartório de Registro de Imóveis e realizada por funcionário do órgão competente do Poder 
Público Municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha 
poderes de gerência geral ou administração, ou, por edital, somente quando for frustrada, por três 
vezes, a tentativa de notificação pessoal. 
Nestes casos, o proprietário deverá efetivar o parcelamento, a edificação ou a utilização 
compulsória do terreno. Notificado, o proprietário terá 1 (um) ano para apresentar o projeto, pro-
tocolando-o no órgão competente, e, contados da apresentação do projeto, terá 2 (dois) anos 
para começar as obras do empreendimento com vistas a conferir função social à propriedade (§4º 
do art. 5º da Lei 10.257/01). Estes prazos não serão interrompidos em caso de transmissão do 
imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, sendo que o novo proprietário se sub-roga em todas 
as obrigações definidas no ato administrativo. 
2) Não sendo suficiente a medida anterior para garantir a função social da propriedade, o 
poder público municipal poderá determinar a aplicação de imposto sobre a propriedade predial 
e territorial urbana progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota, pelo prazo de 
cinco anos consecutivos, limitada a 15%. Trata-se de coação e sanção impostas pelo poder pú-
blico em razão da inércia em face da notificação. 
A maioria da doutrina entende, que o limite aqui é temporal para a progressividade do 
tributo, conforme art. 7º, §2º, da Lei 10.257/01 e que de um ano para o outro só se pode acres-
centar na alíquota o máximo de 100% do valor anterior. 
Ademais, trata-se de medida coercitiva e sancionatória que neste tipo de desapropriação 
reveste o tributo com uma roupagem extrafiscal. 
3) Escoado o prazo de cinco anos sem que o particular tenha tomado qualquer providência 
no sentido que conferir função social ao bem, o ente municipal poderá decretar a desapropria-
ção especial urbana, com pagamento de indenização mediante a entrega de títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
150 
10(dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização 
e os juros legais. Trata-se de desapropriação com função sancionatória. 
Neste caso, a indenização justa refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado 
o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde se 
localiza e não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. 
Por fim, após ocorrida a desapropriação, o Município deverá aproveitar o imóvel no prazo 
máximo de cinco anos, diretamente peloPoder Público ou por meio de alienação ou concessão 
a terceiros. 
Desapropriação especial rural: 
A propriedade rural tem seus critérios de utilização definidos no Estatuto da Terra (Lei 
4.504/64), o qual regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os 
fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola. 
Inclusive, a supracitada legislação informa que caso o proprietário não cumpra a função 
social do imóvel rural, compete à União desapropriar através de um decreto que declare o inte-
resse social, para fins de Reforma Agrária, o referido imóvel, mediante prévia e justa indenização 
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando simultane-
amente favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim 
como de suas famílias, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação 
dos recursos naturais e observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho 
entre os que a possuem e a cultivem em consonância com o art. 186, da CF/88. 
Em relação a sua indenização, cumpre ressaltar que as benfeitorias úteis e necessárias 
anteriores à declaração expropriatória, serão indenizadas em dinheiro e que o orçamento fixará 
anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para 
atender ao programa de reforma agrária. 
Ademais, bem como que a Lei Complementar 76/93 estabelece o procedimento contradi-
tório especial e que estarão isentas de impostos federais, estaduais e municipais, as operações 
de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. 
Frise-se que, conforme dicção no art. 185 da CF/88, não podem ser desapropriados: a) 
terrenos produtivos, mesmo sem função social; e b) a pequena e média propriedade rural, desde 
que o proprietário não possua outra. 
Desapropriação confisco: 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
151 
Trata-se de desapropriação específica, cujo rito encontra-se regulado na Lei 8.257/91 e 
deve ser proposta pela União, que não prevê o pagamento de qualquer espécie de indenização. 
Com efeito, esta desapropriação NÃO É INDENIZÁVEL e, por isso, parte da doutrina designa esta 
retirada da propriedade do particular de expropriação, diferenciando das desapropriações propri-
amente ditas que seriam sempre mediante indenização. 
A norma constitucional estabelece duas situações diversas, tratando a expropriação de 
bens móveis e de bens imóveis, que em qualquer hipótese não podem ser incorporados ao patri-
mônio público. Nestes termos, serão expropriados os bens móveis utilizados para o tráfico de 
drogas, cuja destinação será a de reversão a fundos especiais de natureza específica, e os bens 
imóveis utilizados para plantação de psicotrópicos ilícitos e para a exploração de trabalho escravo, 
cuja destinação será à reforma agrária e a programas de habitação popular. 
Frise-se que, as plantas psicotrópicas são elencadas no rol emitido pelo órgão sanitário 
competente do Ministério da Saúde e que o STF tem entendimento de que todo o terreno será 
desapropriado, ainda que a plantação se restrinja a uma parcela da propriedade. 
Após a propositura da ação pela União, o Juiz determinará a citação dos expropriados, no 
prazo de cinco dias, nomeando, neste ato, o perito que terá oito dias de prazo para entregar o 
laudo em cartório. 
No que tange ao prazo para contestação e indicação de assistentes técnicos, este é de 
dez dias, a contar da data da juntada do mandado de citação aos autos. 
A audiência de instrução e julgamento será determinada pelo Juiz em data não superior a 
quinze dias, a contar da data da contestação e nesta assentada cada parte poderá indicar até 
cinco testemunhas. 
Excepcionalmente, a audiência poderá ser postergada em virtude da impossibilidade de 
produção de toda a prova oral no mesmo dia, sendo que, em relação a imissão de posse, o juiz 
poderá determiná-la garantindo um contraditório postergado, durante a audiência de justificação. 
A sentença será prolatada em cinco dias, sendo a mesma passível de apelação, no prazo 
de quinze dias. 
Por fim, incomumente, se após o trânsito em julgado da sentença, não puder ocorrer em 
cento e vinte dias a destinação prevista na CF/88, a gleba será incorporada ao patrimônio da 
União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização. 
Competência para desapropriar: 
• Competência Legislativa: Em relação a competência para legislar sobre o direito 
civil, quem a detém é a União que pode, inclusive, editar leis que tratem acerca do 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
152 
direito de propriedade e dos demais direitos reais em conformidade com o inciso I, 
do art. 22, da CF/88. Frise-se que Lei Complementar poderá autorizar os estados a 
legislar sobre questões específicas. 
• Competência Declaratória: A atribuição para declarar a utilidade ou necessidade 
pública e o interesse social dos bens privados para fins de desapropriação será, 
concorrente, de todos os entes federativos. 
• Competência Executiva: Trata-se de competência incondicionada e é atribuída, ini-
cialmente, ao ente federativo que declarou sendo admitida a sua delegação para 
entes da Administração Indireta, para concessionárias de serviços públicos e, até 
mesmo, para consórcios públicos, firmados nos moldes da Lei 11.107/05. 
 
15.4.3. Procedimentos da Desapropriação 
A desapropriação deve ser efetivada em respeito a um procedimento administrativo defi-
nido em lei, no qual será garantido ao particular expropriado o direito ao contraditório e à ampla 
defesa. Em não sendo possível solucionar o problema administrativamente, a lei determina que 
seja realizado o procedimento na via judicial. 
Este procedimento se desenvolve em duas fases distintas: a da declaração e da execu-
ção, sendo que em relação as desapropriações comuns e especial urbana a legislação vigente 
é o Decreto-lei 3.365/41, enquanto que para a desapropriação especial rural a norma corrente é 
a Lei Complementar 76/93. 
Na fase declaratória, o Poder Público, através de Decreto Expropriatório editado pelo 
chefe do Poder Executivo ou através de lei com efeitos concretos elaborada pelo Poder Legisla-
tivo, informa que o bem apontado atende às necessidades públicas, definindo qual a finalidade 
que será dada à propriedade, após sua aquisição pelo ente estatal e fixando o seu estado atual. 
Aqui o bem continua da propriedade do particular, mas com algumas restrições e sujeito 
à força expropriatória do Estado, tal como o ingresso do Poder Público no bem para fazer 
avaliações, medições, podendo, inclusive, recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força 
policial. 
Importante frisar que esta declaração tem natureza de ato discricionário e está sujeita ao 
controle judicial e administrativo. 
Ressalte-se, ainda, que o cidadão não pode ficar, por prazo indeterminado, sujeito à força 
expropriatória do Estado, razão pela qual a legislação prevê um prazo de caducidade do ato 
declaratório. Ultrapassado o referido prazo, ocorre a perda dos efeitos do ato declaratório em 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
153 
razão do decurso do tempo sem que seja efetivada a desapropriação, não se admitindo que o 
poder público promova a execução desse. 
A caducidade é contada a partir da data da expedição do decreto, conforme art. 10 do 
Decreto Lei 3.365/41 e o seu prazo varia de acordo com a natureza da declaração expropriatória 
sendo de cinco anos na declaração de utilidade ou necessidade pública e de dois anos na decla-
ração de interesse social. 
Já a fase executória ocorre quando o Estado paga o valor da indenização, previamente 
fixado,efetivando a imissão do poder público na posse do bem. Pode ocorrer administrativamente 
(quando ocorre acordo entre o Poder Público o proprietário) não necessitando de homologação 
judicial. Ademais, pode ocorrer judicialmente (quando não há acordo em relação ao quantum in-
denizatório ou se o ente expropriante não souber quem ostenta a qualidade de proprietário do 
bem) através da Ação de Desapropriação. 
 
15.4.4. Ação de Desapropriação 
A ação segue rito especial, nos moldes determinados pelo Decreto-Lei 3.365/41, que de-
fine como deve proceder a ação judicial para tomada do bem por motivo de utilidade e necessi-
dade pública ou por motivo de interesse social. 
A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital 
do Estado onde for domiciliado o réu; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens. A petição 
inicial, deverá obedecer a todos os requisitos previstos no Código de Processo Civil, contendo, 
ainda, a oferta do preço, devendo ser instruída com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial 
que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos mesmos, e a planta 
ou descrição dos bens e suas confrontações. 
Após despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que pos-
sível, técnico, para proceder à avaliação dos bens, sendo garantido ao autor e ao réu a indicação 
de assistente técnico do perito. 
A citação ocorrerá por mandado na pessoa do proprietário dos bens e no caso de Réu não 
conhecido, em lugar ignorado, incerto ou inacessível ou até mesmo no estrangeiro, (mediante 
certificação de dois oficiais do juízo), a citação será por edital. 
A defesa será realizada em quinze dias, conforme lei processual, e poderá versar, apenas 
sobre vícios processuais e acerca do valor indenizatório em consonância com o disposto no art. 
20 do Decreto Lei 3.365. 
O vício de legalidade no ato só será analisado pelo judiciário em uma ação autônoma, ação 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
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154 
direta que será distribuída por dependência à ação principal no mesmo juízo. 
Na hipótese do particular concordar com o valor, no bojo da ação desapropriatória, o juiz 
homologará o acordo por sentença, no despacho saneador. Entretanto, não havendo acordo, o 
perito apresentará laudo em cartório, até cinco dias antes da audiência de instrução de julga-
mento, podendo este prazo ser ampliado se houver solicitação neste sentido antes do despacho 
saneador. 
A sentença definirá o valor indenizatório justo, bem como conterá os fatos que motivaram 
o convencimento do juiz, atendendo à estimação dos bens para fins fiscais, do mesmo que ao 
preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário, ainda à sua situação, estado de 
conservação e segurança do bem, tal qual será o valor venal dos da mesma espécie, nos últimos 
cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu. 
No caso do valor determinado pela sentença ser maior do que o depositado, a diferença 
deverá ser paga pelo ente estatal, respeitando a ordem cronológica de pagamento de precatório 
conforme o art. 100, da CF/88. 
Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação, no prazo de quinze dias, 
com efeito meramente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, 
quando o for pelo expropriante. 
Da imissão provisória na posse: 
A lei permite que o ente expropriante tenha a posse provisória do bem antes de finalizada 
a Ação de Desapropriação, desde que atendidos os seguintes requisitos: 
• Declaração de urgência por parte do expropriante, que poderá ser feita, inclusive, 
no ato declaratório de utilidade pública ou interesse social no prazo máximo de 120 
dias sob pena de decair a declaração de urgência. 
• Depósito do valor incontroverso da indenização, em juízo, como forma de garantia 
de pagamento mínimo. 
 
Na hipótese de perdido o prazo de 120 dias, a declaração de urgência não pode ser reno-
vada e se após a imissão, o Poder Público desistir da desapropriação, pagará por qualquer dano 
no imóvel. 
Ademais, a imissão deverá ser registrada no registro de imóveis competente e o proprietá-
rio do bem tem direito de levantar parte do valor depositado pelo Estado visto que já não pode 
mais usufruir da sua propriedade, bem como se vê livre da obrigação de efetuar pagamentos de 
tributos referentes ao bem, a exemplo do IPTU. 
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O levantamento pelo proprietário, do valor depositado, ocorrerá mediante alvará judicial, 
no equivalente a até 80% do depósito sendo que os outros 20% só poderá ser levantado após a 
sentença como forma de garantia do juízo. No caso do proprietário levantar integralmente o valor 
depositado, presume-se-ar um acordo entre as partes que será homologado pelo juiz. 
Ainda, para efetuar este levantamento, o proprietário deverá provar a propriedade, bem 
como a quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e deverá aguardar a 
publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros. 
 
15.4.5. Da Correção Monetária 
Trata-se de atualização da moeda, como forma de evitar que a inflação do período enseje 
a corrosão do valor efetivamente pago, reduzindo, de fato a indenização justa. Deve ser calculada 
desde o momento da avaliação efetivada pelo perito designado pelo juízo, como forma de se 
evitar a diminuição do valor a ser pago. O art. 26, §2º do Decreto-lei 3.365/41 define que a corre-
ção deve ser determinada pelo magistrado. Ressalte-se que o texto constitucional garante o di-
reito à correção a partir do trânsito em julgado da sentença, o que não impede a incidência deste 
índice anteriormente a esta data. 
Por fim, o STF entende que a correção deve ser guiada por índices oficiais que retratem a 
inflação do período conforme ADI-4425. 
 
15.4.6. Dos Juros Compensatórios 
Os juros compensatórios têm a intenção de compensar o expropriado pelo fato de ter per-
dido a posse do bem antes de receber a indenização justa e começam a incidir a partir da data 
de imissão provisória na posse efetivada pelo ente estatal. 
O STJ editou a seguinte Súmula 408: “Nas ações de desapropriação, os juros compensa-
tórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao 
ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo 
Tribunal Federal”. 
Entretanto, a partir de 2018, os juros compensatórios voltam a ser de 6% ao ano. 
O STJ firmou o entendimento de que os juros compensatórios não devem ser pagos 
mesmo em se tratando de propriedades improdutivas. 
 
15.4.7. Dos Juros Moratórios 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
156 
Os juros moratórios, na monta de 6% ao ano, são devidos em razão da demora no cum-
primento da decisão judicial e começam a incidir sobre o valor não levantado automaticamente 
pelo proprietário a partir de 1º de janeiro do ano seguinte àquele em que o precatório deveria ter 
sido pago em conformidade com o disposto no art. 15-B, do Decreto-lei 3.365/41 cumulado com 
a Súmula Vinculante n. 17 do STF. 
O STJ entende que não é admissível a cumulação dos juros moratórios e compensatórios, 
ainda que ambos estejam incidindo no bojo da mesma ação de desapropriação, sendo os juros 
compensatórios incidentes a partir da imissão provisória na posse até a sentença enquanto que 
os moratórios incidentes após o transcurso o prazo constitucional para pagamento de precatórios. 
 
15.4.8. Dos Honorários Advocatícios 
Os honorários advocatícios, na monta de 0,5% a 5%, devem incidir sobre o valor da su-
cumbência, que é o fixado na sentença menos o valor depositado pelo ente conforme Súmula 
617, da STF. 
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça sumulou que em havendo sucumbência recíproca, 
deverá ser feita a compensação de honorários, em conformidadecom a Súmula 306. 
Por fim, o art. 27, §1º, do Decreto-lei 3.365/41 foi objeto de controle judicial de constitucio-
nalidade, por meio da ADI 2.332-2, a qual determinou a suspensão da eficácia de sua parte final 
que fixava o teto máximo para honorários advocatícios. 
 
15.4.9. Da Ação de Desapropriação Rural 
Esta espécie de desapropriação segue um procedimento judicial diferenciado para que 
haja a transferência da propriedade. Com efeito, a Lei Complementar 76/93, alterada pela Lei 
Complementar 88/96 define que a ação expropriatória, nestes casos, é de competência exclusiva 
da União, tramitando na Justiça Federal, inclusive no caso de férias forenses, devendo ser pre-
cedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária. Ressalte-
se ser indispensável que a ação tenha sido proposta em, no máximo dois anos, contados do ato 
declaratório, sob pena de caducidade. 
Ademais, esta ação tem caráter preferencial e prejudicial em relação a outras ações refe-
rentes ao imóvel expropriando, independe do pagamento de preparo ou de emolumentos e tem a 
prevenção do juízo para análise de qualquer ação que tenha por objeto o bem expropriando, 
distribuída, por dependência, à Vara Federal onde tiver em curso a ação de desapropriação. 
Na hipótese de intentada a desapropriação parcial, o proprietário pode requer na 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
157 
contestação, a desapropriação de todo imóvel, se a área remanescente ficar reduzida a superfície 
inferior à da pequena propriedade rural ou se a propriedade restar prejudicada substancialmente 
em suas condições de exploração econômica. 
A petição inicial deverá preencher os requisitos previstos no art. 319 do CPC, contendo a 
oferta do preço e sendo instruída com o texto do decreto declaratório de interesse social para fins 
de reforma agrária, o laudo de vistoria e avaliação administrativa, as certidões atualizadas de 
domínio e de ônus real do imóvel, o documento cadastral do imóvel, o comprovante de lança-
mento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra 
nua e comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistên-
cia de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para paga-
mento das benfeitorias úteis e necessárias, haja vista a determinação constitucional que a inde-
nização desta benfeitorias deverá ser feita em dinheiro. 
O juiz pode despachar a inicial ou imitir o expropriante na posse do bem, em 48 horas, 
determinando a citação do expropriado, na sua pessoa, salvo em falecimento, para contestar e 
indicar assistente técnico, se tiver interesse e expedir mandado ordenando a averbação do ajui-
zamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros. 
A audiência de conciliação deverá ser realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, 
e nela estarão presentes o Autor, o Réu e o Ministério Público que neste rito atua como fiscal da 
lei. 
Ademais, esta audiência não suspende ou interrompe o curso do processo e a ciência da 
sua realização para as partes ou seus representantes se dará através da via postal. 
Na hipótese de acordo, será lavrado, em audiência, o termo assinado pelas partes e pelo 
representante do parquet, sendo que, uma vez integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis 
subsequentes ao pactuado, o Juiz expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a ma-
trícula do bem expropriado em nome do expropriante. No entanto, em não havendo acordo, a 
contestação deverá ser apresentada no prazo máximo de quinze dias. 
Simultaneamente, o juiz designará o perito do juízo, formulando os quesitos que julgar ne-
cessários, intimando o perito e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias, 
assim como realizando a intimação das partes para apresentar quesitos, no prazo de dez dias. 
O prazo máximo para a produção da prova pericial é 60 dias, do compromisso do perito e 
esta é adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa. 
Concluída a perícia, será determinada a audiência de instrução e julgamento no prazo má-
ximo de quinze dias, devendo, na mesma, ser proferida a sentença judicial ou, nos trinta dias 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
158 
subsequentes. Na decisão final, o juiz individualizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos 
demais componentes do valor da indenização, admitindo-se a interposição de recurso de apela-
ção com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em ambos os 
efeitos, quando interposta pelo expropriante. Ademais, a sentença que condenar o expropriante, 
em quantia superior a cinquenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo 
grau de jurisdição. 
 
15.4.10. Desapropriações Diferenciadas 
Da desapropriação privada: 
Trata-se da transferência compulsória de bem privado a outros particulares, sem a inter-
venção estatal que se admite quando se tratar de imóvel de extensa área, na posse ininterrupta 
e de boa fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, desde que elas tenham 
realizado, isoladamente ou em conjunto, obras e serviços de relevante interesse social e econô-
mico nos moldes do § 4°, art. 1228, do CC/02. 
Deverá ser proposta ação expropriatória, na qual o magistrado definirá o valor indenizatório 
justo, valendo a sentença como justo título para fins de registro no Cartório de Registros do Imó-
vel, o que enseja a transferência da propriedade. 
Da desapropriação indireta: 
A desapropriação indireta ocorre nas situações em que o Estado invade o bem privado 
sem respeitar os procedimentos administrativos e judiciais inerentes à desapropriação. Com 
efeito, configura verdadeiro esbulho ao direito de propriedade do particular perpetrado pelo ente 
público, de forma irregular e ilícita. Também é conhecida pela doutrina com a designação de 
apossamento administrativo. 
Dada a destinação pública ao bem, ao proprietário só resta pleitear o pagamento de justa 
indenização, através da Ação de Indenização por Desapropriação Indireta visto que se trata 
conduta estatal ilícita passível de responsabilização nos moldes do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41. 
A jurisprudência informa que para a configuração da desapropriação indireta deve-se pre-
encher 3 requisitos: a) O apossamento irregular do bem pelo poder público; b) A destinação 
pública deste bem; e c) A impossibilidade de se reverter a situação sem ensejar prejuízos aos 
interesses da coletividade. 
Desta forma, a reintegração de posse e o interdito só não serão cabíveis se o bem já tiver 
destinação pública, dada pelo Estado. Ademais, com sua incorporação ao patrimônio público o 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
159 
bem, as ações possessórias previstas no CC/02 serão convertidas em ação de indenização por 
desapropriação indireta ou por apossamento administrativo. 
No que tange a competência para julgamento do feito é a do local da situação do imóvel 
conforme art. 95 do CC/02 sendo que a indenização ao final do processo será paga através de 
precatório. 
Quanto aos juros compensatórios, estes começam a incidir a partir do esbulho perpetrado 
e incidem sobre todo o valor do bem, pois a indenização é posterior. Por outro lado, os juros 
moratórios serão no percentual de 6% ao ano nos moldes do art. 15-B do Decreto-lei 3.365/41. 
Por fim, o prazo de prescrição para a propositura da ação de desapropriação indireta en-
seja algumas discussões doutrinárias e jurisprudenciais. Com efeito, dispõe o art. 10, parágrafo 
único do Decreto-Lei 3.365/41 define que “Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação 
que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público”. 
De maneira diversa, o Código Civil vigente, em seu art. 1238, cumulado com a Súmula 
119 do STJ afirmava que o prazode prescrição da ação de desapropriação indireta seria de 15 
anos, uma vez que este é o prazo para usucapião extraordinária do Código Civil atual. 
No entanto, o STJ no REsp 1.300.442/SC mudou o entendimento e passou a entender 
que o parâmetro utilizado deve ser o prazo da usucapião ordinária, ou seja, prazo prescricional 
de 10 anos. 
 
15.4.11. Situações Específicas na Desapropriação 
Do direito de extensão: 
O direito de extensão surge quando a desapropriação de parte da propriedade esvazia o 
conteúdo econômico da área que não foi desapropriada. Em decorrência disto, o particular po-
derá requerer ao poder público que efetive a desapropriação sobre todo o bem, incluindo a área 
que não lhe será útil isoladamente, calculando-se a indenização sobre todo o espaço do bem. 
Na desapropriação de imóvel rural, a jurisprudência vem-se firmando no sentido de que 
deverá ser considerado inaproveitável qualquer terreno menor que um “módulo fiscal”. 
Da tredestinação e retrocessão: 
Inicialmente, cumpre ressaltar ser a desapropriação, antes de mais nada, um ato adminis-
trativo como outro qualquer. Dessa forma, assim como toda conduta estatal, deve ser composto 
por cinco elementos, quais sejam, o sujeito competente, a forma previamente estipulada na lei, o 
motivo, o objeto, lícito possível e determinado ou, ao menos, determinável e a finalidade definida 
na legislação que prevê a prática do ato. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
160 
Visto isto, a tredestinação pode ser conceituada como a alteração de finalidade do objeto 
expropriado, após a realização do procedimento expropriatório e efetiva transferência do bem 
para a composição do patrimônio público enquanto que a retrocessão é a retomada do bem 
somente, porque o ente estatal desapropriou o bem privado e não conferiu a ele qualquer finali-
dade pública. 
Na tredestinação nas hipóteses em que há a mudança de destinação específica, somente, 
mantendo-se a finalidade genérica, qual seja a busca do interesse público, a tredestinação será 
lícita. 
Por seu turno, em outras situações, o ente estatal deixa de utilizar o bem no interesse 
social, não dando a ele a finalidade específica para o qual havia sido desapropriado. Nestes ca-
sos, em que a expropriação é efetivada e o ente público não dá o aproveitamento adequado à 
propriedade, ocorre a tredestinação ilícita, também designada pela doutrina como adestinação. 
Sendo assim, nos casos em que o ente público desapropria o bem, transferindo a proprie-
dade ao patrimônio público, contudo, não garante a sua utilização na busca do interesse público, 
deixando o bem inaproveitado ou subaproveitado, ocorre desvio de finalidade ilícito, ensejando o 
surgimento do direito à retrocessão do proprietário. 
Importante frisar que, conforme a doutrina majoritária, a retrocessão trata-se de uma facul-
dade do direito real de propriedade que se traduz na prerrogativa de reaver o bem que foi possu-
ído injustamente por terceiros. 
 
15.4.12. Da Desapropriação por Zona 
A desapropriação por zona se efetiva em razão da realização de obra pública, na qual o 
ente estatal tem a necessidade de desapropriar, não somente o espaço necessário à construção 
da obra, mas também a zona vizinha a esta construção nos moldes do art. 4º, do Decreto-Lei 
3.365/41. 
Pode ocorrer, portanto, em virtude de uma necessidade pública de posterior extensão da 
obra, devidamente justificada, como forma de dar celeridade à execução da parte acrescida bem 
como se o Estado entender que haverá uma supervalorização dos terrenos vizinhos. 
Ocorre que, parte da doutrina considera que a desapropriação por zona com a intenção 
de alienar os bens após a sua valorização se configura especulação imobiliária, contrária ao texto 
constitucional. 
No entanto, este entendimento não é aceito pela jurisprudência do Supremo Tribunal Fe-
deral que determina ser viável a desapropriação por zona em casos nos quais a obra pública 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
161 
enseje uma valorização extraordinária dos bens vizinhos. 
 
15.4.13. Da Desapropriação de Domínio Útil 
O art. 678 do CC/16 configura a enfiteuse como a transferência, por ato inter vivos ou 
causa mortis, a particular, do domínio útil de bem imóvel, repassando ao enfiteuta o direito de 
usar, fruir, dispor e reaver o bem nas mãos de quem injustamente o detenha conforme art. 678 
do CC/16. 
Neste sentido, resta somente ao proprietário (titular do domínio real) o direito ao paga-
mento de foro anual e de laudêmio em caso de alienação do domínio útil a terceiros. 
Na hipótese da desapropriação do domínio útil, o titular do domínio útil fará jus a 83% do 
valor indenizatório, devendo o restante do valor ser pago ao senhorio direto, proprietário do bem 
de acordo com o disposto no art. 103, §2º do Decreto-Lei 9.760/46. 
 
15.5. Da Limitação Administrativa 
Trata-se de restrição de caráter geral, não atingindo um bem especificamente, mas sim 
todos os proprietários que estiverem na situação descrita na norma e que produz efeitos ex nunc, 
não retroagindo para atingir pessoas e propriedades que respeitavam a situação anterior. 
Com efeito, as limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ense-
jando a limitação do uso de bens privados, unilateralmente, mediante a edição de lei, como 
forma de os adequarem às necessidades públicas e satisfazer os interesses da sociedade. 
Configuram-se aplicação direta da garantia constitucional de função social da propriedade. 
Inclusive, é muito comum vislumbrar a existência de limitações administrativas em regras 
urbanísticas, muitas vezes estipuladas por normas locais. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) 
define algumas regras que são exemplos de limitação. 
Com efeito, o art. 25, da Lei 10.257/01 criou o Direito de Preempção, que, nada mais é, 
senão uma espécie de limitação administrativa. 
Estipula a norma legal que determinadas áreas do município podem ser atingidas pelo 
direito de preferência (preempção), mediante lei municipal. Neste caso, o direito de preempção 
confere ao Poder Público Municipal, preferência para aquisição de imóvel urbano, objeto de alie-
nação onerosa entre particulares, ou seja, todos os proprietários de bens localizados nesta área, 
ao alienarem seus terrenos, deverão oferecer primeiramente ao Poder Público. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
162 
Frise-se que a lei poderá determinar a incidência do direito por, no máximo cinco anos e 
após este, apenas depois de um ano de carência será admitida nova lei acerca deste direito na 
mesma área. 
Seu funcionamento se dá da seguinte forma: o poder público será notificado pelo particu-
lar, sendo-lhe concedido o prazo de trinta dias para definir se possui, ou não, interesse na aqui-
sição do bem, nos termos da proposta formulada pelo particular. 
Se não houver manifestação do Estado, no prazo, o particular poderá vendê-lo, nos mes-
mos termos da proposta apresentada ao Estado, a qualquer pessoa interessada sendo que após 
a venda, o proprietário deverá apresentar ao Município, em trinta dias, cópia do instrumento pú-
blico de alienação do imóvel. 
Na hipótese do não respeito ao direito de preempção, a alienação indevida será nula, 
podendo o Estado adquirir o bem pelo valor da transação ou pelo valor venal do bem, o que for 
mais baixo. 
Em regra, por não gerar danos específicos, não enseja o dever de indenização do propri-
etário do bem. 
Ademais, o entendimento do STJ é de sobre a viabilidade deste direito de preempção, 
mormente nos casos em que a aquisição do bem pelo particular se dê antes da existência da 
restrição sendo que, no entanto, este direito está sujeito a aplicação da prescrição quinquenal 
próprias das ações contra a fazenda pública. 
 
 
15.6. Da Servidão Administrativa 
O instituto da servidão se configura na utilização de um bem privado pelo ente estatal, por 
um prazo indeterminado,para a prestação de um determinado serviço público ou execução de 
atividade de interesse público, que se configura como uma restrição com natureza de direito real 
na coisa alheia que afeta o caráter exclusivo da propriedade. 
Para doutrina majoritária também é possível a incidência de servidão administrativa sobre 
bens públicos, desde que seja respeitada a “hierarquia federativa”. 
Ademais, sempre que, a pretexto de instituir uma limitação administrativa, o ente estatal 
torne impossível a utilização do bem pelo proprietário, a medida, na verdade, se configurará uma 
situação de desapropriação indireta, ensejando o dever de indenizar ao poder público. 
Esta servidão, que é a demonstração de que o interesse público é dominante, recairá 
sempre sobre bens imóveis determinados, inclusive prédios, e, necessariamente, deve ser re-
gistrada, no Cartório de Registro de Imóveis, para que produza efeitos erga omnes. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
163 
Importante ressaltar que a servidão decorre do poder de polícia do Estado, que sujeita o 
direito de propriedade dos cidadãos ao cumprimento de sua função social e na hipótese deste 
instituto ensejar um prejuízo ao proprietário será indenizável conforme dicção do art. 40 do De-
creto-Lei 3.365/41. 
Ainda a respeito da competência para instituição, importante afirmar que o concessionário 
de serviços públicos pode instituir servidão, após a efetivação de declaração de interesse público 
pelo ente estatal nos moldes do art. 18, XII, da Lei 8.987/95. 
Em relação a constituição e extinção da servidão administrativa, esta deve ser procedida 
mediante a expedição de um ato declaratório, informando o interesse na utilização do bem e 
posterior execução. Pode, portanto, ocorrer de três formas: 
• Servidão decorrente de lei: Se trata de matéria controversa entre os estudiosos, 
quanto sua possibilidade e tem todas as características inerentes a uma limitação 
administrativa. 
• Instituída mediante acordo: É quando o particular concorda com o valor indeniza-
tório ofertado pelo ente estatal, sendo a servidão extrajudicialmente. 
• Mediante sentença judicial: Quando o particular não concorda com o valor ofertado 
e o pagamento de montante indenizatório justo é estabelecido após perícia. 
 
De outro firo, a Súmula 415 do STF dispõe que: “Servidão de trânsito não titulada, mas 
tomada permanente, sobretudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, con-
ferindo direito à proteção possessória”. 
A extinção da servidão ocorrerá quando não houver mais interesse público, quando o bem 
houver desaparecido ou tiver sido demolido, quando o bem dominante perder sua afetação, ou 
quando ocorrer a aquisição do mesmo pelo Poder Público. 
Com exceção da servidão legal (de que não há registro), todos os casos de extinção de-
vem ocorrer através do registro desta extinção nos respectivos registros do imóvel. 
Servidão administrativa X servidão civil: 
Ambos os institutos decorrem de uma relação de dominação entre propriedade, configu-
rando-se em direito real na coisa alheia e se tratam de direito perpétuo, não havendo a prescrição 
pelo decurso do tempo. 
No entanto, em relação a servidão civil, esta é a restrição imposta a um prédio privado, 
em benefício de outro prédio privado enquanto que a servidão administrativa um determinado 
prédio privado se torna serviente à execução de atividades de interesse público. 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
164 
Frise-se que, excepcionalmente, se admite a relação de dominação em relação a outro 
prédio. 
 
15.7. Do Tombamento 
O tombamento se configura como intervenção do Estado na propriedade como forma de 
proteção ao meio ambiente, no que tange aos aspectos do patrimônio histórico, artístico e cultural. 
Com efeito, mediante este instituto, o poder público visa à proteção ao meio ambiente, no que 
tange à conservação dos aspectos da história, arte e cultura de um povo. 
A intervenção atinge o caráter absoluto da propriedade, definindo algumas limitações ao 
exercício do direito de propriedade, definindo regras de forma a evitar que a destruição deste bem 
resulte na perda de informações relevantes à história do país ou cause prejuízos a obras artísticas 
de valor cultural inestimável para a identidade de um povo. 
A competência para praticar os atos necessários ao tombamento de bens públicos ou 
privados é concorrente entre os entes federativos. De fato, todos os entes federativos podem 
praticar o ato constritivo e o mesmo bem pode sofrer mais de um tombamento, simultaneamente, 
sem que um interfira nos demais. 
Desta forma, bens de interesse local serão tombados pelo município, enquanto que bens 
de interesse regional serão tombados pelo Estado e os bens de interesse nacional serão tomba-
dos pela União. 
No que tange a competência legislativa, a União expede normas gerais; os estados e o 
distrito federal expedem normas específicas; não havendo competência legislativa atribuída aos 
entes municipais nos moldes do inciso IX, art. 30, CF/88. 
Ademais, o tombamento pode ser voluntário ou compulsório. 
O tombamento voluntário ocorre sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir 
dos requisitos necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico naci-
onal, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou 
sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição 
da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. Nestes casos, ou o particular tem a iniciativa de 
requerer o tombamento ou concorda plenamente com o tombamento iniciado por iniciativa do 
poder público, não havendo controvérsia a ser dirimida. 
Por sua vez, o tombamento compulsório ocorrerá quando o proprietário se recusar a 
anuir à inscrição da coisa. Nestes casos, deverá ser instaurado procedimento administrativo, nos 
moldes determinados pelo Decreto-Lei 25/37, com a finalidade de se proceder à inscrição do 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
165 
imóvel, permitindo ao particular o exercício do contraditório. 
A doutrina também divide o tombamento em geral e individual, sendo que no primeiro 
caso é expedida norma abstrata, atingindo uma quantidade indeterminada de bens que ficarão 
sujeitos às restrições impostas pelo ente público. É possível que este tombamento recaia sobre 
um bairro ou, até mesmo, sobre uma cidade inteira. Por sua vez, o tombamento individual é aquele 
que incide sobre bem especificado no ato. 
Outrossim, o tombamento poderá ser definitivo ou provisório. O tombamento provisório 
é medida cautelar administrativa determinada, no bojo do processo administrativo de tomba-
mento, como forma de garantir o resultado prático do processo. Ao final do procedimento, será 
procedido o tombamento definitivo, mediante transcrição no registro do imóvel. 
Por fim, o tombamento poderá ser total quando recair sobre todo o bem ou parcial quando 
recair sobre somente parte do bem. 
Os bens objeto de tombamento podem ser móveis, imóveis e incorpóreos, sendo que este 
para este último existe a previsão de registro nos órgãos de proteção ao Patrimônio Histórico 
Artístico e Cultural, não lhe impondo as exigências decorrentes do tombamento. 
Em relação aos bens públicos, a doutrina majoritária se posiciona no sentido de que a 
restrição a bens públicos é indevida. No entanto, o tombamento não retira a propriedade do bem, 
sendo irrelevante, nestes casos, que o proprietário do bem seja o poder público. 
Desta forma, o tombamento dos bens pertencentes aos entes federativos se fará de ofício, 
por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, devendo o ente fe-
derativo ser comunicado sobre o fato. 
Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional, não podendo ser, portanto, objeto 
de tombamento as obras de origem estrangeira que pertençamàs representações diplomáticas 
ou consulares acreditadas no país; que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas 
estrangeiras, que façam carreira no país; que pertençam a casas de comércio de objetos históri-
cos ou artísticos; que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais 
ou que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos 
estabelecimentos. 
O tombamento de um determinado bem gera algumas obrigações de fazer, de não fazer 
e de tolerar que devem ser suportadas pelo proprietário do bem tombado, conforme pode se 
observar abaixo: 
• Direito de Preferência: O direito de preferência, nas alienações extrajudiciais, foi 
extinto pelo art. 1.072, I do Código de Processo Civil. No entanto, a preferência se 
1ª Fase | 40° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
166 
mantém somente em casos de alienações judiciais, consoante dispõe o art. 892, § 
3º do CPC. 
• Direito de Conservação: O proprietário deve conservar o bem da forma como se 
encontra. Se não tiver condições financeiras de realizar a conservação, deverá in-
formar ao poder público conforme art. 19, do Decreto-Lei 25/37. 
• Dever de comunicação em caso de extravio: Deve o proprietário comunicar ao 
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dentro do prazo de cinco dias, 
sob pena de multa de dez por cento sobre o valor da coisa. 
• Registro especial: A legislação determina que os negociantes de antiguidades, de 
obras de arte de qualquer natureza, de manuscritos e livros antigos ou raros são 
obrigados a um registro especial no Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Na-
cional, cumprindo-lhes, outrossim, apresentar semestralmente ao órgão relações 
completas das coisas históricas e artísticas que possuírem. 
• Não retirado do país: Não é possível tirar o bem do país, salvo, por curto período 
de tempo, para fim de intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Frise-se que a exportação do bem en-
seja o sequestro e multa de cinquenta por cento do valor da coisa. 
• Não destruição: Qualquer reforma a ser realizada na propriedade depende de au-
torização do Estado, sob pena de multa no valor de cinquenta por cento do dano 
causado. 
• Tolerância a fiscalização: O proprietário do bem tem que tolerar a fiscalização pelo 
Poder Público em conformidade com o art. 20, do Decreto-Lei 25/37. 
 
Além do proprietário do bem, o vizinho também tem a obrigação de não impedir a visuali-
zação e nem o acesso ao bem tombado pois trata-se de forma de servidão instituída por lei. 
Em relação a indenização, em regra, o tombamento é intervenção na propriedade que não 
gera direito à indenização, pois não configura um efetivo prejuízo ao proprietário. No entanto, 
esta será cabível quando ensejar esvaziamento do valor econômico do bem, configurando uma 
verdadeira desapropriação indireta. 
Ademais, também será devida a indenização quando o tombamento ensejar gastos des-
proporcionais para a manutenção do bem. 
O procedimento do tombamento é efetivado administrativamente, respeitando o contradi-
tório e a ampla defesa, ressalvados os casos de tombamento voluntário, sendo que a etapa final 
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é o registro no livro do tombo onde estão registrados todos os bens de interesse histórico ou 
cultural e, no caso de imóveis, no respectivo Cartório de Registro de Imóveis. 
Ademais, o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional avalia se o bem deve ser 
tombado e, concluindo pelo interesse na propriedade, notificará o proprietário para anuir ao tom-
bamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, ou para, se o 
quiser impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação. 
No caso do proprietário impugnar a notificação, abrir-se-á vistas dentro de 15 dias ao ór-
gão com iniciativa do tombamento sendo que após este prazo o processo será remetido ao Con-
selho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão, 
em sessenta dias, a contar do seu recebimento. Desta decisão cabe recurso ao Presidente da 
República, conforme Decreto-Lei 3.866/41. 
Na hipótese de não haver impugnação, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional mandará por simples despacho que se proceda à inscrição da coisa no com-
petente Livro do Tombo. 
Importante frisar que é cabível o tombamento provisório para evitar uma possível destrui-
ção do bem. 
Quanto a sua extinção, ela pode ocorrer nas seguintes situações: 
• Se não houver mais interesse público na conservação do bem, por qualquer ato de-
vidamente justificado, pode o poder público revogá-lo; 
• Se houver algum vício no procedimento de tombamento; 
• Por desparecimento do bem tombado; 
• Através do cancelamento do ato de tombamento, consoante disposição do Decreto-
Lei 25/37. 
 
Tombamento X Servidão Administrativa 
Parte da doutrina acredita que o tombamento se configura uma espécie de servidão ad-
ministrativa, de natureza especial. No entanto, tombamento e servidão não se confundem visto 
que tombamento é uma espécie autônoma de intervenção na propriedade privada, com a inten-
ção específica de proteção ao patrimônio histórico, artístico e cultural, não se confundindo com 
a servidão ou a limitação administrativa. 
 
15.8. Da Requisição Administrativa 
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Trata-se de uma intervenção restritiva na propriedade privada que visa a solucionar situ-
ações de iminente perigo, mediante a utilização de bens privados pelo ente estatal, enquanto 
durar a situação de risco nos moldes do art. 5º, XXIII, da CF/88. 
Compete a União Federal, de forma exclusiva, legislar sobre o tema, conforme se verifica 
no inciso III, do art. 22 da CF/88. 
Este instituo goza do atributo da autoexecutoriedade, podendo ser determinada pelo poder 
público, independentemente da concordância do particular ou de decisão judicial e nestes casos, 
se faz necessário o pagamento da indenização, posterior à execução do ato e desde que tenha 
sido comprovada a existência de danos ao bem objeto da restrição. 
Ademais, admite-se a possibilidade de incidência da medida restritiva sobre bens móveis 
e imóveis, havendo a possibilidade inclusive de requisição de serviços em conformidade com o 
art. 15, XIII, da Lei 8.080/90. 
Por fim, quanto aos bens consumíveis, àqueles fungíveis podem ser requisitados en-
quanto que os infungíveis não o podem. 
 
15.9. Da Ocupação Temporária 
É uma espécie de intervenção do Estado na propriedade privada que se caracteriza atra-
vés da utilização pelo ente público de um determinado bem privado por prazo determinado, para 
satisfazer necessidades de interesse público, podendo se dar de forma gratuita ou remunerada. 
Esta modalidade pode ser observada em diversos dispositivos legais que determinam hi-
póteses nas quais o ente estatal deverá, mediante ato fundamentado, requerer a utilização do 
bem privado. Observe-se: 
• Decreto Lei 3365/41: O art. 36 dispõe que o Estado poderá temporariamente utilizar 
bens privados vizinhos às obras públicas como meio de apoio, para alocação do ma-
quinário e assentamento dos funcionários da obra. 
• Lei 3.924/61: Ocupação temporária de bens privados para que se faça a pesquisa e 
escavação, sempre que houver indícios de se tratar de sítio arqueológico. 
• Lei nº 14.133/21 e Lei nº 8.666/93: Quando os serviços são essenciais, pode a Admi-
nistração Pública ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços 
vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração 
administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de resci-
são do contrato administrativo. 
• Lei nº 9.875/95: há possibilidade de ocupação dos bens da concessionária para evitar 
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