Gestão Em Saúde Pública

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SUMÁRIO 
 
SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS ................................................. 3 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL E A 
REFORMA SANITÁRIA .......................................................................................................... 7 
DO NASCIMENTO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988............................................. 8 
CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE ........................................ 18 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 26 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS 
 
Os desafios impostos pela saúde pública em um país de dimensões 
continentais como o Brasil requer além de organização dos sistemas de saúde, os quais 
devem se adaptar a um mercado que vem se tornando competitivo e que também passa 
por transformações em que a noção de cidadania vem se ampliando cotidianamente, um 
tipo de gerente de saúde adequado para essa nova realidade. 
Esse novo profissional deve dominar uma gama de conhecimentos e 
habilidades das áreas de saúde e de administração, assim como ter uma visão geral do 
contexto em que elas estão inseridas e um forte compromisso social (MALIK, 1998). 
Pestana (2009) ressalta que uma das questões essenciais para a saúde 
pública é capacitar pessoas e nivelar o conhecimento tendo como objetivo a formação 
de novos gestores eficientes e eficazes para enfrentar os desafios logísticos, tais como a 
atenção primária em cada bairro e vila. 
O mesmo autor ressalta que a questão do cuidado com a saúde passa 
necessariamente pela interação entre as pessoas e essa formação é fundamental para que 
se alcance excelência nos serviços oferecidos. 
Enfim, para que um programa tenha sucesso, necessário se faz a presença dos 
gestores de saúde. 
No caso do Sistema Único de Saúde (SUS) vigente no Brasil, as funções 
gestores podem ser definidas como um conjunto articulado de saberes e práticas de 
gestão necessários para a implementação de políticas na área da saúde, sendo elas: 
coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, 
avaliação e auditoria (SOUZA, 2002 apud BRASIL, 2003, p.39). 
No âmbito municipal, o Secretário Municipal de Saúde é o gestor da saúde que 
precisa desenvolver habilidades e competências para que sua gestão seja eficaz e 
eficiente, atingindo os objetivos de levar saúde e qualidade de vida à população. 
O seu leque de funções é amplo e variado, cabendo expor aqui aquelas que vão 
ao encontro com os objetivos dessa análise, ou seja, que mostram a sua responsabilidade 
para consecução das ações de triagem neonatal. Segundo o Manual do Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde - CONASS (BRASIL, 2003, p. 45) tem-se: 
 
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▪ Planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e 
gerir e executar os serviços públicos de saúde; 
▪ Participar do planejamento, programação e organização da rede 
regionalizada e hierarquizada do Sistema único de Saúde, em articulação com 
sua direção estadual; 
▪ Participar da execução, controle e avaliação das ações referentes às 
condições e aos ambientes de trabalho; 
▪ componente RH é um fator estratégico e elemento dinâmico para 
enfrentar os problemas da sua área de atuação, sendo que a formação de RH leva a uma 
equipe do Programa Saúde da Família adequada e qualificada para atuação. 
 
Essa afirmativa vem confirmar as palavras de Pestana sobre a importância da 
capacitação de gestores eficientes e eficazes e mesmo sendo somente um agente, ele, em 
sua área de atuação é também um gestor. 
Nesse sentido Merhy (2000 apud BRASIL, 2003, p. 112) afirma que em saúde, 
governa desde o porteiro de uma unidade de saúde qualquer, passando por todos os 
profissionais de saúde mais específicos, até o dirigente máximo de um estabelecimento, 
cabendo destacar a existência de uma relação entre usuários, trabalhadores de saúde e 
gestores no processo de produção e consumo de cuidados de saúde. 
Os Conselhos Municipais de Saúde também tem sua parcela de contribuição, 
mas que não pode ser confundido com o papel executivo do gestor, ou seja, o conselho 
delibera as diretrizes da política, acompanha as ações e fiscaliza a utilização dos 
recursos, enquanto o gestor executa. 
A Unidade Básica de Saúde é a porta de entrada da criança para o sistema de 
saúde (BRASIL, 2007) e nesse sentido, os agentes comunitários de saúde (ACS) 
devem conhecer a população da área de abrangência do seu Programa de Saúde da 
Família (PSF) para programar e avaliar as ações de saúde – nesse caso voltadas para 
o neonatal (consultas do calendário, acompanhamento de crescimento, 
desenvolvimento, imunização, principalmente a triagem neonatal), além, é claro, de 
fornecer subsídios à Secretaria Municipal de Saúde quanto ao cadastro e demais 
informações que constituirão base estatística para planejamento, afinal, sem dados não 
há como planejar (GOLDBECK, 2006). 
A gestão pública em serviços de saúde tem chamado a atenção de 
profissionais de diversas áreas por motivos variados, dentre eles porque gerir a saúde 
 
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pública é um desafio cotidiano, envolvendo os mais variados tipos de profissionais, ou 
seja, com formações e experiências diversificadas e também devido às implicações 
relativas a “sua capacidade de provimento e disponibilidade de recursos financeiros, sua 
funcionalidade, sua capacidade regulatória e sua responsabilidade ante às demandas 
assistenciais” (BRASIL, 2005). 
Até chegar ao estágio atual de descentralização dos serviços de saúde, o Brasil 
percorreu um longo caminho. Pode-se demarcar o início da história da saúde pública no 
Brasil, no começo do século XX com Emílio Ribas em São Paulo e Osvaldo Cruz no 
Rio de Janeiro. 
Adeptos de Pasteur, esses cientistas tinham como meta superar a teoria 
miasmática a partir da introdução da teoria bacteriológica, considerada mais adequada 
para organizar a intervenção no campo da saúde. Nesta perspectiva, tanto a saúde como 
a doença passaram a ser vistas como um processo coletivo, resultado da agressão 
externa que o corpo biológico (fisiologicamente harmônico) sofria de um meio 
social/natural insalubre. 
Estudos de Merhy e Queiróz (1993, p. 178) mostram que o modelo assistencial 
público tinha na campanha e na polícia sanitária seus meios principais de efetivação. 
Para colocar em prática esta política, foram organizadas leis, códigos e decretos. Além 
disso, foram também organizados institutos de pesquisa, laboratórios e serviços 
sanitários como braços auxiliares. Os principais aspectos administrativos e 
programáticos situavam-se no âmbito estadual, com alguns resíduos no nível municipal. 
Via de regra, os pensadores da política de saúde eram funcionários públicos e, como tal, 
compartilhavam das perspectivas que os grupos oligárquicos adotavam para as questões 
sociais, tendo em vista servir ao processo agroexportador e legitimar o Estado. Os 
acontecimentos ou os rumos que a saúde pública tomou no Brasil são vários e serão 
discutidos ao longo deste capítulo. 
De todo modo, numa breve retrospectiva histórica, tem-se que na década de 
1910, prevaleceu um movimento em saúde pública chamado de “médico- sanitário”. 
Nos anos trinta, viabilizou-se a construção dos serviços médicos previdenciários. Em 
final dos anos 40 observa-se uma inversão dos gastos públicos, e favorecimento da 
assistência médica em relação à saúde pública. 
Nos anos 60, a dicotomia assistência médica - saúde pública radicaliza-se no 
interior de um modelo institucional que mostrava ações pontuaise desordenadas, 
incapazes de conter a miséria e as péssimas condições de saúde da população 
 
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brasileira, o que levou a discutir-se, pela primeira vez no país, um modelo técnico 
assistencial baseado na integração das ações coletivas e individuais de saúde, cujo 
ponto de apoio seria constituído a partir de serviços básicos de saúde permanentes, 
elaborados de acordo com um planejamento governamental (MERHY E QUEIRÓZ, 
1993, p. 179). 
A proposta foi derrotada e o que se viu foram investimentos maciços no campo 
da assistência médica e um verdadeiro sucateamento da saúde pública. 
Em 1974 houve uma reorganização institucional do Ministério da Previdência e 
Assistência Social, entretanto, vários foram os rombos no sistema previdenciário do 
País, o que levou a se pensar numa descentralização do sistema de saúde utilizando uma 
“única porta de entrada”. A partir desse momento percebeu-se que a municipalização da 
saúde seria o caminho mais viável se não o único que permitiria, ao mesmo tempo, 
“maior racionalização administrativa, controle financeiro e participação democrática da 
comunidade no gerenciamento do sistema, em oposição à excessiva centralização do 
modelo anterior” (MERHY E QUEIRÓZ, 1993, p. 180). 
Não se pode deixar de registrar a relevância da VIII Conferência Nacional de 
Saúde, realizada em 1986, que influenciou de forma definitiva as diretrizes para as 
políticas de saúde no Brasil, grande parte delas posteriormente promulgadas na 
Constituição de 5 de outubro de 1988, dando origem ao Sistema Único de Saúde 
(SUS). Na nova Carta Magna foi reconhecido que a saúde é um direito de todos e que o 
Estado deve garanti-la através de políticas descentralizadas e da efetiva participação da 
comunidade no setor de saúde. Finalmente, em 1991, foi publicada a Lei Orgânica da 
Saúde - Lei 8.080, de 19.09.90, que passou a regular as ações e serviços de saúde em 
todo o território nacional, sob os princípios da universalidade, equidade e integralidade 
(FUHRMANN, 1994, p. 124). 
Ainda segunda a autora acima, no ano de 1994, o Ministério da Saúde lançou, 
oficialmente, o Programa Saúde da Família (PSF), com o objetivo de 
reorganizar o Sistema de Saúde vigente no Brasil. O PSF passou a estimular a 
descentralização e a municipalização dos serviços, oferecendo aos municípios condições 
de definir e gerenciar seus recursos de forma mais adequada e resolutiva através do 
fortalecimento da atenção básica à saúde. Com a implantação do PSF nos municípios, o 
Brasil enquadrou-se numa tendência mundial de saúde pública estimulada, 
principalmente, pela Organização Mundial da Saúde, que propõe à organização dos 
sistemas de saúde através da criação de sistemas locais de saúde. Os princípios 
 
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norteadores desse novo modo de realizar saúde pública se apoiam nos pilares da atenção 
básica à saúde, ou seja, na medicina de baixa complexidade, na prevenção das doenças e 
na corresponsabilização da comunidade local. 
Na Unidade de Saúde da Família atua uma equipe multidisciplinar, 
minimamente composta por um médico generalista ou médico da família, um 
enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e de quatro a seis agentes 
comunitários de saúde (ACS). Outros profissionais; cirurgião-dentista, assistentes 
sociais, psicólogos, nutricionistas ou farmacêuticos, poderão ser incorporados nas 
Unidades de Saúde da Família ou em equipe de supervisão de acordo com as 
possibilidades e necessidades locais (BUFFON E RODRIGUES, 2005). 
Nesse contexto, “os gestores de saúde vêm se conscientizando da importância da 
incorporação de tecnologias apropriadas para o controle de infecção biossegurança, 
provendo recursos para a melhoria da assistência e promovendo a educação 
permanente das equipes e da população” (BRASIL, 2006, p. 15). 
Para que o profissional da saúde pública seja coerente e justo em sua atuação e 
contribua para a concretização de propostas efetivas e integrais, junto com as 
comunidades para solucionar suas necessidades de saúde, ele precisa não somente de 
formação específica em sua área, mas também uma formação humanística, assentada 
em bases éticas e sólidas. 
 
 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL E A 
REFORMA SANITÁRIA 
 
A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios em 
relação à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de décadas e 
perpassa por conceitos relacionados aos programas, ações, projetos, agentes 
comunitários de saúde, dentre outros, os quais formam uma imensa rede interligada e ao 
mesmo tempo, descentralizada. 
Caso o interesse deste trabalho fosse somente analisar a trajetória da saúde no 
Brasil, o correto seria remontar a 1500, quando os primeiros portugueses aportaram em 
terras tupiniquins trazendo as novidades do velho continente, o que daria sem dúvida, 
um belo trabalho de história da saúde, falaremos brevemente sobre os tempos da colônia 
fazendo um recorte no tempo e assim remontar-se-á somente uns 50 anos atrás quando 
 
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os indicadores de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando iniciou-se o 
processo de implementação da nova saúde pública. Ao longo desse meio século, dentre 
outros elementos, encontram-se que a esperança de vida média do brasileiro aumentou 
consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu quase quatro vezes, o que 
mostra mudanças consideráveis em termos de promoção de saúde (MÉDICI, 2009). 
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo, surgindo na 
década de 50, pautada pelas concepções do chamado “sanitaríssimo 
desenvolvimentista”. 
 Segundo Fadul (1978) “a ideia fundamental era criar uma rede flexível, que a 
nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se tornando mais 
complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse [...]”, mas somente na 
década de 70 surgiram, em algumas cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e 
Niterói (RJ), experiências de formulação de políticas locais de saúde e de organização 
de redes municipais, baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela 
Conferência de Alma Ata/OMS, e da medicina comunitária (HEIMANN et al, 2009). 
De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal forma de 
prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento clínico individual, 
com privilégio da atenção hospitalar e especializada, estando ausente qualquer medida 
de saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de doenças, que por sua vez, eram 
executadas em serviços de saúde pública, organizados em estrutura governamental 
diversa e com aporte financeiro extremamente reduzido. Os serviços de saúde pública 
de responsabilidade do Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais de Saúde 
cuidavam basicamente das doenças infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com 
alguma ênfase na educação em saúde. A assistência médica nestes serviços era 
completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo de 
controlar a incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da demanda 
espontânea por assistência médica individual. 
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 1970 e o 
endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, o modelo 
previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o primeiro passo 
para a descentralização. 
 
DO NASCIMENTO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988 
 
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A administração portuguesa, no Brasil, não se caracterizou, pelo menos até a 
metade do século XVIII, pela organização do espaço social visando a um combate às 
causas das doenças. Antes do século XIX não se encontra, seja nas instituições 
propriamente médicas, seja no aparelho de Estado, a relação explícita entre saúdee 
sociedade. A atuação do Estado e dos médicos tem como objetivo evitar a morte 
(MACHADO, 1978). 
O século XIX assinala para o Brasil o início de um processo de transformação 
política e econômica que atinge igualmente o âmbito da medicina, inaugurando duas de 
suas características, que têm vigorado até o presente: a penetração da medicina na 
sociedade, que incorpora o meio urbano como alvo da reflexão e da prática médica, e 
a situação da medicina como apoio científico indispensável ao exercício de 
poder do Estado. Nasce um tipo específico de medicina que pode ser chamada de 
medicina social (MACHADO, 1978). 
Efetivamente, somente no século XX, iniciam-se políticas de saúde para 
enfrentar o quadro sanitário existente no País. 
A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808 determinou mudanças na 
administração pública colonial, até mesmo na área da saúde. Como sede provisória do 
Império português e principal porto do País, a cidade do Rio de Janeiro tornou-se centro 
das ações sanitárias. Era necessário, então, criar rapidamente centros de formação de 
médicos, que até então eram quase inexistentes em razão, em parte, da proibição de 
ensino superior nas colônias. Assim, por ordem real, foram fundadas as Academias 
médico-cirúrgicas, no Rio de Janeiro e na Bahia, na primeira década do século XIX, 
logo transformadas nas duas primeiras escolas de medicina do País. 
Por volta de 1829, foi criada a Junta de Higiene Pública, que se mostrou pouco 
eficaz e, apesar de várias reformulações, não alcançou o objetivo de cuidar da saúde da 
população. No entanto, é o momento em que instâncias médicas assumem o controle 
das medidas de higiene pública. Seu regulamento é editado em 20 de setembro de 
1851 e a transforma em Junta Central de Higiene Pública. Tem como objetivo a 
inspeção da vacinação, o controle do exercício da Medicina e a polícia sanitária da terra, 
que engloba a inspeção de alimentos, farmácias, armazéns de mantimentos, restaurantes, 
açougues, hospitais, colégios, cadeias, aquedutos, cemitérios, oficinas, laboratórios, 
fabricas e, em geral, todos os lugares de onde possa provir danos à saúde pública 
(MACHADO, 1978). 
 
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Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas a: i) delegação das 
atribuições sanitárias às juntas municipais; e ii) controle de navios e saúde dos portos. 
Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento de um 
controle sanitário mínimo da capital do Império, tendência que se alongou por quase um 
século. 
A Junta não resolveu os problemas de saúde pública. Mas, embora não tenha 
destruído as epidemias, ela marca uma nova etapa na organização da higiene pública no 
Brasil. Essa forma é que será mantida durante o século XIX. 
A fase Imperial da história brasileira encerrou-se sem que o Estado 
solucionasse os graves problemas de saúde da coletividade. Tentativas foram feitas, mas 
sem os efeitos desejados. 
Com a proclamação da República em 1889, foi embalada a ideia de modernizar 
o Brasil. A necessidade urgente de atualizar a economia e a sociedade, escravistas até 
pouco antes, com o mundo capitalista mais avançado favoreceu a redefinição dos 
trabalhadores brasileiros como capital humano. Essa ideia tinha por base o 
reconhecimento de que as funções produtivas são as fontes geradoras da riqueza das 
nações. Assim, a capacitação física e intelectual dos operários e dos camponeses seria o 
caminho indicado para alterar a história do País, considerado no exterior como “região 
bárbara”. Nesse contexto, a medicina assumiu o papel de guia do Estado para assuntos 
sanitários, comprometendo-se a garantir a melhoria da saúde individual e coletiva e, por 
extensão, a defesa do projeto de modernização do País (BERTOLLI FILHO, 2004). 
País predominantemente rural, com um contingente de analfabetos estimado em 
70% no censo de 1920 – analfabetos e doentes, como apregoou os que se engajaram no 
movimento sanitarista da época –, este era o Brasil das três primeiras décadas do século 
XX. Naquele contexto, emergia a questão social associada às primeiras 
manifestações operárias urbanas, com intensos conflitos entre capital e trabalho 
acompanhados de violenta repressão e ausência de canais legais de articulação de 
interesses. 
No âmbito das políticas sociais, pela Constituição de 1891, cabia aos estados a 
responsabilidade pelas ações de saúde, de saneamento e de educação. 
As políticas de saúde, cujo início efetivo pode ser indicado em fins da década de 
1910, encontravam-se associadas aos problemas da integração nacional e à consciência 
da interdependência gerada pelas doenças transmissíveis. Foi o resultado do encontro de 
um movimento sanitarista, organizado em torno da proposta de políticas de saúde e 
 
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saneamento, com a crescente consciência por parte das elites políticas sobre os efeitos 
negativos do quadro sanitário existente no País (LIMA, 2005). 
A falta de um modelo sanitário para o País deixava as cidades brasileiras à 
mercê das epidemias. No início do século XX, a cidade do Rio de Janeiro apresentava 
um quadro sanitário caótico caracterizado pela presença de diversas doenças graves que 
acometiam à população, como a varíola, a malária, a febre amarela e, posteriormente, a 
peste. Este quadro acabou gerando sérias consequências, tanto para a saúde coletiva 
quanto para outros setores como o do comércio exterior, visto que os navios 
estrangeiros não mais queriam atracar no porto do Rio de Janeiro em razão da situação 
sanitária existente na cidade. 
A incorporação dos novos conhecimentos clínicos e epidemiológicos às práticas 
de proteção da saúde coletiva levaram o governo republicanos, pela primeira vez na 
história do País, a elaborar minuciosos pianos de combate às enfermidades que 
reduziam a vida produtiva, ou útil, da população. Diferentemente dos períodos 
anteriores, a participação do estado na área da saúde tornou-se global: não se limitava às 
épocas de surto epidêmico, mas estendia-se por todo o tempo e a todos os setores da 
sociedade. 
A contínua intervenção estatal nas questões relativas à saúde individual e 
coletiva revela a criação de uma “política de saúde”. 
A atenção para as epidemias nas cidades, como a de peste bubônica em 1899, no 
porto de Santos, esteve na origem da criação, em 1900, das duas principais 
instituições de pesquisa biomédica e saúde pública do País: o Instituto Soroterápico 
Federal – transformado posteriormente em Instituto Oswaldo Cruz (1908) e Fundação 
Oswaldo Cruz (1970), no Rio de Janeiro, e o Instituto Butantã, em São Paulo. Nessas 
instituições, uma nova geração de médicos, formados segundo o paradigma da 
bacteriologia e influenciados pela pesquisa científica praticada na França e na 
Alemanha, começaria a exercer forte influência nas concepções sobre as doenças 
transmissíveis e nas propostas de ações em saúde pública (LIMA, 2005). 
Além de Oswaldo Cruz e Carlos Chagas, Adolpho Lutz, Arthur Neiva e Vital 
Brasil, entre outros, destacaram-se na definição de rumos para a saúde pública e na 
criação de instituições. 
Um ativo movimento de Reforma Sanitária emergiu no Brasil durante a Primeira 
República, sob a liderança da nova geração de médicos higienistas, que alcançou 
importantes resultados. Entre as conquistas, destaca-se a criação do Departamento 
 
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Nacional de Saúde Pública (DNSP), em 1920. Durante a Primeira República, foram 
estabelecidas as bases para a criação de um Sistema Nacional de Saúde, caracterizado 
pela concentração e pela verticalização das ações no governo central (CONASS, 2007). 
As medidas de proteção social e, em particular, a assistência médica só viriam a 
ter um reconhecimento legal como política pública com a aprovação da Lei Elói 
Chaves, de 1923, resultado do crescente impacto do que passou a ser definido como a 
questão socialno País. Até então, muitas categorias de trabalhadores organizavam 
associações de auxílio mútuo para lidar com problemas de invalidez, doença e morte. 
A Lei que regulamentou a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões 
(CAPS) tem sido indicada como o momento inicial da responsabilização do Estado pela 
regulação da concessão de benefícios e serviços, especialmente da assistência médica. 
Tratava-se de organizações de direito privado, criadas para grupos específicos de 
servidores e organizadas segundo princípios de seguro social, ou seja, um modelo em 
que os benefícios dependiam das contribuições dos segurados (ESCOREL; 
NASCIMENTO; EDLER, 2005). 
Surgindo na década de 1920, no bojo da industrialização incipiente, as Caixas de 
Aposentadoria e Pensões (CAPS) eram organizadas pelas empresas e administradas 
com a participação dos trabalhadores, regulamentadas por lei. Elas foram a primeira 
participação do Estado brasileiro na assistência individual à saúde, mas a acessibilidade 
e o alcance dessas CAPS eram limitados a algumas empresas ligadas ao comércio 
exportador, ferroviário, marítimo e bancário (CARPINTERO E GARCIA, 2000 apud 
LORA, 2004). 
Na década de 30, as CAPS foram substituídas pelos Institutos de 
Aposentadoria e Pensões (IAP), organizados por categoria profissional e administrados 
pelo governo. Na década de 60, foram unificados para criar o Instituto Nacional de 
Assistência Médica e Previdência Social. Esta situação compõe os marcos 
administrativos nas políticas de saúde pública no Brasil de 1923 a 1975, período em que 
é possível evidenciar a duplicidade assistência/previdência, caracterizada pelo privilégio 
exercido pela prática médica curativa, individual, assistencialista e especializada, em 
detrimento da 
Saúde pública, bem como o desenvolvimento de um sistema que priorizava a 
capitalização da medicina e a sua produção privada (o que foi visto no tópico sobre os 
problemas da administração tradicional). 
A Lei deveria ser aplicada a todos os trabalhadores. Para que fosse aprovada no 
 
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Congresso Nacional, dominado na sua maioria pela oligarquia rural, foi imposta à 
condição de que este benefício não seria estendido aos trabalhadores rurais. 
Fato que na história da previdência do Brasil perdurou até a década de 1960, quando foi 
criado o Furfural. Assim foi aprovada contemplando somente o operariado urbano. 
Tratando-se de um sistema por empresa, restrito ao âmbito das grandes empresas 
privadas e públicas, as CAP possuíam administração própria para os seus fundos, 
formada por um conselho composto de representantes dos empregados e dos 
empregadores. 
O Estado não participava propriamente do custeio das Caixas, que, de acordo 
com o determinado pelo artigo 3° da Lei Elói Chaves, era mantido por empregados das 
empresas (3% dos respectivos vencimentos); empresas (1% da renda bruta); e 
consumidores dos serviços destas (CORDEIRO, 2004). 
O nascimento da saúde pública no Brasil deu-se na transição do século XIX para 
o século XX, no período compreendido entre o fim da monarquia e o início da 
“República Velha”. Configurou-se em um processo de elaboração de normas e 
organizações sanitárias e de mudança nas práticas dominantes até então. Ficaram 
conhecidos como “sanitarismo campanhista”, tendo sido marcante nos estados de Rio 
de Janeiro e São Paulo, visando principalmente sanear os espaços de circulação das 
mercadorias exportáveis predominando até meados dos anos 60 (BRASIL, 2007). 
O Ministério da Saúde esteve, desde sua origem, ligado às ações preventivas por 
meio de campanhas sanitárias, assumindo, na área de assistência médica, apenas as 
funções de criação e manutenção de grandes hospitais para enfermidades crônicas 
(OIKAWA, 2001 apud LORA, 2004). Com o golpe militar de 1964, os institutos de 
previdência foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), sob 
controle estatal. A criação do Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural 
(Funrural) incluiu os trabalhadores rurais no sistema previdenciário. Posteriormente, 
mediante contribuição individual, os benefícios foram estendidos aos empregados 
domésticos e trabalhadores autônomos. 
Desta forma, ampliou-se o acesso à assistência médica da população 
brasileira, porém apenas uma fração da sociedade tinha o direito ao acesso aos serviços: 
aqueles que contribuíam previamente à previdência. 
Desde o início da década de 1970, vários estudos e pesquisas foram sendo 
publicados, demonstrando que o modelo de desenvolvimento que o Brasil tinha adotado 
concentrava renda, não distribuía benefícios sociais e, portanto, tratava mal a saúde 
 
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de sua população. 
Em 1975, a Lei nº. 6229 organizou o Sistema Nacional de Saúde e estabeleceu 
as principais competências das distintas esferas de governo. Essa organização tinha forte 
característica centralizadora no nível federal e nítida dicotomia entre as ações coletivas 
(competência do Ministério da Saúde) e individuais (competência do Ministério da 
Previdência e Assistência Social), o que fazia com que não se estabelecesse um 
comando único em cada esfera de governo. 
 
No nível federal, além das competências do Ministério da Previdência e 
Assistência 
Social e do Ministério da Saúde, também se definiam competências para os 
Ministérios da Educação, do Trabalho e do Interior. Esse sistema recebeu fortes críticas 
de setores acadêmicos (Universidades, Departamentos de Medicina Preventiva e Social 
e Escolas de Saúde Pública) e de setores da sociedade civil. 
Já na década de 80, principalmente a partir de 1985, no interior do processo de 
redemocratização do país, deu-se o nascimento de um considerável 
movimento de múltiplos atores políticos, chamado Movimento da Reforma Sanitária. 
O grande marco histórico nesse processo foi, sem dúvida alguma, a VIII 
Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em março de 1986, que contou com a 
participação de diversos setores organizados da sociedade. 
Segundo Lora (2004) houve um consenso de que para o setor da saúde no Brasil 
não era suficiente uma mera reforma administrativa e financeira, mas sim uma mudança 
em todo o arcabouço jurídico-institucional vigente, que contemplasse a ampliação do 
conceito de saúde segundo os preceitos da reforma sanitária. 
Este encontro foi importante para legitimar as propostas de unificação do 
sistema no Ministério da Saúde, de garantia pelo Estado, de condições dignas de vida e 
de acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção, proteção e 
recuperação da saúde, em todos os seus níveis a todos os habitantes do território 
nacional (BRASIL, 1987). 
O termo “Reforma Sanitária” foi usado pela primeira vez no país em função da 
reforma sanitária italiana. A expressão ficou esquecida por um tempo até ser recuperada 
nos debates prévios à VIII Conferência Nacional de Saúde, quando foi usada para se 
referir ao conjunto de ideias que se tinha em relação às mudanças e transformações 
necessárias na área da saúde. Essas mudanças não abarcavam apenas o sistema, mas 
 
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todo o setor da saúde, introduzindo uma nova ideia na qual o resultado final era 
entendido como a melhoria das condições de vida da população. No início das 
articulações, o movimento pela reforma sanitária não tinha uma denominação 
específica. Era um conjunto de pessoas com ideias comuns para o campo da saúde. Em 
uma reunião na Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) em Brasília, esse grupo 
de pessoas, entre os quais estava Sérgio Arouca, foi chamado de forma pejorativa de 
“partido sanitário” (FIOCRUZ, 2009). 
Apesar disso, o grupo não se constituía como partido, sua mobilização era mais 
ampla, sendo considerada uma ação social. Em uma dissertação de mestrado orientada 
por Arouca em 1986, “Reviravolta na saúde: origem e articulação do movimentosanitário”, a atuação desse grupo foi chamada pela primeira vez de movimento sanitário. 
Surgiram, também, outras denominações, como “movimento pela reforma sanitária” e 
“movimento da reforma sanitária”. 
Considerado “o eterno guru da Reforma Sanitária”, Sérgio Arouca costumava 
dizer que o movimento da reforma sanitária nasceu dentro da perspectiva da luta contra 
a ditadura. Existia uma ideia clara na área da saúde de que era preciso integrar as duas 
dimensões: ser médico e lutar contra a ditadura. Os departamentos de Medicina 
Preventiva da Universidade de São Paulo e da Universidade de Campinas e o Instituto 
de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro eram os espaços 
adequados para isso. 
Esses locais abriram brechas para a entrada do novo pensamento sobre a saúde, 
lançado pelo movimento da reforma sanitária. Essa mudança começou no final dos 
anos 60 e início dos 70 – o período mais repressivo do autoritarismo no Brasil – 
quando se constituiu a base teórica e ideológica do pensamento médico- social, 
também chamado de abordagem marxista da saúde e teoria social da medicina 
(FIOCRUZ, 2009). 
A forma de olhar, pensar e refletir o setor saúde nessa época era muito 
concentrada nas ciências biológicas e na maneira como as doenças eram transmitidas. 
Há uma primeira mudança quando as teorias das ciências sociais começam a ser 
incorporadas. Essas primeiras teorias, no entanto, estavam muito ligadas às correntes 
funcionalistas, que olhavam para a sociedade como um lugar que tendia a viver 
harmonicamente e precisava apenas aparar arestas entre diferentes interesses. A 
grande virada da abordagem da saúde foi a entrada da teoria marxista, o materialismo 
dialético e o materialismo histórico, que mostra que a doença está socialmente 
 
16 
 
determinada. 
No Brasil, duas teses são consideradas um marco divisor de águas que dá início 
à teoria social da medicina: O dilema preventivista, de Sérgio Arouca, e Medicina e 
sociedade, de Cecília Donnangelo, ambas de 1975. A partir daí, pode-se dizer que foi 
fundada uma teoria médico-social para análise de como as coisas se processam no 
campo da saúde no país. Essa nova abordagem se torna conhecimento relevante, 
reconhecido academicamente, difundido e propagado (FIOCRUZ, 2009). 
Durante todo o processo de modificação da abordagem da saúde, várias 
correntes se juntam como protagonistas. O movimento estudantil teve um papel 
fundamental na propagação das ideias e fez com que diversos jovens estudantes 
começassem a se incorporar nessa nova maneira de ver a saúde. As Semanas de Estudos 
sobre Saúde Comunitária, realizadas pela primeira vez em 1974, e os Encontros 
Científicos dos Estudantes de Medicina, em especial os realizados entre 1976 e 1978, 
foram importantes nesse sentido, por serem espaços praticamente ignorados pela 
repressão militar, que não identificava o caráter político de suas discussões. 
Entre esses diversos atores do movimento sanitário, destacam-se ainda os 
médicos residentes, que na época trabalhavam sem carteira assinada e com uma carga 
horária excessiva; as primeiras greves realizadas depois de 1968; e os sindicatos 
médicos, que também estavam em fase de transformação. Esse movimento entra 
também nos conselhos regionais, no Conselho Nacional de Medicina e na Associação 
Médica Brasileira – as entidades médicas começam a ser renovadas. A criação do 
Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, também é importante na luta 
pela reforma sanitária. A entidade surge com o propósito de lutar pela democracia, de 
ser um espaço de divulgação do movimento sanitário, e reúne pessoas que já pensavam 
dessa forma e realizavam projetos inovadores (FIOCRUZ, 2009). 
Entre 1974 e 1979, diversas experiências institucionais tentam colocar em 
prática algumas diretrizes da reforma sanitária, como descentralização, participação e 
organização. É nesse momento que a Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) da 
Fundação Oswaldo Cruz se incorpora como espaço de atuação da abordagem 
marxista da saúde. Vários projetos de saúde comunitária, como clínica de 
família e pesquisas comunitárias, começaram a ser elaborados e pessoas que faziam 
política em todo Brasil foram treinadas. 
Quando a ditadura chegou ao seu esgotamento, o movimento já tinha 
propostas. Assim, esse movimento conseguiu se articular em um documento chamado 
 
17 
 
Saúde e Democracia, que foi um grande marco, e enviá-lo para aprovação do 
Legislativo. 
Uma das coisas mais importantes, segundo Arouca, era transferir o Instituto 
Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (Inamps) para o Ministério da 
Saúde. 
A ideia era fazer isso pelas conferências de saúde (que na época eram 
espaços burocráticos) convidando a sociedade para discutir e participar. A VIII 
Conferência Nacional de Saúde reuniu, pela primeira vez, mais de quatro mil pessoas, 
das quais 50% eram usuários da saúde. A partir da conferência, saiu o movimento pela 
emenda popular, a primeira emenda constitucional que nasceu do movimento social. 
Esse é considerado o maior sucesso da reforma sanitária. 
Entre os resultados do movimento pela reforma sanitária, tem-se a conquista da 
universalização na saúde (o principio constitucional que estabelece que todo brasileiro 
tenhamos direito à saúde), definindo com clareza o dever do Estado e a função 
complementar da saúde privada; a ideia de que a saúde deve ser planejada com base nas 
conferências; a formalização dos Conselhos de Saúde como parte do SUS, tendo 50% 
de usuários; e a formação da Comissão Nacional da Reforma Sanitária, que transformou 
o texto da constituinte na Lei Orgânica 8080 (FIOCRUZ, 2009). 
Vinte anos depois de iniciado o movimento da reforma sanitária, vários autores, 
entre eles Cohn (2009) coloca em debate a necessidade de uma reforma da reforma 
sanitária ou contrarreforma por inúmeros motivos, dentre eles o fato de que embora seja 
propagado em discurso o desenvolvimento com dimensão social, há enorme dificuldade 
de se reconhecer investimentos na área social como geradores de dinâmicas econômicas 
virtuosas, quer do ponto de vista de geração de empregos, quer do ponto de vista de 
geração de novos circuitos econômicos que não aqueles circunscritos ao grande capital, 
em particular ao capital financeiro. 
Outro ponto que merece debate são os novos conceitos que surgem naturalmente 
no decorrer dos anos como, por exemplo, o conceito de SUS dependente que remete à 
exclusão social, uma vez que se refere àqueles sujeitos sociais que não têm acesso à 
atenção à saúde que não seja por meio dos serviços públicos de saúde, quando o SUS se 
propõe a ser universal e equânime (COHN, 2009). 
Para Fleury (2009) as opções pelo fortalecimento das políticas públicas e 
construção das bases de um Estado do Bem-estar Social foram vistas como prioritárias, 
unificando as demandas dos setores mais progressistas, assim, a construção de um 
 
18 
 
projeto de reforma sanitária foi parte das lutas de resistência à ditadura e ao seu modelo 
de privatização dos serviços de saúde da Previdência Social e pela construção de um 
Estado democrático social. 
Embora necessite de reflexões e debates no contexto da atualidade, não há 
dúvidas dos benefícios e conquistas da reforma sanitária para a população de maneira 
geral. 
CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE 
SAÚDE: A Organização Mundial de Saúde (OMS, 1983) definiu o conceito de 
saúde não apenas como a ausência de doença, mas como a situação de perfeito 
bem-estar físico, mental e social. Entretanto, há uma discussão atual que alega que esta 
definição está ultrapassada, uma vez que não é possível separar com nitidez o físico, o 
mental e o social. Realmente temos observado que a continuidade entre psíquico e 
somático tem sido objetode vários estudos, pois não há uma divisão nítida entre 
ambos (BRASIL, 2007). 
A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE: A OMS foi criada em 7 de abril 
de 1948, após a II Guerra Mundial, com o objetivo de fornecer as melhores condições 
de saúde para as pessoas. A agência é administrada pelos 192 países integrantes da 
ONU, possuindo em sua assembleia, representantes capacitados nas diferentes áreas 
relativas à saúde, que buscam a discussão, o estabelecimento de metas e criação de 
programas mundiais e específicos no que concerne a erradicação de doenças e na 
promoção da saúde (BRASIL, 2007). 
 
ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE: A OPAS que era 
de controle das endemias, passou a englobar também o acesso às ferramentas 
necessárias à promoção e à recuperação da saúde. Ela foi criada em função do aumento 
do comércio entre os países das Américas, do desenvolvimento científico e do espírito 
humanitário. Entretanto, foi o primeiro fator que realmente atuou como elemento 
determinante para a criação desta organização. O intercâmbio comercial 
promovia entre outros aspectos, um meio de propagação para doenças, o que 
deixou as populações pan- americanas vulneráveis. Em meados do século XIX uma 
epidemia de febre amarela se alastrou pelas Américas, causando cerca de 20 mil 
óbitos. O intercâmbio entre os países requeria intervenções, pois a transmissão da febre 
amarela era extremamente perniciosa ao desenvolvimento desse comércio. Os países da 
 
19 
 
América organizaram-se para encontrar maneiras de estabelecer um processo de 
notificação e mecanismos de quarentena, além da identificação do vetor da doença 
(BRASIL, 2007). 
O comércio, a absorção de avanços do conhecimento científico e a filantropia 
levaram à criação da Organização Pan-Americana de Saúde no dia cinco de dezembro 
de 1902, tendo como objetivos implementar o saneamento dos portos marítimos, 
incluindo melhorias sanitárias das docas, esgotamento, drenagem do solo, 
pavimentação, eliminação de infecção dos prédios e destruição de mosquitos e outras 
pragas. 
PROMOÇÃO EM SAÚDE: é como uma combinação de apoios educacionais e 
ambientais que visam a atingir ações e condições de vida conducentes à 
saúde. 
Combinação refere-se à necessidade de mesclar os múltiplos determinantes da 
saúde (fatores genéticos, ambiente, serviços de saúde e estilo de vida) com 
múltiplas intervenções ou fontes de apoio. Educacional refere-se à educação em saúde. 
Ambiental refere-se a circunstâncias sociais, políticas, econômicas, organizacionais e 
reguladoras, relacionadas ao comportamento humano, assim como a todas as políticas 
de ação mais diretamente relacionadas à saúde (BRASIL, 2007). 
EDUCAÇÃO EM SAÚDE: engloba quaisquer combinações de experiências de 
aprendizagem delineadas com vistas a facilitar ações voluntárias conducentes à saúde. A 
palavra combinação enfatiza a importância de combinar múltiplos determinantes do 
comportamento humano com múltiplas experiências de aprendizagem e de intervenções 
educativas. A palavra delineada distingue o processo de educação de saúde de 
quaisquer outros processos que contenham experiências acidentais de aprendizagem, 
apresentando-o como uma atividade sistematicamente planejada. Facilitar significa 
predispor, possibilitar e reforçar. 
Voluntariedade significa sem coerção e com plena compreensão e aceitação dos 
objetivos educativos implícitos e explícitos nas ações desenvolvidas e recomendadas. 
Ação diz respeito a medidas comportamentais adotadas por uma pessoa, grupo ou 
comunidade para alcançar um efeito intencional sobre a própria saúde (BRASIL, 2007). 
Promoção em saúde são estratégias que enfatizam a transformação das 
condições de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas 
da saúde, demandando uma abordagem intersetorial. Possui sete princípios que 
devem ser considerados na elaboração de políticas e programas de saúde: concepção 
 
20 
 
holística (saúde física, mental, social e espiritual); intersetorialidade; 
empoderamento; participação social; equidade; ações multiestratégicas e 
sustentabilidade. 
Do ponto de vista prático a promoção da saúde engloba duas dimensões: a 
conceitual (princípios, premissas e conceitos que sustentam o discurso da promoção de 
saúde); e a metodológica (que se refere às práticas, planos de ação, estratégias, formas 
de intervenção e instrumental metodológico). A promoção ganha destaque no campo da 
saúde pública uma vez que resgata a concepção da saúde como produção social e busca 
desenvolver políticas públicas e ações de âmbito coletivo que extrapolem inclusive o 
enfoque de risco (campo da prevenção) (BRASIL, 2007). 
A educação em saúde busca as mudanças de comportamento individual, 
enquanto a promoção em saúde visa mudanças de comportamento organizacional, 
capazes de beneficiar a saúde de camadas mais amplas da população. A educação em 
saúde está incluída nesse último processo. Para tal ela utiliza no diagnóstico 
administrativo modelos que englobam os conhecimentos, atitudes, habilidades e práticas 
da população-alvo, bem como crenças em saúde, oportunidades de aprendizagem, entre 
outros, podendo ser realizado tanto em ambientes formais de ensino (creches, escolas, 
universidades), como em espaços não formais (hospitais, ONGs, museus e outros) 
(BRASIL, 2007). 
SAÚDE COLETIVA: Os movimentos sociais e os debates acerca do direito 
constitucional à saúde faz com que o país repense as práticas de saúde. Em inúmeros 
espaços, elaboram-se propostas de reorientação da assistência médica, geradoras de 
projetos que resultariam em políticas de extensão de serviços de atenção primária, 
visando à nova organização das práticas mediante a busca de integração da 
assistência médica individual às ações de saúde pública como a saúde da mulher, a 
saúde mental e a saúde do trabalhador –, frutos de processos nos quais tiveram (e ainda 
têm) um papel decisivo o movimento feminista, a luta antimanicomial e a luta 
sindical, exemplos de um fenômeno mais amplo de participação da sociedade civil na 
formulação de propostas para a saúde, abrindo novas possibilidades para além da 
medicina. Segundo Brasil (2007) vários são os fatores que contribuem para a 
construção da Saúde coletiva, entre eles elencaremos alguns que se relacionam às 
Políticas Públicas Saudáveis. 
As PPS se definem como aquelas que têm uma grande repercussão nas 
condições de saúde das populações. Segundo a Carta de Adelaide de 1988, 
 
21 
 
caracterizam-se pelo interesse e preocupação explícitos de todas as áreas das políticas 
públicas em relação à saúde e a equidade e pelo compromisso com o impacto de tais 
políticas sobre a saúde da população, criando um ambiente favorável para que as 
pessoas possam viver vidas saudáveis e facilitando opções saudáveis de vida para os 
cidadãos. Desta forma, pretendem criar ambientes sociais e físicos que promovam a 
saúde. Para formular políticas públicas saudáveis, os setores da agricultura, comércio, 
educação, indústria e comunicação devem levar em consideração a saúde como um 
fator essencial, responsabilizando-se pelas consequências de suas decisões políticas 
sobre saúde da população. 
Um outro fato a ser pensado dentro da saúde coletiva e das PPS é a discussão 
sobre desenvolvimento humano, que expande o diálogo sobre o desenvolvimento, pois 
trata-se de uma ampliação de um debate e questiona em torno das finalidades do 
crescimento econômico mais além do que os seus meios (crescimento do Produto 
Interno Bruto - PIB). Sob esta ótica interessa tanto os ingressos econômicos quanto sua 
distribuição, tanto as necessidades básicas como o espectro total das aspirações 
humanas dos países. O conceitode desenvolvimento não começa a partir de um modelo 
pré-determinado; ele se inspira nas metas de longo prazo de uma sociedade posto que 
diz respeito ao desenvolvimento em torno das pessoas e não das pessoas em torno do 
desenvolvimento. 
Para o estudo do desenvolvimento já se dispõe de um indicador, o IDH (Índice 
de Desenvolvimento Humano), que combina os diferentes indicadores à esperança de 
vida, à educação, e à renda. O IDH representa na atualidade uma medida útil para 
enfocar os problemas do desenvolvimento de uma perspectiva mais humana, social e 
sustentável. Para a OPAS/OMS, a situação das condições do meio ambiente físico-
biológico e suas repercussões sobre a saúde humana é preocupante. 
O enfoque da promoção da saúde nos serviços de saúde implica o resgate da 
perspectiva integral na abordagem da atenção. Essa integralidade se reflete em 
mudanças em diversos campos: 
• Gestão intersetorial: promoção da saúde como uma estratégia mais 
ampla de intervenção para o enfrentamento dos problemas sociais que incidem sobre a 
saúde das populações e que desafiam os diferentes setores a uma ação compartilhada, 
visando a construção coletiva de uma nova forma de compreender e abordar saúde, 
tendo a qualidade e a melhoria das condições de vida e saúde da população como seu 
eixo norteador. 
 
22 
 
• Intersetorialidade: ação que se materializa nas potencialidades do 
trabalho no território de atuação que guarda a possibilidade da definição conjunta do 
problema de saúde. Este processo, por sua vez, requer a identificação e 
corresponsabilização dos parceiros, utilizando-se de instrumentais epidemiológicos e 
narrativos para construir com a comunidade o diagnóstico de saúde, base para a 
intervenção intersetorial local (BRASIL, 2007). 
• Autonomia: uma perspectiva de qualificação da atenção que reconheça a 
autonomia enquanto uma capacidade que se tem de governar a si próprio. Esta 
autonomia se aplica ao indivíduo, à comunidade e à sociedade. Ela implica reflexão e 
tomada de decisão. Ela se manifesta na forma como se lida com necessidades e 
potencialidades, com as impressões, sentidos e significados que vão sendo dados ao 
mundo, de uma maneira mais geral, e às condições materiais que se dispõe, de uma 
forma mais específica. 
• Cura e cuidado: o cuidado implica na compreensão do ser humano nos 
seus direitos, na sua especificidade, na sua integralidade. Orientar-se pelo cuidado é 
romper com a lógica de formação excessivamente baseada na hegemonia biomédica, no 
autoritarismo das relações, no poder construído a partir de um saber que silencia outros 
e coisifica os sujeitos. 
Mobilização da comunidade: uma estratégia de promoção da saúde que vise a 
mobilização e o incremento da ação comunitária precisa considerar este imaginário e 
trabalhar as representações sociais sobre saúde e doença da população de forma a 
minimizar a distância entre os saberes populares e os científicos, entre as 
concepções leiga e técnica sobre saúde. Ela precisa partir da construção de um projeto 
que se volta para a melhoria das condições materiais de vida e de saúde das 
comunidades, que se implementará cotidianamente, concretamente, na organização 
e no fortalecimento dos setores populares, governamentais e da sociedade civil e no 
fortalecimento da relação participativa da comunidade com o serviço de saúde A 
promoção da saúde visa trabalhar através de ações comunitárias concretas e efetivas no 
desenvolvimento de prioridades, na tomada de decisão, na definição de estratégias e na 
sua implementação, visando a melhoria das condições de saúde. 
Segundo Brasil (2007) um dos fatos da promoção da saúde está relacionado a 
sustentabilidade das cidades, o maior desafio de saúde ambiental que os países 
das Américas terão que enfrentar no próximo século, o que faz com que a saúde da 
população e a qualidade ambiental do planeta, sejam vistos e abordados de maneira 
 
23 
 
indissociável. 
A estratégia é a de valorizar os esforços de cidadania e orientar o 
desenvolvimento de uma nova cultura que reconheça os direitos ambientais e da saúde 
como reivindicações sociais e necessárias para melhorar o bem estar da população. 
Cidades e comunidades saudáveis permitem fortalecer a execução das atividades de 
promoção da saúde como a mais alta prioridade dentro de uma agenda política local. 
Uma cidade saudável, na definição da OMS, “... é aquela que coloca em prática de 
modo contínuo a melhoria de seu meio ambiente físico e social utilizando todos os 
recursos de sua comunidade”. Portanto, considera-se uma cidade ou município 
saudável aquele em que os seus dirigentes municipais enfatizam a saúde de seus 
cidadãos dento de uma ótica ampliada de qualidade de vida. Os principais pilares de 
uma iniciativa de municípios/ cidades saudáveis são a ação intersetorial e a participação 
social. 
INDICADORES BÁSICOS PARA A SAÚDE NO BRASIL: Em termos 
gerais, os indicadores são medidas-síntese que contêm informação relevante sobre 
determinados atributos e dimensões do estado de saúde, bem como do desempenho do 
sistema de saúde. Vistos em conjunto, devem refletir a situação sanitária de uma 
população e servir para a vigilância das condições de saúde. A construção de um 
indicador é um processo cuja complexidade pode variar desde a simples contagem 
direta de casos de determinada doença, até o cálculo de proporções, razões, taxas ou 
índices mais sofisticados, como a esperança de vida ao nascer. 
A qualidade de um indicador depende das propriedades dos componentes 
utilizados em sua formulação (frequência de casos, tamanho da população em risco etc.) 
e da precisão dos sistemas de informação empregados (registro, coleta, transmissão dos 
dados etc.). O grau de excelência de um indicador deve ser definido por sua validade 
(capacidade de medir o que se pretende) e confiabilidade (reproduzir os mesmos 
resultados quando aplicado em condições similares). Em geral, a validade de um 
indicador é determinada pelas características de sensibilidade (medir as alterações 
desse fenômeno) e especificidade (medir somente o fenômeno analisado). 
Outros atributos de qualidade de um indicador são sua mensurabilidade 
(basearse em dados disponíveis ou fáceis de conseguir), relevância 
(responder a prioridades de saúde) e custo-efetividade (os resultados 
justificam o investimento 
de tempo e recursos). É desejável que os indicadores possam ser analisados e 
 
24 
 
interpretados com facilidade, e que sejam compreensíveis pelos usuários da 
informação, especialmente gerentes, gestores e os que atuam no controle social do 
sistema de saúde. 
Para um conjunto de indicadores, são atributos de qualidade importantes a 
integridade (dados completos) e a consistência interna (valores coerentes e não 
contraditórios) (RIPSA, 2002). 
A qualidade e a comparabilidade dos indicadores de saúde podem ser 
asseguradas pela aplicação sistemática de definições operacionais e de procedimentos 
padronizados de medição e cálculo. A seleção do conjunto básico de indicadores – 
e de seus níveis de desagregação – pode variar em função da disponibilidade de 
sistemas de informação, fontes de dados, recursos, prioridades e necessidades 
específicas em cada região ou país. A manutenção desse conjunto depende também 
da simplicidade dos instrumentos e métodos utilizados, de modo a facilitar a operação 
regular dos sistemas de informação. Também é necessário monitorar a qualidade dos 
indicadores, para manter a confiança dos usuários na informação produzida. O mesmo 
com relação à política de disseminação da informação, para assegurar a oportunidade e 
frequência da compilação dos dados. 
Se forem gerados de forma regular e manejados em um sistema dinâmico,os 
indicadores de saúde constituem ferramenta fundamental para a gestão e avaliação da 
situação de saúde, em todos os níveis. Um conjunto de indicadores de saúde tem 
como propósito produzir evidência sobre a situação saúde. Essa evidência deve servir de 
base empírica para determinar grupos humanos com maiores necessidades de saúde, 
estratificar o risco epidemiológico e identificar áreas críticas. Constitui, assim, insumo 
para o estabelecimento de políticas e prioridades melhor ajustadas às necessidades de 
saúde da população (RIPSA, 2002). 
Além de prover matéria prima essencial para a análise de saúde, a 
disponibilidade de um conjunto básico de indicadores tende a facilitar o monitoramento 
de objetivos e metas em saúde, estimular o fortalecimento da capacidade analítica das 
equipes de saúde e promover o desenvolvimento de sistemas de informação de saúde 
intercomunicados (RIPSA, 2002). 
Esperamos que tenha fica bem claro como é importante o gestor conhecer os 
indicadores e como funcionam, pois dependendo deles, o município, estado e União 
terão maiores possibilidade de controlar, prevenir epidemias e oferecer saúde de 
qualidade à população. 
 
25 
 
Abaixo estão elencados os indicadores utilizados no Brasil, mas sugerimos que 
leiam o material elaborado pela Rede Interagencial de Informações para a Saúde - 
RIPSA (2002) o qual apresenta detalhadamente a composição dos indicadores. 
Indicadores demográficos: Livro com os indicadores demográficos como 
referência de Leitura complementar. 
 
 
26 
 
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