eBook Completo_ Sáude Coletiva

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SAÚDE COLETIVASAÚDE COLETIVA
Saúde Coletiva
Gabriela de Melo KohnsGabriela de Melo Kohns
GRUPO SER EDUCACIONAL
gente criando o futuro
Olá, alunas(os)!
Este material foi desenvolvido e escrito com muito esmero para você. A partir de ago-
ra, iniciaremos uma jornada de construção de conhecimento relativo à área de saúde 
coletiva, na qual iremos, em conjunto, analisar a evolução dos programas, sistemas e 
políticas públicas de saúde no contexto histórico brasileiro. 
Você será apresentado a conceitos fundamentais, como a epidemiologia, e dominar 
estes conceitos lhe proporcionará uma visão mais crítica e ampla da atuação pro� s-
sional frente à elaboração de estratégias para os problemas enfrentados no dia a dia 
da prática clínica em saúde coletiva. Cuidar da saúde das pessoas sempre foi e sempre 
será um desa� o e uma necessidade imprescindível à vida. 
A saúde coletiva, como uma área de atuação interdisciplinar e multipro� ssional, pos-
sui o desa� o de desenvolver soluções que integrem diferentes pro� ssionais com a 
mesma premissa: a de considerar sempre o ser humano além de sua doença, analisan-
do cada indivíduo como um ser único e especial, o qual está conectado a aspectos fa-
miliares, econômicos, culturais e sociais. Agora, lhe convido a estudar e compreender 
melhor essa área tão importante para a sociedade que é a saúde coletiva. 
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Adriano Azevedo
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Enzo Moreira
Gabriela de Melo Kohns
DP Content
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Edição de Arte, Diagramação, Design Gráfico e Revisão.
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ASSISTA
Indicação de filmes, vídeos ou similares que trazem informações comple-
mentares ou aprofundadas sobre o conteúdo estudado.
CITANDO
Dados essenciais e pertinentes sobre a vida de uma determinada pessoa 
relevante para o estudo do conteúdo abordado.
CONTEXTUALIZANDO
Dados que retratam onde e quando aconteceu determinado fato;
demonstra-se a situação histórica do assunto.
CURIOSIDADE
Informação que revela algo desconhecido e interessante sobre o assunto 
tratado.
DICA
Um detalhe específico da informação, um breve conselho, um alerta, uma 
informação privilegiada sobre o conteúdo trabalhado.
EXEMPLIFICANDO
Informação que retrata de forma objetiva determinado assunto.
EXPLICANDO
Explicação, elucidação sobre uma palavra ou expressão específica da 
área de conhecimento trabalhada.
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Unidade 1 - Bases conceituais, perspectiva histórica e desafios a serem superados
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 12
Introdução e alguns conceitos básicos .......................................................................... 13
História das politicas públicas de saúde no Brasil ................................................... 14
Educação em saúde: da prevenção à promoção ...................................................... 15
Níveis de prevenção ....................................................................................................... 18
Processo saúde-doença ..................................................................................................... 20
O conceito ampliado de saúde ...................................................................................... 22
Saúde pública versus saúde coletiva .......................................................................... 24
Saúde como direito ......................................................................................................... 26
Determinantes e condicionantes de saúde .................................................................... 26
Classificação dos determinantes de saúde ................................................................ 28
Determinantes sociais da saúde .................................................................................. 28
Sintetizando ........................................................................................................................... 32
Referências bibliográficas ................................................................................................. 33
Sumário
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Sumário
Unidade 2 - O SUS: evolução, organização e legislação
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 36
Políticas de saúde no Brasil .............................................................................................. 37
Programas de saúde no Brasil República .................................................................. 38
Influência da Reforma Sanitária e da VIII Conferência Nacional de Saúde nacriação
do SUS ............................................................................................................................... 42
Sistema Único de Saúde – SUS ......................................................................................... 43
Princípios doutrinários e organizacionais ................................................................... 46
Financiamento do SUS .................................................................................................. 49
Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão ........................................................... 51
A organização dos pactos nos âmbitos federais, estaduais e municipais ........... 52
Ações estratégicas e prioritárias ................................................................................ 57
Sintetizando ........................................................................................................................... 60
Referências bibliográficas ................................................................................................. 61
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Sumário
Unidade 3 - Sistema público de saúde no Brasil: leis orgânicas e organização da 
assistência
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 64
Lei orgânica ........................................................................................................................... 65
A lei do tipo orgânica na disposição jurídica ............................................................ 67
A lei orgânica e a administração municipal ............................................................... 69
Lei 8.080/90 e 8142/90 ........................................................................................................... 69
Lei 8.080/90 e os objetivos do SUS ................................................................................ 70
Leis 8.080/90 e 8.142/90 e a reforma sanitária do Brasil ........................................... 74
Organização dos serviços de saúde ................................................................................. 75
Sistema de organização hierárquica de atenção à saúde ...................................... 77
Sistema de redes de atenção à saúde .......................................................................79
Sintetizando ........................................................................................................................... 84
Referências bibliográficas ................................................................................................. 85
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Sumário
Unidade 4 - Saúde da família: uma estratégia de múltiplos objetivos 
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 88
Programa Saúde da Família ............................................................................................... 89
Transição do PSF para a ESF ......................................................................................... 93
Atribuições das equipes ................................................................................................. 95
Território ................................................................................................................................. 98
Genograma ..................................................................................................................... 100
Ecomapa ......................................................................................................................... 104
Sintetizando ......................................................................................................................... 108
Referências bibliográficas ............................................................................................... 109
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Olá, alunas(os)!
Este material foi desenvolvido e escrito com muito esmero para você. A partir 
de agora, iniciaremos uma jornada de construção de conhecimento relativo à 
área de saúde coletiva, na qual iremos, em conjunto, analisar a evolução dos pro-
gramas, sistemas e políticas públicas de saúde no contexto histórico brasileiro. 
Você será apresentado a conceitos fundamentais, como a epidemiologia, 
e dominar estes conceitos lhe proporcionará uma visão mais crítica e ampla 
da atuação profi ssional frente à elaboração de estratégias para os problemas 
enfrentados no dia a dia da prática clínica em saúde coletiva. Cuidar da saúde 
das pessoas sempre foi e sempre será um desafi o e uma necessidade impres-
cindível à vida. 
A saúde coletiva, como uma área de atuação interdisciplinar e multiprofi s-
sional, possui o desafi o de desenvolver soluções que integrem diferentes pro-
fi ssionais com a mesma premissa: a de considerar sempre o ser humano além 
de sua doença, analisando cada indivíduo como um ser único e especial, o qual 
está conectado a aspectos familiares, econômicos, culturais e sociais. Agora, lhe 
convido a estudar e compreender melhor essa área tão importante para a socie-
dade que é a saúde coletiva. 
Bom estudo a todas(os)!
SAÚDE COLETIVA 9
Apresentação
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Dedico esta produção literária a todos os professores que fi zeram e fazem 
parte da minha vida, além de meus pais, que nunca mediram esforços para 
possibilitar e assegurar minha formação acadêmica. 
A professora Gabriela de Melo Kohns 
é mestre em Ciências da Saúde pelo 
Instituto Israelita de Ensino e Pesquisa 
Albert Einstein (2018), onde também se 
especializou em Fisioterapia Neonatal e 
Pediátrica (2016). Graduada em Fisiote-
rapia pelo Centro Universitário Facvest 
(2015), atualmente é docente nos cursos 
de Fisioterapia, Educação Física e Nutri-
ção, lecionando as disciplinas de Saúde 
da Família, Anatomia Humana Sistêmica, 
Embriologia e Histologia. Atua também 
como fi sioterapeuta clínica na área de 
Reabilitação Pediátrica e na estimulação 
precoce do desenvolvimento neuropsi-
comotor. Possui experiência como tu-
tora e consultora de instituiç õ es educa-
cionais, contribuindo na elaboraç ã o de 
planos de curso e de material didá tico a 
nível de graduação e pós-graduação. 
Currículo Lattes:
http://lattes.cnpq.br/7784962876996174
SAÚDE COLETIVA 10
A autora
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BASES CONCEITUAIS, 
PERSPECTIVA 
HISTÓRICA E DESAFIOS 
A SEREM 
SUPERADOS
1
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Apreender o processo histórico do desenvolvimento das políticas de saúde 
no Brasil;
 Analisar o conceito de saúde e sua evolução ao longo do tempo, bem como 
compreender a diferença entre prevenção, promoção e educação em saúde;
 Identificar os principais elementos da formação do campo da saúde coletiva; 
 Contextualizar os determinantes e condicionantes de saúde com o processo 
saúde-doença. 
 Introdução e alguns conceitos 
básicos 
 História das politicas públicas 
de saúde no Brasil 
 Educação em saúde: da pre-
venção à promoção
 Níveis de prevenção
 Processo saúde-doença 
 O conceito ampliado de saúde
 Saúde pública versus saúde 
coletiva
 Saúde como direito
 Determinantes e condicionantes 
de saúde 
 Classificação dos determinantes 
de saúde
 Determinantes sociais da saúde
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Introdução e alguns conceitos básicos 
Desde o descobrimento do Brasil até 
os dias atuais, o sistema de saúde brasi-
leiro vem passando, como era de se espe-
rar, por mudanças e readequações. Estas 
transformações foram e são essenciais 
para que seja possível enfrentar os de-
safi os que surgem continuamente e que 
acompanham o crescimento populacio-
nal e o desenvolvimento do país. 
É importante ressaltar que a defi nição de saúde, um termo que inicialmente con-
fi gurava-se como sinônimo da ausência de doença, passou a ser mais ampla, levan-
do também em consideração aspectos relacionados ao bem estar físico, psíquico e 
social de cada indivíduo.
Um dos grandes marcos na história da construção política da saúde pública bra-
sileira foi a criação do Sistema Único de Saúde, o SUS, em 1988. O SUS é um sistema 
reconhecido internacionalmente como um dos programas de saúde pública mais 
completos a nível global, uma vez que suas diretrizes asseguram o acesso a saúde 
a todos os cidadãos (princípio da universalidade), nos diferentes níveis de atenção e 
complexidade (princípio da integralidade). 
Embora o SUS tenha ampliado o acesso à saúde, muitos problemas ainda per-
sistem, e um dos desafi os enfrentados atualmente pelo país é o de desenvolver 
programas de intervenção em saúde que sejam sensíveis e efetivos no que tange à 
realidade das diversas categorias populacionais. É importante ressaltar que o Brasil 
possui um vasto território, fortemente marcado por contrastes econômicos e pela 
presença de grande desigualdade social.
Frente às características, defi ciências e necessidades da saúde brasileira, desta-
ca-se o desenvolvimento dos programas em saúde coletiva. Para melhor compreen-
são da situação atual do sistema de saúde vigente, assim como dos programas de 
saúde coletiva, é necessário retroceder e levar em consideração as mu-
danças que ocorreram na maneira da sociedade pensar e conceituar 
o processo saúde-doença. Para isso, é importante revisitar alguns 
aspectos signifi cativos e que remetem à época do Brasil colonial.
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História das políticas públicas de saúde no Brasil
As políticas de saúde no Brasil foram desenvolvidas em consonância 
com o momento histórico e a situação econômica do país. Durante o perío-
do colonial, os cuidados com a saúde, de modo geral, eram muito limitados, 
e quando alguém necessitava de assistência, esta restringia-se à indivíduos 
sem formação profi ssional específi ca, como curandeiros que utilizavam er-
vas, crenças religiosas e técnicas empíricas como forma de tratamento. Foi 
somente em 1808, com a vinda da família real, que as primeirasmudanças 
nesse sentido começaram a ocorrer.
ASSISTA
Saiba mais sobre o desenvolvimento do sistema de saúde 
brasileiro assistindo ao fi lme História da saúde pública no 
Brasil: um século de luta pelo direito à saúde, produzido 
em parceria com o Ministério da Saúde e a Organização 
Pan-Americana de Saúde. 
 A chegada da família real ao Brasil suscitou a necessidade da implan-
tação de uma estrutura sanitária básica, capaz de atender a corte que se 
instalava no Rio de Janeiro. A falta de saneamento representava um risco 
à saúde e vida da família real, uma vez que as más condições sanitárias da 
cidade propiciavam o desenvolvimento e o contágio de pestes e doenças 
graves, como a malária e a varíola, por exemplo.
Foi no mesmo ano da chegada da família real que instituiu-se a pri-
meira faculdade de medicina do Brasil; fato este que contribuiu 
para que a medicina empírica fosse lentamente substituída 
por uma medicina baseada na ciência. Todavia, apesar do 
crescente número de profissionais da área médi-
ca que o país ganhava, o acesso à saúde nessa 
época se restringia à parcela da população 
que possuía condições financeiras superio-
res. Os demais contavam apenas com filan-
tropia e hospitais de caridade, mantidos na 
maioria das vezes pela Igreja.
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Figura 1. Manifestação de 1904 decorrente do movimento da Revolta da Vacina. Fonte: Wikimedia. Acesso em: 10/03/2020.
É importante ressaltar que a assistência relacionada à saúde nessa época 
restringia-se ao tratamento de doenças. Não havia, até então, programas de saú-
de coletiva, campanhas de educação em saúde para conscientizar a população 
sobre a prática de hábitos saudáveis e, tampouco, ações de promoção à saúde e 
de prevenção de doenças. Esse fato pode ser explicado pelo conceito simplista 
vigente nessa época, que defi nia saúde como a mera ausência de doença, sem 
levar em consideração aspectos psíquicos, sociais, culturais e econômicos, con-
forme afi rma Lopes em seu livro Políticas de saúde pública, de 2017.
Educação em saúde: da prevenção à promoção
Durante muito tempo, o sistema de saúde brasileiro se preocupou apenas 
em tratar e curar doenças. Expressões como prevenção, promoção e educação 
em saúde simplesmente não faziam parte das pautas de politicas públicas. A 
chamada Revolta da Vacina (Figura 1) é considerada um marco de transição 
entre uma medicina exclusivamente curativa para a implementação de uma 
medicina preocupada em garantir a saúde da população como um todo. 
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O termo “prevenção” pode ser entendido como uma ação prévia que tem como 
objetivo impedir o desenvolvimento e evolução de determinada doença. Uma das 
primeiras ações de caráter preventivo no Brasil foi a vacinação em massa da popula-
ção contra a varíola, em 1904. O responsável por coordenar essa ação foi o médico 
Oswaldo Cruz, que, embora tenha tido boas intenções ao propor a imunização da 
população, não foi bem visto pela sociedade na época. Um dos motivos para isto foi 
o fato de que nenhuma campanha educativa sobre os benefícios da vacinação foi 
realizada, o que culminou em um grande movimento popular: a Revolta da Vacina.
Oswaldo Cruz criou também o serviço de profilaxia da febre amarela, além da 
inspetoria de isolamento e desinfecção de residências. Todas essas medidas pre-
ventivas foram impostas sob um caráter bastante autoritário, fazendo com que as 
campanhas de saúde se equiparassem a campanhas militares, uma vez que fazia-se 
uso da força e do encarceramento para obrigar a população a aderir às medidas. 
Ademais, a ausência de um programa de educação em saúde limitou os resultados 
positivos dessas ações, visto que o círculo vicioso de hábitos da população não foi 
modificado. Dessa forma, as residências voltaram a apresentar más condições sani-
tárias pouco tempo após a desinfecção. 
Posto isso, os programas de educação em saúde constituem-se como um con-
junto de práticas de ensino e aprendizagem que têm como finalidade promover mu-
danças comportamentais, além de incentivar a aderência de hábitos e atitudes sau-
dáveis. Ambos são considerados pré-requisitos necessários tanto para a prevenção 
de doenças quanto para a promoção da saúde individual e coletiva. 
Figura 2. Imunização infantil, exemplo de ação preventiva. Fonte: Shutterstock. Acesso: 10/03/2020.
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Figura 3. Ação de educação e promoção da saúde com um grupo de gestantes. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 10/03/2020.
Assim sendo, a promoção da saúde é definida como o conjunto de condutas que 
permeiam a transformação das condições de vida e trabalho associadas aos proble-
mas de saúde subjacentes. Deste modo, pode-se inferir que as ações de educação, 
promoção de saúde e prevenção de doença caminham juntas e se complementam. 
Para elucidar de forma mais contundente a diferença existente entre promoção de 
saúde e prevenção de doenças, observe atentamente a Tabela 1. 
Categorias Prevenção de doenças Promoção de saúde
Conceito de saúde Ausência de doença Positivo e multidimensional
Modelo de intervenção Clínico Participativo
Alvo Principalmente grupos de risco Toda a população
Incumbência Patologia específica Redes de temas da saúde
Estratégias Geralmente única Diversas e complementares Facilitação e capacitação
Direcionamento das 
medidas Direcionadoras e persuasivas Oferecidas à população
Objetivos dos programas Impedir o desenvolvimento ou agravo de uma condição
Mudança comportamental dos 
indivíduos e de seu ambiente
TABELA 1. DIFERENÇAS ENTRE PREVENÇÃO DE DOENÇAS E PROMOÇÃO DE SAÚDE
Fonte: NICOLICH; ROCHA, 2017, p. 29. (Adaptado).
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Um aspecto importante da promoção da saúde é que esta segue o princípio 
da responsabilização múltipla, enfatizando uma abordagem ativa e intersetorial 
que envolve ações do Estado, do sistema de saúde e da população, cujo foco é 
relativo aos determinantes de saúde e ao fomento do bem-estar e melhora da 
qualidade de vida.
DICA
Para saber mais sobre a promoção da saúde, é possível 
ler o compilado do Ministério da Saúde denominado de 
As cartas da promoção da saúde. Ele reúne documen-
tos oriundos das conferências internacionais de saúde 
realizadas em vários países. 
Níveis de prevenção
Agora que o signifi cado de prevenção foi elucidado, é pertinente apresentar 
os níveis de prevenção existentes. As ações de prevenção podem ser classifi ca-
das em três níveis diferentes: primário, secundário e terciário. A fi m de elucidar 
esse sistema de classifi cação, observe atentamente a Figura 4. 
SUSCEPTIBILIDADE
FASE PRÉ-CLÍNICA
Pré patogênese Patogênese
FASE CLÍNICA Morte
Invalidez
Recuperação
Atenção primária 
Proteção específi ca
Proteção da saúde
Prevenção secundária
Patogênese precoce
Cura
Diagnóstico precoce
Limitação do dano
Fase de incapacidade residual
Doença avançada
(complicações)
Doença
precoce discernível
Prevenção terciária
Horizonte clínico
Convalescença
Reabilitação
Figura 4. Aspectos e variáveis envolvidas nos diferentes níveis de prevenção. Fonte: JUNKES, 2018, p. 81. (Adaptado).
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A prevenção primária representa o conjunto de ações que visa evitar de-
terminada doença na população ao remover fatores causais. Ou seja, esse 
tipo de prevenção objetiva reduzir a incidência da doença. Nesse nível, atua-
-se no período pré-patogênico, o período das relações entre o ambiente e o 
que é suscetível, até que se chegue a uma condição favorável.
São exemplos de prevenção primária: 
• Vacinação - imunoprofiláxia; 
• Tratamento da água para consumo;
• Medidas de desinfecção e desinfestação;
• Ações de educação e promoção em saúde. 
A prevenção secundária compreendeo conjunto de medidas que objetivam 
identificar e corrigir o mais precocemente possível qualquer desvio da norma-
lidade, de modo a colocar o indivíduo imediatamente em situação saudável. Ou 
seja, esse tipo de prevenção tem como objetivo a diminuição da prevalência da 
doença. Esse nível é colocado em prática no caso de doenças infecciosas, por 
exemplo, uma vez que estas são doenças que podem ser curadas.
Todavia, este nível de prevenção não é viável na Síndrome da Imunodefi-
ciência Adquirida (AIDS), por exemplo, posto que esta é uma doença que ainda 
não possui cura. O foco da prevenção secundária é no período patogênico, que 
é o período que inicia-se com a interação hospedeiro-agente, no começo das 
alterações fisiopatológicas no indivíduo. Um exemplo da atuação profissional 
deste nível de prevenção é a realização de inquéritos para a descoberta preco-
ce de pacientes com tuberculose em determinada comunidade assistida.
Já a prevenção terciária representa as ações que visam reduzir incapaci-
dades, a fim de permitir uma rápida melhora e melhor reintegração do in-
divíduo à sociedade, aproveitando suas capacidades remanescentes. É um 
nível de prevenção que também atua no período patogênico. Como exem-
plo, é possível citar a reintegração de um trabalhador que sofreu um 
acidente em sua empresa. Isso ocorreria caso, em decorrência do 
acidente, esse trabalhador não mais pudesse exercer o 
mesmo tipo de atividade devido a suas condições de 
saúde. Posto isso, é importante esclarecer os concei-
tos de incidência e prevalência empregados nas defi-
nições dos níveis de prevenção. 
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Incidência é a fração ou proporção de um grupo de pessoas inicialmente 
livres do desfecho de interesse e que o desenvolvem durante determinado pe-
ríodo de tempo. A incidência se refere, então, a novos casos de uma doença 
que ocorre em uma população a principio livre da mesma ou a novos desfe-
chos, como sintomas ou complicações em pacientes com a doença 
que inicialmente não experenciavam esse problema. 
A prevalência é a proporção de um grupo de pes-
soas que possui determinada condição ou desfecho 
clínico em um dado ponto no tempo. Ela é medi-
da através do levantamento de uma população 
defi nida, na qual se averigua quem tem ou não a 
condição de interesse.
Processo saúde-doença 
As discussões sobre o processo saúde-doença sempre estiveram pre-
sentes na vida humana, e cada era da civilização explica a existência dessa 
relação de acordo com o momento histórico vivido e os recursos tecnoló-
gicos e científi cos disponíveis à época. Ao longo dos séculos, os conceitos 
de saúde e doença foram permeados de diversos signifi cados, atribuídos 
à relação que o homem mantinha com o ambiente, a natureza, o corpo, o 
espirito e a religião.
Entre as teorias desenvolvidas para explicar a relação do homem com 
seus conceitos de saúde, destacam-se três:
1) Mágica: Relaciona o desencadeamento de doenças ao misticismo, de-
mônios, castigos de deuses e prática de magia. Praticamente todos os acon-
tecimentos que o homem não podia explicar em virtude de suas limitações 
técnico-científi cas eram atribuídos a fenômenos sobrenaturais. Curandei-
ros, sacerdotes e indivíduos tidos como bruxos eram fi guras consi-
deradas importantes em casos de adoecimento e morte. 
Já a saúde era entendida como uma condição natural 
da vida, o que signifi ca que não havia motivo para 
ser elucidada, e a ideia prevalecente era a de que a 
saúde era algo que ocorria espontaneamente.
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Figura 5. Representação do tratamento de doenças na era mágica. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 11/03/2020.
Figura 6. Representação da crença do processo saúde doença sob a perspectiva ingênua. Fonte: Shutterstock. 
Acesso em: 11/03/2020.
2) Ingênua: Considera que a saúde, a doença e a morte devem ser aceitas 
pela população, uma vez que estas são inerentes e fazem parte do ciclo vital 
(Figura 6). Dentro dessa ideologia, os aspectos sociais, psíquicos e culturais eram 
considerados apartados dos fatores envolvidos no processo saúde-doença.
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3) Crítica: Caracteriza-se como um novo modo de pensar, no qual surgem dúvi-
das e críticas sobre os conceitos de saúde e doença. Diferentes profi ssionais e estu-
diosos passam a refl etir a respeito do processo saúde-doença até estabelecer um 
modelo de causa e efeito. Esse modelo passa a relacionar agentes etiológicos, con-
dições de trabalho e hábitos de vida com a presença de saúde e o desencadeamen-
to de doenças. Dentro desse contexto de multicausalidade, segmenta-se o adoeci-
mento em dois momentos: a pré-patogênese (momento prévio ao desenvolvimento 
da doença) e a patogênese (momento que a doença já está estabelecida). Com essa 
divisão, começa-se a designar estratégias voltadas à prevenção de doenças.
Conhecendo essas três teorias, fi ca evidente que saúde e doença não são termos 
designados por um conceito imutável, estando as defi nições sujeitas a constantes 
readequações e mudanças. Deve-se enfatizar que, mesmo nos dias de hoje, há certa 
difi culdade no meio cientifi co em defi nir com exatidão as ideias de saúde e doença, 
uma vez que o que é considerado normal para um indivíduo pode não ser para outro. 
A doença, nesse caso, pode ser considerada uma condição que provoca distúr-
bios das funções físicas e mentais e que pode ser causada por fatores exógenos, 
externos ao organismo, ou endógenos, internos ao próprio organismo. Desde que 
o processo saúde-doença passou a ser rastreado estatisticamente, os ambientes de 
assistência à saúde também passaram a atuar como locais de elaboração de conhe-
cimento e ensino, contribuindo na identifi cação de indicadores de saúde.
O conceito ampliado de saúde
Há muito tempo que o conceito de saúde tem sido pauta de amplos de-
bates entre especialistas de diversas áreas de atuação profissional. Levan-
do em consideração a complexidade desse tema, a Organização Mundial 
de Saúde (OMS) elaborou em 1946 o chamado conceito ampliado de saúde, 
que afirma que saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e 
social, e não apenas a ausência de doenças e enfermidades.
Desta forma, é possível compreender que o conceito ampliado de saú-
de leva em consideração a integração de diferentes aspectos da vida e 
da sociedade, como economia, lazer, educação, segurança e trabalho. Ob-
serve o Diagrama 1, a fim de obter uma contextualização mais adequada 
desse conceito. 
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DIAGRAMA 1. ASPECTOS INTEGRADOS AO BEM ESTAR E SAÚDE QUE ABARCAM O 
CONCEITO AMPLIADO DE SAÚDE
SAÚDE /
BEM ESTAR
FAMILIAR
SOCIAL
CULTURAL
ECONÔMICO
MENTAL
FÍSICO
Fonte: JUNKES, 2018, p. 13. (Adaptado).
Analisando-se o conceito de saúde elaborado pela OMS, é possível 
identificar três princípios (MOREIRA et al., 2018):
• O bem-estar físico: relaciona-se à ideia de que não há a saúde de ape-
nas um órgão ou sistema do corpo, mas sim de um todo, de modo integral;
• O bem-estar social: refere-se aos ajustes das exigências do meio, prin-
cipalmente das condições socioeconômicas, local de moradia, distribuição 
de renda e oportunidades oferecidas a cada pessoa;
• O bem-estar mental: relacionado a um estado de equilíbrio, entendi-
mento e tolerância consigo mesmo e com os outros. Relaciona-se a saber 
lidar e conduzir as diferentes emoções.
Embora a definição da OMS seja aceita e utilizada como parâmetro pe-
los sistemas de saúde em praticamente todo o mundo, ela vem sofrendo 
críticas de muitos pesquisadores nos últimos anos. O argumento utilizado 
pelos críticos é que esse conceito de saúde é utópico e inatingível, uma 
vez que alguns creem que o ser humano jamais será um ser completo em 
todos os aspectos e sentidosda vida. 
SAÚDE COLETIVA 23
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Saúde pública versus saúde coletiva
 A compreensão dos conceitos e 
defi nições do processo saúde-doença 
é fundamental para todos os profi ssio-
nais da área da saúde, e seu domínio 
possibilita uma atuação mais efetiva e 
ativa frente aos pacientes e a comuni-
dade. Posto isso, para prosseguirmos 
nessa jornada de construção do conhe-
cimento, é imprescindível que estejam 
claras a defi nição e diferenciação dos termos saúde pública e saúde coletiva. 
Saúde pública e saúde coletiva são áreas frequentemente concebidas como si-
nônimos. Todavia, elas possuem algumas distinções. Assim sendo, a saúde pública 
pode ser entendida como o conjunto de ações exercidas pelo governo em prol do 
bem estar físico, mental e social da população, confi gurando-se como um direito 
constitucional que engloba as mais diversas áreas e níveis de atenção à saúde.
Já a saúde coletiva é uma ciência que engloba aspectos sociais e biomédi-
cos através de diversas perspectivas organizacionais. É, também, uma área de 
atuação profi ssional que faz parte dos programas de saúde pública. Paim e 
Almeida Filho afi rmam que: 
Enquanto campo de conhecimento, a saúde coletiva contribui 
com o estudo do fenômeno saúde/doença em populações. En-
quanto processo social investiga a produção e distribuição das 
doenças na sociedade, analisando as práticas de saúde (proces-
so de trabalho) na sua articulação com as demais práticas so-
ciais, procurando compreender as formas com que a sociedade 
identifi ca suas necessidades e problemas de saúde, buscando 
sua explicação e se organizando para enfrentá-los (1998, p. 309). 
A saúde coletiva busca ampliar a compreensão da população sobre a saúde, 
acrescentando analises sociológicas, antropológicas e históricas. A sua criação 
parte das ações de um movimento sanitarista e tem como propósito auxiliar 
no reconhecimento de variáveis econômicas, ambientais e sociais que possam 
ocasionar o desenvolvimento de doenças.
SAÚDE COLETIVA 24
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O movimento sanitarista que propiciou a criação da saúde coletiva teve iní-
cio na década de 1970. A fi losofi a desse movimento preconizava a saúde não 
como um problema a ser solucionado pelos então serviços médicos, mas sim 
como uma questão política e social.
Desde seu surgimento, a saúde coletiva envolve-se com questões políticas, 
sociais e ideológicas, trazendo repercussões para a saúde como um todo em 
sua delimitação, e identifi cando meios que possibilitem tornar a saúde coletiva 
um campo cada vez mais aberto a novos paradigmas diante das necessidades 
de saúde, democratização da vida social e direitos humanos.
As diretrizes dos programas de saúde coletiva enfatizam a importância da 
comunicação e da atuação conjunta de equipes interdisciplinares e multipro-
fi ssionais, sendo estas compostas por médicos, fi sioterapeutas, assistentes so-
ciais, psicólogos, biólogos, enfermeiros, dentistas, entre outros. 
Entre os instrumentos utilizados pelos programas de saúde coletiva, des-
taca-se o uso da epidemiologia social, que possibilita conhecer o perfi l dos 
problemas de saúde e das doenças apresentadas em determinada população 
assistida. O emprego da epidemiologia permite a criação de indicadores de 
saúde que, por sua vez, possuem dados referentes a condições sanitárias e so-
cioeconômicas que otimizam o desenvolvimento de intervenções e de medidas 
de prevenção e promoção a saúde coletiva.
Deve-se fi car explícito que toda saúde pública é coletiva, mas 
nem toda saúde coletiva é pública, posto que no Brasil a saúde é 
considerada livre à iniciativa privada. Ao ter que atuar por meio 
do Sistema Único de Saúde, a saúde coletiva encontra muitos 
desafi os, e o principal deles é conseguir oferecer um serviço 
efi ciente em um sistema no qual o usuário corresponde à 
totalidade dos brasileiros.
Saúde como direito 
A mudança conceitual do processo saúde-doença pela população brasileira 
é um dos fatores que contribuiu para que o governo implementasse políticas 
públicas de saúde mais abrangentes, não se restringindo unicamente ao trata-
mento e à cura de doenças.
SAÚDE COLETIVA 25
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No Brasil, o acesso à saúde foi por muitos anos limitado à parcela da po-
pulação que detinha condições fi nanceiras para contratar assistência particu-
lar, e posteriormente àqueles que contribuíam com a previdência social, em 
sua maioria trabalhadores com carteira assinada. Essa realidade começou a 
mudar somente a partir de 1988, com a aprovação da nova Constituição da 
República Federativa do Brasil, vigente até os dias atuais, que considera a 
saúde como um direito de toda a população, independentemente de qual-
quer condição e fator externo. 
A seção II, art. 196, capítulo I da constituição da republica federativa afi rma que: 
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido median-
te políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco 
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário 
às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação 
(BRASIL, 1988, p. 1) 
Determinantes e condicionantes de saúde 
Os determinantes e condicionantes de saúde são defi nidos pelo 3o artigo da 
Lei número 8.080/90, conhecida como Lei Orgânica da Saúde. Esta lei afi rma que: 
Os níveis de saúde expressam a organização social e eco-
nômica do País, tendo a saúde como determinantes e 
condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o 
saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, 
a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o 
acesso aos bens e serviços essenciais (BRASIL, 1990).
Além de ter explicitado o direito do acesso à saúde, a Constituição de 1988 
enfatizou o dever e a responsabilidade do estado de promover a mesma, além 
de proteger a sociedade contra as doenças.
DICA
Todo profissional de saúde deve ter pleno conhecimen-
to dos direitos assegurados pela Constituição à saúde 
da população. Para conhecer na íntegra os postulados 
da Constituição relacionados à saúde, verifique os 
artigos 196 a 200 da Seção II.
SAÚDE COLETIVA 26
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Os determinantes de saúde podem ser definidos então como os fatores 
que influenciam diretamente a saúde de forma positiva ou negativa, poden-
do estes ser modificados por decisões e escolhas dos envolvidos ou por con-
dições externas a eles. Os condicionantes de saúde, por sua vez, instituem 
limites a determinadas circunstâncias e representam condições que não são 
passíveis de modificações por serem intrínsecas ao indivíduo em questão.
EXEMPLIFICANDO
Um exemplo clássico de condicionante de saúde é a gravidez, uma vez que 
apenas pessoas do sexo feminino podem engravidar. Consequentemente, o 
sexo é um fator condicionante para a ocorrência da gestação entre os seres 
humanos. 
Para entender melhor a diferença entre determinantes e condicionantes 
de saúde, observe os exemplos expostos na Tabela 2.
Determinantes de saúde Condicionantes de saúde
Aspectos sociais Idade
Fatores econômicos Sexo
Características comportamentais Hereditariedade 
Tipo de alimentação Raça
Prática de atividade física Deficiências 
Lazer Genética 
TABELA 2. DETERMINANTES E CONDICIONANTES DE SAÚDE
Fonte: JUNKES, 2018, p. 49. (Adaptado).
Os determinantes de saúde abrangem, portanto, tanto aspectos que são 
de controle próprio, como os hábitos de vida, por exemplo, quanto aspec-
tos que são condicionados ao ambiente, meio social e políticas públicas. É 
importante enfatizar que as ações de promoção da saúde têm como um de 
seus objetivos a educação da população, posto que através da educação em 
saúde é possível modificar os determinantes da saúde em favor da qualida-
de de vida.
SAÚDE COLETIVA 27
SER_FISIO_SAUCOL_UNID1.indd 27 09/09/2021 13:21:51Classificação dos determinantes de saúde
Comumente, os determinantes de saúde são divididos em categorias 
que variam em número e são designadas pela presença de características 
semelhantes. É importante ressaltar que o agrupamento dos determinantes 
favorece seu entendimento e compreensão. Na literatura, as classifi cações 
mais frequentes dividem os determinantes em: econômicos, ambientais, 
biológicos, sociais e de estilo de vida. 
Para entender melhor esse sistema de categorização, observe a seguir al-
guns exemplos que fazem parte de cada grupo, conforme atestado por Car-
rapato et al. em seu artigo Determinante da saúde no Brasil: a procura da 
equidade na saúde de 2017: 
• Econômicos: tipo de habitação, renda e ocupação desempenhada. Tam-
bém pode relacionar-se à manutenção de hábitos saudáveis; 
• Ambientais: gestão de resíduos, poluição, preservação da natureza e 
política energética;
• Biológicos: sexo, idade e fatores genéticos;
• Estilo de vida: alimentação, atividade física, tabagismo e comporta-
mento sexual;
• Sociais: cultura, educação e lazer. 
Essas cinco categorias infl uenciam a saúde de diferentes modos. A seguir, 
aprofundaremos o conhecimento sobre os determinantes sociais, visto que 
estes estão mais comumente associados à saúde coletiva, além de serem vas-
tamente discutidos na literatura.
Determinantes sociais da saúde
Acredita-se que a origem das discussões relativas aos determinantes sociais 
da saúde estejam relacionadas à mudança de paradigmas do processo saúde-
-doença, em que o papel do governo e da população sobre a saúde foi reformu-
lado. Instituiu-se, então, um modelo de determinantes sociais que foca, sobretu-
do, nas condições de trabalho e vida da sociedade moderna.
Esse modelo sugere alterações politicas, sociais e econômicas como pontos 
chave para ocasionar condições de saúde ideais à sociedade. Entre as propostas 
SAÚDE COLETIVA 28
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defendidas, estão a melhoria da infraestrutura das cidades, do transporte públi-
co, da distribuição de renda e do acesso equitativo à saúde. Em termos práticos, 
esse modelo tem como objetivo correlacionar determinantes sociais e saúde. 
Todavia, este é um árduo e complexo desafio.
Agora, observe estes dois aspectos, responsáveis por tornar o modelo supra-
citado um desafio laborioso:
• Os fatores econômicos, políticos e sociais podem afetar de modo distinto a 
condição de saúde de uma população, não seguindo um único padrão;
• Não é completamente elucidada a diferença entre os determinantes so-
ciais de saúde de indivíduos e de grupos, posto que aspectos relevantes para 
a saúde individual podem não esclarecer as diferenças existentes entre os 
grupos de uma população. 
Sendo assim, é possível questionar-se de que forma os determinantes sociais 
influenciam a saúde. Bem, para esta 
questão não existe uma única respos-
ta, mas sim um conjunto de diferentes 
abordagens explicativas, uma vez que 
estabelecer com exatidão a influência 
que cada determinante tem sobre a 
saúde é extremamente complexo. Se-
gundo Rocha, em seu livro Manual de 
saúde pública e saúde coletiva no Brasil 
de 2012, e Bassinello, em Saúde coletiva 
de 2014, as principais abordagens des-
critas na literatura são:
• Aspectos físico materiais: essa abordagem afirma que as diferenças de ren-
da da população condicionam a saúde, visto que envolvem fatores econômicos 
e políticos que ocasionam a carência de recursos individuais e a falta de investi-
mentos em saneamento básico, educação, moradia, entre outros;
• Fatores psicossociais: foca nas concepções psicobiológicas e na desigualda-
de social, de modo que atesta que a saúde é afetada pelas tensões ocasionadas 
por situações de desigualdade social; 
• Enfoques multiníveis e ecossociais: abordam fatores sociais, biológicos, indi-
viduais e grupais sob uma visão ecológica, dinâmica e histórica; 
SAÚDE COLETIVA 29
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• Relações entre saúde, desigualdade e a associação entre indivíduos e gru-
pos de pessoas: aborda a presença da confiança e solidariedade entre a socieda-
de. Afirma que as populações com maior coesão social e maior índice de igualda-
de são as mais saudáveis. 
Muitos autores criaram esquemas para ilustrar as relações entre os determi-
nantes de saúde e o mais aceito e empregado no meio cientifico é o modelo de 
diferentes camadas, desenvolvido por Dahlgren e Whitehead. 
Condições de vida e 
de trabalho
Idade, sexo e 
fatores hereditários
Ambiente 
de trabalho
Produção 
agrícola e de 
alimentos
Educação
Desemprego
Água e 
esgoto
Serviços 
sociais 
e saúde
Habitação
Rede
s sociais e comunitárias
Con
diçõ
es so
cioecon
ômicas, culturais e ambientais gerais
Esti
lo de
 vida dos indivíduos
Figura 8. Modelo de Dahlgren e Whitehead: influência em camadas. Fonte: ROCHA, 2012, p. 41. (Adaptado).
Este modelo de é designado da seguinte forma:
• A primeira camada, entendida como o centro do modelo, representa o indi-
víduo e seus condicionantes de saúde;
• A segunda camada engloba aspectos comportamentais e hábitos de vida 
individuais;
• A terceira camada compreende as redes comunitárias e de apoio social;
• A quarta camada apresenta aspectos relacionados a condições de trabalho 
e vida, o alcance de serviços fundamentais e a alimentação;
• A quinta e última camada inclui macrodeterminantes, como fatores cultu-
rais, condições econômicas e ambientais. Os aspectos dessa camada exercem 
muita influencia sob as anteriores.
SAÚDE COLETIVA 30
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É indiscutível a forte influencia que os determinantes sociais exercem nas 
condições de saúde da sociedade. Segundo Geib, em seu artigo Determinantes 
sociais da saúde do idoso de 2012, “a equidade requer ação sobre os determi-
nantes sociais da saúde na perspectiva do curso da vida, com ações multisseto-
riais em todas as etapas do ciclo vital, já que o estado de saúde individual é um 
marcador de suas posições sociais no passado” (p. 131).
As circunstâncias em que um indivíduo nasce, vive, trabalha e en-
velhece estão diretamente relacionadas à manutenção da sua saú-
de ao longo da vida. Conhecer esses aspectos e com-
preender os determinantes sociais aqui discutidos 
permite ao profissional da área da saúde desen-
volver estratégias de intervenção mais adequadas 
aos diferentes perfis de pacientes.
SAÚDE COLETIVA 31
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Sintetizando
Nesta unidade você aprendeu que o conceito de saúde, além de não ser úni-
co, é mutável e extremamente relacionado ao momento histórico vivido. Assim 
sendo, pode-se afirmar que é de acordo com o modo que a sociedade compreen-
de a saúde e a doença que os cuidados de atenção são determinados. 
Foi a evolução do entendimento do processo saúde-doença que possibilitou 
o estabelecimento do conceito ampliado de saúde, o qual vai além da ausência 
de doença, considerando o ser humano e a vida de uma forma mais integrada. 
Vimos também que a saúde coletiva é uma área de conhecimento interdisci-
plinar e de atuação multiprofissional; englobando aspectos sociais e biomédicos 
e reconhecendo a doença como uma consequência da interação de determinan-
tes e condicionantes de saúde. 
As diretrizes dos programas de saúde coletiva enfatizam a importância de a 
equipe profissional conhecer o perfil epidemiológico da comunidade assistida, a 
fim de que o desenvolvimento de medidas de prevenção, promoção e educação 
em saúde sejam mais sensíveis e eficazes às necessidades apresentadas. 
SAÚDE COLETIVA 32
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SAÚDE COLETIVA 34
SER_FISIO_SAUCOL_UNID1.indd 34 09/09/2021 13:21:58
O SUS: EVOLUÇÃO, 
ORGANIZAÇÃO E 
LEGISLAÇÃO
2
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Conhecer a política e os programas de saúde no Brasil republicano; 
 Relacionar a trajetória das políticas de saúde no Brasil com o modelo de 
saúde vigente;
 Especificar o contexto em que o Sistema Único de Saúde foi criado;
 Compreender os princípios do SUS, bem como seus objetivos e conceitos 
teóricos;
 Reconhecer os objetivos e áreas prioritárias do Pacto pela Saúde;
 Contextualizar a organização dos pactos nas três esferas em que se 
organizam.
 Políticas de saúde no Brasil
 Programas de saúde no Brasil 
República 
 Influência da Reforma Sanitária 
e da VIII Conferência Nacional de 
Saúde na criação do SUS
 Sistema Único de Saúde – SUS
 Princípios doutrinários e orga-
nizacionais
 Financiamento do SUS 
 Pacto pela Vida, em Defesa do 
SUS e de Gestão
 A organização dos pactos nos 
âmbitos federais, estaduais e 
municipais 
 Ações estratégicas e prioritárias 
SAÚDE COLETIVA 36
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Políticas de saúde no Brasil
Durante o período colonial, as 
políticas de saúde pública no Brasil 
eram praticamente inexistentes. To-
davia, com a Proclamação da Repú-
blica em 1889, o país passou por uma 
série de mudanças estruturais, e a 
então recente abolição da horrenda 
escravatura fez com que a demanda 
por mão de obra braçal aumentasse, 
incitando a imigração em massa, so-
bretudo de europeus.
CONTEXTUALIZANDO
As políticas de saúde pública no Brasil funcionaram, sobretudo, no forma-
to de campanhas, até por volta de 1930, fase que fi cou conhecida como 
campanhista. O sistema dessa época era parcialmente voltado para ques-
tões de saúde que afetavam a população, mas essencialmente motivado 
por conveniências de ordem econômica. Entre os avanços desse período, 
há a criação de escolas de enfermagem, laboratórios públicos direcio-
nados para a pesquisa e centros de saúde. A saúde individual continuou 
semelhante à do período imperial: médicos para os que podiam pagar e 
métodos empíricos/caridade para os demais. 
Nessa época, a varíola e a febre amarela eram epidemias que assolavam 
o país. Não é exagero afi rmar que a disseminação dessas doenças ameaça-
va o sistema econômico, uma vez que era considerado um risco biológico 
comprar e receber produtos provenientes do Brasil. Como uma ten-
tativa de solucionar o problema da disseminação em massa das 
doenças, além de prevenir a ocorrência de epidemias, fo-
ram criados o Departamento Nacional de Saúde, que 
posteriormente evoluiria para o Ministério da Saú-
de, e o Instituto de Pesquisa Para a Saúde Pública 
Manguinhos. Ambos tiveram como seu principal 
idealizador o médico sanitarista Oswaldo Cruz.
SAÚDE COLETIVA 37
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Programas de saúde no Brasil República 
A Lei Eloy Chaves, aprovada em 1923, pode ser considerada um prece-
dente dos fundos mútuos dos trabalhadores, uma vez que determinava a 
formação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (ou CAPs), que também 
tinham como princípio a contribuição fi nanceira mensal de empregados de 
determinadas empresas, como as marítimas, ferroviárias e portuárias. To-
davia, ela inovava ao incluir também os empregadores como contribuintes 
(MACHADO et al., 2013). 
O objetivo da CAPs era a constituição de um montante conjunto que ga-
rantisse, entre outras coisas, que os trabalhadores tivessem acesso à saúde. 
Vale ressaltar que o Estado apenas fi scalizava a lei, mas não participava ati-
vamente dos fundos. Posto isso, a Lei Eloy Chaves é considerada por muitos 
historiadores como o “embrião” da Previdência Social no país.
Durante o governo do presidente Getúlio Vargas, que foi extensivamente 
apelidado de “pai dos pobres” graças ao seu modelo político populista, fo-
ram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão (ou IAPs). Nesse novo 
modelo, os fundos deixaram de ser vinculados a empresas e passaram a 
relacionar-se a determinadas categorias profi ssionais, como os bancários 
e comerciários. Além disso, o governo começou a também contribuir fi nan-
ceiramentepara os fundos de saúde; logo, a administração destes fi cou sob 
responsabilidade do Estado, fato que culminou na perda da tomada de de-
cisões por parte dos trabalhadores. 
Os imigrantes trouxeram consigo novos ideais políticos e sociais, principal-
mente no que diz respeito à importância da união como forma de assegurar be-
nefícios fundamentais à vida, como o direito ao acesso à saúde, por exemplo.
Essa ideologia propiciou o surgimento de greves, bem como a associação en-
tre as categorias de trabalhadores que objetivavam gerar fundos monetários 
mútuos, que funcionavam por meio do pagamento de um percentual mensal 
do salário recebido. Esses fundos asseguravam ao trabalhador e sua família 
o acesso ao atendimento médico quando necessário. É relevante mencionar 
que as regras referentes a esses fundos eram estipuladas em reuniões pelos 
próprios contribuintes, sem qualquer infl uência governamental.
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Um marco importante do IAP é que os fundos arrecadados por ele deixa-
ram de financiar somente a saúde dos contribuintes: os recursos angariados 
também eram utilizados para custear obras públicas, como a construção de 
estradas, e patrocinar empréstimos para empresas privadas de saúde que 
possuíam a intenção de edificar hospitais pelo país.
Desde o mandato de Getúlio Vargas até o golpe de Estado, o Brasil pas-
sou por um período denominado de desenvolvimentista, em que o propósi-
to era desenvolver e modernizar as cidades. Em 1953, cria-se o Ministério da 
Saúde, mas sua atuação era limitada em relação à deliberação de medidas 
e decisões. A medicina privada e estrangeira conquistou maior espaço e 
atenção na saúde, administrando e construindo mais hospitais pelo país, 
equipados com verbas públicas. 
Após o golpe militar de 1964, muitos direitos individuais da população 
foram suspensos. A assistência à saúde - que já era precária – piorou, e a 
oferta de empréstimos chamados de “fundos perdidos” cresceu vertigino-
samente para que a edificação de mais hospitais privados fosse possível. O 
Estado acabava pagando a conta duas vezes: ao emprestar a verba e, poste-
riormente, ao custear a assistência prestada à sociedade. As diretrizes dos 
IAP foram alteradas e este foi unificado com o Instituto Nacional de Previ-
dência Social (ou INPS), órgão conhecido e lembrado até os dias de hoje por 
suas famosas e gigantescas filas. 
O INPS assim como o IAP prestava assistência à saúde individual, mas 
somente incluía os trabalhadores com Carteira de Trabalho assinada. 
Autônomos, trabalhadores informais e rurais não eram englobados pelo 
programa, dependendo, assim, de seus próprios recursos financeiros, fi-
lantropia ou caridade. Nos anos seguintes, o INPS foi dividido em dois seg-
mentos: o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência 
Social (ou INAMPS), encarregado do atendimento hospitalar e 
ambulatorial, e o Instituto Nacional de Previdência 
Social (ou INSS). 
Agora que os programas de saúde que ante-
cederam o SUS foram apresentados, observe o 
Diagrama 1 e analise atenciosamente as caracte-
rísticas que os diferenciam.
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Alguns atribuem ao governo militar a responsabilidade por um momento 
de “milagre econômico”; todavia, é fundamental ressaltar que as grandes 
obras construídas nessa época, visando a modernização e desenvolvimento 
do país, foram majoritariamente financiadas por verbas que deveriam ser 
destinadas à saúde e à Previdência Social. Como nesse período o número 
de contribuintes era bem maior do que o de beneficiários, os recursos foram 
constantemente remanejados para outras áreas em vez de serem investidos 
e guardados, fato que correlaciona-se com a crise da Previdência Social en-
frentada atualmente. 
Fonte: WINTER, 2015, p. 27. (Adaptado).
DIAGRAMA 1. CARACTERÍSTICAS DOS PROGRAMAS DE SAÚDE:
CAPS, IAPS, INPS E INAMPS
• Trabalhadores de 
determinadas empresas
• Financiado pelos 
empregados e empregadores
• Trabalhadores de determinadas 
categorias profissionais
• Financiado pelos empregados, 
empregadores e governo
• Todos os trabalhadores com 
carteira assinada
• Financiado pelos empregados, 
empregadores e governo
CAPs
IAPs
INPS
INAMPS
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1923
1953
1977
1933
1966
1986
• CAPs - Lei Eloy Chaves
• Criação do Ministério da Saúde
• INAMPS - INSS
• IAPs - Unificação da CAP em IAPs
• INPS - Unificação dos IAPs ao INPS
• VIII Conferência Nacional de Saúde - Precedente SUS
DIAGRAMA 2. EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DE SAÚDE
O vigoroso êxodo rural ocorrido no regime militar exacerbou a já delica-
da situação das grandes cidades, uma vez que este fato, associado à infla-
ção sem controle, os baixos salários e a disponibilidade de saúde para uma 
minoria, propiciou o crescimento da pobreza e a instauração de epidemias 
como a de meningite, em 1974, responsável por sequelar e matar inúme-
ras pessoas. Ademais, a censura instituída, própria desse período, proibiu 
que fossem divulgadas notícias sobre a crise de saúde enfrentada, e pro-
fissionais que procuravam advertir a população sobre esse cenário eram 
ameaçados e perseguidos pelo então governo, conforme assevera Greice 
Bassinello em seu livro Saúde coletiva, de 2014. 
O Diagrama 2 representa uma linha do tempo que contempla os prin-
cipais programas de saúde do Brasil. Observe sua evolução histórica até 
chegar ao SUS. 
Fonte: WINTER, 2015, p. 35. (Adaptado).
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Influência da Reforma Sanitária e da VIII Conferência 
Nacional de Saúde na criação do SUS
No ano de 1975 entrou em atuação o Sistema Nacional de Saúde, fomen-
tando as funções da previdência de prestar atendimento médico individual de 
caráter curativo e atribuindo às secretarias de saúde municipais e estaduais, 
juntamente com o Ministério da Saúde, a incumbência de realizar ações pre-
ventivas no país. Nesse período, surgiu o Movimento da Reforma Sanitária, que 
almejava que a democracia mudasse a política de saúde vigente. Esse movi-
mento era formado por representantes de sindicatos, profi ssionais da área da 
saúde, pesquisadores, gestores e opositores políticos, como afi rma Juan Rocha 
em seu livro Manual de saúde pública e saúde coletiva no Brasil, de 2012.
O Movimento da Reforma Sanitária, em conjunto com outros grupos so-
ciais, lutava para implementar um sistema de saúde com participação ativa da 
comunidade, no qual os serviços fossem regionalizados, atendessem a toda a 
população e a atenção primária se tornasse o primeiro acesso. Surpreendente-
mente, essa proposta foi aceita praticamente em sua totalidade durante a VIII 
Conferência Nacional de Saúde do ano de 1986.
ASSISTA
Para saber mais a respeito da VIII Conferência Nacional 
de Saúde, um importante pilar na construção do SUS, 
assista ao vídeo a seguir, que conta com depoimentos de 
personagens importantes que fi zeram parte desta história. 
O foco da VIII Conferência Nacional de Saúde era debater o di-
reito à saúde, além do sistema de saúde vigente e seus mode-
los de fi nanciamento. Entre representantes de grupos sociais, 
políticos e a população em geral, ressalta-se que 
foi a primeira edição da conferência aberta ao 
público. A Constituição da República Federa-
tiva de 1988 acatou os principais pontos da 
proposta, disponibilizando, pela primeira 
vez na história, uma seção destinada unica-
mente à saúde.
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Figura 1. VIII Conferência Nacional de Saúde. Fonte: Conselho Nacional de Saúde, 2019. Acesso em: 19/02/2020. 
As políticas de saúde pública foram reformuladas a partir da expedição da 
nova Constituição, estabelecendo-se assim um novo programa, o Sistema Úni-
co de Saúde (ou SUS), que ampliou osníveis de atenção à saúde e rompeu 
com o modelo excludente que condicionava o acesso à saúde à contribuição na 
Previdência Social (MACHADO et al., 2013). A legislação determinou que as me-
didas de saúde passassem a ser unifi cadas, ou seja, as ações curativas, reabili-
tadoras, preventivas e de promoção à saúde tornaram-se atribuições do Minis-
tério da Saúde, isentando a Previdência Social da responsabilidade sobre estas.
Sistema Único de Saúde – SUS
O primeiro passo para começar a desvendar o SUS é compreender que um 
sistema é o agrupamento de diversos componentes relacionados, os quais 
agem mutuamente para executar determinada tarefa. No SUS, o sistema tem 
como objetivo propiciar cuidados à saúde da sociedade por meio de ações 
curativas, preventivas, reabilitadoras, educativas e promotoras. A próxima eta-
pa é assimilar porque o sistema é “único”: o SUS é assim chamado devido ao 
fato de seguir as mesmas diretrizes e princípios por todo o país.
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O SUS pode ser definido como um novo preceito organizacional e político 
voltado para a reorganização da saúde pública. Ademais, ele não é conside-
rado um sucessor do INAMPS, mas sim um novo programa, completamente 
diferente, que marca na história a conquista do direito universal à saúde, já 
mencionado na Declaração dos Direitos Humanos. Os principais fundamentos 
do SUS foram decididos durante a VIII Conferência Nacional de Saúde e seu es-
tabelecimento se deu por meio da Constituição Federal da República de 1988. 
A implementação do SUS é considerada a maior ação de inclusão social da 
história brasileira, sendo um símbolo da política positiva de engajamento do 
governo para com os direitos da população. Com o SUS, a saúde passou a ser 
um direito de todos e uma obrigação do Estado, algo até então inédito, visto 
que os programas anteriores possuíam um caráter centralizador, restrito e ex-
cludente. Basicamente, as únicas medidas de caráter universal antecessoras 
ao SUS, não condicionadas a outros fatores, foram as campanhas de vacinação 
promovidas pelo Ministério da Saúde.
Todavia, deve ficar claro que a ideologia do SUS é muito mais do que apenas 
oferecer atendimento médico e hospitalar para que a população o acesse quando 
necessário: seu propósito é também atuar antes disso, diminuindo os casos de 
infecções, doenças e sequelas ocasionadas. Assim, o SUS não é apenas um serviço 
ou uma mera instituição pública, mas um amplo sistema que engloba um conjunto 
de unidades e ações que se relacionam na busca de um mesmo objetivo. 
Todos os usuários do SUS possuem 
o Cartão Nacional de Saúde (CNS), 
também chamado de cartão SUS, 
evidenciado na Figura 2. Esse cartão 
funciona como um documento de 
identificação e possui uma sequência 
de números únicos. Um dos principais 
objetivos do CNS é registrar o histórico 
do paciente na rede pública, como, por 
exemplo, a ocorrência de internações 
e as últimas medicações prescritas. O 
cartão não tem custo e pode ser solici-
tado até mesmo pela internet. 
Figura 2. Cartão Nacional de Saúde. Fonte: Shutterstock. 
Acesso em: 06/03/2020.
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Internacionalmente, o SUS é considerado um dos maiores e mais complexo sis-
tema de saúde do mundo, no que tange à sua cobertura e população atendida. En-
tre os programas do SUS que são considerados modelos a serem seguidos, desta-
cam-se as campanhas de vacinação, o programa de tratamento do HIV, o Sistema 
Nacional de Transplantes, o fornecimento de remédios para o manejo de doenças 
crônicas não transmissíveis, os hemocentros e o programa Saúde da Família.
É importante observar também que a Constituição Federal estabeleceu o 
SUS em 1988, mas sua regulamentação se deu pela Lei Orgânica da Saúde n. 
8.080/90, segundo Greice Bassinello em seu livro Saúde coletiva, de 2014. A le-
gislação que rege o SUS, de modo geral, compreende os artigos 196 a 200 da 
Constituição, as Normas Operacionais Básicas (NOB), a Lei Orgânica da Saúde 
n. 8.080/1990 e o Decreto regulamentador n. 7.508/2011. Os profissionais de 
saúde devem ter conhecimento dessas normativas para atuar de maneira a 
conseguir promover uma melhor qualidade de atendimento a população de 
acordo com os preceitos do SUS e as politicas públicas de saúde.
• Artigo 196: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido me-
diante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença 
e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação”;
• Artigo 197: “São de relevância pública as ações e serviços de saúde, ca-
bendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, 
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através 
de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado”;
• Artigo 198: “As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede re-
gionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único”;
• Artigo 199: “A assistência à saúde é livre à iniciativa privada”;
• Artigo 200: “Ao Sistema Único de Saúde compete, além de outras atribui-
ções, nos termos da lei: controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e subs-
tâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, 
equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; executar 
as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do tra-
balhador; ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; partici-
par da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico; 
incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnoló-
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gico; fi scalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor 
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; participar do 
controle e fi scalização da produção, transporte, guarda e utilização de 
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; colaborar 
na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”. 
Cada esfera do governo é responsável por desenvolver, execu-
tar, coordenar e avaliar os programas de saúde, sendo obrigação do 
âmbito federal, o Ministério da Saúde; do âmbito estadual, a Secretaria de Es-
tado da Saúde; e do âmbito Municipal, a Secretaria Municipal de Saúde.
Princípios doutrinários e organizacionais 
Todos os programas sociais precisam de normas para que se assegure o seu 
bom desempenho, e com o SUS não poderia ser diferente. O Sistema Único de 
Saúde possui uma série de princípios e diretrizes que o acompanham desde 
sua criação e sua essência é tudo o que o programa garante à sociedade, dire-
cionando o seu funcionamento e gestão. Para conhecer os princípios do SUS, 
observe atentamente o Diagrama 3, notando a divisão aplicada entre princí-
pios doutrinários, também chamados de ideológicos, e organizacionais.
DIAGRAMA 3. PRINCÍPIOS IDEOLÓGICOS E ORGANIZACIONAIS DO SUS
Princípios do SUS
Organizacionais
Descentralização
Regionalização
Hierarquização
Participação social
Resolubilidade
Complementariedade 
do setor privado
Ideológicos ou
Doutrinários
Universalidade
Integralidade
Equidade
Fonte: ARRUDA, 2017, p. 61. (Adaptado).
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Agora, observe com atenção as informações sobre cada princípio (FIGUEI-
REDO, 2012; NICOLICH; ROCHA, 2017):
• Universalidade: estabelece o acesso à saúde por meio do SUS a todos os 
cidadãos, sem restrições e condicionantes;
• Equidade: leva em consideração as diferenças individuais e regionais, ofe-
recendo mais para aqueles que mais precisam. Equidade não deve ser con-
fundida com igualdade, uma vez que esta busca propiciar condições para que 
todos tenham as mesmas oportunidades,podendo, em virtude disto, canalizar 
mais atenção a determinado grupo de pessoas. Para entender melhor a dife-
rença entre igualdade e equidade, observe a analogia da Figura 3. Quando a 
igualdade é priorizada, todas as peças de xadrez recebem a mesma quantidade 
de moedas, independentemente de sua altura. Já quando considera-se o princí-
pio da equidade, a quantidade de moedas distribuídas é equivalente à altura de 
cada peça, de modo que, no fi nal, todas atinjam o mesmo nível;
Figura 3. Analogia à diferença conceitual de igualdade e equidade. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 06/03/2020.
• Integralidade: considera o paciente como um todo indivisível e todas as 
suas necessidades devem ser atendidas por ações de saúde; 
• Hierarquização: organiza em níveis os serviços que têm como objetivo 
atender as diferentes necessidades de saúde da população. Os serviços devem 
funcionar em níveis de complexidade crescente e o acesso inicial ao sistema deve 
ser através do nível primário de atenção, somente os casos mais complexos de-
verão ser encaminhados para níveis secundários e terciários. Observe o Quadro 
1 para compreender melhor a diferença entre os níveis de atenção à saúde;
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Capacidade que uma unidade de saúde tem para prestar assistência
Primária ou básica: generalista; baixa complexidade tecnológica;
foco na promoção e prevenção.
Secundária: maior nível tecnológico; mais especialistas; médio nível de complexidade.
Terciária: alto nível tecnológico e alta complexidade; muito especializado.
QUADRO 1. NÍVEIS DE ATENÇÃO À SAÚDE
Fonte: MOREIRA et al., p. 82. (Adaptado)
• Participação popular/social: refere-se à democratização das decisões a 
respeito da saúde pública, principalmente através da participação da sociedade 
no SUS. É a garantia de que o povo estará envolvido na formulação das políticas 
de saúde. Essa participação acontece a partir dos conselhos de saúde, que são 
grupos deliberativos constituídos por representantes de toda a população, com 
uma estrutura estabelecida por um número igual de pessoas que representam 
tanto os usuários quanto o Estado e seus respectivos funcionários da saúde e 
parceiros do setor privado; e das conferências de saúde, que são encontros entre 
diversos representantes sociais, que reúnem-se para avaliar o cenário da saúde 
e indicar suas diretrizes políticas. As conferências nacionais acontecem no inter-
valo de tempo de quatro anos, e têm como característica sua descentralização e 
seu fomento nas conferências estaduais e municipais;
• Descentralização: trata da distribuição das responsabilidades e poder so-
bre a saúde nas três esferas do governo, visando assim um trabalho mais efetivo 
e com maior controle e fi scalização por parte da população. Esse princípio parte 
da ideologia de que quanto mais próxima do fato a decisão for tomada, mais 
chance haverá de acerto. Com esse postulado, os municípios passaram a ser 
considerados gestores e administradores da oferta dos serviços de saúde do 
SUS, ou seja, responsáveis por determinar as políticas de saúde locais de acordo 
com sua realidade;
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• Regionalização: defi ne que os serviços de saúde devem funcionar dentro 
de um território bem delimitado e com a defi nição da população a ser assistida, 
ou seja, os serviços de saúde de determinado local têm que oferecer todas as 
modalidades de assistência. No caso da ausência de algum serviço, deve-se es-
tabelecer consórcios intermunicipais ou mesmo interestaduais;
• Resolubilidade: afi rma que os serviços de saúde precisam estar capacita-
dos para enfrentar e resolver situações até o nível de sua competência;
• Complementariedade do setor privado: declara que quando a saúde públi-
ca não for sufi ciente, é permitida e necessária a contratação de serviços privados. 
Os princípios do SUS garantem a maioria dos direitos à saúde contemplados 
pela Constituição de 1988. Todavia, esses princípios só começaram a ser real-
mente colocados em prática após a aprovação das Leis Orgânicas de Saúde.
Financiamento do SUS
O fi nanciamento do SUS é tripartite, ou seja, atribuído a três âmbitos do 
governo: federal, estadual e municipal, através da afi liação de orçamento da 
seguridade social. A Lei Complementar n. 141 de 2012 é responsável por defi nir 
os percentuais de investimento fi nanceiro no SUS por cada setor e, segundo 
esta lei, os municípios têm obrigação de aplicar pelo menos 15% da sua arre-
cadação anual de impostos em medidas de saúde pública, ao passo que, os 
estados, 12% do seu recolhimento.
A União é um caso especial, uma vez que sua contribuição é 
variável e equivale ao montante despendido anteriormente adi-
cionado do percentual alusivo à variação do Produto Interno 
Bruto (PIB) do ano anterior ao da lei orçamen-
tária anual. Todavia, no caso de variação 
negativa, o valor não poderá ser reduzido. 
A União repassa recursos monetários 
a estados e municípios e os estados 
transferem recursos aos municípios. 
Para compreender melhor o repasse 
de verbas entre as três esferas governa-
mentais, observe o Diagrama 4.
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DIAGRAMA 4. O CAMINHO DAS VERBAS DA SAÚDE
Ate
nç
ão
 bá
sic
a
Atenção básica
Média e alta 
complexidade
União
EstadosMunicípios
Fonte: JUNKES, 2018, p. 103. (Adaptado).
A transferência dos recursos financeiros entre as esferas governamentais 
acontece por meio dos fundos nacionais de saúde, os quais realizam a gestão 
e estabelecem o patrimônio da saúde em unidades orçamentárias e adminis-
tradoras. Além das contribuições sociais arrecadadas pelos três âmbitos do 
governo, o SUS é financiado também a partir dos seguintes tributos, segundo 
afirmam Nicolich e Rocha em seu livro Sistema Único de Saúde, de 2017:
Municípios: 
• Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
• Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI);
• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
• Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);
• Imposto Territorial Rural (ITR).
Estados: 
• Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); 
• Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);
• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCD);
• Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Inte-
restadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS);
• Cota-parte do imposto sobre produtos industrializados e do fundo de par-
ticipação do Estado.
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Sabendo a origem dos recursos da saúde pública, resta saber onde eles são 
aplicados. Os destinos das verbas da saúde são inúmeros e, para facilitar seu 
entendimento, é possível classifi cá-los em seis categorias, a saber:
• Vigilância em saúde;
• Gestão do SUS;
• Atenção Básica;
• Atenção de média e alta complexidade;
• Redes de serviços à saúde;
• Assistência farmacêutica.
A referência para fi scalização, acompanhamento e controle da aplicação 
dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde é o Sistema 
de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde do Ministério da Saúde 
(SIOPS), desenvolvido para ser uma fonte de fácil acesso a todos aqueles que 
queiram visualizar os gastos públicos.
Um importante ponto discutido sobre o fi nanciamento do SUS é o vínculo 
entre os meios públicos e privados, uma vez que parte das verbas públicas é 
transferida para a rede privada. Segundo dados de 2018 do Banco Mundial, o 
gasto anual do Brasil em saúde é de aproximadamente 8% do PIB, sendo que 
apenas 3,8% deste é destinado ao setor público. Logo, mais da metade des-
te valor (4,4%) corresponde a gastos no setor privado de saúde, o oposto de 
países desenvolvidos que possuem programas semelhantes ao nosso, como a 
Suécia (SALDIVA; VERAS, 2018. OPAS, 2019).
O percentual total investidoem saúde no Brasil é muito semelhante aos de 
outros países que também dispõem de acesso universal à saúde. Comparando 
os dados dos últimos anos, é possível inferir que os problemas enfrentados 
pelo SUS não são apenas relacionados à falta de investimento fi nanceiro, mas 
também uma questão de má administração e distribuição dos recursos no país.
Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão
Desde sua criação, o SUS demonstra adversidades no que diz respeito à sua 
prestação de serviços; na tentativa de transpor alguns dos problemas de saúde 
pública, foi realizado no ano de 2006 um acordo entre o Ministério da Saúde, o 
Conselho Nacional de Secretários de Saúde e o Conselho Nacional de Secretá-
SAÚDE COLETIVA 51
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rios Municipais de Saúde para o estabelecimento de um pacto de responsabili-
dades administrativas e de atenção à saúde denominado de Pacto pela Saúde. 
A criação deste pacto teve como principal objetivo a solução de situações 
consideradas prioritárias na saúde pública. Todos os anos o Pacto pela Saúde 
deve ser revisto, de modo a exaltar as carências de saúde da sociedade e, con-
sequentemente, atualizar a lista de prioridades. 
As portarias número 399 e 699 de 2006 regulamentam o Pacto pela Saúde, 
que representa uma medida de descentralização e organização de um sistema 
hierarquizado e regionalizado de condutas do SUS. Objetivando uma melhor 
estruturação e elucidação das prioridades do Pacto pela Saúde, este foi dividi-
do em três segmentos (Diagrama 5), a saber: Pacto pela Vida, Pacto em Defesa 
do SUS e Pacto pela Gestão do SUS.
DIAGRAMA 5. SEGMENTOS DO PACTO PELA SAÚDE
Fonte: ARRUDA, 2017. p. 90. (Adaptado).
Pa
ct
o 
pe
la
 S
aú
de
Pacto pela Vida 
Pacto em Defesa do SUS
Pacto pela Gestão do SUS
A organização dos pactos nos âmbitos federais, esta-
duais e municipais 
Os gestores dos três âmbitos do governo são responsáveis por garantir o 
acesso à saúde para toda a sociedade. Agora, torna-se necessário analisar as 
responsabilidades individuais dos governos municipais, estaduais e federais na 
gestão do SUS (BRASIL, 2005):
SAÚDE COLETIVA 52
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• Municípios: 
• Gerenciar e executar os serviços públicos de saúde;
• Celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços 
privados de saúde, bem como avaliar a sua execução;
• Participar do planejamento, programação e organização do SUS em articu-
lação com o gestor estadual;
• Executar serviços de vigilância epidemiológica, sanitária, de alimentação e 
nutrição, de saneamento básico e de saúde do trabalhador;
• Gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros;
• Celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços 
privados de saúde, assim como controlar e avaliar sua execução;
• Participar do financiamento e garantir o fornecimento de medicamen-
tos básicos.
• Estados:
• Acompanhar, controlar e avaliar as redes assistenciais do SUS;
• Prestar apoio técnico e financeiro aos municípios;
• Executar diretamente ações e serviços de saúde na rede própria;
• Gerir sistemas públicos de alta complexidade de referência estadual e re-
gional;
• Acompanhar, avaliar e divulgar os seus indicadores de morbidade e mor-
talidade;
• Participar do financiamento da assistência farmacêutica básica e adquirir 
e distribuir os medicamentos de alto custo em parceria com o Governo Federal;
• Coordenar e, em caráter complementar, executar ações e serviços de vigi-
lância epidemiológica, vigilância sanitária, alimentação e nutrição e saúde do 
trabalhador;
• Implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados 
juntamente com a União e municípios;
• Coordenar a rede estadual de laboratórios de saúde pública e hemocentros.
• Governo Federal:
• Prestar cooperação técnica e financeira aos estados, municípios e Distrito 
Federal;
• Controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde;
SAÚDE COLETIVA 53
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• Formular, avaliar e apoiar políticas nacionais no campo da saúde;
• Definir e coordenar os sistemas de redes integradas de alta complexidade 
da rede de laboratórios de saúde pública, vigilância sanitária e epidemiológica;
• Estabelecer normas e executar a vigilância sanitária de portos, aeroportos 
e fronteiras em parceria com estados e municípios;
• Participar do financiamento da assistência farmacêutica básica e adquirir 
e distribuir para os estados medicamentos de alto custo;
• Implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados 
juntamente com estados e municípios;
• Elaborar normas para regular as relações entre o SUS e os serviços priva-
dos contratados de assistência à saúde.
• Auditar, acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, 
respeitadas as competências estaduais e municipais. 
Em relação à responsabilidade sanitária:
• Municípios: 
• Executar e fazer a gestão das ações de Atenção Básica, incluindo as ações 
de promoção e proteção; 
• Organizar o acesso a serviços de saúde resolutivos e de qualidade na Aten-
ção Básica, viabilizando o planejamento, a programação e a atenção à saúde 
descentralizados; 
• Garantir a integralidade das ações de saúde prestadas de forma interdisci-
plinar, por meio da abordagem integral e contínua do indivíduo no seu contex-
to familiar, social e do trabalho; 
• Identificar as necessidades da população de seu território, fazer um reco-
nhecimento das iniquidades, oportunidades e recursos; 
• Desenvolver, a partir da identificação das necessidades, um processo de 
regulação, planejamento, programação, monitoramento e avaliação. 
• Definir a responsabilidade sanitária de cada serviço e equipe, 
• Promover a equidade na atenção à saúde;
• Garantir a estrutura física necessária para a realização das ações de Aten-
ção Básica; 
• Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
• Desenvolver ações educativas que possam interferir no processo de saú-
de-doença da população e na melhoria da qualidade de vida; 
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• Assumir a gestão e execução das ações de Vigilância em Saúde realizadas 
no âmbito local, compreendendo as ações de vigilância epidemiológica, sani-
tária e ambiental;
• Assumir a gestão e execução das ações do Programa Nacional de Imunização;
• Assumir a execução das ações de vigilância para as doenças transmitidas 
por vetores; 
• Notificar doenças de notificação compulsória, surtos e agravos inusitados;
• Realizar imunização de animais contra a raiva; 
• Valorizar as práticas e saberes populares na organização e implementação 
das ações e serviços de saúde; 
• Gerir laboratórios de saúde pública de âmbito municipal;
• Monitorar a água de consumo humano e contaminantes com importância 
em saúde pública; 
• Estados:
• Coordenar e acompanhar, no âmbito estadual, a pactuação;
• Apoiar os municípios para que estes assumam integralmente sua respon-
sabilidade de gestor pleno da atenção à saúde; 
• Fazer reconhecimento das necessidades da população no âmbito esta-
dual e cooperar técnica e financeiramente com os municípios;
• Desenvolver, a partir da identificação das necessidades, um processo de 
regulação, planejamento, programação, monitoramento e avaliação; 
• Apoiar técnica, política e financeiramente a gestão da Atenção Básica nos mu-
nicípios, fazendo um reconhecimento das iniquidades, oportunidades e recursos; 
• Apoiar técnica e financeiramente os municípios para que executem com 
qualidade as ações básicas de vigilância em saúde;
• Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
• Assumir, quando necessário, transitoriamente, a execução das ações de 
Vigilância em Saúde no município, comprometendo-se em cooperar para que o 
município assuma, no menor prazo possível, sua responsabilidade plena; 
• Supervisionaras ações de prevenção e controle da vigilância em saúde, coor-
denando aquelas que exigem ação articulada e simultânea entre os municípios; 
• Acompanhar e avaliar a Atenção Básica no âmbito do seu território; 
• Apoiar financeiramente os municípios para que garantam a estrutura físi-
ca necessária para a realização das ações de Atenção Básica; 
SAÚDE COLETIVA 55
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• Considerar e valorizar as práticas e saberes populares na organização e 
implementação das ações e serviços de saúde; 
• Manter atualizado o cadastro de estabelecimentos de interesse da vigilân-
cia sanitária; 
• Proceder investigação, complementar ou conjunta, com os municípios em 
situação de risco sanitário; 
• Monitorar a água de consumo humano; 
• Realizar notificação, investigação e busca ativa de casos inusitados notifi-
cados, surtos e óbitos; 
• Realizar ações de controle químico e biológico de vetores e eliminação de 
criadouros; 
• Realizar registro, captura, apreensão e eliminação de animais que apre-
sentem riscos para a saúde humana. 
• União: 
• Coordenar e acompanhar, no âmbito nacional, a pactuação;
• Apoiar os estados e municípios para que assumam integralmente sua res-
ponsabilidade de gestor pleno da atenção à saúde;
• Prestar cooperação técnica e financeira aos estados e aos municípios para 
o aperfeiçoamento da sua atuação institucional na gestão da Atenção Básica; 
• Exercer de forma pactuada as funções de normalização e de coordenação 
no que se refere à gestão nacional da Atenção Básica no SUS; 
• Fazer o reconhecimento das necessidades da população para o âmbito 
nacional;
• Desenvolver um processo de regulação, planejamento, programação, monito-
ramento e avaliação no seu âmbito, considerando a identificação de necessidades; 
• Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
• Definir e pactuar as diretrizes para a organização das ações e serviços de 
média e alta complexidade; 
• Coordenar, nacionalmente, as ações de prevenção e controle da vigilância em 
saúde, que exigem ação articulada e simultânea entre os estados e municípios; 
• Considerar e valorizar as práticas e saberes populares na organização e 
implementação das ações e serviços de saúde; 
• Proceder investigação complementar ou conjunta com os demais gestores 
do SUS em situação de risco sanitário; 
SAÚDE COLETIVA 56
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• Executar e coordenar as ações de vigilância em saúde, compreendendo as ações 
de média e alta complexidade, de acordo com as pactuações e normas vigentes; 
• Realizar inquéritos de fatores de risco.
Ações estratégicas e prioritárias 
O Pacto pela Vida é composto por uma série de compromissos sanitários 
e sociais, provenientes da observação da conjuntura da saúde do país e das 
prioridades deliberadas pelas três esferas do governo - federal, estadual e mu-
nicipal. Fazem parte das ações estratégicas e prioritárias do Pacto pela Vida 
(BRASIL, 2006; LEMOS, 2015; NICOLICH; ROCHA, 2017):
• Saúde do Idoso: promoção do envelhecimento ativo e saudável; atenção 
integral à saúde; implantação de serviços de atenção domiciliar; acolhimento 
preferencial em unidades de saúde; fomento à participação social; educação 
permanente dos profi ssionais de saúde em geriatria; apoio a estudos e pes-
quisas sobre o envelhecimento; criação da caderneta de saúde da pessoa ido-
sa, possibilitando um melhor acompanhamento por parte dos profi ssionais de 
saúde e melhora da assistência farmacêutica;
• Controle do câncer de colo do útero e de mama: contribuir para reduzir 
ao máximo as morbidades e a mortalidade por câncer de colo do útero e de 
mama; aumentar a cobertura do exame preventivo do câncer do colo de útero 
e do exame de mamografi a, realizando-se punção em 100% dos casos quando 
necessário e incentivar a realização da cirurgia de alta frequência para a retira-
da de lesões do colo uterino;
• Redução da mortalidade infantil e materna: reduzir a mortalidade 
neonatal; diminuir o número de óbitos por pneumonias e doenças diarreicas; 
qualifi car os profi ssionais da saúde na atenção às doenças mais prevalentes; 
desenvolver comitês de vigilância do óbito; garantir o acesso a medicamentos 
para o tratamento dos quadros hipertensivos no parto;
• Fortalecer a capacidade de resposta às doenças emergentes e endê-
micas: enfatizar o controle da dengue, hanseníase, tuberculose, malária, hepa-
tite, AIDS e infl uenza; implantar um plano de contingência com ações de vigi-
lância, prevenção e controle; criar unidades sentinelas e melhorar o sistema de 
informação sobre estas doenças;
SAÚDE COLETIVA 57
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• Promoção da saúde: enfatizar a adoção de hábitos saudáveis na popu-
lação; internalizar a responsabilidade individual da prática de atividade física 
regular e de alimentação saudável e combater o tabagismo;
• Fortalecimento da Atenção Básica: desenvolver ações de qualificação 
dos profissionais da Atenção Básica; ampliar, consolidar e qualificar o Progra-
ma de Saúde da Família (PSF) como modelo de Atenção Básica à Saúde nos mu-
nicípios e garantir infraestrutura necessária ao funcionamento das Unidades 
Básicas de Saúde (UBS);
• Saúde do trabalhador: maximizar o Sistema Nacional de Atenção Integral 
à Saúde do Trabalhador e apoiar a capacitação de profissionais em saúde do 
trabalhador;
• Saúde mental: ampliar a cobertura de Centros de Atenção Psicossocial 
(CAPS); contemplar com o Programa de Volta para Casa, voltado para os pa-
cientes de longa permanência em hospitais psiquiátricos;
• Fortalecimento da capacidade de resposta do sistema de saúde às 
pessoas com deficiência: implementar programas estaduais de reabilitação 
para o atendimento de pacientes com deficiência auditiva;
• Atenção integral às pessoas em situação ou risco de violência: desen-
volver programas de proteção às vítimas de violência doméstica e sexual; au-
mentar a cobertura da ficha de notificação e investigação de casos de violência;
• Cuidados com a saúde bucal: prevenir o desencadeamento de doenças 
bucais e educar a população sobre os cuidados com a higiene da boca;
• Saúde do homem: promover a saúde integral do homem. Observe na Figura 
5 um exemplo real de campanha que promove os cuidados com a saúde masculina. 
Figura 5. Campanha de conscientização sobre a importância dos cuidados com a saúde do homem. Fonte: Shutterstock. 
Acesso em: 06/03/2020.
SAÚDE COLETIVA 58
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O Pacto em Defesa do SUS engloba medidas articuladas pelos governos 
federais, estaduais e municipais para o fortalecimento do SUS como política 
pública e a consolidação da reforma sanitária. A prioridade desse pacto é im-
plementar um projeto permanente de mobilização social com a finalidade de: 
• Evidenciar a saúde como um direito de cidadania e o SUS como um progra-
ma público universal que assegura esses direitos;
• Propiciar o incremento de recursos orçamentários e financeiros para a saúde;
• Controlar o orçamento do SUS, constituído pelos orçamentos das três es-
feras de governo, elucidando o compromisso de cada uma;
• Apoiar a mobilização social pela promoção e desenvolvimento da cidadania;
• Facilitar o acesso à Carta dos Direitos dos Usuários do SUS.
CURIOSIDADE
A carta dos Direitos dos Usuários do SUS foi elaborada em 2006 pelas três 
esferas do governo e pelo Conselho Nacional de Saúde. Sua publicação 
foi um marco importante, uma vez que possibilitou um maior entendimento 
sobre o sistema de saúde público. 
O Pacto pela Gestão determina as obrigações de cada âmbito federado, de 
modo a minimizar as competências adversárias e elucidar as funções de cada 
um, colaborando, assim, para o fomento da gestão conjunta e solidária do SUS. 
Esse pacto se fundamenta nos princípios organizacionais do SUS e suas priori-
dades são duas, a saber: 
• Definir de forma inequívocaa responsabilidade sanitária de cada ins-
tância gestora do SUS: federais, estaduais e municipais, dominando o proces-
so atual de habilitação;
• Estabelecer as diretrizes para a gestão do SUS: enfatizar a descentra-
lização, regionalização, regulação, programação pactuada e integrada, gestão 
do trabalho, participação e controle social, além do financiamento, planeja-
mento e educação na saúde.
SAÚDE COLETIVA 59
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Sintetizando
Nesta unidade, você aprendeu que os programas de saúde em nosso país 
foram influenciados pelos fatores econômicos, sociais, culturais e políticos 
de cada época. Durante muito tempo os governantes não manifestaram uma 
preocupação no que diz respeito à saúde da população, tomando as primei-
ras medidas de saúde em virtude de interesses próprios. 
Vimos que a Previdência Social foi o órgão responsável pelos atendimen-
tos individuais de ordem curativa durante determinado período, fato este 
que condicionou o acesso à saúde a sua contribuição. Este modelo era extre-
mamente excludente, deixando grande parte da população à mercê da cari-
dade e da filantropia. 
Essa realidade começou a mudar apenas em 1988, com a criação do SUS e 
a promulgação da nova constituição, em que a saúde passou a ser um direito 
universal de todos os cidadãos e um dever do Estado. 
Embora o SUS seja alvo de muitas críticas e enfrente problemas estrutu-
rais no seu dia a dia, é também um programa admirado por muitas pessoas, 
sendo considerado um modelo a ser seguido internacionalmente, graças a 
sua política de cobertura e extensão. Por fim, mas não menos importante, 
discutimos o Pacto pela Saúde, em analisamos os seus propósitos junto às 
três esferas governamentais. 
SAÚDE COLETIVA 60
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SAÚDE COLETIVA 61
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SAÚDE COLETIVA 62
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SISTEMA PÚBLICO
DE SAÚDE NO BRASIL: 
LEIS ORGÂNICAS E 
ORGANIZAÇÃO DA 
ASSISTÊNCIA
3
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Compreender o que é uma lei orgânica;
 Conhecer as leis: 8.080/90 e 8142/90;
 Relacionar a criação das leis: 8.080/90 e 8142/90 com a reforma sanitária 
do Brasil;
 Identificar os níveis hierárquicos de atenção à saúde; 
 Entender o sistema de redes de atenção em saúde.
 Lei orgânica
 A lei do tipo orgânica na dispo-
sição jurídica
 A lei orgânica e a administra-
ção municipal
 Lei 8.080/90 e 8142/90
 Lei 8.080/90 e os objetivos 
do SUS
 Leis 8.080/90 e 8.142/90 e a 
reforma sanitária do Brasil
 Organização dos serviços de 
saúde
 Sistema de organização hierár-
quica de atenção à saúde
 Sistema de redes de atenção à 
saúde 
SAÚDE COLETIVA 64
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Lei orgânica
As leis são as normas e regras jurídicas de um país. A lei do tipo orgânica 
regulamenta os direitos fundamentais da população e o desenvolvimento dos 
poderes públicos. A lei orgânica é amparada na esfera da magistratura nacio-
nal pela lei complementar número 35 de 1979. Esta é subordinada pela consti-
tuição estadual e federal, sendo uma conexão intermediária entre a constitui-
ção e as leis ordinárias.
O artigo 29 da Constituição Federal descreve a lei orgânica como sendo os 
regimentos organizatórios municipais. Já quando se alude aos regimentos dos 
estados, denomina-se estes de constituição estadual. Para uma lei orgânica 
ser aprovada, é necessária a obtenção da supremacia de votos favoráveis à 
mesma, pois esta trata de temas importantes para a população, exigindo maior 
rigor na sua instituição e alteração (BRASIL, 1990).
Figura 1. Constituição da República Federativa do Brasil. Fonte: SHUTTERSTOCK. Acesso em: 19/03/2020.
No município, a lei orgânica representa a lei de maior magnitude, deven-
do, no entanto, respeitar as diretrizes da Constituição Federal da república. 
Para uma lei orgânica ser estabelecida, é preciso haver a aprovação da câma-
ra municipal e a superioridade de 2/3 dos votos dos vereadores; após apro-
vada, esta não pode ser facilmente modifi cada, mesmo que seja a vontade do 
prefeito da cidade.
SAÚDE COLETIVA 65
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A elaboração de leis orgânicas, de maneira autônoma, pelos municípios é 
um processo relativamente recente. Voltando no tempo e analisando o históri-
co de constituições brasileiras, podemos verificar que:
• A constituição de 1824, vigente durante o Brasil império, nem ao menos 
utiliza a palavra município;
• A constituição de 1891 afirma, somente, que os estados devem se organi-
zar para assegurar a soberania dos interesses municipais;
• A constituiçãode 1934 e 1937 menciona o estabelecimento da lei orgânica 
somente para o Distrito Federal;
• A constituição de 1946 faz alusão à lei orgânica, somente, para designar 
que até a promulgação desta, a lei deve se manter conforme a legislação pre-
cedente;
• A constituição de 1967 não faz referências diretas à lei orgânica;
• A constituição de 1988, atualmente vigente, afirma, no seu artigo 29, que 
o município irá reger-se através de lei orgânica, com votação em dois turnos, e 
com o interstício mínimo de dez dias. Ela deve ser aprovada por 2/3 dos mem-
bros da câmara municipal, que a promulgará, desde que sejam atendidos os 
princípios estabelecidos na constituição.
Como visto, as leis orgânicas começaram a ser estabelecidas somente no 
Brasil República; com o fim do império priorizou-se dar autonomia aos estados 
e consentir que estes determinassem a autonomia dos seus respectivos muni-
cípios. Foi com a constituição federal de 1988 que se instituiu a total autoridade 
dos municípios na criação de suas próprias leis orgânicas. Também foi a partir 
dessa época que a federação passou a ser composta pelos âmbitos da união, 
dos estados, dos municípios e do distrito federal.
A cada âmbito federativo foi destinado um conjunto de auto-
nomias organizativas, monetárias, administrativas, legislativas e 
políticas. A autonomia organizativa refere-se à auto-
nomia dada aos municípios no que se refere ao es-
tabelecimento de a suas leis orgânicas. A autono-
mia monetária engloba a criação, arrecadação e 
aplicação dos impostos municipais, assim como a 
gerência dos recursos provenientes dos repasses da 
união e dos estados. A autonomia administrativa está 
SAÚDE COLETIVA 66
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relacionada à gestão dos serviços públicos municipais. A autonomia legislativa 
denota a concepção de normas locais, sendo enfatizadas as particularidades 
de cada município. A autonomia política se dá por meio da eleição dos prefeitos 
e vereadores e da posterior chance de cassação dos seus governos pela câma-
ra municipal (CORRALO; CARDOSO, 2016). 
As normas constituintes anteriores a 1988 davam precedentes para que os 
estados escolhessem o tipo de sistema que lhes proporcionasse maior poder, 
salvo os estados de Goiás e do Rio Grande do Sul, que seguiam o método de 
carta própria desde a primeira constituição. O sistema de carta própria dele-
gava ao município o direito de estabelecer as suas leis fundamentais. Com a 
constituição de 1988, todos os municípios passaram a ser Entes Federados, 
consequentemente, a ter mais autonomia organizacional, podendo elaborar 
suas próprias leis orgânicas.
CURIOSIDADE
O Poder Constituinte faz parte da história mundial desde as primeiras 
organizações políticas. Onde quer que haja uma comunidade social e 
uma força política ativa, existirá um impulso inicial que institui esse poder, 
dando-lhe molde, normas e decretos.
Atualmente os estados brasileiros possuem autonomia para modifi car as leis 
institucionais que designam as diretrizes organizacionais da composição e do de-
sempenho dos órgãos municipais. É no desenvolvimento das leis orgânicas que os 
municípios estruturam os seus poderes executivo e legislativo. 
Existem muitas críticas em relação ao sistema vigente de leis orgânicas. Aque-
les que divergem afi rmam que estas entregam um desproporcional poder aos 
municípios, sendo que grande parte destes não possuem preparo para isto. Outro 
forte argumento refere-se à aptidão e formação dos vereadores, muitas vezes in-
sufi ciente, para desenvolver as leis orgânicas, dada a complexidade desta tarefa.
A lei do tipo orgânica na disposição jurídica 
As leis orgânicas são entendidas por muitos como uma espécie de cons-
tituição. É fundamental compreender que, em uma escala hierárquica, a 
Constituição Federal vem em primeiro lugar, sendo que todas as leis, inclu-
SAÚDE COLETIVA 67
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sive as orgânicas, devem respeitar os preceitos desta. O poder constituinte 
divide-se em dois tipos, o poder originário e o derivado.
O poder constituinte originário é caracterizado como supremo e político, 
manifestando-se por um evento que rompe com a ordem jurídica preceden-
te, provocando a necessidade de se criar outra constituição, um novo modo 
de organizar o estado e gerir as reivindicações da sociedade. O poder deriva-
do é instaurado pelo poder originário, sendo decorrente da necessidade da 
constituição se ajustar constantemente à evolução da população. A função 
do poder derivado é a de realizar das modificações no texto constitucional. 
O poder derivado subdivide-se em poder reformador e poder decorrente. 
O reformador embasa-se na perspectiva de alteração do texto constitu-
cional. O poder decorrente fundamenta-se na aptidão de auto-organização 
dos estados, através das suas constituições estaduais. Este poder tem como 
atributo a complementariedade à Constituição Federal. Semelhantemente, 
o município possui também o poder decorrente, fato que lhe garante juri-
dicidade para o estabelecimento das leis orgânicas municipais. Deste modo, 
a constituição federal, é para a união, o equivalente ao que a lei orgânica 
municipal é para o município.
CURIOSIDADE
O município legisla para si a partir das atribuições dadas a ele pela que a 
Constituição Federal da república. As leis orgânicas estão hierarquicamente 
acima de todas as outras normas legislativas regionais, no que refere às 
competências municipais. 
A lei orgânica do município é dotada de maior positividade que as sim-
ples leis ordinárias municipais. A validade destas só entram em 
vigor se, e enquanto, se adequarem à primeira. Resumindo, 
as leis ordinárias municipais haurem a validade e a 
legitimidade na lei orgânica do respectivo municí-
pio. Elas ficam, assim, em um patamar inferior da 
chamada pirâmide jurídica. Havendo um descom-
passo entre elas, prevalecerá a de maior hierarquia 
jurídica: a lei orgânica municipal (CARRAZZA, 2003).
SAÚDE COLETIVA 68
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A lei do tipo orgânica na disposição jurídica 
Os municípios são empoderados para criarem as leis orgânicas de modo a 
suprir as suas principais demandas. Nesse contexto, as leis orgânicas possuem 
as subsequentes responsabilidades (CORRALO, 2008):
• Garantir os direitos fundamentais, a participação da população e o con-
trole social; 
• Manter a funcionalidade e a organização do poder executivo e legislativo; 
• Organizar a administração municipal dos bens e serviços;
• Administrar as fi nanças municipais, incluindo os preceitos tributários e 
orçamentários;
• Planejar a ordem econômica e social e abarcar as mais diversas políticas 
públicas municipais.
A lei orgânica abrange aspectos administrativos e de po-
líticas públicas sociais, a fi m de assegurar direitos funda-
mentais da população em todos os âmbitos. É por essas 
atribuições que a autonomia municipal é considerada 
extremamente importante para a federação, pois ela possi-
bilita que cada município se estruture de acordo com suas ne-
cessidades, otimizando a resolução dos problemas enfrentados pela sociedade.
Lei 8.080/90 e 8142/90
As leis números 8.080 e 8.142 são leis do tipo orgânica, que foram insti-
tuídas em 1990 para reger a saúde e regulamentar o Sistema Único de Saúde 
(SUS). Ambas são válidas em todo território nacional, sendo conhecidas e deno-
minadas como as “leis orgânicas da saúde”, as quais discorrem preponderante-
mente a respeito do repasse intergovernamental de verbas na saúde, da pre-
sença da sociedade na gestão do SUS, e da estrutura e execução de atividades 
no sistema público de saúde (ROCHA, 2012; MOREIRA, 2018).
As leis orgânicas da saúde têm como proposito o esclarecimento da conjun-
tura adequada à realização da proteção, recuperação e promoção da saúde no 
país. Elas normatizam o modo de execução dos serviços de saúde, que podemser realizados em caráter eventual ou defi nitivo, de modo individual ou coleti-
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vo, por pessoas jurídicas ou físicas, e no âmbito público ou privado. 
Um aspecto elementar e prevalecente dessas leis é a instauração 
da saúde como um direito da população e como um dever do Esta-
do, o qual tem a obrigação de assegurar a assistência por meio do 
desenvolvimento de políticas públicas de saúde e programas sociais.
Por designarem a saúde como um direito fundamental à vida, a aprovação 
das leis 8.080/90 e 8.142/90 foram, e são, compreendidas como uma importan-
te vitória da sociedade brasileira. Estas enfatizam que o governo é responsá-
vel por garantir o acesso universal, integral e equitativo em todos os níveis de 
atenção à saúde. Ressalta-se, no entanto, que as leis orgânicas da saúde não se 
abstêm da responsabilidade individual de cada cidadão, família e empregador 
de proteger e promover a saúde dos seus dependentes. 
A defi nição de saúde é contemplada pela lei 8.080/90, na qual ela é relacio-
nada determinantes e condicionantes socioeconômicos, como: as condições 
de moradia, alimentação, saneamento básico, trabalho, lazer e educação. Os 
aspectos de saúde de uma população e o acesso a serviços essenciais a uma 
vida digna são fatores que compõem o índice de desenvolvimento de um país 
no contexto global (BRASIL, 1990; SOLHA, 2014).
Lei 8.080/90 e os objetivos do SUS
A lei 8.080/90 dispõe sobre a formação do SUS, denotando que este é 
constituído por uma variante de condutas e serviços de saúde, que englo-
bando órgãos de manejo de qualidade, pesquisa e fabricação de insumos, 
remédios, hemoderivados e equipamentos para saúde, os quais são ofer-
tados por entidades públicas e privadas, da gestão direta e indireta, a nível 
do governo federal, estadual e municipal. A lei 8.080/90 atribui ainda como 
objetivos do SUS (BRASIL, 1990; ARRUDA, 2017): 
• O reconhecimento e o esclarecimento à população, sobre os 
aspectos essenciais para a manutenção da saúde;
• A elaboração de programas de assistência à saúde 
através do fomento da proteção, recuperação e promo-
ção da mesma, juntamente com o desenvolvimento de 
medidas preventivas e assistenciais;
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• A vigilância e o aconselhamento nutricional, com especial atenção aos in-
divíduos vulneráveis; 
• O controle e a averiguação da qualidade da água e dos alimentos consumi-
dos, a fim de impedir a propagação de infecções e moléstias;
• O desenvolvimento e a realização de medidas incrementadoras de sanea-
mento básico;
• A defesa e a preservação do meio ambiente;
• A fiscalização da criação, armazenamento, deslocamento e emprego de: 
fármacos com potencial tóxico, psicoativo e radioativo; substâncias imunobio-
lógicas e hemoderivadas; máquinas, instrumentos e aparatos utilizados para 
assegurar a saúde da população;
• A vigilância epidemiológica, que é responsável por reconhecer e prevenir 
a disseminação de doenças;
• Suscitar e resguardar a saúde dos trabalhadores, detectando os potenciais 
riscos consecutivos às condições laborais e fomentando a sua recuperação e 
reabilitação.
A lei 8.080/90 exige que todas as 
políticas públicas de saúde sigam os 
princípios da universalidade, equida-
de, integralidade, regionalização e hie-
rarquização, de modo a resguardar a 
individualidade e a soberania de cada 
indivíduo. Esta também fomenta: o 
respeito à participação social nas deci-
sões governamentais; a descentraliza-
ção da gestão e a integração em âmbi-
to executivo das medidas de saúde, de modo a conectar os fundos monetários, 
os recursos humanos, materiais e tecnológicos dos municípios, estados e união 
na atenção à saúde da sociedade. 
De acordo com a lei 8.080/90, a assistência prestada pelo SUS, deve sempre 
obedecer a um padrão de complexidade crescente, ou seja, do nível mais sim-
ples para o nível mais complexo. Em relação à gestão do SUS a lei designa que 
as três esferas do governo participem ativamente desta. Observe atentamente 
o Diagrama 1 para entender melhor a estruturação da gestão do SUS. 
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DIAGRAMA 1. EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DE SAÚDE
Ministério
da saúde
Secretária 
Municipal 
da Saúde
Secretária 
Estadual da 
Saúde
Gestão
do SUS
União
Estados
Municípios
Fonte: MOREIRA, 2018, p. 186. (Adaptado)
É importante ressaltar que a lei 8.080/90 respalda como livre à iniciativa 
privada o direito de intervir e atuar na saúde, legitimando esta a agir na pre-
venção, reabilitação, proteção e promoção da saúde, através de profissionais 
e pessoas jurídicas e ou físicas. No entanto, fica vedada a atividade direta e 
indireta de instituições internacionais na assistência à saúde no Brasil, salvo os 
donativos de empresas conectadas à Organização das Nações Unidas (ONU) e 
as fundações de financiamento e apoio técnico.
O orçamento do SUS é determinado com base nas leis orgânicas da saúde, 
que tratam do orçamento da seguridade social e da atuação da previdência 
social, levando sempre em consideração os objetivos estipulados na lei de di-
retrizes orçamentárias. Os parâmetros que especificam os recursos a serem 
repassados para as esferas do governo são deliberados por meio: dos dados 
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demográficos e epidemiológicos de cada local, da cota de contribuição do de-
partamento da saúde nos orçamentos do município e estado e da performance 
econômica do ano decorrido. 
Desde 1990, ano em que foi aprovada, à lei 8.080 vem sendo acrescida por 
outras leis, como pela (MOREIRA, 2018):
• Lei 9.836/99, que estabeleceu um programa de amparo à saúde indígena; 
• Lei 10.424/2002, que incorporou a assistência à saúde no nível domiciliar;
• Lei 11.108/2005, que garantiu à parturiente a concessão de ter um acom-
panhante durante o parto;
• Emenda Constitucional 29 e a lei complementar 141/2012, que normatiza-
ram o orçamento do sistema de saúde.
Agora que já discutimos e entendemos os preceitos da lei 8.080/90, 
vamos analisar detalhadamente a lei orgânica 8.142/90. É importante você 
já começar sabendo que a promulgação da lei 8.142 aconteceu dois anos 
após a instituição do SUS, sendo esta portanto, um importante marco his-
tórico para a regulamentação dos serviços de saúde, já que a mesma en-
globa medidas garantidoras da participação social na gerência do SUS e 
deliberações econômicas intergovernamentais do sistema de saúde. 
No tocante à participação social, a lei orgânica 8.142 expressa duas 
competências, as conferências nacionais de saúde e o conselho de saúde. 
As conferências de saúde são realizadas no intervalo de quatro anos, estas 
contam com a presença de inúmeros representantes sociais. Os principais 
objetivos das conferências são analisar a conjuntura de saúde do País e 
discutir a elaboração de propostas para os problemas de saúde pública 
identificados (BRASIL, 1986; SALIBA et al, 2009). 
O conselho de saúde é um grupo delegado deliberativamente e perma-
nentemente, este grupo é constituído por funcionários do governo, pro-
fissionais da saúde, usuários do SUS e prestadores de serviços em saú-
de. O conselho é responsável por desenvolver mecanismos de manejo da 
efetivação da política de saúde pública, incluindo a criação de medidas 
socioeconômicas. 
O artigo 2 da lei 8.142 trata dos recursos do Fundo Nacional de Saúde, 
estes são investidos na cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar, 
sendo alocados da seguinte forma (ROLIM et al, 2013):
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• Como cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados 
pelos estados e municípios; 
• Através de investimentos previstos no plano quinquenal do Ministério 
da Saúde; 
• Por meio de investimentospressupostos em lei orçamentária; 
• Como despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde.
Leis 8.080/90 e 8.142/90 e a reforma sanitária do Brasil
A Reforma Sanitária tem sua origem relacionada à formação de um grupo que 
era composto por: profi ssionais da saúde, sindicalistas, estudantes, fi lósofos e repre-
sentantes de organizações populares. Este grupo compartilhava do mesmo ideal: o 
direito universal à saúde. Felizmente este ideal foi alcançado somente na 8º edição 
da Conferência Nacional de Saúde, a qual contou com mais de 5.000 participantes, fi -
cando conhecida na época como a maior reunião da história dos movimentos sociais. 
Figura 2. VIII Conferência Nacional de Saúde. Fonte: CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2019. 
Pode-se dizer que o SUS foi criado graças à luta incessante do movimento de 
reforma sanitária e a batalha dos participantes das Conferências Nacionais de 
Saúde. Após a instituição do SUS surgiu à necessidade da norma-
tização do mesmo, ocorrendo esta através das leis 8.080/90 e 
8.142/90. Essas leis estabeleceram alterações no sistema de 
saúde que vêm ao encontro da luta e do proposito fomentado 
pela reforma sanitária (PAIVA; TEIXEIRA, 2014; BRASIL, 1986).
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Organização dos serviços de saúde
O Brasil é o 5º maior País do mundo em território e o 6º maior em popula-
ção, a imensidão do Brasil somada ao fato de os usuários do SUS serem, teori-
camente, toda a sociedade brasileira, faz com que a organização da saúde pú-
blica e dos seus serviços ofertados sejam um enorme desafi o governamental.
Figura 3. Mapa do Brasil. Fonte: SHUTTERSTOCK. Acesso em: 19/02/2020
A Constituição Federal de 1988, vigente atualmente, é um símbolo demo-
crático, pois esta instituiu direitos fundamentais a população. É a constituição 
que resguarda os princípios e diretrizes do SUS, assegurando o direito aos ser-
viços de saúde pública a sociedade.
O SUS possui um sistema de atendimento regionalizado e hierarquizado, 
de acordo com o nível de complexidade da assistência necessária. Este sis-
tema fundamenta-se em princípios doutrinários e organizacionais os quais 
asseguram que a população possui o direito de ser assistida conforme as 
suas carências individuais e coletivas, de forma a disponibilizar uma assis-
tência integral a saúde (ARRUDA, 2017).
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DIAGRAMA 2. PRINCÍPIOS DA GESTÃO EM SAÚDE
O artigo 198 da constituição federal da república diz que as ações e serviços 
públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, que consti-
tuem um sistema único de saúde do País. Segundo esse mesmo artigo os serviços 
de saúde devem ser (BRASIL, 1988).
• Descentralizados, possuindo uma direção única em cada âmbito do governo;
• Integrais, priorizando as ações preventivas, sem causar prejuízo aos servi-
ços assistenciais;
• Constituídos pela participação popular. 
O sistema de saúde pública brasileiro fomenta alterações na forma de delinear, or-
ganizar e gerenciar os serviços de saúde, enfatizando um padrão de organização que 
foca e enaltece o nível municipal. Antes de nos aprofundarmos mais sobre o sistema 
de organização dos serviços de saúde, temos que conhecer os princípios da gestão 
em saúde, para isso observe atenciosamente o Diagrama 2.
Direito à saúde
Clínica 
ampliada
Descentralização
Regionalização
Democracia 
institucional
Atenção 
básica
Territorialização
Universalização: 
acesso, equidade 
e integralidade
Fonte: MOREIRA, 2018. p.197. (Adaptado).
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A constituição reconhece que os municípios são autônomos em relação aos esta-
dos e à união. Esta preconiza que as políticas públicas de saúde sejam harmoniosas, 
preservando a autonomia de cada esfera do governo e pautando as decisões em con-
sensos. Os preceitos do SUS fortalecem a descentralização, de modo que os municí-
pios administrem os serviços de saúde de acordo com as demandas e carências locais. 
Com a descentralização os municípios passaram a ser incumbidos de realizar medidas 
e ações para qualifi car os serviços e estruturar a rede de atenção à saúde, pois a as-
sistência e a gestão da saúde não se encerram nas divisas territoriais do município. 
A regionalização do SUS foi estabelecida como uma medida para assegurar o 
direito à saúde, diminuir as desigualdades; favorecer a integralidade e a equidade 
da atenção; simplifi car as despesas; fortalecer o patrimônio e intensifi car o curso de 
descentralização. A Lei 8.080/90 determinou por meio do decreto 7.508 as obriga-
ções da união, municípios e estados, estipulando limites para cada esfera do gover-
no na organização da assistência em todos os níveis de atenção à saúde.
Sistema de organização hierárquica de atenção à saúde
O SUS é um programa integrado, estruturado em uma rede hierarquizada e regio-
nalizada. Historicamente a organização dos serviços públicos de saúde é dividida em 
três amplos conjuntos de assistência, são eles (MENDES, 2010; MOREIRA, 2018):
• A atenção básica, que é a porta de entrada do sistema, prestando assistência de 
baixa complexidade, englobando unidades básicas de saúde, ambulatórios, o progra-
ma saúde da família e o programa de agentes comunitários da saúde; 
Figura 4. Unidade básica de saúde. Fonte: SHUTTERSTOCK. Acesso em: 19/03/2020.
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• A média complexidade, a qual é composta por ambulatórios, clínicas e 
hospitais especializados da rede pública e privada de saúde;
Figura 5. Exemplo de assistência de média complexidade. Fonte: SHUTTERSTOCK. Acesso em: 19/03/2020.
• A alta complexidade que disponibiliza atendimento em diversas especiali-
dades, incluindo procedimentos de alto custo e que exigem grande tecnologia, 
como a realização de transplantes.
Figura 6. Unidade de assistência à saúde de alta complexidade. Fonte: SHUTTERSTOCK.
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Observe atentamente o Diagrama 3 que demonstra o sistema de saúde pi-
ramidal e hierárquico, que divide a saúde em níveis de complexidade.
DIAGRAMA 3. MODELO DE SISTEMA PIRAMIDAL E HIERÁRQUICO DE SAÚDE
Alta
complexidade
Média
complexidade
Atenção
básica
Fonte: MENDES, 2010. p. 84. (Adaptado).
Nos últimos anos, o sistema hierárquico não tem mostrado os resultados 
desejáveis frente às demandas de saúde da população, por este motivo, novas 
medidas têm sido implementadas pelo Ministério da Saúde no País, como o 
sistema de redes de atenção à saúde.
Sistema de redes de atenção à saúde 
Atualmente, o Ministério da Saúde vem tentando implementar no País o 
sistema de redes de atenção à saúde, diferentemente do sistema hierárquico 
e piramidal, separado em níveis de complexidade, as rede de atenção à saúde 
possuem o propósito de integrar os serviços para disponibilizar uma assistên-
cia mais efetiva, humanizada e em conformidade com os princípios doutriná-
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rios do SUS. O sistema de rede fomenta o vínculo entre a atenção hospitalar e 
a atenção básica, estabelecendo serviços de referência e subdivisões de cuida-
dos específicos à saúde do paciente (MOREIRA, 2018).
Para o sistema de redes a unida-
de básica de saúde é a porta de entra-
da do paciente no SUS, podendo este 
ser direcionado pela unidade a outros 
serviços da rede quando necessário. 
E importante ressaltar que o sistema 
de redes entende que uma unidade de 
pronto atendimento e um ambulatório 
de especialidades médicas possuem a mesma importância, ou seja, um serviço 
não é considerado inferior ou superior ao outro.
DIAGRAMA 4. REPRESENTAÇÃO DO SISTEMA DE REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE
Hospital
regional
Fármacia alto
custo
Unidade de
saúde da família
Sistema de 
informações
Hospital de
referênciaFármacia
básica
Fonte: MENDES, 2010. p. 214. (Adaptado).
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EXEMPLIFICANDO
O seguinte caso hipotético é um exemplo de como o sistema de redes de 
atenção em saúde funciona: Um usuário do SUS procura a unidade básica 
de saúde com queixas de dor de cabeça. Como apresenta outros sinais e 
sintomas sugestivos de um acidente vascular cerebral é direcionado a um 
pronto socorro da região. Lá piora e desenvolve um trombo na corrente 
sanguínea, permanece dez dias na unidade de terapia intensiva e depois 
mais seis dias sobre observação na internação. Como obteve escaras é 
direcionado novamente a unidade básica para continuar o seu acompa-
nhamento clínico. Dois meses após a sua alta, desenvolve insuficiência 
renal, sendo mais uma vez encaminhada a um hospital especializado, para 
realizar hemodiálise. Segue fazendo o acompanhamento das suas demais 
comorbidades na unidade básica de saúde.
As Redes de Atenção à Saúde são organizadas através de um complexo de 
unidades assistenciais à saúde. A implantação dessas redes otimiza as condi-
ções sanitárias e econômicas do sistema público de saúde. Não existe somente 
um único padrão organizacional das redes de atenção à saúde, entretanto o 
Ministério da Saúde considera que os seguintes quesitos são essenciais ao seu 
funcionamento (ARRUDA, 2017; MOREIRA, 2018):
• Recursos humanos suficientes, competentes, comprometidos e com in-
centivos pelo alcance de metas da rede; 
• Vasta cadeia de empresas de saúde que oferecem serviços individuais e 
coletivos de promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento, reabilitação e cui-
dados paliativos;
• Atenção básica à saúde estruturada como primeiro nível de atenção e por-
ta de entrada preferencial do sistema, constituída de equipe multidisciplinar 
que cobre toda a população, integrando, coordenando o cuidado, e atendendo 
às suas necessidades de saúde; 
• Financiamento tripartite alinhado com as metas da rede;
• Participação social ampla;
• Prestação de serviços especializados em locais adequado; 
• Existência de mecanismos de coordenação, continuidade do cuidado e in-
tegração assistencial por todo o contínuo da atenção;
• Atenção à saúde centrada no indivíduo, na família e na comunidade, 
tendo em conta as particularidades culturais, assim como a diversidade da 
população; 
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• Administração integrada dos sistemas de apoio administrativo, clínico 
e logístico;
• Sistema de informação integrado que vincula todos os membros da rede, 
com identificação de dados;
• Ação intersetorial e abordagem dos determinantes da saúde e da equida-
de em saúde; 
• Gerência baseada em resultado;
• Sociedade e território definidos com amplo conhecimento de suas carên-
cias e preferências, que determinam a oferta de serviços de saúde;
• Sistema de governança único para toda a rede com o propósito de criar 
uma missão, visão e estratégias nas organizações que compõem a região de 
saúde; definir objetivos e metas que devam ser cumpridos no curto, médio e 
longo prazo; articular as políticas institucionais; e desenvolver a capacidade de 
gestão necessária para planejar, monitorar e avaliar o desempenho dos geren-
tes e das organizações.
Figura 7. Ilustração do sistema de rede de atenção à saúde. Fonte: SHUTTERSTOCK.
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A constituição da equipe de saúde deve sempre ser multiprofi ssional 
no sistema de rede, pois este acredita que as doenças são 
de múltiplas causas, requerendo, portanto, distintos co-
nhecimentos profi ssionais, sendo também fundamental 
a manutenção do diálogo interdisciplinar entre a equipe 
(MOREIRA, 2018).
Figura 8. Discussão clínica interdisciplinar. Fonte: SHUTTERSTOCK.
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Sintetizando
A criação do SUS é tida como resultado da VIII Conferência Nacional de 
Saúde. As leis números 8.142/90 e 8.080/90 são o marco legislatório do SUS. 
Estas leis são conhecidas como as leis orgânicas da saúde. O sistema de 
saúde pública brasileiro possui uma política nacional de organização dos ser-
viços de saúde. Ela determina as atribuições dos diferentes serviços de saúde 
ofertados à população.
A atenção básica é considerada a porta de entrada dos pacientes no SUS, 
tanto no sistema hierarquizado, que divide a saúde em níveis de complexida-
de, quanto no sistema de redes de atenção à saúde, o qual são organizados 
através de um complexo de unidades assistenciais à saúde, não considerado 
um serviço inferior ou superior ao outro. 
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SAÚDE DA FAMÍLIA: 
UMA ESTRATÉGIA 
DE MÚLTIPLOS 
OBJETIVOS 
4
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Compreender historicamente a criação do Programa Saúde da Família (PSF);
 Entender como se deu a transição de PSF para Estratégia de Saúde da Família (ESF);
 Identificar as atribuições da ESF;
 Compreender a importância da ferramenta da territorialização para o 
planejamento, organização e estabelecimento de ações em saúde;
 Contextualizar as formas de organização do território através de 
instrumentos gráficos. 
 Programa Saúde da Família
 Transição do PSF para a ESF
 Atribuições das equipes
 Território
 Genograma
 Ecomapa
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Programação Saúde da Família
O Programa Saúde da Família (PSF), hoje denominado Estratégia Saúde da Fa-
mília (ESF), foi estabelecido no Brasil em 1994, no município de Sobral, no esta-
do do Ceará. A implantação do PSF foi um grande desafi o aos gestores da saúde 
pública, já que, à época, era um programa sem precedentes no país. Raphaela 
Solha, autora do livro Saúde coletiva para iniciantes: políticas e práticas profi ssionais, 
publicado em 2014, afi rma que as equipes à frente desse processo basearam-se 
na experiência de países como Cuba e Canadá, onde já havia políticas públicas 
similares ao PSF.
O PSF adotou características do Programa dos Agentes Comunitários de Saúde 
(PACS), um programa de visitação domiciliar feito por enfermeiros e Agentes Co-
munitários de Saúde (ACS). Os objetivos do PACS eram a erradicação da mor-
talidade infantil, a educação e promoção da saúde, a redução da disseminação de 
doenças infectocontagiosas e a ampliação do acesso à vacinação. Hoje em dia, o 
PACS é mantido em algumas cidades como estratégia complementar de saúde, já 
que, com o passar do tempo, fi cou nítida a ligação das ações dos ACS com a oti-
mização dos indicadores de saúde, sobretudo na faixa populacional mais carente, 
como indicado por Taís Moreira no livro Saúde coletiva, de 2018.
CURIOSIDADE
Os integrantes das equipes de ACS são indicados pela própria comuni-
dade onde residem. Não existem muitas exigências para se tornar um 
ACS, no entanto, a pessoa deve possuir características de liderança e ser 
alfabetizada.
Tendo em vista o trabalho desempenhado pelos ACS, eles foram promovidos 
a membros do PSF pelo Ministério da Saúde. A partir desse momento, o foco da 
politica pública de saúde brasileira deixou de se concentrar no indivíduo para focar 
suas intervenções na família, no coletivo e nos aspectos biopsicossociais.
A ESF é parte da política nacional de atenção básica a saúde, se caracterizando 
por ser organizativa e substitutiva ao sistema soberano médico curativista, centra-
do na rede hospitalar. O programa conta com uma equipe de atuação clínica mul-
tidisciplinar que, através de uma visão ampliada do que é saúde, procura melhorar 
a qualidade de vida da população atendida.
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Conforme os artigos “Atributos essenciais da Atenção Primária e a Estraté-
gia Saúde da Família”, escrito por Maria Amélia Oliveira e Iara Pereira para a 
edição de setembro de 2013 da Revista brasileira de enfermagem, e “Estratégia 
Saúde da Família: Clínica e Crítica.”, escrito por Luís Cláudio Motta e Rodri-
go Siqueira-Batista para a edição de junho de 2015 da Revista brasileira de 
educação médica, os seguintes princípios de atenção e cuidado à saúde são 
designados pela ESF:
• A criação de vínculos e a corresponsabilização entre a população e a equi-
pe multidisciplinar de saúde;
• A prescrição do problema-alvo na atenção à saúde de cada família, com-
preendido com base na análise do ambiente e do espaço geográfico em que 
cada indivíduo vive; 
• O desenvolvimento de ações integrais de saúde para as famílias, o meio 
ambiente e ambiente de trabalho do paciente;
• A responsabilização pela população assistida;
• A realização de intervenções que não se limitem aos muros das unidades 
de saúde.
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A ESF é um programa do Sistema Único de Saúde (SUS). Logo, respeita seus 
princípios a fim de assegurar universalidade no acesso, integralidade na assis-
tência, equidade, resolubilidade dos problemas, hierarquização com ênfase na 
atenção básica, regionalização e descentralização.
Figura 1. Símbolo oficial do SUS. Fonte: WIKIMEDIA, 2019. Acesso em: 07/04/2020. 
A família como um todo é atendida pela ESF, do bebê ao idoso, não havendo 
restrições de idade e outras imposições. A ESF é um modelo que privilegia o ser hu-
mano e a comunidade em vez do individual. Como forma de territorialização, a ESF 
permite a demarcação de um espaço concreto de atuação da equipe de saúde, ten-
do o núcleo familiar como base para o desenvolvimento da atuação, o que permite 
compreender melhor a dinâmica do núcleo familiar, suas conexões e quais razões 
sociais contribuem para o desenvolvimento do processo de saúde comunitária.
Por conhecer a realidade epidemiológica da região, fazer uso de ferramentas 
informatizadas e repassar informações com uma linguagem de fácil entendimen-
to à população, a ESF firma pactos e metas com o objetivo de proporcionar uma 
maior qualidade de vida. Graças à garantia de acesso, a ESF é considerada uma 
porta de entrada da atenção básica no sistema de saúde pública, sendo capaz de 
acompanhar e assegurar acesso aos demais níveis de complexidade a depender 
da demanda de cada caso, sem perder o vínculo original e sua individualidade.
A população assistida por cada equipe de saúde da família é de até 4000 pes-
soas. É importante ressaltar que há exceções, cabendo aos gestores municipais, às 
equipes da atenção básica e ao conselho municipal de saúde a definição de outro 
parâmetro populacional por equipe, levando em conta as características, os riscos 
e vulnerabilidades da comunidade.
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A ESF age por meio de projetos que visam à recuperação, manutenção e 
promoção da saúde, prevenção de doenças e agravos, além da reabilitação. 
As equipes trabalham sobre um território pré-determinado, cadastrando os 
moradores, para que se conheça a comunidade, bem como os problemas de 
saúde que a aflige.
A saúde é muito mais que a ausência de doença e o estar saudável envolve 
o bem estar físico, social, familiar e mental, sem contar o aspecto econômico, 
que influencia nas condições de moradia, nos hábitos alimentares e no acesso 
à educação. Logo, a equipe da ESF não cuida da saúde comunitária somente de 
dentro da UBS, precisando conhecer mais a fundo o território e a realidade de 
cada família.
Quando um problema tem uma magnitude que impossibilita a ESF de re-
solvê-lo sozinha, a equipe articula ações intersetoriais para solucionar o pro-
blema. Se, no território, há um rio com diversas casas sem saneamento básico, 
em que os moradores descartam lixo, é função da ESF buscar ajuda com outras 
repartições, comoa assistência social e as secretarias municipais de habitação 
e meio ambiente, sem deixar de exercer sua responsabilidade de educar os 
moradores quanto ao descarte correto do lixo e o perigo do consumo de água 
contaminada sem o devido tratamento.
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A rotina de trabalho na ESF é bem complexa. Todos os dias são realizadas 
diversas atividades para atender às necessidades comunitárias. A Unidade 
Básica de Saúde (UBS) que abriga a ESF deve ter uma estrutura que permita 
consultas e demais procedimentos com privacidade, de modo a não expor e 
constranger o paciente. Como exposto no livro Manual de saúde pública e saúde 
coletiva no Brasil, escrito por Juan Rocha em 2012, algumas atividades da rotina 
na ESF são:
• Reuniões entre a equipe e a comunidade para debater casos clínicos, re-
solver pendências administrativas, discutir soluções para os problemas comu-
nitários e propiciar a educação permanente dos profi ssionais envolvidos;
• Para o tratamento de disfunções e doenças, consultas individuais ou com-
partilhadas, isto é, com mais de um profi ssional ao mesmo tempo, como um 
médico e uma enfermeira;
• Visitas domiciliares de ACS e demais profi ssionais para difundir ações de 
promoção, reabilitação e recuperação da saúde, e ações preventivas, como a 
inspeção de terrenos e casas no combate à dengue;
• Ações educativas na comunidade pautando temas da 
realidade local, por meio de palestras, encontros, consultas 
e reuniões.
Transição do PSF para a ESF
A denominação Programa Saúde 
da Família foi mantida de 1994 a 2006, 
quando se chegou à conclusão que a 
palavra “programa” deveria ser alte-
rada para “estratégia”. O principal ar-
gumento a favor da substituição para 
Estratégia Saúde da Família está no 
fato de que um programa possui tem-
po pré-determinado, o que não acon-
tece nessa situação, que se caracteri-
za como uma assistência contínua e 
permanente à saúde da população.
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A alteração do nome para ESF foi corroborada pela portaria número 649 
do Ministério da Saúde, de 28 de março de 2006, que enfatiza que cada equipe 
é composta, no mínimo, pelos seguintes profissionais: médico, de preferência 
especialista em saúde da família, enfermeiros, ACS, técnicos e/ou auxiliares 
de enfermagem, incluindo, ainda, dentistas, auxiliares ou técnicos em saúde 
bucal e agentes de combate a endemias.
O perfil da saúde no Brasil demonstra a existência de doenças crônicas que 
demandam a atuação de equipes multiprofissionais de saúde. Diversos profis-
sionais não fazem parte do ESF e para preencher parte do vazio deixado por essa 
lacuna profissional, o Ministério da Saúde criou, em 2008, os Núcleos de Apoio à 
Saúde da Família (NASF).
DIAGRAMA 1. LINHA DO TEMPO HISTÓRICA DA ESF
Década
de 1980
1991
1994
1998
2001
2006
 • Início da experiência dos ACS pelo Ministério da Saúde. 
	 •	Criação	oficial	do	PACS	pelo	Ministério	da	Saúde.
 • Criação do PSF. 
 • O PSF passa a ser estratégia estruturante da organização do SUS.
 • Incorporação das ações de saúde bucal ao PSF.
 • Mudança da nomenclatura de PSF para ESF.
Fonte: JUNKES, 2018, p. 231. (adaptado).
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Integralizando os cuidados à saúde da população, o NASF oferece uma assis-
tência mais ampla para tratar das questões clínicas, ambientais e sanitárias da 
região assistida. No NASF, as equipes são formadas por profi ssionais de diferentes 
formações, que compartilham conhecimento e formulam uma discussão clínica 
interdisciplinar, visando melhores resultados no tratamento dos pacientes.
Os gestores municipais são os responsáveis por defi nir a composição profi s-
sional do NASF, tendo em consideração as carências regionais. São especialidades 
presentes no NASF:
• Médicos: acupunturista, homeopata, pediatra, psiquiatra, geriatra, clínico ge-
ral, do trabalho, ginecologista e obstetra;
• Assistente social;
• Educador físico;
• Farmacêutico;
• Fisioterapeuta;
• Fonoaudiólogo;
• Nutricionista;
• Psicólogo;
• Terapeuta ocupacional;
• Médico veterinário;
• Profi ssional com formação em arte e educação;
• Profi ssional de saúde sanitária.
A continuidade do NASF está ameaçada, pois, em novembro de 2019, o 
Ministério da Saúde lançou a portaria número 2979, revogando a forma-
ção de novas equipes e fi nalizando a transferência de verbas federais aos 
Núcleos. O fi m do NASF representa o fi m do contato dos profi ssionais da 
unidade básica com uma equipe mais ampla de diferentes áreas de conheci-
mento, o que resulta em prejuízos à população.
Atribuições das equipes
Dentro da ESF, com o propósito de organizar o sistema para que a assistên-
cia oferecida à saúde seja mais efetiva, as equipes têm funções comuns a todos:
• A instalação do território de atividade e da população sob cuidado das 
unidades básicas de saúde e das equipes de trabalho;
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• O planejamento de medidas voltadas à saúde conforme os problemas 
apresentados, o que engloba a criação de grupos educativos, ações interseto-
riais e encontros sociais;
• A criação de programas preventivos que ajam nos grupos com risco de 
desenvolver doenças, sobretudo aquelas relacionadas à má alimentação, al-
coolismo, sedentarismo e tabagismo;
• Efetuação do primeiro atendimento de urgência e acolhimento com escu-
ta qualificada, analisando os riscos de cada circunstância;
• Executar a busca ativa, notificando doenças e agravos de notificação com-
pulsória e de importância para a região;
• Elaboração de ações de promoção da saúde que otimizem a qualidade de 
vida e proporcionem maior autonomia e independência à população;
EXPLICANDO
O acolhimento é entendido como a recepção adequada do paciente no 
centro de saúde, não apenas no aspecto administrativo, solicitando docu-
mentos e agendando procedimentos, mas também por meio da arguição das 
queixas dos enfermos, para ajudar a resolvê-las, oferecendo soluções diver-
sificadas, como uma consulta fisioterapêutica, o encaminhamento a outro 
serviço clínico ou, ainda, a inclusão em um grupo educativo da unidade.
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• Amparo às ações de gestão local e encorajamento da participação popular, fo-
mentando a participação no conselho gestor do centro de saúde, para a discussão 
dos problemas locais e da consequente solução dos mesmos;
• Constituição de práticas intersetoriais, objetivando uma assistência mais in-
tegral e vinculando diferentes setores, como igrejas e associação de moradores, 
de forma que essas instituições passem 
a agir sobre os determinantes de saúde 
da região;
• Disponibilização de assistência à 
saúde, nas Unidades Básicas de Saúde, 
na residência do paciente e no território 
englobado pela ESF, com consultas, cura-
tivos, vacinas e avaliação dos sinais vitais;
• Instituição de medidas de vigilância 
em saúde dentro da região assistida, de 
forma compartilhada com os outros ní-
veis de complexidade, como parte das 
atividades rotineiras da unidade. 
Figura 2. Encontro de idosos voltado à promoção da qualidade de vida. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 07/04/2020. 
Figura 3. Sessão de fisioterapia domiciliar. Fonte: Shutters-
tock. Acesso em: 07/04/2020. 
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O estabelecimento de responsabilidades mútuas é fundamental, pois serve 
como guia para as equipes de trabalho em todo o país, evitando que algumas 
atividades sejam efetivadas e outras não, o que prejudicaria a parcela da popu-
lação que necessita de um serviço específi co. Outras atribuições específi cas de 
cada equipe são determinadas de acordo com a legislação e as prioridades de 
cada município, além das prioridades nacionais pactuadas.Território
O SUS segue o princípio da regionalização, o que inclui a demarcação de 
territórios, lembrando que a palavra território denota uma área delimitada 
geografi camente. A regionalização permite que a assistência prestada à po-
pulação seja mais efetiva, visto que quem está mais próximo de determinada 
realidade tende a vivenciar e compreender os problemas nela enfrentados de 
forma mais fi dedigna.
Estabelecer o território de trabalho é o primeiro passo na implantação da 
ESF, pois, sem a defi nição da região de atuação da equipe de saúde, fi ca impos-
sível montar um plano de ações, colher informações para avaliar as carências 
comunitárias e indicar um perfi l dos aspectos que envolvem o processo de 
doença e saúde dos moradores.
Além de ser delimitado, o território representa o espaço em que uma população 
reside, desfruta de momentos de lazer, trabalha, busca assistência à saúde e faz com-
pras. Logo, o espaço está em constante transformação, cabendo à equipe da ESF se 
atentar e se adaptar às mudanças que refl etem na vida da comunidade.
Cada região atendida pela equipe da ESF tem propriedades sociais e cultu-
rais únicas, ou seja, um perfi l epidemiológico e demográfi co específi co. Tais ca-
racterísticas são relacionadas às condições de saúde de cada morador, infl uen-
ciando positiva ou negativamente. Sempre que uma nova Unidade 
Básica de Saúde (UBS) e ESF forem instituídas é funda-
mental que a comunidade seja chamada para partici-
par das reuniões de demarcação do território, pois 
os moradores possuem uma visão mais ampliada da 
região, pelo fato de conhecerem as barreiras geográ-
fi cas e os problemas sociais predominantes.
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Todas as equipes de ESF têm o seu território de atuação, sendo responsá-
veis pelo desenvolvimento de planos de contingência resolutivos. É claro à po-
pulação que a UBS e a ESF são as referências de saúde de cada território, sendo 
procuradas como primeiro acesso antes de se procurar assistência em outros 
serviços, salvo exceções, como casos de urgência e emergência.
EXPLICANDO
Urgência e emergência são palavras muitos parecidas, mas com signi-
ficados diferentes. A primeira coisa a se saber é que ambas requerem 
cuidados clínicos rápidos. Na emergência, há um risco de morte imi-
nente e o paciente recebe tratamento imediato. No caso da urgência, 
a ameaça à saúde e à vida está num futuro próximo, não havendo risco 
de morte iminente, embora haja risco de agravamento, vindo a se tornar 
uma emergência.
As UBS que contam com a ESF, após terem estabelecido sua área de atua-
ção, subdividem o seu território conforme a quantidade de equipes. Tal divisão 
se dá conforme as diretrizes da Politica Nacional de Atenção Básica (PNAB), que 
determinam que cada equipe seja responsável por, no máximo, 4000 pessoas, 
o que equivale a cerca de 1000 famílias. O território é dividido em:
• Microárea;
• Área;
• Segmento;
• Município.
As microáreas são constituídas por um grupo de famílias que reúnem de 
450 a 750 pessoas, formando a unidade operacional do ACS. Já a área é englo-
bada pelo conjunto de microáreas em que a equipe da ESF trabalha. Certos as-
pectos são fundamentais para a determinação das áreas e microáreas da ESF:
• Cada área deve ter um número que limite a quantidade de pessoas abran-
gidas pela equipe, a fim de que todos tenham as suas carências atendidas;
• O ACS deve residir na sua microárea de atuação por no mínimo dois anos;
• É função da área delimitar as comunidades, dando preferência às que são 
mais organizadas e que sejam presentes no controle social das medidas de 
saúde em reuniões e fóruns;
• Toda área deve ter uma UBS, base da ESF e espaço de assistência à comunidade;
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• Para estabelecer os limites, são consideradas as barreiras físicas, vias de 
acesso e a disponibilidade de transporte público até a UBS;
• A população deve ser a mais semelhante possível nos aspectos epidemioló-
gicos, sociais e econômicos, para possibilitar a identifi cação de áreas homogêneas 
de risco.
As áreas de risco são os locais dentro do território com situações mais pro-
pícias ao desenvolvimento de doenças e à ocorrência de acidentes, como áreas 
sujeitas a enchentes, perto de encostas, sem água tratada, com esgoto a céu 
aberto e com maior prevalência de crimes.
Figura 4. Área de risco dentro de um território. Fonte: Shutterstock. Acesso em 07/04/2020. 
Genograma
O genograma e o ecomapa são ferramentas gráfi cas utilizadas na identifi ca-
ção da anatomia familiar de um território. Por meio do genograma, são repre-
sentadas as interações familiares através da atribuição de símbolos específi cos. 
Para construir um genograma, a equipe da ESF levanta dados de pelo menos três 
gerações da família analisada, incluindo nomes, idades, datas de acontecimen-
tos traumáticos, estado civil dos membros, profi ssões, quantidade de fi lhos, con-
fl itos entre os familiares, vícios, doenças, emoções de proximidade, entre outras 
informações que forem julgadas relevantes. Estes fatores foram elencados por 
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Débora Mello, uma das autoras do artigo “Genograma e ecomapa: possibilidades 
de utilização na estratégia de saúde da família”, presente na edição de abril de 
2005 da Revista brasileira de crescimento e desenvolvimento humano.
A ilustração gráfica do perfil familiar faz com que a equipe e a família reflitam 
juntas sobre as questões familiares abordadas. De acordo com Lucila Nascimento, 
Semíramis Rocha e Virgínia Hayes, autoras do artigo “Contribuições do genograma 
e do ecomapa para o estudo de famílias em enfermagem pediátrica”, publicado na 
edição de junho de 2005 da revista Texto e contexto – Enfermagem, o genograma é 
composto por dois elementos essenciais:
• Elementos estruturais, responsáveis pela tradução de dados sobre a com-
posição familiar;
• Elementos funcionais, que demonstram como os vínculos familiares se definem. 
Os símbolos do genograma foram padronizados na década de 1980 pelo 
North American Primary Care Research Group. O gênero masculino é repre-
sentado por um quadrado e o feminino, por um círculo. Os casais são ligados 
por uma linha horizontal. As mortes, doenças e transtornos de cada membro 
familiar também são assinalados no próprio genograma. As mortes são identi-
ficadas por um “x” dentro do símbolo, o ano do óbito fica acima do símbolo e, 
na parte interior, a idade de falecimento. Nos Diagramas 2 e 3, são observados 
os símbolos utilizados.
DIAGRAMA 2. GENOGRAMA DE SEXO, IDADE, VÍCIOS E DE DOENÇA FÍSICA E/OU MENTAL
Homem 
42
Mulher 
Inserir idade dentro do 
símbolo. Exemplo: 
(Marcos, falecido aos
50 anos, em 2009)
Em caso de óbito, inserir 
X dentro do símbolo 
(Ana, mulher 
de 42 anos)
Marcos
2009
ANA
Abuso de álcool 
ou drogas
Recuperação de abuso 
de álcool ou drogas 
Problema físico ou 
mental grave 
Abuso de álcool/drogas e 
problema físico/mental grave
50
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
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DIAGRAMA 3. GENOGRAMA DE ESTADO MARITAL E FILHOS
DIAGRAMA 4. GENOGRAMA DE UMA MULHER COM MÚLTIPLOS PARCEIROS COM FILHOS
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
Segundo José Roberto Muniz e Evelyn Eisenstein, na página 75 do artigo 
“Genograma: informações sobre família na (in)formação médica”, publicado na 
edição de março de 2009 da Revista brasileira de educação médica:
O genograma permite registrar as informações sobre os membros da 
família e suas relações transgeracionais, permitindo uma rápida visão 
gestáltica dos complexos padrões familiares. Isto contribui para levan-
tar hipóteses de como um problema clínico pode estar correlacionado 
ao contexto psicossocialdaquela família no decorrer do tempo.
O genograma tem uma temática diferente das árvores genealógicas, pois, no 
caso da árvore, apenas os graus de parentesco são assinalados, enquanto as 
informações comportamentais e as doenças apresentadas não são incluídas.
Os	filhos	aparecem	em	ordem	cronológica	de	nascimento,	o	mais	velho	à	esquerda
Filho
biológico
AbortoFilho
adotivo
Gestação Gêmeos
idênticos
Gêmeos
bivitelinos
Linha de casamento Linha de união Linha de separação Linha de divórcio
47
30 28 10 10
46
16 16
SAÚDE COLETIVA 102
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DIAGRAMA 5. GENOGRAMA EM CASOS DE HISTÓRICO DE ABUSO SEXUAL OU FÍSICO
DIAGRAMA 6. GENOGRAMA DAS CONEXÕES ENTRE OS MEMBROS DA FAMÍLIA
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
Abuso sexual
Abuso físico
Próximo
Muita proximidade/fusão
Distanciamento
Ruptura
Relação	conflituosa
Ligação	muito	próxima	e	conflituosa
No genograma, os quadrados e círculos representam as pessoas, e as linhas, 
as afinidades existentes.
SAÚDE COLETIVA 103
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São quesitos fundamentais para a construção do genograma:
• Uso da simbologia padrão;
• A representação de, pelo menos, três gerações;
• Início com a representação do casal e dos fi lhos;
• Indicação do ciclo vital da família;
• Representação das ligações familiares;
• Indicação de fatores de estresse;
• Respeitar a cronologia de idades, que deve ir dos mais velhos para os mais novos.
Ecomapa
O ecomapa é uma ferramenta que marca a integração de uma família com o terri-
tório em que ela vive, ou seja, sua relação com os vizinhos, instituições públicas como 
creches, amigos, igreja, entre outras. O ecomapa foi criado por Ann Hartman em 1975 
como um instrumento para as atividades de assistentes sociais do serviço público dos 
EUA. Segundo Manuela Agostinho, na página 327 do artigo “Ecomapa”, publicado na 
edição de maio de 2007 da Revista Portuguesa de Medicina Geral e Familiar:
O ecomapa é uma representação gráfi ca das ligações de uma 
família às pessoas e estruturas sociais do meio em que habita, 
identifi cando os padrões organizacionais da família e a natureza 
das suas relações com o meio, mostrando-nos o equilíbrio entre 
as necessidades e os recursos da família.
Há três dimensões para cada ligação no ecomapa: 
• Força da ligação, que pode ser fraca, tênue, incerta ou forte; 
• Impacto da ligação, designado como sem impacto, requerendo esforço ou ener-
gia, fornecendo apoio ou energia; 
• Qualidade da ligação estressante ou não. 
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DIAGRAMA 7. DIMENSÕES DE LIGAÇÃO
Fonte: AGOSTINHO, 2007, p. 327. (adaptado).
Relação	fraca,	requer	esforço/energia
Não compensadora
Não estressante
Relação forte
Fornece apoio/energia
Compensadora
Não estressante
Relação fraca
Sem impacto na energia/recursos
Estressante
Relação tênue/incerta
Equilibrada	(entre	o	apoio	e	o	esforço)
José
José
José
Trabalho
Trabalho
Trabalho
José Trabalho
As linhas demonstram o tipo de conexão: linhas contínuas denotam ligações for-
tes; linhas pontilhadas, ligações frágeis; com barras, fatores estressantes. Já as setas 
mostram o fluxo dos recursos. A falta de linhas exprime a ausência de uma conexão. 
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Se uma família tem poucas conexões, a equipe da ESF a auxilia a melhorar suas rela-
ções e bem-estar. As seguintes áreas são incluídas no ecomapa:
• A vizinhança;
• Os serviços oferecidos no território;
• Grupos sociais como igreja, associação de moradores, grupo de ginástica, etc.;
• Educação;
• Vínculos pessoais significativos;
• Trabalho.
O ecomapa identifica a presença ou não de recursos sociais, econômicos e cultu-
rais relacionados às condições de saúde comunitária, sendo um instrumento que dá 
uma visão ampliada sobre a estrutura familiar e seu território, de modo a direcionar 
as condutas com base nos problemas. A direção das setas expressa o fluxo de energia, 
observando se o membro despende energia em algum aspecto da rede social, se ele 
se beneficia dela, ou se o fluxo acontece nos dois sentidos.
DIAGRAMA 8. ECOMAPA
Participação 
comunitária 
Unidade de 
Saúde 
Genograma 
Trabalho 
Creche 
Escola 
Vizinhos 
Amigos 
Religião 
Fonte: NICOLICH, ROCHA, 2017, p. 37. (adaptado).
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Após finalizado o ecomapa, com o intuito de avaliar as vulnerabilidades, os aspec-
tos desfavoráveis e as competências, a equipe da ESF o analisa com a família a fim de 
levantar hipóteses sobre a origem dos problemas.
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Sintetizando
Nesta unidade, aprendemos que a Estratégia Saúde da Família (ESF) é a 
nomenclatura atualizada do antigo Programa Saúde da Família (PSF). Com o 
objetivo de aproximar a população à assistência integral de saúde, a ESF é, 
em conjunto à UBS, a referência na assistência à saúde, sendo a porta de en-
trada no SUS, isto é, qualquer pessoa que precise de atendimento passa por 
uma ESF ou UBS antes de ser encaminhada para um hospital, a depender da 
gravidade do problema.
Verificou-se que o território de atuação das equipes da ESF é uma área de-
marcada por limites geográficos, que engloba uma comunidade. É responsa-
bilidade da ESF conhecer o perfil epidemiológico e demográfico da população 
assistida, para que, a partir dos dados, se constituam ações preventivas e de 
promoção, proteção e recuperação da saúde, uma vez que, como também foi 
visto, um problema geral de saúde pode ter um fator associado à localidade 
como causa.
A utilização dos instrumentos gráficos de genograma e ecomapa ajudam a 
equipe da ESF a ter uma visão ampliada sobre a relação entre a comunidade 
e seu território. Através desses instrumentos visuais, é possível identificar os 
problemas conexos à condição de saúde familiar, o que permite intervenções 
especificas e mais efetivas, graças à ingerência dos Agentes Comunitários de 
Saúde (ACS), aliada ao uso de genogramas e ecomapas.
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