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DIREITO ADMINISTRATIVO – FERNANDA MARINELA (G7) 
AULA I - DATA: 24.08.2020 
 
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS 
 
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO. 
 
*** O que significa direito? Conjunto de normas de condutas impostas 
coativamente pelo Estado que disciplinam a conduta social tendentes a 
realizar justiça, assegurando a existência e a coexistência pacífica dos 
indivíduos em sociedade. 
*** O que é direito posto? Direito vigente em um dado momento 
histórico, momento social. 
 Somente para fins didáticos o direito foi subdividido em vários ramos. 
Vejamos a primeira grande subdivisão: direto interno e direto 
internacional. 
a) Direito interno: se preocupa com as relações dentro do território 
nacional; 
b) Direito internacional: aquele que vai estudar relações externas (com 
empresas estrangeiras, Estados internacionais, etc.), isto é, relações fora 
do território nacional. 
Nessa linha, temos que Direito Administrativo é ramo do direito interno, 
pois se atém às relações dentro do território nacional. 
Outra subdivisão é a seguinte: direito público e direto privado. 
a) Direito público: se preocupa com a atuação do Estado na satisfação 
do interesse público. 
 
 
b) Direito privado: aqui a preocupação se dá em relação à satisfação do 
interesse privado; se preocupa com as relações entre particulares. 
Nesse ponto, Direito Administrativo é ramo do direito público. Nesse 
ponto, Direito Administrativo é ramo do direito interno e público. 
*** A norma de direito público é norma de ordem pública? Não, pois 
norma de ordem pública é aquela imodificável, inafastável pela vontade 
das partes, imposta coativamente pelo Estado, mas também pode estar 
presente no direito privado e não somente no direito público (ex.: 
capacidade civil e impedimento para casamento, que se referem ao direito 
privado, mas são notadamente normas de ordem pública, pois que 
inafastáveis pela vontade das partes). 
Nesse sentido, para que o Estado adquira bens ele precisa licitar. Essa 
regra é de ordem pública, visto que inafastável; sujeito adquiriu renda, 
paga IR. É uma regra de direito público e não pode ser afastada pela 
parte. São, pois, exemplos de norma de ordem pública também. 
Assim, toda norma de direito público é também de ordem pública. 
Mas nem toda norma de ordem pública é de direito público, já que 
ela também existe no direito privado. Portanto, o conceito de ordem 
pública é maior do que o de direito público. 
Ordem pública é diferente de direito público. Ordem pública é aquela 
regra inafastável; normas cogentes; imodificável pela vontade das partes. 
Toda regra de direito público também é uma regra de ordem pública, mas 
o inverso não é verdadeiro. Conceito de ordem pública é mais amplo em 
relação (comparação) ao conceito de direito público. Não são sinônimos. 
OBS.: Ordem pública é maior que direito público. Eles não são conceitos 
sobreponíveis. Toda regra de direito público é também de ordem pública, 
mas existem regras de ordem pública que estão no direito privado. 
 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
Corrente legalista/exegética/empírica/caótica: O direito 
administrativo se preocupa somente como estudo das leis; era só um 
estudo das leis; Direito Administrativo é somente um estudo de leis. Essa 
corrente foi superada; está afastada. Não foi aceita no Brasil porque aqui 
se estuda leis e princípios. 
Após essa fase, surgiu o seguinte raciocínio: na verdade, o Direito 
Administrativo é mais do que um estudo de leis, pois devemos estudar 
princípios e leis. Daqui nascem algumas teorias que seguem: 
Teoria do critério do serviço público: O direito administrativo estudava 
todo serviço prestado pelo Estado, ou seja, tem como objeto de estudo o 
serviço público e este significa toda atuação do Estado. Se o Estado 
prestou o serviço, é Direito Administrativo. Nessa época, toda atividade 
do Estado era chamada de serviço público, inclusive as atividades 
comerciais e industriais. Esse conceito é abrangente demais porque 
incluía outros ramos do direito. Não foi aceita no Brasil porque o direito 
administrativo estuda além dos serviços, isto é, estuda todos os bens. 
Nem todo serviço é estudado. 
Critério do Poder Executivo: O Direito Administrativo tem como objeto 
de estudo o poder executivo. Não foi aceito pelo Brasil porque o direito 
administrativo estuda os três poderes desde que estejam exercendo 
atividade administrativa. 
Contudo, isso não é a realidade, porque os outros poderes também 
exercem funções administrativas (ex.: concurso público para magistratura; 
compra de material para o Poder Legislativo). Estuda-se, portanto, os três 
poderes, desde que no âmbito das funções administrativas. Esse critério, 
portanto, também não foi aceito; 
 
Critério das relações jurídicas: O direito administrativo estuda toda 
relação jurídica do Estado. Conjunto de normas que regem as relações 
entre a administração e os administrados. Direito administrativo estuda 
algumas relações jurídicas. Este critério não foi adotado porque o Estado 
 
 
nem sempre está presente nas relações jurídicas e porque eliminaria os 
demais ramos do direito, já que abrangeria todas as relações jurídicas do 
Estado; 
Critério teleológico: conceito de Osvaldo Aranha. Foi aceito no Brasil. 
O direito administrativo é um conjunto de regras e princípios que regem 
as atividades do Estado na consecução dos seus fins. Contudo, o Direito 
Administrativo não configura apenas um conjunto harmônico de 
princípios. Existe esse conjunto, mas o Direito Administrativo não se 
resume a isso. Foi aceito no Brasil, mas foi dito como insuficiente. 
Critério residual ou negativo: o direito administrativo é definido por 
exclusão. Não estuda a função jurisdicional e legislativa do Estado. Só 
fica com a atividade residual, ou seja, o que sobrar é a função 
administrativa e que é o objeto de estudo do direito administrativo. É um 
conceito insuficiente no Brasil. 
Critério de distinção da atividade jurídica e atividade social do 
Estado: Direito administrativo somente se preocupa com a atividade 
jurídica do Estado (atuação jurídica do Estado), mas não seria a atividade 
social. Se importa somente com o aspecto jurídico e não com a parte 
social. 
O Direito Administrativo se preocupa com as questões jurídicas oriundas 
das atividades sociais, mas não estuda a atividade social em si. Ele foi 
aceito, mas tido por insuficiente. 
Critério da administração pública: Adotado por Hely Lopes Meirelles. 
Somou os três critérios anteriores. É um conjunto harmônico de 
princípios e regras (chamado de regime jurídico administrativo) que rege 
os órgãos e agentes públicos e as entidades públicas que estejam na 
atividade administrativa (de qualquer uma das atividades do judiciário, 
executivo e legislativo), realizando de forma direta, concreta e imediata os 
fins desejados pelo Estado. 
 
 
OBS.: É preciso atentar que quem define os fins e objetivos do Estado é 
o Direito Constitucional e não o Administrativo. Este (direito 
administrativo) realiza tais fins. 
a) Realizar de forma direta: independente de provocação. Aqui exclui a 
função indireta do Estado, a qual precisa de provocação, isto é, exclui-se 
a função jurisdicional do Estado. 
b) Realizar de forma concreta: tem destinatários determinados e produz 
efeitos concretos. Exclui-se aqui a função abstrata do Estado, isto é, a 
função legislativa. 
c) Realizar de forma imediata: difere da realização mediata. Mediata 
significa a atividade social. A função imediata diz respeito à atividade 
jurídica do Estado, afastando assim a atividade social do Estado. 
 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
É aquilo que provoca a criação de norma de direito administrativo. 
a) Lei em sentido amplo: Constituição Federal, lei complementar, lei 
ordinária, medidas provisórias, etc. Nosso ordenamento jurídico está 
organizado numa estrutura escalonada, hierarquizada,isto é, possui 
normas superiores e normas inferiores. O STF, ao examinar essa 
estrutura, diz que as normas inferiores precisam ser compatíveis com as 
superiores (regulamento deve ser compatível com a lei; a lei compatível 
com a CF; todas as normas, aliás, devem ser compatíveis com a CF). A 
isso o STF deu o nome de relação de compatibilidade vertical. 
OBS.: Vale lembrar que os atos administrativos estão na base dessa 
pirâmide, lá embaixo na hierarquia. 
 
b) Doutrina: Nada mais é do que o resultado do trabalho dos nossos 
estudiosos. Tendo em vista que o Direito Administrativo conta com uma 
legislação fragmentada, a doutrina também possui várias divergências. 
 
 
c) Jurisprudência: É de grande relevância essa fonte, pois termina por 
solucionar, em muitas ocasiões, as divergências surgidas na doutrina. 
Vale lembrar que jurisprudência são julgamentos reiterados sempre no 
mesmo sentido. Isso quer dizer que uma decisão isolada de um tribunal 
é um acórdão e não jurisprudência. E quando se consolida essa 
jurisprudência, o tribunal edita uma súmula. 
Atualmente, temos súmulas que orientam a aplicação do direito e 
também as que vinculam a atuação do julgador (súmulas vinculantes). 
Temos também a repercussão geral, na qual há um “leading case” e os 
demais casos serão julgados no mesmo sentido. Assim, quando o tribunal 
julga o mérito de um caso desse tipo, é importante que o candidato esteja 
atento ao seu teor. 
d) Costume: É a pratica habitual acreditando ser ela obrigatória. 
Contudo, no Brasil o direito costumeiro (consuetudinário) nem cria nem 
exime obrigação. 
e) Princípios Gerais do Direito: Estamos falando de regras que estão no 
alicerce, na base da nossa ciência. São vigas mestras do direito. Tais 
princípios podem estar expressos ou implícitos em nosso ordenamento 
jurídico. Ex.: ninguém pode causar dano a outrem; é vedado o 
enriquecimento sem causa; ninguém pode se beneficiar da própria 
torpeza. 
 
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ou MECANISMOS DE CONTROLE 
*** Quem pode rever ou controlar atos administrativos? No direito 
comparado, encontramos dois exemplos: 
 
a) Contencioso administrativo: foi criado pela França e, portanto, é 
chamado de sistema francês. Aqui os atos praticados pela Administração 
Pública serão revistos ou controlados, em regra, pela própria 
 
 
Administração. Excepcionalmente, o Judiciário vai julgar. O Poder 
Judiciário aparece apenas em alguns casos, como por exemplo, nas 
atividades públicas de caráter privado (atividades cujo exercício é do 
Estado, mas o regime é o do direito privado, como ocorre quando o Estado 
celebra um contrato de locação); nas ações ligadas ao Estado ou 
capacidade das pessoas; nas ações ligadas à repressão penal e à 
propriedade privada, etc.; 
b) Sistema de Jurisdição Única: aqui estamos no caminho inverso. 
Quem define a última palavra é o Poder Judiciário. Para os países que 
adotam a jurisdição única, prevalece a decisão do Judiciário (ex.: após 
decisão lavrada pela Administração em processo administrativo, a parte 
pode levar a questão ao Judiciário). Aqui há julgamento pela 
Administração, há controle da Administração, mas esse controle não é 
definitivo, pois pode ser revisto pelo Judiciário. É o regime adotado no 
Brasil. Esse sistema também é chamado de “sistema inglês”. 
OBS.: Apenas em um momento tivemos contencioso administrativo no 
Brasil. Foi trazido pelo EC 7/77. Esta norma foi inserida, mas foi 
inoperante, nunca foi implementada. 
OBS.: Não é possível o sistema misto de controle porque a mistura já é 
natural. 
 
CONCEITO DE ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
 
1. ESTADO 
O Estado é pessoa jurídica de direito público; tem personalidade própria 
e pode ter direitos e obrigações, isto é, pode ser sujeito de direitos e de 
obrigações. 
*** A responsabilidade civil da administração está prevista no artigo 
37, § 6º da CF? Não, pois a responsabilidade civil é do Estado e não da 
administração. 
 
 
Pessoa jurídica que tem, por óbvio, personalidade jurídica e, por isso, 
pode ser sujeito de direitos e obrigações. Exatamente em razão disso que 
a responsabilidade civil é do Estado, já que ele é o sujeito de obrigações. 
No Brasil não se aplica a tória da dupla personalidade. Aqui o Estado tem 
personalidade jurídica de direito público. A teoria da dupla personalidade 
era adotada até revogação do velho Código Civil. Desde então o Estado é 
pessoa de Direito Público. 
Estado de direito: É aquele que tem leis e obedece suas leis. É aquele 
politicamente organizado e obedece as suas próprias leis. 
Administração: é a máquina administrativa. 
Elementos do Estado: Povo, território e governo. 
 
2 - GOVERNO 
Governo nada mais é do que elemento do Estado. É comando e direção 
do Estado. Para que o Estado seja independente, é preciso que o governo 
seja soberano. 
Governo com soberania é aquele governo que tem independência lá fora 
(na ordem internacional) e supremacia na ordem interna. É um elemento 
do Estado. É também seu comando e direção. Para que nosso Estado seja 
independente o nosso governo deve ser soberano. 
*** Mas o que significa governo soberano? Significa independência na 
ordem internacional e supremacia na ordem interna. 
Funções do Estado: O Estado possui dois tipos de função: 
a) Típica: é sua função principal, função típica, precípua para a qual o 
poder é criado; 
b) Atípica: é a função secundária. 
Função do Poder Legislativo: O Poder Legislativo tem por função 
principal legislar, que é a função legiferante ou legislativa. No entanto, se 
 
 
o Congresso nacional licitar para comprar cadeiras, ele está exercendo 
uma função administrativa, que é uma função atípica, secundária. Assim 
também quando desempenha a função de julgar o processo de 
impeachment de Presidente da República. A função de julgar é 
atípica, secundária. 
Há doutrinadores que incluem a função de fiscalizar como função típica 
do Poder Legislativo, em razão dos Tribunais de Contas e das CPI’s. Mas 
não é a posição da maioria. 
A função legislativa tem as seguintes características principais: 
a) Geral/abstrata: aplicada à coletividade como um todo; 
b) Tem o poder de inovar o ordenamento jurídico: característica 
peculiar dessa função. 
Função do Poder Judiciário: Sua função principal é a de julgar, de 
solucionar lides, aplicando coativamente a lei. Características principais: 
a) Individual/concreta: pois atua no caso concreto; 
b) Indireta: porque depende de provocação; 
c) Em tese, não inova o ordenamento jurídico. Contudo, na prática, 
há alguns excessos, conforme se depreende da Súmula Vinculante n. 13. 
d) Intangibilidade jurídica, também chamada de impossibilidade de 
mudança ou de efeitos da coisa julgada. 
Veja-se que o art. 49, V, CF/88, prevê a possibilidade de o Legislativo 
sustar atos exorbitantes do Executivo. Recentemente foi apresentada 
uma PEC para sustar também atos decisórios exorbitantes do Poder 
Judiciário, tendo em vista o atua estado de intervenção do Poder 
Judiciário nas questões do Legislativo. 
OBS.: O controle concentrado de constitucionalidade é uma exceção à 
característica descrita no item ”a” retro referido. 
 
 
Função do Poder Executivo: Sua função principal, típica, é a de 
administrar, isto é, o dever de executar o ordenamento vigente. O poder 
executivo ao elaborar uma medida provisória, estará exercendo uma 
atividade atípica, secundária. Tem por características: 
a) Função concreta: para sujeitos determinados e produzindo efeitos 
concretos; 
b) Direta: não precisa de provocação; 
c) Não inova o ordenamento jurídico; 
d) Não há intangibilidade jurídica, pois a decisão da Administração é 
revisível pelo Poder Judiciário. 
*** Mas o que é coisa julgada administrativa? Esta expressão significa 
impossibilidade de mudança somente na via administrativa. 
 
QUARTA FUNÇÃO DO ESTADO 
A doutrina moderna (Celso Antônio) diz que há funções quenão se 
incluem em nenhuma das funções de Estado. É a chamada função de 
governo ou função política do Estado. São decisões de alto grau de 
discricionariedade que não se confundem com nenhuma das funções 
anteriores. São decisões de cunho político. Ex.: sanção ou veto do 
Presidente da república a respeito de criação de norma (veto jurídico); 
declaração de guerra e celebração da paz; decretação de estado de defesa 
e de estado de sítio. Ou seja, são situações de anormalidade que não se 
confundem com as questões corriqueiras do simples administrar, isto é, 
questões que se sobrepõe as funções acima e as questões do dia a dia. 
Não se confunde com o simples administrar. É comando, é direção. 
Função de ampla discricionariedade. 
 
ADMINISTRAÇÃO 
 
 
Para maioria dos autores, significa máquina administrativa, isto é, 
aparelho estatal, instrumento do estado. Se a “Administração Pública” é 
o objeto do Direito Administrativo, é necessário definir o conteúdo 
semântico desta expressão. 
a) Administração Pública em Sentido Amplo: a expressão 
“Administração Pública”, em sentido amplo, refere-se ao governo e à 
Administração em sentido estrito, ou seja, governo + administração 
Pública em sentido estrito. 
✓ Observação: o sentido da expressão depende do contexto dentro do 
qual a expressão está inserida e depende do sentido que o interlocutor 
pretender dar a ela. 
A palavra governo palavra comporta dois significados: 
Sentido Objetivo: é sinônimo de sentido material ou funcional. O Estado 
é pessoa jurídica de direito público dotada de autonomia política. O 
Estado exerce funções essenciais a ele mesmo e à coletividade. 
O Estado legisla, julga e administra. Esta é a concepção do Século XIX. 
Entretanto, com o avançar dos anos, é possível identificar que o Estado 
exerce outras atividades. ✓ O Estado governa. ✓ Governar consiste em 
dirigir o Estado e em definir a vontade superior do Estado. Administrar, 
por sua vez, é executar. Assim, o governo aponta os fins e a 
Administração aplica a lei ao caso concreto para realizar estes fins. 
Exemplo 1: quando Lula governou o Brasil, o slogan do governo era: “um 
país rico é um país sem pobreza”. Este é o governo (o fim). Administrar é 
aplicar a lei ao caso concreto para realizar este fim. Desse modo, são 
definidas políticas públicas para alcançar esta finalidade. 
Exemplo 2: o slogan do governo atual é “O Brasil acima de tudo e Deus 
acima de todos”. A partir disso, são definidas políticas públicas nessa 
direção e aplica-se a lei para alcançar essa finalidade de governo 
(administração). 
A premissa é que o Estado legisla, julga, administra e governa. 
 
 
• Legislar: o Estado faz o ato geral abstrato, obrigatório e inovador. 
• Julgar: o Estado aplica a lei contenciosamente para resolver conflitos 
sociais com força de coisa julgada. 
• Administrar: o Estado aplica a lei para realizar as suas finalidades. 
• Governar: o Estado diz quais são suas finalidades. 
 
Em sentido objetivo, governo é uma das finalidades do Estado (ao lado da 
jurisdição, da administração e da legislação). A partir dessa ideia, Celso 
Antônio Bandeira de Mello conceitua agente político. Para o autor, 
agente político é o agente público encarregado de exercer a atividade 
política (ou de governo). ✓ Trata-se do agente público, titular de cargo 
previsto na estrutura constitucional, encarregado de dirigir o Estado. ✓ 
São agentes políticos: chefe do Poder Executivo, seus vices, seus 
auxiliares imediatos (ministros de Estado, secretários estaduais e 
estaduais, e parlamentares). ✓ Observação: Celso Antônio Bandeira de 
Mello afirma que o magistrado não é agente político, pois a sua função 
estatal é a jurisdição (e não atividade de governo). 
 
 Sentido Subjetivo: 
✓ Observação: sentido subjetivo é sinônimo de sentido formal ou 
orgânico. Em sentido subjetivo, governo são os órgãos constitucionais 
encarregados de exercer a função política. No ordenamento jurídico 
brasileiro, a atividade de governo é dividida basicamente entre dois 
órgãos constitucionais: Poder Executivo e Poder Legislativo. 
✓ Observação: o papel do Poder Judiciário no governo é limitado em razão 
do princípio da inércia. 
Exemplo 1: quem declara a guerra é o Presidente da República (Poder 
Executivo), autorizado pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo). 
 
 
Exemplo 2: o Presidente da República (Poder Executivo) assina o tratado 
internacional, mas este só entra no ordenamento jurídico se o Poder 
Legislativo o ratificar. 
Em suma: Governo é em sentido objetivo é a atividade estatal. Governo 
em sentido subjetivo são os órgãos constitucionais encarregados de 
exercer a função política: Poder Executivo e Poder Legislativo. 
b) Administração Pública em Sentido Estrito: A expressão 
“Administração Pública” em sentido estrito é uma expressão que exclui 
do seu alcance a ideia de governo. Isso porque, se se incluir o governo, 
tem-se a “Administração Pública” em sentido amplo. A Administração 
Pública em sentido estrito é o objeto do Direito Administrativo. Governo 
é objeto do Direito Constitucional. 
Sentido Objetivo (material ou funcional): a Administração Pública é a 
função administrativa (uma das funções do Estado). 
Como visto, a expressão “Administração Pública” em sentido objetivo é a 
própria função administrativa. 
A atividade administrativa, segundo a doutrina, desdobra-se em 4 
atividades: 
▪ Serviços Públicos 
▪ Poder de Polícia 
▪ Fomento 
▪ Intervenção no Domínio Econômico 
Sentido Subjetivo (formal ou orgânico): a Administração Pública são 
os sujeitos encarregados de desempenhar a atividade administrativa. 
✓ São os órgãos públicos e as entidades incumbidos de exercer a 
atividade administrativa. 
▪ Órgãos públicos - Administração Pública Direta 
▪ Entidades - Administração Pública Indireta 
 
 
Quando se fala em Administração Pública direta e em Administração 
Pública Indireta, tem-se a administração em sentido subjetivo: sujeitos 
que exercem a atividade. 
Resumindo: A esse respeito, a doutrina mais moderna vem 
estabelecimento dois enfoques diferentes: 
a) Administração Pública no critério formal/orgânico/subjetivo: é a 
máquina, o aparelho estatal. É a estrutura física. São os bens, órgãos e 
agentes do Estado, ou seja, a estrutura física do Estado; 
b) Administração pública no critério material/objetivo: é a atividade 
administrativa desenvolvida. 
OBS: Conceitos normativos das atividades administrativas: 
Serviço público é a atividade administrativa, prestada pelo próprio 
Estado ou por quem lhe faça as vezes, que consiste em satisfazer 
necessidades públicas ou oferecer uma vantagem/utilidade ou 
comodidade à coletividade, segundo normas de Direito Público ou 
predominantemente de Direito Público. Exemplo: fornecimento de água, 
energia elétrica, transporte público etc. 
Poder de polícia é a atividade administrativa, segundo a qual o Estado 
restringe direitos para garantir o bem comum (art. 78, CTN). 
Quando o Estado exerce o poder de polícia, ele também visa ao bem 
comum, mas este é atingido a partir da limitação de direitos. 
✓ Observação: a diferença entre poder de polícia e serviço público está no 
objeto da atividade. 
✓ A finalidade de ambos é o interesse público e ambas são prestadas pelo 
Estado. Entretanto, enquanto o objeto do serviço público é a satisfação 
de um direito (oferecimento de algo); o objeto do poder de polícia é a 
restrição de um direito. 
 
 
 
O fomento é a atividade administrativa que consiste em estimular a 
atividade privada de interesse público. 
✓ Este tema é estudado juntamente com o terceiro setor e com a Lei 
13.019/2014 (Lei de OSC). 
✓ O Estado pode fomentar por meio de termos de parceria, contratos de 
gestão, termos colaboração, acordo de cooperação etc. 
O professor destaca que não é apenas o incentivo ao terceiro setor que é 
fomento. Além disso, há incentivos fiscais, creditícios,entre outros. 
 
Intervenção no domínio econômico 
1º. Direta – exploração de atividade econômica – art. 1732 e 1773 CF/88. 
No caso de exploração da atividade econômica, o Estado atua como 
empresário. 
✓ Neste caso, a atividade de explorar diretamente a atividade econômica 
não é atividade administrativa. 
2º. Indireta – regulação – art. 177, §2º, II CF/884 
Ocorre quando o Estado regula a atividade econômica. 
Exemplo: atuação do Banco Central ao regular o mercado de capitais e a 
taxa de juros. 
✓ Só a intervenção indireta caracteriza função da Administração.