Implementação de Políticas Públicas

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<p>1</p><p>ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS</p><p>PÚBLICAS</p><p>1</p><p>Sumário</p><p>INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 3</p><p>MODELOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................... 8</p><p>A RECENTE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL ......... 10</p><p>ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO .................................................................... 12</p><p>ESTRATÉGIAS DE IMPLEMENTAÇÃO ............................................................... 16</p><p>A MISSÃO INSTITUCIONAL ................................................................................ 17</p><p>ESTRUTURA PARA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................. 18</p><p>DECISÃO PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................. 19</p><p>O ESTUDO SISTEMÁTICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................... 21</p><p>REFORMULAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA ........................................................ 22</p><p>CONSIDERAÇÕES FINAIS ..................................................................................... 24</p><p>REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 25</p><p>2</p><p>NOSSA HISTÓRIA</p><p>A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,</p><p>em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-</p><p>Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo</p><p>serviços educacionais em nível superior.</p><p>A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de</p><p>conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação</p><p>no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.</p><p>Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que</p><p>constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de</p><p>publicação ou outras normas de comunicação.</p><p>A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma</p><p>confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base</p><p>profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições</p><p>modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,</p><p>excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.</p><p>3</p><p>INTRODUÇÃO</p><p>A escola é uma instituição cujo papel na sociedade é de responsabilizar-se pela</p><p>educação formal dos cidadãos, se posicionando como um dos agentes em condições</p><p>de contribuir para a transformação destas, sendo dever do Estado garantir a estrutura</p><p>e a qualidade de ensino nas escolas. Sabemos que a educação pública é</p><p>responsabilidade do governo federal, estadual e municipal.</p><p>A política pública é um sistema de ações sociais que compreende um esforço da</p><p>sociedade principalmente das instituições para garantir de forma permanente, os</p><p>direitos de cidadania a todos, fundamentalmente os mais necessitados que estão na</p><p>zona de pobreza e esquecido pelos políticos. Daí a necessidade da promoção de</p><p>políticas públicas adequada seja na saúde ou na educação, aéreas estas que devem</p><p>ter maior atenção.</p><p>Política pública são ações sociais coletivas que têm por objetivo à garantia de direitos</p><p>perante a sociedade, envolvendo compromissos e tomadas de decisões para</p><p>determinadas finalidades. É importante saber como são definidas algumas atividades</p><p>que requerem uma avaliação nas etapas de planejamento das políticas e instruções</p><p>governamentais, que geram informações que possibilitam novas escolhas na análise</p><p>para possíveis necessidades de reorientações de ações para se alcançar os objetivos</p><p>traçados.</p><p>Por isso é preciso compreender que:</p><p>“Programa – é um conjunto de atividades constituídas para serem realizadas dentro</p><p>de um cronograma e orçamento específicos disponíveis para a criação de condições</p><p>que permitam o alcance de metas políticas desejáveis” (SILVA, 2002, p. 18).</p><p>“Projeto – é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um</p><p>programa, envolvendo um conjunto de operações, das quais resulta um produto final</p><p>que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo” (GARCIA,</p><p>1997, p. 6).</p><p>No Brasil, autores como Marta Arretche, (2000) e Silva e Melo (2000), em seus</p><p>estudos sobre políticas públicas buscam conhecer as características dos sistemas</p><p>políticos e das relações que se estabelecem no desenvolvimento do ciclo das políticas</p><p>4</p><p>públicas, no qual interesses públicos e privados entram em jogo, principalmente nas</p><p>fases de formulação e implementação, que exigem sucessivas tomadas de decisão.</p><p>Neste sentido, a implementação pode ser vista como um encontro de diversos atores,</p><p>com diferentes intenções e interesses, negociando, decidindo (ou não decidindo) e</p><p>executando ações com foco em determinadas áreas de conflito ou tensão social.</p><p>Assim, o policy cycle, apresenta-se com uma dinâmica não linear, pressupondo a</p><p>existência da policy networks e da policy arena (FREY, 2000). A primeira refere-se às</p><p>interações das diferentes instituições e grupos, tanto do executivo quanto do</p><p>legislativo e da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada</p><p>política, na qual está prevista uma distribuição de papéis organizacionais. A Segunda,</p><p>caracteriza-se pelos processos de conflitos e consenso entre os atores sociais</p><p>envolvidos nas diversas áreas da policy e que norteiam a formação de coalizões que</p><p>influenciam a formulação e a implementação. A interação dos diversos atores, a</p><p>elaboração de estratégias, os mecanismos de deliberação e barganha, enquanto</p><p>princípios organizadores da implementação, formam um desenho da engenharia</p><p>social e de aprendizado coletivo.</p><p>Pressman y Wildavsky (1998) referem-se à implementação como evolução, em que</p><p>metas e atos são partes de um processo de interação. A implementação é evolutiva</p><p>e sua característica primordial é a adaptação, de modo que, as políticas se</p><p>desenvolvem em resposta ao seu meio, e um altera o outro. É inevitável a adaptação</p><p>mútua, ou seja, o produto da resposta ambiental à intenção das políticas, esperando-</p><p>se que ocorram conseqüências involuntárias, mesmo que exista um mapa prematuro</p><p>(BROWNE & WILDAVSKY, 1998).</p><p>Nesta perspectiva, a análise do processo de implementação não se baseia na</p><p>averiguação de objetivos ou metas fixadas durante a formulação, mas no</p><p>reconhecimento dos mecanismos de conduta adaptativos e decisórios. Percebe-se</p><p>no cotidiano da saúde pública, a pertinência da afirmação de Browne & Wildavsky</p><p>(1998) quando dizem que a implementação configura uma dupla identidade: uma</p><p>delas, formalmente delimitada, com elos causais perceptíveis, com uma possibilidade</p><p>mais ou menos clara de obter um resultado adequado às expectativas; a outra,</p><p>'caminho que se faz ao andar', apresenta um inesperado nexo causal que somente</p><p>se desenvolve durante a implementação em si. Este caráter dual da implementação</p><p>5</p><p>se complica devido aos diferentes níveis de organizações governamentais e sociais</p><p>pelos quais tem que transitar.</p><p>Ao mesmo tempo, é fundamental reconhecer que os atores sociais se guiam por</p><p>valores, e estes também podem ser gerados durante a implementação. As</p><p>características de uma determinada policy são delineadas durante a formulação e,</p><p>como o que determina sua identidade é a interação com o meio social, pressupõe-se</p><p>que, em ambientes democráticos, policy e meio sejam suficientemente flexíveis para</p><p>coexistirem e evoluírem, gerando uma aprendizagem a partir dos erros e acertos.</p><p>No entendimento de Frey (2000), os processos de aprendizagem política e</p><p>administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo da política, assim, o</p><p>controle de impacto não tem que ser realizado exclusivamente no final do processo</p><p>político, mas se faz necessário no acompanhamento das diversas fases deste</p><p>processo, conduzindo a adaptações</p><p>e propiciando reformulações na política de forma</p><p>continuada.</p><p>O Sistema Único de Saúde (SUS), com a proposta de gestão descentralizada,</p><p>efetivada com a participação da comunidade pode favorecer um tipo de</p><p>desenvolvimento institucional afeito às características da democracia participativa.</p><p>Neste sentido, condiz com a perspectiva de fortalecimento dos atores locais e de</p><p>decisões tomadas no nível local e regional, que possibilitam uma aproximação entre</p><p>as demandas da comunidade e o planejamento da política de saúde. Pressupõe-se</p><p>que um maior peso nas deliberações locais pode ser significativo para mudanças na</p><p>forma de organização do sistema, desde que os temas sejam realmente agendados</p><p>e deliberados com a participação dos mais diversos segmentos da sociedade.</p><p>Tais características constroem identidades locais e regionais, que sinalizam para a</p><p>fisionomia mais geral das tendências que estruturam o desenho de mudanças</p><p>socioeconômicas e de desenvolvimento desejado. A história institucional do processo</p><p>de descentralização da política de saúde tem direcionado, na maioria das vezes, os</p><p>temas da saúde para situações que distanciam a prática dos pressupostos</p><p>norteadores da política de saúde tão almejados na 8ª Conferência Nacional de Saúde.</p><p>Essas condições estão presentes principalmente quando o sistema busca soluções</p><p>6</p><p>para a atenção médica, em que o poder de decisão nos espaços de debate está</p><p>centrado em interesses privados.</p><p>Atualmente pode-se observar que a regionalização da saúde é desenhada em meio</p><p>a um embate de interesses e forças, em que são discutidas estratégias, buscando dar</p><p>conta dos aspectos técnicos, políticos, econômicos e organizativos da saúde e do</p><p>desenvolvimento da região. No processo de implementação da regionalização da</p><p>saúde no âmbito da 13ª Coordenadoria Regional de Saúde-RS, a política formulada</p><p>em nível nacional é revisada juntamente com diversos atores sociais, adquirindo</p><p>características locais, através da interação e das trocas entre os mesmos. No entanto,</p><p>apesar de um certo fortalecimento da participação dos usuários do sistema, ainda é</p><p>evidente na dinâmica deste processo a força de influência histórica de alguns atores</p><p>quando se trata da atenção à saúde.</p><p>Assim, neste estudo procura-se abordar o processo de regionalização da saúde,</p><p>através de uma análise qualitativa de conteúdos tratados em duas arenas decisórias,</p><p>que fazem parte do aparato institucional do Sistema Único de Saúde (SUS): a</p><p>Comissão Bipartite Regional (CIB Reg.) e o Conselho Regional de Saúde (CRS).</p><p>Observando a interação dos diferentes atores envolvidos, com base no referencial</p><p>teórico da análise política. Foi realizada a análise de documentos (Atas das reuniões</p><p>desses colegiados), dos anos de 2003 e 2004, assim como a observação participante</p><p>nas duas arenas, neste mesmo período.</p><p>Abaixo segue ilustrado o ciclo das políticas públicas que foi falado no texto acima:</p><p>( Fonte : https://www.clp.org.br/entendendo-os-conceitos-basicos-mlg2-de-politicas-</p><p>publicas-mlg2/ )</p><p>7</p><p>Há uma demanda gigantesca por diversas políticas públicas que solucionem a</p><p>grande cesta de problemas sociais. Por outro lado, sabemos que os recursos não são</p><p>infinitos. Desse modo, a gestão das políticas públicas depende fortemente, entre</p><p>outras coisas, da capacidade técnica dos(as) servidores(as) públicos(as) e</p><p>do orçamento público.</p><p>8</p><p>MODELOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>Há vários modelos de implementação na literatura, numa revisão mais</p><p>contemporânea proposta por Silva e Melo (2000) realiza-se uma análise dividindo</p><p>entre três perspectivas de concepção de implementação. A literatura mais tradicional</p><p>a concebe dentro do policy cycle, sendo assim a implementação uma fase posterior</p><p>a formulação e que deve servir aos objetivos preconizados na etapa anterior, nessa</p><p>perspectiva, bastaria que a implementação garantisse a execução tal qual como foi</p><p>concebida, assim seria naturalmente eficiente. Outra concepção seria a da</p><p>implementação como processo simples e linear, marcando um avanço na construção</p><p>de uma análise mais complexa da realidade na qual a política se circunscreve, por</p><p>perceber que o processo de implementação é um processo com problemas de</p><p>natureza variada, sejam problemas advindos da conjuntura administrativa</p><p>institucional, política ou de grupos realizando pressão sobre determinada política, esta</p><p>visão começa a conceber a política como processo, entretanto, não rompe com a</p><p>ênfase da formulação para que assim a política fosse considerada eficiente.</p><p>A partir dessas concepções o questionamento acerca da eficiência e eficácia está</p><p>centralmente ligado ao fato da implementação ter ou não autonomia para realizar</p><p>mudanças frente às dificuldades do dia a dia daqueles que implementam e dos que</p><p>se beneficiam da política, aqui ainda é presente a premissa de que a formulação não</p><p>precisa ser problematizada e que tem disponível todos os recursos técnicos, políticos,</p><p>administrativos e cognitivos para responder de forma ideal. Sendo assim, os</p><p>problemas da implementação poderiam ser resolvidos caso houvesse maior pressão</p><p>e controle no sentido da execução ser realizada como foi prevista pelos técnicos no</p><p>processo de formulação, contudo, a realidade mostra um cenário político, econômico,</p><p>social e cultural diversos localmente, interferindo assim em como a política acaba</p><p>sendo gerida.</p><p>Ambas visões estão assentadas e consagram uma visão preconizada por Pressman</p><p>e Wildasky como top-down, essa visão coloca a centralidade na formulação ao</p><p>entender que o processo de formulação possui as respostas adequadas e que a</p><p>função dos implementadores deveria ser apenas de execução das diretrizes e não de</p><p>9</p><p>reorientação da mesma, nesse sentido, os problemas advindos da implementação</p><p>seriam “desvios de rota” (SABATIER, 1986, APUD NARJBERG; BARBOSA, 2006) “A</p><p>visão top-down centra-se na questão dos mecanismos de controle sobre os agentes</p><p>implementadores para que os objetivos da política sejam atingidos, o que pressupõe</p><p>uma visão singela e irreal da administração pública, onde seria possível garantir a</p><p>fidelidade da implementação ao desenho proposto inicialmente. (SABATIER, 1986;</p><p>SILVA e MELO, 2000, APUD NARJBERG; BARBOSA, 2006, p.8).</p><p>A implementação é um processo dinâmico e próprio da conexão e/ou pressão de</p><p>vários atores e da imprevisibilidade do cenário político, a tentativa é encaixar o</p><p>processo de implementação como processo multidisciplinar, com informações e</p><p>planejamento técnico, mas também permeada por processos de barganha,</p><p>persuasão ou força de grupos de interesse diversos que promovem ou dificultam a</p><p>reestruturação contínua da implementação. Sobre os fatores de interferência da</p><p>política pública que estão ligados ao debate entre formulação e implementação, a</p><p>análise da discricionariedade parece estrutural.</p><p>10</p><p>A RECENTE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO</p><p>BRASIL</p><p>A análise de implementação de políticas públicas no Brasil apresenta uma trajetória</p><p>recente. É uma área em consolidação e com pouca acumulação de conhecimento.</p><p>Portanto, compreender o processo de implementação de políticas, pode se traduzir</p><p>em um importante elemento de aperfeiçoamento da ação governamental, uma vez</p><p>que se propõe a analisar as relações entre governos, governantes e cidadãos. É</p><p>importante destacar que, em uma definição ampliada, a palavra governo se aproxima</p><p>do estado moderno e não diz respeito apenas ao conjunto de pessoas que detêm o</p><p>poder político e que definem a orientação política de determinada sociedade, mas</p><p>também aos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder (SILVA; MELO,</p><p>2000; VIANA; BAPTISTA, 2009).</p><p>No panorama atual das políticas públicas, as definições e conceituações apresentam-</p><p>se bastante diversas, mas é possível afirmar que falar de política pública é falar de</p><p>Estado,</p><p>de pacto social, de interesses e também de poder, envolvendo recursos,</p><p>atores, arenas, ideias e negociações (VIANA; BAPTISTA, 2009). É nesse ponto de</p><p>análise, no qual reside a relação entre os diversos sentidos de política pública com a</p><p>percepção que se tem do Estado (SERAFIM; DIAS, 2012), que se reconhece a</p><p>política pública como um objeto sobre o qual se lança um olhar que permite refletir</p><p>sobre os diferentes interesses, cultura, poder e disputas (LACLAU APUD LOPEZ;</p><p>MOREIRA, 2013).</p><p>Seria simples pensar que toda política de saúde visa melhorar as condições sanitárias</p><p>da população. No entanto, existem outros interesses que implicam nos rumos e no</p><p>formato dessas políticas, uma vez que a sua construção perpassa pelos interesses</p><p>envolvidos no âmbito do poder (COHN, 2009). É dentro desse entendimento que a</p><p>análise de políticas públicas se mostra um campo complexo e dinâmico, exigindo</p><p>grande conhecimento para que se possa entender e explicar o que fazem os</p><p>governos, como e por que o fazem (LABRA, 1999).</p><p>É na etapa da implementação que o papel dos gestores e o desenho institucional da</p><p>política se tornam críticos, em função dos atores envolvidos, dos instrumentos</p><p>11</p><p>estabelecidos e do grau de centralização dos processos. Salienta-se, ainda, a alta</p><p>complexidade do processo de implementação de uma política e, sobretudo, sua</p><p>capacidade de gerar consequências sobre o funcionamento das organizações de</p><p>saúde. No contexto institucional brasileiro isto é especialmente verdadeiro nos</p><p>municípios de pequeno porte, nos quais se destacam a forte diferenciação funcional</p><p>e, principalmente, os problemas de coordenação e cooperação intergovernamental</p><p>(SILVA; MELO, 2000).</p><p>Inicialmente, a ideia de implementação pode se restringir ao cumpra-se da política,</p><p>uma vez que se pressupõe que a decisão da autoridade seria automaticamente</p><p>cumprida. No entanto, os estudos mostram que a operacionalização da política</p><p>apresenta inúmeros entraves no nível local (PRESSMAN; WILDAVSKY APUD</p><p>PEREZ, 2006). O processo de implementação passa a ser entendido como um</p><p>processo de aprendizado articulado em uma rede complexa de atores que dão</p><p>sustentação à política, formando ‘elos de ligação’ que sustentam os programas por</p><p>meio da coordenação interinstitucional e da capacidade de mobilizar recursos</p><p>institucionais (SILVA; MELO, 2000).</p><p>12</p><p>ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO</p><p>As medidas tomadas pelo governo brasileiro em relação à educação básica</p><p>constituem um conjunto de políticas públicas estabelecidas na tentativa de colocar o</p><p>país em condições similares aos presentes nos demais países, tanto nos resultados</p><p>alcançados pelos alunos como na duração da escolaridade obrigatória.</p><p>Na década de 1990, com a globalização ocorreram várias mudanças no mundo do</p><p>trabalho e nas relações sociais. Em relação à educação, foi aprovada a proposta do</p><p>governo em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394 de</p><p>20 de dezembro de 1996. “[...] pelo seu caráter geral, possibilitou um conjunto de</p><p>reformas que foi se processando de forma isolada, mas que correspondia a um bem</p><p>elaborado plano de governo, que, articulando os projetos para as áreas econômicas,</p><p>administrativa, previdenciária e fiscal, foi dando forma ao novo modelo de Estado.”</p><p>(KÜENZER, 1999, p.10)</p><p>Tal legislação ao ser sancionada, ainda não admitia a obrigatoriedade da entrada de</p><p>crianças no ensino fundamental a partir dos seis anos. A lei nº 10.172, de 9 de Janeiro</p><p>de 2001, que aprova o Plano Nacional de Educação (2001-2011), com a sinalização</p><p>na LDB lei nº 9.394 de 20 de Dezembro de 1996, institui entre outras medidas os</p><p>objetivos e metas do ensino fundamental: Ampliar para nove anos a duração do</p><p>ensino fundamental obrigatório com início aos seis anos de idade, à medida que for</p><p>sendo universalizado o atendimento na faixa de sete a quatorze anos.</p><p>Durante a década de 1990, viu-se construir um aparato teórico em torno da chamada</p><p>“pedagogia das competências”, na qual garantiu a propagação de um tipo de</p><p>educação que considerava o domínio dos “conhecimentos e habilidades necessárias</p><p>ao exercício do trabalho em uma sociedade industrializada e urbanizada” (Ramos,</p><p>2002, p.19). O nível de ensino mais atingido por essa pedagogia foi o ensino médio,</p><p>podendo ser comprovado pela Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que no seu</p><p>artigo 35 determina: O ensino médio, etapa final da educação básica, com duração</p><p>mínima de três anos, terá como finalidades:</p><p>13</p><p>I - A consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no ensino</p><p>fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos;</p><p>II – A preparação básica para o trabalho e a cidadania do educando, para continuar</p><p>aprendendo, de modo a ser capaz de se adaptar com flexibilidade a novas condições</p><p>de ocupação ou aperfeiçoamento posteriores;</p><p>De acordo Brandão (2004, p.61) ao analisar as finalidades do ensino médio postas</p><p>na LDB, explica que estariam dividas em três idéias básicas: a formação do cidadão,</p><p>a preparação para o trabalho e a preparação para continuação dos estudos.</p><p>O Ensino Médio poderá formar o educando para o exercício de profissões técnicas,</p><p>sendo este item facultativo. (BRASIL, 1996). Em suma, ao término do Ensino Médio,</p><p>segundo a LDB nº 9.394/96, de modo geral, o aluno deverá ser capaz de possuir</p><p>domínio dos princípios científicos e tecnológicos que presidem a produção moderna;</p><p>conhecimento das formas contemporâneas de linguagem; e domínio dos</p><p>conhecimentos de Filosofia e de Sociologia necessários ao exercício da cidadania.</p><p>No artigo 36 da LDB 9.394/96, são tratadas as diretrizes do currículo do ensino médio,</p><p>a compreensão do significado da ciência, das letras e das artes; o processo histórico</p><p>transformação da sociedade e da cultura; a língua portuguesa como instrumento de</p><p>comunicação, acesso ao conhecimento e exercício da cidadania. Este artigo sugere</p><p>também adotar uma metodologia e uma avaliação que estimulem a iniciativa dos</p><p>estudantes, assim como, à inclusão de uma língua estrangeira moderna como</p><p>disciplina obrigatória escolhida pela escola, e uma segunda, em caráter optativo,</p><p>dentro das disponibilidades da instituição. Ao término do curso, o educando terá que</p><p>demonstrar domínio dos princípios científicos e tecnológicos que presidem a</p><p>produção moderna; conhecimento das formas contemporâneas da linguagem;</p><p>domínio dos conhecimentos de Filosofia e de Sociologia necessários ao exercício da</p><p>cidadania.</p><p>O Plano Nacional de Educação foi elaborado com significativa pressão da sociedade,</p><p>ocorrida no Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, com a população presente,</p><p>educadores, pais de alunos, estudantes e demais profissionais da educação</p><p>impediram o governo a dar entrada, na Câmara dos Deputados, em 10 de fevereiro</p><p>14</p><p>de 1998. O plano consolidou no Projeto de Lei nº 4.155/98. O PNE foi aprovado pelo</p><p>Governo Federal em 2000 e regulamentado pela Lei nº 10.172 de 9 de janeiro de</p><p>2001. Descrevendo metas para a Educação no Brasil e tem tempo determinado de</p><p>até dez anos para que todas elas sejam realizadas. Entre as principais metas estão</p><p>à melhoria da qualidade do ensino e a erradicação do analfabetismo. Nem todos os</p><p>itens do plano foram aprovados pelo Governo Federal.</p><p>Dentre os principais objetivos do PDN destaca-se a elevação do nível de escolaridade</p><p>da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; redução das</p><p>desigualdades sociais e regionais, na educação pública e a democratização da gestão</p><p>do ensino público.</p><p>Como Metas do PNE destacam-se a ampliação das matrículas no Ensino Médio, de</p><p>forma a atender, no final da década, pelo menos 80% dos concluintes do ensino</p><p>fundamental; implantar e consolidar no prazo de cinco anos, a nova concepção</p><p>curricular, estabelecida pela forma de ensino médio proposta pelo MEC.; estabelecer</p><p>e consolidar, em cinco anos, um sistema nacional</p><p>de avaliação da Educação Básica</p><p>(SAEB) e pelos sistemas de avaliação que venham a ser implantadas nos estados; e,</p><p>finalmente, assegurar que em cinco anos, todas as escolas estejam equipadas, pelo</p><p>menos, com biblioteca, telefone e reprodutor de textos.</p><p>O principal objetivo do governo é erradicar o analfabetismo no país, assim como a</p><p>desigualdade étnica, melhorar a qualidade de ensino para que assim possamos entrar</p><p>no nível mundial de educação. Para isso o governo criou muitas alternativas das</p><p>políticas públicas voltadas para a educação: FUNDEB, Piso Salarial Nacional do</p><p>Magistério, IDEB, REUNI, IFET, entre outras iniciativas. O sentido é colocar esses</p><p>projetos em prática, com os fundamentos do trabalho que vem sendo desenvolvido,</p><p>visando ao aprimoramento cada vez maior, e ao intuito de melhorar cada vez mais o</p><p>sistema educacional brasileiro. O Ministério da Educação diz: “A educação, como</p><p>sempre afirmamos, é um caminho sólido para o Brasil crescer beneficiando todo o</p><p>nosso povo. O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) é um passo grandioso</p><p>nesse sentido”.</p><p>Com o Programa Mais Educação do MEC com o objetivo de induzir a ampliação do</p><p>horário escolar e a organização curricular na perspectiva da Educação Integral. As</p><p>escolas das redes públicas de ensino estaduais, municipais e do Distrito Federal</p><p>15</p><p>fazem a adesão ao Programa e, de acordo com o projeto educativo em curso, optam</p><p>por desenvolver atividades nos macro campos de acompanhamento pedagógico;</p><p>educação ambiental; esporte e lazer; direitos humanos em educação; cultura e artes;</p><p>cultura digital; promoção da saúde; comunicação e uso de mídias; investigação no</p><p>campo das ciências da natureza e educação econômica.</p><p>A ampliação do ensino fundamental para nove anos se compactua com a prática de</p><p>vários países que apresentam em média 12 anos de escolarização básica, incluindo</p><p>países da América Latina. Assim, o Brasil busca alinhar-se a tal situação, na</p><p>expectativa de melhorar a educação no país, por que historicamente a educação</p><p>brasileira enfrenta muitos desafios ainda não superados: altas taxas de evasão e</p><p>repetência; analfabetismo; carreira e valorização de professores; infraestrutura</p><p>inadequada e o ingresso nas escolas brasileiras não têm representado a apropriação</p><p>do processo de alfabetização, sendo este um dos maiores impasses a tão buscada</p><p>qualidade na educação.</p><p>Percebe-se nas camadas menos privilegiadas que a educação escolar é uma parte</p><p>predominante na vida das crianças, sendo esta obrigatória, pública e gratuita. É</p><p>importante reconhecer que nos últimos anos, vários esforços têm sido realizados por</p><p>parte do Estado, no sentido de melhorar a escolarização dos brasileiros. Vale</p><p>ressaltar que as taxas de acesso das crianças e jovens à educação é de 98%,</p><p>segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos</p><p>(OCDE/PNAD/2006). Os investimentos realizados nos últimos anos, também são</p><p>considerados significativos, embora, não sejam suficientes para atender de fato às</p><p>demandas e prioridades de uma educação pública de qualidade.</p><p>16</p><p>ESTRATÉGIAS DE IMPLEMENTAÇÃO</p><p>As instituições perseguem objetivos que lhes são próprios, por meio dos caminhos</p><p>por elas traçados, o que faz com que tenham liberdade para definir os objetivos que</p><p>pretendem perseguir e as estratégias que utilizarão para esse fim. É justamente a</p><p>escolha da estratégia que corresponde ao difícil exercício de se colocar em prática os</p><p>objetivos gerais (STRATEGOR, 2000). Apesar de esses objetivos serem previamente</p><p>definidos nas políticas públicas, a sua efetiva implementação depende de uma</p><p>posição estratégica por parte dos implementadores da política, pois são eles que</p><p>contribuem para colocar as ações em prática.</p><p>A estratégia possui duas fontes principais de informação, que é o conhecimento do</p><p>território ou ambiente em que esteja inserida e uma boa apreciação das próprias</p><p>forças. Para gerar esse conhecimento, é preciso realizar uma análise contextual na</p><p>qual estarão presentes os fornecedores, o setor empresarial e os clientes/usuários.</p><p>A partir disso, podem ser identificadas diversas questões que estão envolvidas nessa</p><p>relação e que ao final, se bem conduzida e aproveitada pela instituição, contribuirá</p><p>para identificar a posição concorrencial, ou seja, dessa análise, pode-se caminhar</p><p>para identificar os atributos que fazem a instituição se destacar das outras e se manter</p><p>com elevado desempenho. Essas variáveis constituem-se na vantagem concorrencial</p><p>(STRATEGOR, 2000).</p><p>17</p><p>A MISSÃO INSTITUCIONAL</p><p>A definição da missão pode estar correlacionada aos fatores-chave de sucesso</p><p>(FCS), que caracterizam a soma das competências postas em jogo pela instituição, e</p><p>o que é essencial, a partir de uma percepção subjetiva do saber-fazer específico da</p><p>instituição. Os FCS consistem em competências, recursos e trunfos que uma</p><p>instituição deve necessariamente possuir para obter êxito em uma dada atividade e</p><p>servem para avaliar a capacidade das instituições para alcançar bons resultados em</p><p>cada um dos segmentos de atividade para satisfazer a demanda do serviço. Assim,</p><p>os FCS correspondem às competências e/ou tecnologias que devem ser controladas</p><p>para obter êxito nas atividades.</p><p>A identificação dos FCS requer capacidades específicas de ordem relacional,</p><p>tecnológica, financeira ou de competência, cujo controle garante posição de destaque</p><p>(RIVERA; ARTMANN, 2006). A definição da missão deve associar de maneira</p><p>interativa uma análise interna dos recursos disponíveis, visando relacionar as suas</p><p>competências naturais, fundamentais e específicas, e uma análise externa que</p><p>permita identificar as características concorrenciais e os FCS do setor e das</p><p>atividades da instituição.</p><p>18</p><p>ESTRUTURA PARA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>Para o Strategor (2000), a estrutura consiste na distribuição de tarefas, assim como</p><p>as ligações existentes entre os responsáveis pelas tarefas. A estrutura de uma</p><p>instituição apresenta três características principais: a especificação, ou seja, o modo</p><p>e o grau de divisão do trabalho; a coordenação, que trata do(s) modo(s) de</p><p>colaboração instituído entre as unidades; e a formalização, isto é, o grau de precisão</p><p>na definição das funções e das ligações.</p><p>Com relação ao modo e o grau de divisão do trabalho, a estrutura de uma instituição</p><p>caracteriza-se por sua forma principal de especialização, que trata do modo como</p><p>compõe suas atividades, seja por funções (recursos humanos, financeiro etc.), por</p><p>grupo de produtos (exames, cirurgias, vacinação etc.) ou por outras formas. Esse</p><p>modo de especialização vai depender da complexidade da instituição e deve se</p><p>adaptar às variadas situações com que a instituição é confrontada.</p><p>Existem diversos modelos de estruturas, no entanto, todos apresentam limitações.</p><p>Aceitar que existe essa heterogeneidade conduz a uma nova paisagem</p><p>organizacional, como também a uma renovação das práticas de gestão e das</p><p>relações empregador/empregados e supervisor/subordinado, passando de uma visão</p><p>patriarcal para uma relação de pares, sendo esta relação fortemente privilegiada nas</p><p>instituições de saúde (ARTMANN, 2002B). A função do dirigente evolui para uma</p><p>visão estratégica, para o desenvolvimento da capacidade de mobilização das</p><p>sinergias estruturais e de criação de uma liga cultural que aproxime os fins e as</p><p>motivações. Desvia-se da especificação normalizadora e orienta-se para a condução</p><p>de processos de assistência e de resolução de problemas (STRATEGOR, 2000).</p><p>19</p><p>DECISÃO PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>Qualquer escolha tomada no ambiente institucional constitui-se em termos de</p><p>responsabilidade e de poder, e, portanto, essas escolhas consistem em um espaço</p><p>de liberdade política para aqueles que as fazem em processos de decisão que não</p><p>se explicam pelos problemas colocados em nível</p><p>de estratégia e de estrutura, mas</p><p>sim pela maneira como a instituição trata esses problemas. A decisão é a parte menos</p><p>visível da política institucional; no entanto, é o seu principal motor, pois é por meio</p><p>dela que as ideias, os sentimentos e as ambições dos indivíduos transformam-se em</p><p>ações estratégicas. A definição de decisão estratégica está assentada ao processo</p><p>pelo qual a instituição modifica a sua estratégia real. É, portanto, por meio dos</p><p>processos de decisão que introduzem as mudanças capazes de levar uma instituição</p><p>do ponto t para o ponto t+1.</p><p>É dentro dessa parte da política institucional que assentam as discussões sobre o</p><p>planejamento, os processos de decisões, o domínio da estratégia e o problema da</p><p>formação da estratégia e da sua evolução ao longo do tempo (STRATEGOR, 2000).</p><p>O planejamento institucional é um processo de tomada de decisão que elabora uma</p><p>representação pretendida do estado futuro da instituição e especifica as modalidades</p><p>de concretização dessa vontade. É, portanto, um processo explícito que se apoia em</p><p>um método e que se desenvolve no tempo e no espaço, segundo um programa</p><p>predeterminado (um plano). É um modo de tomada de decisão que se distingue, em</p><p>particular, pelo seu caráter formalizado, sem que signifique que seja inteiramente</p><p>padronizado.</p><p>O planejamento, portanto, caracteriza-se por uma atitude de compromisso baseada</p><p>na antecipação, na finalização e na vontade. Requer o exame prévio de um conjunto</p><p>de problemas e de ações para avaliar a possibilidade de se levar aos resultados</p><p>pretendidos, com mais segurança e mais eficácia do que decisões tomadas</p><p>aleatoriamente. Determina, de maneira explícita, um estado desejado ou desejável</p><p>em um determinado horizonte e considera necessário realizar ações para atingir esse</p><p>20</p><p>estado desejado, que não está inscrito no curso natural das coisas (STRATEGOR,</p><p>2000).</p><p>O processo de decisão, para Strategor (2000), para muitos, pode se colocar como</p><p>uma ação bastante evidente do ser humano. No entanto, ao discutir a decisão,</p><p>enquanto grupo ou instituição, pode-se apontar particularidades curiosas, no sentido</p><p>de evidenciar problemas provocados pela decisão coletiva. A decisão estratégica não</p><p>pode ser tratada como uma atividade individualista, e isso demonstra que o processo</p><p>de decisão não é simples e está implicado por questões complexas, pois está</p><p>relacionado com o coletivo. Nesse contexto, é importante ressaltar que as decisões</p><p>tomadas dentro de uma instituição repercutem sobre todas as áreas.</p><p>Abaixo segue ilustrado um modelo de elaboração de Políticas Públicas</p><p>( Fonte : https://www.oei.es/historico/salactsi/rdagnino1.htm )</p><p>21</p><p>O ESTUDO SISTEMÁTICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS</p><p>As políticas públicas têm sua gênese dentro da ciência política, contudo, ultrapassam</p><p>as limitações geradas pelas definições de Estado, que muitas vezes possui um</p><p>caráter abstrato ou muito generalizante, houve uma necessidade de distinção entre</p><p>Estado e governos, ou melhor, entre o Estado e os mecanismos diversos utilizados</p><p>pelos governos para sua operacionalidade, o que se quer dizer é que o campo de</p><p>políticas públicas tem a necessidade de debruçar o olhar para a realidade das</p><p>atuações, nesse sentido o esforço é de um olhar micro, especialmente centralizado</p><p>no que os governos deixam ou não de fazer acerca de determinado problema</p><p>colocado no seio social. Os objetos de estudo de maior interesse para o campo se</p><p>propõem a olhar o processo de formação das agendas, os programas, projetos,</p><p>instituições, níveis de burocracia e os diversos mecanismos de operação da complexa</p><p>rede de políticas públicas.</p><p>Segundo Celina (2006) o estudo sistemático das políticas públicas essencialmente</p><p>como disciplina nas universidades nasce nos Estados Unidos, por sua realidade de</p><p>políticas restritivas de gastos, começou a brotar um interesse sobe essa perspectiva</p><p>de análise, começava a surgir então uma ramificação dentro da ciência política,</p><p>imprescindível para a sistematização de análises de estudos empíricos. Concepções</p><p>mais tradicionais e mais gerais do Estado não pareciam dar conta da complexidade</p><p>das atuações dos governos.</p><p>22</p><p>REFORMULAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA</p><p>Escolher o recorte da implementação parece ser crucial no entendimento do locus do</p><p>processo político em sua completude, uma vez que consegue aglutinar as versões</p><p>técnicas e a versão política da ação pública. A formulação e a avaliação, partindo da</p><p>perspectiva policy cycle, seriam etapas em que a interferência maior seria dos</p><p>técnicos da política, mas a literatura vem revelando, que os processos de formulação,</p><p>implementação e avaliação acontecem simultaneamente e interferem umas às outras,</p><p>num movimento de constante retroalimentação, assim se inicia o trabalho olhando pro</p><p>horizonte que procura enxergar a complexidade da arena de políticas públicas, sendo</p><p>assim, a implementação não pode ser considerada um como elo perdido, a</p><p>implementação é um processo condensado de todas as etapas concebidas na</p><p>perspectiva de police cycle acontecendo no local e o tempo inteiro, é o processo que</p><p>liga todos os elos. O estudo mais proeminente acerca da implementação se inicia</p><p>através do trabalho Implementation de Pressman e Wikdasky (1984) (APUD</p><p>D'ASCENZI; LIMA, 2013), os autores iniciam a obra apresentando a definição do</p><p>verbo implementar: levar algo a cabo, realizar, cumprir, executar. Ao considerar o</p><p>processo de implementação a partir dessa colocação recorremos ao entendimento da</p><p>implementação não como um processo, mas como uma etapa, apresentada como</p><p>sequencial, não obstante os autores se questionam, mais implementar o que? O que</p><p>deve ser implementado? Começa a travar um efervescente debate, ainda central, do</p><p>transbordamento da formulação para a implementação (D'ASCENZI;LIMA, 2013,</p><p>p.109). Parece vital à continuidade do debate a dissociação de implementar ser</p><p>equivalente a executar, num sentido de ressignificar teoricamente o que está sendo</p><p>concebido como processo de implementação, sendo assim, necessário uma ruptura</p><p>com a concepção de policy cycle como categoria de análise e avançar na construção</p><p>de um debate mais complexo do processo de implementação. Os estudos empíricos</p><p>parecem fazer um esforço em demonstrar a importância e a necessidade de</p><p>constantes reformulações e avaliações para o próprio andamento da política pública</p><p>na implementação, a questão é: a implementação não é sucedida quando não atende</p><p>aos objetivos da formulação ou quando não consegue ser abraçada e aceita pelo seu</p><p>23</p><p>público alvo, os beneficiários? É necessário questionar como mede-se a ineficiência</p><p>e ineficácia no processo de implementação.</p><p>24</p><p>CONSIDERAÇÕES FINAIS</p><p>Percebe-se que o processo de implementação é um momento tanto técnico como</p><p>político, e que, portanto, não há um campo ideal que permita atuar de maneira ideal,</p><p>o entendimento é de que esse cenário complexo e imprevisível é campo fértil para a</p><p>discricionariedade, também entendida como inevitável para possibilitar a execução</p><p>da política pública.</p><p>Precisa-se agora buscar analisar cada vez mais as implicações dessa autonomia de</p><p>decisão e de formas outras que interferem na implementação, tendo em vista que o</p><p>processo de políticas públicas não pode ser entendido de maneira linear e processual,</p><p>cada vez mais as contribuições devem buscar explicações que deem cabo de</p><p>problematizar de forma complexa as atuações dos governos, mas também dos outros</p><p>mecanismos existentes essenciais para dar vida às políticas públicas.</p><p>Por fim, os problemas enfrentados pela implementação nunca deixarão de existir,</p><p>entretanto, é possível que com responsabilidade, diálogo com os atores e um</p><p>planejamento contínuo e sistemático, se diminua as possibilidades de uma política</p><p>pública ser ineficiente, uma gestão que olhe as especificidades locais é imprescindível</p><p>para um bom andamento da política. A discricionariedade até o momento parece</p><p>incorrigível, sob a perspectiva de saná-la através de maior controle, mas é preciso</p><p>dar uma autonomia melhor orientada, acredita-se que com avaliação e reformulação</p><p>constante da política pública no processo de implementação essa orientação através</p><p>da discricionariedade possa ser positiva em sua gênese.</p><p>25</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>https://meuartigo.brasilescola.uol.com.br/educacao/pratica-das-politicas-</p><p>publicas.htm</p><p>https://www.unisc.br/site/sidr/2004/planejamento/29.pdf</p><p>http://www.scielo.br/pdf/sdeb/v39nspe/0103-1104-sdeb-39-spe-00283.pdf</p><p>http://anpur.org.br/xviienanpur/principal/publicacoes/XVII.ENANPUR_Anais/ST_Ses</p><p>soes_Tematicas/ST%2010/ST%2010.7/ST%2010.7-05.pdf</p><p>https://www.clp.org.br/entendendo-os-conceitos-basicos-mlg2-de-politicas-publicas-</p><p>mlg2/</p>