Apostila Orçamento Público Avançado - PDF

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Sumário 
 
MÓDULO I – CONCEITOS E PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .............. 3 
Unidade 1 – Conceitos Gerais .............................................................4 
Unidade 2 – Princípios Orçamentários ................................................ 10 
Unidade 3 – Técnicas Orçamentárias ................................................. 39 
Unidade 4 – Regras Fiscais ............................................................... 44 
Exercícios de Fixação - Módulo I ....................................................... 51 
MÓDULO II – O ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................... 52 
Unidade 1 – Leis Orçamentárias (PPA, LDO, LOA) ............................... 53 
Unidade 2 – Receita Pública ............................................................. 74 
Unidade 3 – Despesa Pública ............................................................ 88 
Unidade 4 – Regras Fiscais na União ............................................... 106 
Unidade 5 – Execução Orçamentária ............................................... 128 
Unidade 6 – Créditos adicionais e outras alterações orçamentárias ...... 161 
Exercício de Fixação - Módulo II ...................................................... 166 
MÓDULO III – PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO ........... 167 
Unidade 1 – Ciclo Orçamentário ...................................................... 168 
Unidade 2 – Processo Legislativo Orçamentário na Constituição Federal
 .................................................................................................. 172 
Unidade 3 – A Resolução nº 1/2006-CN: Conceitos gerais aplicáveis a 
todas as leis orçamentárias ............................................................ 177 
Unidade 4 – A Tramitação do Projeto de Lei do Plano Plurianual .......... 193 
Unidade 5 – A Tramitação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
 .................................................................................................. 198 
Unidade 6 – A Tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual e seus 
Créditos Adicionais ........................................................................ 202 
Exercícios de Fixação - Módulo III ................................................... 218 
 
 
 
MÓDULO I – CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS 
 
 
 
 
 
 OBJETIVOS 
 
• Conceituar Orçamento Público em suas diferentes acepções. 
• Associar essa conceituação a aspectos legais e doutrinários. 
• Reconhecer as principais características referentes a 
 Orçamento Público. 
• Conceituar os princípios orçamentários mais importantes. 
• Identificar no texto constitucional e legal cada princípio. 
• Identificar o alcance de cada princípio. 
• Reconhecer a aplicação prática de cada princípio. 
• Conceituar governança orçamentária segundo a OCDE. 
• Identificar e distinguir as principais técnicas orçamentárias 
 preconizadas pela doutrina. 
• Identificar e distinguir as regras fiscais e seus tipos. 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 – Conceitos Gerais 
 
 
O presente curso irá tratar do orçamento público. Mas o que é orçamento 
público? 
 
De acordo com a Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito 
Financeiro, o Orçamento Público é a lei que contém a discriminação da 
receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira 
e o programa de trabalho do Governo (art. 2º). 
 
É certo que o orçamento público se traduz no ato pelo qual o Poder 
Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas 
para o período de um ano, e o Poder Legislativo lhe autoriza, por meio de 
lei, a execução das despesas destinadas ao funcionamento do Estado. Mas o 
seu escopo é muito maior: constitui valioso instrumento que dispõe a 
sociedade para exercer, de forma direta ou por seus representantes, o 
controle sobre o Estado. 
 
O orçamento moderno possui um caráter múltiplo, apresentando-se como 
instrumento jurídico, político, econômico, programático, gerencial, contábil, 
financeiro, entre outros (Giacomoni, 2017; Sanches, 2007). No Brasil, o 
orçamento, além dessas funções, incorporou mais uma importante função: 
o PLANEJAMENTO. Essa função deve demonstrar as políticas públicas de 
governo e de que maneira elas devem ser executadas. 
 
 
Nesse momento, o orçamento deixa de ser uma peça que lista os gastos e 
as receitas do setor público e se transforma em um instrumento de 
planejamento das ações governamentais. 
 
 
Na Constituição Federal, a função de planejamento aparece no Título VII – 
Da Ordem Econômica e Financeira, onde se destaca a importância do papel 
do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica. 
 
 
 
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e 
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo 
para o setor privado. ” 
 
 
O modelo orçamentário brasileiro está definido no Capítulo II – Das 
Finanças Públicas, Seção II – Dos Orçamentos, nos arts. 165 a 169 da 
Constituição Federal de 1988. Ele tem por base o elo entre o planejamento 
e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três 
leis ordinárias: 
 Lei do Plano Plurianual (PPA), 
 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
 Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de 
planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação 
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve 
ser adotado pelas três esferas de governo: União, estados e municípios. 
 
O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de 
quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro 
são aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LDO faz a integração entre o 
planejamento de médio prazo constante do PPA e as despesas a serem 
autorizadas para o ano na LOA. E, assim, a LOA trata da alocação dos recursos 
públicos propriamente dita. Mais detalhes sobre o sistema orçamentário e as 
leis que o compõem serão vistos mais à frente. 
 
Uma importante característica comum entre os três tipos de leis 
orçamentárias é a iniciativa de seus projetos. Os projetos das leis 
orçamentárias são atos de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 
Assim, cada um dos Poderes elaborará sua proposta orçamentária e a 
encaminhará ao Poder Executivo para consolidação e posterior envio, ao 
Legislativo, de uma proposta de orçamento da unidade da Federação 
 
envolvida. Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público e o Tribunal de Contas 
da União, elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para a 
consolidação por parte do Poder Executivo. Uma vez consolidada, a 
proposta de orçamento da União segue para o Legislativo. 
 
Sobre a iniciativa dos projetos das leis orçamentárias, vale trazer algumas 
decisões do STF a respeito: 
 
"Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das 
matérias pertinentes ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos 
Orçamentos Anuais. Precedentes: ADI 103 e ADI 550." (ADI 1.759-MC, Rel. 
Min. Néri da Silveira, julgamento em 123-98, DJ de 6-4-01) 
 
"Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação 
administrativo constitucional, a competência para propor orçamento anual é 
privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, 
julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04) 
 
Portanto, a iniciativa do projeto de lei orçamentária é privativa do Poder 
Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do Poder 
Legislativo, sob pena de se configurar violado o dispositivo constitucional 
que fixa essa prerrogativa!Atenção 
 
 Toda lei orçamentária possui algumas características: 
 
1. É uma LEI FORMAL 
Nesses termos, o orçamento não é um ato normativo infralegal ou um 
mero ato administrativo. Trata-se de matéria ligada ao princípio da 
legalidade, sendo uma das leis mais importantes do País, na medida em 
que estabelece onde serão aplicados os recursos arrecadados da sociedade. 
 
 
 
2. É uma LEI TEMPORÁRIA (com vigência limitada) 
Conforme será visto em mais detalhes ao longo do curso, o orçamento 
estima as receitas e fixa as despesas da União ou da unidade da 
Federação para o período de um ano, equivalente ao exercício financeiro. 
Encerrado o ano, deve entrar em vigor outra lei orçamentária, mesmo 
que a anterior ainda gere efeitos jurídicos em certas situações (a 
exemplo da possibilidade de pagamentos dos chamados “restos a pagar”, 
que serão estudados em tópico específico). 
 
3. É uma LEI ORDINÁRIA 
Na tradicional classificação das normas jurídicas, arrolada no art. 59 da 
Constituição Federal, as leis orçamentárias assumem a forma de lei 
ordinária, embora revestida com características peculiares que serão 
devidamente exploradas ao longo do presente curso. 
 
4. É uma LEI ESPECIAL (possui um trâmite diferenciado de outros 
projetos de leis ordinárias) 
O processo de elaboração da lei orçamentária anual (LDO e PPA também) 
é complexo e estratificado em diversas etapas, cada qual com matizes 
próprios. Sua tramitação legislativa é especial, por ser distinto de 
projetos de lei ordinária comuns, possuindo, inclusive, fundamento 
constitucional. Com efeito, a Constituição prescreve sua tramitação 
parlamentar em uma comissão mista específica para o processamento 
das matérias orçamentárias (a Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização – CMO). 
 
5. É uma LEI AUTORIZATIVA ou IMPOSITIVA? 
Muito se discute a respeito da natureza jurídica da lei orçamentária. 
Predominava o entendimento de que a LOA era uma lei autorizativa, não 
obstante a redação do art. 174 da Constituição Federal, reproduzida 
anteriormente, indicar que o planejamento é determinante para o setor 
público. Esse caráter autorizativo da lei significava que, uma vez inscrito 
no orçamento, um determinado gasto poderia ou não ser realizado, 
cabendo aos gestores públicos a avaliação discricionária sobre a 
realização do dispêndio. Entretanto, com a promulgação da Emendas 
 
Constitucionais 100 e 102, de 2019, a análise ficou um pouco mais 
complexa. Vejamos os termos da redação dada por essas emendas ao 
art. 165 da Constituição: 
 
Art. 165 § 10 - A administração tem o dever de executar as 
programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas 
necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e 
serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, 
de 2019) 
§ 11 - O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes 
orçamentárias: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) 
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais 
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o 
cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais; 
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica 
devidamente justificados; 
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias. 
Assim, a execução das despesas primárias é devida, salvo nos casos em 
que houver impedimentos técnicos e suas modificações exigirão a 
realização de créditos adicionais para ajuste da dotação. Alterações nas 
dotações orçamentárias. 
 
Além disso, existem as chamadas emendas individuais e de bancada 
parlamentar impositivas, estabelecidas respectivamente pelas Emendas 
Constitucionais 86/2015 e 100/2019. Essas emendas estabelecem um 
conjunto de despesas em montante determinado e cuja execução deve ser 
fielmente seguida pelo Poder Executivo. 
 
Nesse contexto, podemos dizer que a natureza do orçamento público 
brasileira não é nem integralmente autorizativa nem totalmente 
impositiva, mas algo intermediário, que alguns doutrinadores chamam de 
natureza híbrida. 
 
Para conhecermos um pouco do que nos trouxe até aqui, no âmbito 
do orçamento público brasileiro, vamos assistir a uma entrevista com 
 
 
o Professor José Luiz Pagnussat acerca da História do Orçamento 
Público Brasileiro: 
Clique aqui. (https://youtu.be/3fNSz3IzdmY) 
 
 
 
Sugestão de leitura complementar: 
 
Para acessar o estudo dos Consultores de Orçamentos do Senado 
Federal Fernando Veiga Barros e Silva e Fernando Moutinho Ramalho 
Bittencourt - Entre o mar do “autorizativo” e a pedra do “impositivo 
das emendas”: sobre a possibilidade de resgate institucional do 
orçamento brasileiro, clique aqui. 
 
Para acessar o estudo do servidor da Câmara dos Deputados Adiel 
Lopes dos Santos - Caráter da Lei Orçamentária Anual e suas 
implicações no equilíbrio de força entre os Poderes Executivo e 
Legislativo, clique aqui. 
 
 
 
 
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/orcamento-em-discussao/edicao-44-2019-entre-o-mar-do-201cautorizativo201d-e-a-pedra-do-201cimpositivo-das-emendas201d-sobre-a-possibilidade-de-resgate-institucional-do-orcamento-brasileiro
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/orcamento-em-discussao/edicao-23-2016-carater-da-lei-orcamentaria-anual-e-suas-implicacoes-no-equilibrio-de-forca-entre-os-poderes-executivo-e-legislativo
 
Unidade 2 – Princípios Orçamentários 
 
 
Para começarmos nosso estudo, precisamos entender o que são princípios. 
Vamos lá? 
 
Os princípios são normas gerais que, pela sua relevância, abrangência e 
valor intrínseco, fundamentam o sistema jurídico. Permitem a interpretação 
de situações concretas com base nos fins a que se destinam a norma. 
 
Tudo bem... E em relação aos princípios orçamentários? 
 
Os princípios orçamentários, segundo Sanches (2004), são “um conjunto de 
proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas 
orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo 
no que se refere à sua transparência e ao seu controle pelo Poder 
Legislativo e pelas demais instituições da sociedade”. 
 
E para que servem? 
 
Os princípios orçamentários foram estabelecidos para aumentar a 
estabilidade e consistência do sistema orçamentário. Eles orientam o 
processo orçamentário desde sua concepção até sua execução e facilitam 
o controle. 
 
No caso do sistema orçamentário, os princípios receberam grande ênfase na 
fase em que os orçamentos possuíam preponderante conotação jurídica, 
sendo que alguns foram incorporados na legislação: na Constituição Federal 
de 1988, na Lei 4.320/64 (Lei de Finanças Públicas) e na Lei 101/2000 (Lei 
de Responsabilidade Fiscal). 
 
Vamos começar a analisar os importantes princípios orçamentários? 
 
 
 
 
 
Princípio da Legalidade 
 
As receitas e despesas públicas só poderão ser realizadas se autorizadas 
previamente por lei. As leis em questão são a Lei Orçamentária Anual (LOA) 
e as que aprovam créditos adicionais. 
 
É considerado um princípio constitucional, podendo ser conferido nos arts. 
5º e 166 da Constituição Federal (CF): 
 
Art. 5º... 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei; ” (princípio da reserva legal). 
 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aoscréditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do 
regimento comum. 
 
Esse princípio orienta todo o sistema orçamentário. Graças a ele, o 
planejamento e o orçamento são realizados por meio de leis (PPA, LDO e 
LOA). Como foi visto na unidade anterior, as leis orçamentárias têm status 
de lei ordinária e são elaboradas segundo um procedimento especial, a ser 
discutido em tópico próprio em nosso curso. Neste momento, convém 
assinalar que a relevância do orçamento público, abarcando toda a 
estimativa da receita e a fixação da despesa de um ente federado para um 
exercício financeiro, por si só justifica que a matéria seja tratada por lei. 
 
Além disso, é válido esclarecer que o princípio da legalidade representa, 
tradicionalmente, uma garantia aos cidadãos, associando-se de forma 
indelével à famosa tripartição dos poderes constituídos. Nesse contexto, o 
fato de as receitas serem estimadas e as despesas fixadas por uma lei 
assegura que o Poder Legislativo, formado pelos representantes eleitos do 
povo, pronuncie-se expressamente sobre a matéria. 
 
 
 
Podemos imaginar quão diferente seria caso a elaboração do orçamento 
fosse operacionalizada via ato administrativo exclusivo do Poder Executivo 
(um decreto presidencial, por exemplo)? Certamente, teríamos um cenário 
em que o produto final ressentir-se-ia de legitimidade e de uma maior 
transparência. É razoável assumir, ainda, que o fato de o processo decisório 
se concentrar na mão de poucos agentes públicos do Executivo permitiria, 
potencialmente, manipulações diversas envolvendo a destinação dos 
recursos públicos. 
 
 
Princípio da Anualidade ou Periodicidade 
 
Esse princípio está demonstrado no art. 2º da Lei nº 4.320/1964, que 
estatui normas gerais de Direito Financeiro: 
 
Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa 
de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de 
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade 
e ANUALIDADE. (Destaque nosso.) 
 
Ele estabelece que a lei orçamentária anual seja elaborada para um 
determinado período. 
 
O art. 34 da Lei nº 4.320/1964, transcrito em seguida, especifica o período 
de tempo associado a cada orçamento: 
 
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
 
Como o próprio nome diz: Lei Orçamentária ANUAL. 
 
Especialistas em Direito Financeiro dizem que o princípio da anualidade 
também é um princípio com matriz constitucional. Confira os preceitos da 
Constituição: 
 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
 
[...] 
III - os orçamentos anuais. 
[...] 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: ” 
 
Enfim, nas leis orçamentárias anuais a vigência das autorizações das 
despesas públicas inicia-se no dia 1º de janeiro e termina em 31 de 
dezembro. 
 
Cabe então uma indagação: depois de 31 de dezembro, todas as 
autorizações expiram e não podem mais ser executadas? 
 
A resposta é NÃO. Como toda regra, há exceção, e essa exceção chama-se 
CRÉDITO ADICIONAL, mais especificamente os créditos especiais e 
extraordinários. 
 
A exceção ao princípio da anualidade encontra-se na Constituição Federal, 
em seu art. 167: 
 
Art. 167. 
(...) 
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício 
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em 
que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao 
orçamento do exercício financeiro subsequente. (Grifamos.) 
 
 
Atenção 
 
Teremos uma unidade específica que explicará em detalhes o que são 
os créditos adicionais e quais são suas espécies. 
 
 
 
Outra figura que, especialmente nos últimos anos, conforme será visto em 
seção específica do curso, tem mitigado o princípio da anualidade 
orçamentária são os chamados “restos a pagar”. A legislação em vigor 
faculta que determinadas despesas com processamento iniciado dentro do 
exercício financeiro sejam pagas nos exercícios seguintes. O incrível 
crescimento da magnitude dessas despesas no orçamento federal tem 
criado um verdadeiro “orçamento paralelo”, que disputa os mesmos 
escassos recursos financeiros do orçamento do ano. 
 
 
Princípio da Universalidade 
 
O princípio da universalidade, além de constar do art. 2º da Lei nº 
4.320/1964, também está contemplado nos arts. 3º e 4º. Vamos a eles: 
 
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa 
de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, 
UNIVERSALIDADE e anualidade. 
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as 
de operações de crédito autorizadas em lei. 
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos 
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por 
intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. 
(Grifamos.) 
 
Esse princípio informa que o orçamento deve abranger todas as rendas e 
todos os gastos do ente estatal a que se refere. 
 
Alguns autores apontam que o princípio da universalidade funciona de 
forma integrada ao princípio da unidade. E, com isso, o princípio também se 
encontra respaldado na Constituição Federal. Vamos a ele: 
 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
 
É certo que os dispositivos constitucionais, em muitas situações, necessitam 
de regulamentação, por meio de normas de hierarquia inferior, para terem 
plena eficácia. No âmbito federal, a legislação infraconstitucional tem 
disciplinado, de forma pormenorizada, a aplicação do princípio da 
universalidade ao orçamento da União. 
 
Um exemplo característico dessa realidade é a exclusão dos conselhos de 
fiscalização de profissão regulamentada, constituídos formalmente como 
autarquias federais, dos orçamentos da União. De fato, as autarquias 
federais, a partir da leitura direta do art. 165, 5º, I, da Constituição, 
deveriam estar todas presentes no orçamento fiscal. No entanto, atento a 
características próprias dessa modalidade de autarquia, o legislador tem 
optado por excluir das leis orçamentárias conselhos como Ordem dos 
Advogados do Brasil (OAB), Conselho Regional de Engenharia e Agronomia 
(CREA) e Conselho Regional de Economia (Corecon). Essas exclusões têm 
sido realizadas no âmbito das leis de diretrizes orçamentárias federais. 
 
 
Princípio da Unidade 
 
Conforme esse princípio, todas as receitas e despesas devem integrar um 
único documento legal. Assim, cada ente da Federação deve elaborar e 
aprovar uma única lei orçamentária. 
 
O princípio da unidade encontra-se na Lei nº 4.320/1964: 
 
 
 
“Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa 
de forma evidenciar a política econômico-financeira e o programa de 
trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade 
e anualidade”. (Grifo nosso.) 
 
E, também, na Constituição de 1988: 
 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamentode investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (Grifo nosso.) 
 
Lembre-se de que o princípio da unidade anda junto com o da 
universalidade. 
 
Embora existam três orçamentos (Fiscal, de Investimento das Empresas 
Estatais e da Seguridade Social), eles são consolidados em uma única lei 
orçamentária. Diante disso, alguns doutrinadores renomearam o princípio 
da unidade para princípio da TOTALIDADE, visto que a totalidade dos 
órgãos está inserida na mesma lei de orçamento, permitindo uma visão de 
conjunto das finanças públicas. 
 
Um aspecto interessante relacionado a esse princípio diz respeito à 
apresentação da lei orçamentária no que tange aos orçamentos fiscal, da 
seguridade social e de investimento das empresas estatais. Fisicamente, 
nas publicações oficiais, não há segregação entre as esferas orçamento 
fiscal e orçamento da seguridade social, suas receitas e gastos são 
apresentados conjuntamente, pelos diversos órgãos e unidades 
orçamentárias comuns. Já o orçamento de investimento das empresas 
 
 
estatais é apresentado de forma apartada dos outros dois, já que seus 
órgãos e unidades orçamentárias são distintos. 
 
Cumpre mencionar que, há alguns anos, o Tribunal de Contas da União 
determinou que se fizesse a separação física dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social, para, supostamente, atender em plenitude o disposto no 
art. 165, § 5º, I e III, da Constituição. Porém, após prolongadas discussões, 
ficou assentado que a separação física era, além de desnecessária por já ser 
possível a qualquer momento a segregação via diversos sistemas de 
produção de consultas nas bases de dados do orçamento, também pouco 
producente, trazendo uma série de problemas adicionais, como a divisão 
das despesas de vários órgãos em dois orçamentos. 
 
 
Princípio da Exclusividade 
 
O princípio da exclusividade determina que a lei do orçamento não contenha 
qualquer matéria estranha à estimativa da receita e à fixação da despesa. 
 
Esse princípio está previsto na Constituição Federal: 
 
Art. 165. 
(...) 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à 
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na 
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei. (Grifo nosso.) 
 
E qual o objetivo desse princípio? 
 
A proibição evita que o chefe do Poder Executivo, ao encaminhar o projeto 
de lei orçamentária, aproveite a oportunidade e inclua outras matérias que 
não sejam orçamentárias. Também veda que sejam apresentadas emendas 
parlamentares com conteúdos estranhos à seara de receitas e despesas 
 
públicas. Com esse artifício, são evitados os famosos penduricalhos ou 
rabilongos orçamentários. 
 
Deve-se lembrar que os projetos de lei do orçamento são processados 
segundo ritos especiais, que viabilizam, em praticamente todas as 
situações, sua célere aprovação e transformação em lei. A ausência de 
regras específicas que assegurem a observância do princípio da 
exclusividade certamente estimularia um cenário em que o orçamento se 
transformaria numa lei impregnada de inúmeros assuntos absolutamente 
estranhos a seus objetos principais. 
 
Porém, como falamos anteriormente, em toda regra há exceções. Nesse 
caso, a própria Constituição cria três ressalvas ao princípio da exclusividade. 
São elas: 
1. Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar; 
2. Contratação de qualquer operação de crédito; 
3. Contratação de operações de crédito por antecipação da receita 
orçamentária (ARO). 
 
A Lei 4.320/1964, em seu art. 7º, também determina exceções ao princípio 
da exclusividade: 
 
“Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: 
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas 
as disposições do artigo 43; 
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de 
crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa”. 
 
Vamos conceituar as ressalvas ao princípio, para que não restem dúvidas a 
respeito. 
 
Créditos Suplementares – São créditos destinados ao reforço, isto é, ao 
acréscimo de recursos, de uma ou mais dotações na Lei Orçamentária Anual 
(LOA). 
 
 
 
Operações de Crédito - Compromisso financeiro assumido pelas entidades 
da administração pública para obter recursos destinados a financiar seus 
dispêndios (receitas de operações de crédito) ou cobrir eventual insuficiência 
de caixa (operação de crédito por antecipação de receita). A operação de 
crédito pode ser utilizada como fonte de recurso para créditos adicionais. 
 
Antecipação da Receita Orçamentária – É uma espécie do gênero 
Operações de Crédito. Trata-se de processo pelo qual o tesouro público 
pode contrair uma dívida por "antecipação da receita prevista", a qual será 
liquidada quando efetivada a entrada de numerário. É utilizada, geralmente, 
quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento 
de determinadas despesas. 
 
Atenção 
 
Alguns desses conceitos serão mais detalhados ao longo do curso. 
 
 
 
Princípio da Não afetação 
 
Também chamado de princípio da não vinculação. Esse princípio determina 
que não é possível vincular receitas obtidas de impostos a qualquer tipo de 
despesa, órgão ou fundo. 
 
Princípio da não afetação está inserido no seguinte dispositivo da 
Constituição Federal: 
 
Art. 167 – São vedados: (...) 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que 
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do 
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a 
 
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste 
artigo. (Grifamos.) 
 
 
Atenção 
 
Observe que a vedação à vinculação se restringe aos IMPOSTOS! 
 
 
Se você leu com atenção o preceito acima, notou que foi utilizada a palavra 
“ressalvadas”. O que isso quer dizer? Mais exceções ao princípio. 
 
Vamos às exceções, com citação dos correspondentes dispositivos 
constitucionais: 
1. Fundo de participação dos municípios – FPM (art. 159, inciso I, alínea b); 
2. Fundo de participação dos estados - FPE (art. 159, inciso I, alínea a); 
3. Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde (art. 
198, § 2º, incisos I, II e III); 
4. Recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 
212, §§ 1º, 2º e 3º); 
5. Recursos destinados às atividades da administração tributária (art. 
37, inciso XXII); 
6. Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por 
antecipação da receita – ARO (art. 165, § 8º, e art. 167, inciso IV); 
7. Recursos destinados à prestação de contra garantia à União e para 
pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4º). 
 
O princípio da não afetação tem acentuada importância no cenário atual das 
finanças públicas do País, porém se constata que, da forma como o sistema 
rege-se atualmente, tem exibido baixa eficácia. Uma das grandes 
percepções dos especialistas da área reside, exatamente, no excesso de 
“engessamento” do orçamento público. A cada ano, a aprovação de novas 
vinculações de recursos e definições de pisos de gastos para setores 
específicos dificultam as decisões alocativas, visto que sobrampoucos 
 
 
recursos livres para serem destinados aos setores que não estão protegidos 
pela legislação vigente. 
 
Para se ter uma ideia dos montantes envolvidos, o total de despesas 
obrigatórios soma 93,7% do orçamento público federal na LOA 2023, 
deixando 6,3% para as despesas com a máquina pública e investimentos. 
Isso ocorre a despeito da plena vigência da chamada Desvinculação das 
Receitas da União (DRU), que, nos termos do art. 76 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT), desvincula 30% da arrecadação da 
União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio 
econômico para livre destinação. 
 
Para se desviar da vedação da vinculação de impostos prevista na 
Constituição, os interessados valem-se de mecanismos como a aprovação 
de vinculações no próprio texto constitucional e a definição legal de um 
valor mínimo (piso) de gasto para determinadas áreas de governo, sem 
vincular diretamente a receita de impostos. Esses expedientes acabam por 
engessar progressivamente as finanças do País. 
 
Tal mecanismo tomou tanta importância na gestão financeira orçamentária 
da União que é reiteradamente prorrogado. Hoje a DRU desvincula 30% da 
receita da União até o fim do exercício de 2024 com a aprovação da 
Emenda Constitucional nº 126 aprovada em dezembro de 2022. 
 
 
Princípio do Orçamento Bruto 
 
O princípio do orçamento bruto estabelece que todos os valores presentes no 
orçamento (despesa e receita) devem constar pelos seus valores totais 
(brutos), sem qualquer espécie de dedução. Ou seja, a dotação orçamentária 
não deve considerar eventuais descontos ou abatimentos que porventura 
sejam obtidos na execução. 
 
Com isso, procura-se evitar a ocorrência de importâncias “líquidas” nos 
orçamentos, fato esse que estaria configurando omissões de valores. 
 
 
A base legal desse princípio está positivada na Lei nº 4.320/1964, em seu 
art. 6º: 
 
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento 
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. (Grifo nosso.) 
 
A existência desse princípio diz respeito, diretamente, à transparência 
orçamentária. As receitas e gastos devem estar indicados em plenitude, 
evitando que eventuais deduções dificultem, de alguma forma, um dos 
papéis mais importantes do orçamento: permitir aos cidadãos verificar o 
destino dos recursos públicos. 
 
 
Princípio da Discriminação 
 
O princípio da especificação, também conhecido como princípio da 
discriminação ou da especialização, tem como objetivo impedir a inclusão 
de dotações globais na lei orçamentária para atender às despesas. Assim, 
toda despesa deve ser identificada, na proposta orçamentária, no mínimo 
por elemento de despesa, permitindo que o Poder Legislativo tenha noção 
exata das despesas que o Poder Executivo deseja ver autorizadas. No 
próximo módulo, dedicaremos uma unidade à classificação da despesa 
pública, onde será estudado o chamado elemento de despesa. 
 
Esse princípio está inserido em dois dispositivos da Lei nº 4.320/1964: 
 
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, 
serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o 
disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. 
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no 
mínimo por elementos. 
 
 
§ 1º - Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com 
pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a 
administração pública para consecução dos seus fins. (Grifamos.) 
 
O art. 5º da Lei nº 4.320/1964 menciona a palavra “ressalvado”, ou seja, 
mais uma exceção. Vamos a ela: 
 
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento 
segundo os projetos de obras e de outras aplicações. 
 
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, 
não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução 
da despesa poderão ser custeadas (sic) por dotações globais, 
classificadas entre as Despesas de Capital. (Grifo nosso.) 
 
Mas o que são os Programas Especiais de Trabalho? 
 
São programas que envolvem proteção a testemunhas e recursos secretos 
para pagamento de informantes nos órgãos de segurança. Se fossem 
especificados, perderiam sua finalidade. 
 
Temos mais uma exceção, só que, agora, está presente em outro 
instrumento legal: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): 
 
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma 
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias 
e com as normas desta Lei Complementar: 
(...) 
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e 
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão 
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: 
(...) 
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos. (Grifamos.) 
 
 
A Reserva de Contingência é uma espécie de dotação global colocada na lei 
orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas 
imprevistas. Trata-se de uma reserva incorporada no orçamento para 
financiar gastos que não sejam previstos quando da elaboração 
orçamentária. Ao longo do exercício financeiro, pode se fazer uso da 
dotação da reserva de contingência como fonte de créditos adicionais, que 
nada mais são que alterações da lei orçamentária. 
 
Uma aplicação relevante do princípio da discriminação refere-se à 
especificação dos gastos no orçamento por localidade ou região a ser 
beneficiada. A questão da regionalização das despesas do orçamento é 
sempre crítica e objeto de acalorados debates quando da tramitação dos 
projetos no Poder Legislativo. 
 
No orçamento federal, existe um volume expressivo de dotações com 
indicadores de localização agregada, sendo que o principal deles identifica o 
gasto como “nacional”. O descritor “nacional” deveria ser aplicado para 
programações em que não é possível identificar uma unidade da Federação 
ou Região a ser contemplada pela despesa. Uma programação para 
investimentos “nacional” normalmente será executada beneficiando alguma 
localidade específica, porém a informação dessa localidade somente será 
conhecida quando da execução do gasto. 
 
Essa situação denota certa deficiência do sistema de planejamento federal, 
que não viabiliza uma definição prévia das regiões que serão beneficiadas 
com os recursos públicos. Para se ter uma ideia, na proposta orçamentária 
federal para 2023, conforme dados extraídos do Sistema Siga Brasil, do 
valor total orçado para investimentos, R$ 71,1 bilhões, cerca de R$ 36,7 
bilhões são destinados a programações de abrangência nacional. 
 
Essa classificação “nacional” é conferida mesmo a casos de projetos 
absolutamente passíveis de identificação em nível local, a exemplo de ações 
para: 
 
https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil
 
 
 APOIO A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL LOCAL 
INTEGRADO (R$ 4,9 bilhões); 
 ESTRUTURAÇÃO DE UNIDADES DE ATENÇÃO ESPECIALIZADA EM 
SAÚDE (R$ 0,9 bilhão); 
 APOIO À INFRAESTRUTURA PARA A EDUCAÇÃO BÁSICA (R$ 0,8 
bilhão); 
 ESTRUTURAÇÃO DA REDE DE SERVIÇOS DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À 
SAÚDE (R$ 0,3 bilhão); 
 MELHORAMENTOS NO CANAL DE NAVEGAÇÃO DA HIDROVIA DO RIO 
TOCANTINS (R$ 0,3 bilhão); 
 APOIO À IMPLANTAÇÃO DE ESCOLAS PARA EDUCAÇÃO INFANTIL (R$ 
0,3 bilhão); 
 APOIO À IMPLANTAÇÃO, AMPLIAÇÃO OU MELHORIAS EM SISTEMAS 
DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO 
SUPERIOR A 50 MIL HABITANTES OU MUNICÍPIOS INTEGRANTES DE 
REGIÕES METROPOLITANAS OU DE REGIÕES INTEGRADAS DE 
DESENVOLVIMENTO (R$ 0,3 bilhão). 
 
 
Atenção 
 
O ILB oferece um curso on-line, que orienta o interessado a 
buscar dados no SIGA BRASIL. Confira! 
 
 
Princípio da PublicidadeO princípio da publicidade determina que, como qualquer ato legal ou 
regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validade após a sua 
publicação em órgão da imprensa oficial. 
 
Esse princípio está consagrado no art. 37 de nossa Constituição Federal: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência [...] (Grifo nosso.) 
 
Nos últimos anos, muito se tem avançado no País em matéria de publicidade 
dos gastos públicos. Não obstante seja lícito afirmar que a linguagem 
orçamentária, excessivamente cifrada e repleta de termos técnicos, não é a 
mais amigável aos cidadãos em geral, ao menos já existem instrumentos 
importantes que franqueiam o acesso aos dados orçamentários a qualquer 
interessado com acesso à rede mundial de computadores. 
 
É importante assinalar que o Senado Federal cumpre um importante papel 
nesse contexto, ao disponibilizar o Sistema Siga Brasil na rede mundial de 
computadores. Trata-se de uma forma prática de acesso a praticamente 
todos os dados do orçamento federal, desde a elaboração até a execução 
orçamentária, praticamente em tempo real. 
 
O Siga Brasil, cuja gestão é realizada pela Consultoria de Orçamentos, 
Fiscalização e Controle do Senado Federal com apoio técnico do Prodasen, 
tem sido agraciado em diversos fóruns de transparência e tecnologia de 
informação. Foi destaque do relatório e-Parliament da ONU em 2008 e 
recebeu o prêmio Brasil TIC, em 2007. Foi também apresentado na World 
eParliament Conference 2009, realizada em novembro na cidade de 
Washington (EUA), em evento promovido pela Organização das Nações 
Unidas, pela Câmara dos Representantes dos Estados Unidos e pela União 
Interparlamentar, que reúne a comunidade mundial de parlamentos. Ainda 
no final de 2009, o projeto foi agraciado com o Prêmio TI&Governo, que 
contempla empresas e órgãos públicos que implementam os melhores 
projetos de governo eletrônico. E não parou por aí, a implementação de 
novas tecnologias de TI permitiram a esta importante ferramenta de 
transparência oferecer visões plurianuais e filtros intuitivos em todo o 
orçamento federal. 
 
 
 
 
https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil
 
 
Novos Princípios Orçamentários da OCDE 
 
Para a OCDE (2015), o orçamento público é um documento político 
fundamental do governo, que mostra como os objetivos anuais e plurianuais 
serão priorizados e alcançados pela ação estatal. Conjuntamente a outros 
instrumentos de política governamental, como leis, normas e ações 
conjuntas com outros atores da sociedade, o orçamento visa transformar 
planos e aspirações em realidade. Entende-se, assim, que o orçamento é 
um contrato entre cidadãos e Estado, mostrando como os recursos são 
arrecadados e alocados para a prestação de serviços públicos. Nesse 
contexto, a OCDE reuniu em forma de recomendação os aprendizados de 
mais de uma década de trabalho de seu Grupo de Altos Funcionários do 
Orçamento (do inglês Senior Budget Office – SBO) e respectiva rede de 
profissionais parceiros, juntamente com as contribuições e ideias do Comitê 
de Governança Pública e outras áreas da OCDE, bem como as da 
comunidade internacional de orçamento em geral. Essa recomendação 
fornece uma visão geral concisa das boas práticas em todo o espectro da 
atividade orçamentária, especificando, em particular, dez princípios de 
governança orçamentária, que fornecem orientações claras para a 
concepção, implementação e melhoria dos sistemas orçamentários para 
enfrentar os desafios do futuro sem prejuízo de princípios orçamentários 
mais tradicionais. A intenção geral foi fornecer uma ferramenta de 
referência útil para os formuladores de políticas e profissionais de todo o 
mundo e ajudar a garantir que os recursos públicos sejam planejados, 
gerenciados e usados de maneira eficaz para causar um impacto positivo na 
vida dos cidadãos. 
 
Os novos princípios orçamentários da OCDE em tradução livre: 
1) Os orçamentos devem ser gerenciados dentro de limites fiscais claros, 
críveis e previsíveis; 
2) Os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as prioridades 
estratégicas de médio prazo do governo; 
3) O orçamento de capital deve ser projetado para atender às necessidades 
de desenvolvimento nacional, de forma eficiente, efetiva e coerente; 
 
4) Os dados e documentos orçamentários devem ser abertos, 
transparentes e acessíveis; 
5) O debate sobre as escolhas orçamentárias deve ser inclusivo, 
participativo e realista; 
6) Os orçamentos devem apresentar um retrato abrangente, preciso e 
confiável das finanças públicas; 
7) A execução orçamentária deve ser ativamente planejada, gerenciada 
e monitorada; 
8) Avaliações de desempenho devem ser parte integrante do processo 
orçamentário; 
9) A sustentabilidade de longo prazo e outros riscos fiscais devem ser 
identificados, avaliados e gerenciados de forma prudente; 
10) A integridade e a qualidade das projeções orçamentárias, do 
planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas 
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria 
independente. 
 
Veja que a natureza dos novos princípios propostos é completamente 
distinta dos princípios orçamentários clássicos: unidade, universalidade, 
clareza, equilíbrio, exclusividade, periodicidade etc. Schick (2014) identifica 
três diferenças fundamentais entre os novos e os clássicos princípios. 
Primeiramente, entende que os princípios tradicionais são mais 
autorreferidos e procedimentais, quando, por sua vez, os novos princípios 
são mais concatenados a dimensões não orçamentárias e consideram a 
orçamentação como um componente crítico da governança pública. Em 
segundo lugar, os novos princípios dirigem-se a temas estruturantes, como 
o da sustentabilidade das finanças públicas. Por último, enquanto os 
princípios tradicionais se apresentam mais como declarações específicas e 
independentes, os novos princípios abordam dimensões do que se entende 
como governança orçamentária chancelada pela OCDE. 
 
Percorreremos agora cada um desses novos princípios. 
 
 
 
 
Princípio 1 – Os orçamentos devem ser gerenciados dentro de limites 
fiscais claros, críveis e previsíveis. 
Considerado um ponto de partida da governança orçamentária (SBO, 
2014), o esse princípio orienta a utilização de uma política fiscal 
sustentável, que evite a escalada indesejável de dívida. Para tanto, sugere-
se uma gestão orçamentária top-down para alinhar as políticas públicas 
dentro de um horizonte fiscal de médio prazo. Ademais, as metas anuais 
devem garantir que os elementos de receita, despesa e política econômica 
sejam consistentes e gerenciados de acordo com os recursos disponíveis 
(OCDE, 2014). 
 
Schick (2013) alerta que, qualquer que seja o prazo, uma regra fiscal será 
efetiva apenas se contar com medidas efetivas para seu cumprimento 
(enforcement). Tais medidas não estariam restritas a apenas uma questão 
de sanções para a violação de metas predefinidas, mas implica 
compromisso e capacidade de revisar constantemente as premissas 
econômicas e a programação orçamentária para evitar truques de 
contabilidade que deturpem a verdadeira situação fiscal, monitorar 
tendências de receita e de despesas ao longo do exercício fiscal e tomar 
medidas corretivas de acordo com os resultados intermediários. Apesar de 
os técnicos de orçamento desempenharem um papel crítico na garantia da 
integridade das informações, a responsabilidade de manter as regras recai 
sobre os líderes políticos dos países afetados. Sem apoio político, as regras 
fiscais são gestos vazios; com apoio, mesmo relativamente a regras fracas 
– como as estabelecidas por políticas anuais deresponsabilidade fiscal – 
podem proteger os países contra o aumento excessivo de dívida. 
 
Princípio 2 – Os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as 
prioridades estratégicas de médio prazo do governo. 
White (2014) reforça que as metas fiscais devem ser determinadas 
desde o início do processo orçamentário, com políticas e prioridades 
plurianuais determinadas em conformidade com esses níveis gerais. Assim, 
exigiria-se a gestão orçamentária top-down para, dentro desses objetivos 
claros de política fiscal, alinhar políticas com recursos para cada ano de um 
horizonte fiscal de médio prazo permitindo a consecução dos objetivos 
 
estratégicos do governo. Dessa forma, o segundo princípio é intrinsicamente 
ligado ao primeiro. 
 
Nesse contexto, o segundo princípio, em grande medida associado à projeção 
de despesas de médio prazo (do inglês MTEF, Medium-Term Expenditure 
Framework), tem como característica marcante a ênfase dada à dimensão 
programática do orçamento público (BIJOS, 2014). 
 
O MTEF é uma ferramenta importante para estabelecer uma base para o 
orçamento anual. Para ser eficaz, deve ter força real no estabelecimento de 
limites para as principais categorias de despesas, para cada ano do 
horizonte de médio prazo; deve ser totalmente alinhado com as definições 
orçamentárias top-down acordadas pelo governo; deve ter fundamento em 
previsões realistas para as despesas da linha de base (ou seja, usando 
políticas existentes), incluindo uma clara definição das principais premissas 
utilizadas; deve mostrar a correspondência com os objetivos da despesa e 
entregas dos planos estratégicos nacionais; e deve incluir incentivos 
institucionais suficientes e flexibilidade para garantir que os limites das 
despesas estabelecidos sejam respeitados (OCDE, 2014). 
 
Princípio 3 – O orçamento de capital deve ser projetado para atender às 
necessidades de desenvolvimento nacional, de forma eficiente, efetiva e 
coerente. 
Em relação aos orçamentos de capital, na visão de Premchand 
(2015), estes possuem múltiplos papéis, especialmente são instrumentos de 
política fiscal compensatória e veículos para o desenvolvimento - 
particularmente na área de infraestrutura econômica. Governos utilizam 
orçamentos de capital para atender a todos esses objetivos, individual ou 
coletivamente, dependendo do contexto. Em alguns casos, maior atenção é 
prestada aos orçamentos de capital como forma de reduzir os déficits no 
exercício corrente. 
 
A estrutura nacional de apoio ao investimento público deve abordar uma 
série de fatores incluindo: capacidade institucional adequada para avaliar, 
adquirir e gerenciar grandes projetos de capital; um ambiente jurídico, 
 
 
administrativo e regulatório estável; uma coordenação de planos de 
investimento entre níveis de governo; e uma integração do orçamento de 
capital no médio prazo com o plano fiscal do governo. (OCDE, 2014) 
 
Princípio 4 – Os dados e documentos orçamentários devem ser abertos, 
transparentes e acessíveis. 
Um dos pilares da boa governança do processo orçamentário é a 
transparência (Schiavo-Campo, 2015). De acordo com Kopits e Craig 
(1998), a transparência do processo orçamentário “envolve acesso imediato 
a informações confiáveis, abrangentes, oportunas, compreensíveis e 
comparáveis internacionalmente sobre atividades governamentais [...] para 
que o eleitorado e os mercados financeiros possam avaliar com precisão a 
posição financeira do governo e os verdadeiros custos e benefícios das 
atividades governamentais. ” Poterba e von Hagen (1999) incluem a 
utilização de contas especiais, excepcionando a unidade do orçamento, 
como fator redutor da transparência. Alesina e Perotti (1996) entendem que 
o uso de previsões otimistas sobre desenvolvimentos econômicos e de 
novas políticas, bem como a contabilidade criativa, também estão entre os 
fatores que reduzem a transparência orçamentária. Assim, a vinculação 
entre as programações orçamentárias e as contas nacionais é pré-requisito 
da transparência, pois o orçamento não deve permitir que os formuladores 
de políticas ocultem as despesas ou as usem para fins diferentes daqueles 
declarados na proposta de orçamento aprovada pelo legislativo. 
 
Visando o controle dos agentes políticos, von Hagen (2015) entende que a 
transparência exige que o orçamento seja organizado de acordo com 
funções e responsabilidades administrativas. Orçamento orientado a 
programas, que visa identificar as políticas de um governo, é útil, mas não 
deve substituir o orçamento de acordo com as funções administrativas, 
porque o programa orçamentário tende a obscurecer as responsabilidades 
políticas. Transparência processual também é necessário. Os processos 
orçamentários devem ser transparentes no sentido de que todos os atores 
saibam o que eles e outros podem ou devem fazer, quando e como. 
 
 
Alt e Dreyer-Lassen (2006) apontam quatro dimensões da transparência no 
processo orçamentário. O primeiro é o número de documentos separados 
em qual uma determinada quantidade de informações é processada; quanto 
maior esse número, menor o grau de transparência. O segundo é a 
possibilidade de agentes externos e independentes verificarem os dados e 
as premissas utilizadas no orçamento. O terceiro é o compromisso de evitar 
o uso de linguagem opaca e arbitrária, aplicando-se padrões contábeis 
largamente aceitos e difundidos. O quarto é o fornecimento de justificativas 
explícitas dos dados e explicações das premissas e das escolhas proferidas 
no processo orçamentário. 
 
Assim, o projeto e o uso de dados orçamentários devem servir a outros 
objetivos importantes do governo, distintos da simples autorização 
legislativa de gasto, qual seja facilitar a implementação de um processo 
orçamentário aberto, íntegro, que permite a avaliação de programas e a 
coordenação de políticas nos níveis nacional e subnacional do governo 
(OCDE, 2014). 
 
Princípio 5 – O debate sobre as escolhas orçamentárias deve ser inclusivo, 
participativo e realista. 
A sociedade civil tem demandado fortemente uma abordagem mais 
aberta e transparente do orçamento público, porém, um princípio que vai 
além da transparência orçamentária e fiscal de um governo é a participação 
efetiva da sociedade na elaboração orçamentária, ou seja, na decisão sobre 
quais são as prioridades de alocação de recursos públicos de um país. A 
participação da sociedade civil tem sido efetivada muito mais por 
organizações que representam interesses de parcelas da sociedade do que 
propriamente de cidadãos individualmente (Parry e Hughes, 2019, p. 83-84, 
p. 179-180). 
 
Para Schiavo-Campo (2015, p. 54), a participação da sociedade no processo 
orçamentário é importante para ampliar a legitimidade e submeter as 
intenções ou as ações do governo a um teste de realidade. Porém, é 
evidentemente impossível a participação de todos em tudo e imprudente 
usar a participação como uma desculpa para evitar a tomada de decisões 
 
 
difíceis e necessárias. Nesse contexto, a participação, quando utilizada de 
maneira apropriada, pode melhorar a qualidade das decisões a respeito da 
alocação de recursos no orçamento e fornecer uma verificação mais 
concreta da viabilidade para sua implementação. A transparência e a 
participação são ingredientes essenciais de accountability, que é a chave 
para um bom orçamento. Quando, em conjunto com a presença efetiva do 
legislativo no processo orçamentário, a participação da sociedade civil é 
significativa, amplia-se o entendimento das razões das decisões sobre a 
alocação de recursos, conflitos e discordâncias são minimizados, e 
consequentemente a probabilidade de que se elabore um bom orçamento, e 
que este seja bem executado, é maior. 
 
Princípio 6 – Os orçamentos devem apresentar um retrato abrangente, 
preciso e confiável das finanças públicas. 
Para atender a esse princípio, o governodeve contabilizar de forma 
abrangente e correta no orçamento todas as despesas e receitas, sem 
números omitidos ou ocultos e com leis, regras ou declarações que 
garantam o orçamento preciso e sem a prática de utilizar mecanismos 
fiscais “extra orçamento”. (OCDE, 2014) 
 
Schiavo-Campo (2015, p. 268) entende que reconhecer e gerenciar restrições 
financeiras realisticamente são características vitais para desenvolver a 
sustentabilidade de longo prazo, pois auxilia a liderança política a formular 
políticas com vistas ao desenvolvimento equitativo do país. 
 
Entretanto, para Parry e Hughes (2019, p. 92, 112-113), o governo não 
parece ser a instituição apropriada para identificar tendências do cenário 
macroeconômico de um país, pois possui interesse em apresentar previsões 
que favoreçam suas políticas. Nesse contexto, há uma tendência mundial de 
encarregar instituições independentes da revisão ou da própria elaboração 
das previsões orçamentárias e fiscais. 
 
Princípio 7 – A execução orçamentária deve ser ativamente planejada, 
gerenciada e monitorada. 
 
A disciplina orçamentária é a capacidade de um governo respeitar as 
autorizações de gastos no orçamento aprovado (Aruwa, 2004). É medido 
como a razão entre as despesas orçamentárias e as despesas reais, 
diferente da disciplina fiscal, que é a razão entre o déficit orçamentário e o 
Produto Interno Bruto (PIB). Segundo Oshisami (1992) e Omolehinwa 
(2001), são três dimensões principais da disciplina orçamentária: adesão às 
políticas orçamentárias declaradas; adesão ao calendário orçamentário no 
desenvolvimento, aprovação, implementação e monitoramento, bem como 
adesão às estimativas aprovadas. Esses três níveis de disciplina, resumidos 
em disciplina de política, disciplina de tempo e disciplina numérica, são 
cruciais para o funcionamento eficaz do orçamento, pois uma brecha em 
qualquer nível constitui indisciplina. A indisciplina na gestão de recursos é 
perversa para o progresso econômico de qualquer nação (Ben-Caleb e 
Agbude, 2011). Um déficit orçamentário, por exemplo, especialmente 
quando não planejado, é uma manifestação de indisciplina orçamentária e 
constatou-se que possui uma forte associação positiva com a corrupção 
(Kaufman, 2010). Assim, quanto mais disciplinada uma nação apresenta em 
sua elaboração e execução orçamentária, maior sua integridade em relação 
aos gastos e menor a tendência de apresentar casos de corrupção. 
 
Nesse contexto, entende-se que a implementação das alocações 
orçamentárias pelos órgãos públicos deve ser plena e fiel, permitindo 
alguma flexibilidade limitada, no âmbito das autorizações parlamentares, no 
interesse de uma gestão eficaz e uma relação custo-benefício consistente 
com a finalidade pública (OCDE, 2014). 
 
Princípio 8 – Avaliações de desempenho devem ser parte integrante do 
processo orçamentário. 
De forma a permitir essa boa gestão de investimentos, o governo 
deve fazer uso de avaliação de desempenho das políticas públicas, 
utilizando-se de indicadores que disponíveis, abrangentes e precisos em 
relação às informações de desempenho na entrega de serviços público, com 
o objetivo de promover melhorias na eficácia e eficiência operacional desses 
serviços. A utilização de avaliações de desempenho como parte integrante 
do processo orçamentário é importante para o legislativo, para funcionários 
 
 
do governo e para o público em geral, pois permiti-los-á saber se os 
recursos orçamentários atingem as unidades de prestação de serviços 
conforme planejado. Assim, a inclusão de informações de desempenho na 
documentação orçamentária se tornou uma boa prática internacional, 
consubstanciada pelo princípio 8 da OCDE. Com isso, fortalece-se a 
responsabilidade do executivo pelos resultados planejados e alcançados do 
governo em termos de programas e serviços. Cada vez mais, os legislativos 
exigem essas informações de desempenho como parte de sua consideração 
da proposta de orçamento do executivo, embora o legislador não precise 
aprovar desempenho planejado (PEFA, 2016). 
 
No entanto, como bem ressalvam Shah e Shen (2015, p. 146), não se pode 
esperar que o orçamento de desempenho seja um sistema racional e 
mecanicista que substitui o processo político de fazer escolhas de recursos 
em um complexo ambiente de demandas concorrentes. Em vez disso, deve 
ter como objetivo trazer mais valores econômicos na tomada de decisões 
orçamentárias e promover uma deliberação baseada em resultados e custo 
benefício, recompensando o bom desempenho com flexibilidade gerencial e 
outros incentivos. 
 
Princípio 9 – A sustentabilidade de longo prazo e outros riscos fiscais 
devem ser identificados, avaliados e gerenciados de forma prudente. 
Com base no fenômeno da tragédia dos comuns, Tornell e Lane 
(1999) argumentam que, na ausência de controles institucionais para 
limitar a discrição política, a competição por recursos públicos nos bons 
tempos acabou levando os governos a gastar mais. Tais padrões, e a 
prociclicidade fiscal resultante, tendem a ser mais difundidos em países com 
bases tributárias mais voláteis (Talvi e Vegh, 2005) e instituições 
orçamentárias mais fracas que criam oportunidades de rent-seeking e 
corrupção (Alesina et al., 2008). 
 
As restrições fiscais também induzem um comportamento fiscal procíclico e 
podem ser afetadas pela qualidade das instituições orçamentárias. 
Instituições orçamentárias fracas aumentam as preocupações com a 
credibilidade do governo e a sustentabilidade fiscal, que podem servir para 
 
agravar o quadro fiscal, deteriorando as percepções de sustentabilidade da 
dívida (Alberola e Montero, 2006). 
 
As restrições fiscais causam desvios entre os orçamentos planejados e 
executados (Balassone e Kumar, 2007). No contexto da União Europeia, 
Beetsma et al. (2009) mostram que estruturas orçamentárias sólidas de 
médio prazo e regras fiscais bem aplicadas ajudam a promover disciplina 
fiscal e políticas anticíclicas, reduzindo erros de implementação (diferença 
entre planejado e executado) e promovendo a sustentabilidade fiscal. 
(DABLA-NORIS et. al, 2010) 
 
Previsões bem-feitas de receita são uma entrada essencial para a preparação 
de um orçamento confiável. As receitas permitem ao governo financiar 
despesas e prestar serviços a seus cidadãos. Previsões de receita 
excessivamente otimistas podem levar a alocações injustificadamente 
grandes de despesas que eventualmente exigirão uma redução 
potencialmente perturbadora nos gastos no ano ou um aumento não 
planejado dos empréstimos para sustentar o nível de gastos. Por outro lado, 
indevido pessimismo na previsão pode resultar no resultado de uma super-
realização da receita, cujo excesso será utilizado com escrutínio muitas vezes 
abreviado ou inexistente do devido processo orçamentário. (PEFA, 2016) 
 
Princípio 10 – A integridade e a qualidade das projeções orçamentárias, 
do planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas 
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria 
independente. 
Para Schiavo-Campo (2015, p. 242-243), um orçamento irrealista 
não pode ser executado bem. Quando as receitas são superestimadas e as 
despesas subestimadas, reduções acentuadas de despesas devem ser feitas 
posteriormente na execução do orçamento, prejudicando-a. Do lado da 
receita, a superestimação pode vir não apenas de fatores técnicos, como 
uma má avaliação do impacto de uma mudança na política tributária ou de 
aumento das despesas tributárias, mas também frequentemente do desejo 
político para manter no orçamento um número excessivo de programações, 
subestimando as dificuldades de financiá-las. Similarmente, do lado da 
 
 
despesa, enquanto a subestimação pode vir de irrealistas avaliações do 
custo de passivos não financiados (por exemplo, benefícios concedidos fora 
do orçamento) ou de obrigações permanentes, subestimaçãotambém pode 
ser uma tática deliberada para lançar novos programas, com a intenção de 
solicitar maiores dotações posteriormente, durante a execução do 
orçamento. Infelizmente, os governos costumam relutar em abandonar um 
programa de despesas após ter sido iniciado, esquecendo-se de que não se 
deve aplicar dinheiro bom em projetos ruins ou obsoletos. A combinação da 
inércia política e burocrática leva à relutância natural de interromper um 
programa de despesas inoportuno, mesmo quando existe um amplo 
consenso sobre se tratar de desperdício. Nenhuma melhoria técnica pode 
resolver problemas institucionais e políticos dessa natureza. 
 
É necessário um feedback regular e adequado sobre o desempenho dos 
sistemas de controle interno e externo, através de uma função de auditoria. 
Essa função deve usar um método sistemático, abordagem disciplinada para 
avaliar e melhorar a eficácia do gerenciamento, controle e governança do 
processo orçamentário. No setor público, a função é focada principalmente 
em garantir a adequação e eficácia de controles internos; a confiabilidade e 
a integridade das informações financeiras e operacionais; a eficácia e 
eficiência de programas e sua execução; a salvaguarda de ativos; e a 
conformidade com leis, regulamentos e contratos (PEFA, 2016). 
 
Em face disso, a OCDE (2014) orienta os países membros a investir 
continuamente nas habilidades e na capacidade do pessoal para desempenhar 
suas funções no processo orçamentário, levando em consideração as 
experiências, práticas e normas nacionais e internacionais; considerar que a 
credibilidade do orçamento nacional pode ser alavancada quando o processo 
tema participação ativa de instituições fiscais independentes ou outros 
processos institucionais estruturados para permitir imparcialidade analítica e 
críticas que contribuam para a melhoria do processo; e promover o papel dos 
sistemas de controle interno e externo na auditoria operacional de programas 
e na avaliação da qualidade das estruturas de responsabilidade e governança. 
 
 
 
Sobre a governança orçamentária segundo os princípios da OCDE, vejam 
esse bate-papo muito didático promovido pela Enap, com a Consultora de 
Orçamentos do Senado Federal Rita Santos. 
https://youtu.be/SazUYrrIKwA 
 
 
Muito bem, agora estamos todos dominando os princípios clássicos e os 
novos princípios do orçamento público! 
 
 
Sugestão de leitura complementar: 
 
Para acessar o estudo do Consultor de Orçamentos do Senado 
Federal Paulo Bijos - Governança orçamentária: uma relevante 
agenda em ascensão, clique aqui. 
 
Para acessar o estudo da Consultora de Orçamentos do Senado 
Federal Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos - Agenda formal 
e agenda substantiva na adesão do Brasil às recomendações de 
governança orçamentária da OCDE, clique aqui. 
 
 
 
Antes de avançarmos para o estudo do Módulo II, que abrange uma 
abordagem mais prática da temática orçamentária, vamos tratar das 
chamadas técnicas orçamentárias. 
 
 
 
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/orcamento-em-discussao/edicao-12-2014-governanca-orcamentaria-uma-relevante-agenda-em-ascensao
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104190/mod_book/chapter/75402/Or%C3%A7amento%20Autorizativo%20x%20Or%C3%A7amento%20Impositivo.pdf
https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/10967/1/AgendaFormal_cap02_PublicacaoPreliminar.pdf
 
 
Unidade 3 – Técnicas Orçamentárias 
 
 
Já estudamos que o orçamento público é um documento no qual são fixadas 
as despesas que podem ser realizadas pelo estado. Mas é importante notar 
que esse documento, que no nosso caso toma a forma de uma lei ordinária, 
pode ser elaborado de diversas formas. Podemos chamar essas formas de 
técnicas orçamentárias, ou tipos de orçamentos. 
 
Vamos ver nesta Unidade que, ao longo do tempo, houve uma evolução nas 
técnicas utilizadas para a elaboração do orçamento público. A evolução das 
técnicas orçamentárias reflete o aumento de importância do planejamento 
na administração pública, conforme fica evidenciado pelas características de 
cada uma delas. 
 
 
Orçamento Clássico ou Tradicional 
 
O orçamento clássico tem como foco principal o controle contábil do gasto, 
refletido no exaustivo detalhamento da despesa. Não são relevantes nesse 
tipo de orçamento os objetivos econômicos e sociais que atualmente 
norteiam a atuação do Estado. Isso porque essa espécie de orçamento está 
vinculada aos estados liberais, em que as finanças públicas se caracterizavam 
por sua neutralidade, evitando-se a expansão dos gastos públicos. 
 
Orçamento Tradicional => ênfase no gasto 
 
Dessa forma, podemos verificar que tal tipo de orçamento não está vinculado 
a um ambiente de planejamento da ação governamental. É dissociado do 
atendimento das necessidades da população, tendo em vista que somente 
considera as necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
 
Trata-se meramente de uma peça contábil–financeira. É, em suma, um 
documento de previsão de receita e de autorização de despesas, no qual 
não existe preocupação com a realização de programas de trabalho do 
 
governo, restringindo-se às necessidades dos órgãos públicos, sem 
vinculação a objetivos e metas. 
 
 
Orçamento Incremental 
 
No orçamento incremental, a alocação de dotações é definida com base em 
incrementos em cada item de despesa utilizada no exercício anterior, 
mantendo-se, em regra, o mesmo conjunto de despesa. As prioridades de 
gastos tendem, dessa forma, a permanecer congeladas ao longo do tempo. 
Não privilegia a eficiência do gasto nem contribui para uma evolução da 
ação governamental. 
 
Orçamento Incremental => ajustes marginais nas despesas 
 
É importante notarmos que para alguns autores o orçamento incremental, 
ou seja, o orçamento feito por meio de ajustes marginais nos itens da 
despesa, nada mais é do que uma característica dos orçamentos clássicos 
ou tradicionais. 
 
 
Orçamento de Desempenho (ou de Realizações) 
 
Trata-se de uma evolução do orçamento clássico. O foco passa da mera 
quantificação das necessidades financeiras dos órgãos públicos para a 
atividade governamental e seu objetivo. O orçamento passa a ser um 
instrumento de administração. Enfatiza o resultado do gasto, e não apenas 
o gasto em si. 
 
O orçamento de desempenho procura estabelecer aquilo que o governo 
realiza (ações governamentais) e não apenas o que o governo compra 
(elementos de despesas). Enfatiza os benefícios dos diversos gastos e não 
apenas o seu objeto. 
 
Orçamento de Desempenho => focado no objetivo do gasto 
 
 
O orçamento de desempenho dispõe sobre os objetivos para os quais as 
dotações são utilizadas, além de dados quantitativos que permitam medir a 
efetividade dos recursos utilizados. 
 
Deve-se, no entanto, ressaltar que a espécie em análise difere do 
orçamento-programa, pois não é vinculado a um sistema de planejamento. 
No orçamento de desempenho inexiste um modelo central de planejamento 
das ações do governo vinculado à peça orçamentária. Tal fato constitui sua 
principal deficiência. 
 
 
Orçamento Base Zero 
 
O orçamento base zero é caracterizado pela necessidade de justificativa de 
todos os gastos cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. É feita, 
a cada ciclo orçamentário, a análise, revisão e avaliação de todas as 
despesas propostas e não apenas a das solicitações que ultrapassam o nível 
de gasto já existente, como ocorreria no orçamento incremental. 
 
O orçamento base zero é uma técnica para a elaboração do orçamento 
cujas principais características são a revisãocrítica dos gastos tradicionais 
de cada área e a criação de alternativas para facilitar a escala de 
prioridades a serem levadas para decisão. 
 
Orçamento Base Zero => revisão crítica dos gastos a cada exercício 
 
Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária 
há um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não 
havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique 
seu orçamento proposto em detalhe, aumentando a participação dos 
gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração 
dos orçamentos. 
 
Orçamento-Programa 
 
A principal característica do orçamento-programa é a integração entre 
planejamento e orçamento. O orçamento passa a ser um instrumento de 
realização do planejamento governamental. 
 
Orçamento-Programa => instrumento de realização do 
 planejamento governamental 
 
O orçamento-programa foi introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei nº 
200 de 23/02/1967, que o previu de forma explícita. Constitui-se em um 
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação 
dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento 
de objetivos e metas a serem executados, bem como a previsão dos custos 
relacionados. 
 
O orçamento-programa considera os objetivos que o governo tem em vista 
durante um período determinado de tempo. Procura levar aqueles 
responsáveis pela elaboração das políticas públicas a uma escolha racional, 
que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a 
programas e projetos de maior necessidade. Além disso, deve também 
especificar quem será responsável pela execução de seus programas. 
 
Nesse tipo de orçamento, o programa passa a ser o instrumento de 
organização da atuação governamental, articulando um conjunto de ações 
que concorrem para a concretização de um objetivo comum 
preestabelecido. É também composto por um conjunto de indicadores que 
mensuram sua efetividade na satisfação das demandas da sociedade. 
 
A organização das ações orçamentárias vinculadas a programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. 
 
 
 
Vale, por fim, mencionar que, dentro do escopo do orçamento-programa, 
vem se delineando uma de suas faces, que é a do orçamento participativo. 
Essa modalidade incorpora a população ao processo decisório vinculado à 
proposta orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou 
outras formas de consulta direta à sociedade), aumentando sua legitimidade, 
com participação direta e efetiva das comunidades em sua elaboração. Além 
disso, aumenta a transparência dos critérios e informações que nortearão a 
tomada de decisões sobre a utilização dos recursos públicos. 
 
 
Sobre a participação social, vamos ver uma entrevista na Enap com 
o especialista em políticas públicas Daniel Avelino sobre o tema 
Orçamento e Participação Social. 
Clique aqui. (https://youtu.be/4v2KFhWbJnI) 
 
 
Síntese 
 
Vimos nesta unidade que as técnicas de elaboração do orçamento público 
evoluíram, incorporando a ideia de planejamento. A partir de um orçamento 
em que eram enfatizados os gastos em si (orçamento tradicional), passou-
se ao orçamento em que o planejamento ocupa o papel principal 
(orçamento-programa). 
 
Além disso, abordamos os princípios orçamentários tradicionais e seguimos 
para uma abordagem mais abrangente de governança orçamentária, com 
auxílio da visão promovida pela OCDE. 
 
Com esta unidade, encerramos o módulo sobre conceitos orçamentários. 
Agora, estamos aptos para o estudo da teoria orçamentária. 
 
Vamos começar o módulo seguinte, sobre o orçamento público, com uma 
unidade em que serão apresentadas as três leis orçamentárias: Plano 
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. 
 
 
Unidade 4 – Regras Fiscais 
 
 
Regras fiscais são restrições duradouras à política fiscal por meio de limites 
numéricos sobre os agregados orçamentários (dívida, resultado corrente, 
gasto, receita. Elas surgiram, entre outras razões, como forma de conter o 
viés deficitário (déficit bias) da classe política, cuja explicação é baseada 
primeiramente na informação limitada dos agentes econômicos, que por 
não enxergar adequadamente a restrição orçamentária do governo, tendem 
a superestimar os benefícios dos gastos correntes e subestimar os custos 
associados, situação conhecida como “ilusão fiscal”. Assim, os políticos 
tendem a gastar mais para colher benefícios eleitorais de curto prazo (Lledó 
et al., 2017; Schick, 2010). 
 
Em segundo lugar, esse viés deficitário pode ser utilizado em ambientes de 
acirrada competição política de forma estratégica para influenciar as 
escolhas do sucessor. As diferenças políticas e a incerteza sobre a sucessão 
impedem que o governo internalize todo o custo de deixar uma dívida mais 
alta no fim do mandato e, assim, acaba deixando uma dívida maior do que 
o razoável (Alesina & Tabellini, 1990). 
 
Para Horta (2017), a terceira justificativa para o viés deficitário diz 
respeito aos grupos de pressão (common pool problem). Argumenta que, 
em uma sociedade com diferentes grupos de interesse que se beneficiam 
de determinados tipos de gasto, um governo poderia ser influenciado 
pela pressão desses, o que resultaria em um nível de orçamento maior 
do que o desejado. 
 
Além do viés deficitário, as regras fiscais surgem para fornecer 
credibilidade às políticas econômicas, pois, sem elas, agentes econômicos 
antecipariam um eventual uso oportunista de políticas discricionárias, 
mesmo que se propusesse políticas responsáveis, o que reduziria o efeito 
destas (Horta, 2017). 
 
 
 
As regras fiscais estiveram entre as inovações orçamentárias mais 
amplamente adotadas durante as últimas duas décadas. Muitas regras 
foram adotadas por governos nacionais por sua própria iniciativa, enquanto 
autoridades supranacionais impuseram regras a certos países (Schick, 
2010). A atratividade das regras fiscais e das instituições orçamentárias 
estaria associada ao contexto da experiência vivida de aumento dos níveis 
de endividamento e da realização de déficits insustentáveis em diversos 
países (Hallerberg et al., 2009). 
 
As restrições impostas pelas regras fiscais são constituídas de: limitar as 
despesas (expenditure rule), disciplinar a dívida (debt rules), o resultado 
orçamentário (balanced budget rule) e até mesmo as receitas 
governamentais (revenue rules) (Afonso et al., 2015; Pires et al., 2018; 
Schaechter et al., 2012; Schick, 2010), bem como a aplicação pode ser 
garantida por meio de sanções legais em caso de violação das regras e 
por meio da transparência das informações (Schaechter et al., 2012; 
Schick, 2010). 
 
A falta de um único modelo para regras fiscais indica que elas ainda estão 
passando por um desenvolvimento conceitual, bem como por tentativa e 
erro, e que as regras fiscais devem estar em consonância com a cultura 
política de um país (Schick, 2010). Fatores políticos são especialmente 
importantes na determinação dos meios de fazer cumprir as restrições e as 
ações tomadas quando ocorrem violações. A ideia de limitar o crescimento 
real das despesas como forma de impedir a expansão da dívida pública não 
é a única, nem a mais usual maneira de garantir a sustentabilidade fiscal de 
uma nação (Afonso et al., 2015). 
 
O estudo do Fundo Monetário Internacional (FMI), cujo título é Fiscal Rules 
at a Glance (Budina et al., 2012), lista as principais regras fiscais de 
dezenas de países, mostrando que não existe uma receita universal para 
garantiro equilíbrio fiscal. A Holanda, por exemplo, adota um teto de gastos 
públicos desde 1994, fato muito citado durante os debates que permearam 
a aprovação da EC nº 95/2016. A regra holandesa, no entanto, estabelece 
 
que a cada quatro anos devem ser fixados os limites (anuais) para os 
quatro exercícios financeiros seguintes (Afonso et al., 2015). 
 
A abrangência das regras fiscais deriva de várias fontes e pode ser 
influenciada pelo desenvolvimento do país (Schick, 2010). Schick (2010) 
identifica as características gerais das regras adotadas segundo o estágio de 
desenvolvimento dos países. Os países ditos avançados tendem a se 
preocupar com a carga tributária e os níveis de despesas elevados, bem 
como com a pressão sobre as finanças públicas por parte de sua população 
em envelhecimento. Os países tidos como emergentes, por sua vez, são 
entusiastas das regras fiscais com o objetivo de gerar a confiança 
necessária ao governo para atrair investidores e empresários. Por fim, os 
países considerados como de baixa renda começaram a adotar regras, às 
vezes sob pressão de instituições financeiras internacionais, às vezes por 
causa da percepção de que políticas fiscais frouxas os têm impedido de 
desenvolver-se (Schick, 2010). 
 
Boas regras fiscais são geralmente selecionadas com base nos critérios 
concebidos por Kopits e Symansky (1998). O uso desses critérios visa 
garantir que as regras sejam: 
1) bem-definidas; 
2) transparentes; 
3) simples; 
4) adequadas a determinados objetivos; 
5) consistentes com outras políticas macroeconômicas; 
6) suficientemente flexíveis para acomodar choques exógenos; 
7) críveis; e 
8) apoiadas por políticas que garantam sua sustentação a médio e 
longo prazo. 
 
Em geral, as regras fiscais devem apoiar, ou pelo menos não impedir, a 
capacidade da política fiscal de cumprir suas três funções principais: 
suavizar o ciclo econômico, fomentar o crescimento de longo prazo e 
promover a inclusão (Lledo et al., 2018). 
 
 
 
Schaechter et al. (2012), ao detalharem os quatro tipos de regras fiscais, 
concordam com os critérios de Kopits e Symansky (1998), com exceção da 
simplicidade. Para os primeiros, embora a simplicidade seja algo desejável 
do ponto de vista de comunicação e monitoramento, na prática, no entanto, 
as regras fiscais tornaram-se cada vez mais complexas, abarcando, além 
das regras numéricas, procedimentos para o processo orçamentário 
(“regras de procedimento”), com o objetivo de estabelecer boas práticas, 
aumentar a previsibilidade e ampliar a transparência. 
 
Nesse contexto, os autores entendem que as regras da dívida definem um 
limite ou meta explícita para a dívida pública em porcentagem do PIB 
(Schaechter et al., 2012). Esse tipo de regra é, por definição, a mais eficaz 
em termos de garantir a convergência para uma meta de dívida e é 
relativamente fácil de comunicar. No entanto, os níveis de dívida levam 
tempo para serem afetados por medidas orçamentárias e, portanto, não 
fornecem uma orientação clara de curto prazo para a os formuladores de 
política. A dívida também pode ser afetada por acontecimentos exógenos ao 
governo, como mudanças nas taxas de juros e na taxa de câmbio, o que 
poderia implicar na necessidade de ajustes fiscais excessivamente grandes. 
Além disso, pode ser interessante o uso de política fiscal pró-cíclica quando a 
economia é atingida por choques e a meta da dívida, definida como um valor 
de PIB, acaba prejudicando esse objetivo. Por outro lado, quando a dívida 
está bem abaixo de seu teto, a regra não tem efeito substancial (Luz, 2022). 
 
Conforme Luz (2022), as regras de equilíbrio orçamentário restringem a 
variável que influencia principalmente o índice de dívida e estão em grande 
parte sob o controle dos formuladores de políticas. Assim, tais regras 
fornecem orientação operacional e podem ajudar a garantir a sustentabilidade 
da dívida. As regras de equilíbrio podem ser especificadas como saldo global, 
equilíbrio estrutural ou ajustado ciclicamente, e saldo por ciclo. Enquanto o 
primeiro tipo de regra não possui características de estabilização econômica, 
os outros três levam em consideração eventuais choques econômicos. No 
entanto, estimar o ajuste, normalmente através do hiato do produto, torna a 
regra mais difícil de ser explicada e monitorada. Um equilíbrio do tipo saldo 
por ciclo tem a desvantagem adicional de que medidas corretivas podem ser 
 
adiadas para o fim do ciclo. Apesar de o pagamento de juros ser o único item 
de despesa que não está diretamente sob o controle dos formuladores de 
políticas – e embora a rigidez dos gastos também possa complicar o alcance 
metas de curto prazo –, excluí-lo da regra enfraquece o vínculo com a 
sustentabilidade da dívida. Nesse sentido, até mesmo uma “regra de ouro”, 
que visa o saldo geral líquido de despesas de capital, tem pouca correlação 
com a dívida. As regras de “repartição” estipulam que quaisquer despesas 
adicionais que aumentem o déficit ou as medidas de receita devem ser 
compensadas, de forma a neutralizar o déficit (Schaechter et al., 2012). 
 
Os autores descrevem, por sua vez, as regras de despesas, as quais 
estabelecem limites para as despesas totais, primárias ou correntes. Esses 
limites são normalmente definidos em termos absolutos ou taxas de 
crescimento e, ocasionalmente, em porcentagem do PIB, com um horizonte 
de tempo variando frequentemente entre três e cinco anos. Essas regras 
não estão diretamente vinculadas ao objetivo de sustentabilidade da dívida, 
uma vez que não restringem o lado da receita. Elas podem fornecer, no 
entanto, uma ferramenta operacional para desencadear a consolidação 
fiscal necessária para a sustentabilidade quando são acompanhadas por 
regras de dívida ou de equilíbrio orçamentário. Além disso, elas podem 
restringir os gastos durante períodos de quedas temporárias da receita e 
são fáceis de cumprir. Ademais, regras de despesas não restringem a 
função de estabilização econômica da política fiscal em tempos de choques 
adversos, uma vez que não requerem ajustes para reduções cíclicas ou 
discricionárias no lado das receitas. Para aumentar sua característica 
anticíclica, podemos excluir itens de despesas sensíveis ao ciclo, apesar de 
prejudicar a sustentabilidade. Outrossim, as regras de despesas não são 
consistentes com o estímulo fiscal discricionário. No entanto, os tetos de 
despesas definem diretamente a quantidade de recursos públicos usados 
pelo governo, e são, em geral, relativamente fáceis de divulgar e monitorar 
(Schaechter et al., 2012). 
 
Por fim, Schaechter et al. (2012) descrevem que as regras de receita 
definem tetos ou pisos sobre as receitas e visam aumentar a arrecadação 
ou prevenir a carga tributária excessiva. A maioria dessas regras não é 
 
 
diretamente vinculada ao controle da dívida pública, pois não restringem os 
gastos. Além disso, a configuração de tetos ou pisos nas receitas pode ser 
desafiadora, já que as receitas podem ter grandes componentes cíclicos, 
flutuando amplamente com o ciclo econômico. Excepcionam-se a isso as 
regras que restringem o uso de receita “inesperada” para gastos adicionais. 
As regras de receita, por si sós, podem resultar em política fiscal pró-cíclica, 
uma vez que os pisos geralmente não contabilizam a operação de 
estabilizadores do lado da receita, em caso de desaceleração, ou tetos, em 
caso de alta. No entanto, como as regras de despesas, as regras de receitas 
focam diretamente no tamanho do governo. 
 
De forma resumida, o quadro abaixo mostra as vantagens e as desvantagens 
da adoção de cada tipo de regra fiscal. 
 
Quadro - Tipos de regras fiscais e suas vantagens e desvantagens 
Tipo de Regra Vantagens Desvantagens 
Dívida do 
Governo 
- Diretamente ligada à 
 sustentabilidade da dívida; 
- Fácil de explicar e monitorar. 
- Não fornece um guia operacional de curto 
 prazoquanto aos impactos no déficit; 
- Não absorve choques econômicos; 
- Vulnerável a fatores exógenos. 
Equilíbrio 
Orçamentário 
- Bom guia operacional; 
- Fácil de explicar e monitorar; 
- Muito ligada à 
 sustentabilidade da dívida 
- Pode ser pró-cíclica por não ter um fator 
 de estabilização em choques econômicos; 
- Vulnerável a fatores exógenos. 
Equilíbrio 
Orçamentário 
estrutural 
- Guia operacional 
 relativamente bom; 
- Muito ligada à 
 sustentabilidade da dívida; 
- Absorve choques econômicos; 
- Possibilita levar em contas 
 fatores esporádicos e 
 temporários. 
- Correção de ciclo complicada especialmente 
 em momentos de mudanças estruturais 
 em curso; 
- Necessita de definições quanto a fatores 
 esporádicos e temporários; 
- Difícil de explicar e monitorar. 
 
 
Gastos 
- Bom guia operacional; 
- Permite captar momentos de 
 estabilização econômica; 
- Controla o tamanho do 
 Governo; 
- Fácil de explicar e monitorar. 
- Não é ligada diretamente à sustentabilidade 
 do déficit por não limitar o lado das receitas; 
- Pode causar mudanças indesejadas na 
 distribuição dos gastos se, para atender o 
 teto, ocorrer mudanças de categorias nos 
 gastos que não estão cobertos pela regra. 
Receitas 
- Controla o tamanho do 
 Governo; 
- Pode melhorar a política de 
 receita do governo e sua 
 administração; 
- Pode prevenir mudanças de 
 gastos pró-cíclicos. 
- Não é ligada diretamente à sustentabilidade 
 do déficit por não limitar o lado dos gastos; 
- Não absorve choques econômicos. 
Fonte: Luz (2022), adaptado de Schaechter et al. (2012). 
 
 
 
 
 
 
Exercícios de Fixação - Módulo I 
 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Orçamento Público 
Avançado. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não 
influenciará na sua nota final, porém, o acesso aos Módulos seguintes está 
condicionado à resolução e envio das respostas. 
 
Lembramos, ainda, que a plataforma de ensino faz a correção imediata das 
respostas! 
 
Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui. 
 
 
 
 
 
 
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MÓDULO II – O ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 
 
 
 
 OBJETIVOS 
 
 Ao final do estudo do módulo, os alunos estarão aptos a: 
 Reconhecer os fundamentos constitucionais do plano 
 plurianual e modelagem do atual PPA federal; 
 Reconhecer os fundamentos constitucionais e da legislação 
 complementar da LDO e o conteúdo normativo das diretrizes 
 orçamentárias; 
 Reconhecer os fundamentos constitucionais e da legislação 
 complementar da lei orçamentária anual. 
 Identificar os principais instrumentos de execução orçamentária. 
 Reconhecer as principais regras fiscais da União. 
 Compreender o processo de alteração orçamentária durante a 
 execução financeira. 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 – Leis Orçamentárias (PPA, LDO, LOA) 
 
 
Introdução 
 
O modelo orçamentário brasileiro está definido nos arts. 165 a 169 da 
Constituição Federal. Ele tem por base o elo entre o planejamento e a 
fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três 
documentos formais: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de 
planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação 
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve 
ser adotado pela União, estados e municípios. 
 
O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de 
quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro 
são aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LOA trata da alocação dos 
recursos públicos propriamente dita. Já a LDO faz a integração entre o 
planejamento de médio prazo constante do PPA e as despesas a serem 
autorizadas para o ano na LOA. Via de regra, as leis orçamentárias devem 
ser aprovadas no exercício anterior ao de sua referência. 
As três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) devem estar estreitamente 
ligadas entre si, compatíveis, harmônicas e utilizando a mesma 
linguagem. Isto é, a denominação de um determinado programa e das 
ações correspondentes constantes do orçamento deve estar condizente 
com a terminologia utilizada no PPA. 
 
 
Plano Plurianual (PPA) 
 
Para oferecer bens e serviços públicos à população, o governo deve 
projetar, com antecedência de quatro anos, o PPA. 
 
 
 
Verifique, assistindo ao vídeo ilustrativo sobre este importante plano. 
Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc) 
 
O Plano Plurianual (PPA) consubstancia o planejamento estratégico dos 
governos federal, estadual, distrital e municipal. Está previsto na 
Constituição Federal de 1988 no art. 165, inciso I. O PPA foi criado pela CF 
de 1988 e, antes disso, houve planos semelhantes, como, por exemplo, o 
Plano Plurianual de Investimentos (PPI). 
 
Os últimos Planos elaborados têm incorporado a dimensão estratégica, 
representada pelas diretrizes gerais e grandes objetivos setoriais, e a 
dimensão tático-operacional, representada pelos programas e ações 
orçamentárias, que faziam o link com a LOA: 
1996-1999 – “Brasil em Ação”; 
2000-2003 – “Avança Brasil”; 
2004-2007 – “Plano Brasil de Todos”; 
2008-2011 – “Plano Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação 
de Qualidade”; 
2012-2015 – “Plano Mais Brasil, Mais Desenvolvimento, Mais 
Igualdade, Mais Participação”; 
2016-2019 – “Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”; e 
2020-2023 – “Planejar, Priorizar, Alcançar”. 
 
Pode-se afirmar que o Governo ordena suas ações com a finalidade de 
atingir objetivos e metas por meio do PPA, um plano de médio prazo, 
revelando a dimensão estratégica de cada programa de governo. O PPA é 
instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as Diretrizes, 
Objetivos e Metas da Administração Pública para: 
1. Despesas de capital e outras delas decorrentes; e 
2. Despesas relativas aos programas de duração continuada. 
 
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores 
a um exercício financeiro só poderão ser iniciados se previamente incluídos 
no PPA ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste 
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc
 
 
preceito caracteriza crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, Constituição 
Federal). 
 
O PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito, para 
execução nos quatro anos seguintes. Enquanto o governo elabora seu 
planejamento para os próximos quatro anos, ele está executando o PPA de 
seu antecessor. Vamos entender melhor a partir do quadro abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Importante! 
 
O PPA não coincide com o mandato presidencial. Elaborado no 1º ano 
de mandato do chefe do Executivo, vigora do 2º ano de mandato até 
o 1º ano do mandato subsequente. 
 
O PPA é uma lei ordinária como as outras leis orçamentárias(LDO e LOA), 
no entanto, possui hierarquia material em relação às outras leis. Esse status 
de lei supra ordenadora da LDO e LOA está definido no art. 166, §§ 3º e 4º, 
da Constituição Federal. 
 
ANO GOVERNO MANDATO PPA 
2014 Dilma 2011-2014 2012-2015 
2015 Dilma 2015-2018 2012-2015 
2016 Dilma/Temer 2015-2018 2016-2019 
2017 Temer 2015-2018 2016-2019 
2018 Temer 2015-2018 2016-2019 
2019 Bolsonaro 2019-2022 2016-2019 
2020 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023 
2021 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023 
2022 Bolsonaro 2019-2022 2020-2023 
 
Tramitação: 
 
No seu primeiro ano de mandato, o Presidente da República envia, 
até o dia 31 de agosto, ao Congresso Nacional, seu próprio PPA, e 
o Congresso Nacional deve aprová-lo até 22 de dezembro. 
 
O PPA 2020-2023 alterou a estrutura metodológica que vinha sendo adotada 
nos últimos PPAs. 
 
De acordo com a mensagem que encaminhou o PPA 2020-2023, a proposta 
era resgatar o PPA como um instrumento estratégico de planejamento, 
baseado em escolhas públicas seletivas e prioritárias. Assim, o novo PPA 
passou a associar uma meta e um objetivo a cada programa pelos órgãos 
federais. 
 
Com isso, houve substancial simplificação no PPA em relação ao exposto no 
PPA 2016-2019. Neste, havia 54 programas temáticos, 304 objetivos, 
1.136 metas, 542 indicadores e 3.101 iniciativas. Por sua vez, no projeto 
de lei do PPA 2020-2023 não há iniciativas nem programas temáticos, cuja 
compreensão era muito abrangente. Na nova metodologia, cada programa 
(finalístico) reflete um objetivo, que é quantificado por uma meta e aferido 
por um indicador. Em outras palavras, no âmbito legal, esse PPA 
compreendia 66 programas finalísticos, 66 objetivos e 66 metas com seus 
respectivos indicadores. 
 
A dimensão estratégica do PPA 2020 – 2023 foi desdobrada em duas 
categorias: diretrizes e temas, dialogando com os cinco eixos – institucional, 
social, ambiental, econômico e de infraestrutura – propostos no Documento 
Preparatório da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(ENDES), de longo prazo, bem como com a estratégia de defesa. 
 
Os cinco eixos foram inspirados na ENDES, que é prevista em dispositivo 
jurídico (PL nº 9.163/2017, “de Governança”), ainda em tramitação no 
Congresso Nacional. Por sua vez, a estratégia de defesa adotada nesse PPA 
baseou-se na Política Nacional de Defesa (PND) e na Estratégia Nacional de 
 
 
Defesa (END), aprovadas pelo Decreto Legislativo nº 179, de 2018. O PPA 
2020-2023 contém 13 diretrizes e 15 temas. As diretrizes constituem as 
orientações prioritárias do novo governo, alinhadas aos objetivos a serem 
alcançados durante a vigência do novo PPA. Por sua vez, os temas são 
relacionados à nova estrutura institucional ou organizacional do governo, 
correspondendo às principais áreas setoriais mobilizadas para o alcance dos 
objetivos propostos. 
 
Eixo Institucional: assegurar que o Estado brasileiro se modernize de 
forma contínua, aplicando as melhores técnicas, ferramentas e 
estratégias para exercer suas competências e maximizar o impacto da 
sua atuação na sociedade. Esse Eixo associa-se, ainda, à formulação de 
estratégias orientadas para o combate ao crime organizado e à violência; 
 
Eixo Social: promover a formulação, implementação e gestão de políticas 
públicas destinadas a elevar o nível de bem-estar da população brasileira, 
contribuindo de forma efetiva para: i) redução de desigualdades sociais; 
ii) promoção e acesso à educação de qualidade; iii) excelência na provisão 
dos serviços de saúde; iv) fortalecimento da cidadania; e v) valorização da 
primeira infância com a proteção necessária à criança e ao adolescente; 
 
Eixo Ambiental: garantir a sustentabilidade dos recursos naturais, 
conciliando o progresso econômico com a preservação do meio ambiente. 
A proteção patrimônio ambiental nacional é considerada essencial para 
assegurar utilização sustentável de ecossistemas, biodiversidade e 
florestas, bem como para viabilizar o desenvolvimento sustentável; 
 
Eixo Econômico: zelar pela integridade dos fundamentos da economia 
brasileira, com foco no crescimento econômico e na estabilidade fiscal e 
monetária. O eixo econômico incentiva o empreendedorismo, o 
fortalecimento da produtividade e a construção de soluções conjuntas e 
integradas entre o setor público e a iniciativa privada; 
 
Eixo de Infraestrutura: com o intuito de destravar os gargalos 
logísticos do País e prover as condições essenciais de transporte, energia 
 
e mineração, priorizam-se investimentos públicos de forte impacto 
regional e local, capazes de alavancar o desenvolvimento nacional e 
promover redução das desigualdades territoriais; 
 
Estratégia de Defesa: visa a garantir a soberania nacional por meio da 
proteção do território e da preservação do patrimônio nacional, que são 
fatores essenciais para assegurar a prevalência da paz e da segurança. 
 
Tabela – Eixos e estratégia de defesa em grandes números 
Eixos Valor (em R$ mil) 
Institucional 10.210.562 
Social 1.763.180.680 
Ambiental 139.857.971 
Econômico 4.465.891.959 
Infraestrutura 384.189.255 
Estratégia de defesa 39.436.795 
Total PPA 2020-2023 6.802.767.222 
Fonte: SOF 
 
Outras definições trazidas no próprio texto da lei do PPA 2020-2023 são 
importantes para o entendimento do plano: 
I – Objetivo: declaração de resultado a ser alcançado que expressa, em 
seu conteúdo, o que deve ser feito para a transformação de determinada 
realidade; 
II – Meta: declaração de resultado a ser alcançado, de natureza 
quantitativa ou qualitativa, que contribui para o alcance do objetivo; 
III – Indicador: instrumento gerencial que permite a mensuração de 
desempenho de programa em relação à meta declarada; 
IV – Regionalização: conjunto de informações, no âmbito das metas do 
PPA 2020-2023, com vistas a compatibilizar os recursos públicos 
disponíveis com o atendimento de necessidades da sociedade no 
 
 
território nacional e a possibilitar a avaliação regional da execução do 
gasto público; 
[...] 
XI – Diretriz: declaração ou conjunto de declarações que orientam os 
programas abrangidos no PPA 2020-2023, com fundamento nas 
demandas da população; 
XII – Programa Finalístico: conjunto de ações orçamentárias e não 
orçamentárias, suficientes para enfrentar problemas da sociedade, 
conforme objetivo e meta. 
 
 
A leitura do Manual Técnico do PPA 20202-2023 e da Mensagem 
Presidencial permitem um melhor entendimento dos conceitos e da 
implementação do PPA. 
 
 
Já apresentamos as principais características do PPA federal do quadriênio 
2020-2023, que, conforme visto, inovou em vários aspectos. Vejamos 
algumas críticas feitas pelas Consultorias de Orçamentos do Senado Federal 
e Câmara dos Deputados (acesse o documento inteiro aqui). 
 
Um dilema presente nos PPA’s refere-se à compatibilização entre o caráter 
estratégico (que exigiria um menor número de atributos) e a necessária 
transparência à sociedade e ao Congresso Nacional sobre as escolhas 
públicas. Como ainda não foi editada a Lei Complementar prevista para 
definir o conteúdo dessa peça, ao longo dos últimos 30 anos, o Poder 
Executivo vem experimentando diferentes formatos. 
 
Por exemplo, o PPA 2000-2003 continha a totalidade das ações 
orçamentárias, com a previsão de dotações para cada uma delas aberta para 
os seus quatro anos de vigência. O PPA 2012-2015 já não trazia as ações 
orçamentárias, mas uma turva sombra delas, denominadas “iniciativas”. O 
PPA 2016-2019, em vigência, também não explicita as ações orçamentárias, 
mas seus 54 programas temáticos se desdobram em 304 objetivos e 1.136 
metas, dando certo grau de transparência à ação do Governo. 
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/mtppa-2020-2023-agosto-2021.pdf
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/mensagem-presidencial.pdfhttps://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/mensagem-presidencial.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-2-2019-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-do-plano-plurianual-para-o-periodo-de-2020-a-2023
 
 
Em relação à sua metodologia, o PLPPA 2020-2023 optou pela simplificação. 
Dessa forma, diferentemente do PPA 2016-2019, não são explicitados 
vários objetivos e metas para cada um dos programas finalísticos. Ao 
contrário, cada programa traz apenas uma unidade responsável, um 
objetivo e uma meta. Dessa forma, seus 66 programas trazem, 
respectivamente 66 objetivos e 61 metas quantificáveis, considerando que 
cinco programas possuem “metas qualitativas”. 
 
Do ponto de vista da comunicação de governo, pode parecer útil essa 
simplificação, no sentido de que será possível apresentar quais são 
efetivamente as preferências governamentais. Todavia, considerando a 
complexidade dos problemas que cada um dos 66 programas se propõe a 
enfrentar (empregabilidade, educação básica de qualidade, segurança 
pública etc.), não parece razoável assumir que apenas com o cumprimento 
de uma meta sintética por programa eles se resolverão. Dessa forma, seria 
importante que os demais objetivos e metas que estão intrínsecos nos 
programas finalísticos do PLPPA 2020-2023 também fossem explicitados 
para a sociedade. 
 
Uma inovação importante foi o resgate do modelo lógico para a construção 
dos programas finalísticos. A partir do PPA 2000-2003, até o PPA 2008-
2011, o marco lógico foi a ferramenta utilizada para construção dos 
programas. Essa metodologia permite que se faça uma ligação entre os 
problemas (ou oportunidades) que se decida atacar com as suas respectivas 
causas e consequências. Daí se desenham os programas correspondentes, 
com objetivos expressos, ações necessárias, metas, indicadores e 
resultados a serem alcançados. Nesse sentido, o esforço de dotar os 
Programas de uma coerência interna é importante, e reforça a necessidade 
de integração entre os instrumentos PPA, LDO e LOA. 
 
Para mais informações e uma avaliação crítica acerca do PPA federal 
sugerimos a leitura da Nota Técnica Conjunta nº 3, de 2019, das 
Consultorias de Orçamentos do Senado Federal e da Câmara dos 
Deputados. Clique aqui. (Link) 
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/ppa_2012_2015/proposta/NT_Conj.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-2-2019-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-do-plano-plurianual-para-o-periodo-de-2020-a-2023
 
 
 
No momento de elaboração deste material, o novo governo eleito para 
o exercício 2023-2026 apresentou o Manual Técnico do Plano Plurianual 
2024-2027. Clique aqui. (link). A proposta aborda algumas questões 
que forma alvo de críticas dos modelos anteriores, buscando o chamado 
“meio-termo” em termos de simplificação, utilização do modelo lógico e 
adequada escolha de metas e indicadores. 
 
 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
 
A segunda lei orçamentária que iremos estudar é a LDO – Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, que também tem status de lei ordinária, como o PPA e a 
LOA. A LDO tem como escopo ser o elo entre o planejamento estratégico, 
consubstanciado no Plano Plurianual, e o planejamento operacional, que 
consiste na própria Lei Orçamentária Anual. 
 
Considerando a hierarquia material das leis orçamentárias, a LDO situa-se 
em um plano intermediário entre o plano plurianual e a lei orçamentária 
anual. A propósito, o § 3º do art. 166 da Constituição Federal estabelece 
que as emendas ao projeto de lei orçamentária anual devem ser 
compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias vigente. 
 
Para ilustrar, assista ao vídeo sobre a LDO: 
Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0) 
 
Podemos verificar a importância da LDO analisando as funções que a 
Constituição lhe atribuiu. De acordo com o § 2º do art. 165 da CF, a LDO 
deve dispor sobre: 
 Metas e prioridades da administração pública federal, incluindo 
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente: essas 
disposições irão orientar a alocação de recursos na Lei Orçamentária 
Anual; 
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/manual-do-ppa-2024-2027.pdf
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0
 
 Orientações acerca da elaboração da lei orçamentária anual: 
tal dispositivo reforça a ideia que a LDO é um plano que precede à Lei 
Orçamentária, da mesma forma que o PPA é um pré-ordenador da LDO; 
 Alterações na legislação tributária; 
 Política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento: tem como objetivo orientar e planejar os investimentos das 
agências que fomentam o Desenvolvimento do país. São exemplos 
dessas agências o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e 
Social (BNDES), Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal (CEF). 
 
A Constituição também determina que a concessão de qualquer vantagem 
ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou 
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação 
de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração 
direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público, só poderão ser feitas se houver autorização específica na lei de 
diretrizes orçamentárias (art. 169, § 1º, II, da CF). Vale destacar que não 
entram nessa regra as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista. Nos últimos anos, as LDOs têm trazido uma autorização que 
basicamente delega a um anexo específico da LOA (Anexo V) os aumentos 
de despesas com pessoal com provimentos, com os seguintes termos: 
 
(LDO 2022) Art. 109. Para atendimento ao disposto no inciso II do § 1º 
do art. 169 da Constituição, observados as disposições do inciso I do 
referido parágrafo, os limites estabelecidos na Lei Complementar nº 101, 
de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, e as condições estabelecidas no 
art. 106 desta Lei, ficam autorizados: 
I - a criação de cargos, funções e gratificações por meio de 
transformação de cargos, funções e gratificações que, justificadamente, 
não implique aumento de despesa; 
II - o provimento em cargos efetivos e empregos, funções, gratificações 
ou cargos em comissão vagos, que estavam ocupados no mês a que se 
refere o caput do art. 102 e cujas vacâncias não tenham resultado em 
pagamento de proventos de aposentadoria ou pensão por morte; 
 
 
III - a contratação de pessoal por tempo determinado, quando 
caracterizar substituição de servidores e empregados públicos, desde 
que comprovada a disponibilidade orçamentária; 
IV - a criação de cargos, funções e gratificações, o provimento de civis 
ou militares, o aumento de despesas com pessoal relativas à concessão 
de quaisquer vantagens, aumentos de remuneração e alterações de 
estrutura de carreiras, até o montante das quantidades e dos limites 
orçamentários para o exercício e para a despesa anualizada constantes 
de anexo específico da Lei Orçamentária de 2022, cujos valores deverão 
constar de programação orçamentária específica e ser compatíveis com 
os limites estabelecidos na Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de 
Responsabilidade Fiscal, não abrangidos nos incisos I ao III; 
V - a reestruturação de carreiras que não implique aumento de despesa; 
VI - o provimento em cargos em comissão, funções e gratificações 
existentes, desdeque comprovada disponibilidade orçamentária; 
VII - a revisão geral anual de que trata o inciso X do caput do art. 37 
da Constituição, observado o disposto no inciso VIII do caput do art. 73 
da Lei nº 9.504, de 1997; e 
VIII - o provimento de cargos e funções relativos aos concursos 
vigentes da Polícia Federal (PF), da Polícia Rodoviária Federal (PRF) e do 
Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), até o montante das 
quantidades e dos limites orçamentários constantes de anexo específico 
da Lei Orçamentária de 2022, cujos valores deverão constar de 
programação orçamentária específica e ser compatíveis com os limites 
estabelecidos na Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de 
Responsabilidade Fiscal, não abrangidos nos incisos I a IV. (Grifo nosso) 
 
Além das referidas disposições constitucionais, a LDO também tem seu 
conteúdo determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 4º da LRF 
determina que a LDO disporá sobre: 
 Equilíbrio entre receitas e despesas; 
 Critérios e forma de limitação de empenho (contingenciamento), a 
serem efetivados nas hipóteses de frustração da receita prevista; 
 Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados 
dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 
 
 Condições e exigências para transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas; 
 Metas Fiscais; 
 Riscos Fiscais. 
 
Tendo em vista os mencionados dispositivos da Constituição e da LRF, a 
LDO apresenta-se como uma proposição essencialmente normativa, 
contemplando mais de 170 artigos e regulando matérias afetas, inclusive, à 
lei complementar que deverá substituir a Lei nº 4.320/1964. A LDO vem 
mostrando um acúmulo de dispositivos que vão se avolumando no decorrer 
dos processos orçamentários, sem perspectiva de correção. 
 
A LDO é composta pelo texto da lei e de anexos com o conteúdo a seguir 
descrito. 
 
Veja um exemplo de LDO (LDO 2022), com seus quadros anexos, no link. 
 
Anexo I - Relação dos quadros orçamentários consolidados; 
Anexo II - Relação das informações complementares ao Projeto de Lei 
Orçamentária de 2022; 
Anexo III - Despesas que não serão objeto de limitação de empenho, nos 
termos do disposto no § 2º do art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 
2000 - Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; 
Anexo IV - Metas fiscais, constituídas por: 
a) Anexo IV.1 - Metas fiscais anuais: em cumprimento ao disposto na 
LRF, o Anexo de Metas Anuais da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
estabelece a meta de resultado primário do setor público consolidado 
para o exercício seguinte e indica as metas para os dois exercícios 
subsequentes. De acordo com o § 1º do art. 4º da LRF, é no Anexo de 
Metas Fiscais que devem ser estabelecidas metas anuais, em valores 
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados 
nominal e primário e montante da dívida pública; 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12708.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12708.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12708.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14194.htm
 
 
Você se lembra dos conceitos de resultado primário e nominal? Vamos 
recordá-los: 
- resultado primário corresponde à diferença entre as receitas 
arrecadadas e as despesas, não considerando o pagamento do 
principal e dos juros da dívida, tampouco as receitas financeiras. 
- resultado nominal corresponde à diferença entre todas as receitas 
arrecadadas e as despesas, incluindo pagamentos de parcelas do 
principal e dos juros da dívida, bem como as receitas financeiras 
obtidas. 
 
b) Anexo IV.2 - Demonstrativo da margem de expansão das despesas 
obrigatórias de caráter continuado; 
 
O conceito na prática: veja um texto técnico em que se analisa a 
possibilidade do uso pelo Poder Legislativo da Margem de Expansão 
das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado como forma de 
compensação das despesas de mesma natureza criada ou aumentada 
pelo processo legislativo ordinário. 
 
Anexo V - Riscos fiscais (Art. 4º, § 3º, da LRF): a LDO conterá Anexo de 
Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros 
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a 
serem tomadas, caso se concretizem. A LDO deve dimensionar os riscos 
fiscais identificados, que se classificam em “riscos orçamentários” e 
“riscos da dívida pública”; 
 
Conceituação 
 
“riscos orçamentários” referem-se a contingências associadas à estimativa 
e realização da receita e a fixação e execução da despesa. No âmbito da 
receita, os riscos decorrem, basicamente, da possibilidade de frustração 
da arrecadação frente ao valor estimado, e, no da despesa, de 
programação aquém das efetivas necessidades. Já os “riscos da dívida 
pública” refletem os impactos adversos que os juros, a inflação, o câmbio 
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2008/ET%20no%204%20%202008%20-%20uso%20da%20margem%20%20de%20expansao%20das%20despesas%20ob....pdf
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2008/ET%20no%204%20%202008%20-%20uso%20da%20margem%20%20de%20expansao%20das%20despesas%20ob....pdf
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2008/ET%20no%204%20%202008%20-%20uso%20da%20margem%20%20de%20expansao%20das%20despesas%20ob....pdf
 
e os passivos contingentes podem ocasionar sobre a dívida e as despesas 
dela decorrentes. 
 
Anexo VI - Objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial; 
 
Os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial são, 
respectivamente, o alcance, pelo Banco Central do Brasil, da meta de 
inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN); a manutenção 
das condições prudenciais e regulamentares para que a expansão do 
mercado de crédito ocorra em ambiente que preserve a estabilidade do 
sistema financeiro nacional; e a flutuação cambial. O atingimento desses 
objetivos deve observar a evolução da economia brasileira, em linha com 
as medidas conjunturais implementadas. 
 
Anexo VII - Relação dos bens imóveis de propriedade do Instituto 
Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra disponíveis para 
alienação. 
 
Para entender melhor, acesse o anexo de riscos fiscais e sua 
importância para as contas públicas. 
 
Nos termos do art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT), até a entrada em vigor da lei complementar sobre 
finanças públicas, o projeto de LDO será encaminhado até oito meses e 
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Vale destacar 
que, nos termos do art. 57, § 2º, da CF, a sessão legislativa não será 
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
Dessa forma, o Congresso não poderá entrar em recesso no meio do ano 
até que o referido projeto seja aprovado. 
 
Tramitação da LDO 
 
O Presidente da República envia ao Congresso Nacional o projeto de LDO até 
o dia 15 de abril, e o Congresso Nacional deve aprová-lo até 17 de julho. 
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0ADAABBD559E
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0ADAABBD559E
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2055722.PDF
 
 
 
Vale, por fim, esclarecer que, embora a LDO seja relacionada ao orçamento 
de determinado exercício financeiro, não se pode afirmar que sua vigência 
seja de um ano. Isso porque a LDO extrapola o exercício financeiro, pois é 
aprovada antes do encerramento da primeira sessão legislativa, e já passa 
a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual no segundo semestre. 
Além disso, estabelece regras que serão observadas durante a execução doorçamento ao longo do exercício financeiro subsequente. Dessa forma, por 
exemplo, a LDO elaborada em 2021, relativa à LOA 2022, teve vigência já 
em 2021 para que orientasse a preparação do PLOA 2022, e também 
durante todo o ano de 2022, quando ocorre a execução da referida LOA. 
Além disso, a LDO regulamenta a execução dos restos a pagar, que ocorrem 
após o encerramento do exercício. No exemplo, os RAP da LOA 2022 seriam 
executados de 2023 em diante. 
 
Para uma análise sobre o Anexo de Metas e Prioridades das leis de 
diretrizes orçamentárias, leia o texto disponibilizado pelo TCU. 
 
 
Lei Orçamentária Anual (LOA) 
 
O orçamento traz soluções para os problemas da população, definindo 
gastos conforme os recursos que o governo arrecada. 
 
Assista ao vídeo introdutório e familiarize-se com a LOA, que vamos 
tratar a seguir: 
Clique aqui. (https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo) 
 
O sistema orçamentário brasileiro encontra-se fundamentado em âmbito 
constitucional nos arts. 165 a 169 da Carta Magna. Nesses dispositivos, 
estão disciplinadas as três leis que regem o planejamento e o orçamento 
em todos os níveis da Federação, das quais já foram vistos o PPA e a LDO. 
Essa parte se dedica à Lei Orçamentária Anual (LOA), apresentando seu 
embasamento constitucional e legal. 
 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054732.PDF
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0B280DED3BEE
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054732.PDF
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054732.PDF
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054732.PDF
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054732.PDF
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo
 
De acordo com a definição constante da Lei nº 4.320/64 (art. 2º), a lei do 
orçamento é aquela que contém a discriminação da receita e da despesa, de 
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho 
do Governo. Trata-se, portanto, do instrumento pelo qual o poder público 
prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas, de acordo 
com o seu planejamento, para o exercício financeiro. 
 
Nos termos do previsto na Constituição Federal (art. 165, § 5º), da lei 
orçamentária constarão três tipos de orçamento: 
 Orçamento fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
 Orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e 
 Orçamento de investimento das estatais: envolvendo as 
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria 
do capital social com direito a voto. 
 
Do orçamento fiscal devem constar as despesas referentes aos Poderes da 
União e de suas entidades vinculadas. Não fazem parte do orçamento fiscal 
as despesas relacionadas ao conjunto de ações destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social. Tais 
dotações devem ser discriminadas exclusivamente no orçamento da 
seguridade social. 
 
Definição das áreas que compõem o orçamento da seguridade: 
 
Saúde: é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante 
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e 
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços 
para sua promoção, proteção e recuperação (art. 196 da CF). 
Previdência Social: será organizada sob a forma de regime geral, de 
caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que 
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201 da CF). 
 
 
Assistência Social: baseada na ideia de universalidade, a assistência 
social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de 
contribuição à seguridade social (art. 203 da CF). 
 
No que tange ao orçamento de investimento das empresas estatais, dele 
fazem parte aquelas empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
 
Vale destacar que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de 
economia mista), caso sejam consideradas empresas dependentes, devem 
fazer constar seus dispêndios integralmente do Orçamento Fiscal. Temos 
como exemplos desse tipo de estatal: Companhia Brasileira de Trens 
Urbanos – CBTU, Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. – 
CEITEC e Indústria de Material Bélico do Brasil - IMBEL. 
 
Caso se enquadrem como empresas independentes do Tesouro, apenas seus 
dispêndios com investimentos (GND 4) devem constar da Lei Orçamentária, 
na esfera Investimento das Empresas Estatais. Seus demais gastos são 
incluídos apenas no Programa de Dispêndios Globais (PDG), não submetido 
ao Congresso Nacional e acompanhado pela Secretaria de Coordenação e 
Governança das Empresas Estatais – Sest, do Ministério da Gestão e da 
Inovação em Serviços Públicos. São exemplos dessas empresas: Grupo 
Petrobras, Infraero e Banco do Brasil. 
 
Empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do 
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com 
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, 
aqueles provenientes de aumento de participação acionária. 
(LRF, art. 2º, inciso III) 
 
Os orçamentos fiscal e de investimentos devem ser compatíveis com o 
plano plurianual e ter como objetivo a redução das desigualdades inter-
regionais, seguindo critério populacional (art. 165, § 7º, da CF). Além disso, 
a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração 
superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano 
 
plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade, conforme disposto no § 1º do art. 167 da Constituição. 
 
O conteúdo da LOA está adstrito à previsão da receita e à fixação da 
despesa. A única exceção que a Constituição prevê é a possibilidade de 
haver autorização para abertura de créditos suplementares e para a 
contratação de operações de crédito (art. 165, § 8º, da CF). 
 
É vedado o início de programa ou projetos que não tenham sido previamente 
incluídos na LOA (art. 167, inciso I, da CF). Sua inclusão poderá ser 
efetivada por meio de créditos especiais ou extraordinários. Esses créditos 
terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o 
ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele 
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão 
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 
2º, da CF). Os créditos extraordinários somente poderão ser abertos para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62, da 
CF, que se refere às medidas provisórias (art. 167, § 3º, da CF). 
 
Vale destacar que a abertura de crédito suplementar ou especial deve 
ser precedida de autorização legislativa e indicação dos recursos 
correspondentes (art. 167, inciso V, da CF). Também são vedadas a 
transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa (art. 167, inciso VI, da CF). 
 
É proibida a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais 
pagas pelo empregador e pela empresa, ou entidade a ela equiparada na 
forma da lei, incidentes sobre a folha desalários e demais rendimentos do 
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe 
preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, e aquelas incidentes sobre 
a receita ou o faturamento, para a realização de despesas distintas do 
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social (art. 167, 
inciso XI, da CF). 
 
 
 
Ainda, a Constituição veda, em seu art. 167, inciso VIII, a utilização, sem 
autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, 
fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos 
fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social. São também 
vedadas a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II, da CF) e a 
concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII, da CF). 
 
A Constituição também proíbe a realização de operações de créditos que 
excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas 
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (CF, art. 167, inciso 
III). Essa determinação está embasada na ideia de que endividamento só 
pode ser admitido para a realização de investimento ou para redução da 
dívida. Dessa forma, é, em regra, proibido tomar empréstimo para utilizar 
com despesa corrente. No entanto, é permitida a realização de dívida para 
cobrir despesa de capital. Tal norma é conhecida como “Regra de Ouro”. 
 
Regra de Ouro: proíbe a realização de operações de créditos que 
excedam o montante das despesas de capital, exceto as autorizadas 
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 
(CF, art. 167, inciso III) 
 
Devemos lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei 
Complementar nº 101/2000) também traz dispositivos relativos à lei 
orçamentária anual. Conforme disposto em seu art. 5º, o projeto da LOA 
deve ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual e com a lei 
de diretrizes orçamentárias, e, além disso: 
 Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da 
programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do 
anexo de metas fiscais da LDO; 
 
 Será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as 
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, 
bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao 
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; 
 Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na 
LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros 
riscos e eventos fiscais imprevistos; 
 Não pode constar da lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa 
ou com dotação ilimitada. 
 
Ainda em relação à LRF, o § 1º do citado art. 5º determina que constem 
da LOA todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou 
contratual, e as receitas que as atenderão. Já o § 2º do referido artigo 
prevê que o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na 
lei orçamentária e nas de crédito adicional. A LRF também determina que 
integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as 
despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, 
custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência 
aos servidores, e a investimentos. 
 
Quanto aos prazos relativos à LOA, estes deverão constar de lei 
complementar sobre finanças públicas, conforme art. 165, § 9º, inciso I, da 
CF. Nos termos do art. 35, § 2º, inciso III, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor da referida lei 
complementar, o projeto de LOA será encaminhado até quatro meses antes 
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa, que ocorre em 22 de dezembro. Vale 
destacar que, diferente do caso da LDO, não há impedimento para que o 
Congresso entre em recesso no dia 23 de dezembro, mesmo que a LOA não 
tenha sido aprovada. 
 
 
 
 
 
Tramitação da LOA 
 
O Presidente da República envia ao Congresso Nacional o projeto de 
LOA até o dia 31 de agosto, e o Congresso Nacional deve aprová-lo 
até 22 de dezembro do mesmo ano. 
 
Mas e se o projeto da lei orçamentária não for aprovado até 31 de dezembro, 
o governo não poderá executar nenhuma despesa? 
 
É verdade que nenhuma despesa pode ser realizada sem prévia autorização 
orçamentária. Ocorre que, nem sempre, a LOA é aprovada antes do início 
do exercício ao qual ela se refere. Para evitar que o governo pare caso o 
projeto da lei orçamentária não seja aprovado pelo Poder Legislativo até o 
dia 31 de dezembro, as LDOs têm autorizado o governo a executar 
algumas despesas constantes do projeto de LOA em caráter provisório, 
enquanto a lei não é aprovada. Via de regra, essas despesas são limitadas 
às obrigações constitucionais e legais da União e a uma parcela das 
despesas discricionárias. 
 
O Orçamento tem um caráter técnico e político. Sempre temos que ter 
em mente que não se trata apenas de um documento cheio de 
codificações técnicas, mas sim o resultado de uma decisão coletiva de 
alocação dos recursos públicos. Sobre isso, vamos ver uma entrevista 
bem interessante realizada pela Enap com o Analista de Planejamento 
e Orçamento Cilair Rodrigues de Abreu. 
Clique aqui. (https://youtu.be/IWMk-i8yGjM) 
 
Com essa análise sobre a lei orçamentária anual terminamos a primeira 
unidade do nosso módulo sobre Orçamento Público. Na próxima unidade, 
exploraremos a receita pública. 
 
 
 
Unidade 2 – Receita Pública 
 
 
Iremos estudar, nesta unidade, a classificação orçamentária da receita 
pública e sua grande importância para entendermos melhor como funciona 
o orçamento público. 
 
De acordo com a Lei 4.320/1964: 
Art. 35 – Pertencem ao exercício financeiro: 
I – as receitas nele arrecadadas; 
II – as despesas nele legalmente empenhadas. 
 
Em outras palavras, devemos estudar em detalhes a composição básica do 
orçamento público: RECEITA e DESPESA. 
 
Vamos começar pela RECEITA? O que é RECEITA PÚBLICA? 
 
Segundo o Manual Técnico do Orçamento (MTO), receitas públicas são 
ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se desdobram 
em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de 
recursos financeiros para o erário, e ingressos extraorçamentários, quando 
representam apenas entradas compensatórias. 
 
As receitas públicas são apenas as RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS. 
 
Ingressos de Valores 
nos Cofres Públicos 
Ingressos 
Extraorçamentários 
Receitas Orçamentárias 
(Receitas Públicas) 
Fonte: MTO 2023 
 
 
Ingressos Extraorçamentários – São recursos financeiros que 
apresentam caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero 
depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas 
 
 
restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Vamos exemplificar 
para ficar mais claro: 
a) Depósitos em caução; 
b) Fianças; 
c) Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO); 
d) Emissão de Moeda; 
e) Depósitos judiciais; 
f) Retenções na fonte. 
 
Receitas Orçamentárias (Receitas Públicas) – são os ingressos de 
valores que estão geralmente previstos na lei orçamentária. É graças a 
estas receitas que as políticas públicas governamentais podem ser 
executadas. Elas constituem receitas próprias do ente público e não têm 
caráter devolutivo. Vamos aos exemplos: 
a) Impostos; 
b) Contribuições; 
c) Aluguéis; 
d) Multas. 
 
Existe, ainda, uma classificaçãodoutrinária, encontrada no Manual de 
Contabilidade Aplicada ao Setor Público (9ª. Edição), quanto ao impacto 
na situação líquida patrimonial: 
Receita Orçamentária Efetiva – aquela em que os ingressos de 
disponibilidade de recursos não foram precedidos de registro de 
reconhecimento do direito e não constituem obrigações 
correspondentes. 
Exemplos: Receitas Correntes, exceto as receitas provenientes de 
créditos inscritos na dívida ativa. 
 
Receita Orçamentária não Efetiva – aquela em que os ingressos de 
disponibilidades de recursos foram precedidos de registro do 
reconhecimento do direito ou constituem obrigações correspondentes, 
como é o caso das operações de crédito. 
Exemplos: Receitas de Capital. 
 
 
Temos mais uma classificação, especificada pela doutrina como quanto à 
procedência. São as receitas ORIGINÁRIAS e DERIVADAS. De acordo com 
o Manual de Contabilidade do Setor Público da STN: 
Receitas Públicas Originárias – são as arrecadadas por meio da 
exploração de atividades econômicas pela Administração Pública. 
Resultam, principalmente, de rendas do patrimônio mobiliário e 
imobiliário do Estado (receita de aluguel), de preços públicos, de 
prestação de serviços comerciais e de venda de produtos industriais 
ou agropecuários. 
 
Receitas Públicas Derivadas – são as obtidas pelo poder público por 
meio da soberania estatal. Decorrem de norma constitucional ou legal 
e, por isso, são auferidas de forma impositiva, como, por exemplo, as 
receitas tributárias e as de contribuições especiais. 
 
Vamos abordar as demais classificações da receita? 
 
Agora, preste bastante atenção, porque esta parte é um tanto quanto 
árida. Mas não desanime, já que é muito importante o conhecimento das 
classificações. Todas as classificações orçamentárias a seguir são 
normatizadas por portarias da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). 
 
Existem três critérios principais de classificação da receita orçamentária: 
 
 
1. Classificação quanto a Natureza da Receita: 
Essa classificação identifica a origem do recurso segundo o fato 
gerador (acontecimento que ocasiona o ingresso da receita nos cofres 
públicos). Importante destacar que a classificação da receita por natureza é 
utilizada por todos os entes da Federação. 
 
Mas o que é Fato Gerador? 
 
Fato Gerador representa um fato ou conjunto de fatos em que a lei vincula 
o nascimento da obrigação jurídica de pagar um tributo determinado. 
 
 
Exemplo: o Fato Gerador do imposto de renda é auferir renda. 
 
A classificação quanto à Natureza é formada por 8 dígitos e se subdivide em 
6 níveis: 
 
DÍGITO SIGNIFICADO 
1º Categoria Econômica 
2º Origem 
3º Espécie 
4º a 7º 
Desdobramentos para identificação 
de peculiaridades da receita 
8º Tipo 
Fonte: MTO 2023 
 
 
Vamos analisar cada um dos níveis. 
 
1º - Categoria Econômica: (definida no art. 11 da Lei nº 4.320/1964) 
 
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias 
econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. 
 
- As Receitas Correntes, de acordo com o § 1º do art. 11, são as 
receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, 
de serviços e outras, e, ainda, as provenientes de recursos financeiros 
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando 
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. São 
oriundas do poder impositivo do Estado e aumentam as disponibilidades 
financeiras do Estado, com efeito positivo sobre o patrimônio líquido. 
Ex.: impostos, contribuições, patrimonial, de serviços, transferências 
correntes. 
- As Receitas de Capital (art. 11, § 2º) são as provenientes da 
realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da 
 
conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de 
outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender 
despesas classificáveis em Despesas de Capital; e, ainda, o superávit do 
Orçamento Corrente. Também aumentam as disponibilidades do Estado, 
porém não provocam efeito sobre o patrimônio líquido. 
Ex.: operações de crédito, alienação de bens, amortização de 
empréstimos. 
 
Importante! 
 
A Portaria Interministerial STN/SOF nº 338 incluiu as receitas correntes 
e de capital intraorçamentárias, que são aquelas realizadas entre 
órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos 
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. 
Não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do 
ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus órgãos. 
 
Para ilustrar: Vamos agora ter uma noção da ordem de grandeza 
dos valores das categorias econômicas da receita da União. O 
quadro seguinte mostra a estimativa de receita da União para o 
exercício financeiro de 2023 segundo os itens já estudados. Observe 
que o volume de receitas de capital é superior ao montante de 
receitas correntes. 
 
Categoria Econômica (Cod/Desc) Receita Receita Prevista Inicial (em R$) 
 5.177.546.094.443 
2 – RECEITAS DE CAPITAL 2.810.370.127.656 
1 – RECEITAS CORRENTES 2.342.841.016.980 
7 – RECEITAS CORRENTES – 
 OPERAÇÕES INTRAORÇAMENTÁRIAS 
24.334.949.807 
Fonte: Siga Brasil. LOA 2023. 
 
 
 
 
 
2º - Origem: 
É o detalhamento das categorias econômicas Receitas Correntes e 
Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedência das receitas no 
momento em que ingressam nos cofres públicos. As origens podem ser 
representadas pelo seguinte quadro: 
 
Categoria Econômica (1º dígito) Origem (2º dígito) 
1. Receitas Correntes 1. Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria 
7. Receitas Correntes Intraorçamentárias 2. Contribuições 
 3. Receita Patrimonial 
 4. Receita Agropecuária 
 5. Receita Industrial 
 6. Receita de Serviços 
 7. Transferências Correntes 
 9. Outras Receitas Correntes 
2. Receitas de Capital 1. Operações de Crédito 
8. Receitas de Capital Intraorçamentárias 2. Alienação de Bens 
 3. Amortização de Empréstimos 
 4. Transferências de Capital 
 9. Outras Receitas de Capital 
Fonte: MTO 2023 
 
 
Vamos a uma breve explanação de cada uma das origens. 
 
Inicialmente, abordaremos as origens vinculadas às Receitas Correntes: 
 Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria: são decorrentes 
da arrecadação dos tributos previstos no art. 145 da Constituição 
Federal. 
 Contribuições: são oriundas das contribuições sociais, de 
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias 
profissionais ou econômicas, conforme preceitua o art. 149 da CF. 
 Receita Patrimonial: são provenientes da fruição de patrimônio 
pertencente ao ente público, tais como as decorrentes de aluguéis, 
dividendos, compensações financeiras/royalties, concessões, entre 
outras. 
 
 Receita Agropecuária: receitas de atividades de exploração 
ordenada dos recursos naturais vegetais em ambiente natural e 
protegido. Compreende as atividades de cultivo agrícola, de cultivo 
de espécies florestais para produção de madeira, celulose e para 
proteção ambiental, de extração de madeira em florestas nativas, de 
coleta de produtos vegetais, além do cultivo de produtos agrícolas. 
 Receita Industrial: são provenientes de atividades industriais 
exercidas pelo ente público, tais como a extração e o 
beneficiamento de matérias-primas, a produção e a comercialização 
de bens relacionados às indústrias mecânica, química e de 
transformação em geral. 
 Receita de Serviços: decorrem da prestação de serviços por parte 
do ente público, tais como comércio, transporte, comunicação, 
serviços hospitalares, armazenagem, serviços recreativos, culturais, 
etc. Tais serviços são remunerados mediante preço público, 
também chamado de tarifa. 
 Transferências Correntes: são provenientes do recebimento de 
recursos financeiros de outras pessoas de direito público ou privado 
destinados a atender despesas de manutenção ou funcionamentoque não impliquem contraprestação direta em bens e serviços a 
quem efetuou essa transferência. Por outro lado, a utilização dos 
recursos recebidos vincula-se à determinação constitucional ou 
legal, ou ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem entre 
entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas 
e instituições privadas. 
 Outras Receitas Correntes: constituem-se pelas receitas cujas 
características não permitam o enquadramento nas demais 
classificações da receita corrente, tais como indenizações, 
restituições, ressarcimentos, multas previstas em legislações 
específicas, entre outras. 
 
As origens abaixo estão vinculadas às Receitas de Capital: 
 Operações de Crédito: recursos financeiros oriundos da colocação 
de títulos públicos ou da contratação de empréstimos junto a 
entidades públicas ou privadas, internas ou externas. 
 
 
 Alienação de Bens: ingressos financeiros provenientes da 
alienação de bens móveis, imóveis ou intangíveis de propriedade do 
ente público. O art. 44 da LRF veda a aplicação da receita de capital 
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio 
público para o financiamento de despesa corrente, salvo se 
destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio 
dos servidores públicos. 
 Amortização de Empréstimos: ingressos financeiros 
provenientes da amortização de financiamentos ou empréstimos 
que o ente público haja previamente concedido. Embora a 
amortização do empréstimo seja origem da categoria econômica 
Receitas de Capital, os juros Recebidos, associados ao empréstimo, 
são classificados em Receitas Correntes / de Serviços / Serviços e 
Atividades Financeiras / Retorno de Operações, Juros e Encargos 
Financeiros, pois os juros representam a remuneração do capital. 
 
Importante! 
 
Os juros referentes ao pagamento do empréstimo são classificados como 
receita corrente (CATEGORIA ECONÔMICA) e receita de serviços (ORIGEM). 
 
 Transferências de Capital: recursos financeiros recebidos de 
outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender 
despesas com investimentos ou inversões financeiras, 
independentemente da contraprestação direta a quem efetuou essa 
transferência. Por outro lado, a utilização dos recursos recebidos 
vincula-se ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem entre 
entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas 
e instituições privadas. 
 Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas 
cujas características não permitam o enquadramento nas demais 
classificações da receita de capital, tais como resultado do Banco 
Central, remuneração das disponibilidades do Tesouro, entre outras. 
 
 
 
3º - Espécie: 
Nível de classificação vinculado à origem, permite qualificar com maior 
detalhe o fato gerador das receitas. Por exemplo, dentro da origem 
“Contribuições”, identificam-se as espécies “Contribuições Sociais”, 
“Contribuições Econômicas” e “Contribuições para Entidades Privadas de 
Serviço Social e de Formação Profissional”. 
 
4º ao 7º - Desdobramentos para Identificação de Peculiaridades 
 da Receita: 
Foram reservados 4 dígitos para desdobramentos com a finalidade de 
identificar peculiaridades de cada receita, caso seja necessário. Desse 
modo, esses dígitos podem ou não ser utilizados conforme a necessidade 
de especificação do recurso. 
 
Em 2021, as receitas exclusivas de estados e municípios utilizarão o 
número “8”, no quarto dígito (Ex.: 1.9.0.8.xx.x.x – Outras Receitas 
Correntes exclusivas de Estados e Municípios). 
 
A partir de 2022, inclusive elaboração do Orçamento, os 5º e 6º dígitos 
da codificação, que constituem parte dos desdobramentos, separam os 
códigos da União daqueles específicos dos demais entes federados, de 
acordo com a seguinte estrutura lógica: 
a) “00” até “49” identificam códigos reservados para a União, que 
poderão ser utilizados, no que couber, por Estados, DF e Municípios; 
b) “50” até “98” identificam códigos reservados para uso específico de 
Estados, DF e Municípios; e 
c) “99” será utilizado para registrar “outras receitas”, entendidas 
assim as receitas genéricas que não tenham código identificador 
específico, atendidas as normas contábeis aplicáveis. 
 
8º - Tipo: 
Correspondente ao último dígito na natureza de receita, tem a finalidade de 
identificar o tipo de arrecadação a que se refere aquela natureza, sendo: 
 “0”, quando se tratar de natureza de receita não valorizável ou 
agregadora; 
 
 
 “1”, quando se tratar da arrecadação Principal da receita; 
 “2”, quando se tratar de Multas e Juros de Mora da respectiva receita; 
 “3”, quando se tratar de Dívida Ativa da respectiva receita; e 
 “4”, quando se tratar de Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa da 
respectiva receita. 
 
 
2. Classificação por Fonte de Recursos: 
A classificação por fonte identifica as origens de financiamento do 
gasto público e sua destinação (existência ou não de vinculações de 
recursos), além de exercer um papel essencial no Orçamento, ao integrar 
receita e despesa. Serve para classificar a receita conforme a destinação 
legal dos recursos arrecadados. 
 
É a classificação que permite demonstrar a correspondência entre as fontes 
de financiamento e os gastos públicos, pois exterioriza quais são as receitas 
que financiam determinadas despesas. No entanto, existem destinações 
vinculadas e não vinculadas: 
Destinação vinculada - processo de vinculação entre a origem e a 
aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas 
estabelecidas pela norma. Há, ainda, ingressos de recursos em 
decorrência de convênios ou de contratos de empréstimos e de 
financiamentos. Esses recursos também são vinculados, pois foram 
obtidos com finalidade específica - e à realização dessa finalidade 
deverão ser direcionados; 
 
Destinação não vinculada (ou livre) - é o processo de alocação 
livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a 
quaisquer finalidades, desde que dentro do âmbito das competências 
de atuação do órgão ou entidade. 
 
A vinculação de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que 
regulamentam a aplicação de recursos e os direcionam para despesas, 
entes, órgãos, entidades ou fundos. 
 
 
Seu código possui 4 dígitos, sendo o 1º responsável pelo Grupo da Fonte, e 
o 2º ao 4º pela especificação da Fonte. 
 
Segundo Giacomoni, diferentemente dos grupos 1 e 2, que são constituídos 
de recursos ingressados no exercício corrente, os grupos 3 e 6 compreendem 
os recursos provenientes de exercícios anteriores ao do orçamento em 
execução. O grupo 9 reúne fontes condicionadas, ou seja, recursos que estão 
na dependência de aprovação legal. 
 
1º Dígito 2º, 3º e 4º Dígitos 
Grupo da Fonte de Recurso Especificação da Fonte de Recurso 
Fonte: MTO 2023 
 
Abaixo a lista dos atuais códigos do Grupo da Fonte de Recurso: 
Cód. GRUPO da Fonte de Recurso (1º dígito) 
1 Recursos Arrecadados no Exercício Corrente 
3 Recursos Arrecadados em Exercícios Anteriores 
7 
Recursos de Operações de Crédito Ressalvadas 
pela Lei de Crédito Adicional da Regra de Ouro 
 9* Recursos Condicionados 
Fonte: MTO 2023 
 
Vamos a alguns exemplos de fontes de recursos: 
1º Dígito 
(Grupo da Fonte) 
2º, 3º e 4º Dígitos 
(Especificação da Fonte) 
Fonte 
1 – Recursos Arrecadados 
 no Exercício Corrente 
002 – Atividades-fim da 
 Seguridade Social 
1002 
3 – Recursos Arrecadados em 
 Exercícios Anteriores 
050 – Recursos Próprios 
 Livres da UO 
3050 
9 – Recursos Condicionados 054 – Benefícios do Regime Geral 
 de Previdência Social 
9054 
Fonte: MTO 2023 
 
 
 
Segundo o Ementário da Receita Pública, a classificação por grupo identifica 
quais agentes públicos possuem competência legal para arrecadar, 
fiscalizar e administrar as Receitas Públicas; dessa forma, é instrumento 
orçamentário-gerencialidentificador de determinados segmentos 
arrecadadores do setor público. 
 
Os grupos são: 
 Receitas Próprias - têm origem no esforço próprio de órgãos e demais 
entidades nas atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos 
e na exploração econômica do próprio patrimônio e remunerada por 
preço público ou tarifas, bem como o produto da aplicação financeira 
desses recursos. 
 Receitas Administradas - receitas auferidas pela Secretaria da Receita 
Federal do Brasil, que detém a competência para fiscalizar, arrecadar e 
administrar esses recursos. 
 Receitas de Operações de Crédito – receitas financeiras provenientes 
da colocação de títulos públicos no mercado ou da contratação de 
empréstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas. 
 Receitas Vinculadas - receitas que são vinculadas, por lei, a determinada 
finalidade específica, exceto as classificadas como “Receitas Administradas”. 
 
 
3. Classificação por Indicador de Resultado Primário: 
De acordo com o ementário da receita pública, esta classificação 
orçamentária da receita tem por objetivo identificar quais são as receitas 
que compõem o resultado primário do Governo. 
 
Esse conceito surgiu quando o Brasil adotou metodologia de apuração do 
resultado primário oriunda de acordos com o Fundo Monetário 
Internacional (FMI). 
 
Receita primária é o somatório das receitas fiscais líquidas (aquelas 
que não geram obrigatoriedade de contraprestação financeira, como 
ônus, encargos e devolução). 
 
 
O cálculo da receita primária é efetuado somando-se as receitas correntes 
com as de capital e, depois, excluindo da conta as receitas: de operações de 
crédito e seus retornos (juros e amortizações), de aplicações financeiras, de 
empréstimos concedidos e do superávit financeiro. 
 
Receita Financeira é aquela proveniente de operações de crédito 
internas e externas, de aquisição de títulos de capital, de aplicações 
financeiras, de juros, de amortizações e do superávit financeiro. 
 
A receita é classificada como primária (P) quando seu valor é incluído na 
apuração do Resultado Primário e Não Primária ou Financeira (F) quando 
não é incluído nesse cálculo. 
 
Para a apuração do resultado primário ao final do exercício financeiro, as 
receitas primárias arrecadadas são deduzidas das despesas primárias 
incorridas. Normalmente, a meta fiscal estabelecida para a União, definida 
pelas leis de diretrizes orçamentárias, circunscreve-se a uma meta de 
resultado primário. A possibilidade, prevista na Lei de Responsabilidade 
Fiscal, de estipulação de metas de resultado nominal, não tem sido 
formalizada nas leis de diretrizes orçamentárias federais. 
 
Etapas da Receita Pública 
As etapas da receita seguem a ordem de ocorrência dos fenômenos 
econômicos, levando-se em consideração o modelo de orçamento 
existente no País. Dessa forma, a ordem sistemática inicia-se com a 
etapa de previsão e termina com a de recolhimento. 
 
Etapas da Receita Orçamentária 
 
Previsão Lançamento Lançamento Arrecadação Recolhimento 
 
(planejamento) (execução) 
 
Fonte: MTO 2023 
 
 
 
 Previsão: A previsão de receitas é a etapa que antecede a fixação 
do montante de despesas que irá constar nas leis de orçamento, 
além de ser base para se estimar as necessidades de financiamento 
do governo. 
 Lançamento: O art. 53 da Lei nº 4.320, de 1964, define o lançamento 
como ato da repartição competente, que verifica a procedência do 
crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. 
 Arrecadação: Corresponde à entrega dos recursos devidos ao Tesouro 
Nacional pelos contribuintes ou devedores, por meio dos agentes 
arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas pelo ente. 
 
Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei nº 4.320, de 1964, pertencem 
ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas, o que representa a 
adoção do regime de caixa para o ingresso das receitas públicas. 
 
 Recolhimento: Consiste na transferência dos valores arrecadados à 
conta específica do Tesouro Nacional, responsável pela administração e 
controle da arrecadação e pela programação financeira, observando-se 
o princípio da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o 
art. 56 da Lei nº 4.320, de 1964, a seguir transcrito: 
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita 
observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer 
fragmentação para criação de caixas especiais. 
 
Com esta classificação, encerramos o estudo acerca da receita pública. 
Esperamos ter apresentado conceitos e classificações úteis para a 
compreensão da matéria. Esse conteúdo terá grande utilidade na sequência 
do curso, ao se tratar de elaboração e execução orçamentária. Em seguida, 
passamos ao estudo da despesa pública. 
 
Unidade 3 – Despesa Pública 
 
 
Agora, iremos tratar da classificação da despesa pública. Leia com a maior 
atenção possível devido aos detalhes que iremos apresentar a vocês. 
 
Para padronizarmos a metodologia com a unidade que trata da Receita, 
iremos conceituar Despesa Pública, citar algumas classificações doutrinárias 
e as classificações que estão normatizadas pela SOF e STN. 
 
O que acham? Vamos conceituar Despesa Pública? 
 
Despesa Pública são dispêndios realizados pelos entes públicos no 
atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse da sociedade. 
Graças às despesas públicas é que o Estado executa as políticas públicas. 
 
A doutrina classifica as despesas quanto à natureza e quanto ao impacto na 
situação líquida patrimonial. Vamos explicá-las. 
 
Na classificação quanto à natureza, temos: 
Despesas Orçamentárias – aquelas que dependem de autorização 
legislativa para sua efetivação. As despesas de caráter orçamentário 
necessitam de recurso público para sua realização e constituem 
instrumento para alcançar os fins dos programas governamentais. 
 
Despesas Extraorçamentárias – despesas que não dependem de 
autorização legislativa para sua efetivação. São compostas por saídas 
de recursos decorrentes de pagamentos e recolhimentos. Exemplos: 
cauções devolvidas, retenções recolhidas, depósitos judiciais sacados, 
pagamento de restos a pagar, etc. 
 
Já na classificação quanto ao impacto na situação líquida patrimonial: 
Despesas Efetivas – aquelas que, no momento de sua realização, 
reduzem a situação líquida patrimonial da entidade. Em geral, 
coincidem com as Despesas Correntes. No entanto, há despesa 
 
 
corrente não efetiva, como, por exemplo, a despesa com a aquisição 
de materiais para estoque e a despesa com adiantamento. 
 
Despesas não Efetivas – aquela que, no momento da sua realização, 
não reduz a situação líquida patrimonial da entidade. São todas as 
Despesas de Capital (empréstimos concedidos pelo Estado). 
Entretanto, há despesa de capital que é efetiva como, por exemplo, as 
transferências de capital, que causam variação patrimonial diminutiva 
e, por isso, classificam-se como despesa efetiva. 
 
Temos, ademais, as seguintes classificações, todas elas normatizadas por 
lei ou portarias: 
 
Blocos da Estrutura Item da Estrutura Pergunta a ser Respondida 
Classificação por Esfera Esfera Orçamentária Em qual Orçamento? 
Classificação Institucional 
Órgão 
Quem é o responsável por fazer? 
Unidade Orçamentária 
Classificação Funcional 
Função Em que áreas de despesa a ação 
governamental será realizada? Subfunção 
Estrutura Programática Programa 
O que se pretende alcançar com a 
implementação da Política Pública? 
Informações Principais 
da Ação 
Ação 
O que será desenvolvido para 
alcançar o objetivo do programa? 
Descrição O que é feito? Para que é feito? 
Forma de 
Implementação 
Como é feito? 
Produto O que será produzido ou prestado? 
Unidade de Medida Como é mensurado? 
Subtítulo 
Onde é feito? ou 
Onde está o beneficiário do gasto? 
Fonte: MTO 2023 
 
Os arts. 12 e 13da Lei nº 4.320/1964 tratam da classificação da despesa 
por categoria econômica. Essas classificações estão normatizadas na 
Portaria Interministerial nº 163 da SOF/STN, de 2001, e na Portaria nº 42 
do MPOG, de 1999. Vamos detalhá-las? 
 
 
1. Classificação por Esfera 
 
Essa classificação se encontra na Constituição Federal de 1988: 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
 
Responde a seguinte pergunta: em qual orçamento consta a despesa? 
 
Seguem abaixo os códigos relacionados a essa classificação (de acordo com 
o SIAFI e no SIOP): 
 
Código Esfera Orçamentária 
10 Orçamento Fiscal 
20 Orçamento da Seguridade Social 
30 Orçamento de Investimento 
Fonte: MTO 2013 
 
Os códigos encontrados na LOA e no SIGA Brasil são: F, S e I. 
 
 
2. Classificação Institucional 
 
Essa classificação reflete a estrutura administrativa e compreende dois 
níveis hierárquicos no Orçamento: o Órgão e a Unidade Orçamentária (UO). 
 
 
 
A classificação institucional é formada por cinco dígitos, os dois primeiros 
associados ao Órgão e os demais à UO: 
 
1º 2º 3º 4º 5º 
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária 
Fonte: MTO 2023 
 
Esta classificação responde à seguinte pergunta: Quem Faz? 
 
As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em 
seu menor nível, são consignadas às UOs, que são as responsáveis pela 
realização das ações. Órgão orçamentário é o agrupamento de UOs. 
Apresentamos os seguintes exemplos dessa classificação: 
 
Órgão Superior Orçamentário Unidade Orçamentária 
24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 
INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES 
24211 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES 
- ANATEL 
24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 
INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES 
24901 FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO 
CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO 
24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, 
INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES 
24906 FUNDO DE UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS 
DE TELECOMUNICAÇÕES - FUST 
26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26233 UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 
26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26234 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO 
26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 26235 UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS 
36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36212 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA 
SANITÁRIA – ANVISA 
36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36213 AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR 
– ANS 
36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE 36901 FUNDO NACIONAL DE SAÚDE 
 
 
Em regra, os órgãos e UOs referem-se a uma estrutura administrativa. No 
entanto, existem várias exceções no orçamento federal, a exemplo de: 
71000 - Encargos Financeiros da União 
73000 - Transferências a Estados, DF e Municípios 
 
74000 - Operações Oficiais de Crédito 
75000 – Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal 
90000 - Reserva de Contingência 
 
 
3. Classificação Funcional 
 
Responde a seguinte pergunta: Em que área de despesa a ação 
governamental será realizada? 
 
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois 
primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções. 
 
1º 2º 3º 4º 5º 
Função Subfunção 
Fonte: MTO 2023 
 
A Função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas 
áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do 
órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda 
relação com os respectivos Ministérios. Há situações em que o órgão pode 
ter mais de uma função típica, considerando-se que suas competências 
institucionais podem envolver mais de uma área de despesa. 
 
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à 
função e deve evidenciar a natureza da atuação governamental. De acordo 
com a Portaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizada pela 
Portaria SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022, é possível combinar as 
subfunções a funções diferentes daquelas a elas diretamente relacionadas, 
o que se denomina matricialidade. 
 
 
 
 
 
Órgão 22 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E 
ABASTECIMENTO 
Ação 4641 PUBLICIDADE DE UTILIDADE PÚBLICA 
Subfunção 131 COMUNICAÇÃO SOCIAL 
Função 20 AGRICULTURA 
 
Órgão 32 MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA 
Ação 4641 PUBLICIDADE DE UTILIDADE PÚBLICA 
Subfunção 131 COMUNICAÇÃO SOCIAL 
Função 25 ENERGIA 
 
Órgão 01 CÂMARA DOS DEPUTADOS 
Ação 2010 ASSISTÊNCIA PRÉ-ESCOLAR AOS DEPENDENTES 
DOS SERVIDORES E EMPREGADOS 
Subfunção 365 EDUCAÇÃO INFANTIL 
Função 01 LEGISLATIVA 
Fonte: MTO 2023 
 
 
Importante! 
 
A Classificação funcional é comum para todos os entes da Federação, 
de tal modo que é possível utilizar esses agregados para consolidar o 
conjunto de gastos públicos do País por áreas de governo. 
 
 
Curiosidade: Vamos mostrar agora as 15 Funções com maior dotação na 
Lei Orçamentária Anual de 2023. 
 
Função Autorizado 
Encargos Especiais R$ 3.168.749.853.588,00 
Previdência Social R$ 963.149.733.551,00 
Assistência Social R$ 272.462.368.734,00 
Saúde R$ 172.432.182.930,00 
Educação R$ 142.741.676.578,00 
Trabalho R$ 94.503.073.772,00 
 
Defesa Nacional R$ 89.501.789.737,00 
Reserva de Contingência R$ 68.995.579.528,00 
Judiciária R$ 45.400.740.448,00 
Agricultura R$ 35.674.111.674,00 
Administração R$ 29.176.480.947,00 
Transporte R$ 26.261.355.403,00 
Segurança Pública R$ 14.938.656.390,00 
Ciência e Tecnologia R$ 10.391.184.699,00 
Legislativa R$ 10.220.269.743,00 
 
A função com maior dotação, Encargos Especiais, alberga pagamentos da 
dívida pública e tem um valor expressivo muito em função da rolagem dos 
compromissos (refinanciamento da dívida, que não corresponde a dispêndios 
efetivos). Em seguida, temos a função Previdência Social, que envolve 
despesas com o Regime Geral de Previdência Social, do setor privado, e 
também com os Regimes Próprios de Previdência, dos servidores públicos e 
militares. 
 
 
4. Classificação Programática 
 
A fundamentação básica dessa classificação consiste no fato de toda ação do 
governo estar estruturada em programas orientados para a realização dos 
objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos. 
 
Ela é formada por Programas (4 dígitos), Ações (4 dígitos) e Subtítulos (4 
dígitos). Exemplo de codificação de classificação programática: 
2075.7M64.0043. 
 
Traduzindo: 
Programa: 2075 - Transporte Rodoviário 
Ação: 7M64 - Construção de Trecho Rodoviário 
Subtítulo: 0043 - no Rio Grande do Sul 
 
 
 
No orçamento federal, na vigência do PPA 2020-2023, os Programas são 
instrumentos de organização da ação governamental visando à 
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores 
estabelecidos no plano plurianual e podem ser: 
Finalísticos - conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, 
suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo 
e meta; 
 
De Gestão - conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, 
que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, 
relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da 
capacidade produtiva das empresas estatais. 
 
As ações orçamentárias são um conjunto de operações das quais resultam 
produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um 
programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências 
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas 
e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções,auxílios, contribuições, 
entre outros, os financiamentos e as reservas de contingência. 
 
As ações orçamentárias podem ser tipificadas como “projetos”, “atividades” 
ou “operações especiais”. A tipologia visa assegurar a diferenciação das ações 
de acordo com as características de sua operação e de sua produção, em 
cumprimento da Portaria SOF/SETO/ME nº 42/1999, atualizada pela Portaria 
SOF/ME nº 2.520, de 21 de março de 2022. 
 
 Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no 
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão 
ou o aperfeiçoamento da ação de governo; 
 Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo 
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se 
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um 
produto necessário à manutenção da ação de governo; e 
 
 Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a 
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, 
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
 
Subtítulos são detalhamentos das ações orçamentárias, em especial no que 
se refere à localização física. Chamados também de localizadores de gastos 
(intenção original do Executivo). Existem códigos padronizados de subtítulos 
associados a regionalização, aplicáveis às 5 Regiões Geográficas, aos 26 
Estados, ao DF e aos gastos com atributo “Nacional” e “Exterior”, estipulados 
no MTO. A partir do orçamento para 2013, também foram padronizados os 
subtítulos para todos os municípios do País. 
 
Abaixo é demonstrado como é composta a codificação da ação + subtítulo: 
 
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 
numérico alfanuméricos numéricos 
Ação Subtítulo 
Fonte: MTO 2023 
 
Na figura acima, o primeiro dígito define o tipo da ação. Veja: 
 
1º Dígito Tipo de Ação 
1, 3, 5 ou 7 Projeto 
2, 4, 6 ou 8 Atividade 
0 Operação Especial 
Fonte: MTO 2023 
 
 
5. Classificação por Natureza de Despesa 
 
A classificação por natureza de despesa possui 6 dígitos na elaboração 
orçamentária e 8 dígitos na execução, informando os seguintes atributos: 
 
 
 
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 
Categoria 
Econômica 
Grupo de 
Natureza da 
Despesa 
Modalidade 
de Aplicação 
Elemento de 
Despesa 
Subelemento 
Fonte: MTO 2023 
 
De acordo com a Portaria SOF/STN nº 163/2001: 
 
Art. 5º Em decorrência do disposto no art. 3º a estrutura da natureza 
da despesa a ser observada na execução orçamentária de todas as 
esferas de Governo será “c.g.mm.ee.dd”, onde: 
a) “c” representa a categoria econômica; 
b) “g” o grupo de natureza da despesa; 
c) “mm” a modalidade de aplicação; 
d) “ee” o elemento de despesa; e 
e) “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa. 
Art. 6º Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua 
natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo 
de natureza de despesa e modalidade de aplicação. (Grifamos.) 
 
1º - Categoria Econômica: 
O gasto enquadra-se como: 
Despesa corrente: quando não contribuem, diretamente, para a 
formação ou aquisição de um bem de capital ou não produzem 
acréscimo patrimonial permanente. Exemplo: despesas de custeio. 
 
Despesa de capital: quando contribuem, diretamente, para a 
formação ou aquisição de um bem de capital ou ensejam redução ou 
extinção de obrigações. Exemplo: aquisição ou construção de imóveis. 
 
2º - Grupo de Natureza da Despesa (GND): 
Detalha a categoria econômica da despesa, ao mesmo tempo em que é 
um agregador dos elementos de despesa. Os GNDs são vinculados às 
categorias econômicas. 
 
 
Despesas Correntes: 
1. Pessoal e Encargos Sociais - despesas orçamentárias com 
pessoal ativo e inativo, pensionistas do RPPS, pagamento de horas-
extras, contribuição patronal. 
2. Juros e Encargos da Dívida - despesas orçamentárias com o 
pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de 
crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública 
mobiliária. 
3. Outras Despesas Correntes - despesas orçamentárias com 
aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, 
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, 
além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" 
não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa. 
 
 
Atenção 
 
O chamado GND 3 (outras despesas correntes) engloba despesas de 
diferentes características. Quando se fala em redução de gastos 
correntes (GND 3), temos que tomar muito cuidado! Nesse grupo, 
podemos ter gastos de material de escritório e despesas com merenda 
escolar e material médico-hospitalar. 
 
Despesas de Capital: 
4. Investimentos - dotações destinadas para o planejamento e a 
execução de obras públicas, inclusive as destinadas à aquisição de 
imóveis necessários à realização destas últimas, bem como para os 
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, 
equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do 
capital social de empresas que não sejam de caráter comercial ou 
financeiro. É de se salientar que o pagamento de pessoal contratado 
para a execução de obras, desde que não faça parte do quadro de 
funcionários do governo, também é classificado como Investimentos. 
 
 
5. Inversões Financeiras - dotações destinadas a aquisição de bens 
de capital já em uso, constituição e aumento de capital de empresas, 
concessão de empréstimos e financiamentos. 
6. Amortização da Dívida - despesas orçamentárias com o pagamento 
e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial 
da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária. 
 
Temos ainda o GND 9 – Reserva de Contingência: despesas 
orçamentárias destinadas ao atendimento de passivos contingentes e 
outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura 
de créditos adicionais. 
 
Código Grupos de Natureza da Despesa 
1 Pessoal e Encargos Sociais 
2 Juros e Encargos da Dívida 
3 Outras Despesas Correntes 
4 Investimentos 
5 Inversões Financeiras 
6 Amortização da Dívida 
9 Reserva de Contingência 
Fonte: MTO 2023 
 
Para ilustrar o que estudamos, veremos a seguir como estão distribuídos, 
no orçamento federal, os valores da Lei Orçamentária Anual para 2023 
por GND. Aqui, cabe também observação semelhante a constante da 
classificação funcional, o GND 6 – Amortização da Dívida exibe valores 
elevados muito em função das operações de refinanciamento da dívida 
pública. No GND 4 – Investimentos está computada a fixação de 
despesas das três esferas, incluindo o orçamento de investimento das 
empresas estatais. 
 
 
Cód. GND DESP LOA 2023 
6 Amortização da Dívida R$ 2.233.623.104.870,00 
3 Outras Despesas Correntes R$ 2.028.741.729.705,00 
1 Pessoal e Encargos Sociais R$ 395.990.111.527,00 
2 Juros e Encargos da Dívida R$ 325.846.563.997,00 
5 Inversões Financeiras R$ 100.271.971.139,00 
4 Investimentos R$ 71.127.187.880,00 
9 Reserva de Contingência R$ 42.035.549.143,00 
Fonte: Siga Brasil 
 
 
3º - Modalidade de Aplicação: 
Identifica se a execução da programação será realizada diretamente pelo 
órgão detentor do crédito orçamentário ou de forma descentralizada. As 
principais modalidades de aplicação são: 
 30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal 
 40 - Transferências a Municípios 
 50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos 
 80 - Transferências ao Exterior 
 90 - Aplicações Diretas 
 
Dos exemplos acima, todas as modalidades são executadas de forma 
descentralizada, à exceção das aplicações diretas (90). 
 
4º - Elemento de Despesa: 
Visa a identificar os objetos de gasto, discriminando os insumos utilizados 
para viabilizar a consecução das metas do orçamento. 
 
Exemplos: Vencimentos e vantagens fixas, diárias, material de consumo, 
obras e instalações, equipamentose material permanente, amortização. 
 
 
 
 
5º - Subelemento de Despesa: 
Chamado no SIAFI de subitem de despesa, é uma especificação do 
elemento, opcionalmente detalhado quando do empenho do crédito. 
 
Algumas informações importantes somente estão disponíveis nesse nível 
de classificação, a exemplo da identificação de gastos sigilosos realizados 
pelos órgãos federais. Bem, com o conteúdo ministrado até o momento, 
temos os elementos para entender a classificação da despesa quanto à 
natureza. Exemplificaremos para consolidar o entendimento: 
 
Código da natureza da despesa 3.1.90.11.00: 
- O primeiro dígito identifica a despesa como sendo corrente; 
- O segundo refere-se ao GND Pessoal e Encargos Sociais; 
- O terceiro e o quarto dizem respeito à execução mediante Aplicação 
Direta (Modalidade de Aplicação); 
- O quinto e o sexto referem-se ao Elemento de Despesa Vencimentos 
e Vantagens Fixas, ao passo que o Subelemento de Despesa não foi 
detalhado. 
 
Categoria Econômica 
 Grupo de Natureza de Despesa 
 Modalidade de Aplicação 
 Elemento de Despesa 
 
Desdobramento Facultativo do Elemento 
 (Subelemento) 
 
3 1 90 11 00 
 
 Vencimento e Vantagens Fixas – Pessoal Civil 
 Aplicação Direta 
 Pessoal e Encargos Sociais 
Despesa Corrente 
Fonte: MTO 2013 
 
 
6 - Classificação por Indicador de Resultado Primário e por 
Identificador de Uso 
 
Para terminarmos nossa tarefa de classificarmos a despesa pública, 
mostraremos a classificação da despesa por identificador de resultado 
primário e por identificador de uso - IDUSO. 
 
A classificação por identificador de resultado primário (RP) tem por finalidade 
auxiliar a apuração do resultado primário (superávit ou déficit primário). 
Além disso, no âmbito federal, tem sido utilizada para indicar se a despesa 
tem natureza obrigatória ou discricionária, no caso de gastos primários, se 
integrava ou não o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e, até, se 
a programação decorre de aprovação de emenda individual, de bancada 
estadual de congressistas e de comissão permanente das Casas do CN ou de 
relator-geral. 
 
Atualmente, temos os seguintes indicadores de resultado primário válidos 
para o orçamento federal: 
 
Código Descrição da Despesa 
0 Financeira 
1 
Primária e considerada na apuração do resultado primário para 
cumprimento da meta, sendo obrigatória, cujo rol deve constar 
da Seção I do Anexo III* 
2 
Primária e considerada na apuração do resultado primário para 
cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida por 
emendas individuais e de bancada estadual, ambas de execução 
obrigatória 
4 
Primária discricionária constante do Orçamento de Investimento 
e não considerada na apuração do resultado primário para 
cumprimento da meta 
6 
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas 
por emendas individuais, de execução obrigatória nos termos do 
disposto nos § 9º e § 11 do art. 166 da Constituição 
 
 
7 
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas 
por emendas de bancada estadual, de execução obrigatória nos 
termos do disposto no § 12 do art. 166 da Constituição e no art. 
2º da Emenda à Constituição nº 100, de 26 de junho de 2019 
 
Finalmente, o Identificador de Uso (IDUSO) vem responder à seguinte 
pergunta: Os recursos utilizados são contrapartida? 
 
Ele indica se os recursos compõem contrapartida de empréstimos, doações 
ou outras aplicações. 
 
O quadro seguinte mostra as codificações e respectivas descrições dos 
Indicadores de Uso do orçamento federal: 
 
Código Descrição 
0 
Recursos não destinados à contrapartida ou à identificação de 
despesas com ações e serviços públicos de saúde, ou 
referentes à manutenção e ao desenvolvimento do ensino 
1 
Contrapartida de empréstimos do Banco Internacional para 
Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD 
2 
Contrapartida de empréstimos do Banco Interamericano de 
Desenvolvimento – BID 
3 
Contrapartida de empréstimos por desempenho ou com 
enfoque setorial amplo 
4 Contrapartida de outros empréstimos 
5 Contrapartida de doações 
6 
Recursos para identificação das despesas que podem ser 
consideradas para a aplicação mínima em ações e serviços 
públicos de saúde, de acordo com o disposto na Lei 
Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012 
8 
Recursos para identificação das despesas com manutenção e 
desenvolvimento do ensino, observando o disposto nos art. 70 
e art. 71 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, no 
âmbito do Ministério da Educação 
Fonte: MTO 2023 
 
 
A partir de 2013, o IDUSO passou a servir para identificar os recursos 
destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde, nos 
termos da Lei Complementar nº 141/2012. 
 
Para verificarmos nosso aprendizado e visualizarmos na prática onde se 
encaixam todas essas classificações, iremos analisar um segmento do 
Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) federal. Vamos lá! 
 
Órgão: 39000 – Ministério dos Transportes 
R$ 1,00 
Unidade: 39252 – Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT 
 
Quadro dos Créditos Orçamentários Recursos de Todas as Fontes 
Programática Programa/Ação/Localização Funcional Esf GND RP Mod IU Fte Valor 
2075.20VL Manutenção de Trechos Rodoviários na Região 
Sudeste 
26.782 895.000.000 
2075.20VL.0031 Manutenção de Trechos rodoviários na Região 
 Sudeste – No Estado de Minas Gerais (Seq: 2432) 
 700.000.000 
 Produto: Trecho mantido (km): 9.392 F 4 - INV 3 90 0 100 700.000.000 
Fonte: PLOA 2013 Volume IV 
 
Classificação Institucional: 
Unidade Orçamentária - 39252 – DNIT 
Órgão – 39000 – Ministério dos Transportes 
 
Classificação Programática: 
2075.20VL.0031 
2075 – Programa - Transporte Rodoviário 
20VL – Ação - Manutenção de Trechos Rodoviários na Região Sudeste 
0031 – Subtítulo – No Estado de Minas Gerais 
 
Classificação Funcional: 
26.782 
26 – Função – Transporte 
782 – Subfunção – Transporte Rodoviário 
 
Outras classificações: 
Esfera – Orçamento Fiscal (F) 
 
 
GND – Investimentos (GND 4) 
Resultado Primário – RP 3 – PAC 
Modalidade de Aplicação – Aplicações Diretas (90) 
IDUSO - Recursos não destinados à contrapartida (0) 
Fonte - Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1) Recursos Ordinários (00) 
 
Além disso, temos a chamada dimensão física do orçamento, composta 
pelos atributos Produto, Unidade de Medida e Meta Física. Indicam o 
que de fato será realizado a partir da dotação orçamentária autorizada. No 
exemplo anterior, temos: 
 
Dimensão Física: 
Produto – Trecho mantido 
Unidade de medida – km 
Meta Física – 9.392 
 
Perceberam que todas as classificações têm sua utilidade? Agora com 
certeza ficará mais fácil entender como funciona o Orçamento Público! 
Vamos passar, em seguida, a estudar a execução orçamentária, como são 
processadas receitas e despesas públicas após a edição da lei do orçamento. 
 
 
 
 
 
Unidade 4 – Regras Fiscais na União 
 
 
Segundo Schick (2003), o processo orçamentário é orientado por regras que 
regulam a arrecadação e os gastos de recursos públicos. No Brasil, vigora 
desde a promulgação da Constituição Federal, em 1988, um sistema de 
planejamento orçamentário baseado na edição cíclica de três instrumentos 
legais, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988). 
 
O PPA tem por função principal estabelecer, de forma regionalizada, 
diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e para as despesas 
de duração continuada para um período de quatro anos. A LDO, por sua vez, 
tem vigência anual e fixa as metas e prioridades da Administração Pública 
federal, estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em 
consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orienta a elaboração 
da Lei OrçamentáriaAnual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária 
e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. Por fim, a LOA também tem vigência anual e sua função primordial 
é estimar a receita pública e fixar a despesa para um exercício financeiro. 
 
No contexto do sistema orçamentário, à época da Constituição Federal de 
1988, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, conhecida como Lei de 
Finanças Públicas, que instituiu normas gerais de direito financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, 
dos Municípios e do Distrito Federal, encontrava-se vigente. 
 
A referida Lei estabeleceu três dos princípios básicos da lei orçamentária: 
unidade, universalidade e anualidade, o que significa que o orçamento da 
União é único, que se aplicará ao período de 1º de janeiro a 31 de dezembro, 
e que conterá todas as receitas estimadas e todas as despesas fixadas. 
Ademais, a Lei trata sobre os tipos de receita e de despesa; conteúdo, forma 
e elaboração da proposta orçamentária; créditos adicionais, execução do 
orçamento, controle interno e externo; e contabilidades orçamentária, 
financeira, patrimonial e industrial. 
 
 
 
Essa Lei foi recepcionada pela Constituição e integra o arcabouço legal do 
sistema orçamentário, mas, apesar de estabelecer normas gerais aplicadas 
às finanças públicas, em seus 115 artigos, não conta com nenhuma regra 
que possa ser considerada como regra fiscal, de acordo com o conceito 
definido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela Organização para 
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), qual seja, restrições 
duradouras à política fiscal por meio de limites numéricos sobre os 
agregados orçamentários (KOPITS; SYMANSKY, 1998; SCHICK, 2010). 
 
Dessa forma, Luz (2022) considera que, a partir da promulgação da 
Constituição Federal, as regras fiscais impostas de forma imediata ao sistema 
orçamentário federal brasileiro foram apenas duas: a chamada “regra de 
ouro” (art. 167, inc. III, da CF88), que veda “a realização de operações de 
créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as 
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta” (BRASIL, 
1988); e aquela trazida pelo art. 195, § 5º, que dispõe que “nenhum 
benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou 
estendido sem a correspondente fonte de custeio total” (BRASIL, 1988). 
 
Além dessas, a CF88 previu o estabelecimento de limites mediante 
instrumentos diferentes, abaixo transcritos aqueles relacionados apenas à 
União Federal (LUZ, 2022): 
 Por meio de lei ordinária, o estabelecimento de limites globais para o 
montante da dívida mobiliária da União (art. 48, inc. XIV). A lei seria 
de iniciativa do Poder Executivo, porém este limite nunca foi instituído. 
 Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de 
limites globais para o montante da dívida consolidada da União (art. 
52, inc. VI). 
 Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de 
limites globais e condições para as operações de crédito externo e 
interno da União, de suas autarquias e demais entidades controladas 
pelo Poder Público federal (art. 52, inc. VII). 
 
 Por meio de resolução do Senado Federal, o estabelecimento de 
limites e condições para a concessão de garantia da União em 
operações de crédito externo e interno (art. 52, inc. VIII). 
 
Ademais, o artigo 163 da CF88 previa a regulamentação de matérias que 
disponham sobre as finanças públicas, delegando a uma lei complementar, 
a ser apresentada posteriormente, a tarefa de regulamentar a gestão 
orçamentária no País. 
 
A inovação do sistema orçamentário logo foi submetida a um teste de 
realidade, com a manipulação de emendas e a formação de blocos que 
lideravam a elaboração orçamentária e se beneficiavam da execução. A 
Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) na CD, conhecida como 
“CPI do Orçamento”, foi responsável pela investigação do esquema entre 
os anos de 1993 e 1994. As conclusões do relatório da CPI do Orçamento 
foram na linha da segregação dos poderes dos atores do processo e do 
aumento de transparência, além de sugerir a extinção da Comissão Mista 
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). No entanto, não se 
verifica ainda nenhuma preocupação com a higidez fiscal e o controle da 
dívida em seu conteúdo. 
 
Na segunda metade da década de 1990, diante da presença de déficits nos 
primeiros anos após a implantação do Real, a política fiscal foi incluída como 
fator indispensável à estabilização, contemplando uma âncora fiscal que 
auxiliasse no controle da inflação (CARNEIRO, 2002). No contexto dessa crise 
econômica, fora anunciado, em outubro de 1998, o Programa de Estabilidade 
Fiscal (PEF), que previa: mudanças estruturais, como a aceleração das 
discussões para a aprovação da reforma da previdência privada; avanços 
institucionais-legais; e a estabilização da relação dívida/PIB a ser alcançada 
por meio de superávits primários (TAVARES, 2005). 
 
Em relação aos avanços institucionais-legais, as principais iniciativas do PEF 
foram: (1) elaboração e envio ao Congresso Nacional do projeto da LRF, 
com o objetivo de estabelecer regras e limites fiscais e códigos de conduta 
para os gestores de recursos públicos; (2) fixação de novos limites para a 
 
 
despesa de pessoal nos três níveis de governo, com o propósito de 
assegurar maior disponibilidade de recursos para as atividades finalísticas; 
e (3) reformulação do processo orçamentário, promovendo uma 
reestruturação dos gastos federais e implantando sistema de gerenciamento 
para cada programa, para obter maior transparência, eficiência e eficácia no 
uso dos recursos públicos (TAVARES, 2005). Na visão de Giambiagi e Além 
(2015), em 1999, antes da sanção da LRF, o governo já adotou o regime de 
metas de superávit primário visando a estabilização do déficit. 
 
Os principais aspectos que a LRF trouxe para gestão da política fiscal são: 
 Meta fiscal e novas atribuições à LDO: o artigo 4º trouxe o Anexo de 
Metas Fiscais (AMF) para o âmbito da LDO, dispondo que serão 
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas 
a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida 
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
Além disso, insere novos aspectos relacionados à execução orçamentária, 
bem como outro anexo, que traz avaliação dos riscos capazes de afetar 
as contas públicas, chamado Anexo de Riscos Fiscais (ARF). 
 Despesas com pessoal: o artigo 19 estabelece o limite legal de 50% 
da Receita Corrente Líquida (RCL) para a União e 54% para os entes 
federados. Já os artigos 21, 22 e 23 preveem gatilhos legais a serem 
acionados em caso de descumprimento. 
 Endividamento: o artigo 29 define os conceitos de dívida, podendo 
ser de natureza mobiliária, ou operações de crédito e concessões de 
garantias. O mesmo artigo também estabelece limites de 
endividamento para os entes federados. 
 Sustentabilidade fiscal de longo prazo: o artigo 42 veda a inscrição 
de restos a pagar nos últimos dois quadrimestres de mandato. Isto 
busca inibir o comportamento oportunista de políticos que elevam 
gastos visando as eleições e comprometendo a saúde financeira da 
próxima legislatura. 
 Transferências de recursos públicos ao setor privado: o artigo 14 
discorre sobre renúncias de receitas e o artigo 26 normatiza e limita as 
transferências de recursos do governo ao setor privado, obrigando sua 
regulamentação por lei específica. 
 
 Controle do aumento de despesas: os artigos 15 a 17 trazem 
condições para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental que acarrete aumento da despesa, sejam pontuais ou 
de caráter continuado. 
 Financiamento parafiscaldo governo: o artigo 34 proíbe que a 
emissão de títulos de dívida pública seja adquirida por bancos estatais. 
Dessa forma, com a promulgação da LRF, a regra fiscal de meta de 
superávit primário, que o governo já havia utilizado no ano anterior, 
passou a ter embasamento legal. Além disso, o artigo 30 trouxe a 
exigência do envio dos projetos de limites e condições a que se referem 
os incisos VI, VII, VIII e IX do artigo 52, bem como do inciso XIV do 
artigo 48, todos da CF88. 
 
Assim, em 20 de dezembro de 2001, o Senado Federal promulga, a partir 
do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 73/2001, a Resolução do 
Senado Federal nº 40/2001, que dispõe sobre os limites globais para o 
montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao disposto 
no artigo 52, incisos VI e IX, da CF88. 
 
No dia seguinte, 21 de dezembro de 2001, o Senado Federal promulga, a 
partir do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 68/2001, a Resolução 
do Senado Federal nº 43/2001, que dispõe sobre as operações de crédito 
interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e 
dá outras providências. 
 
A partir de então, o final do segundo mandato do governo do Presidente 
Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio 
Lula da Silva transcorreram segundo essas regras estabelecidas. 
 
Com o objetivo de dar à União tratamento similar àquele adotado no caso dos 
entes subnacionais na Resolução do Senado Federal nº 43/2001, segundo a 
justificativa do Projeto de Resolução do Senado Federal nº 83/2007, foi 
publicada, em 21 de dezembro de 2007, a Resolução do Senado Federal nº 
 
 
48/2007, que dispõe sobre os limites globais para as operações de credito 
externo e interno da União, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público federal e estabelece limites e condições para a 
concessão de garantia da União em operações de credito externo e interno. 
Essa resolução trouxe regras similares às dos entes subnacionais e revogou 
Resolução nº 96/1989, então em vigor, que possuía a mesma ementa e 
objeto que sua sucessora. 
 
Nesse contexto, esse era o arcabouço institucional existente das regras fiscais 
para a esfera federal do governo brasileiro durante o segundo mandato do 
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e durante o período de governo da 
Presidente Dilma Rousseff, encerrado com seu afastamento em 12 de maio de 
2016. A partir de então, assume interinamente o Presidente Michel Temer 
que, em 15 de junho de 2016, apresenta ao Congresso Nacional a proposta 
de emenda constitucional que visava instituir o NRF, popularmente conhecido 
como teto de gastos, que fora promulgado pelo parlamento em 15 de 
dezembro de 2016. 
 
Assim, as regras fiscais da União foram se acumulando ao longo dos anos e o 
panorama institucional dessas regras após a promulgação da EC nº 95/2016 
é apresentado de forma resumida no quadro abaixo. Contudo, devemos ter 
em mente que o histórico aqui apresentado se referiu apenas às regras fiscais 
da União, ou seja, ao longo de todo esse período, outras normas e atos do 
Poder Público, de todos os níveis, foram editados com o objetivo de agregar 
transparência ao processo orçamentário e às políticas públicas, bem como 
permitir o adequado cumprimento e controle das regras de política fiscal, 
como, por exemplo, a Lei Complementar nº 131/2009, conhecida como Lei 
de Transparência, e a Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à 
Informação (LAI). 
 
 
 
 
 
 
 
Quadro - Regras fiscais em vigor para a União Federal 
Regra Descrição Tipo 
Norma 
definidora 
Base Legal 
Regra de ouro 
Veda a realização de operações de 
créditos que excedam o montante 
das despesas de capital. 
Resultado Constituição CF (art.167, III); 
LRF (art. 32, § 3º); 
e Res. SF 48/2007 
Novo Regime 
Fiscal (Teto de 
Gastos) 
Define um limite para o montante 
das despesas primárias, que 
equivale ao limite do ano anterior 
corrigido pela inflação. O limite é 
individualizado por poder e órgão 
autônomo. 
Despesa Constituição CF (arts. 107 a 112, 
ADCT) 
Geração de 
despesas da 
Seguridade 
Social 
Veda a criação, majoração ou 
extensão de benefícios ou serviços 
da seguridade social sem a fonte de 
custeio. 
Despesa Constituição CF (art. 195, § 5º) 
Meta de 
resultado 
primário 
Fixa anualmente, na lei de 
diretrizes orçamentárias, a meta de 
resultado primário a ser perseguida 
no exercício a que a lei se refere. 
Resultado Lei Ordinária LRF (art. 4º, § 1º) 
Geração de 
despesa 
obrigatória 
Veda a criação ou aumento de 
despesas obrigatórias de caráter 
continuado sem a demonstração da 
origem dos recursos para seu 
custeio. Efeitos financeiros devem 
ser compensados por aumento 
permanente de receita ou redução 
permanente de despesa. 
Despesa Lei 
Complementar 
CF (art. 113, ADCT) 
e LRF (art. 17) 
Renúncia de 
receitas 
Veda a concessão de renúncia de 
receita sem a demonstração de que 
o benefício não afetará as metas 
fiscais e sem medidas de 
compensação por aumento de 
receita. 
Receita Lei 
Complementar 
CF (art. 113, ADCT) 
e LRF (art. 14) 
 
 
Limite de 
despesas com 
pessoal 
Define limites para a despesa total 
com pessoal em função da receita 
corrente líquida do ente. Os limites 
são fixados por esfera da federação 
e, em cada uma delas, por poder e 
órgão autônomo. 
Despesa Lei 
Complementar 
CF (art. 169) e LRF 
(arts. 19 e 20) 
Limite para 
operações de 
crédito 
Fixa limites globais para as 
operações de crédito externo e 
interno da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
Os limites são definidos pelo 
Senado Federal, mediante proposta 
do Presidente da República. 
Dívida Resolução CF (art. 52, VII); 
LRF (art. 30, I); 
Res. SF 48/2007; e 
Res. SF 43/2001 
Limites para 
concessão de 
garantia em 
operações de 
crédito 
Fixa limites para concessão de 
garantia em operações de crédito 
externo e interno. Os limites são 
definidos pelo Senado Federal, 
mediante proposta do Presidente 
da República. 
Dívida Resolução CF (art. 52, VIII); 
LRF (art. 30, I); e 
Res. SF 48/2007 
Fonte: Luz (2022), adaptado do Relatório de Acompanhamento Fiscal 
(INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE, 2018) 
 
 
Lei de Responsabilidade Fiscal 
 
Antes de prosseguirmos, vamos apresentar as disposições mais relevantes da 
LRF que ainda não tenham recebido atenção ao longo de nossos estudos das 
unidades precedentes. Significa dizer que alguns temas regidos por preceitos 
da LRF, como conteúdo material das leis de diretrizes orçamentárias, 
limitação de empenho e movimentação financeira, reestimativa da receita no 
âmbito do Poder Legislativo, restos a pagar e transferências voluntárias, 
cujos estudos já foram completados, não serão aqui abordados. 
 
Em seu art. 1º, § 1º, a lei define que responsabilidade na gestão fiscal 
pressupõe ação planejada e transparente, na qual se previnem 
 
riscos e se corrigem desvios capazes de afetarem o equilíbrio das 
contas públicas. 
 
Vale salientar que, juntamente com a edição da LRF, o legislador aprovou a 
Lei nº 10.028/2000, com vistas a assegurar a efetividade dos normativos de 
responsabilidade fiscal. A Lei nº 10.028/2000, conhecida como lei dos 
crimes fiscais, alterou o Código Penal Brasileiro, instituindo tipos penais 
específicos para determinadas condutas associadas à gestão dos recursos 
públicos. Para Bruno (2008, p. 61), “as condutas penalmente agravadas 
constituem-se nos denominados crimes próprios, ou seja, somente poderá 
ser sujeito ativo da conduta lesiva às finanças públicas, agente público 
competente para a prática da ação administrativa”. 
 
 
Alcance e estrutura da LRF 
 
Atenção! 
 
A LRF vincula a União,os estados, o Distrito Federal e os municípios, 
nos termos do § 2º de seu art. 1º. Estão abrangidos por suas regras 
os órgãos, entidade e fundos dos Poderes Executivo, Judiciário e 
Legislativo, e do Ministério Público, dessas esferas de governo. 
 
 
Política fiscal e o Banco Central 
 
O capítulo que trata “Do Planejamento” estabelece uma série de normativos 
aplicáveis às leis de diretrizes orçamentárias e ao procedimento de execução 
orçamentária (contingenciamento), já abordados anteriormente em nossos 
estudos, ao se tratar do conteúdo material das LDOs e da execução do 
orçamento público. 
 
Além disso, em seu art. 7º, dispõe sobre os reflexos orçamentários advindos 
da atuação do Banco Central do Brasil – Bacen. O resultado da Autoridade 
Monetária constitui receita do Tesouro Nacional, sendo transferido até o 
 
 
décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais. De forma 
análoga, eventual resultado negativo se constitui obrigação do Tesouro para 
com o Bacen e é consignado em dotação específica no orçamento. 
 
Um preceito de suma importância para assegurar a transparência e a 
responsabilidade da gestão fiscal, considerando que as operações da política 
monetária têm o potencial de criar obrigações fiscais de grande magnitude, 
está inscrito nos §§ 2º e 3º do art. 7º. Determina que o impacto e o custo 
fiscal das operações realizadas pelo Bacen serão demonstrados 
trimestralmente, nos termos da LDO. Em seus balanços trimestrais, o Banco 
Central incluirá notas explicativas sobre os custos da remuneração das 
disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas 
cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de 
emissão da União. 
 
 
Receita e despesa pública 
 
Vamos em frente! Exploraremos em seguida os principais dispositivos 
da LRF em matéria de Receita e Despesa Pública, sempre alertando 
que, para não sermos repetitivos, evitaremos retomar temas já 
estudados anteriormente. 
 
A propósito, em relação à receita pública, conforme já visto, a LRF tece 
considerações sobre a possibilidade de reestimativa de receita ao longo da 
tramitação do projeto de lei orçamentária, no âmbito do Poder Legislativo. 
 
Em adição a isso, o art. 14, que versa sobre renúncia de receita, conforma 
a base de um sistema que pretende controlar a criação ou ampliação de 
benefícios ou obrigações que afetem a receita ou a despesa pública. Esse 
sistema é integrado, também, pelos arts. 15 a 17, que tratam da geração 
de obrigações dos entes públicos (abordando, pois, o lado da despesa). 
Vamos começar nosso estudo esclarecendo o alcance da expressão 
“renúncia de receita”. 
 
 
O § 1º do art. 14 da LRF especifica a definição legal de renúncia fiscal, ao 
dispor que a renúncia “compreende anistia, remissão, subsídio, crédito 
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota 
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de 
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento 
diferenciado”. O parágrafo seguinte retira o caráter de renúncia das alterações 
de alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da 
Constituição (impostos de importação, de exportação, sobre produtos 
industrializados e sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a 
títulos ou valores mobiliários) e dos cancelamentos de débito cujo montante 
seja inferior aos custos de cobrança. 
 
A LRF engendrou um sofisticado mecanismo para tentar conter as propostas 
de renúncias “irresponsáveis” do ponto de vista fiscal. O caput do art. 14 
condicionou a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário 
que produza renúncia de receita à demonstração da estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos 
dois seguintes, ao atendimento da LDO e a pelo menos uma das seguintes 
assertivas: 
 
- demonstração pelo proponente de que a renúncia foi prevista na 
estimativa de receita da lei orçamentária, não afetando o cumprimento 
das metas fiscais; ou 
- demonstração de medidas de compensação, por meio do aumento de 
receita, proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de 
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
 
De forma análoga, nos arts. 15 a 17, foram previstos mecanismos para a 
contenção de novas obrigações que reflitam na despesa dos entes públicos. 
Digna de destaque é a redação do art. 17, que define a “despesa obrigatória 
de caráter continuado” como “a despesa corrente derivada de lei, medida 
provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a 
obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”. 
 
 
 
A criação ou aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado 
dependerá de instrução da estimativa do impacto orçamentário financeiro no 
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, da 
demonstração da origem de recursos para seu custeio, da comprovação de 
que a despesa não afetará a consecução das metas fiscais e da previsão de 
sua compensação mediante aumento permanente de receita ou redução 
permanente de despesa. As únicas exceções expressas na LRF a esse regime 
dizem respeito a gastos com serviço da dívida (conceito que inclui juros, 
encargos e amortizações) e a revisão geral anual da remuneração dos agentes 
públicos, bem como, no que se refere à necessidade de compensação, a 
despesas com a concessão de benefícios da Seguridade Social a quem 
satisfaça as condições de habilitação, a expansão quantitativa do atendimento 
e dos serviços prestados e o reajustamento de valor do benefício ou serviço, a 
fim de preservar seu valor real. 
 
Alguns fatores dificultam a eficácia das regras previstas pela LRF, dentre as 
quais sobressaem a dificuldade de incorporar medidas de compensação fiscal 
aos atos que geram obrigações de natureza continuada ou criam renúncias 
fiscais e a falta de interesse da classe política na verificação estrita desses 
normativos. Entretanto, após a promulgação da Emenda Constitucional 
95/2016, observa-se um movimento no sentido de se considerar os impactos 
orçamentários e financeiros nos debates durante o processo legislativo. Isso 
se deu ao fato de que a referida emenda ratificou, especialmente na 
introdução do art. 113 no ADCT, parte da preocupação trazida pela LRF em 
relação à higidez fiscal. 
 
(ADCT) Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória 
ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto 
orçamentário e financeiro. 
 
 
Gasto com pessoal 
 
O art. 169 da Constituição Federal prescreve que lei complementar disporá 
sobre os limites de despesa com pessoal. Antes da LRF, já havia legislações 
 
com esse desiderato, a exemplo da chamada “Lei Camata” – Lei 
Complementar nº 82/1995 e da Lei Complementar nº 96/1999. Essas leis 
definiam tetos para o gasto com pessoal em função, normalmente, da 
receita corrente líquida de cada ente. 
 
Mas o que deve ser considerado um gasto com pessoal? O art. 18 da 
LRF preceitua que se entende como despesa total com pessoal o somatório 
dos gastos do ente da Federação com ativos, inativos e pensionistas, 
relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e 
de membros de Poder, com quaisquer vantagens, fixas e variáveis, subsídios, 
proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, 
gratificações, horas-extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem 
como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de 
previdência. 
 
Essa disposição trazida pela LRF incidiu na estipulação de limites percentuais 
da receita corrente líquida não apenas gerais, aplicáveis às folhas de pessoal 
de União, estados, DF e municípios, como também por Poder, definindo o 
seguinte quadro (arts. 19e 20): 
 
Ente Federado 
Limite global 
(% da RCL) 
Poder 
Limite específico 
(% da RCL) 
União 50 
Legislativo (inclui TCU) 2,5 
Judiciário 6 
Ministério Público 0,6 
Executivo 40,9 
Estados 60 
Legislativo (inclui TCE) 3* 
Judiciário 6 
Ministério Público 2 
Executivo 49* 
 
 
* Nos estados em que houver tribunal de contas dos municípios, o 
percentual do Legislativo acresce 0,4 p.p, ao passo que do Executivo 
decresce no mesmo montante. 
 
O fato de o art. 1º, § 3º, II, da LRF, enquadrar explicitamente o Distrito 
Federal em suas referências a estados, não evitou que a ausência de 
previsão legal expressa quanto aos limites aplicáveis ao Distrito Federal 
provocasse controvérsias quanto a sua sujeição aos tetos aplicáveis a 
estados ou aos municípios. A discussão encerrou-se com o julgamento da 
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3756, pelo Supremo Tribunal 
Federal, determinando que o Poder Legislativo distrital se submeta ao teto 
estadual de 3% da RCL. 
 
Convém assinalar que os municípios devem atender, cumulativamente, ao 
disposto no art. 29-A da Constituição Federal. A propósito, Bruno (2008, p. 
179) ensina que o referido artigo, em seu § 1º, “limita a folha de pagamento 
das Câmaras, incluindo-se aqui os servidores administrativos, sem exceção, 
assessores parlamentares e de gabinete, com todas as parcelas 
remuneratórias, e ainda, a inclusão dos subsídios dos parlamentares, não 
podendo superar 70% da receita do legislativo municipal”. 
 
A LRF previu, em seus arts. 21 a 23, uma série de controles e mecanismos 
para evitar que as unidades federadas excedam os tetos de dispêndios com 
pessoal, incluindo a definição de limite prudencial correspondente a 95% 
dos limites legais. Em caso de descumprimento dos tetos aplicáveis, a lei 
prescreve sanções importantes, como o impedimento de receber 
transferências voluntárias, de obtenção de garantias de outros entes 
federados e de contratação de operações de créditos, ressalvadas as que 
visem à redução das despesas com pessoal e ao refinanciamento da dívida 
mobiliária. 
 
Municípios 60 
Legislativo (inclui TCM, 
quando existente) 
6 
Executivo 54 
 
Endividamento Público 
 
Prosseguindo nosso estudo sobre as normas de responsabilidade fiscal, 
importa enfocar, neste tópico, os preceitos sobre a dívida pública. A LRF 
cuidou de forma pormenorizada da questão, estabelecendo conceitos e 
definindo procedimentos diversos voltados à gestão do endividamento 
público. Vamos a eles! 
 
O art. 29 comporta a definição legal de uma série de expressões 
relacionadas ao endividamento. Para nossos objetivos, importa destacar: 
 Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem 
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, 
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da 
realização de operações de crédito, para amortização em prazo 
superior a doze meses. A dívida pública consolidada relativa à emissão 
de títulos do Bacen é incluída na dívida pública consolidada da União. 
 Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos 
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, estados 
e municípios. 
 Operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de 
mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da 
venda a termo de bens e serviços, arredamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. 
 Refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para 
pagamento do principal acrescido da atualização monetária. 
 
A lei prevê a fixação, por parte do Senado Federal, de limites globais para o 
montante da dívida consolidada da União, dos estados e municípios, em 
atenção ao disposto no art. 52, VI, da Constituição Federal, além de limite, 
a ser definido por lei, para a dívida mobiliária federal (previsto 
originalmente no art. 48, XIV, da Constituição). 
 
 
 
Sem embargo, atualmente, há limites definidos da dívida consolidada para 
estados, Distrito Federal e municípios (aprovados pelo Senado Federal em 
2001), porém inexiste limite para o endividamento federal. 
 
Em subseção própria, a LRF trouxe diversas vedações aplicáveis à gestão da 
dívida pública (arts. 34 a 37). Uma delas prescreve ser defeso ao Bacen 
emitir títulos a partir de dois anos após a publicação da LRF. Desde o 
advento do termo inicial de aplicação do preceito, o Banco Central deve 
operar a política monetária por intermédio de títulos do Tesouro Nacional. 
 
Foi vedada, ademais, a realização de operação de crédito entre um ente 
federado e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, 
excetuando-se as operações entre instituição financeira estatal e outro ente 
da Federação que não se destinem a: 
1. Financiar despesas correntes; e 
2. Refinanciar dívidas não contraídas junto a própria instituição 
 concedente. 
 
Essa proibição não impede a aquisição de títulos da dívida da União por 
parte de estados e municípios, para aplicação de suas disponibilidades. 
 
Por derradeiro, foi vedada a operação de crédito entre uma instituição 
financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de 
beneficiário do empréstimo. O dispositivo objetiva travar uma prática antiga 
corrente, de os governos subnacionais, em especial os estados, financiarem-
se usando seus bancos estaduais. Não se aplica à aquisição por instituição 
financeira controlada, no mercado, de títulos da dívida pública para atender 
investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para 
aplicação de recursos próprios. 
 
 
Transparência e Controle da Gestão Fiscal 
 
Uma das grandes inovações da LRF diz respeito à introdução de novos 
mecanismos de acompanhamento e controle da gestão pública. Esse tema 
 
constitui-se um dos pilares do novo ordenamento instituído pela lei 
complementar. Com efeito, o Capitulo IX da Lei Complementar nº 101/2000 
trata da transparência, do controle e da fiscalização da Administração 
Pública, consubstanciados em seus arts. 48 a 59. 
 
Importante! 
 
Consoante o disposto no art. 48, são instrumentos de transparência 
da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em 
meios eletrônicos de acesso público: 
 os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; 
 as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; 
 o Relatório Resumido da Execução Orçamentária; 
 o Relatório de Gestão Fiscal; e 
 as versões simplificadas desses documentos. 
 
A transparência será assegurada, também, mediante incentivo à participação 
popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de 
elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e 
orçamentos. 
 
Um aspecto interessante refere-se ao fato de o ordenamento anterior à Lei de 
Responsabilidade Fiscal já exigir um número considerável de publicações 
sobre as finanças públicas (balanços anuais, relatórios bimestrais de 
execução orçamentária, demonstrativos de aplicação no ensino, na educação 
e gastos com pessoal, de tributos arrecadados, de gastos com inativos, de 
compras, entre outros). A LRF, de todo modo, sistematiza esses instrumentos 
e consolida uma verdadeira política de transparência da gestão fiscal. 
 
No cenário da administração pública brasileira, um dos mais importantes 
instrumentos da transparência e publicidade da gestão de recursos públicos 
encontra-se definido no § 3º do art. 165 da Constituição Federal, o 
Relatório Resumido da Execução Financeira. A LRF tratou desse 
instrumento em seus arts. 52 e 53. 
 
 
 
O Relatório deve abranger todos os Poderes e o Ministério Público e ser 
publicado em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
sendo composto por: 
I. Balanço orçamentário,que especifica, por categoria econômica, as: 
a) Receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem 
como a previsão atualizada; 
b) Despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação 
para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; 
II. Demonstrativos da execução das: 
a) Receitas, por categorias econômicas e fonte, especificando a 
previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita 
realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; 
b) Despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da 
despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, 
despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício; 
c) Despesas, por função e subfunção. 
 
Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão 
destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com 
amortização da dívida. 
 
Uma das inovações da LRF foi a criação do Relatório de Gestão Fiscal, de 
periodicidade quadrimestral, determinada pelos arts. 54 e 55 da LRF. A 
responsabilidade pela emissão do Relatório é dos titulares de Poderes e 
Órgãos indicados pela Lei. Dentre os objetos desse Relatório, destacam-se: 
– Comparativo com os limites fixados na legislação dos seguintes 
montantes: 
1. Despesa total com pessoal, distinguindo-se ativos, inativos e 
pensionistas; 
2. Dívidas consolidada e mobiliária; 
3. Concessão de garantias; 
4. Operação de crédito, inclusive por antecipação de receita; 
– Indicação de medidas corretivas adotadas ou adotar, caso ultrapassado 
qualquer dos limites; 
– Demonstrativos, no último quadrimestre do exercício: 
 
1. Do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro; 
2. Da inscrição em restos a pagar, discriminando-se suas espécies. 
 
O Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado em até trinta dias após o 
encerramento do período a que corresponder, sendo franqueado amplo 
acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. 
 
Ressalte-se que o art. 63 da LRF faculta aos municípios com população inferior 
a 50 mil habitantes divulgar semestralmente seu Relatório de Gestão Fiscal e 
itens do Relatório Resumido da Execução Orçamentária. 
 
Outro instrumento de transparência fiscal, anterior à edição da LRF, consiste 
na prestação de contas dos agentes políticos. A LRF disciplinou a questão, 
em seus arts. 49 e 56 a 58. A prestação de contas dos agentes políticos possui 
matriz constitucional insculpida nos arts. 71, I, 84, XXIV, e 166, § 1º, I. 
 
O art. 49 da Lei Complementar nº 101/2000 determina que as contas 
apresentadas pelo chefe do Poder Executivo devem ficar disponíveis, 
durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico 
responsável por sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e 
instituições interessadas. 
 
Por seu turno, o art. 56 define a abrangência das contas, prevendo as do 
chefe do Executivo e as dos presidentes de órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário, além do chefe do Ministério Público, as quais receberiam pareceres 
prévios, separadamente, do respectivo tribunal de contas. Ocorre que o 
dispositivo foi suspenso cautelarmente pelo Supremo Tribunal Federal, no 
âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2238/DF. 
 
Por fim o art. 58 dispõe que a prestação de contas “evidenciará o desempenho 
da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas 
no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de 
recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as 
demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições”. 
 
 
 
Fim do Novo Regime Fiscal 
 
Após 6 exercícios de aplicação, o Congresso Nacional iniciou o debate 
sobre a pertinência da manutenção do Novo Regime Fiscal, instituído pela 
EC 95/2016. O entendimento do excesso de rigidez dessa regra, 
pressionando demasiadamente as despesas discricionárias em função do 
inevitável crescimento das despesas obrigatórias, levou o Congresso 
Nacional a flexibilizar o teto de gastos para o seu sétimo ano e permitir a 
mudança de regra fiscal, no caso do Novo Regime Fiscal, para uma outra a 
ser encaminhada pelo Poder Executivo. 
 
A promulgação da EC 126/2022, trouxe essa exigência de mudança de 
regra fiscal, disposta em seu art. 6º: 
Art. 6º O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso 
Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o 
objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade 
macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento 
socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do 
caput do art. 167 da Constituição Federal. 
 
Assim, durante a finalização do material deste curso, o Poder Executivo 
encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 93, de 2023 – 
Complementar (PLP 93/2023), que propõe o estabelecimento de regime fiscal 
sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as 
condições adequadas ao crescimento socioeconômico, nos termos do disposto 
no art. 6º da EC 126/2022. 
 
O PLP 93/2023 não estabelece qualquer disposição que se relacione com o 
inciso III do caput do art. 167 da Constituição (regra de ouro), não obstante 
sua previsão no dispositivo transcrito. De todo modo, é importante destacar 
que essa disposição constitucional não está relacionada dentre as que estarão 
revogadas quando da sanção do projeto de lei complementar que se examina, 
a teor do disposto no art. 9º da EC 126/2022: 
Art. 9º Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart106
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart107
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart109.0
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart110
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart111
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart111a
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart112
 
e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção 
da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional. 
 
Esses dispositivos que estarão revogados após a sanção da lei complementar 
se referem ao Novo Regime Fiscal, que instituiu teto de gastos para as 
despesas primárias da União a partir de 2016. 
 
De forma geral, o PLP 93/2023 propõe um novo teto de gastos. Nos termos 
do projeto, o crescimento real da despesa fica limitado a 70% da variação da 
receita apurada nos últimos 12 meses. Ademais, com o intuito de agregar 
caráter anticíclico, o texto estabelece uma margem de segurança: os gastos 
podem crescer pelo menos 0,6% e no máximo de 2,5% ao ano. Se o governo 
não conseguir cumprir a meta fixada na LDO, o arcabouço fiscal prevê uma 
regra ainda mais severa para a limitação da despesa. Em vez de 70%, os 
gastos só poderiam crescer o equivalente a 50% da variação da arrecadação. 
 
O texto se aproxima do Novo Regime Fiscal em vigor quando se trata das 
despesas excluídas do teto. Além disso, quando o resultado primário ficar 
acima da meta prevista na LDO, o Poder Executivo pode ampliar a dotação 
de investimento para o ano seguinte em valor equivalente, sendo que para 
os anos de 2025 a 2028, a dotação extra para investimentos não pode 
ultrapassar os R$ 25 bilhões. 
 
Dessa forma, após a tramitação do PLP 93/2023, teremos uma nova regra 
fiscal na União, substituindo o Novo Regime Fiscal. 
 
Para entender melhor a proposta do Poder Executivo, leia aqui e aqui 
duas Notas Informativas da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e 
Controle do Senado Federal explicando a proposta do Poder Executivo 
e as modificações promovidas na Câmara dos Deputados.https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#adctart114
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc126.htm#art6
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/sto-2023-00798-nota-informativa-2.pdf
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-informativa-substitutivo-ao-plp-932023-novo-arcabouco-fiscal-aprovado-na-camara-dos-deputados.pdf
 
 
Leitura complementar 
 
Outra leitura interessante sobre o PLP 93/2023 pode ser encontrada 
aqui (Nota Técnica 4/2023 da Consultoria de Orçamentos da Câmara 
dos Deputados). 
 
 
 
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2023/NT_4_23_Arcabouo28_414h38.pdf
 
Unidade 5 – Execução Orçamentária 
 
 
A Lei nº 4.320/1964 reserva seu Título VI para tratar da “Execução do 
Orçamento”, abrangendo os capítulos atinentes à programação da despesa 
e à execução propriamente dita da receita e despesa pública. O marco 
normativo da matéria é complementado por disposições específicas da Lei 
de Responsabilidade Fiscal e, de forma mais minuciosa, pelas leis de 
diretrizes orçamentárias de cada ente da Federação. Ao longo desta 
unidade, vamos conhecer em detalhes os principais conceitos e 
classificações relacionadas à matéria. 
 
 
Execução provisória 
 
É importante trazer à baila, desde logo, o horizonte temporal da execução 
do orçamento público. Nos termos dos arts. 34 e 35 da Lei nº 4.320/1964, 
o exercício financeiro é coincidente com o ano civil, a ele pertencendo as 
receitas nele arrecadadas (aplica-se à receita o regime de caixa) e as 
despesas nele legalmente empenhadas (correspondendo ao regime de 
competência). Portanto, o período da execução orçamentária vai de 1º de 
janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 
 
Cabe então uma indagação: o que acontece caso a lei orçamentária 
não entre em vigor até o início do exercício financeiro? 
 
Na prática, nem sempre, o Poder Legislativo tem se mostrado diligente em 
sua função de aprovar os projetos de lei orçamentária anual em uma data 
que viabilize sua sanção pelo Poder Executivo antes do advento do exercício 
financeiro correspondente. 
 
Para se ter uma ideia, no âmbito federal, de acordo com levantamento 
realizado por Perezino (2011, p. 95), de 1993 a 2008, somente no ano 
de 1998, a lei orçamentária federal entrou em vigor antes de iniciado o 
correspondente exercício financeiro. E mais, apenas nos anos de 1995, 
 
 
2001, 2002, 2003, 2004 e 2005, referida lei foi publicada ao longo do 
primeiro mês do exercício financeiro. Portanto, no universo temporal 
pesquisado, que envolve 16 anos, em nada menos que 9 anos o 
orçamento federal teve sua vigência iniciada após o início do 2º mês do 
exercício financeiro. Concluímos, então, que a hipótese considerada é 
bastante comum. 
 
Nesse contexto, como proceder? Ora, não obstante não haja orçamento em 
vigor, a atividade financeira do Estado é ininterrupta e não pode ser 
inviabilizada pela inexistência de autorização legislativa orçamentária. A 
arrecadação tributária mantém os ingressos de recursos nos cofres públicos, 
assim como as obrigações estatais devem ser honradas a seu tempo, ainda 
mais no que concerne às despesas obrigatórias. 
 
Diante dessa realidade e considerando a necessidade de compatibilizar a 
prévia autorização legislativa para efetivação do gasto público e a 
inafastabilidade da atividade financeira estatal, as leis de diretrizes 
orçamentárias têm previsto regras específicas para permitir a denominada 
execução provisória da despesa, também chamada de antevigência da lei 
orçamentária. 
 
Para ilustrar, a Lei nº 14.436, de 2022, Lei de Diretrizes Orçamentárias da 
União para 2023, estabelecia, em seu art. 70, que, no caso de o projeto de 
lei orçamentária para 2023 não ser sancionado pelo Presidente da República 
até 31/12/2022 (foi o caso porque a LOA 2023 foi sancionada em 17 de 
janeiro de 2023), a programação constante do projeto de lei poderia ser 
executada para o atendimento de variados dispêndios considerados 
cogentes ou prioritários, tais como: 
 ações de prevenção a desastres ou resposta a eventos críticos em 
situação de emergência ou estado de calamidade pública, classificadas 
na subfunção “Defesa Civil”; 
 ações relativas a operações de garantia da lei e da ordem; 
 ações de acolhimento humanitário e interiorização de migrantes em 
situação de vulnerabilidade; 
 
 ações de fortalecimento do controle de fronteiras e ações 
emergenciais de recuperação de ativos de infraestrutura na subfunção 
“Transporte Rodoviário” para garantia da segurança e trafegabilidade 
dos usuários nos eixos rodoviários; 
 pagamento de precatórios; 
 concessão de financiamento ao estudante e integralização de cotas 
nos fundos garantidores no âmbito do Fundo de Financiamento 
Estudantil - Fies; 
 dotações destinadas à aplicação mínima em ações e serviços públicos 
de saúde classificadas com o identificador de uso 6 (IU 6); 
 realização de eleições e continuidade da implementação do sistema de 
automação de identificação biométrica de eleitores pela Justiça Eleitoral; 
 despesas custeadas com receitas próprias, de convênios e de doações; 
 formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia 
de preços mínimos. 
 
 
Execução da Receita Pública 
 
Passamos, agora, a enfocar a execução da receita pública. Que etapas 
devem ser cumpridas para que o poder público aufira recursos 
suficientes e necessários para fazer face a suas obrigações para com a 
sociedade? Quais são os contornos normativos que definem os 
procedimentos de arrecadação desses recursos? Vamos lá! 
 
A execução da receita pública possui contornos próprios que a diferenciam 
da execução da despesa. Seu procedimento é, em regra, mais centralizado 
e simplificado. A receita orçada na lei tem caráter estimativo, de tal forma 
que eventual insuficiência ou excesso da arrecadação em relação aos 
valores constantes da lei orçamentária não gera maiores consequências, 
diferentemente da despesa, que só poderá ser realizada até o montante 
previsto no orçamento. 
 
Além disso, eventual ausência de estimativa de um item de natureza da 
receita no orçamento não inviabiliza sua posterior arrecadação no 
 
 
exercício financeiro, bastando para tanto a observância do ordenamento 
jurídico aplicável. 
 
De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, em sua 
9ª edição, o modelo abaixo sintetiza as etapas da execução da receita pública: 
 
 
Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento 
 
 
Caixas Bancos Unidade de Caixa 
 
 
Classificação por 
Natureza da Receita 
 
 
Destinação 
 
 
Inicialmente, sobrevém o estágio da previsão, de que trata o art. 12 da Lei 
de Responsabilidade Fiscal. O citado preceito incorporou ao ordenamento 
jurídico os principais fatores técnicos a serem considerados na metodologia 
de estimativa de receita: 
 Efeito preço – relacionado ao comportamento dos índices inflacionários 
que repercutem sobre a receita orçamentária. 
 Efeito quantidade – diz respeito à evolução dos agregados 
macroeconômicos que definem o crescimento da economia do país. 
 Efeito legislação – condicionado às modificações na legislação, como 
alterações em alíquotas e bases de cálculo de tributos e instituição de 
renúncias de natureza fiscal. 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal previu também a possibilidade de o Poder 
Legislativo revisar a receita prevista no projeto de lei orçamentária enviado 
 
pelo Executivo, desde que se verifique “erro ou omissão de ordem técnica 
ou legal”. Esse dispositivo legal está em consonância com a previsão 
constitucional do art. 166, § 3º, III, a, e tem permitido ao Congresso 
Nacional, a cada ano, acrescer dotações às propostas de orçamento 
enviadas pelo Executivo Federal, a partirde acréscimos na estimativa de 
receitas públicas. 
 
Informações mais detalhadas a respeito do procedimento de estimativa da 
receita no âmbito do Poder Legislativo serão oferecidas no Módulo III de 
nosso estudo. 
 
Vamos em frente! Vencida a fase da previsão da receita, o que acontece? 
 
Passamos aos estágios da execução da receita propriamente dita, quando 
surgem as etapas previstas na Lei nº 4.320/1964, a saber, lançamento, 
arrecadação e recolhimento. 
 
Convém alertar, como ensina Giacomoni (2007, p. 309), que a grande 
heterogeneidade das receitas orçamentárias, abrangendo ingressos 
tributários, operações de crédito, alienações patrimoniais, entre outras, 
impede que sejam cumpridos estágios padronizados de execução, como é 
característico da execução da despesa, que veremos mais a frente. 
 
 
Importante! 
 
O primeiro estágio citado anteriormente, o lançamento, é aplicável, 
no mais das vezes, aos tributos e contribuições, regidos por farta 
legislação do ramo do Direito Tributário. 
 
 
A etapa de lançamento tem conceituação precisa inscrita no art. 142 do 
Código Tributário Nacional - CTN, Lei nº 5.172/1966, qual seja: “procedimento 
administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação 
correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do 
 
 
tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação 
da penalidade cabível”. 
 
Os arts. 147 a 150 do CTN cuidam das modalidades de lançamento, que 
são: por declaração, de ofício ou por homologação. O lançamento por 
declaração ocorre quando o sujeito passivo da obrigação tributária ou 
terceiro, na forma prevista na legislação, presta à autoridade administrativa 
informações sobre matéria de fato, indispensáveis à sua efetivação. Como 
exemplo, pode-se citar o imposto de exportação. 
 
O lançamento ocorre de ofício nas hipóteses arroladas no art. 149 do CTN, 
quando a autoridade tributária dispõe de dados e informações suficientes 
para computar os elementos necessários para a definição do crédito 
tributário, a exemplo da cobrança do IPTU. 
 
Por fim, o lançamento por homologação é previsto naquelas situações em que 
a legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem 
prévio exame da autoridade administrativa. Posteriormente, a autoridade 
tributária toma ciência da atividade exercida pelo sujeito passivo da obrigação 
e a homologa. Normalmente, os tributos indiretos, sobre a produção e a 
circulação de bens, são lançados dessa forma. 
 
A etapa da arrecadação corresponde à entrega da quantia devida por parte 
de contribuintes ou outros obrigados ao pagamento de receitas públicas. 
Normalmente, os devedores realizam seus pagamentos utilizando-se da rede 
de instituições financeiras autorizadas, que atuam como agentes 
arrecadadores. A arrecadação pode ser direta, quando efetuada por órgão ou 
entidade estatal ou por instituição financeira autorizada, ou indireta, quando 
entidades depositárias retêm valores dos contribuintes e posteriormente 
recolhem a quantia aos cofres públicos. 
 
O recolhimento corresponde à transferência dos recursos arrecadados pela 
rede bancária autorizada e por órgãos e entidades públicas ao caixa do 
tesouro, observando-se o princípio da unidade de tesouraria (caixa). Nos 
termos do art. 164 da Constituição Federal, “as disponibilidades de caixa da 
 
União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das 
empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, 
ressalvados os casos previstos em lei”. 
 
Segundo Conti (2010, p. 201), a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 
43, § 1º, criou uma exceção à regra, estabelecendo que a disponibilidade de 
caixa da previdência seria separada do sistema de caixa único e aplicada na 
condição de mercado, com observância dos limites e condições de proteção 
e prudência financeira. 
 
 
Execução da Despesa Pública 
 
Já vimos os aspectos mais importantes relacionados à receita, agora 
vamos estudar mais detidamente a execução da despesa pública, 
tratando de apresentar elementos úteis a sua compreensão. 
 
A Lei nº 4.320/1964, trata da execução da despesa em seus arts. 58 a 70. 
Os estágios da execução da despesa previstos no referido diploma 
legal são: empenho, liquidação e pagamento. 
 
Aplicando um enfoque mais ampliado à execução do gasto público na 
modalidade de execução direta, quando os recursos são diretamente 
aplicados pela unidade administrativa detentora do crédito orçamentário, de 
modo a envolver os atos licitatórios e de contratação, define-se a seguinte 
sequência geral: 
 
 
Orçamentação Licitação Empenho 
 
Contratação Liquidação Pagamento 
 
 
 
 
 
A orçamentação corresponde à etapa de planejamento, previsão e 
autorização de dispêndios, traduzindo-se no que se costuma chamar de fase 
de elaboração orçamentária. No Módulo III do curso, enfocaremos mais 
detidamente essa etapa. 
 
As fases de licitação e contratação são estudadas classicamente em 
cursos de Direito Administrativo e não são objeto de nosso estudo. Para 
nosso escopo, basta apresentar os conceitos insculpidos nos arts. 2º, 
parágrafo único, e 3º da Lei nº 8.666/1993, acerca de contrato 
administrativo (parágrafo único) e licitação (art. 3º). 
 
Art. 2º [...] 
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e 
qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e 
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de 
vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a 
denominação utilizada. 
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a 
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e 
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios 
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, 
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao 
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos”. (Grifos acrescidos). 
 
Entretanto, nem sempre a administração dispõe de meios para realizar 
diretamente todos os procedimentos de efetivação da despesa pública. Em 
certas situações, avalia que o sistema de gasto público terá ganhos de 
eficiência caso o recurso seja aplicado por outros entes governamentais ou 
mesmo privados. Nessas situações, opta-se por transferir os recursos para 
que outros entes federados ou entidades privadas apliquem no objeto 
previsto em seu orçamento. Estamos tratando das chamadas transferências 
voluntárias e transferências ao setor privado. As transferências 
 
voluntárias, para efeito da LRF (art. 25), corresponde à: “entrega de recursos 
correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, 
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação 
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. 
 
Esclareça-se que a LRF não situa as transferências a entidades privadas 
sem fins lucrativos no bojo das transferências voluntárias, não obstante 
seja inegável que esses repasses têm caráter discricionário. 
 
No caso de transferências voluntárias e ao setor privado, as etapas de 
execução da despesa são distintas, podendo ser representadas como segue: 
 
 
Orçamentação 
Chamamento público (no caso de 
repasse a entidades privadas) 
 Empenho 
 
Celebração do convênio/contrato de 
repasse/termo de parceria/termo de 
colaboração ou de fomento 
 Liquidação Pagamento 
 
 
 
O Decreto nº 6.170/2007 regula atualmente as transferências da União a 
estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas. A edição desse 
Decreto foi uma resposta do governo federal a uma série de decisões e 
acórdãosdo Tribunal de Contas da União, que reclamava uma maior 
sistematização e acompanhamento dos repasses aos entes subnacionais e, 
principalmente, às entidades privadas sem fins lucrativos. 
 
A fase de chamamento público restringe-se à hipótese de transferência a 
entidades privadas e corresponde ao procedimento de seleção de projetos 
ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste, nos termos do art. 
4º do mencionado Decreto. O chamamento público, portanto, exerce papel 
análogo ao do procedimento licitatório, embora seja algo mais simplificado. 
 
 
Passou a ser obrigatório a partir da edição do Decreto nº 7.568/2011, que 
alterou o Decreto nº 6.170/2007. 
 
Recentemente, houve a edição da Lei nº 13.019, de 31/07/2014, 
identificada pela alcunha de “Marco Regulatório das ONGs”, que inovou 
substancialmente o ordenamento jurídico no que tange a repasses a 
entidades privadas sem fins lucrativos. Saliente-se que essa Lei tem alcance 
nacional, sendo aplicável a relações jurídicas envolvendo parcerias de todos 
os entes da Federação com entidades privadas. 
 
Apesar de a referida Lei instituir originalmente sua vigência a partir do final 
de outubro de 2014, a Presidente da República editou a Medida Provisória 
nº 658, de 2014, postergando o início de vigência da Lei nº 13.019/2014 
para o final de julho de 2015. Depois foi novamente postergada, pela 
Medida Provisória nº 684, de 2015, para o final de janeiro de 2016 (540 
dias após a publicação da lei). 
 
Em seu bojo, a Lei nº 13.019/2014 prestigia a figura do chamamento 
público, definido, em seu art. 2º, XII, nos seguintes termos: 
“procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil 
para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, 
no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da 
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”. 
 
A possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de chamamento público é 
restrita às hipóteses preconizadas nos arts. 30 e 31 da nova Lei. 
 
Os instrumentos jurídicos que formalizam as transferências voluntárias e ao 
setor privado da União podem assumir as seguintes figuras: 
Convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline 
a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos 
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como 
partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública 
 
federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da 
administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, 
visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de 
projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse 
recíproco, em regime de mútua cooperação. (Art. 1º, § 1º, I, do Decreto 
nº 6.170/2007). 
 
Contrato de repasse - instrumento administrativo, de interesse 
recíproco, por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se 
processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público 
federal, que atua como mandatário da União. (Art. 1º, § 1º, do Decreto 
nº 6.170/2007, com a redação conferida pelo Decreto nº 8.180/2013). 
 
Termo de execução descentralizada - TED - instrumento por meio do 
qual a descentralização de créditos entre órgãos e entidades integrantes 
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União é ajustada, com 
vistas à execução de programas, de projetos e de atividades, nos termos 
estabelecidos no plano de trabalho e observada a classificação funcional 
programática. (Art. 2º do Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020). 
 
Termo de colaboração - instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco propostas pela administração pública que 
envolvam a transferência de recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014 
com redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
Termo de fomento - instrumento por meio do qual são formalizadas as 
parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da 
sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e 
recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam 
a transferência de recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014 com 
redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015) 
 
 
 
Acordo de cooperação - instrumento por meio do qual são 
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com 
organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de 
interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de 
recursos financeiros; (Lei 13.019, de 2014, com redação incluída pela Lei 
nº 13.204, de 2015) 
 
Termo de parceria - instrumento passível de ser firmado entre o poder 
público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público (chamadas de OSCIPs) destinado à formação de 
vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das 
atividades de interesse público. (Art. 9º da Lei nº 9.790/1999). 
 
De acordo com a Lei nº 13.019/2014, aplicável, no que couber, também às 
relações da administração pública com entidades qualificadas como OSCIPs, 
regidas por termos de parceria, doravante, os convênios ficarão adstritos a 
parcerias firmadas entre os entes federados (art. 84, in fine). Devem ser 
utilizados os termos de colaboração e de fomento para os acordos envolvendo 
a administração pública e entidades privadas. O art. 83 estabelece, ademais, 
que as parcerias existentes no momento da entrada em vigor dessa Lei 
permanecem regidas pela legislação vigente ao tempo de sua celebração, sem 
prejuízo da aplicação subsidiária da nova legislação, naquilo que for cabível, 
desde que em benefício do alcance do objeto da parceria. 
 
Caso a transferência seja formalizada por convênio ou contrato de repasse, 
nos termos do art. 9º do Decreto nº 6.170/2007, no ato de celebração do 
convênio ou do contrato de repasse, o órgão ou entidade federal concedente 
deverá empenhar o valor total a ser transferido no exercício financeiro e 
efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual, 
o registro em conta contábil específica, dos valores programados para cada 
exercício subsequente. 
 
Pela normatização atual da atividade financeira federal, a emissão de 
empenhos de todas as espécies (original, reforço, anulação e cancelamento) 
 
é realizada a partir do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de 
Repasse - Siconv. 
 
Vistos esses aspectos, vamos agora abordar os estágios clássicos da 
execução da despesa, a saber, empenho, liquidação e pagamento. 
 
1. Empenho 
O empenho, disciplinado nos arts. 58 a 61 da Lei nº 4.320/1964, é 
tido normalmente como o primeiro estágio da despesa, correspondendo ao 
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de 
pagamento, pendente ou não de implemento de condição. O empenho está 
restrito ao limite do crédito orçamentário e é indispensável para a 
realização da despesa. Saliente-se que, conforme visto anteriormente, as 
leis de diretrizes orçamentárias têm autorizado, seletivamente, a execução 
de despesas antes da aprovação do projeto de lei orçamentária, com base 
em créditos orçamentários provisórios. 
 
O documento que formaliza o empenho é a nota de empenho – NE, 
emitida pela unidade gestora competente. Emitida a NE, o crédito torna-se 
empenhado e indisponível para nova aplicação. É, portanto, a forma de 
comprometimento de recursos orçamentários diretamente dotados no 
orçamento ou recebidos por meio de descentralização de créditos. Mais a 
frente, enfocaremos a figura da descentralização de créditos. 
 
Na NE,devem ser indicados, dentre outros elementos, a classificação 
orçamentária e o montante da despesa, o nome, CNPJ ou CPF e endereço 
do credor, a especificação dos bens ou serviços a adquirir e o número do 
processo da licitação ou, no caso de sua dispensa, o dispositivo legal 
autorizativo. 
 
De acordo com a sua natureza e finalidade, os empenhos podem ser 
classificados em: 
• Empenho ordinário, utilizado para realizar despesas com montante 
previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez; 
 
 
• Empenho global, que atende despesas com montante também 
previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento 
parcelado, a exemplo de aluguéis, prestação de serviços de terceiros, 
salários, proventos e pensões; e 
• Empenho por estimativa, que acolhe despesas de valor não 
previamente identificável e geralmente de base periodicamente não 
homogênea. Exemplos: água, luz, telefone, diárias. 
 
Mas fica uma pergunta: e caso o agente se equivoque, por algum motivo, 
em relação a algum elemento do empenho, como, por exemplo, seu valor? 
Como retificar uma nota de empenho incorreta? 
 
Durante o exercício financeiro, pode ser providenciada a anulação do 
empenho, efetuada também por meio de NE. A anulação pode ser parcial, 
quando seu valor exceder o montante da despesa realizada, ou total, quando 
o serviço contratado não tiver sido prestado, o material encomendado não 
tiver sido entregue ou a NE tiver sido emitida incorretamente. O valor 
correspondente ao empenho anulado reverte ao crédito, tornando-se 
disponível para novo empenho ou descentralização. 
 
No encerramento do exercício financeiro, os empenhos não liquidados são 
anulados ou, quando couber, inscritos em conta de restos a pagar. Teremos 
mais à frente um item específico para o estudo dos restos a pagar. 
 
A unidade gestora emitente do empenho deve reforçá-lo quando se revelar 
insuficiente para atender a um determinado compromisso ao longo do 
exercício financeiro. Nesse caso, emite- se uma nova NE, devendo constar 
em campo específico o número da NE objeto do reforço. 
 
Após emitido o empenho, recomenda-se que conste do contrato administrativo 
com particulares o número da nota de empenho, visto que representa a 
garantia do credor de que existe crédito orçamentário disponível e suficiente 
para atender à despesa objeto do contrato. 
 
 
Mesmo antes da emissão da nota de empenho, há a previsão de outro 
instrumento para especificar que um crédito está compromissado com alguma 
destinação. É a figura do pré-empenho. Exemplificando, o pré-empenho é 
utilizado para bloquear determinada dotação orçamentária no curso de um 
procedimento licitatório prolongado. Para formalização do pré-empenho, 
utiliza-se o documento denominado nota de pré-empenho - PE. Todos os 
saldos de pré-empenhos não utilizados até 31 de dezembro de cada ano, 
quando do encerramento do exercício financeiro, são automaticamente 
cancelados naquela data. 
 
2. Liquidação 
Nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação da despesa 
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os 
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Essa verificação 
deve apurar: 
i) a origem e o objeto daquilo que se deve pagar; 
ii) a importância exata a pagar; e 
iii) a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. 
 
A liquidação é o estágio que representa o ponto divisor entre a execução 
orçamentária e a execução financeira, concretizando-se usualmente com a 
emissão de nota de lançamento – NL. Ressalte-se que a NL é utilizada para 
diversas finalidades no Siafi, associadas a fatos que não envolvem 
movimentação financeira, a exemplo de assinatura de contratos, consumo 
de bens de estoque etc. (MOTA, 2009, p. 206). 
 
3. Pagamento 
 
Após a regular liquidação da obrigação, resta a última etapa da 
execução, quando efetivamente o credor será agraciado com o valor 
devido pelo poder público. Quais são as regras aplicáveis ao 
pagamento das despesas públicas? 
 
A ordem de pagamento, nos termos do art. 64 da Lei nº 4.320/1964, é o 
despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa 
 
 
seja paga. Porém, antes do pagamento em si, seguem-se vários trâmites 
envolvendo a elaboração da chamada programação financeira, por parte 
dos órgãos da administração pública. A LRF prescreve, em seu art. 8º, que, 
em até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal 
de desembolso. 
 
No âmbito federal, as tarefas relacionadas à elaboração da programação 
financeira são desempenhadas em três níveis distintos que perfazem esse 
sistema: o órgão central de programação financeira, os órgãos setoriais de 
programação financeira e as unidades gestoras. 
 
E o que são unidades gestoras (UGs)? São unidades administrativas, 
podendo corresponder ou não a unidades orçamentárias, que realizam atos 
de gestão de recursos orçamentários ou financeiros, bem como, em certas 
ocasiões, atos de gestão patrimonial. 
 
Na União, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN – do Ministério da 
Fazenda, órgão central do sistema, considerando critérios como 
disponibilidades existentes, estimativa de ingresso de recursos, dotações 
orçamentárias vigentes, prioridades para pagamento e cronograma anual de 
desembolso, ajusta os valores propostos pelos órgãos setoriais, registrando 
a programação financeira aprovada – PFA - de cada mês. A partir dessa 
definição, os órgãos setoriais estabelecem os limites financeiros para suas 
unidades gestoras subordinadas e supervisionadas. Apenas após aprovação 
da programação financeira, é efetuada a liberação de recursos financeiros, 
de acordo com o cronograma de desembolso. 
 
No setor federal, a execução orçamentária e financeira é realizada por 
intermédio do Sistema Integrado de Administração Financeira do 
governo federal – Siafi. A movimentação de recursos (descentralização 
financeira) entre as unidades do sistema de programação financeira é 
executada por meio de liberações de cotas, repasses e sub-repasses. 
 
 
A cota configura a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada 
em consonância com o cronograma de desembolso aprovado pela STN. Os 
recursos são colocados à disposição dos órgãos setoriais mediante 
movimentação no Siafi dos recursos da conta única do tesouro nacional. 
 
O repasse é a liberação de recursos realizada pelos órgãos setoriais para 
entidades da administração indireta e entre estas. Pode ser ainda de 
entidade da administração indireta para órgãos da administração direta, ou 
entre esses, se de órgãos diferentes. 
 
Já o sub-repasse, é a liberação de recursos dos órgãos setoriais para as 
unidades gestoras de um mesmo ministério, órgão ou entidade. 
 
A efetivação do pagamento normalmente ocorre por meio da ordem 
bancária (OB) emitida pela unidade gestora. Trata-se de procedimento por 
meio do qual a unidade responsável realiza o pagamento de compromissos 
baseados nos atos prévios de empenho e liquidação do gasto e a liberação 
de recursos para aplicação por meio de suprimento de fundos (SANCHES, 
2004, p. 242). 
 
No âmbito federal, a conta única do tesouro nacional é utilizada para 
registrar a movimentação dos recursos financeiros de responsabilidade dos 
órgãos e entidades da administração pública e das pessoas jurídicas de 
direito privado que façam uso do Siafi. 
 
A numeração da OB é efetuada automaticamente pelo Siafi, exceto para as 
UGs que se manifestarem pela continuidade da numeração de forma 
manual. No momento de emissão, o Sistema atribui, automaticamente, o 
número bancário da OB para fim de controle da compensação pelo agente 
financeiro. Um eventual cancelamento da OB recompõe a disponibilidade da 
UG imediatamente, se cancelada no mesmo dia de sua emissão, ou no dia 
seguinte,se cancelada após a data de sua emissão. As OBs não 
compensadas no prazo de sete dias são canceladas automaticamente e 
terão seus recursos creditados à conta única da UG emitente no primeiro 
dia útil seguinte à data de cancelamento. 
 
 
 
No caso de transferências voluntárias e ao setor privado, no momento da 
liberação de recursos financeiros do concedente (órgão ou entidade que 
transfere os recursos) para o convenente (beneficiário dos repasses), via 
Siconv (Plataforma Transfere.gov.br), são enviados ao Siafi o número do DH 
- documento hábil e demais informações. O Siafi emite automaticamente a 
OB de realização do compromisso. O Siafi informa ao Siconv, então, o 
número da OB gerada. Para o pagamento dos fornecedores pelo convenente, 
o comando fica a cargo do convenente, por meio do Siconv, que envia então 
ao Siafi as informações para geração automática da OBTV - Ordem Bancária 
de transferência voluntária. 
 
 
Limitação de Empenho e Movimentação Financeira 
 
Para refletir... 
 
Muito se fala hoje sobre o contingenciamento de recursos do 
orçamento. O que vem a ser isso? 
 
Após a entrada em vigor da lei orçamentária anual, seguem vários trâmites 
prévios à efetiva realização dos atos administrativos de execução da 
despesa. Como já visto, nos termos do art. 8º da LRF, em até trinta dias 
após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a 
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
 
A LRF, em seu art. 9º, estabeleceu o regramento para a limitação de 
empenho e movimentação financeira, chamada de contingenciamento. Pelo 
citado preceito, caso, ao final de um bimestre, se verifique que a realização 
da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado 
primário ou nominal estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, os 
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes 
necessários, nos trinta dias subsequentes ao encerramento do bimestre, 
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios 
preconizados na lei de diretrizes orçamentárias. No caso do Poder Executivo, 
 
o instrumento normativo usado para estabelecer a limitação de empenho e 
movimentação financeira de suas dotações tem sido o decreto. 
 
A LRF estatui que ficarão livres da limitação de empenho e movimentação 
financeira as despesas obrigatórias por determinação constitucional ou legal 
e os gastos discricionários ressalvados pela LDO. Não é sem razão que um 
dos anexos das LDOs federais tem sido o que discrimina os gastos 
obrigatórios e aqueles discricionários que não sofrerão o ônus do 
contingenciamento. 
 
Considerando que o contingenciamento não se constitui cancelamento da 
dotação orçamentária, mas tão somente indisponibilidade transitória, caso a 
projeção de receita do exercício se recomponha, o Poder Executivo 
determinará a recomposição proporcional das dotações contingenciadas, a 
teor do disposto no art. 9º, § 1º, da LRF. Constata-se, assim, que o 
contingenciamento é reversível. 
 
Um aspecto importante diz respeito à incidência do mecanismo de limitação 
de empenho e movimentação financeira sobre as dotações dos Poderes 
Judiciário e Legislativo e do Ministério Público da União. Até a edição da 
LRF, o Poder Executivo bancava integralmente o ajuste sobre as despesas 
decorrente de eventual frustração da receita. Agora, todos os Poderes da 
República devem contribuir para o ajuste, obedecendo aos critérios 
estabelecidos nas leis de diretrizes orçamentárias. 
 
A propósito, ressalte-se que o § 3º do art. 9º da LRF teve eficácia 
cautelarmente suspensa pelo Supremo Tribunal Federal, em sede da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade nº 2238/DF, daí porque o Executivo não 
poderá limitar os valores financeiros dos demais Poderes caso estes não 
cumpram as regras de limitação para suas dotações. 
 
Um aspecto importante relacionado ao tema é a interpretação abrangente 
utilizada pelo Poder Executivo Federal no que tange aos fatores que 
ensejam o contingenciamento. Além da frustração da receita, 
expressamente prevista no art. 9º da LRF, o Executivo tem realizado 
 
 
limitações de empenho e pagamento com fundamento no crescimento da 
projeção das despesas obrigatórias do exercício. Para tanto, entende-se que 
o sentido do dispositivo legal é preservar a consecução das metas fiscais, 
que estaria ameaçada não apenas no caso da frustração da receita, mas 
também caso os gastos obrigatórios se mostrassem superiores a suas 
dotações fixadas no orçamento. 
 
Para ilustrar a forma como é implementado o contingenciamento dos 
gastos, vejamos o Decreto 11.415, de 16 de fevereiro de 2023, que dispõe 
sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma 
de execução mensal de desembolso do Poder Executivo federal para o 
exercício de 2023 e dá outras providências. Clique aqui. (link). 
 
Em suma, no início do exercício, no prazo previsto no art. 8º da LRF, o 
Poder Executivo publica a programação orçamentária e financeira e o 
cronograma mensal de desembolso, estabelecendo, desde então, uma 
contenção em relação ao valor fixado na LOA. A partir daí, a cada bimestre, 
refez sua projeção de receita e avaliação de receita, promovendo pequenos 
ajustes ao longo do ano. 
 
Para finalizar o estudo do contingenciamento, convém assinalar que as 
maiores críticas feitas atualmente ao mecanismo referem-se à mínima 
participação do Poder Legislativo na definição das prioridades de gasto e a 
seu baixo nível de transparência. As dotações contingenciadas são 
publicadas nos decretos de forma sintética, com abertura apenas por órgão 
orçamentário. Não se tem conhecimento, por exemplo, dos programas e 
ações discricionárias do orçamento que serão onerados pela limitação de 
empenho, cabendo a cada gestor a decisão sobre aquilo que será ou não 
executado do orçamento federal. 
 
 
Restos a Pagar 
 
A regra geral prevê a concretização dos estágios da despesa pública dentro 
do exercício financeiro, em atenção ao princípio da anualidade orçamentária. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11415.htm
 
Não obstante, em muitas situações, o dispêndio não se realiza inteiramente 
dentro do ano, ocorrendo a postergação de um ou mais de seus estágios 
para o exercício subsequente. Nesses casos, como fica o processamento da 
despesa pública? 
 
A partir da emissão do empenho, fica o Estado compelido a realizar o 
correspondente desembolso financeiro, desde que o fornecedor do material 
ou o prestador dos serviços atenda a todos os requisitos legais de autorização 
ou habilitação de pagamento. 
 
No encerramento do exercício financeiro, devem ser consideradas como 
despesas realizadas, e, portanto, registrada sua liquidação no sistema, 
todas aquelas em que o credor forneceu o material, prestou o serviço ou 
ainda executou a obra, e que tenham sido devidamente atestadas ou que 
se encontrem em fase de análise e conferência. Nesses casos, 
independente do ateste, a despesa orçamentária, pelo princípio da 
prudência, considera-se realizada. 
 
O pagamento, como visto anteriormente, é o terceiro estágio da despesa e 
resulta na extinção da obrigação. Quando o pagamento deixa de ser efetuado 
no próprio exercício, procede-se, então, à inscrição em restos a pagar, que 
decorre da observância do regime de competência para as despesas (art. 35, 
II, da Lei nº 4.320/1964). Portanto, as despesas empenhadas, não pagas até 
o dia 31 de dezembro, não canceladas pelo processo de análise e depuração 
e que atendam aos requisitos previstos em legislação específica, podem ser 
inscritas em restos a pagar, pois se referem a despesas incorridas ou a 
incorrer no próprio exercício. 
 
Para refletir... 
 
E como se classificam os restos a pagar? 
 
Podem ser processados ou não processados. A caracterização dos restos 
a pagar como processados ou não processadosocorre no momento de sua 
inscrição. Uma despesa que, no momento de inscrição, não estava 
 
 
liquidada, será inscrita em restos a pagar não processados. Ocorrendo sua 
liquidação efetiva no exercício seguinte ao da inscrição, ela passa a restos a 
pagar não processados liquidados, com tratamento similar aos processados. 
Por outro lado, restos a pagar processados são gastos em que já ocorreu a 
etapa de liquidação. 
 
Consoante o art. 35 do Decreto nº 93.872/1986, o empenho de despesa 
não liquidada deverá ser anulado antes do processo de inscrição de Restos 
a Pagar, salvo quando: 
a) Vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor; 
b) Mesmo que vencido o prazo de que trata o item anterior, se estiver 
em curso a liquidação da despesa, ou seja é de interesse da 
administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; 
c) Destinar-se a transferências a instituições públicas ou privadas; ou 
d) Corresponder a compromissos assumidos no exterior. 
 
A inscrição das despesas em restos a pagar é efetuada no encerramento de 
cada exercício. Os restos a pagar processados, por constituir direitos 
subjetivos efetivos do credor, não serão cancelados automaticamente no 
exercício subsequente. A anulação deverá ser realizada manualmente pelos 
gestores, na hipótese de ter ocorrido erro na inscrição, fato posterior que 
inviabilize o pagamento ou, ainda, no caso de prescrição quinquenal. 
 
O cancelamento, a qualquer tempo, de restos a pagar inscritos em exercícios 
anteriores não gera reaproveitamento da dotação no exercício em que é 
cancelada. Nos termos do disposto no art. 69 do Decreto nº 93.872/1986, 
após o cancelamento da inscrição da despesa como restos a pagar, o 
pagamento que vier a ser reclamado poderá ser atendido à conta de dotação 
destinada a “despesas de exercícios anteriores”. Estudaremos mais à frente 
o que vem a ser “despesas de exercícios anteriores”. 
 
A disciplina do cancelamento de restos a pagar não processados não é 
objeto da legislação ordinária ou complementar, lacuna que deixa ao 
alvedrio de normas infra legais seu regramento. O Decreto nº 9.428/2018 
conferiu nova redação a diversos dispositivos do Decreto nº 93.872/1986, 
 
na parte referente aos restos a pagar, em especial em relação à validade 
dos restos a pagar não processados e não liquidados posteriormente. Com 
efeito, seu art. 68, §§ 2º e 3º, estipula que esses restos a pagar terão 
validade até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição, 
ressalvadas as seguintes situações: 
 Refiram-se às despesas decorrentes de emendas individuais impositivas 
discriminadas com identificador de resultado primário 6, cujos empenhos 
tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2016; ou 
 Refiram-se às despesas decorrentes de emendas de iniciativa de 
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal impositivas 
discriminadas com identificador de resultado primário 7, cujos empenhos 
tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2020; ou 
 Sejam relativos às despesas do Ministério da Saúde. 
 
O normativo permite a renovação de uma parte do estoque de restos a 
pagar não processados, autorizando que as despesas ressalvadas 
infrinjam o princípio da anualidade orçamentária, ao se manterem válidas 
indefinidamente. 
 
Sem contar a possibilidade recorrente (e, de fato, bastante utilizada na 
prática) de o governo federal editar novos decretos modificando o estipulado 
no Decreto nº 93.872/1986, com vistas a prorrogar mesmo os restos a 
pagar cuja validade seria até 30 de junho do segundo ano subsequente a 
sua inscrição. 
 
Ao elaborarem a Lei de Responsabilidade Fiscal, os legisladores demonstraram 
preocupação especial com a herança deixada pelos chefes de Poder a seus 
sucessores. No art. 42, a LRF veda ao titular de Poder ou órgão, nos últimos 
dois quadrimestres de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não 
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem 
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa 
para esse fim. 
 
E qual a importância prática que hoje assumem os pagamentos de restos a 
pagar no orçamento federal? Vamos ver em seguida que o crescente volume 
 
 
de despesas inscritas em restos a pagar causa grandes problemas de gestão 
financeira, prejudicando a execução do orçamento do ano em curso. 
 
No âmbito federal, por conta de sua magnitude, os restos a pagar 
constituem item específico da programação financeira, devendo o seu 
pagamento efetuar-se dentro dos limites de desembolso fixados para cada 
unidade. Tendo em vista o critério utilizado de cálculo do resultado primário, 
com base no fluxo de saída do caixa, o pagamento dos restos a pagar 
concorre com os adimplementos das programações orçamentárias do 
exercício em curso, evidenciando um verdadeiro “orçamento paralelo”. 
 
Segue um levantamento do volume de restos a pagar inscritos no início do 
exercício (atualizado pelo IPCA ao valor de março/2023): 
 
Exercício Restos a Pagar Inscritos (R$) 
2011 264.670.303.584,49 
2012 272.254.568.199,42 
2013 322.449.440.065,52 
2014 376.913.177.194,47 
2015 368.471.731.239,99 
2016 271.292.619.890,82 
2017 203.674.249.459,71 
2018 207.333.127.893,55 
2019 243.905.006.428,77 
2020 223.485.128.118,10 
2021 268.966.924.854,07 
2022 250.505.480.880,10 
2023 258.677.879.850,13 
Fonte: Siga Brasil 
 
 
O contingenciamento deveria ser medida extrema e excepcional, pois busca 
assegurar meios adicionais para o cumprimento da meta de resultado 
primário e do teto de gastos, cuja apuração, no âmbito da União, é feita 
com base no regime de pagamento das despesas. A apuração das metas e 
do teto pelo regime de caixa tem possibilitado que o contingenciamento 
seja menos inflexível no que se refere à limitação de empenho, de modo 
que se verifique o empenho de despesas ainda que não haja a cobertura 
dos recursos necessários ao seu pagamento. São essas as despesas que, 
posteriormente, vêm a ser inscritas em restos a pagar. 
 
Deve-se reconhecer que é razoável haver resíduos passivos a serem pagos 
no exercício seguinte, em decorrência dos prazos dos atos a serem 
praticados pela administração pública e por seus credores. Esses resíduos 
passivos devem estar fundados na despesa legalmente empenhada, a qual 
representa uma obrigação de pagar após o implemento de condições 
pactuadas. Os resíduos passivos não poderiam estar baseados, tão 
somente, em “nota de empenho” emitida pelo SIAFI. 
 
No entanto, a inscrição de restos a pagar decorre do excesso, cada vez 
maior, de autorizações em relação aos recursos disponíveis, revelando-se 
expediente para o diferimento da vigência das dotações orçamentárias, que, 
a rigor, deveria ser restrita ao exercício financeiro em que foram 
constituídas as dotações. 
 
Por essa razão, pode afirmar-se que esse diferimento representa, na prática, 
verdadeira autorização de despesa a ser executada em exercício futuro, 
pois, em muitos casos, sequer ocorre o comprometimento da despesa na 
forma da celebração de vínculos formais, como em contratos e convênios. 
 
Se os restos a pagar inscritos em um exercício constituem consequência do 
excesso de autorização, no exercício seguinte passam a ser uma de suas 
causas, criando-se um círculo vicioso em que o estoque de restos a pagar é 
crescente a cada exercício financeiro. 
 
 
 
A vigência do teto de gastos teve um papel importante na limitação do 
crescimento de restos a pagar, como pode se observar a partir de 2016. 
Entretanto, o efeito trazido pelas despesas com a pandemia do novo 
coronavírus em 2020 e 2021 levou o volume de restos a pagar a patamares 
semelhantes ao de antes da vigência do Teto. 
 
 
Despesas de Exercícios Anteriores 
 
O fundamento normativo das chamadas despesas de exercícios 
anteriores ampara-se no art. 37 da Lei nº4.320/1964 e no art. 22 do 
Decreto nº 93.872/1986. 
 
O dispositivo citado do Decreto assinala que as despesas de exercícios 
encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio 
com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na 
época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida, e 
os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício 
correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender 
despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria. 
 
No § 2º do mesmo artigo, o Decreto cuida de explicar as hipóteses que 
ensejam o pagamento a título de despesas de exercícios anteriores, 
definindo que: 
 Despesas que não se tenham processado na época própria são 
aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado 
no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do 
prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação. 
 Restos a pagar com prescrição interrompida correspondem à despesa 
cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda 
vigente o direito do credor. 
 Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício são 
obrigações decorrentes de lei, em que o direito do credor somente foi 
reconhecido após o encerramento do exercício. 
 
 
Para Mota (2009, p. 155), há ainda uma outra hipótese a ensejar o 
pagamento a título de despesas de exercícios anteriores, quando o valor 
inscrito em restos a pagar for menor que o valor real a ser pago. A 
diferença deve ser empenhada como despesa de exercícios anteriores. 
 
Devemos ter sempre presente a distinção entre despesas de exercícios 
anteriores e restos a pagar não processados. No primeiro caso, pelo 
regime de competência que informa as despesas públicas, o gasto diz 
respeito a um exercício financeiro pretérito, mas seu empenho e 
liquidação ocorrem no ano em que a despesa é reconhecida. Portanto, 
será necessária a existência de dotação disponível no orçamento do ano 
de reconhecimento da despesa para sua realização. Diferentemente, nos 
restos a pagar não processados, o empenho deu-se em ano anterior, 
apenas a liquidação e o pagamento são efetivados posteriormente. No 
exercício em que se fará o pagamento dos restos a pagar, o orçamento 
não será sensibilizado, não existindo a necessidade de dotação 
disponível para esse fim. 
 
Por fim, como se identifica, com base na classificação orçamentária atual, 
um gasto a título de despesa de exercícios anteriores? O elemento de 
despesa, já estudado na Unidade de nosso curso específica sobre Despesa 
Pública, tem sido usado para essa finalidade, sendo reservado o código 92 
para “despesas de exercícios anteriores”. 
 
 
Descentralização de Créditos 
 
A descentralização de créditos orçamentários, prevista no âmbito 
federal nos arts. 2º a 4º do Decreto nº 825/1993, ocorre quando é efetuada 
movimentação de parte do orçamento para que outras unidades 
administrativas possam executar a despesa, mantidas as classificações 
institucional, funcional, programática e econômica. 
 
As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com 
transferências e transposições, porquanto não modificam a programação ou o 
 
 
valor de suas dotações orçamentárias, além de não alterarem a unidade 
orçamentária detentora do crédito orçamentário aprovado na lei orçamentária. 
 
Quando a descentralização envolver unidades gestoras de um mesmo órgão, 
tem-se a descentralização interna, também chamada de provisão. Caso 
ocorra entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente, 
tem-se uma descentralização externa, denominada de destaque. 
 
Na descentralização, as dotações são empregadas, obrigatória e integralmente, 
na consecução do objetivo previsto pelo programa de trabalho pertinente, 
respeitadas fielmente a classificação funcional e a estrutura programática. 
 
Para a União, nos termos do inciso I do art. 2º do Decreto nº 10.426/2020, a 
descentralização de crédito externa dependerá de termo de execução 
descentralizada, para execução de ações de interesse da unidade 
orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa 
de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática. 
 
Frise-se que a execução de despesas da competência de órgãos ou 
entidades de um ente da Federação poderá ser delegada, no todo ou em 
parte, a órgão ou entidade de outro ente federativo, desde que se mostre 
legal e tecnicamente possível. 
 
Tendo em vista o disposto no art. 35 da Lei nº 10.180/2001, entende-se 
que a execução de despesas mediante descentralização a outro ente da 
Federação processa-se de acordo com os mesmos procedimentos adotados 
para as transferências voluntárias, ou seja, empenho, liquidação e 
pagamento na unidade descentralizadora do crédito orçamentário e inclusão 
na receita e na despesa do ente recebedor dos recursos-objeto da 
descentralização, identificando-se como recursos de convênios ou similares. 
 
No Siafi, a descentralização de créditos é efetuada por meio de nota de 
movimentação de crédito - NC. A anulação da descentralização externa 
de créditos é efetuada ou pela unidade concedente ou por devolução da 
 
unidade beneficiária. A descentralização interna de créditos poderá ser 
anulada, total ou parcialmente, nos seguintes casos: 
a) Equívoco no valor do crédito descentralizado ou necessidade de 
reduzi-lo; 
b) Alterações no Orçamento envolvendo o crédito descentralizado; 
c) Necessidade de redução de despesa. 
 
Cabe mencionar, ainda, que as leis de diretrizes orçamentárias da União 
têm reservado um dispositivo específico para regular a descentralização de 
créditos. Na LDO 2023, prevê-se que: 
 
Art. 8º Todo e qualquer crédito orçamentário deve ser consignado 
diretamente à unidade orçamentária à qual pertencem as ações 
correspondentes, vedando-se a consignação de crédito a título de 
transferência a unidades orçamentárias integrantes dos Orçamentos 
Fiscal e da Seguridade Social. 
§ 1º Não caracteriza infringência ao disposto no caput e à vedação a 
que se refere o inciso VI do caput do art. 167 da Constituição a 
descentralização de créditos orçamentários para execução de ações 
pertencentes à unidade orçamentária descentralizadora. 
 
Podemos citar dois exemplos atuais de descentralização de créditos 
orçamentários que têm sido realizados com frequência no orçamento federal, 
ambas classificadas como descentralizações externas. O primeiro envolve a 
descentralização de obras de infraestrutura rodoviária, cuja competência é 
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT – do 
Ministério dos Transportes, para o Comando do Exército, cujos Batalhões de 
Engenharia e Construção recebem o encargo de construir, adequar ou 
manter trechos de rodovias federais. O segundo refere-se à execução de 
despesas com pagamento de débitos judiciais da União, suas autarquias e 
fundações públicas, cujas dotações, consoante previsão nas leis de diretrizes 
orçamentárias, são descentralizadas aos tribunais que proferem as decisões 
judiciais automaticamente, após a publicação da lei orçamentária. 
 
 
 
Estamos em condições, então, de apresentar um quadro esquemático que 
resume as descentralizações orçamentária (de créditos) e financeira 
(movimentação de recursos). Lembrando que o órgão central do sistema de 
planejamento e orçamento da União é a Secretaria de Orçamento Federal do 
Ministério do Planejamento (SOF) e o órgão central de execução financeira é 
a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN): 
 
 Orçamentário Financeiro 
 
 Descentralização de Créditos Movimentação de Recursos 
 
 SOF STN 
 cota 
 desc. externa repasse 
 MIN A MIN B MIN C MIN A MIN B MIN C 
 
 
desc. 
externa 
 repasse 
 
 desc.interna 
Entidade 
Superv. 
 
Entidade 
Superv. 
 
 sub- 
 repasse 
 
 
 
Unid 
Adm 
 
Unid 
Adm 
 
 
 
 
 
Unid 
Adm 
 
Unid 
Adm 
 
 
 Unid 
Adm 
 
Unid 
Adm 
 
Unid 
Adm 
 
Unid 
Adm 
 
 
Fonte: Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – STN 
 
As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com 
transferências e transposição, já que: 
 Não modificam o valor da programação ou de suas dotações 
orçamentárias (créditos adicionais); 
 Não alteram a unidade orçamentária (classificação institucional) 
detentora do crédito orçamentário aprovado na lei orçamentária ou 
em créditos adicionais (transferência/transposição). 
 
 
Em relação aos recursos financeiros, conforme a figura acima, temos três 
tipos de descentralização denominados cota, repasse e sub-repasse. 
 
A cota é a primeira etapa da descentralização de recursos financeiros, 
caracterizada pela transferência de recursos do órgão central de programação 
financeira para os órgãos setoriais do sistema. Ou seja, ocorre quando o 
Tesouro libera recursos financeiros vinculados ao orçamento para qualquer 
ministério, secretaria ou órgão. Essa movimentação está condicionada à 
efetiva arrecadação de recursos financeiros pelo Tesouro e ao montante dos 
compromissos assumidos pelos órgãos. 
 
O Repasse é a descentralização dos recursos financeiros vinculados ao 
orçamento, recebidos anteriormente sob a forma de cota, realizada pelos 
órgãos setoriais da programação financeira, que os transfere para uma 
entidade da administração indireta a eles vinculada ou para outro órgão, 
secretaria ou ministério. O repasse pode ocorrer entre órgãos da 
administração direta, ou desta para uma entidade da administração indireta, 
ou entre estas entidades, bem como de uma entidade da administração 
indireta para um órgão da administração direta. Quando há destaque 
orçamentário (descentralização externa), é o repasse que acompanha a 
movimentação financeira desses recursos. 
 
O Sub-repasse é a descentralização dos recursos financeiros vinculados ao 
orçamento, recebidos anteriormente sob a forma de cota ou repasse, 
realizada pelos órgãos setoriais de programação financeira, que os transfere 
para unidade orçamentária ou administrativa a eles vinculadas. O sub-
repasse é a movimentação interna de recursos financeiros destinados ao 
pagamento das despesas orçamentárias. O sub-repasse normalmente 
acompanha a provisão. 
 
 
 
 
 
 
 
Emendas Impositivas 
 
As Emendas Constitucionais n° 86, de 17 de março de 2015, e n° 100, de 
26 de junho de 2019, trouxeram à Constituição Federal novos textos para 
os artigos 165 e 166. Essas emendas constitucionais tornam obrigatórias as 
execuções orçamentária e financeira das emendas individuais e de bancadas 
estaduais e do Distrito Federal, inseridas pelos parlamentares na Lei 
Orçamentária Anual (LOA), que rege o orçamento geral da União. 
 
Conforme determina a Constituição Federal, as emendas individuais inseridas 
pelos parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite 
de até 2% da Receita Corrente Líquida prevista no projeto encaminhado pelo 
Poder Executivo, e as emendas incluídas pelas bancadas estaduais e do 
Distrito Federal terão seu limite fixado em até 1% da mesma Receita Corrente 
Líquida. Metade desse valor deverá ser necessariamente destinada pelos 
parlamentares às ações e aos serviços públicos de saúde. O novo texto 
constitucional define ainda que, se houver limitação de empenho para 
cumprimento do resultado primário, as emendas parlamentares sofrerão 
limitação em percentual igual ou inferior ao que incidir sobre as despesas 
discricionárias. 
 
Orçamento Impositivo = emendas obrigatórias individuais e de bancadas 
estaduais (Resultados Primários 6 e 7, respectivamente). 
 
As emendas impositivas não serão executadas em caso de impedimento de 
ordem técnica, conforme disposto na LDO 2022 (Lei n° 14.436, de 9 de 
agosto de 2022) e em portarias interministeriais a serem publicadas pela 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), a fim de regulamentar a execução 
das emendas parlamentares individuais e de bancadas estaduais. 
 
Art. 72, § 2º (LDO 2022) São consideradas hipóteses de impedimento de 
ordem técnica, sem prejuízo de outras posteriormente identificadas em 
ato do Poder Executivo Federal: 
I) a ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial 
responsável pela programação, nos casos em que for necessário; 
 
II) a ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for 
necessária; 
III) a não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou 
dos Municípios, quando a cargo do empreendimento após a sua 
conclusão, da capacidade de aportar recursos para sua operação e sua 
manutenção; 
IV) a não comprovação de que os recursos orçamentários e financeiros 
sejam suficientes para conclusão do projeto ou de etapa útil, com 
funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela 
sociedade; 
V) a incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do 
órgão setorial responsável pela programação; 
VI) a incompatibilidade do objeto da despesa com os atributos da ação 
orçamentária e do respectivo subtítulo; e 
VII) os impedimentos cujo prazo para superação inviabilize o empenho 
dentro do exercício financeiro. 
 
Os procedimentos e os prazos para superação de impedimentos de ordem 
técnica são estabelecidos nos textos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, 
bem como das portarias interministeriais de operacionalização das emendas 
parlamentares e da portaria de alterações de créditos orçamentários da 
Secretaria de Orçamento Federal. 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 6 – Créditos adicionais e outras alterações orçamentárias 
 
 
No estudo da execução orçamentária, um tema recorrente e de grande 
relevância conceitual abrange as alterações orçamentárias, mormente por 
intermédio dos chamados créditos adicionais. Daí porque optamos por 
destacar uma unidade própria para tratar da matéria. 
 
 
Muito bem, mas o que é um crédito adicional? Qual sua natureza e 
suas espécies? E na prática orçamentária, qual a relevância assumida 
pelo crédito adicional? Vamos às respostas! 
 
 
O art. 40 da Lei nº 4.320/1964 praticamente define a figura do crédito 
adicional, ao mencionar que, se houver necessidade de autorizações para 
despesas não computadas ou insuficientemente dotadas, poderão ser abertos 
créditos adicionais. Portanto, após a entrada em vigor da lei orçamentária, 
serão necessários créditos adicionais sempre que houver necessidade de 
créditos para finalidades não previstas originalmente ou quando as dotações 
dos créditos existentes forem insuficientes. 
 
As modalidades de créditos adicionais são apresentadas no art. 41 da Lei nº 
4.320/1964: 
 Créditos suplementares – destinados a reforço de dotação 
orçamentária. 
 Créditos especiais – destinados a despesas para as quais não haja 
dotação específica, ou seja, para criar programações não existentes no 
orçamento. 
 Créditos extraordinários – nos termos do art. 167, § 3º, da 
Constituição Federal, são admitidos para atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção 
interna ou calamidade pública. Também é necessário o pressuposto da 
relevância, inscrito no art. 62 da Constituição. 
 
 
Conforme magistério de Piscitelli (2010, p. 46), “enquanto o crédito 
suplementar se incorpora ao orçamento, adicionando-se sua importância 
autorizada à dotação orçamentária a que se destinou o reforço, os créditos 
especial e extraordinário apresentam as respectivas despesas realizadas 
separadamente”. 
 
Constituem recursos aptos à abertura de créditos suplementares e especiais 
(art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964), ou seja, são origens de recursos 
possíveis de serem utilizados parafinanciar as despesas previstas nos 
referidos créditos: 
 Excesso de arrecadação (saldo positivo das diferenças entre a receita 
realizada e a prevista, projetadas para todo o exercício); 
 Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício 
anterior (diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiros, 
apurada no Balanço Patrimonial do exercício anterior); 
 Produto de operações de crédito autorizadas; 
 Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias autorizadas em lei. 
 
Para os créditos extraordinários, considera-se não ser necessário apontar 
uma origem de recursos, até porque a Constituição Federal, em seu art. 167, 
V, somente exige a indicação dos recursos correspondentes para os créditos 
suplementares e especiais. Lembrando que os créditos extraordinários 
somente podem ser editados para atender despesas que sejam urgentes, 
imprevisíveis (ambos os requisitos em face do art. 167, § 3º, da 
Constituição), e relevantes (em atenção ao art. 62 da Constituição Federal). 
 
A vigência dos créditos adicionais não pode ultrapassar o exercício financeiro, 
exceto no caso dos créditos especiais e extraordinários, a teor do § 2º do art. 
167 da Constituição Federal. Estes, na hipótese de o ato de autorização ser 
promulgado nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos, 
nos limites de seus saldos, no exercício seguinte. Para o orçamento federal, a 
LDO tem disciplinado que a reabertura poderá ser efetivada por ato próprio 
de cada Poder, até 15 de fevereiro do exercício seguinte, para as despesas 
das esferas Fiscal e da Seguridade Social, e até 28 de fevereiro, para os 
gastos afetos à esfera Investimento das Empresas Estatais. 
 
 
 
Cabe mencionar que a abertura de créditos extraordinários sem a indicação 
de recursos correspondentes e a reabertura de créditos especiais e 
extraordinários editados nos últimos quatro meses do exercício constituem 
fatores que podem ensejar o procedimento de limitação de empenho 
(contingenciamento) ou o bloqueio das dotações em função do teto de gastos. 
Caso esses gastos tenham natureza primária, repercutem sobre o cálculo de 
resultado primário e impactam no limite de despesas do teto de gastos, 
podendo gerar a necessidade de serem compensados pela contenção de 
outros dispêndios primários. 
 
Mas como se materializam os créditos adicionais? Como ganham eficácia no 
mundo jurídico, passando a modificar a lei orçamentária? 
 
Podemos sintetizar o seguinte quadro quanto aos instrumentos normativos 
utilizados para a abertura dos créditos adicionais: 
 
Uma das questões mais discutidas a cada ano na tramitação dos projetos de 
lei orçamentária no Congresso Nacional é precisamente o volume de 
autorizações concedidas na lei orçamentária para que o Poder Executivo 
possa abrir créditos suplementares por decreto. Trata-se de definir um 
Modalidade 
de Crédito 
Instrumento 
normativo 
Observação 
Suplementar 
Decreto (ato 
próprio de cada 
Poder) ou lei 
Aberto por decreto (ou ato próprio de cada Poder) 
nos limites fixados nas leis orçamentárias. Acima 
dos limites, abertura ou autorização por lei. 
Especial Lei 
Necessária lei específica para abrir ou autorizar a 
abertura. 
Extraordinário 
Medida 
provisória ou 
decreto 
Aberto por medida provisória nas unidades da 
Federação em que existe esse instituto; caso 
contrário, é aberto por decreto (art. 44 da Lei nº 
4.320/1964). 
 
equilíbrio entre a necessidade de o Poder Legislativo ser ouvido previamente 
nas autorizações específicas de gasto e a busca por uma maior flexibilidade 
da gestão fiscal. 
 
A cada ano, o Executivo tenta estender as hipóteses de abertura dos créditos 
por decreto, ao passo que o grupo legislativo oposicionista impõe obstáculos 
a essa pretensão, postulando que a abertura de créditos suplementares seja 
precedida do envio ao parlamento de projetos de lei específicos com essa 
finalidade. Na prática, o número de hipóteses que autorizam a abertura de 
créditos suplementares na própria lei orçamentária tem crescido de forma 
notável no orçamento federal. 
 
O número de proposições legislativas que pretendem modificar a lei 
orçamentária anual a cada exercício financeiro é expressivo, ocupando 
parcela significativa da pauta da Comissão Mista de Orçamentos do 
Congresso Nacional ao longo do ano (Em 2023 foram 17 projetos de crédito 
especial e 19 de crédito suplementar, além 8 créditos extraordinários). Em 
muitas situações, isso denota deficiências do processo de planejamento 
governamental, sendo necessárias múltiplas correções ao longo da 
execução do orçamento. 
 
Bem, já estudamos o instituto do crédito adicional, mas cabe ainda uma 
indagação final: e se houver necessidade de modificação de outros 
elementos do orçamento que não digam respeito às dotações em si, como 
proceder? Para tanto, normalmente não é necessário o envio de projetos 
de lei de alteração ao Poder Legislativo, bastando a edição de atos 
normativos infralegais. 
 
Para a União, as leis de diretrizes orçamentárias têm regulado a questão, 
prevendo a possibilidade de modificação de diversas classificações 
orçamentárias ao longo do exercício, de acordo com as necessidades da 
execução, a exemplo de esfera, fonte de recursos, modalidade de aplicação, 
identificador de uso e identificador de resultado primário. Algumas das 
alterações são efetivadas por portarias dos órgãos do sistema de 
planejamento e orçamento, outras são implementadas diretamente no Siafi. 
 
 
 
Importante! 
 
Essas alterações não podem acarretar modificações nas dotações de 
cada programação, situação em que ficaria caracterizada a necessidade 
de crédito adicional. 
 
No Módulo III, estudaremos como se dá a tramitação dos projetos de lei de 
créditos suplementares e especiais e das medidas provisórias de créditos 
extraordinários no Poder Legislativo. 
 
 
 
 
 
 
Exercício de Fixação - Módulo II 
 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II do curso Orçamento Público 
Avançado. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não 
influenciará na sua nota final, porém, o acesso aos Módulos seguintes está 
condicionado à resolução e envio das respostas. 
 
Lembramos, ainda, que a plataforma de ensino faz a correção imediata das 
respostas! 
 
Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui. 
 
 
 
 
 
 
http://saberes.senado.leg.br/mod/quiz/attempt.php?attempt=431030
http://saberes.senado.leg.br/mod/quiz/attempt.php?attempt=431030
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MÓDULO III – PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO 
 
 
 
 
 
 OBJETIVOS 
 
 Após o estudo do módulo, você deverá ser capaz de: 
• Identificar o conceito e os elementos do ciclo orçamentário; 
• Reconhecer os procedimentos afetos à elaboração do 
 orçamento previamente ao envio do projeto de lei ao Poder 
 Legislativo; 
• Identificar as etapas de tramitação dos créditos adicionais no 
 Congresso Nacional; 
• Reconhecer os requisitos de emendamento dos créditos 
 adicionais. 
 
 
 
 
 
Unidade 1 – Ciclo Orçamentário 
 
 
O ciclo orçamentário consiste em um processo contínuo que envolve desde 
a elaboração das leis orçamentárias até o controle e a avaliação de sua 
execução. É também conhecido como processo orçamentário. 
 
Importante destacar que o ciclo orçamentário não se confunde com 
exercício financeiro (Lei nº 4.320/1964, art. 34). Ele tem uma amplitude 
maior e mais complexa que o exercício financeiro (01/01 a 31/12), o qual 
ocupa apenas uma de suas etapas (EXECUÇÃO). Veja a figura abaixo para 
entender como funciona o ciclo: 
 
 
1. Elaboração 2. Discussão/Aprovação 
 
4. Controle/Avaliação 3. ExecuçãoElaboração 
 
Como o chefe do Poder Executivo é quem tem a iniciativa para enviar a 
proposta orçamentária ao Congresso Nacional, cabe ao Executivo a função 
de formular a sua proposta e consolidar as propostas encaminhadas pelos 
demais Poderes. 
 
De acordo com a Lei nº 10.180/2001, que disciplina o Sistema de 
Planejamento e Orçamento Federal: 
Art. 3º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende 
as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, 
programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas 
socioeconômicas. 
Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal: 
 
 
I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como 
órgão central; 
II - órgãos setoriais; 
III - órgãos específicos. 
§ 1º - Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e 
orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da 
Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. 
(Grifamos.) 
 
Como vimos na lei supracitada, o Ministério de Planejamento, Orçamento e 
Gestão (MPOG) é o órgão central do sistema. Dentro do MPOG, temos a 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), que coordena a elaboração e 
consolidação da proposta orçamentária. 
 
Os órgãos setoriais, também integrantes do sistema, são unidades 
Integrantes de cada Ministério. Essas unidades são as responsáveis por 
coordenar e orientar as ações no âmbito do órgão onde elas se encontram. 
A Lei Orçamentária anual federal é a consolidação de pequenos orçamentos, 
cada um deles relacionado a cada um dos Ministérios e, além disso, ao 
Senado Federal, Câmara dos Deputados, STF, Tribunais Superiores e 
Regionais, Ministério Público da União e Tribunal de Contas da União, 
conforme veremos a seguir. 
 
Nos Poderes Legislativo e Judiciário, também existem unidades setoriais que 
se vinculam, tecnicamente, ao MPOG. O Tribunal de Contas da União, a 
Defensoria Pública e o Ministério Público Federal também têm a mesma 
estrutura. 
 
Todas as propostas enviadas pelas unidades setoriais deverão obedecer aos 
limites e critérios definidos na LDO. Em relação às propostas orçamentárias 
do Judiciário e do Ministério Público da União, o Poder Executivo fará os 
ajustes necessários caso limites estipulados não sejam cumpridos. 
 
Veja na Constituição o funcionamento do processo de elaboração orçamentária 
do Judiciário e do Ministério Público: 
 
 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa 
e financeira. 
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro 
dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes 
na lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais 
interessados, compete: 
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e 
dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos 
Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos 
tribunais. 
§ 3º - Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as 
respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na 
lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para 
fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores 
aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os 
limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. 
§ 4º - Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo 
forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados 
na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes 
necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual. (Grifamos.) 
 
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função 
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do 
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. 
[...] 
§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro 
dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 4º - Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta 
orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes 
orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação 
da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei 
 
 
orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados 
na forma do § 3º. 
§ 5º - Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for 
encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do § 
3º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins 
de consolidação da proposta orçamentária anual. (Grifamos.) 
 
Depois do envio das propostas setoriais à SOF, a Secretaria as consolidará e 
as encaminhará ao MPOG para avaliação, aprovação e correção, caso seja 
necessário. 
 
Consolidada a proposta global, ela será enviada à Presidência da República 
para apreciação e posterior encaminhamento ao Congresso Nacional. 
 
Discussão/Aprovação - A fase de discussão/aprovação será estudada 
nas próximas unidades de forma mais aprofundada. 
Execução - O assunto já foi abordado na Unidade 4 do Módulo II. Se 
tiver dúvidas, retorne e releia o conteúdo. 
Controle/Avaliação - Segundo Mota, a última etapa do ciclo 
orçamentário consiste no acompanhamento e avaliação do processo de 
execução orçamentária. Essas ações caracterizam a função do controle, 
que pode ser interno (quando realizado pelo próprio órgão) e externo (no 
âmbito federal, a cargo do Congresso Nacional e exercido com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União). 
 
 
Unidade 2 – Processo Legislativo Orçamentário na Constituição Federal 
 
 
Na unidade anterior, apresentamos as fases que compõem o ciclo 
orçamentário, com o objetivo passara-lhes uma ideia do conjunto de 
atividades que são abarcadas pelo Processo Legislativo Orçamentário – cujo 
estudo é objetivo deste módulo. Na presente unidade, passaremos ao estudo 
das normas constitucionais que embasam a atividade legislativa referente à 
tramitação dos projetos das leis orçamentárias. Cabe destacar que a 
explicação pormenorizada da tramitação dos projetos das leis orçamentárias 
no Congresso será objeto das unidades seguintes deste Módulo III. 
 
Sabemos que os projetos das leis orçamentárias previstas no art. 165 da 
Constituição – PPA, LDO e LOA, bem como seus créditos adicionais, possuem 
um rito especial de tramitação no Congresso Nacional. 
 
A primeira, e principal, diferença que se observa nesse rito é que tais 
projetos serão apreciados por uma comissão mista permanente do 
Congresso, denominada Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização – CMO, a qual tem sua atuação determinada por 
um regimento comum. À CMO cabe, nos termos do art. 166 da CF: 
a) Examinar e emitir parecer sobre: 
 Projetos de LOA, PPA e LDO, e seus créditos adicionais; 
 Contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
 Planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na 
Constituição; 
b) Exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas. 
 
Veja aqui, um estudo elaborado pela Consultoria de Orçamento 
e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados acerca da 
competência constitucional da CMO sobre o exame de planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais. 
 
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2012/copy_of_NT162012APRECIAOPELACMODOSPLANOSNACREGESET.pdf
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2012/copy_of_NT162012APRECIAOPELACMODOSPLANOSNACREGESET.pdf
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2012/copy_of_NT162012APRECIAOPELACMODOSPLANOSNACREGESET.pdf
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2012/copy_of_NT162012APRECIAOPELACMODOSPLANOSNACREGESET.pdfNos termos do art. 166, § 2º, da CF, as emendas referentes aos projetos de 
competência da CMO serão apresentadas no âmbito da própria comissão, 
que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo 
Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
 
Segundo o art. 166, § 3º, da CF, as emendas ao projeto de lei do 
orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser 
aprovadas caso: 
a) Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
b) Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes 
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
 Dotações para pessoal e seus encargos; 
 Serviço da dívida; 
 Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
c) Sejam relacionadas: 
 Com a correção de erros ou omissões; ou 
 Com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
 
A primeira regra, e que deve ser sempre respeitada, está mencionada no 
item “a”. Segundo esse dispositivo, as emendas ao projeto de LOA, e seus 
créditos, não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano 
plurianual ou com a lei de diretrizes orçamentárias. Já as regras relacionadas 
no item “b” para o emendamento podem deixar de ser observadas no caso 
de “correção de erros ou omissões” mencionado no item “c”. 
 
Dessa forma, tratando-se de correção de erros ou omissões, pode ser 
elaborada emenda utilizando como fonte de cancelamento as dotações para 
pessoal, para serviços da dívida ou transferências constitucionais a entes 
federativos. Como exemplo, podemos imaginar uma situação em que, após 
análise, o Poder Legislativo conclui que o Poder Executivo enviou o projeto 
de LOA com dotação de pessoal superior às reais necessidades. Tratando- 
se de erro, é permitido, no caso, realizar corte nas dotações com pessoal, 
utilizando tal recurso para o atendimento de emendas. 
 
 
Pode ocorrer que recursos fiquem sem despesas correspondentes em 
decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual. Nesse caso, tais valores poderão ser utilizados, conforme o caso, 
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. (Art.166, § 8º, da CF). 
 
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional 
para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto 
não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamentos, da parte cuja 
alteração é proposta (art. 166, § 5º, da CF). Embora seja matéria da nossa 
próxima unidade, é interessante adiantar que a resolução que regulamenta 
o funcionamento da CMO estabelece a votação do parecer preliminar como 
sendo o prazo final para receber pedido de alteração por parte do 
Presidente da República. 
 
Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do 
orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso 
Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, 
da CF. Tendo em vista que tal lei complementar ainda não foi aprovada, 
inseriu-se dispositivo no ADCT que prevê os seguintes prazos (art. 35, § 2º, 
do ADCT): 
 Projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será 
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa; 
 Projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa; 
 Projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento da sessão legislativa. 
 
 
 
É competência privativa do Presidente da República enviar ao Congresso 
Nacional o projeto de lei de plano plurianual, de diretrizes orçamentárias, de 
orçamento anual e das demais propostas relativas ao orçamento previstas 
na Constituição (art. 84, inciso XXIII, da CF). Nos termos do art. 48 da 
Constituição, cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da 
República, dispor sobre tais matérias. 
 
De acordo com o art. 68, § 1º, inciso III, da Constituição, os planos 
plurianuais, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos não podem ser 
objeto de delegação. Dessa forma, não é permitido ao Congresso Nacional 
autorizar a elaboração de leis delegadas ao Presidente da República. 
 
Saiba mais 
 
Conceito de lei delegada: Feita pelo presidente da República, que solicita 
concessão especial ao Congresso, ou seja, uma delegação do Legislativo 
para poder elaborar a lei. Não podem ser objetos de lei delegada atos de 
competência exclusiva do Congresso, da Câmara e do Senado, nem temas 
relacionados com a organização do Judiciário e do Ministério Público. 
Outros assuntos que ficam fora da lei delegada: nacionalidade, cidadania, 
direitos individuais, políticos, eleitorais, planos plurianuais e orçamentos. 
 
Fonte: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#L 
 
Da mesma forma, é vedada a edição de medidas provisórias sobre planos 
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e 
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º (art. 62, § 1º, I, d). 
A referida ressalva refere-se aos casos de abertura de crédito extraordinário. 
 
Para entender um pouco mais sobre o processo legislativo orçamentário, 
vamos ver a entrevista sobre "Processo orçamentário na lógica do Poder 
Legislativo", tema do segundo episódio da série Enap Entrevista: 
Orçamento Público. O professor e analista de Planejamento e Orçamento, 
Leandro Freitas Couto, convidou Júlia Alves Marinho Rodrigues, consultora 
de orçamentos da Câmara dos Deputados para falar sobre o tema. 
 
Clique aqui. (https://youtu.be/O0ScBuMdeWc) 
 
 
Agora que vimos os dispositivos constitucionais relativos ao processo 
legislativo orçamentário, estamos aptos a estudar as normas do Poder 
Legislativo que regulamentam esse processo. Veremos na próxima unidade 
as normas contidas na Resolução nº 1/2006, do Congresso Nacional. 
 
 
 
 
https://youtu.be/O0ScBuMdeWc
 
 
Unidade 3 – A Resolução nº 1/2006-CN: Conceitos gerais aplicáveis 
a todas as leis orçamentárias 
 
 
Após estudarmos, no módulo anterior, o Processo Legislativo Orçamentário 
na Constituição Federal, podemos agora adentrar em um assunto mais 
específico, que são as normas de processo orçamentário emanadas do 
Congresso Nacional. Neste tópico, veremos especificamente a Resolução nº 
1/2006-CN, que dispõe sobre a Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização – CMO, bem como sobre a tramitação das matérias 
de sua competência. Para uma organização mais didática, vamos separar a 
presente unidade nos seguintes tópicos: 
 Competência e composição da CMO; 
 Direção e indicação de relatores; 
 Comitês; 
 Diretrizes gerais de apreciação das matérias orçamentárias; 
 Disposições gerais sobre emendas; 
 Contestação. 
 
 
Competência e composição da CMO 
 
Nos termos do art. 2º da Res. 01/2006-CN, a CMO tem por competência 
emitir parecer e deliberar, entre outros, sobre: 
 Projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes orçamentárias, 
orçamento anual e créditos adicionais, assim como sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
 Planos e programas nacionais, regionais e setoriais; 
 Documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalização da 
execução orçamentária e financeira execução orçamentaria e da gestão 
fiscal, especialmente sobre: 
 As informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da 
União relativas à fiscalização de obras e serviços em que foram 
identificados indícios de irregularidades graves e relacionadosem 
anexo à lei orçamentária anual, nos termos da lei de diretrizes 
 
orçamentárias, bem como sobre as demais informações 
encaminhadas por este Tribunal; 
 Os relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e 
movimentação financeira e demais relatórios de avaliação e de 
acompanhamento da execução orçamentária e financeira, nos 
termos da lei de diretrizes orçamentárias. 
 
Para que possa exercer sua competência, a CMO poderá, nos termos do art. 
3º da Res. 01/2006-CN: 
 Determinar ao Tribunal de Contas da União a realização de fiscalizações, 
inspeções e auditorias, bem como requisitar informações sobre a 
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e 
sobre resultados de fiscalizações, auditorias e inspeções realizadas; 
 Requerer informações e documentos aos órgãos e entidades federais; 
 Realizar audiências públicas com representantes de órgãos e 
entidades públicas e da sociedade civil; 
 Realizar inspeções e diligências em órgãos da administração pública 
federal, das administrações estadual e municipal e em entidades 
privadas que recebam recursos ou administrem bens da União. 
 
Em relação à composição, determina o art. 5º da Res. 01/2006-CN que a 
CMO será composta de quarenta membros titulares, sendo trinta 
Deputados e dez Senadores, com igual número de suplentes. 
 
A escolha dos parlamentares que farão parte da CMO será estabelecida de 
acordo com a proporcionalidade partidária. Conforme o art. 6º da Res. 
01/2006-CN, “na segunda quinzena do mês de fevereiro de cada sessão 
legislativa, a Mesa do Congresso Nacional fixará as representações dos 
partidos e blocos parlamentares na CMO, observado o critério da 
proporcionalidade partidária”. 
 
Após a aplicação do critério anteriormente referido, se houver vaga não 
preenchida, será feita a escolha de acordo com a fração do quociente 
partidário, sendo a vaga dirigida aos partidos ou blocos que tiverem a maior 
fração. Se, ainda assim, houver vaga remanescente, essas serão 
 
 
distribuídas às bancadas ainda sem representação na Comissão, também 
seguindo a ordem na proporcionalidade partidária. 
 
Depois de fixadas as representações partidárias, os líderes dos blocos/partidos 
terão até o quinto dia útil do mês de março para indicar ao Presidente da Mesa 
do Congresso Nacional os membros titulares e suplentes em número 
equivalente à proporcionalidade de suas bancadas na CMO. Não havendo 
indicação pelos Líderes, as vagas não preenchidas serão ocupadas pelos 
parlamentares mais idosos, dentre os de maior número de legislaturas. 
 
É expressamente vedada, nos termos do § 1º do art. 7º, da Res. 01/2006-
CN, a designação para membros titulares ou suplentes, de parlamentares 
membros titulares ou suplentes que integraram a Comissão anterior. 
 
Nos termos do art. 8º da Res. 01/2006-CN, a representação na CMO é do 
partido ou bloco parlamentar, e não do parlamentar em si. Dessa forma, pode 
o respectivo Líder solicitar, por escrito, ao Presidente da Mesa do Congresso 
Nacional, em qualquer oportunidade, a substituição de titular ou suplente. 
 
O membro titular que não comparecer, durante a sessão legislativa, a três 
reuniões consecutivas ou seis alternadas será desligado da CMO, exceto no 
caso de afastamento por missão oficial ou justificado por atestado médico. O 
membro desligado não poderá retornar à CMO na mesma sessão legislativa. 
(Art. 8º da Res. 01/2006-CN). 
 
 
Direção e indicação de relatores 
 
A CMO terá um Presidente e três Vice-Presidentes, eleitos pelos demais 
membros da Comissão. O mandato será anual e se encerrará na última 
terça-feira do mês de março do ano subsequente à eleição, sendo vedada 
a reeleição. 
 
Nos termos do art. 13 da Res. 01/2006-CN, as funções de Presidente e 
Vice-Presidente serão exercidas, a cada ano, alternadamente, por 
 
representantes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. De acordo 
com a organização atual, nos anos ímpares a eleição para Presidente e 2º 
Vice-Presidente recairá em representantes do Senado Federal e a de 1º e 3º 
Vice-Presidentes em representantes da Câmara dos Deputados. Nos anos 
pares ocorrerá o inverso, ou seja, Presidente e 2º Vice serão da Câmara, e 
os demais do Senado. 
 
Os suplentes da CMO não poderão ser eleitos para as funções de 
Presidente e Vice-Presidente (art. 13, § 2º, da Res. 01/2006- CN). 
 
Se vagar o cargo de Presidente ou de Vice-Presidente, será feita nova 
eleição para escolha do sucessor, que deverá recair em representante da 
mesma Casa, salvo se faltarem menos de três meses para o término do 
mandato, caso em que será provido pelo Vice-Presidente, na sequência 
ordinal, e, na ausência deles, pelo membro titular mais idoso da CMO, 
dentre os de maior número de legislaturas. 
 
Nos termos do art. 15 da Res. 01/2006-CN, compete ao presidente da CMO, 
entre outras atribuições: 
 Convocar e presidir as reuniões; 
 Ordenar e dirigir os trabalhos; 
 Dar à CMO conhecimento das matérias recebidas; 
 Designar os Relatores; 
 Designar os membros e coordenadores dos comitês; 
 Resolver as questões de ordem ou reclamações suscitadas; 
 Decidir, preliminarmente, sobre contestação orçamentária; 
 Assinar os pareceres juntamente com o Relator da matéria; 
 Desempatar as votações, quando ostensivas; 
 Declarar a inadmissibilidade das emendas, ressalvadas as emendas 
aos projetos de lei Orçamentária anual, de diretrizes orçamentárias e do 
plano plurianual; 
 Responder pela indicação ao Presidente da Mesa do Congresso 
Nacional das matérias que devem, nos termos da legislação em vigor, 
ser autuadas na forma de Aviso do Tribunal de Contas da União. 
 
 
 
Das decisões do Presidente caberá recurso ao Plenário da CMO. 
(Art. 15, parágrafo único, da Res. 01/2006-CN) 
 
Quanto à escolha de relatores para os projetos de competência da CMO, o art. 
16 da Res. 01/2006-CN estabelece que as lideranças partidárias indicarão o 
Relator-Geral e o Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual, o 
Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e o Relator do projeto de 
lei do plano plurianual. Para realizar tal escolha, são estabelecidas as 
seguintes regras: 
 O Relator do projeto de lei do plano plurianual será designado, 
alternadamente, dentre representantes do Senado Federal e da Câmara 
dos Deputados, não podendo pertencer ao mesmo partido ou bloco 
parlamentar do Presidente da CMO; 
 O Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e o Relator-
Geral do projeto de lei orçamentária anual não poderão pertencer à 
mesma Casa, partido ou bloco parlamentar do Presidente da CMO; 
 As funções de Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual e 
Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias serão exercidas, a 
cada ano, alternadamente, por representantes do Senado Federal e da 
Câmara dos Deputados; 
 O Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual não poderá 
pertencer à mesma Casa, partido ou bloco parlamentar do Relator-Geral 
do projeto de lei orçamentária anual. 
 
Na apreciação do projeto de Lei Orçamentária anual, há a sua divisão em 
dezesseis partes, denominadas áreas temáticas, definidas na IN 1/2019-CMO 
e alterações posteriores. Cada uma dessas áreas temáticas é distribuída a um 
relator setorial. Nos termos do § 1º do art. 17 da Res. 01/2006-CN, dentre as 
relatorias setoriais do projeto de lei orçamentária anual, caberá ao Senado 
Federal quatro relatorias, observando-se o seguinte: 
 Quando o Relator-Geral pertencer à Câmara dos Deputados, caberá 
ao Senado Federal a primeira, terceira, quinta e sétima escolhas, e à 
Câmara dos Deputados as demais; 
 
 Quando o Relator-Geral pertencer ao Senado Federal, caberá ao 
Senado Federal a segunda, quarta, sexta e oitava escolhas, e à Câmara 
dos Deputados as demais. 
 
Se não houver indicação de relator por parte do partido/bancada, o Presidente 
designarácomo relator o membro do partido na CMO, obedecida: 
 A proporcionalidade partidária e a proporcionalidade dos membros de 
cada Casa na CMO; 
 A escolha, dentre os membros dos partidos na CMO, daquele com 
maior número de legislaturas e mais idoso; 
 A ordem numérica das áreas temáticas definidas no art. 26 da Res. 
01/2006-CN, ou seja, os critérios anteriores serão usados para 
preenchimento de vagas na ordem de áreas temáticas previstas na IN 
1/2019-CMO e alterações posteriores. 
 
As lideranças partidárias indicarão os Relatores Setoriais do projeto de lei 
orçamentária anual segundo os critérios da proporcionalidade partidária e 
da proporcionalidade dos membros de cada Casa na CMO. Tais relatores 
serão indicados dentre os membros das Comissões Permanentes afetas às 
respectivas áreas temáticas ou dentre os que tenham notória atuação 
parlamentar nas respectivas políticas públicas. Deverá ser adotado um 
critério de rodízio em relação aos relatores setoriais, de forma que não seja 
designado, no ano subsequente, membro de mesmo partido para relator da 
mesma área temática. 
 
O Relator das informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da União 
relativas à fiscalização de obras e serviços em que foram identificados indícios 
de irregularidades graves não poderá pertencer à bancada do Estado onde se 
situa a obra ou serviço. 
 
Atenção! 
 
Cada parlamentar somente poderá, em cada legislatura, exercer 
somente por uma vez uma das seguintes funções: 
• Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual; 
 
 
• Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual; 
• Relator Setorial do projeto de lei orçamentária anual; 
• Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias; 
• Relator do projeto de lei do plano plurianual. 
 
O suplente da CMO poderá ser designado Relator. 
(Art. 16, § 2º, da Res. 01/2006-CN) 
 
 
Comitês Permanentes 
 
A Res. 01/2006-CN prevê, em seu art. 18, a constituição dos 
seguintes comitês permanentes no âmbito da CMO: 
 Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução 
Orçamentária; 
 Comitê de Avaliação da Receita; 
 Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e 
Serviços com Indícios de Irregularidades Graves; 
 Comitê de Exame da Admissibilidade de Emendas. 
 
Os comitês serão constituídos por no mínimo cinco e no máximo dez 
membros, indicados pelos líderes. Integrarão também o Comitê de Avaliação, 
Controle e Fiscalização da Execução Orçamentária, além dos membros 
efetivos designados, os Relatores Setoriais e o Relator-Geral do projeto de lei 
orçamentária anual. Já o Relator da Receita do projeto de lei orçamentária 
anual integrará e coordenará o Comitê de Avaliação da Receita. 
 
A designação do conjunto dos membros e coordenadores dos comitês 
permanentes obedecerá ao critério da proporcionalidade partidária e ao da 
proporcionalidade dos membros de cada Casa na CMO. O suplente na CMO 
poderá ser designado membro ou coordenador de comitê. 
 
Os relatórios elaborados pelos comitês permanentes serão aprovados pela 
maioria absoluta dos seus membros, cabendo aos coordenadores o voto de 
desempate. 
 
 
A seguir, serão apresentadas as competências de cada um dos comitês 
permanentes da CMO. Iniciaremos com o Comitê de Avaliação, 
Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária, ao qual, nos 
termos do art. 22 da Res. 01/2006-CN, cabe: 
 Acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução orçamentária e 
financeira, inclusive os decretos delimitação de empenho e pagamento, 
o cumprimento das metas fixadas na lei de diretrizes orçamentárias e o 
desempenho dos programas governamentais; 
 Analisar, em conjunto com o Comitê de Avaliação da Receita, a 
consistência fiscal dos projetos de lei do plano plurianual e da lei 
orçamentária anual; 
 Apreciar, após o recebimento das informações encaminhadas pelo 
Tribunal de Contas da União para o período respectivo, e em relatório 
único, os Relatórios de Gestão Fiscal previstos no art. 54 da Lei 
Complementar nº 101, de 2000; 
 Analisar as informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da 
União acerca da execução orçamentária e financeira, bem como do 
acompanhamento decorrente do disposto no inciso I do art. 59 da Lei 
Complementar nº 101, de 2000; 
 Analisar as demais informações encaminhadas pelo Tribunal de 
Contas da União, exceto as relativas a obras e serviços com indícios de 
irregularidades e as relativas à receita. 
 
Já ao Comitê de Avaliação da Receita, nos termos do art. 23 da Res. 
01/2003-CN, cabe: 
 Acompanhar a evolução da arrecadação das receitas; 
 Analisar a estimativa das receitas constantes dos projetos de lei do 
plano plurianual e da lei orçamentária anual; 
 Analisar as informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da 
União concernentes à arrecadação e à renúncia de receitas. 
 
Quanto ao Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e 
Serviços com Indícios de Irregularidades Graves, nos termos do art. 
24 da Res. 01/2006-CN, são atribuídas as seguintes tarefas: 
 
 
 Propor a atualização das informações relativas a obras e serviços em 
que foram identificados indícios de irregularidades graves e relacionados 
em anexo à lei orçamentária anual; 
 Apresentar propostas para o aperfeiçoamento dos procedimentos e 
sistemáticas relacionadas com o controle externo das obras e serviços; 
 Apresentar relatório quadrimestral sobre as atividades realizadas pela 
CMO no período, referentes à fiscalização de obras e serviços suspensos 
e autorizados por determinação do Congresso Nacional, assim como das 
razões das medidas; 
 Exercer as demais atribuições de competência da CMO, no âmbito da 
fiscalização e controle da execução de obras e serviços; 
 Subsidiar os Relatores no aperfeiçoamento da sistemática de alocação 
de recursos, por ocasião da apreciação de projetos de lei de natureza 
orçamentária e suas alterações. 
 
Veja o Relatório do COI referente ao PLOA 2023. Clique aqui. 
(https://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/
2022/COI/LOA/Relatorio_COI_2.pdf) 
 
Fonte: Câmara dos Deputados/Atividade Legislativa 
 
Em relação ao Comitê de Admissibilidade de Emendas, nos termos do art. 
25 da Res. 01/2006-CN, compete propor a inadmissibilidade das emendas 
apresentadas, inclusive as de Relator, aos projetos de lei orçamentária anual, 
de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual. 
 
Veja um exemplo de relatório produzido pelo Comitê de Admissibilidade de 
Emendas. Clique aqui. 
(http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2
022/cae/loa/Parecer_Rel_Admiss.pdf) 
 
Fonte: Câmara dos Deputados/Atividade Legislativa 
 
Os relatórios dos projetos de lei orçamentária anual, de diretrizes 
orçamentárias e do plano plurianual não poderão ser votados pela CMO 
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75547/Relat%C3%B3rio%20do%20Comit%C3%AA%20de%20Admissibilidade%20de%20Emendas.pdfsem votação prévia do relatório do Comitê de Admissibilidade de 
Emendas, salvo deliberação em contrário do Plenário da CMO. (Parágrafo 
único do art. 25 da Res. 01/2006-CN) 
 
 
Diretrizes gerais de apreciação das matérias orçamentárias 
 
Na falta de disposições específicas, aplicam-se, no que couber, às demais 
proposições de competência da CMO, as disposições relativas ao projeto de 
lei orçamentária anual. 
 
Consoante o art. 127 da Res. 01/2006-CN, o Relator que, no prazo 
regimental, não apresentar o seu relatório, será substituído, não podendo 
mais ser designado Relator na mesma sessão legislativa. Nesse caso, o 
Presidente designará novo relator, salvo no caso de relator setorial do 
projeto de lei orçamentária, hipótese em que a programação orçamentária 
da respectiva área temática e as emendas a ela apresentadas serão 
apreciadas exclusivamente pelo Relator-Geral. 
 
A apreciação dos relatórios somente poderá ocorrer três dias úteis após a 
sua distribuição, nos casos do relatório do Relator-Geral do projeto de lei 
orçamentária anual, do relatório do projeto de lei de diretrizes orçamentárias 
e do relatório do projeto de lei do plano plurianual, e dois dias úteis nos 
casos das demais proposições, salvo se a CMO dispensar esse último 
prazo por deliberação da maioria absoluta de seus membros. 
 
Na discussão das matérias de competência da CMO serão observadas as 
seguintes normas, consoante o art. 130 da Res. 01/2006-CN: 
 Cada parlamentar inscrito somente poderá usar a palavra por cinco 
minutos; 
 Nenhum membro da CMO poderá falar mais de cinco minutos sobre 
emenda, salvo o Relator, que poderá falar por último, por dez minutos; 
 No esclarecimento à CMO, de emenda de sua autoria, o parlamentar 
poderá falar por, no máximo, três minutos; 
 Não será concedida vista de relatório, parecer, projeto ou emenda. 
 
 
 
As votações da CMO iniciar-se-ão pelos representantes da Câmara dos 
Deputados, sendo que o voto contrário da maioria dos representantes de 
uma das Casas importará em rejeição da matéria. 
 
O parecer da CMO sobre emenda será conclusivo e final, salvo requerimento 
para que a emenda seja submetida a votos, assinado por 1/10 (um décimo) 
dos congressistas, apresentado à Mesa do Congresso Nacional até o dia 
anterior ao estabelecido para a discussão da matéria no Plenário do 
Congresso Nacional. 
 
O relatório aprovado em definitivo pela CMO constitui o Parecer da 
CMO. (Art. 133 da Res. 01/2006-CN) 
 
Vale destacar que o art. 152 da Res. 01/2006-CN determina que o projeto de 
lei aprovado e enviado em autógrafo para sanção do Presidente da República 
não poderá ser motivo de alteração, ressalvado o caso de correção de erro 
material, verificado exclusivamente no processamento das proposições 
apresentadas, formalmente autorizado pela CMO, por proposta de seu 
Presidente, justificando-se cada caso. Tal alteração observará as normas 
específicas dispostas na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma, sendo 
encontrado erro material no processamento de matérias de competência da 
CMO, poderá ser elaborada uma errata, devidamente justificada, ao Poder 
Executivo, com as correções a serem feitas. 
 
 
Verificação de Presença e de Votação 
 
Os trabalhos da CMO somente serão iniciados com a presença mínima de 
um sexto de sua composição em cada Casa. Ou seja, são necessários cinco 
deputados e dois senadores para iniciar os trabalhos da comissão (art. 134 
da Res. 1/2006-CN). Se, no curso da reunião, for verificada a presença de 
Senadores ou Deputados em número inferior ao mínimo, o Presidente 
suspenderá ou encerrará a reunião por iniciativa própria ou por provocação 
de qualquer parlamentar. 
 
 
Se durante sessão do Congresso Nacional que estiver apreciando matéria 
orçamentária, verificar-se a presença de Senadores e Deputados em 
número inferior a um sexto dos parlamentares em cada casa, o Presidente 
da Mesa encerrará os trabalhos por iniciativa própria ou por provocação de 
qualquer parlamentar, apoiado por no mínimo um vigésimo dos membros 
da respectiva Casa, ou por Líderes que os representem. (Art. 135 da Res. 
1/2006-CN) 
 
No plenário da CMO, proclamado o resultado da votação em cada Casa, 
poderá ser solicitada a sua verificação, a pedido de qualquer parlamentar, 
apoiado por no mínimo um décimo dos membros da respectiva Casa na CMO 
ou por Líderes que os representem. Procedida a verificação de votação, e 
havendo número legal, não será permitido novo pedido de verificação de 
quórum por parte de membros da mesma Casa, antes do decurso de uma 
hora. Também no plenário do Congresso Nacional, quando em apreciação 
matéria orçamentária, proclamado o resultado da votação em cada Casa, 
poderá ser solicitada a sua verificação, a pedido de qualquer parlamentar, 
apoiado por no mínimo um vigésimo dos membros da respectiva Casa ou 
por Líderes que os representem. (Arts. 136 e 137 da Res. 01/2006-CN) 
 
 
Destaques 
 
No âmbito da CMO, poderão, nos termos do art. 138 da Res. 1/2006-CN, 
ser apresentados destaques a requerimento de: 
 Membro da CMO; 
 Coordenador de Bancada Estadual ou membro da CMO por ele 
autorizado; 
 Presidente de Comissão Permanente da Câmara dos Deputados ou do 
Senado Federal ou membro de Comissão autorizado pelo respectivo 
presidente. 
 
Recurso utilizado para votar separadamente parte da proposição submetida 
ao exame dos parlamentares, retirada especificamente para esse fim. Essa 
 
 
parte da proposição a ser votada só integrará o texto da matéria depois de 
aprovada na chamada votação em separado. 
 
Fonte: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#D 
 
No caso de destaque referente a emenda coletiva, a ausência do autor não 
prejudicará a votação do destaque apresentado. Ressalte-se que tal tipo de 
destaque somente poderá ser apresentado pelo Presidente da Comissão ou 
pelo coordenador da bancada responsável pela emenda, bem como por 
membro da CMO devidamente autorizado. 
 
O art. 139 da Res. Nº 01/2006-CN restringe a apresentação de destaques: 
 Ao projeto de lei, para restabelecimento de dispositivo ou parte de 
dispositivo suprimido; 
 Ao substitutivo, para supressão de dispositivo ou parte de dispositivo; 
 À emenda ao projeto de lei, para incluir dispositivo, por meio de 
aprovação de emenda com voto do Relator pela rejeição ou aprovação 
parcial; 
 À emenda ao projeto de lei, para excluir dispositivo, por meio de 
rejeição de emenda com voto do Relator pela aprovação ou aprovação 
parcial. 
 
Não será admitido o destaque de parte de emenda apresentada. 
(§ 1º do art. 139 da Res. 01/2006-CN) 
 
Veja os modelos de destaques utilizados pela CMO. 
 
 
Disposições gerais sobre emendas 
(arts. 140 a 147 da Res. 1/2006-CN) 
 
Somente serão consideradas as emendas propostas por parlamentar que 
estiver no exercício do mandato no dia do encerramento do prazo de 
apresentação de emendas. 
 
https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo#D
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo/formularios/formulario-destaques-loa/copy2_of_formularios.html
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo/formularios/formulario-destaques-loa/copy2_of_formularios.html
 
Não são computadas nos limites de apresentação de emendas impostos a 
comissões, bancadas estaduais e parlamentares (vide arts. 44, § 1º, 47, § 
1º e 49, caput), as emendas exclusivamente destinadas à receita, ao texto 
da lei, ao cancelamento parcial ou total de dotação, à renúncia de receitas e 
aos relatórios preliminares. 
 
Toda modificação feita pelos Relatores nos projetos de lei em tramitação na 
CMO dependerá da apresentação e publicação da respectiva emenda. 
Ressalte-se que os Relatores somente poderão apresentar emendas à 
programação da despesa com a finalidade de: 
 Corrigir erros e omissões de ordem técnica oulegal; 
 Recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a 
recomposição ao montante originalmente proposto no projeto; 
 Atender às especificações dos Pareceres Preliminares. 
 
É vedada a apresentação de emendas de relator que tenham por objetivo 
a inclusão de programação nova, bem como o acréscimo de valores a 
programações constantes dos projetos, ressalvadas aquelas destinadas a 
corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal ou autorizadas nos 
Pareceres Preliminares. (Art. 144, Parágrafo único, da Res. 01/2006-CN) 
 
Sobre emenda de relator, a Ministra Rosa Weber, no julgamento das ADPFs 
850, 851, 854 e 1.014, firmou o seguinte entendimento, aprovado por 
maioria do STF: 
a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as 
práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado “esquema do 
orçamento secreto”, consistentes no uso indevido das emendas do 
Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas 
públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União; 
b) declarar a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto 
das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e 
do inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; 
c) conferir interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 
(Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando a 
utilização das despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 
 
 
para o propósito de atender a solicitações de despesas e indicações de 
beneficiários realizadas por Deputados Federais, Senadores da República, 
Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer “usuários 
externos” não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal, 
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas 
formais ou por vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de Estado 
titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica 
RP 9 orientarem a execução desses montantes em conformidade com os 
programas e projetos existentes nas respectivas áreas, afastado o caráter 
vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento, nos 
moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); 
d) determinar, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da 
Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação 
e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário 
RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos 
dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais 
verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos 
solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no 
prazo de 90 (noventa) dias. 
 
A emenda à proposição em tramitação na CMO que contrariar norma 
constitucional, legal ou regimental, será inadmitida, pelo Presidente ou 
pelo Comitê de Admissibilidade de Emendas (no caso dos projetos de lei 
orçamentária anual, de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual). 
Quando não se tratar deste último caso, o Relator indicará em seu relatório, 
em demonstrativo específico, as emendas que, em seu entendimento, 
devem ser declaradas inadmitidas pelo Presidente, que o fará 
imediatamente antes do início da discussão do correspondente relatório. 
 
 
Contestação (art. 148 da Res. 01/2006-CN) 
 
O membro da CMO poderá apresentar ao Presidente, com o apoiamento de 
dez por cento dos membros da respectiva Casa na CMO, contestação 
relativa à estimativa de receita, à fixação da despesa, à admissibilidade de 
 
emenda ou a dispositivo do texto relativo aos projetos de lei orçamentária 
anual e seus créditos adicionais, de lei de diretrizes orçamentárias e de lei 
do plano plurianual e suas revisões. 
 
A contestação versará exclusivamente sobre o descumprimento de normas 
constitucionais, legais ou regimentais pertinentes à matéria questionada, 
devendo ser indicados os dispositivos infringidos, apresentada fundamentação 
circunstanciada e sugeridas medidas saneadoras. Deverá ser apresentada por 
escrito, até o final da discussão, e será apreciada preliminarmente à votação 
da matéria à qual se refere. 
 
A contestação apresentada em desacordo com as normas da Resolução nº 
1/2006-CN, ou que tenha por objeto matéria já apreciada pela Comissão, 
será liminarmente indeferida pelo Presidente da CMO. 
 
 
Com este item, terminamos nossa apresentação dos conceitos gerais 
aplicáveis a todas as leis orçamentárias, previstos na Resolução nº 
1/2006- CN. Na nossa próxima unidade, estudaremos as disposições da 
citada resolução que são aplicáveis à tramitação do Projeto de Lei de 
Diretrizes Orçamentárias. 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 4 – A Tramitação do Projeto de Lei do Plano Plurianual 
 
 
Ao chegar ao Congresso Nacional, a análise do projeto de Lei do Plano 
Plurianual será designada a um único relator. Ou seja, não haverá, como 
ocorre com a LOA, a divisão da relatoria em áreas temáticas. 
 
Tal qual ocorre com o projeto de LOA, também é admitida a alteração do 
projeto de PPA por meio de solicitação do Presidente da República. Nesse 
caso, o prazo limite para tal solicitação ser recebida é a votação do relatório 
preliminar na CMO (art. 95 da Res. 1/2006-CN). 
 
Conforme o art. 97 da Res. 01/2006-CN, o projeto de lei do plano plurianual, 
ou o projeto que o revise, poderá receber emendas de parlamentares, de 
Comissão e de Bancada Estadual, observadas, no que couber, as regras 
aplicadas a esses autores para a apresentação de emendas ao projeto de LOA. 
As Comissões Permanentes do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados e 
as bancadas estaduais do Congresso Nacional podem apresentar até cinco 
emendas ao projeto de PPA, enquanto os parlamentares, individualmente, 
podem apresentar até dez emendas. 
 
As regras para a apreciação das emendas ao Projeto de PPA e aos projetos 
de lei que o revisem estarão previstas em parecer preliminar aprovado na 
CMO. Em regra, aplicam-se, nos termos do art. 100 da Res. 1/2006-CN, às 
emendas às ações orçamentárias do plano plurianual, quando existentes, as 
mesmas disposições relativas às emendas à despesa do projeto de lei 
orçamentária anual. 
 
Poderá ser constituído um comitê para apoio ao Relator com o mínimo de 
três e o máximo de dez integrantes, indicados pelo próprio Relator do PPA. A 
designação dos membros e do coordenador do comitê obedecerá ao critério 
da proporcionalidade partidária e ao da proporcionalidade dos membros de 
cada Casa na CMO. (Art. 101 da Res. 1/2006-CN) 
 
 
Como já referido, para se iniciar a apreciação do projeto de PPA, é 
necessário antes que se aprovem normas a serem seguidas na tramitação 
da matéria. Essas normas serão as constantes do parecer preliminar, que 
será originado de proposta, apresentada pelo relator do projeto de PPA, 
denominado de relatório preliminar. Tais documentos deverão conter: 
 Condições, restrições e limites que deverão ser obedecidos pelo 
Relator, no remanejamento e no cancelamento de valores financeiros 
constantes do projeto; 
 Critérios que serão adotados na distribuição, entre os programas ou 
órgãos responsáveis por programas, dos eventuais recursos adicionais 
decorrentes da reestimativa das receitas; 
 Orientações específicas referentes à apresentação e apreciação de 
emendas, inclusive as de Relator; 
 Orientações específicas referentes à estrutura e ao conteúdo do 
relatório do Relator. 
 
Veja exemplos de relatório preliminar e parecer preliminar nos links: 
Relatório preliminar 
Parecer preliminar 
 
Fonte: Câmara dos Deputados / Início / Orçamento da União / Leis 
orçamentárias / LOA - Lei Orçamentária Anual / 2023 / Tramitação 
 
Vale destacar que o relatório preliminar receberá emendas por parte dos 
parlamentares e das Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso 
Nacional. Após aprovado pelo plenário da CMO, será denominado de parecer 
preliminar.Entenda a diferença 
 
Relatório preliminar: relatório apresentado pelos relatores do PLPPA e do 
PLDO e ainda pelo relator-geral do PLOA que estabelece os parâmetros e 
critérios a serem observados pelos relatores e autores de emendas na 
tramitação dessas propostas orçamentárias (PLOA, PLDO e PLPPA). Ao ser 
aprovado, transforma-se em parecer preliminar. 
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75530/Relat%C3%B3rio%20Preliminar%20PL%20Plano%20Plurianual%2020122015.pdf
https://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2023/parpre/Parecer.pdf
 
 
 
Parecer preliminar: matéria aprovada pela CMO com base no relatório 
preliminar, contendo as alterações decorrentes de emendas. É o documento 
que contém as normas que deverão ser observadas pela comissão na 
apreciação da matéria orçamentária. 
 
Após a aprovação do parecer preliminar, é aberto o prazo de emendas ao 
projeto de PPA. De posse de tais emendas, o relator fará sua análise e 
apresentará o seu relatório, com uma proposta de PPA a ser apreciada pela 
CMO. Esse relatório, nos termos dos arts. 103 e 104 da Res. 1/2006-CN, 
deverá conter: 
 Análise do atendimento das normas constitucionais e legais; 
 Exame crítico e prospectivo da conjuntura econômica e da consistência 
fiscal do período de aplicação do plano; 
 Avaliação das fontes de financiamento, com ênfase nas estimativas de 
receita dos Orçamentos da União; 
 Avaliação das diretrizes e dos objetivos do plano; 
 Demonstrativos dos pareceres às emendas, por autor e número de 
emenda; 
 Análise da programação; 
 Critérios e parâmetros utilizados para o acolhimento de emendas; 
 Demonstrativos dos acréscimos e cancelamentos efetuados na 
programação; 
 Os relatórios dos comitês de apoio ao relator, de admissibilidade de 
emendas e de avaliação da receita. 
 
Veja o relatório apresentado pelo relator do PPA 2020-2023. 
 
Fonte: Câmara dos Deputados / Atividade Legislativa / Comissões / 
Comissão Mista 
 
Após aprovado na CMO, agora denominado parecer da CMO, o projeto de 
PPA será encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para votação. 
Após aprovação, são gerados os autógrafos, os quais são encaminhados ao 
Presidente da República para sanção. 
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75558/Relat%C3%B3rio%20Relator%20PPA%202012-2015.pdf
 
 
Vale ainda mencionar os prazos previstos no art. 105 da Res. 01/2006-CN, 
para a tramitação do projeto de PPA. Deve-se lembrar de que a Resolução 
estabelece prazos máximos, os quais poderão ser reduzidos em função de 
atrasos que ocorram nas fases anteriores. São os seguintes os prazos 
previstos no referido normativo: 
 5 (cinco) dias para a publicação e distribuição em avulsos, a partir do 
recebimento do projeto; 
 14 (quatorze) dias para a realização de audiências públicas, a partir 
do término do prazo para a publicação e distribuição de avulsos; 
 10 (dez) dias para apresentação, publicação e distribuição do Relatório 
Preliminar, a partir do término do prazo para a publicação e distribuição 
de avulsos; 
 3 (três) dias para a apresentação de emendas ao Relatório Preliminar, 
a partir da apresentação deste; 
 6 (seis) dias para votação do Relatório Preliminar e suas emendas, a 
partir do término do prazo para apresentação de emendas; 
 10 (dez) dias para a apresentação de emendas ao projeto de PPA, a 
partir da aprovação do Relatório Preliminar; 
 5 (cinco) dias para publicação e distribuição de avulsos das emendas, 
a partir do término do prazo de emendas; 
 21 (vinte e um) dias para a apresentação, publicação, distribuição e 
votação do relatório, a partir da publicação e distribuição de avulsos; 
 7 (sete) dias para encaminhamento do parecer da CMO à Mesa do 
Congresso Nacional, a partir de sua aprovação. 
 
Veja no link, um cronograma elaborado pela CMO, com a estipulação 
de datas de acordo com os prazos fixados na Res. 01/2006-CN. 
 
Por fim, apresentamos um resumo com as fases da análise do projeto de 
PPA no âmbito do Congresso Nacional. Na próxima unidade, estudaremos o 
processo legislativo referente à Lei de diretrizes orçamentárias. 
 
 
https://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/ppa_2020_2023/cronograma/crono_v2.pdf
http://saberes.senado.leg.br/pluginfile.php/1104195/mod_book/chapter/75533/Cronograma%20CMO%202012-2015.pdf
 
 
Plano Plurianual - Tramitação 
 
Chegada ao CN 
– até 31/08 
 
Envio à CMO 
 
Audiências 
Públicas 
 Relatório Preliminar: 
Apresentação, 
Emendamento e Votação 
 
Emendas ao 
Projeto 
 Apresentação 
do Relatório 
 Discussão e 
Votação na CMO 
 Votação do Parecer da 
CMO no Plenário do CN 
 
 
 
Geração do 
Autógrafo 
 Encaminhamento do 
Autógrafo ao Executivo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 5 – A Tramitação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 
 
Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 
Após vermos na unidade anterior a tramitação do Plano Plurianual, vamos 
agora passar à análise da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Já sabemos 
que, nos termos do art. 35, § 2º, do ADCT, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Ou seja, o projeto 
deverá chegar ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. Se 
não for aprovada até o final da sessão legislativa (17 de julho), o 
Congresso Nacional não poderá entrar de recesso (art. 57, § 2º, da CF). 
 
Veja o Projeto de Lei da LDO para 2023. 
 
A proposta de modificação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias 
enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional nos termos do 
art. 166, § 5º, da Constituição, somente será apreciada se recebida até o 
início da votação do Relatório Preliminar na CMO. 
 
Assim como no caso das demais leis orçamentárias, na LDO também haverá a 
apresentação de um Relatório Preliminar pelo relator designado. No entanto, 
antes disso, a Res. 1/2006-CN, no seu art. 84, exige que, para discussão do 
projeto, seja realizada audiência pública com o Ministro do Planejamento, 
Orçamento e Gestão. 
 
O Relatório Preliminar conterá a avaliação do cenário econômico-fiscal e 
social do projeto, dos parâmetros que foram utilizados para a sua elaboração 
e das informações constantes de seus anexos. Deverá, ainda, conter quanto 
ao Anexo de Metas e Prioridades: 
 As condições, restrições e limites que deverão ser obedecidos, pelo 
Relator, no cancelamento das metas constantes do anexo; 
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/ldo/ldo2015/ldo-2015-tramitacao-no-congresso-nacional-ciclos/Projeto.html
https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/152731
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/ldo/ldo2015/ldo-2015-tramitacao-no-congresso-nacional-ciclos/Projeto.html
 
 
 Os critérios que serão utilizados pelo Relator para o acolhimento das 
emendas; 
 Demonstrativo contendo os custos unitários estimados das ações nele 
constantes; 
 Disposições sobre apresentação e apreciação de emendas individuais 
e coletivas. 
 
Ao Relatório Preliminar poderão ser apresentadas emendas, por parlamentares 
e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional. Após 
aprovado pelo plenário da CMO, passa a se denominar Parecer Preliminar. 
 
O texto do projeto de lei da LDO pode ser emendado por parlamentares ou 
bancadas/comissões sem limite numérico. A Resolução nº 1/2006-CN apenas 
limita as emendas referentes ao anexo de metas e prioridades (art. 87). 
Quanto a essa parte do projeto, poderão ser apresentadas emendas 
observados os seguintes limites: 
 Até cinco emendas para as Comissões Permanentes do Senado Federal 
e da Câmara dos Deputados; 
 Até cinco emendas para as Bancadas Estaduais do Congresso Nacional; Até cinco emendas para cada parlamentar. 
 
Vale destacar que as emendas de bancadas e comissões devem observar os 
mesmos requisitos das emendas apresentadas ao projeto de lei orçamentária 
anual, previstos nos arts. 44 e 47 da Res. 1/2006CN. Aplicam-se também, 
no que couber, às emendas do Anexo de Metas e Prioridades, as disposições 
relativas às emendas à despesa do projeto de lei orçamentária anual. 
 
O art. 89 da Res. 01/2006-CN esclarece que a aprovação de emenda ao Anexo 
de Metas e Prioridades da LDO não dispensa a exigência de apresentação da 
emenda correspondente ao projeto de lei orçamentária. Por sua vez, o art. 90 
da citada Resolução determina que sejam inadmitidas as emendas que 
proponham a inclusão de ações não constantes da lei do plano plurianual, com 
o intuito de manter a compatibilidade entre as leis orçamentárias. 
 
 
Vale ainda mencionar os prazos previstos no art. 92 da Res. 01/2006-CN 
para a tramitação do projeto de LDO. Deve-se lembrar de que a Resolução 
estabelece prazos máximos, os quais poderão ser reduzidos em função de 
atrasos que ocorram nas fases anteriores. São os seguintes os prazos 
previstos no referido normativo: 
 5 (cinco) dias para publicação e distribuição em avulsos, a partir do 
recebimento do projeto; 
 7 (sete) dias para a realização de audiências públicas, a partir da 
publicação e distribuição em avulsos; 
 17 (dezessete) dias para apresentação, publicação e distribuição do 
Relatório Preliminar, a partir do término do prazo para publicação e 
distribuição em avulsos; 
 3 (três) dias para a apresentação de emendas ao Relatório Preliminar, 
a partir de sua entrega à Comissão; 
 6 (seis) dias para votação do Relatório Preliminar e suas emendas, a 
partir do término do prazo de apresentação de emendas a este relatório; 
 10 (dez) dias para a apresentação de emendas ao projeto de PPA, a 
partir da aprovação do parecer preliminar; 
 5 (cinco) dias para a publicação e distribuição de avulsos das emendas, 
a partir do término do prazo para apresentação destas; 
 35 (trinta e cinco) dias para apresentação, publicação, distribuição e 
votação do relatório, a partir do término do prazo para apresentação de 
emendas ao projeto de PPA; 
 5 (cinco) dias para o encaminhamento do parecer da CMO à Mesa do 
Congresso Nacional, a partir de sua aprovação pelo Plenário da Comissão. 
 
Por fim, apresentamos um resumo com as fases da análise do projeto de 
LDO no âmbito do Congresso Nacional. No próximo módulo, estudaremos o 
processo legislativo referente à Lei Orçamentária Anual. 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLDO - Tramitação 
 
Chegada ao CN 
– até 15/04 
 
Envio à CMO 
 
Audiências 
Públicas 
 Relatório Preliminar: 
Apresentação, 
Emendamento e Votação 
 
Emendas ao 
Projeto 
 Apresentação 
do Relatório 
 Discussão e 
Votação na CMO 
 Votação do Parecer da 
CMO no Plenário do CN 
 
 
 
Geração do 
Autógrafo 
 Encaminhamento do 
Autógrafo ao Executivo 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 6 – A Tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual e 
seus Créditos Adicionais 
 
 
Uma vez vistos os principais aspectos da tramitação dos projetos de PPA e 
de LDO no âmbito do Poder Legislativo Federal, vamos estudar, em seguida, 
em detalhes, os procedimentos afetos à tramitação do projeto de lei 
orçamentária (PLOA) no Congresso Nacional. 
 
Para tanto, é fundamental continuarmos explorando o diploma normativo 
que dispõe sobre essa matéria, a Resolução nº 1/2006, do Congresso 
Nacional. Boa parte dos dispositivos da Resolução mencionada regulam os 
ritos específicos aplicáveis ao PLOA. Com efeito, seu Capítulo V, que abrange 
os arts. 26 a 82, trata do Projeto de Lei Orçamentária Anual. Vamos lá! 
 
As principais etapas de tramitação do PLOA podem ser sintetizadas pelo 
seguinte quadro: 
 
1. Encaminhamento do PLOA ao Congresso Nacional até 31 de agosto 
de cada ano. 
2. Realização de audiências públicas para debate do Projeto. 
3. Elaboração e aprovação do Relatório da Receita, a partir do 
recebimento das emendas à receita. 
4. Elaboração e aprovação do Relatório Preliminar (incluindo fase de 
apresentação de emendas a esse Relatório). 
5. Apresentação de emendas à despesa e ao texto do PLOA. 
6. Análise de admissibilidade das emendas à despesa / Elaboração e 
aprovação dos relatórios setoriais. 
7. Elaboração e aprovação do relatório geral. 
8. Aprovação do Parecer a Comissão Mista de Orçamentos no Plenário 
do Congresso Nacional. 
 
 
 
Após a chegada da proposta orçamentária ao Congresso Nacional 
(lembremos, até 31 de agosto de cada ano), segue-se uma primeira fase 
em que está prevista a realização de audiências públicas para divulgação, 
discussão e coleta de sugestões da sociedade civil. 
 
De forma praticamente concomitante às audiências públicas, inicia-se a fase 
de exame da receita orçamentária. Vale ressaltar que uma das alterações 
estruturais mais importantes levadas a cabo pela Resolução nº 1/2006-CN foi 
a criação da figura da relatoria da receita. Até então, o relator-geral do 
projeto de lei orçamentária concentrava a prerrogativa de análise da despesa 
e da receita do projeto. Sob a égide da Resolução de 2006, a tarefa de 
avaliação da receita foi imputada a um parlamentar distinto. A modificação 
teve por intuito, a par de desconcentrar o poder decisório, reduzir as pressões 
por acréscimos da receita para atendimento das demandas de gasto por parte 
do conjunto de parlamentares. Quem procede o ajuste da alocação das 
despesas (relator-geral) não é mais quem define o conjunto de receitas 
apropriáveis (relator da receita). 
 
Antes da elaboração do relatório da receita, é aberto um prazo de até 15 dias 
para que os parlamentares apresentem emendas à receita. Transcorrido o 
prazo regimental, o relator da receita realiza seus estudos e elabora um 
relatório, apresentando-o à CMO. Segue então um estágio de discussão e 
finalmente aprovação desse relatório. A partir daí, tem-se por fixado um 
montante definido de receita, possibilitando a avaliação dos itens de despesa. 
 
Ressalte-se que, após a fase das relatorias setoriais, que estudaremos mais à 
frente, existe a possibilidade de atualização da receita, a teor do art. 30, § 2º, 
da Resolução. Essa faculdade pode ser exercida pelo relator da receita, tendo 
em vista eventual revisão dos parâmetros macroeconômicos e da legislação 
tributária, com base em avaliação do Comitê de Avaliação da Receita. 
 
Para ilustrar 
 
Na prática federal, os parlamentares têm dedicado pouca atenção à 
possibilidade de emendar a receita, principalmente depois da 
 
promulgação da EC 95/2016 (Teto de gastos). O normal é termos não 
mais que uma dezena de emendas à receita a cada ano. 
 
Para que se tenha uma noção, na tramitação do PLOA 2023 foram 
apresentadas apenas 6 emendas à receita. 
 
Veja o relatório e as emendas neste link. 
 
 
Atenção 
 
Vamos aproveitar o ensejo para relembrar um aspecto essencial da 
classificação da receita e da despesa pública, a saber, o relevante papel 
cumprido pela classificação por fonte de recursos, que faz o elo entre 
a receita e a despesa? 
 
A partir dos valores reestimados por natureza de receita, constantes do 
relatório da receita aprovado pela CMO, chega-se aos valores 
reestimados por fonte de recursos. O quadro da reestimativa por fonte 
de recursos já indica as possíveis alocações derivadas da reestimativa 
de receita aprovada, ao direcionar os recursos gerados para 
determinadas aplicações previstas na legislação vigente. Esse quadro 
por fonte de recursos é o ponto de partida para os futuros debates do 
lado da despesa, porquanto estão fixadas as disponibilidades de 
recursos a serem distribuídas ao sabor dos embates políticos. 
 
 
Parecer Preliminar e Fase de Apresentação de Emendas 
 
Vencida a etapa da avaliação da receita, segue-se a fase de elaboração, 
discussão e aprovação do relatóriopreliminar, que se transforma em parecer 
preliminar uma vez aprovado na CMO. O Parecer Preliminar é um documento 
elaborado pelo relator geral que ganhou importância após o advento da 
Resolução nº 1/2006, que o disciplina em seus arts. 51 a 55 (veja o parecer 
preliminar do PLOA 2023 neste link). 
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa/2023/tramitacao/parecer-da-receita
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa/2023/tramitacao/parecer-preliminar
 
 
 
O parecer preliminar é composto por duas partes: 
 Geral, com conteúdo analítico acerca da proposta orçamentária; e 
 Especial, de cunho normativo, definindo as regras a serem atendidas 
em relação ao emendamento, distribuição de recursos, atuação das 
relatorias etc. Trata-se da parte mais importante da peça, sendo objeto 
de arraigados debates políticos no âmbito da CMO. 
 
Da Parte Especial do Relatório Preliminar, constam, dentre outros 
regramentos: 
– Critérios para cancelamento de dotações da proposta orçamentária, 
por grupo de natureza de despesa (GND) e indicador de resultado 
primário (RP), aplicáveis a cada relatoria (setorial e geral); 
– Valor máximo de emendas individuais por mandato parlamentar. 
 
As origens da reserva de recursos são o produto da reestimativa da receita, 
já aprovada em fase anterior na CMO, a reserva de contingência e outros 
cancelamentos eventualmente previstos no parecer preliminar. Porém, com a 
promulgação da EC 95/2016, a proposta tem vindo do Executivo ajustada em 
relação ao limite, ou seja, eventuais reestimativas de receita não podem ser 
utilizadas na alocação de emendas parlamentares. A reserva de contingência 
para formação da reserva de recursos corresponde à diferença entre o 
percentual da receita corrente líquida exigido na LDO para o projeto de lei 
orçamentária e para a própria lei orçamentária. 
 
Normalmente, por determinação da LDO, o Projeto de Lei Orçamentária 
reserva recursos para serem utilizados no atendimento de emendas 
parlamentares à despesa, conforme podemos verificar no § 5º do art. 13 da 
LDO 2023: 
(LDO 2023 – art. 13) § 5º O Projeto de Lei Orçamentária de 2023 conterá 
reservas específicas para atender a: 
I - Emendas individuais, em montante correspondente ao previsto no 
art. 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; 
 
II - Emendas de bancada estadual de execução obrigatória, em 
montante correspondente ao previsto no art. 3º da Emenda 
Constitucional nº 100, de 2019; e 
III - Emendas classificadas com identificador de resultado primário 9 
(RP9), no montante resultante da soma das reservas previstas nos 
incisos I e II. 
 
Para entendimento do histórico e do desenrolar das emendas de relator (RP 
9) é fundamental a leitura da Nota Técnica 151/2022 da Consultoria de 
Orçamentos do Senado Federal, de autoria do consultor Aritan Borges Ávila 
Maia, disponível neste link. Esse documento resgata o histórico e traz 
informações importantes sobre o caráter e abrangência de cada tipo de 
emenda parlamentar no orçamento público federal. 
 
Formada a reserva de recursos, esse conjunto monetário tem a seguinte 
destinação, de acordo com o disposto no art. 57 da Resolução: 
 
Reserva de Recursos 
25% para as bancadas estaduais (50% distribuídos de acordo com os 
critérios do Fundo de Participação dos Estados, 40% pela média 
do atendimento histórico das bancadas nos últimos 3 anos e 10% 
segundo a população residente). 
55% para alocação pelas relatorias setoriais (como será visto à frente, 
são 10 relatorias, sendo 4 a cargo de senadores). 
20% para alocação pela relatoria geral, sendo que deve ser assegurado 
que ao menos 15% da reserva de recursos seja destinada a 
emendas de comissão. 
 
 
Ou seja, no parecer preliminar já se definem as grandes alocações dos 
recursos disponíveis, bem como quanto cada relatoria disporá para realizar 
seu trabalho de análise e apropriação de recursos às emendas a serem 
apresentadas. A distribuição de recursos entre as 16 relatorias setoriais é 
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-151-2022-historico-dos-dispositivos-relacionados-ao-identificador-de-resultado-primario-rp-9-como-classificador-das-emendas-de-relator-geral
 
 
efetuada de forma proporcional ao número de emendas coletivas 
direcionadas para cada área temática. 
 
Para ilustrar! A fim de tornar possível um estudo de caso, vamos trazer a 
discussão uma situação real, ocorrida no processo orçamentário federal 
para o exercício de 2023. O parecer preliminar estabeleceu a seguinte 
divisão dos recursos existentes (em seu Anexo II): 
 
ANEXO II – DEMONSTRATIVO DA RESERVA DE RECURSOS 
Arts. 56 e 57 da Resolução nº 1, de 2006-CN 
 R$ 1,00 
1. RESERVA DE RECURSOS 41.493.234.064 
1.1. Reserva de contingência 38.793.234.064 
1.2. Aumento da estimativa da receita 1.200.000.000 
1.3. Cancelamento prévio 1.500.000.000 
 
2. DEDUÇÕES 39.993.234.064 
2.1. Emendas individuais 11.704.708.740 
2.2. Emendas de bancada impositivas 7.691.908.292 
2.3. Apropriação do aumento da estimativa da receita em despesas 
não sujeitas aos limites estabelecidos no art. 107 do ADCT (teto de 
gastos) e reserva financeira * 
1.200.000.000 
2.4. Emendas do relator-geral apresentadas nos termos do item 12 
deste Parecer Preliminar 
19.396.617.032 
 
3. SALDO PARA DISTRIBUIÇÃO 1.500.000.000 
3.1. Relatores Setoriais (55%) 825.000.000 
3.2. Bancadas Estaduais (25%) 375.000.000 
3.3. Relator-Geral (20%) 300.000.000 
 
Atendimento mínimo das comissões (15%) 225.000.000 
* Com fulcro no art. 140 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022 – LDO 2023, os recursos 
poderão ser destinados para atender o disposto no item 11.IV deste Parecer Preliminar 
 
 
 
Desde a edição da Resolução 3/2015-CN, o período para apresentação de 
emendas à despesa e à receita, inclusive renúncia de receita, se tornou fixo, 
de 1º a 20 de outubro. 
 
Aprovado o parecer preliminar, tem início a fase setorial, com prazo de 10 
dias para apresentação, publicação e distribuição dos relatórios setoriais à 
despesa e ao texto do projeto de lei. Essa fase de atuação das relatorias 
setoriais será detalhada em seguida. 
 
 
Fase da Relatoria Setorial 
 
A primeira avaliação de mérito das emendas apresentadas à despesa cabe 
às relatorias setoriais. A Resolução dispõe que o projeto de lei orçamentária 
é dividido em 16 áreas temáticas, porém, essas áreas foram adaptadas de 
acordo com a estrutura administrativa do Poder Executivo algumas vezes e, 
em 2023 deve ser alterada novamente. 
 
Resolução nº 3, de 2015 (Alterou de 10 para 16 áreas temáticas): 
Alterou o art. 26 da Resolução 1/2006-CN, elevando para 16 áreas 
temáticas. 
IN nº 1/2019 - CMO (Redefiniu as 16 áreas). Clique aqui. 
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_1_2019.pdf) 
IN nº 1/2021 - CMO (Ajustou as áreas V e VII). Clique aqui. 
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_1_2021.pdf) 
IN nº 2/2021 - CMO (Ajustou a área X). Clique aqui. 
(https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisl
a_CMO/Instrucao_Normativa_2_2021.pdf) 
 
Considerando as alterações promovidas, as áreas temáticas são, em 
março/2023: 
I. Infraestrutura; 
II. Saúde; 
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_1_2019.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_1_2019.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_1_2021.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_1_2021.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_2_2021.pdf
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/Instrucao_Normativa_2_2021.pdfIII. Desenvolvimento Regional; 
IV. Educação; 
V. Cidadania e Esporte; 
VI. Agricultura; 
VII. Turismo e Cultura; 
VIII. Defesa; 
IX. Justiça e Segurança Pública; 
X. Economia, Trabalho e Previdência; 
XI. Ciência & Tecnologia e Comunicações; 
XII. Meio Ambiente; 
XIII. Presidência e Relações Exteriores; 
XIV. Minas e Energia; 
XV. Poderes; e 
XVI. Mulheres, Família e Direitos Humanos. 
 
Antes, porém, da tarefa a cargo dos relatores setoriais, existe uma etapa 
de exame de admissibilidade das emendas, realizada pelo Comitê de 
Admissibilidade de Emendas - CAE. Previsto no art. 25 da Resolução, cabe 
a esse Comitê propor a inadmissibilidade das emendas apresentadas, 
inclusive as de relator, aos projetos de lei orçamentária anual, de diretrizes 
orçamentárias e do plano plurianual. O exame de admissibilidade 
destina-se a averiguar a adequação das emendas às normas 
constitucionais, legais e regimentais em vigor. 
 
A atuação do CAE, normalmente, vai além da simples análise da admissão de 
emendas, abrangendo a edição de normas regulamentadoras da Resolução 
nº 1/2006. O seguinte quadro sintetiza as principais tarefas desincumbidas 
pelo Comitê: 
 
 
 
 
 
 
 Regulamentação de 
dispositivos da Resolução 
 
Atuação 
do CAE 
 
Análise de admissibilidade de 
emendas individuais e coletivas, 
elaborando relatório para CMO 
 
 
Análise de admissibilidade das 
emendas de relator para CMO 
 
 
Após a aprovação do relatório do CAE na CMO, os relatores setoriais têm 
condições de analisar as emendas submetidas a sua relatoria, propondo a 
aprovação das emendas individuais e distribuindo sua cota da reserva de 
recursos entre as emendas coletivas de sua relatoria. A fim de aumentar os 
recursos para atender às emendas coletivas, os relatores setoriais podem 
efetuar cortes em dotações do projeto de lei, usualmente incidentes sobre 
os GNDs 4 – investimentos e 5 – inversões financeiras. As normas sobre 
cancelamentos de dotações da proposta orçamentária são definidas pelo 
parecer preliminar. 
 
Na prática, os relatores setoriais dispõem do seguinte conjunto de recursos 
para o atendimento das emendas coletivas (de bancadas estaduais e de 
comissões permanentes das duas Casas do Congresso Nacional): 
 
55% da Reserva 
de Recursos 
+ 
Cancelamentos efetuados nas 
dotações do PLOA – GNDs 4 e 5 
 
 
O seguinte fluxograma sintetiza as etapas a serem cumpridas na fase de 
trabalho das relatorias setoriais: 
 
 
 
 
 
 
 
Admissibilidade 
das emendas 
 
Atendimento das emendas / 
Cancelamento de dotações do PL 
 
Apresentação 
Relatório 
 
Adendos, Erratas, 
Destaques 
 
Votação na 
CMO 
 
 
 
Após a apresentação do relatório setorial na CMO, segue-se uma fase em 
que o relatório ainda pode ser alterado, mediante a figura dos destaques ou, 
ainda, por adendos e erratas apresentadas pelos próprios relatores. O 
destaque é uma figura regimental destinada a solicitar a reapreciação de 
matérias, equivalendo na prática a um recurso. Assim, é prerrogativa de 
uma bancada estadual que não se sinta bem atendida por um relator setorial 
em determinada emenda, apresentar um destaque para que o atendimento 
da emenda destacada seja melhorado. Outra modalidade bastante comum 
de destaque visa à recomposição de dotações de programações da proposta 
orçamentária canceladas pelas relatorias. Vale salientar que também cabem 
destaques na fase subsequente do processo orçamentário, à apreciação do 
relatório do relator geral. 
 
Finalmente, com a votação na Comissão, encerra-se a fase da relatoria 
setorial, iniciando a etapa final de tramitação na CMO, em que o protagonista 
é o relator geral. 
 
 
Fase da Relatoria Geral 
 
Antes da votação do relatório final da Comissão Mista de Orçamentos, o 
relator geral debruça-se sobre as peças recebidas da fase setorial e realiza 
a consolidação do conjunto de gastos federais para o exercício subsequente, 
entabulando negociações políticas com vistas a gerar um documento 
palatável para a aprovação do projeto de lei orçamentária. 
 
 
Cumpre ressaltar que, além do exame final sobre as emendas à despesa, é 
competência do relator geral analisar e propor voto para as denominadas 
emendas de texto. Essas emendas, cujo número atinge algumas centenas a 
cada ano, tratam, no mais das vezes, das autorizações para a abertura de 
créditos suplementares por decreto, presentes no texto do projeto de lei 
orçamentária, e das autorizações específicas para aumentos de gastos com 
pessoal, previstas no art. 169, § 1º, II, da Constituição Federal, conteúdo 
que as leis de diretrizes orçamentárias federais têm delegado para as leis 
orçamentárias. 
 
Em seguida, apresentamos um esquema da origem dos recursos passíveis 
de serem manejados pela relatoria geral para atendimento das emendas 
coletivas e eventuais outras necessidades de dispêndio. Ressaltamos que 
após a promulgação da EC 95/2016 e durante a vigência do teto de gastos, 
o limite de despesas deve ser obedecido desde a elaboração da LOA até a 
fase de execução, considerando as dotações autorizadas durante o ano, fora 
os itens excepcionalizados, como créditos extraordinários: 
 
 2ª Reestimativa 
 20% da Reserva de Recursos – RG 
 25% da Reserva de Recursos – Bancadas 
 Cancelamentos no custeio da Proposta Orçamentária 
 Até 10% de corte do atendimento das coletivas na fase setorial 
 
Já discorremos anteriormente sobre as parcelas da 2ª reestimativa de receita 
(atualização da receita) e da distribuição de 20% e 25% da reserva de 
recursos para o relator geral e para as bancadas estaduais, respectivamente. 
Além dessas origens, o relator geral tem a faculdade de realizar cortes de 
dotações de custeio da proposta orçamentária (incidentes sobre o GND 3 – 
outras despesas correntes), em percentual máximo fixado pelo parecer 
preliminar, e, também, de cancelar até 10% do atendimento das emendas 
coletivas na fase setorial (art. 66, parágrafo único, da Resolução). 
 
 
 
Também era nessa etapa do processo que o relator geral elaborava suas 
emendas de relator, tendo em vista as autorizações previstas no parecer 
preliminar e a previsão de alocação de dotações em despesas estruturantes. 
Após decisão do julgamento das ADPFs 850, 851, 854 e 1.014 pelo STF, 
teremos no PLOA 2024 uma grande alteração do parecer preliminar e da 
alocação das emendas. Aliás, a EC 126/2022, promulgada após a referida 
decisão, ampliou de 1,2% da RCL para 2,0% da RCL o limite das emendas 
individuais, inclusive criando uma distinção entre o valor a ser alocado por 
deputados e senadores. 
 
(CF, Art. 166) § 9º - As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária 
serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida 
do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a 
metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 9º-A - Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e 
cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 
0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores. 
 
Encerrado esse trabalho, o relatório final é entregue à CMO, seguindo-se sua 
publicação, discussão e aprovação. Nos termos do art. 128 da Resolução do 
Congresso Nacional nº 1/2006, a apreciação do relatório final somente poderá 
ocorrer 3 dias após sua distribuição (publicação). Durante a discussão da 
matéria, é possível a apresentação de destaques, de forma análoga ao que 
estudamos para a fase setorial. 
 
Com a aprovação do relatório final, nasce o parecer da CMO sobre o projeto 
de lei do orçamento (consoante o art. 133 da Resolução), que é encaminhado 
à apreciação do Plenário do Congresso Nacional. O art. 132 da Resolução 
estabelece que o parecer da CMO sobre emenda é conclusivo e final, salvo 
requerimento para que a emenda seja submetida a votos, assinada por 1/10 
(um décimo)dos congressistas, apresentado à Mesa do Congresso Nacional 
até o dia anterior ao estabelecido para a discussão da matéria no Plenário do 
Congresso Nacional. 
 
 
Na prática, após a aprovação do relatório final na CMO e antes do exame 
definitivo da matéria no Plenário do Congresso Nacional, ainda existe uma 
etapa de negociações políticas, que se traduzem, muitas vezes, em adendos 
ao parecer da CMO, votados no Plenário do Congresso. Finalmente, o Plenário 
vota a matéria, encerrando a fase legislativa do processo orçamentário, 
sendo gerado o autógrafo para encaminhamento ao Poder Executivo. 
 
 
Síntese 
 
Neste momento, terminamos os extensos estudos da tramitação do 
principal projeto relacionado ao sistema orçamentário brasileiro. 
Esperamos que todos tenham obtido uma visão abrangente sobre os 
principais passos a serem seguidos e os principais atores do processo. 
Vamos, em seguida, tecer algumas considerações sobre a tramitação 
dos créditos adicionais, instituto que, conforme já vimos, tem por 
função alterar as despesas autorizadas na lei orçamentária. 
 
 
Tramitação dos Créditos Adicionais 
 
Os créditos adicionais, que já estudamos anteriormente, podem ser 
veiculados no Poder Legislativo por projetos de lei (destinados à abertura de 
créditos suplementares ou créditos especiais) ou medidas provisórias (para 
créditos extraordinários). 
 
Nos termos do art. 166, § 1º, da Constituição, cabe a uma comissão mista 
permanente de deputados e senadores examinar e emitir parecer sobre os 
créditos adicionais. Essa comissão, conforme previsão do Regimento Comum 
do Congresso Nacional, é a Comissão Mista de Orçamentos – CMO. Tanto os 
projetos de lei de créditos suplementares e especiais como as medidas 
provisórias que veiculam créditos extraordinários tramitam pela CMO. 
 
Normalmente, as leis de diretrizes orçamentárias federais dispõem que: 
 
 
 Cada projeto de lei deve restringir-se a um único tipo de crédito 
adicional (suplementar ou especial); 
 Os projetos de lei de créditos especiais e suplementares, sempre que 
possível, devem ser encaminhados segregados pelas áreas temáticas da 
CMO; 
 O prazo final para encaminhamento dos projetos de lei de créditos pelo 
Poder Executivo ao Congresso Nacional é 15 de outubro; após esse prazo, 
ainda é possível a edição de medidas provisórias (créditos extraordinários). 
 
O seguinte fluxograma apresenta as etapas de tramitação dos projetos de 
lei de créditos adicionais no Congresso Nacional: 
 
 
Chegada ao CN Envio à CMO Emendas ao Projeto 
 
Apresentação 
do Relatório 
 Discussão e 
Votação na CMO 
– até 20/11 
 
Votação do Parecer da 
CMO no Plenário do CN 
 
 
 
Geração do 
Autógrafo 
 Encaminhamento do 
Autógrafo ao Executivo 
 
 
 
 
No âmbito da CMO, para a relatoria de cada projeto de lei de crédito adicional 
é designado, pelo Presidente da Comissão, um deputado federal ou senador. 
O relator analisa o projeto e as eventuais emendas apresentadas, de modo a 
concluir seu relatório. Cabe a cada relator o exame da admissibilidade das 
emendas apresentadas e a proposição de sua inadmissão à Presidência da 
Comissão, quando pertinente. Para essas matérias, não atua o Comitê de 
Admissibilidade de Emendas da CMO. 
 
 
O relatório é entregue à Comissão, passando-se às fases de discussão e 
votação na CMO. 
 
Após a aprovação na CMO, o parecer segue para apreciação no Plenário do 
Congresso Nacional. Nos termos do art. 106 da Resolução nº 1/2006, os 
projetos somente serão apreciados pela CMO até o dia 20 de novembro de 
cada ano. Caso não sejam votados até essa data, devem ser enviados 
diretamente para votação no Plenário do Congresso Nacional (art. 107 da 
Resolução). 
 
No caso das medidas provisórias, o fluxograma é distinto, já que, após o 
exame pela CMO, a matéria segue para ser apreciada inicialmente pelo 
Plenário da Câmara dos Deputados e, posteriormente, pelo Plenário do 
Senado Federal. O diploma normativo que disciplina, atualmente, a 
tramitação após a apreciação dos créditos extraordinários pela CMO é a 
Resolução nº 1/2002, do Congresso Nacional. Veja as fases aplicáveis aos 
créditos extraordinários: 
 
 
Chegada ao CN Envio à CMO Emendas ao Projeto 
 
Apresentação 
do Relatório 
 Discussão e 
Votação na CMO 
– até 20/11 
 
Votação do Parecer da 
CMO no Plenário do CN 
 
 
 
Geração do 
Autógrafo 
 Encaminhamento do 
Autógrafo ao Executivo 
 
 
 
 
No que se refere aos requisitos de emendamento dos créditos adicionais, 
convém também diferenciar os créditos suplementares e especiais dos 
 
 
extraordinários. As emendas à despesa oferecidas aos projetos de lei de 
créditos suplementares e especiais estão sujeitas aos seguintes normativos: 
 As emendas somente podem contemplar programação em unidade 
orçamentária beneficiária do crédito; as emendas devem oferecer, como 
fonte de cancelamento compensatório, dotação referente a programação 
objeto de suplementação no projeto enviado pelo Executivo; 
 Nos projetos de créditos suplementares, não se pode criar programação 
nova, assim como, nos especiais, não se pode suplementar dotação já 
existente no orçamento; 
 Não se pode propor anulação de cancelamento, sem indicação da 
programação a ser cancelada, dentre aquelas que estejam sendo 
suplementadas no projeto enviado pelo Executivo. 
 
De acordo com o art. 108 da Resolução nº 1/2006, cada parlamentar 
poderá apresentar até 10 emendas aos projetos de créditos adicionais. 
Aqui, ao contrário do projeto de lei orçamentária, não existe a figura das 
emendas coletivas. Por óbvio, existe também a possibilidade de se emendar 
o texto dos projetos de lei de créditos adicionais. 
 
Já no caso de créditos extraordinários, tendo em vista sua natureza jurídica 
(atendimento de gastos urgentes, relevantes e imprevisíveis), a Resolução 
nº 1/2006 autoriza, tão somente, emendas que tenham como finalidade 
modificar o texto da medida provisória ou suprimir dotação, total ou 
parcialmente. Eventuais emendas propostas para remanejar despesas em 
créditos extraordinários devem, destarte, ser declaradas inadmitidas pela 
Presidência da CMO, a partir de provocação do relator da matéria. 
 
E, com isso, encerramos o estudo da tramitação dos créditos adicionais no 
âmbito do Poder Legislativo. Esperamos que o conteúdo ministrado esteja 
em linha com o alcance dos objetivos de aprendizagem propostos para esta 
unidade e que todos tenham adquirido um conteúdo embasado sobre os 
assuntos aqui tratados. 
 
 
Exercícios de Fixação - Módulo III 
 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Orçamento Público 
Avançado. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do conteúdo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não 
influenciará na sua nota final, porém, o acesso ao Módulo de Conclusão 
está condicionado à resolução e envio das respostas. 
 
Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui. 
 
Você também deverá resolver a Avaliação Final, última atividade avaliativa 
do curso. 
 
 
 
 
 
http://saberes.senado.leg.br/mod/quiz/attempt.php?attempt=431196
http://saberes.senado.leg.br/mod/quiz/attempt.php?attempt=431196
http://saberes.senado.leg.br/mod/quiz/attempt.php?attempt=431196
 
 
 
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