DIREITO ADMINISTRATIVO

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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PROGRAMA: 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
1 Princípios. 
2 Regime Jurídico Administrativo. 
3 Poderes da Administração Pública. 
4 Serviço Público. 
5 Atos Administrativos. 
6 Contratos Administrativos e Licitação. 
7 Bens Públicos. 
8 Administração Direta e Indireta. 
9 Controle da Administração Pública. 
10 Responsabilidade do Estado. 
 
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
De forma simplificada, o Estado é uma criação humana 
destinada a manter a coexistência pacífica dos 
indivíduos, a ordem social, de forma que os seres 
humanos consigam se desenvolver, e proporcionar o 
bem estar a toda sociedade. 
É o Estado o responsável por dar força de imposição ao 
Direito, pois é ele que detém o papel exclusivo de aplicar 
as penalidades previstas pela Ordem Jurídica. 
Assim o Estado pode ser definido como o exercício de um 
poder político, administrativo e jurídico, exercido dentro 
de um determinado território, e imposto para aqueles 
indivíduos que ali habitam. 
Os elementos que caracterizam o Estado são: 
- População: entende-se pela reunião de indivíduos num 
determinado local, submetidos a um poder central. O 
Estado vai controlar essas pessoas, visando, através do 
Direito, o bem comum. A população pode ser classificada 
como nação, quando os indivíduos que habitam o 
mesmo território possuem como elementos comuns a 
cultura, língua, a religião e sentem que há, entre eles, 
uma identidade; ou como povo, quando há reunião de 
indivíduos num território e que apesar de se 
submeterem ao poder de um Estado, possuem 
nacionalidades, cultura, etnias e religiões diferentes. 
- Território: espaço geográfico onde reside determinada 
população. É limite de atuação dos poderes do Estado. 
Vale dizer que não poderá haver dois Estados exercendo 
seu poder num único território, e os indivíduos que se 
encontram num determinado território estão obrigados 
a se submeterem. 
- Governo Soberano: é o exercício do poder do Estado, 
internamente e externamente. O Estado, dessa forma, 
deverá ter ampla liberdade para controlar seus recursos, 
decidir os rumos políticos, econômicos e sociais 
internamente e não depender de nenhum outro Estado 
ou órgão internacional. A essa autodeterminação do 
Estado dá-se o nome de soberania. O Governo pode ser 
entendido em sentido subjetivo ou formal como a cúpula 
diretiva do estado responsável pela condução das 
atividades do Estado, ou seja, o conjunto de poderes e 
órgãos constitucionais. Já em sentido objetivo ou 
material é a atividade diretiva do Estado, confundindo-
se com o complexo de funções básicas do Estado. 
O Estado assume em suas relações internacionais uma 
personalidade jurídica (capacidade de tornar-se titular 
de direitos e deveres) de direito público externo, dado o 
fato de reger-se pelas regras do direito público 
internacional. 
Já em se tratando das relações internas, ou seja, em 
relação à regência em suas relações de direito público 
interno, o Estado é representado, no caso do Brasil, pelos 
chamados entes da Federação – a União, os Estados-
membros, os Municípios e o Distrito Federal (Pessoas 
jurídicas de direito público interno). 
Isto porque quando se fala das Formas de Estado, 
observa-se que ele pode assumir a forma de unitário 
(onde o poder político-administrativo é centralizado em 
um único ente) ou composto, como é o caso do Estado 
brasileiro (onde há a presença de diversos entes que 
exercem, dentro de limitações territoriais, sua 
autonomia. Os Estados compostos podem ser 
classificados em: Uniões Reais, Uniões Pessoais, 
Federações e Confederações). 
A maneira pela qual o poder é exercido dentro de um 
Estado indica a Forma de Governo por ele adotada. 
Assim, temos como formas de governo: a República e a 
Monarquia. Na República, as principais características 
são a eletividade e a temporariedade dos governantes, 
além da Responsabilidade do Estado. Enquanto na 
Monarquia, os governantes são investidos por critérios 
de hereditariedade e permanecem vitaliciamente no 
exercício do poder, além de, em alguns casos, não 
poderem ser responsabilizados (monarquias 
absolutistas). 
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Em resumo a organização e estrutura do Estado podem 
ser analisadas sob 3 aspectos: 
a) Forma de Governo - República ou Monarquia 
b) Sistema de Governo - Presidencialismo ou 
Parlamentarismo 
c) Forma de Estado - Unitário ou Federação. 
No BRASIL, o Estado é do tipo Federado ou Composto, 
pois temos diferentes poderes políticos convivendo no 
nosso território: um poder político central (União), um 
poder político regional (Estados-Membros) e um poder 
político local (Município), além do DF, que acumula as 
competências regionais e locais. 
Na CF/88, a forma federativa de Estado constitui cláusula 
pétrea, insuscetível de ser abolida pelo poder de reforma 
(art. 60, §4º, I). 
 
Organização dos Poderes do Estado 
Poder significa força para que se possa fazer ou executar 
certas coisas. Não há Estado sem poder. O poder deve 
mostrar-se presente na vida dos governados a fim de 
manter, principalmente, a ordem social, a segurança e a 
liberdade individual. 
O exercício do poder está concentrado em diversos 
órgãos estatais. “São poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, - determina o art. 2.º, da CF - o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Sendo 
independentes, evitam-se eventuais abusos, ficando 
cada um dentro da esfera de ação que lhe é traçada pela 
Lei Maior, impedindo, assim, que o poder venha ficar na 
mão de uma só pessoa, agindo, porém, harmonicamente 
no desempenho das finalidades que lhes são próprias. 
 
A) PODER LEGISLATIVO: 
a.1) Função típica: legislar e fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo; 
a.2) Função atípica de natureza executiva: ao dispor 
sobre sua organização, provendo cargos, concedendo 
férias, licenças a servidores etc.; 
a.3) Função atípica de julgamento: o Senado julga o 
Presidente da República nos crimes de responsabilidade 
(art. 52, I) e julga seus próprios servidores no 
cometimento de atos de indisciplina. 
 
B) PODER EXECUTIVO: 
b.1) Função típica: prática de atos de chefia de Estado e 
chefia de Governo; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: o Presidente 
da República, por exemplo, adota medida provisória, 
com força de lei (art. 32); a administração se vale dos 
chamados atos normativos, secundários, mas capazes de 
impor regras gerais e abstratas;além da iniciativa de lei, 
que em alguns casos é do chefe do executivo. 
b.3) Função atípica de julgamento: o Executivo julga, 
apreciando defesas e recursos administrativos. 
 
C) PODER JUDICIÁRIO 
b.1) Função típica: julgar (função jurisdicional), dizendo 
o direito no caso concreto e dirimindo os conflitos que 
lhe são levados, quando da aplicação da lei; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: regimento 
interno de seus Tribunais e as iniciativas de lei; 
b.3) Função atípica de natureza executiva: administra ao 
conceder licenças e férias aos magistrados e 
serventuários, etc. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Primeiramente há de se falar em ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO, a qual diz respeito aos 
órgãos do governo, os quais exercem a função política, 
bem como os órgãos e pessoa jurídicas que desempenha 
função meramente administrativa. 
Já ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO, diz 
respeito somente aos órgãos e as pessoas jurídicas que 
exercem a função meramente administrativa, de 
execução dos programas de governo. 
Para uma definição mais exata da expressão 
“administração pública” devem-se considerar dois 
sentidos: objetivo/ material/ funcional e o sentido 
subjetivo/formal ou orgânico. 
No sentido objetivo, grafado com letra minúscula, a 
administração pública é a própria função administrativa 
do Estado, ou seja, a própria gestão dos interesses 
públicos, seja por sua organização interna ou por sua 
intervenção no campo privado. 
 
As quatro funções básicas que a Administração Pública 
desenvolve são: 
1. O Fomento - incentivo ao desenvolvimento da 
iniciativa privada. São muitos os instrumentos de 
fomento, como a concessão de crédito, o 
direcionamento para setores de infra-estrutura e demais 
setores de interesse coletivo. 
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2. Os serviços públicos – atividades materiais internas às 
repartições, visando a satisfação das necessidades do 
próprio funcionamento do Estado e os externos- 
atividades materiais que visam a satisfação da 
coletividade, como água, energia elétrica, transporte, 
etc. 
3. A Polícia – atividades preventivas e repressivas, 
normativas e concretas, que limitam as ações do 
particular em benefício da coletividade. 
4. Intervenção - A exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
No sentido subjetivo/formal/orgânico o termo refere-se 
ao conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que 
têm a incumbência de executar as atividades 
administrativas, ou seja, os sujeitos da função 
administrativa, quem a exerce de fato. Nesse sentido 
pode ser dividida em direta e indireta. 
O Fim da Administração Pública é a satisfação do 
interesse púbico e do bem comum, isto é, de todos, 
incluídos brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros 
situados no País. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E FONTES 
 
 
1– Noções Gerais de Direito Administrativo 
1.1– Conceito 
Segundo Hely Lopes Meirelles “Direito Administrativo é 
o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem 
os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a 
realizar, concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados do Estado”. 
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello “Direito 
Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina 
o exercício da função administrativa”. 
Maria Sylvia Di Pietro “ Direito Administrativo é o ramo 
do direito público que tem por objeto órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a 
consecução de seus fins, de natureza pública”. 
O conceito de Direito Administrativo pode ser elaborado 
de várias maneiras distintas, dependendo da conotação 
do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com 
as informações e o mecanismo didático escolhido pelo 
doutrinador, mas, sempre há de ser destacada as 
seguintes características do conceito de Direito 
Administrativo: 
A – pertence ao ramo do Direito Público, ou seja, está 
submetido, principalmente, à regras de caráter público 
(tal qual o Direito Constitucional e o Tributário); 
B – é considerado como direito não codificado, pois, não 
pode ser reunido em uma única lei e sim em várias leis 
específicas, chamadas de legislações esparsas (ex. Lei de 
Licitações, Lei de Improbidade Administrativa, Lei de 
Processo Administrativo Federal); 
C – o Direito Administrativo pátrio é considerado não 
contencioso, ou seja, não existe a previsão legal de 
Tribunais e Juízes Administrativos ligados ao Poder 
Judiciário, em face do Princípio da Jurisdição Única, onde 
a Constituição Federal/88 concede a este Poder a 
atribuição típica de julgar os litígios. 
D – possui regras que se traduzem em Princípios 
Constitucionais (que levam este nome por estarem 
previstos na própria C.F./88. no art. 37, caput) e 
Princípios Infraconstitucionais (previstos nas legislações 
específicas do tema Direito Administrativo). 
E – tem como objeto o estudo da organização e estrutura 
da Administração Pública. 
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De maneira sintética podemos conceituar Direito 
Administrativo como o conjunto de normas e princípios 
que disciplinam a Administração Pública. 
1.2 – Fontes do Direito Administrativo 
O Direito Administrativo, que teve sua origem na França 
na época do Iluminismo, possui as seguintes fontes, que 
o auxiliam em sua formulação: 
A Lei, que em sentido amplo, é a fonte primária do 
Direito Administrativo, podendo ser considerada como 
fonte, as várias espécies de ato normativo; 
A Doutrina, formada pelo sistema teórico de princípios 
aplicáveis ao Direito Administrativo; 
 
FONTES 
A Jurisprudência, representada pela reiteração dos 
julgados sobre um mesmo tema em um mesmo sentido; 
O Costume, que no Direito Administrativo brasileiro, 
exerce ainda influência, em razão da deficiência da 
legislação, podendo ser representado pela praxe 
administrativa (atos rotineiros e repetitivos). 
 
1.3 – Regime Jurídico Administrativo 
A expressão Regime Jurídico Administrativo é utilizada 
para designar, em sentido amplo, o regime de Direito 
Público a que está submetida a Administração Pública, 
ou seja, esta tem que observar normas de caráter 
público, onde o interesse da coletividade tem que 
prevalecer como finalidade única dos atos 
administrativos praticados pelo Administrador Público. 
As normas de natureza pública podem conceder à 
Administração Pública tanto prerrogativas quanto 
restrições. 
Prerrogativas quando oferece ao Agente Público, dentre 
outras atribuições, o Poder de Polícia, no qual há a 
utilização do Poder de Império (poder de coagir o 
Administrado a aceitar a imposição da vontade do Estado 
através de uma limitação ao direito subjetivo do 
particular). 
Restrições no que diz respeito à emissão dos atos 
administrativos, que devem estar sempre vinculados à 
finalidade pública, sob pena de serem declarados nulos 
de pleno direito, em virtude da presença de uma 
ilegalidade que causa um vício insanável na formulação 
do ato e compromete toda a sua estrutura. 
No que diz respeito aos requisitos que compõem o 
Regime Jurídico Administrativo, também deve ser 
destacada a Supremacia do Interesse Público sobre o 
Interesse Privado, onde a Administração Pública coloca-
se em pé de desigualdade em face do particular, tendo 
em vista o fato desta poder impor a sua vontade (que 
representa o interesse da coletividade) em detrimento 
da vontade do particular (ex nas desapropriações, onde 
o interesse público se sobrepõem ao direito de 
propriedade assegurado ao particular, ressalvando as 
indenizações previstas em lei). 
 
Regime Jurídico: 
Direito Público; 
Prerrogativas; 
Restrições; 
Supremaciado Interesse Público. 
 
 
 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Segundo o conceito de José Cretella Júnior, "Princípios 
de uma ciência são as proposições básicas, 
fundamentais, típicas que condicionam todas as 
estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido, 
são os alicerces da ciência.” 
Desse modo, o Direito Administrativo está informado 
por determinados princípios, alguns deles próprios 
também de outros ramos do direito público e outros 
deles específicos. Os princípios representam papel 
relevante nesse ramo do direito, permitindo à 
administração e ao Judiciário estabelecer o necessário 
equilíbrio entre os direitos dos administrados e as 
prerrogativas da administração. 
A Constituição de 1988 inovou ao fazer expressa menção 
a alguns princípios a que se submete a administração 
pública direta e indireta. Neste sentido, existem 
princípios explícitos e implícitos. 
São princípios explícitos: os princípios da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade administrativa, da 
publicidade e eficiência (art. 37, caput, com redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4-6-98). 
São os princípios implícitos: supremacia do interesse 
público sobre o particular; indisponibilidade do interesse 
público, hierarquia; especialidade; presunção de 
legalidade ou de legitimidade dos atos administrativos; 
motivação; razoabilidade e autotutela. 
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PRINCÍPIOS EXPRESSOS, EXPLÍCITOS OU 
CONSTITUCIONAIS 
 
Princípio da legalidade 
De acordo com o princípio da legalidade, o administrador 
não pode agir ou deixar de agir, senão de acordo com a 
lei, na forma determinada. 
Assim, na relação administrativa, a vontade da 
administração pública (que se manifesta através dos atos 
administrativos) deve emanar da própria lei (art. 5º, II da 
Constituição). Daí decorre a assertiva de que são 
diferentes os valores que movem a conduta do particular 
e da administração pública. 
Nesse sentido, ao particular é permitido fazer tudo o que 
não estiver proibido por lei. Já para a administração 
pública só é permitido fazer aquilo que estiver previsto 
em lei. 
Dessa maneira, se a administração pública pretender 
praticar certo ao e a lei não se manifestar sobre isto, 
significa que não poderá fazê-lo, sendo, portanto, 
proibido. Para o particular se não houver proibição, 
haverá ampla liberdade para agir. Importante ressaltar 
que a doutrina costuma apontar como exceções ao 
princípio da legalidade as seguintes situações: medida 
provisória, estado de defesa e estado de sítio. 
 
Princípio da impessoalidade 
Em decorrência do princípio da impessoalidade, a 
administração pública deve servir a todos, sem 
preferências ou aversões pessoais ou partidárias, não 
podendo atuar com vistas a beneficiar ou prejudicar 
determinadas pessoas, uma vez que o fundamento para 
o exercício de sua função é sempre o interesse público. 
Também está determinado que os atos administrativos 
praticados devem ser atribuídos à administração pública 
e não ao funcionário que os praticou. Para alcançar esse 
fim, a administração pública sempre deverá tratar 
indistintamente os administrados que se encontrem na 
mesma situação, segundo o princípio da igualdade. 
 
Princípio da impessoalidade 
Em decorrência do princípio da impessoalidade, a 
administração pública deve servir a todos, sem 
preferências ou aversões pessoais ou partidárias, não 
podendo atuar com vistas a beneficiar ou prejudicar 
determinadas pessoas, uma vez que o fundamento para 
o exercício de sua função é sempre o interesse público. 
Também está determinado que os atos administrativos 
praticados devem ser atribuídos à administração pública 
e não ao funcionário que os praticou. Para alcançar esse 
fim, a administração pública sempre deverá tratar 
indistintamente os administrados que se encontrem na 
mesma situação, segundo o princípio da igualdade. 
Em resumo, a impessoalidade impõe: isonomia, respeito 
à finalidade pública e a vedação da promoção pessoal 
dos agentes (dado seus atos serem imputados à própria 
Administração Pública). 
 
Princípio da moralidade administrativa 
O princípio da moralidade, explícito na Constituição 
Federal, caracteriza-se por exigir do administrador 
público um comportamento ético de conduta, ligando-se 
aos conceitos de probidade, honestidade, lealdade, 
decoro e boa-fé. A moralidade se extrai do senso geral 
da coletividade representada e não se confunde com a 
moralidade íntima do administrador (mora comum) e 
sim com a profissional (ética profissional). 
A moralidade administrativa pode ser conceituada, 
segundo Antonio Cecílio Moreira Pires, como sendo o 
enfeixamento de regras e princípios norteadores da 
administração pública que deve informar toda a 
atividade administrativa, sempre pautada por critérios 
de honestidade, de forma a atingir a consecução do 
interesse público. 
Em conformidade com o Art. 37, §4º da CF, os atos de 
improbidade (desonestidade) administrativa importarão 
a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento 
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível. 
Consequências possíveis, devido a atos de improbidade 
administrativa: 
• Suspensão dos direitos políticos; 
• Perda da função pública (responsabilidade 
disciplinar); 
• Indisponibilidade dos bens (responsabilidade 
patrimonial); 
• Ressarcimento ao erário (responsabilidade 
patrimonial). 
O administrador público está sujeito à Lei n.º 8.429/1992 
(Lei de improbidade administrativa). O Art. 85, V, da 
Constituição Federal estabelece serem crimes de 
responsabilidade os atos do Presidente da República que 
atentem contra a probidade na administração. 
 
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Princípio da publicidade 
O princípio da publicidade, previsto na Constituição 
Federal, determina que a administração pública tem a 
obrigação de dar ampla divulgação dos atos que pratica, 
salvo hipótese de sigilo previstas em lei, como por 
exemplo, a defesa da intimidade e o interesse social 
(como no caso da segurança pública) 
A publicidade é condição de eficácia do ato 
administrativo e tem por finalidade propiciar seu 
conhecimento pelo cidadão e possibilitar o controle por 
todos os interessados. Ressalte-se, no entanto, que em 
alguns atos, os efeitos podem ser iniciados independente 
da publicação, como no caso da decisão de um processo 
administrativo, cuja ciência se deu pelo interessado 
pessoalmente, antes da divulgação em diário oficial, 
iniciando a contagem do prazo para recurso a partir de 
então. 
Diz-se que o princípio da publicidade é um princípio 
meio, pois visa assegurar o direito à informação 
ressaltado no texto constitucional, para tanto há meios 
assecuratórios previstos pela CF para assegurar o acesso: 
habeas data, direito de petição e obtenção de certidões, 
além do próprio mandado de segurança, nas hipóteses 
da solicitação de informação ser referente a dado de 
caráter geral, baseado no interesse público. 
 
Princípio da eficiência 
Segundo o princípio da eficiência, a atividade 
administrativa deve ser exercida com presteza, perfeição 
e rendimento funcional, evitando-se atuações 
amadorísticas. 
Este princípio impõe à Administração Pública o dever de 
agir com eficiência real e concreta, aplicando, em cada 
caso concreto, a medida, dentre as previstas e 
autorizadas em lei, que mais satisfaça o interesse público 
com o menor ônus possível. Em decorrência disso, a 
administração pública está obrigada a desenvolver 
mecanismos capazes de propiciar os melhores resultados 
possíveis para os administrados. 
Portanto, a administração pública será considerada 
eficiente sempre que o melhor resultado for atingido. O 
aludido princípio, apesar de ter sido introduzido na 
Constituição apenas em 1998, através da EC 19, já era 
previsto em leis extravagantes tais comoa Lei de 
concessão de serviços públicos e o código de defesa do 
consumidor. 
 
 
OUTROS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Princípio da supremacia do interesse público sobre o 
particular 
Esse princípio compreende não só a supremacia do 
interesse público sobre o particular, mas também a 
hegemonia do interesse público primário, que é o de 
toda a coletividade (interesse social, em coletivo ou 
geral), sobre o interesse público secundário, ligado ao 
aparato administrativo do Estado, isto é, dos órgãos ou 
entidades que exercem funções públicas, que somente 
pode ser atendido quando não contrastar com os 
interesses primários da sociedade. 
O termo “supremacia” significa eliminação, supressão de 
direito particular para atender ao interesse coletivo. 
Entretanto, isso não significa que a Administração 
Pública tenha o poder de amesquinhar o direito do 
particular. Em caso de lesão ao direito do particular, este 
pode sempre recusar ao Poder Judiciário, conforme 
inscrito na Constituição Federal (art.5º, XXXV). 
Esse princípio está implícito na Constituição em diversos 
dispositivos, como por exemplo, a requisição 
administrativa, desapropriação, função social da 
propriedade, etc. 
Todas essas hipóteses conferem o atributo da 
indisponibilidade do interesse. Um interesse é 
indisponível quando não puder ser alienado, renunciado, 
transacionado, onerado, etc. No direito privado, a 
existência dos direitos indisponíveis é a exceção, 
enquanto no direito público é a regra. 
Ao lidar com um interesse que não é próprio, mas 
coletivo, o administrador deverá interpretar a norma 
administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige. Eventual 
renúncia ou disposição do interesse público só pode 
ocorrer mediante autorização em lei. 
 
Princípio da Indisponibilidade do interesse Público 
Os bens e interesses públicos não pertencem à 
Administração Pública, nem a seus agentes. Cabe-lhes 
apenas geri-los, e por eles velar em prol da coletividade, 
esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses 
públicos. 
O princípio da indisponibilidade enfatiza tal situação. A 
administração não tem a livre disposição dos bens e 
interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. 
Por essa razão é que os bens públicos só podem ser 
alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma 
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forma, os contratos administrativos reclamam, como 
regra, que se realize licitação para encontrar quem possa 
executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a 
Administração. 
O princípio parte, afinal, da premissa de que todos os 
cuidados exigidos para os bens e interesses públicos 
trazem benefícios para a própria coletividade. 
 
Princípio da hierarquia 
De acordo com esse princípio os órgãos da Administração 
são estruturados de tal forma que se cria uma relação de 
coordenação e subordinação entre uns e outros, cada 
qual com atribuições definidas em lei. Isto significa dizer 
que os órgãos e agentes de nível hierárquico superior 
têm a faculdade de dar ordens, rever, delegar ou avocar 
atos e atribuições dos órgãos de nível inferior. 
É importante destacar que esse princípio não se refere às 
funções legislativas e judiciais. 
Princípio da Finalidade 
A finalidade única da Administração Pública é atingir o 
interesse público. A prática de qualquer ato que esteja 
em descompasso com o interesse público encontra-se 
com desvio de finalidade que é uma das formas de 
abuso de poder. 
 
Princípio da especialidade 
Este princípio incide sobre todas as pessoas jurídicas 
criadas por lei. De acordo com esse princípio, as pessoas 
jurídicas não podem ter outras funções senão aquelas 
para as quais foram especialmente criadas. Quando a 
administração pública descentraliza a prestação de um 
serviço público para uma autarquia, a lei que cria 
estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe 
atender, de tal forma que a atuação dos seus 
administradores não pode se afastar desses objetivos 
legais. 
 
Princípio da presunção de legalidade 
Este princípio, também conhecido como legitimidade, 
refere-se à presunção de que os atos administrativos são 
verdadeiros e praticados com a observância das normas 
legais pertinentes, até prova em contrário. 
Todos os atos administrativos presumem-se de acordo 
com a lei, já que estes só podem ser executados se 
houver previsão legal. É uma presunção relativa, que 
admite prova em contrário, cujo ônus cabe a quem 
impugnar o ato. A presunção da legalidade possibilita à 
administração pública a execução imediata de seus atos, 
conferindo, assim, celeridade e eficiência. 
 
Princípio da motivação 
Este princípio determina que a administração pública 
indique no ato administrativo os pressupostos de fato e 
de direito que servem de fundamento ao ato que a levou 
a adotar determinada decisão. São as razões jurídicas do 
ato (motivo = razão). 
A motivação consiste, portanto, na obrigatoriedade da 
administração pública indicar os motivos fáticos e de 
direito que ensejam a edição de determinado ato, de 
forma clara, precisa e com explícita indicação das 
peculiaridades e circunstâncias que revestem o caso em 
concreto. 
A motivação, de acordo com os parâmetros do direito 
administrativo, deve ser necessariamente escrita, tendo 
em vista que integra a formalização do ato. Contudo, não 
exige forma específica, não precisando, 
necessariamente, ser contextual, podendo até mesmo 
ser realizada por órgão diverso daquele que praticou o 
ato, em outro instrumento, também chamada motivação 
aliunde. Assim, o ato administrativo pode fundar-se em 
pareceres, laudos, relatórios ou informações 
precedentes, ainda que formulados por órgãos distintos. 
Em regra, a motivação dos atos administrativos deve ser 
formulada concomitantemente com o próprio ato ou 
antes da edição deste. A motivação ulterior é bastante 
discutível e aceita com muitas reservas pela doutrina. 
Isso porque pode o administrador, a posteriori, “fabricar 
razões lógicas para justificá-lo e alegar que as tomou em 
consideração quando da prática do ato” (BANDEIRA DE 
MELLO, 1999, p. 346). 
Para Antônio Carlos de Araújo Cintra, são requisitos da 
motivação a suficiência, a clareza e a congruência. Em 
relação à suficiência, não basta a menção ao dispositivo 
legal que ampara o ato, sendo necessária a discriminação 
dos pressupostos de fato, bem como a relação de 
pertinência entre os fatos ocorridos e o objeto do ato, 
tendo em vista os fins para os quais for ou foi praticado. 
Quanto aos demais requisitos, a motivação deve ser 
clara e congruente a fim de permitir uma efetiva 
comunicação com seus destinatários, ou seja, uma 
motivação obscura ou contraditória poderia gerar 
incerteza sobre o conteúdo do ato, o que não permitiria 
ao administrado saber quais as reais razões da prática do 
mesmo ato. 
Sobre a motivação é importante observar os dizeres do 
Art. 50 da Lei n.º 9784/99, a lei que regulamenta o 
processo administrativo federal. Embora em tese 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
10 
aplique-se somente à esfera da União, esta lei vem sendo 
apontada com frequência pela doutrina no tocante ao 
embasamento do princípio em estudo. 
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, 
com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, 
quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou 
seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a 
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e 
relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de ato administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita,clara e congruente, 
podendo consistir em declaração de concordância com 
fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte 
integrante do ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, 
pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os 
fundamentos das decisões, desde que não prejudique 
direito ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e 
comissões ou de decisões orais constará da respectiva 
ata ou de termo escrito.” 
 
Princípio da razoabilidade 
De acordo com este princípio os meios utilizados pela 
administração pública, bem como os fins que deseja 
alcançar, devem ser compatibilizados de forma a evitar 
restrições desnecessárias ou abusivas, ou seja, com lesão 
a direitos fundamentais. Esta compatibilização deve ser 
aferida por padrões comuns dentro de nossa sociedade 
diante do caso concreto e não da simples interpretação 
literal da lei. 
A lei prevê duas formas de condutas administrativas: a 
vinculação e a discricionariedade. 
A conduta é vinculada quando a lei disciplinar todos os 
elementos da conduta, ou seja, a lei descreve todos os 
requisitos do ato administrativo. A maior parte das 
condutas está prevista em lei. 
A conduta é discricionária quando a administração 
pública puder praticar atos com liberdade de escolha de 
seu conteúdo, destinatário, conveniência, oportunidade 
e modo de sua realização. 
Assim, discricionariedade administrativa é a porção da 
liberdade outorgada pela lei ao administrador público, 
para que esse, mediante critérios de oportunidade e 
conveniência, possa escolher a alternativa não há 
liberdade para o administrador, pois sua liberdade de 
atuação está sempre limitada pela lei. 
A razoabilidade, que abrange também a 
proporcionalidade, significa que o administrador 
público, ao praticar atos tanto discricionários como 
vinculados, deve observar uma relação de pertinência 
entre a finalidade e os padrões de oportunidade e 
conveniência, sendo, portanto, vedada a imposição de 
obrigações, restrições e sanções em medida superior 
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do 
interesse público. 
 
Princípio da Tutela e Princípio da autotutela. 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma, para 
assegurar que as entidades da administração indireta 
observem o princípio da especialidade, elaborou-se 
outro princípio: o de controle ou tutela, em consonância 
com o qual a administração pública direta fiscaliza as 
atividades dos referidos entes, com o objetivo de 
garantir a observância de suas finalidades institucionais. 
Esse é o conteúdo do princípio da tutela ou controle, que 
não se confunde com o princípio da autotutela. 
Assim, o princípio da autotutela refere-se ao fato da 
administração pública poder, a qualquer momento, de 
ofício ou provocadamente, rever os seus atos, anulando-
os por questões de ilegalidade ou revogando-os por 
motivos de conveniência ou oportunidade de forma 
justificada. 
Sobre o tema, é importante observar o entendimento do 
STF: 
Súmula 346 → “A Administração Pública pode declarar a 
nulidade dos seus próprios atos”. 
Súmula 473→ “A Administração Pública pode anular os 
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial.” 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
11 
Princípio da segurança jurídica 
Este princípio tem por objetivo vedar a aplicação 
retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da 
Administração Pública. Essa ideia é expressamente 
observada quando da análise do art. 2º da lei do processo 
administrativo, que impõe: “interpretação da norma 
administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige, vedada a 
aplicação retroativa de nova interpretação”. 
O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera 
administrativa, haver mudança de interpretação de 
determinadas normas legais, com a consequente 
mudança de orientação, em caráter normativo, afetando 
situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de 
orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de 
orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, 
pois os interessados nunca sabem quando a sua situação 
será passível de contestação pela própria administração. 
Daí a regra que veda a aplicação retroativa. 
 
Princípio da continuidade do serviço público 
Por esse princípio entende-se que o serviço público, 
sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções 
essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. 
Dele decorrem consequências importantes: 
1. a proibição ou limitação de greve nos serviços 
públicos; 
2. necessidade de institutos como a suplência, a 
delegação e a substituição para preencher as funções 
públicas temporariamente vagas; 
3. a impossibilidade, para quem contrata com a 
administração, de invocar a exceptio non adimpleti 
contractus nos contratos que tenham por objeto a 
execução de serviço público, ou seja, a impossibilidade 
de alegar exceção do contrato não cumprido e, portanto, 
não poder paralisar imediatamente as atividades, 
mesmo nos casos de inadimplência da Administração. Só 
é possível fazê-lo após 90 dias, ou ainda, nem é possível, 
nos casos de contratos firmados com dispensa de 
licitação – contratos de emergência – que duram no 
máximo 180 dias. 
4. a faculdade que se reconhece à Administração de 
utilizar os equipamentos e instalações da empresa que 
com ela contrata, para assegurar a continuidade do 
serviço; 
5. Com o mesmo objetivo, a possibilidade de 
encampação (retomada) da concessão de serviço 
público, nos casos em que não haja outro particular 
interessado em dar continuidade à execução indireta da 
atividade. 
REGIME JURÍDICO 
 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Os poderes administrativos são inerentes à 
Administração Pública para que esta possa proteger o 
interesse público. Encerram prerrogativas de 
autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser 
exercidas nos limites da lei. São os poderes normativo 
(ou regulamentar), disciplinar, hierárquico e poder de 
polícia. Poderes discricionário e vinculado não existem 
como poderes autônomos. Discricionariedade e 
vinculação são, no máximo, atributos de outros poderes 
ou competências da Administração. Segundo Hely Lopes 
Meirelles, “poder vinculado ou regrado é aquele que o 
Direito Positivo – a lei – confere à Administração Pública 
para a prática de ato de sua competência, determinando 
os elementos e requisitos necessários à sua 
formalização.” O agente está totalmente preso ao 
previsto na lei. “Poder discricionário é o que o Direito 
concede à Administração, de modo explícito ou implícito, 
para a prática de atos administrativos com liberdade na 
escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.” 
(Direito Administrativo Brasileiro, p. 102/103) 
 
PODER REGULAMENTAR 
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à 
Administração Pública de editar atos gerais para 
complementar as leis e possibilitar sua efetiva aplicação. 
Seu alcance é apenas de norma complementar à lei; não 
pode, pois, a Administração, alterá-la a pretexto de estar 
regulamentando-a. Se o fizer, cometerá abuso de poder 
regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. 
O poder regulamentar é de natureza derivada (ou 
secundária): somente é exercido à luz de lei existente. Já 
as leis constituem atos de natureza originária (ou 
primária), emanando diretamente da Constituição. 
ATENÇÃO: Aqui os autores divergem, dado o fato de 
alguns considerarem o Poder Regulamentar uma 
prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Para 
estes autores, portanto, só têm Poder Regulamentar o 
Presidente da República, o Governador e o Prefeito. 
Neste caso, o poder geral conferido à Administração para 
editar seusatos complementares à lei é chamado de 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
12 
PODER NORMATIVO, do qual decorre o Poder 
Regulamentar, este, portanto, uma espécie daquele. 
 
Formalização 
A formalização do Poder Regulamentar se processa, 
principalmente, por meio de decretos. Nesse sentido é 
que o art. 84, IV, da Constituição dispõe que ao 
Presidente da República compete “expedir decretos e 
regulamentos para a fiel execução das leis”. Pelo 
princípio da simetria constitucional, o mesmo poder é 
conferido a outros chefes do Poder Executivo para os 
mesmos objetivos. 
Há também atos normativos que, editados por outras 
autoridades administrativas, estão inseridos no Poder 
Regulamentar. É o caso das instruções normativas, 
resoluções, portarias, etc. Tais atos têm, 
frequentemente, um âmbito de aplicação mais restrito, 
porém, veiculando normas gerais e abstratas para a 
explicitação das leis, também são meios de formalização 
do Poder Regulamentar. 
 
Lei e poder regulamentar 
Os atos administrativos que regulamentam as leis não 
podem criar direitos e obrigações, porque isso é vedado 
em dos postulados fundamentais de nosso sistema 
jurídico: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, art. 5°, 
II). 
É legítima, porém, a fixação de obrigações derivadas ou 
subsidiárias – diversas das obrigações primárias ou 
originárias contidas na lei – nas quais também encontra-
se a imposição de certa conduta dirigida ao 
administrado. Constitui, no entanto, requisito de 
validade de tais obrigações sua necessária adequação às 
matrizes legais. 
 
Controle dos atos de regulamentação 
Visando coibir a indevida extensão do poder 
regulamentar, dispôs o art. 49, V, da CF, ser da 
competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites da delegação 
legislativa. 
No que se refere ao controle judicial, há que se distinguir 
a natureza do conteúdo do ato regulamentar. Tratando-
se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele que 
extrapole os limites da lei, viável apenas será o controle 
de legalidade resultante do confronto do ato com a lei. 
Assim, incompatível, no caso, o uso da ação direta de 
inconstitucionalidade. 
Se o ato, todavia, ofender diretamente a Constituição, 
sem que haja lei a que deva subordinar-se, terá a 
qualificação de um ato autônomo e, nessa hipótese, 
poderá sofrer controle de constitucionalidade pela via 
direta, ou seja, através da ação direta de 
inconstitucionalidade, medida a que possibilita a 
impugnação de leis ou atos normativos que contrariem a 
Constituição. 
Atualmente, entretanto, é cabível a impugnação direta 
de atos regulamentares pela arguição de 
descumprimento de preceito fundamental (ADPF), 
prevista no art. 102, § 1°, da CF, e regulamentada pela 
Lei 9.882/99, porque aqui o controle concentrado é mais 
amplo, abrangendo a inconstitucionalidade direta e a 
indireta, atos normativos autônomos e subordinados e 
até mesmo atos administrativos concretos. A ADPF é 
uma ação subsidiária, ou seja, somente pode ser 
utilizada nos casos em que não houver outra medida 
judicial para sanar a ilegalidade ou inconstitucionalidade 
do ato. 
A omissão da Administração Pública em sua função 
regulamentar pode ser controlada pelo Poder Judiciário 
por meio de duas ações constitucionais: o mandado de 
injunção, que deve ser concedido “sempre que a falta de 
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos 
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” 
(art. 5º, LXXI); e a ação declaratória de 
inconstitucionalidade por omissão, na qual, se for 
considerada ausente “medida para tornar efetiva norma 
constitucional, será dada ciência ao Poder competente 
para a adoção das providências necessárias e, em se 
tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta 
dias” (art. 103, § 2º). 
 
Lei pendente de regulamento 
A regra legal que autoriza o Poder Executivo a 
regulamentar a lei deve necessariamente apontar o 
prazo para ser expedido o ato de regulamentação. Nesse 
prazo, a lei ainda não se torna exequível enquanto não 
editado o respectivo decreto ou regulamento, e isso 
porque o ato regulamentar, nessa hipótese, figura como 
verdadeira condição suspensiva de exequibilidade da lei. 
A omissão em regulamentar a lei é inconstitucional, visto 
que, em última análise, seria o mesmo que atribuir ao 
Executivo o “poder de legislação negativa”, ou seja, de 
permitir que a inércia tivesse o condão de estancar a 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
13 
aplicação da lei, o que, obviamente, ofenderia a 
separação de poderes. 
Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentação 
sem a edição do respectivo regulamento, a lei deve 
tornar-se exequível para que a vontade do legislador não 
se afigure inócua e eternamente condicionada à do 
administrador. Nesse caso, os titulares dos direitos 
previstos na lei passam a dispor de ação com vistas a 
obter, do Judiciário, decisão que lhes permita exercê-los, 
suprindo a ausência de regulamento. 
A ausência, na lei, da fixação de prazo para a sua 
regulamentação é inconstitucional, uma vez que não 
pode o Legislativo deixar ao Executivo a prerrogativa de 
só tornar a lei exequível se e quando julgar conveniente. 
Primeiramente, não existe tal prerrogativa na 
Constituição. E depois tal situação equivale a uma 
disfarçada delegação de poderes, o que é proibido pelo 
vigente sistema constitucional. 
 
Regulamentos autônomos 
Existe profunda divergência na doutrina sobre a 
possibilidade ou não, de o Executivo editar ou os 
denominados regulamentos autônomos, atos destinados 
a prover sobre situações não previstas na lei. 
Uma primeira posição defende sua existência no Direito 
Brasileiro como decorrência dos poderes implícitos da 
Administração. Outros professam o entendimento de 
que, conquanto possam teoricamente existir, os 
regulamentos autônomos não são admitidos, pois a CF 
atribui ao Chefe do Poder Executivo o poder de editar 
atos para a fiel execução das leis, razão porque só teria 
admitido os regulamentos de execução. 
Para que os regulamentos sejam caracterizados como 
autônomos, é necessário que os atos possam criar e 
extinguir primariamente direitos e obrigações, isto é, 
sem prévia lei disciplinadora da matéria, suprimindo, 
assim, lacunas legislativas. Inicialmente, a CF não previa 
nenhuma situação na qual a Administração Pública 
pudesse editar decretos autônomos. Porém, com a 
Emenda Constitucional 32/2000, passou a ser prevista 
essa modalidade no art. 84, VI: 
“VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração 
federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando 
vagos;” 
Portanto, é possível a existência de atos administrativos 
que não estão subordinados a nenhuma lei, desde que 
cumpridos os seguintes requisitos: 
a) o ato deve ser um decreto, editado pelo Presidente da 
República e pelo Ministro ou Secretário da área. Nos 
termos do princípio da simetria, essa possibilidade 
estende-se também aos chefes dos Poderes Executivos 
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; 
b) sua matéria deve ser somente a organização e o 
funcionamento da Administração Pública; 
c) mesmo no tocante à Administração Pública, não 
podem implicar em: 
I) aumento de despesa; 
II) criação ou extinção de órgãos públicos; e 
III) extinção de funções ou de cargos públicos, exceto 
quando vagos. 
Apesar de editados pelo Presidente da República, que é 
o chefe da Administração Pública Federal, e não estarem 
subordinados à lei, não são regulamentos autônomos: 
a) medidas provisórias, que não são leis, mas têm força 
de lei, estando incluídas pela Constituição na seção 
referente ao processolegislativo. São, portanto, atos 
legislativos, excepcionalmente feitos pelo Poder 
Executivo; 
b) decretos de intervenção (federal ou estadual), de 
instauração do estado de defesa e do estado de sítio. 
Esses decretos são atos políticos, pois se referem ao 
governo e não à Administração Pública. 
 
PODER DISCIPLINAR 
O Poder Disciplinar refere-se à competência da 
Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
sanções aos servidores públicos e demais pessoas que 
possuam um vínculo especial com o Poder Público, 
submetidas à disciplina interna da Administração. Para 
os servidores, o poder disciplinar é uma decorrência da 
hierarquia. 
O poder disciplinar da Administração não deve ser 
confundido com o poder punitivo do Estado, realizado 
por meio da Justiça Penal. O disciplinar é interno à 
Administração, enquanto que o penal visa a proteger os 
valores e bens mais importantes do grupo social em 
questão. A punição disciplinar e a penal têm 
fundamentos diversos. 
Vale lembrar que nenhuma penalidade pode ser aplicada 
sem prévia apuração por meio de procedimento legal em 
que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa, 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
14 
com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da 
CF). 
É importante ressaltar que o poder disciplinar pode ser 
combinando tanto com o poder discricionário quanto 
com o vinculado. Será combinado com o poder 
discricionário quando estivermos falando da escolha da 
penalidade (quando permitida em lei), assim como nos 
casos em que a penalidade pode ser graduada (como no 
caso de uma suspensão que varia entre 1 e 90 dias, por 
exemplo). Além disso, os tipos de infração disciplinar são 
mais discricionários que os tipos penais, por exemplo, 
assim, também há discricionariedade na definição da 
infração; é como diz o saudoso Professor Hely Lopes 
Meireles: “O poder disciplinar não é vinculado à prévia 
definição em lei sobre a infração cometida e sua 
respectiva sanção”. 
Por sua vez, será combinado com o poder vinculado no 
tocante à apuração do suposto ilícito praticado pelo 
agente (a abertura de processo para investigação, 
mediante a descoberta da irregularidade é obrigatória) e 
no que diz respeito à aplicação da penalidade ao agente 
faltoso, uma vez que comprovada a infração não se pode 
deixar de penalizar o responsável. 
 
PODER HIERÁRQUICO. 
A organização administrativa é baseada em dois 
pressupostos: distribuição de competências e hierarquia 
(relação de coordenação e subordinação entre os vários 
órgãos que integram a Administração Pública). Poder 
hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é o de que 
dispõe o Poder Executivo para distribuir e escalonar as 
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de 
seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação 
entre os servidores do seu quadro de pessoal. Da 
organização administrativa decorrem para a 
Administração Pública diversos poderes como, por 
exemplo, poder de dar ordens aos subordinados que 
implica o dever de obediência para estes últimos, 
ressalvadas as ordens manifestamente ilegais; poder de 
controlar a atividade dos órgãos inferiores, para 
examinar a legalidade de seus atos e o cumprimento de 
suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou 
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex 
officio, seja mediante provocação dos interessados, por 
meios de recursos hierárquicos; poder de avocar 
atribuições, desde que estas não sejam da competência 
privativa do órgão subordinado; poder de delegar 
atribuições que não lhe sejam exclusivas etc. 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
Um dos poderes da Administração resulta exatamente 
do inevitável confronto entre os interesses público e 
privado e expressa a necessidade de impor restrições ao 
exercício dos direitos dos indivíduos. Quando o Poder 
Público interfere na órbita do interesse privado para 
salvaguardar o interesse público, restringindo direitos 
individuais, atua no exercício do poder de polícia. 
 De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a 
essência do poder de polícia é o seu caráter negativo: 
“No sentido de que através dele, o Poder Público, de 
regra, não pretende uma atuação do particular, 
pretende uma abstenção. (...) a utilidade pública é, no 
mais das vezes, conseguida de modo indireto pelo poder 
de polícia, em contraposição à obtenção direta de tal 
utilidade, obtida por meio dos serviços públicos”. 
 
Sentido amplo e restrito 
A expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um 
amplo e um restrito. Em sentido amplo, poder de polícia 
significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em 
relação aos direitos individuais. Esta é a função do Poder 
Legislativo, incumbido da criação do direito legislado, e 
isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos 
direitos, aumentando ou reduzindo seu conteúdo. 
Em sentido estrito, o poder de polícia é a atividade 
administrativa, consistente no poder de restringir e 
condicionar o exercício dos direitos individuais em 
nome do interesse coletivo. Esse é o definição dada pelo 
Código Tributário Nacional: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou 
a abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
direitos individuais ou coletivos. 
 
Objeto e Finalidade: o objeto do poder de polícia 
administrativa é todo bem, direito ou atividade 
individual que possa afetar a coletividade ou por em 
risco a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, 
regulamentação, controle e contenção pelo Poder 
Público; com esse propósito a Administração pode 
condicionar o exercício de direitos individuais, pode 
delimitar a execução de atividades, como pode 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
15 
condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em 
geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se 
oponham aos objetivos permanentes da Nação; a 
finalidade do poder de polícia é a proteção ao interesse 
público, nesse interesse superior não entram só os 
valores materiais como, também, o patrimônio moral e 
espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições 
e nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o 
regime político adotado e consagrado na Constituição e 
na ordem vigente. 
 
Fases (ou ciclos) do poder de Polícia: 
a) norma de polícia (legislação): estabelece os limites do 
exercício dos direitos individuais. Pode ser 
constitucional, legal ou regulamentar; 
b) Consentimento de polícia: possibilita ao particular o 
exercício de atividade controlada pelo Poder Público, 
através de permissões (discricionárias) e licenças 
(vinculadas). Nem sempre estará presente, dado o fato 
de que nem todas as atividades do particular necessitam 
deste tipo de manifestação da Administração Pública. 
c) fiscalização: verificação do cumprimento das normas e 
das condições estabelecidas na permissão de polícia; 
d) sanção de polícia: aplicação de penalidades àqueles 
que descumprirem as normas e as condições da 
permissão de polícia. Também pode ser utilizada a 
medida de polícia, com o objetivo de impedir a 
ocorrência de dano. Ex.: após fiscalização que comprova 
a existência de comida estragada em um restaurante, a 
Administração impõe uma multa (sanção) e destrói a 
comida estragada (medida de polícia). 
 
Classificação do Poder de Polícia: 
Poder de polícia originário: seria aquele exercido pelas 
pessoas políticas (entes da federação). 
Poder de polícia derivado (ou delegado): aquele exercido 
pelas pessoas jurídicas que integram a administração 
indireta. 
A doutrina consagrou a expressão “poder de polícia 
delegado”,muito embora o emprego da palavra possa 
causar alguma confusão. Com efeito, a hipótese é de 
descentralização mediante outorga legal (também 
chamada descentralização por serviços) e não de 
descentralização mediante delegação (chamada 
descentralização por colaboração). Esta última implica 
transferir a particulares – não mediante lei, e sim, por 
meio de contrato administrativo – a execução de 
determinado serviço público. Nada tem a ver com o 
exercício do poder de polícia, que não pode ser conferido 
a particulares. 
Costumeiramente, não se utiliza a expressão “poder de 
polícia outorgado” no caso do poder de polícia atribuído 
às entidades às entidades da administração indireta, e 
sim “poder de polícia delegado”, embora elas recebem 
suas atribuições mediante outorga legal. 
 
Polícia administrativa e judiciária 
Existem dois tipos de poder de polícia: administrativa e 
judiciária. 
O poder de polícia administrativa cuida da adequação 
dos interesses individuais com o coletivo, podendo agir 
preventivamente (proibição de porte de arma, por 
exemplo), sendo concretizada por intermédio de atos da 
administração. Atua por meio de órgão e manifesta-se 
por meio de atos normativos, tanto de alcance geral (ex: 
portarias, regulamentos) como de efeitos concretos e 
específicos (ex: fechamento de estabelecimento 
comercial irregular, guinchar veículos, etc.) 
A polícia judiciária trata da repressão das infrações 
penais e é privativa de corporações especializadas, como 
a polícia civil e a federal. 
A principal diferença que se costuma apontar entre as 
duas está no caráter preventivo da polícia 
administrativa, que se predispõe a impedir ou paralisar 
atividades anti-sociais, e no repressivo da polícia 
judiciária que se preordena à responsabilização dos 
violadores da ordem jurídica. Assim, a primeira terá por 
objetivo impedir as ações anti-sociais, e a segunda, punir 
os infratores da lei penal. 
Ressalte-se, no entanto, que embora o caráter de uma 
seja EMINENTEMENTE preventivo e o de outra 
EMINENTEMENTE repressivo, ambas as formas de 
exercício de polícia possuem mecanismos tanto 
repressivos quanto preventivos. Observe, por exemplo, 
a polícia administrativa aplicando multas ou realizando 
apreensões, nestes casos ela não está mais prevenindo e 
sim reprimindo. O mesmo ocorre quando se verifica a 
ocorrência de fiscalizações preventivas de rotina da 
Polícia Federal nos aeroportos, no âmbito dos voos 
internacionais. 
 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
16 
 Finalidad
e 
Atuação Incidênc
ia 
Regência 
Polícia 
admi-
nistrativa 
Predis-
põe-se 
unica-
mente a 
impedir 
ou parali-
sar ativi-
dades 
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ais. 
Atua 
por 
meio de 
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da 
Adminis
tração 
Sobre os 
bens e 
direitos 
Normas 
adminis-
trativas 
Polícia 
judiciária 
Preor-
dena-se à 
responsa-
bilização 
dos viola-
dores da 
ordem ju-
rídica 
Atua 
por 
meio da 
polícia 
de 
seguran
ça 
Sobre 
pessoas 
Direito 
Processu
al Penal 
 
Características ou Atributos do poder de polícia: 
discricionariedade, auto-executoriedade e 
coercibilidade. 
A discricionariedade do poder polícia refere-se à 
faculdade da administração pública de decidir qual o 
melhor momento de agir, qual o meio de ação mais 
adequado e qual a sanção cabível diante das previstas na 
norma legal. 
Porém, em outros casos, a lei já estabelece que, diante 
de determinadas situações a administração pública terá 
que adotar uma solução previamente estabelecida, sem 
margem de opção; são hipóteses em que o poder de 
polícia será vinculado (ex: licença – uma vez preenchidos 
os requisitos previstos em lei a Administração é obrigada 
a concedê-la). 
A auto-executoriedade é a faculdade de a administração 
decidir e executar diretamente sua decisão por seus 
próprios meios, sem intervenção do poder judiciário. No 
entanto, é importante lembrar que para utilizar-se disto 
é necessária a expressa autorização da lei ou em casos de 
medidas urgentes, situações em que poderá ocorrer um 
prejuízo maior para o interesse público. 
A coercibilidade significa a possibilidade da 
administração pública impor a decisão administrativa 
proferida, independentemente da manifestação de 
vontade por parte do particular, autorizando ainda, o 
emprego de força para o seu cumprimento. O uso da 
força física pela administração, nas situações 
necessárias, é justificado por meio desse atributo, 
tornando-o, assim, indissociável da auto-
executoriedade. 
 
DELEGAÇÃO DO PODER DO POLÍCIA: 
É importante ressaltar que a maioria da doutrina, 
baseada no entendimento de que o poder de império é 
próprio e privativo do poder público, não admite a 
delegação do poder de polícia a pessoas da iniciativa 
privada, ainda que se trate de uma delegatária de serviço 
público. O STF no julgamento da ADI 1717/DF de 2002, 
decidiu que o exercício do poder de polícia não pode ser 
delegado a entidades privadas. 
É possível, no entanto, sua outorga a entidades de 
Direito Público da Administração Indireta, como as 
agências reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL, etc.), as 
autarquias corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc). Neste 
caso a doutrina consagrou a expressão “poder de polícia 
derivado” para referir-se ao exercício de polícia pelas 
entidades públicas descentralizadas. 
Controversa é a possibilidade do poder de polícia ser 
delegado a entidades integrantes da Administração 
Indireta que tenham personalidade de direito privado – 
Sociedades de Economia mista, Empresas Públicas e 
Fundações Públicas de direito privado. A orientação 
tradicional da doutrina é de que o referido poder só pode 
ser exercido por pessoas jurídicas de direito público. 
Porém, de acordo com recente entendimento do STJ, 
devem ser consideradas as quatro atividades relativas ao 
poder de polícia: legislação, consentimento, fiscalização 
e sanção. Assim, legislação e sanção constituem 
atividades típicas da Administração Pública e, portanto, 
indelegáveis. Consentimento e fiscalização, por outro 
lado, não realizam poder coercitivo e, por isso podem 
ser delegados. Observe a decisão: 
“ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. 
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. No que 
tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido 
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o 
dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e 
da liberdade em favor do interesse público. A 
controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do 
poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de 
multas de trânsito por sociedade de economia mista). 3. 
As atividades que envolvem a consecução do poder de 
polícia podem ser sumariamente divididas em quatro 
grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) 
fiscalização e (iv) sanção. 4. No âmbito da limitação do 
exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
17 
esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece 
normas genéricas e abstratas para a obtenção da 
Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão 
da carteira corporifica a vontade o Poder Público 
(consentimento); a Administração instala equipamentos 
eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade 
estabelecida em lei (fiscalização); e também a 
Administração sanciona aquele que não guarda 
observância ao CTB (sanção). 5. Somente o atos relativos 
ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois 
aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do 
poder de coerção do Poder Público. 6. No que tange aos 
atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares 
estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - 
aplicação de multas para aumentar a arrecadação.” (STJ, 
REsp 817534 / MG) 
 
FATOS ADMINISTRATIVOS 
A noção de fato administrativo tem o sentido da 
atividade material no exercício da função administrativa, 
que visa ter efeitos de ordem prática para aadministração. Exemplos são: apreensão de 
mercadorias, dispersão de manifestantes, 
desapropriação de bens privados, etc. Enfim, refere-se a 
tudo aquilo que altera a dinâmica da Administração, é 
uma verdadeira movimentação na ação administrativa. 
Pode-se constatar que os fatos administrativos podem 
ser voluntários e naturais. Os fatos administrativos 
voluntários se materializam de duas maneiras: 
1º Por atos administrativos – que formalizam a 
providência desejada pelo administrador através da 
manifestação da vontade; 
2º Por condutas administrativas – que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas, sejam, ou 
não, precedidas pelo ato formal. 
Já os fatos administrativos naturais são aqueles que se 
originam de fenômenos da natureza, cujos efeitos se 
refletem na órbita administrativa. 
Assim, quando se fizer referência a fato administrativo, 
deverá estar presente unicamente a noção de que 
ocorreu um evento dinâmico da Administração. 
 
 
 
 
 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
A expressão “serviço público” é costumeiramente 
utilizada em um sentido subjetivo, quando se refere ao 
conjunto de órgãos e entidades que desempenham 
atividade administrativa, ou em um sentido objetivo, 
quando se refere a uma determinada coleção de 
atividades. 
A conceituação do serviço público, extremamente 
variável em nossa doutrina pátria, adota basicamente 
duas faces: conceitos em sentido amplo e em sentido 
restrito. 
Em sentido amplo a expressão “serviço público” é 
empregada como sinônimo de função pública ou 
atividade pública. Abrange, portanto, o conjunto de 
todas as atividades exercidas sob o regime jurídico de 
direito público, incluindo a atividade legislativa, de 
governo (formulação de políticas públicas) e as 
atividades da administração pública em sentido formal e 
prestadas pelos delegatários. 
No entanto, é mais comum que se adote uma acepção 
ampla em que a ideia do serviço público é tida como: a 
atividade da administração em sentido material, o 
exercício do poder de polícia, as atividades de fomento e 
a intervenção (excluídas as atividades econômicas 
prestadas pelo Estado). Ficam excluídos, portanto, as 
atividades legislativa e judicial e a atividade de governo. 
Em sentido estrito, nossos doutrinadores têm 
considerado serviço público como aquele prestado 
diretamente à população, pela administração pública ou 
por seus delegatários, e as atividades internas da 
administração. Também se verifica o conceito, ainda 
mais restrito, onde o serviço público é tão somente a 
atividade prestada pela administração ou por seus 
delegatários, fruída diretamente pela população. 
Para efeito de nosso estudo, conceituaremos o serviço 
público como todo aquele prestado pela administração 
pública ou por seus delegados, sob normas e controles 
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou 
secundárias da coletividade ou simples conveniência do 
Estado. (Hely Lopes Meireles). 
Os elementos necessários para a caracterização de 
serviço público são: 
Elemento Subjetivo - o serviço público é sempre 
incumbência do Estado. É permitido ao Estado delegar 
determinados serviços públicos, sempre através de lei e 
sob regime de concessão ou permissão e por licitação. É 
o próprio Estado que escolhe os serviços que, em 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
18 
determinado momento, são considerados serviços 
públicos. Ex.: Correios; telecomunicações; radiodifusão; 
energia elétrica; navegação aérea e infraestrutura 
portuária; transporte ferroviário e marítimo entre portos 
brasileiros e fronteiras nacionais; transporte rodoviário 
interestadual e internacional de passageiros; portos 
fluviais e lacustres; serviços oficiais de estatística, 
geografia e geologia – IBGE; serviços e instalações 
nucleares; Serviço que compete aos Estados - 
distribuição de gás canalizado; 
Elemento Formal – o regime jurídico, a princípio, é de 
Direito Público. Quando, porém, particulares prestam 
serviço em colaboração com o Poder Público o regime 
jurídico é híbrido, podendo prevalecer o Direito Público 
ou o Direito Privado, dependendo do que dispuser a lei. 
Em ambos os casos, a responsabilidade é objetiva. (os 
danos causados pelos seus agentes serão indenizados 
pelo Estado) 
Elemento Material – o serviço público deve 
corresponder a uma atividade de interesse público. 
 
Esses serviços podem ser delegados a outras entidades 
públicas ou privadas, na forma de concessão, permissão 
ou autorização. 
 
Distribuição constitucional das competências para a 
prestação dos serviços públicos: 
Segundo a Constituição Federal, a execução dos serviços, 
diretamente ou mediante os delegatários, é assim 
disposta: 
Art. 21 (dispõe as competências exclusivas da União): 
a) manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
b) explorar, diretamente ou mediante autorização, 
concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre 
a organização dos serviços, a criação de um órgão 
regulador e outros aspectos institucionais; 
c) explorar, diretamente ou mediante autorização, 
concessão ou permissão: os serviços de radiodifusão 
sonora, e de sons e imagens; os serviços e instalações de 
energia elétrica e o aproveitamento energético dos 
cursos de água, em articulação com os Estados onde se 
situam os potenciais hidroenergéticos; a navegação 
aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; os 
serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre 
portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que 
transponham os limites de Estado ou Território; os 
serviços de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros e os portos marítimos, 
fluviais e lacustres; 
d) organizar e manter os serviços oficiais de estatística, 
geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional. 
Art.25 (competências dos Estados-membros): A 
Constituição Federal atribui a chamada competência 
residual ou remanescente aos estados, ou seja, mesmo 
não estando expressamente enumeradas, competem 
aos estados as matérias que não tenham sido atribuídas 
discriminadamente à União, nem aos municípios. 
Adotando o sentido estrito de serviço público apenas há 
uma competência expressa: explorar diretamente, ou 
mediante concessão, os serviços locais de gás 
canalizado, na forma da lei. O STF já teve oportunidade 
de decidir que é de competência dos estados-membros 
a exploração e regulamentação do serviço de transporte 
rodoviário intermunicipal de passageiros (ADI 2.349/ES, 
rel. Min. Eros Grau, 31.08.2005). 
 
Art. 30 (competências dos municípios). Os municípios 
têm a chamada competência de interesse local. Não há 
uma enumeração expressa e taxativa desses assuntos, 
nem seria possível, dada a ampliação constante da gama 
de demandas sociais a serem atendidas pelo poder 
público, porém é cabível destacar: 
a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, os serviços públicos de 
interesse local, incluído o de transporte coletivo que tem 
caráter essencial; 
b) manter, com a cooperação técnica e financeira da 
União e dos estados, programas de educação infantil e 
de ensino fundamental; 
c) prestar, com a cooperação técnica e financeira da 
União e dos estados, serviços de atendimento à saúde da 
população. 
Além disso, o STF decidiu que os serviços funerários 
constituem serviços municipais. 
 
Competências comuns: 
a) cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
b) proteger os documentos, as obras e outros bens de 
valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as 
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; 
c) proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação 
e à ciência; 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
19 
d) proteger o meio ambiente e combater a poluição em 
qualquer de suas formas; 
e) promover programas de construção de moradias e a 
melhoriadas condições habitacionais e de saneamento 
básico. 
 
Ao Distrito Federal competem, em regra, os serviços 
públicos de competência dos estados, cumulativamente 
com os de competência dos municípios. 
 
Classificação dos serviços públicos 
Os serviços públicos podem ser classificados de diversas 
formas 
 
1. Quanto à essencialidade: 
Serviços públicos propriamente ditos ou originários – 
prestados pela Administração diretamente à 
comunidade por reconhecer a necessidade para a 
sobrevivência do grupo social. Exemplo: hospitais 
públicos e polícia. 
Serviços de utilidade pública ou derivados – prestados 
pela Administração diretamente ou por terceiros, têm 
sua conveniência reconhecida. Exemplo: transporte 
coletivo e fornecimento de energia. 
 
2. Quanto aos destinatários: 
Serviços uti universi ou gerais – satisfazem 
indiscriminadamente a coletividade. Indivisíveis, não 
mensuráveis. Exemplo: serviço de esgoto. 
Serviços uti singuli ou individualizáveis – satisfazem os 
usuários individualmente. Ex: telefonia. 
 
3. Quanto à adequação: 
Serviços próprios do Estado – inerentes à soberania do 
Estado, como a defesa nacional ou a polícia judiciária. 
Executados diretamente pela administração que usa sua 
supremacia sobre os administrados. Não cabe delegação. 
Em geral gratuitos ou de baixa remuneração, para que 
fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade. 
Serviços impróprios do Estado – os que não afetam 
substancialmente as necessidades da comunidade e 
podem ser prestados por terceiros, geralmente 
mediante remuneração dos próprios usuários. 
 
4. Quanto ao objeto ou finalidade 
Serviços administrativos – executados pela 
administração para o atendimento das suas 
necessidades internas ou para preparar a prestação de 
outros serviços para o público. 
Serviços empresariais – executados pela administração 
de forma direta ou indireta para acolher necessidades 
coletivas de ordem econômica. 
5. Quanto à compulsoriedade 
Serviços compulsórios – não podem ser recusados, tais 
como a coleta de lixo, esgoto, etc. 
Facultativos – pode ser utilizado ou não. Exemplo: 
transporte coletivo. 
6. Quanto a titularidade – federais, estaduais, municipais 
e comuns. 
 
Regulamentação dos serviços públicos 
Os serviços públicos só podem ser executados se houver 
uma disciplina normativa que os regulamente, vale dizer, 
que trace as regras através das quais se possa verificar 
como vão ser prestados. Essa disciplina 
regulamentadora, que pode ser formalizada através de 
leis, decretos e outros atos regulamentares, garante não 
só o Poder Público como também o prestador do serviço 
e, ainda em diversas ocasiões os próprios usuários. 
A regulamentação do serviço público cabe à entidade 
que tem competência para prestá-lo. O poder 
regulamentar encerra um conjunto de faculdades legais 
para a pessoa titular do serviço. Pode ela estabelecer 
regras básicas e, depois, poderá optar por executá-lo 
direta ou indiretamente, neste caso celebrando 
contratos de concessão, e/ou quando necessário, 
retomando-o para si. 
 
Controle 
Além do poder de regulamentação, a competência 
constitucional para a instituição do serviço confere ainda 
o poder de controlar sua execução. 
O controle é inerente à titularidade do serviço. Se a 
determinada pessoa federativa (U, E, DF ou M) foi dada 
competência para instituir o serviço, é seu dever apurar 
as condições em que é prestado. 
O controle pode ser interno, quando a verificação disser 
respeito aos órgãos da Administração que exercem a 
atividade ou externo, quando a Administração fiscaliza 
os particulares colaboradores ou quando verifica 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
20 
aspectos administrativo, financeiro e institucional da 
Administração Indireta. 
 
Princípios do serviço público 
I — Princípio de permanência que impõe a continuidade 
no serviço (Princípio da continuidade do serviço público); 
Esse princípio indica que os serviços públicos não devem 
sofrer interrupção. Aqui repousa uma polêmica: há ou 
não a possibilidade de suspensão dos serviços públicos? 
A resposta parece estar no entendimento de que, em se 
tratando de serviços compulsórios, estes não podem ser 
suspensos. Quando se fala de serviços facultativos, e em 
caso de inadimplência do usuário, a situação é permitida. 
Já existe entendimento dos Tribunais nesse sentido. 
Note-se que também existe a possibilidade do usuário 
não ter se aparelhado de forma adequada para receber 
o serviço, hipótese em que o poder público não poderá 
prestar a atividade, enquanto o usuário não atender aos 
requisitos técnicos necessários para tanto. 
 
II — Princípio da generalidade que estabelece serviço 
igual para todos; 
O princípio da generalidade apresenta-se com duas 
faces: de um lado, os serviços públicos devem ser 
prestados a maior amplitude possível, ou seja, deve 
beneficiar o maior número possível de pessoas; por 
outro lado, também devem ser os serviços públicos 
prestados sem qualquer espécie de discriminação entre 
os beneficiários, quando tenham estes as mesmas 
condições técnicas e jurídicas para o aproveitamento do 
serviço (isonomia). Por este motivo alguns autores 
chama este princípio de princípio da igualdade dos 
usuários. 
 
III — Princípio da eficiência que exige adequação e 
resolutibilidade do serviço; 
Conexo ao princípio da continuidade, o princípio da 
eficiência prevê que o Poder Público se atualize com os 
novos processos tecnológicos, de modo que a execução 
seja mais proveitosa com menor dispêndio. 
 
IV — Princípio da cortesia que se traduz em bom 
atendimento e digno tratamento para com o público. 
Em relação a este último princípio, o mencionado autor 
faz um destaque para afirmar que os direitos dos 
usuários se configuram como direitos cívicos que dão 
ensejo à exigibilidade da prestação do respectivo serviço 
frente aos órgãos aos quais foram cometidas as 
atribuições pertinentes. 
 
V - O princípio da modicidade 
 Alguns autores também apontam este princípio, 
que se refere ao fato de que os serviços públicos devem 
ser remunerados a preços módicos, devendo o Poder 
Público avaliar o poder aquisitivo do usuário para que, 
por dificuldades financeiras não seja ele impedido de 
usufruir de tais prestações de serviços. Afinal, o lucro, 
meta da atividade econômica capitalista, não é objetivo 
da função administrativa. 
 
VI – Princípio da mutabilidade do regime jurídico (ou 
flexibilidade dos meios aos fins) 
 Este princípio se traduz no fato de que o regime 
jurídico pode sofrer alterações visando adaptá-lo ao 
interesse público, que se demonstra variável no tempo. 
 
VII – Princípio da Regularidade: Significa que a execução 
não deve apresentar variação nas características 
técnicas de sua prestação ao usuário. Tais características 
devem estar presentes expressas em normas jurídicas, 
sejam as legais, as contratuais ou as regulamentares. 
 
VIII – Princípio da atualidade: determina que o serviço 
seja prestado de acordo com as técnicas mais atuais. 
 
IX – Princípio da segurança: o serviço público não pode 
colocar em risco a vida dos administrados, os 
administrados não podem ter sua segurança 
comprometida pelos serviços públicos. 
 
Formas e meios de prestação de serviços 
A administração pública presta seus serviços de forma 
centralizada, descentralizada e desconcentrada. A 
execução pode ser direta ou indireta. 
- serviço centralizado: a prestação é centralizada quando 
a atividade é realizada por meio dos órgãos que o 
compõem, em seu próprio nome e sob sua inteira 
responsabilidade. 
- serviço descentralizado: ocorre quando a prestação do 
serviço é feito por outra pessoa que não a administração. 
Nesse caso, esta transferência de titularidade ou de 
execução ocorre por outorga ou por delegação. No caso 
da outorga, a administração transfere o serviço para 
uma nova entidade estatal, mediante lei. Ex: criação de 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMALNOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
21 
uma autarquia para oferecer serviços públicos 
educacionais. 
Quando ocorre a delegação, a administração pública 
passa o serviço para terceiros, mediante um ato 
administrativo unilateral (autorização) ou bilateral 
(contrato de concessão ou permissão). 
 
Autorização 
Serviços autorizados são aqueles que o Poder Público, 
por ato unilateral, precário e discricionário, consente na 
sua execução por particular para atender a interesses 
coletivos instáveis ou emergência transitória. São 
serviços delegados e controlados pela Administração 
autorizante, normalmente sem regulamentação 
específica, e sujeitos, por índole, a constantes 
modificações do modo de sua prestação ao público e a 
supressão a qualquer momento, o que agrava sua 
precariedade. 
A expressão autorização, que aparece no Art. 21, XI da CF 
tem em mira duas situações: 
a) uma, que corresponde a hipóteses em que 
efetivamente há serviços de telecomunicações, como o 
rádio amador ou de interligação de empresas por cabos 
de fibras óticas, mas não propriamente serviço público, 
mas serviço de interesse privado. Aí, então, a palavra 
autorização foi usada para exprimir o ato de polícia 
administrativa que libera alguma conduta privada, mas 
cujo exercício depende de manifestação administrativa 
para verificação se com ela não haverá gravames ao 
interesse público; 
b) outra, a de abranger casos em que efetivamente está 
em pauta um serviço público, mas se trata de resolver 
emergencialmente uma dada situação, até a adoção dos 
convenientes procedimentos por força dos quais se 
outorga permissão ou concessão. 
 
Permissão: 
Permissão de serviço público: a delegação, a título 
precário, mediante licitação, da prestação de serviços 
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou 
jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco. 
A permissão de serviço público será formalizada 
mediante contrato de adesão, que observará os termos 
da Lei n.º 8987/95), das demais normas pertinentes e do 
edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à 
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder 
concedente. 
 
Concessão (regulamentada pela Lei n.º 8.987/95/): 
A concessão se trata de delegação da prestação do 
serviço feita pelo concedente, mediante concorrência, a 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que 
demonstre capacidade para sua execução, por sua conta 
e risco e por prazo determinado. 
A concessão de serviço público pode ser precedida da 
execução de obra pública. Neste caso, a construção, total 
ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, 
delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para 
a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o 
investimento da concessionária seja remunerado e 
amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra 
por prazo determinado; 
A concessão é um contrato de direito público, 
comutativo e realizado intuitu personae, que deve ser 
precedido de autorização legal e exige licitação na 
modalidade concorrência. 
A concessão transfere encargos, tanto para o poder 
concedente quanto para as concessionárias. Neste 
sentido, os principais encargos do poder concedente 
são: 
- Regulamentar o serviço concedido; 
- Fiscalizar permanentemente a sua prestação; 
- Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; 
- Extinguir a concessão nos casos previstos em lei e no 
contrato; 
- Zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e 
solucionar queixas e reclamações dos usuários, que 
serão cientificados, em até trinta dias, das providências 
tomadas; 
- Declarar de utilidade pública os bens necessários à 
execução do serviço ou obra pública, promovendo as 
desapropriações, diretamente ou mediante outorga de 
poderes à concessionária, caso em que será desta a 
responsabilidade pelas indenizações cabíveis. 
Os principais encargos da concessionária são os 
seguintes: 
- Prestar o serviço de forma adequada; 
- Manter em dia o inventário e o registro dos bens 
vinculados à concessão; 
- Prestar contas da gestão do serviço ao poder 
concedente e aos usuários, nos termos definidos no 
contrato; 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
22 
- Cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as 
cláusulas contratuais da concessão; 
- Promover as desapropriações e constituir servidões, 
quando autorizadas pelo poder concedente, conforme 
previsto no edital e no contrato; 
- Zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação 
do serviço, bem como segura-los adequadamente; 
- Captar, aplicar e gerir os recursos financeiros 
necessários à prestação do serviço. 
 
Intervenção na concessão 
Caso o serviço público concedido não esteja sendo 
prestado de forma adequada ou as normas contratuais 
regulamentares e legais não estejam sendo cumpridas 
fielmente, o poder concedente poderá, mediante 
decreto intervir na concessão por prazo determinado. 
A intervenção far-se-á por decreto do poder 
concedente, que conterá a designação do interventor, o 
prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida. 
Sendo declarada a intervenção, o poder concedente 
deverá, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento 
administrativo para comprovar as causas determinantes 
da medida e apurar responsabilidades, assegurado o 
direito de ampla defesa. Esse procedimento deve durar 
no máximo cento e oitenta dias, se o poder concedente 
não apurar tais infrações durante esse período, a 
intervenção será considerada inválida. 
Caso seja comprovado que a intervenção não observou 
os pressupostos legais e regulamentares, será declarada 
sua nulidade, devendo o serviço ser devolvido à 
concessionária, sem prejuízo de seu direito à 
indenização. Cessada a intervenção, se não for extinta a 
concessão, a administração do serviço será devolvida à 
concessionária, precedida da prestação de contas pelo 
interventor, que responderá pelos atos praticados 
durante a sua gestão. 
 
Extinção da concessão: 
A concessão de serviços poderá se extinguir em virtude 
do advento do termo contratual, da encampação, da 
caducidade, da anulação, da rescisão, pela falência ou 
extinção da empresa concessionária e pelo falecimento 
ou incapacidade do titular, no caso de empresa 
individual. 
Na encampação, o poder concedente, motivado pelo 
interesse público, mediante lei autorizativa específica e 
após prévio pagamento de indenização, retoma 
coativamente o serviço público até então prestado pelo 
concessionário. Pode-se dizer que o Estado na 
encampação “toma” de volta os serviços que foram 
concedidos. 
Na caducidade a situação é semelhante à encampação, 
mas decorre da inadimplência da concessionária. Para 
que seja declarada a caducidade, a inadimplência da 
concessionária deverá ser verificada em processo 
administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, 
independentemente do pagamento de prévia 
indenização. São fatos que dão causa à declaração de 
caducidade: 
I - o serviço estiver sendo prestado de forma 
inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, 
critérios, indicadores e parâmetros definidores da 
qualidade do serviço; 
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou 
disposições legais ou regulamentares concernentes à 
concessão; 
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer 
para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de 
caso fortuito ou força maior; 
IV - a concessionária perder as condições econômicas, 
técnicas ou operacionais para manter a adequada 
prestação do serviço concedido; 
V - a concessionária não cumprir as penalidades 
impostas por infrações, nos devidos prazos; 
VI - a concessionária não atender a intimação do poder 
concedente no sentido de regularizar a prestação do 
serviço; e 
VII - a concessionária não atender a intimação do poder 
concedentepara, em 180 (cento e oitenta) dias, 
apresentar a documentação relativa a regularidade 
fiscal, no curso da concessão. 
A anulação ocorre quando são praticados atos de 
ilegalidade por uma das partes contratantes. 
A rescisão, ou seja, desfazimento do contrato durante o 
prazo de sua execução, pode ser judicial ou amigável. A 
rescisão amigável (ou administrativa) é aquela feita por 
acordo entre as partes, sendo reduzida a termo em 
processo administrativo, desde que seja conveniente 
para a administração e precedida de autorização escrita 
e fundamentada da autoridade competente. 
A rescisão judicial é determinada pelo Poder Judiciário 
em face do descumprimento do contrato pelo poder 
concedente. Para que possa ser pleiteada, o 
concessionário deverá promover ação específica para 
esse fim, comprovar o descumprimento das cláusulas 
contratuais pelo poder concedente e manter a prestação 
do serviço até a decisão judicial transitar em julgado. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
23 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
A Administração Pública realiza suas atividades através 
de atos jurídicos unilaterais e bilaterais. Estes atos são 
capazes de movimentar as relações jurídicas, de forma a 
criar, modificar, extinguir ou simplesmente declarar 
relações de direitos e deveres. Alguns desses atos são 
unilaterais, outros bilaterais. 
Nesse sentido, há atos jurídicos regidos pelo direito 
privado (Direito Civil, Direito Comercial, etc.) expedidos 
normalmente pelos particulares e até mesmo pela 
própria Administração; é o caso de cheques, contratos de 
aluguel, seguro, etc. 
Por outro lado, há os atos jurídicos regidos pelo direito 
público, como os chamados atos administrativos, que 
representam a expressão de vontade da Administração 
Pública, no exercício de suas prerrogativas típicas. São 
atos jurídicos unilaterais, sujeitos a controle judicial e 
tem por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor 
obrigações aos administrados ou a si própria. 
Como são a manifestação da função administrativa, os 
atos administrativos estão presentes em todas as 
estruturas do poder público, inclusive dos Poderes que a 
exercem de forma atípica (Legislativo e Judiciário) ou no 
âmbito das atividades de apoio do Ministério Público ou 
dos Tribunais de Contas. As mesas legislativas e as 
autoridades judiciárias praticam esses atos 
administrativos mais restritos, quando, por exemplo, 
dispõem sobre seus servidores, ordenam seus próprios 
serviços ou expedem instruções sobre matéria de sua 
privativa competência. Ressalte-se, inclusive, que alguns 
particulares, quando no exercício de atribuições públicas 
podem expedir atos administrativos. É o caso dos 
concessionários do serviço público ou de particulares em 
colaboração, como o cartorário, competente para 
expedir certidões. 
Ressaltam-se as seguintes características contidas no 
conceito: 
a) trata-se de declaração jurídica, ou seja, produz efeitos 
de direito, como: certificar, criar, extinguir, transferir, 
declarar ou modificar direitos ou obrigações; 
b) provém do Estado ou de quem esteja investido em 
prerrogativas estatais; 
c) é exercido no uso de prerrogativas públicas, portanto, 
sob regência do Direito Público, apartando-se dos atos 
de Direito Privado; 
d) consiste em providências jurídicas complementares 
da lei ou da própria Constituição. Atos administrativos, 
são, portanto, infralegais ou infraconstitucionais. 
e) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão 
jurisdicional. 
Ressalte-se ainda que os atos praticados pela 
Administração Pública nem sempre são categorizados 
como Atos Administrativos. Embora estes sejam típicos 
da função administrativa, como já afirmado, não são eles 
os únicos atos praticados no ambiente administrativo. As 
expressões “Atos da Administração” e “Atos 
administrativos”, não se confundem. Atos 
administrativos são uma espécie de atos praticados pela 
Administração Pública, mas ao seu lado figuram ainda 
vários outros como os atos privados, os contratos, os 
atos materiais. São, portanto, atos da Administração 
Pública, que não são atos administrativos: 
a) Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo, 
exercendo função legislativa ou de julgamento. 
Ex: Medida Provisória. 
b) Atos materiais (não jurídicos) praticados pelo Poder 
Executivo, enquanto comandos complementares da lei. 
Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc. 
c) Atos regidos pelo direito privado praticados pelo 
Poder Executivo. 
d) Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder 
Executivo (atos complexos amplamente discricionários 
praticados com base direta na Constituição Federal). 
Ex: Sanção ou veto da lei; Declaração de guerra e etc. 
 
Observe-se também o conceito dos atos em sentido 
amplo e em sentido estrito: 
a) Sentindo Amplo: abrange os atos gerais e abstratos 
(como regulamentos e os contratos administrativos, em 
sentido amplo pode ser conceituado como a “ declaração 
do Estado ou de quem lhe faça as vezes). 
b) Sentindo Estrito: Em que acrescente à definição 
anterior as característica da concreção e da 
unilateralidade. Com isso, na acepção estrita de ato 
administrativo por ele apresentada, ficam excluídos os 
atos abstratos e os atos convencionais (como contrato). 
Ainda Quanto ao conceito de ato administrativo é 
preciso distinguir o critério formal e o critério material. 
Pelo critério formal, incluem-se entre os atos 
administrativos aqueles praticados pela administração, 
portanto compreendendo também os atos da 
Administração, excluindo os praticados pelo Poder 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
24 
Legislativo e Judiciário. Esse critério tem pouco rigor 
científico e é pouco adotado. Pelo critério material é ato 
administrativo somente aquele que é praticado no 
exercício concreto da função administrativa. 
 
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO: 
No que diz respeito à elaboração do ato, exige-se o 
cumprimento dos seguintes requisitos: 
• COMPETÊNCIA 
• FINALIDADE 
• FORMA 
• OBJETO 
• MOTIVO 
 
COMPETÊNCIA: diz respeito ao poder atribuído ao 
agente para a prática de determinados atos. 
Diferentemente do conceito de sujeito, dado pelo Direito 
Civil, o sujeito, como elemento do ato administrativo, 
precisa ter não só capacidade civil, as também 
competência. Ex: o gari, mesmo tendo ingressado na 
administração pública mediante concurso regular não 
pode lacrar estabelecimento de vende alimentos 
deteriorados. 
Assim, somente o ente com personalidade jurídica é 
titular de direitos e obrigações, ou seja, somente as 
pessoas políticas de direito público (União, Estados 
Distrito Federal e Municípios) têm capacidade para a 
distribuição de funções. Contudo, as funções que 
competem a esses entes são distribuídas entre órgãos 
administrativos, tais como ministérios e secretarias, e 
também os agentes públicos. 
A competência é, em regra, decorrente da lei. Diz-se em 
regra, dado o fato de que competências administrativas 
podem, em determinados casos, ser estabelecidas por 
MEDIDA PROVISÓRIA. 
Vale ressaltar que a distribuição de competências pode 
levar vários critérios em consideração: 
1. Em razão da matéria, a competência se distribui entre 
os Ministérios (na esfera federal) e entre Secretarias (nos 
estados-membros e municípios); 
2. Em razão do território, distribui-se por zonas de 
atuação; 
3. Em razão do grau hierárquico, as atribuições são 
distribuídas segundo o maior ou menor grau de 
complexidade e responsabilidade; 
4. Em razão do tempo, determinadas atribuições têm 
que ser exercidas em períodos determinados, como 
ocorre quando a lei fixa prazo para a prática de certos 
atos; também pode ocorrer a proibição de certos atos 
em períodos definidos por lei, como nomeação de 
servidores em período eleitoral; 
5. Em razão do fracionamento, a competência pode ser 
distribuída por órgãos diversos, quando se trata de 
procedimentosou de atos complexos. 
Da competência administrativa extrai-se as seguintes 
características: 
a) É inderrogável – não pode ser modificada pela vontade 
do agente; 
b) É de exercício obrigatório pelo agente/órgão a quem 
a lei lhe conferiu como própria (diz-se, portanto, 
irrenunciável); 
c) É imprescritível – pois o não exercício da competência, 
independente do tempo, não a retira do agente a quem 
a lei a atribuiu. 
d) É improrrogável – a competência não se estende a 
órgão ou agente competente pelo simples fato de haver 
ele praticado o ato, ou de ter sido ele o primeiro a tomar 
conhecimentos dos fatos que ensejariam a prática desse 
ato. 
e) É intransferível – pois, embora passível de delegação 
ou avocação a competência não deixa de ser do agente 
originalmente previsto pela lei. 
A delegação é o repasse transitório da competência a 
agente/órgão subordinado ou não subordinado, sempre 
com a expressa previsão legal. 
Já a avocação, fenômeno contrário ao da delegação, 
pressupõe o exercício da atribuição do subalterno por 
parte de seu superior. Note-se a necessidade da relação 
hierárquica nesse caso. 
Sobre o assunto, é importante observar o que dispõe a 
Lei n.º 9784/99 (Lei do Processo Administrativo): 
“Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos 
órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, 
se não houver impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
25 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-
se à delegação de competência dos órgãos colegiados 
aos respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e 
poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, 
a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição 
delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo 
pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem 
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por 
motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior.” 
 
FINALIDADE: é o bem jurídico observado com o ato. É o 
resultado previsto legalmente como o correspondente à 
tipologia do ato, consistindo no alcance dos objetivos por 
ele comportados. A finalidade distingue-se do motivo, 
porque este antecede a prática do ato, correspondendo 
aos fatos, às circunstâncias que levam a administração 
pública a praticar o ato; aquela sucede à prática do ato, 
porque corresponde a algo que a administração quer 
alcançar com a sua edição. 
Diz-se que a finalidade do ato é o efeito jurídico 
MEDIATO que ele carrega, ou seja, o resultado final 
pretendido pela Administração com a prática do ato. 
 
FORMA: pode-se dizer que ela é mais importante no 
direito administrativo, já que a obediência à forma e ao 
procedimento constitui garantia jurídica para o 
administrado e para a própria administração pública. Por 
meio do respeito à forma é que se possibilita o controle 
da administração pública. 
 
Encontram-se na doutrina duas concepções da forma 
como elemento do ato: 
1. Uma concepção restrita que considera forma como a 
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a 
declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o 
ato pode ter a forma escrita ou verbal, de decreto, 
portaria, resolução, etc. 
2. Uma concepção ampla, que inclui no conceito de 
forma, não só a exteriorização do ato, mas também 
todas as formalidades que devem ser observadas 
durante o processo de formação da vontade da 
administração, e até os requisitos concernentes à 
publicidade do ato. Nesse sentido, portanto, considera-
se forma dentro da ideia do procedimento do ato. 
 
OBJETO: também chamado de conteúdo, diz respeito ao 
efeito jurídico IMEDIATO, pretendido pelo ato. Exemplo: 
um decreto contendo a exoneração de servidor, 
apresenta como objeto a exoneração, assim como uma 
portaria designando servidor a uma função de confiança, 
tem como objeto a designação. 
Assim, como no direito privado, o objeto deve ser lícito, 
possível, certo (definido quanto ao destinatário, aos 
efeitos, ao tempo e o lugar) e moral. 
 
MOTIVO: é o pressuposto de fato e de direito que enseja 
a edição do ato administrativo. O pressuposto de fato é 
o conjunto de circunstâncias que levaram a 
administração pública a praticar o ato, e o de direito é o 
dispositivo legal em que se baseia o ato. Vale lembrar 
que uma vez consignados expressamente os motivos do 
ato, estes ficarão vinculados, atuando como elementos 
vinculantes da administração. Sobre os motivos do ato é 
importante observar: 
 
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES 
Desenvolvida no Direito francês, a teoria dos motivos 
determinantes baseia-se no princípio de que o motivo do 
ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade 
com a situação de fato que gerou. A manifestação da 
vontade. E não se afigura estranho que se chegue a essa 
conclusão: se o motivo se conceitua como a própria 
situação de fato que impede a vontade do 
administrador, a inexistência dessa situação provoca a 
invalidação do ato. 
 
 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
26 
Acertada, pois, a lição segundo a qual “tais motivos é 
que determinam e justificam a realização do ato, e, por 
isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre 
eles e a realidade”. 
A aplicação mais importante desse princípio incide sobre 
os discricionários, exatamente aqueles em que se 
permite ao agente maior liberdade de aferição da 
conduta. Mesmo que um ato administrativo seja 
discricionário, não exigindo, portanto, expressa 
motivação, esta, se existir, passar a vincular o agente aos 
termos em que foi mencionada. Se o interessado 
comprovar que inexiste a realidade fática mencionada no 
ato como determinante da vontade, estará ele 
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. 
Veja-se um exemplo: se um servidor requer suas férias 
para determinado mês, pode o chefe de a repartição 
indeferi-las sem deixar expresso no ato o motivo; se, 
todavia, indefere o pedido sob a alegação de que há falta 
de pessoal na repartição, e o dizer: terá havido 
incompatibilidade entre o motivo expresso no ato e a 
realidade fática; esta não se coaduna com o motivo 
determinante. 
É importante lembrar-se do conceito de Motivação, para 
distingui-la de motivo: é a exposição dos motivos, ou 
melhor, é a demonstração escrita que os pressupostos de 
fato realmente existiram. A motivação é necessária seja 
para os atos vinculados, seja para os discricionários, pois 
constitui garantia de legalidade. 
 
ATENÇÃO: A competência, a forma e a finalidade são 
requisitos sempre vinculados à lei. O objeto e o motivo 
podem ser vinculados ou discricionários, conforme o 
grau de liberdade que a administração possui na 
elaboração do ato. 
Assim, em um ato administrativo discricionário (onde há 
a chamada análise de mérito) a competência, a forma e 
a finalidade continuarão sendo vinculadas à lei, 
enquanto o motivo e o objeto serão discricionários. 
Já em um ato administrativo vinculado, todos os 
requisitos do ato (competência, forma, finalidade, objeto 
e motivo) são vinculados.VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Os vícios podem atingir os cinco elementos do ato, 
caracterizando os vícios quanto ao sujeito, à forma, o 
objeto, ao motivo e à finalidade. 
 
1. Vícios relativos ao sujeito: quanto à competência e 
quanto à capacidade. 
1.1 Vícios relacionados à competência: o ato será 
viciado quanto a esse aspecto quando praticado por 
quem não seja detentor das atribuições fixadas na lei e 
também quando o sujeito o pratica exorbitando de suas 
atribuições. A incompetência fica caracterizada quando 
o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que 
o praticou. 
Os principais vícios quanto à competência são: 
a) usurpação de função: é inclusive conduta criminosa 
do agente, definido no artigo 328 do Código Penal, 
ocorre quando a pessoa que pratica o ato não foi por 
qualquer modo investida no cargo, emprego ou função; 
ela se apossa, por conta própria do exercício de 
atribuições próprias do agente público, sem ter essa 
qualidade. 
b) excesso de poder: ocorre quando o agente público 
excede os limites de sua competência; por exemplo, 
quando a autoridade, competente para aplicar a pena de 
suspensão, impõe penalidade mais grave, que não é de 
sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede 
no uso da força para praticar ato de sua competência. 
Constitui, juntamente com o desvio de poder, que é vicio 
quanto à finalidade, umas das espécies de abuso de 
poder. 
c) Função de fato: ocorre quando a pessoa que pratica o 
ato está irregularmente investiga no cargo, emprego ou 
função, mas sua situação tem toda a aparência da 
legalidade. Exemplo: falta de requisito legal para 
investidura, como certificado de sanidade vencido; 
inexistência de formação universitária para função que a 
exige, idade inferior ao mínimo legal; o mesmo ocorre 
quando o servidor está suspenso do cargo ou exerce 
funções depois de vencido o prazo de sua contratação, 
ou continua em exercício após a idade limite para a 
aposentadoria compulsória. 
OBS: Segundo Maria Silvia Di Pietro, quando o ato é 
praticado por usurpador de função este é inexistente, ao 
contrário, do ato praticado por funcionário de fato, que 
pode ser considerado válido, precisamente pela 
aparência de legalidade de que se reveste; cuida-se, 
aqui, de proteger a boa-fé do administrado. Se o 
funcionário exerce a função em época normal, e é por 
todos aceito como legítimo, os seus atos podem ser tidos 
como válidos, quando praticados de boa-fé. 
1.2 Vício quanto à capacidade: A lei do processo 
administrativo federal (9784/99), prevê duas hipóteses 
de incapacidade do sujeito que pratica o ato 
administrativo: o imepdimento e a suspeição. 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
27 
Assim, impedido está o sujeito de atuar no processo 
administrativo o servidor ou autoridade que tenha 
interesse direto ou indireto na matéria, tenha 
participado ou venha a participar como perito, 
testemunha ou representante, ou se relacionado ao 
cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro 
grau, ou ainda, caos esteja litigando judicial ou 
administrativamente com o interessado ou respectivo 
cônjuge ou companheiro. O impedimento gera uma 
presunção absoluta de incapacidade, razão pela qual a 
autoridade fica proibida de atuar no processo. 
Já em se tratando de suspeição, esta ocorre quando a 
autoridade ou servidor tem amizade íntima ou inimizade 
notória com algum dos interessados, respectivos 
cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro 
grau. A suspeição, por sua vez, gera presunção relativa 
de incapacidade, razão pela qual o vício fica sanado, se 
não for arguido pelo interessado no momento oportuno. 
ATENÇÃO: ambas as hipóteses se enquadram como atos 
anuláveis e, portanto, passíveis de convalidação por 
autoridade que não esteja na mesmo situação de 
impedimento ou suspeição. 
 
2. Vícios relativos ao objeto: ocorre quando o resultado 
do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro 
ato normativo. Como já dito, o objeto deve ser lícito, 
possível (de fato e de direito), moral e determinado. 
Assim, haverá vício em relação ao objeto quando 
qualquer desses requisitos deixar de ser observado, o 
que ocorrerá quando for: 
a) proibido por lei – ex: município que desaproprie bem 
da União; 
b) diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual 
incide. Ex: a autoridade aplica a pena de suspensão, 
quando cabível a de repreensão; 
c) impossível, porque os efeitos pretendidos são 
irrealizáveis, de fato ou de direito, por ex: a nomeação 
para um cargo inexistente; 
d) imoral: por exemplo, parecer emitido sob encomenda, 
apesar de contrário ao entendimento de quem o profere; 
e) incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao 
tempo, ao lugar. Ex: desapropriação de bem não definido 
com precisão. 
 
3. Vícios relativos à forma: o vício de forma consiste na 
omissão ou na observância incompleta ou irregular de 
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do 
ato. 
O ato é ilegal por vicio de forma, quando a lei 
expressamente a exige ou quando determinada 
finalidade só possa ser alcançada por determinada 
forma. Ex: o decreto é a forma que deve revestir o ato do 
Chefe do Poder Executivo; o edital é a única forma 
possível para convocar interessados em participar de 
concorrência. 
 
4. Vícios quanto ao motivo: ocorre quando a matéria de 
fato ou de direito em que se fundamenta o ato é 
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada 
ao resultado obtido. Além disso, existe a hipótese de 
falsidade do motivo. Ex: se a Administração pune um 
funcionário, mas este não praticou qualquer infração, o 
motivo é inexistente; se ele praticou infração diversa, o 
motivo é falso. 
 
5. Vícios relativos à finalidade: trata-se do desvio de 
poder ou desvio de finalidade. Verifica-se este vicio 
quando o agente pratica ato visando um fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente na regra de 
competência. Pode-se também dizer que o ocorre desvio 
de poder quando o agente pratica o ato com 
inobservância do interesse público. Exemplo: a 
desapropriação feita para prejudicar determinada 
pessoa; a remoção do servidor como forma de retaliação 
a uma determinada conduta, etc. 
 
CONSEQUÊNCIAS DECORRENTES DOS VÍCIOS: 
No direito administrativo encontram-se diversas formas 
de classificar os atos ilegais: 
ATOS NULOS - os que a lei o declare; o irracional à 
convalidação, nunca produzirá efeito. Em regra geral é 
fiscalizado pelo Ministério Público, às vezes pelo juiz de 
ofício, por qualquer do povo, pois é matéria de ordem 
pública. A nulidade é insanável, pois infringiu preceito 
legal obrigatório. É viciado o ato. 
Exemplo: Alienar Bem Público afetado ao serviço. 
ATOS ANULÁVEIS - os que a lei o declare, os que podem 
ser praticados sem vício; e os proferidos com defeito de 
formalidade. 
Exemplo: Demitiu o Servidor Público sem a Garantia da 
Ampla Defesa. Faltou o requisito formal: Processo 
Administrativo, etc. 
Os atos anuláveis são convalidáveis. Os atos nulos não 
são convalidáveis. 
 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
28 
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Os atos administrativos gozam dos seguintes atributos: 
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: em função do princípio 
da legalidade que vincula a administração pública, 
presume-se que seus atos são editados conforme a lei e 
verdadeiros. É uma presunção relativa (iuris tantum), 
pois admite prova em contrário, mas transfere o ônus da 
prova aquele que invoca a ilegalidade. 
Enquanto não decretada a invalidade do ato, seja pela 
própria Administração ou pelo Poder Judiciário, este ato 
inválido produzirá seus efeitos normais, por conta da 
presunção de legitimidade. Este atributo responde às 
exigências de celeridade e segurança das atividades da 
Administração, que não poderiam, para dar-lhes 
execução, ficar na dependência da solução de 
impugnações por parte dos administrados, quanto à 
legitimidade destesatos. Na verdade, se não existisse tal 
presunção, toda atividade administrativa poderia ser 
questionável, obstaculizando o cumprimento dos fins 
públicos, ao antepor o interesse individual ao interesse 
público. 
 
IMPERATIVIDADE: é o atributo pelo qual o atos 
administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente de concordância, o que, mais uma 
vez, o diferencia do ato do direito privado, visto que, este 
não cria obrigações para terceiros sem a sua 
concordância. 
Esse atributo não existe em todos os atos 
administrativos, mas apenas naqueles que impõem 
obrigações. A imperatividade inexiste quando se trata de 
ato que confere direitos solicitados pelo administrado 
(licença, autorização) ou de ato apenas enunciativo 
(certidão, atestado, parecer), por desnecessário à sua 
operatividade. 
 
EXIGIBILIDADE OU COERCIBILIDADE: Exigibilidade é o 
poder que os atos administrativos possuem de serem 
exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaça de 
sanção. Vai além da imperatividade, pois traz uma 
coerção para que se cumpra o ato administrativo. 
A exigibilidade e a imperatividade podem nascer no 
mesmo instante cronológico ou primeiro a obrigação e 
depois a ameaça de sanção, assim a imperatividade é um 
pressuposto lógico da exigibilidade. 
 
 
AUTO-EXECUTORIEDADE: A auto-executoriedade 
consiste na possibilidade que certos atos administrativos 
podem postos em execução pela própria Administração, 
sem necessidade de intervenção do Judiciário. 
A auto-executoriedade não existe em todos os atos 
administrativos, somente sendo possível quando 
expressamente previsto em lei (de maneira tácita ou 
expressa) ou quando se trata de medida urgente que, 
caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo 
maior para o interesse público. 
O poder que possuí a Administração de poder executar 
direta e imediatamente seus atos imperativos, 
independente de mandado judicial, ocorre 
especialmente quanto aos atos de polícia, podendo-se 
citar, como exemplo a apreensão de mercadorias, o 
fechamento de casas noturnas e a demolição de prédio 
que ameaça ruir. 
Faz-se necessário esclarecer que os atos auto-
executórios são os atos próprios do poder 
administrativo. Nos atos que lhes são impróprios, a 
Administração, dependente da intervenção de outro 
poder, como ocorre na cobrança de um contencioso de 
multa, dependerá da intervenção judicial. 
Embora a decisão executória dispense a Administração 
de ir preliminarmente a juízo, o controle judicial a 
posteriori, que pode ser provocado por pessoa que se 
sentir lesada pelo ato administrativo, não está afastado. 
É possível, também, a suspensão de ato ainda não 
executado, através de pleito do interessado, pela via 
judicial ou administrativa. 
 
Requisitos para a auto-executoriedade: 
a) Previsão expressa na lei: A Administração pode 
executar sozinha os seus atos quando existir previsão na 
lei, mas não precisa estar mencionada a palavra auto-
executoriedade. 
b) Previsão tácita ou implícita na lei: Administração pode 
executar sozinha os seus atos quando ocorrer uma 
situação de urgência em que haja violação do interesse 
público e inexista um meio judicial idôneo capaz de a 
tempo evitar a lesão. 
A autorização para a auto-executoriedade implícita está 
na própria lei que conferiu competência à Administração 
para fazê-lo, pois a competência é um dever-poder e ao 
outorgar o dever de executar a lei, outorgou o poder 
para fazê-lo, seja ele implícito ou explícito. 
 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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TIPICIDADE: é o atributo pelo qual o ato administrativo 
deve corresponder a figuras definidas previamente pela 
lei como aptas a produzir determinados resultados. Duas 
consequências podem ser apontadas como decorrentes 
desse atributo: 1- representa uma garantia para o 
administrado, pois impede que a Administração pratique 
um ato, unilateral e coercitivo sem prévia previsão legal; 
2- afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente 
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os 
limites em que a discricionariedade poderá ser exercida. 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Quanto aos seus destinatários: 
▪ Atos gerais ou regulamentadores - São os atos 
administrativos expedidos sem destinatários 
determinados, com finalidade normativa, alcançando 
todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação 
de fato em relação aos seus preceitos. São os 
regulamentos, instruções normativas, circulares, ordens 
de serviços, etc. 
▪ Atos individuais ou especiais - São, ao contrário, 
todos aqueles que se dirigem a determinados 
destinatários (um ou mais sujeitos certos), criando-lhes 
uma situação jurídica particular. Ex.: Decretos de 
desapropriação; atos de nomeação; de exoneração, etc. 
Quanto ao seu alcance: 
▪ Internos - São atos administrativos destinados a 
produzir efeitos no âmbito das repartições públicas, 
destinados ao pessoal interno, como portarias, 
instruções ministeriais, etc., destinados aos seus 
servidores. Podem ser mesmo assim, gerais ou especiais, 
normativos, ordenatórios, punitivos, etc., conforme 
exigência do serviço. 
▪ Externos ou de efeitos externos - São todos aqueles 
que alcançam os administrados, os contratantes e, em 
certos casos, até mesmo os próprio servidores, provendo 
sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta 
perante a Administração. Tais atos só entram em vigor 
após sua publicação em órgão oficial (diário oficial) dado 
seu interesse público. 
Quanto ao seu objeto: 
▪ De império ou atos de autoridade - São todos aqueles 
atos que a Administração pratica usando de sua 
supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, 
impondo-lhes atendimento obrigatório. É o que ocorre 
nas desapropriações, nas interdições de atividade e nas 
ordens estatutárias. Podem ser gerais ou individuais, 
internos ou externos, mas sempre unilaterais, 
expressando a vontade onipotente do Estado. 
▪ Atos de gestão - São os que a Administração pratica 
sem usar de sua supremacia sobre os destinatários, tal 
como ocorre nos atos puramente de administração dos 
bens e serviços públicos e nos atos negociais com os 
particulares, como, por exemplo, as autorizações, 
licenças, permissões, etc. 
▪ Atos de expediente - São os que se destinam a dar 
andamento aos processos e papéis que tramitam pelas 
repartições públicas, preparando-os para a decisão de 
mérito a ser proferida pela autoridade competente. São 
atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem 
forma especial, praticados geralmente por servidores 
subalternos. 
 
Quanto ao seu regramento: 
Vinculados ou regrados - São aqueles para os quais a lei 
estabelece os requisitos e condições de sua realização, 
limitando a liberdade do administrador que fica adstrita 
aos pressupostos do ato legal para validade da atividade 
administrativa. Desviando-se dos requisitos das normas 
legais ou regulamentares, fica comprometida a ação 
administrativa, viciando-se a eficácia do ato praticado 
que, assim, toma-se passível de anulação. Ex.: 
aposentadoria compulsória do servidor e a licença para 
edificações. 
Discricionários - São aqueles atos que a Administração 
pode praticar escolhendo livremente o seu conteúdo, o 
seu destinatário, a sua conveniência, a sua oportunidade 
e o modo da sua realização. A rigor, a discricionariedade 
não se manifesta no ato em si, mas no poder que 
Administração tem de praticá-lo quando e nas condições 
que repute mais convenientes ao interesse público. Não 
se confunde com ato arbitrário. Discrição é liberdade de 
ação dentro dos limites legais; arbítrio é ação que excede 
à lei e por isto, contrária a ela. O ato discricionário, 
quando permitido pelo direito, é legal e válido; o ato 
arbitrário, porém, é sempre ilegítimo e inválido. 
Manifesta-se em função do poder da Administração em 
praticá-lo nas condições que julgar conveniente: abrir 
um concurso público escolhendo o número de vagas, 
pavimentar uma estrada, etc. 
É, portanto, nosatos discricionários que encontramos a 
chamada análise de mérito administrativo Pode-se, 
então, considerar mérito administrativo a avaliação da 
conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao 
objeto, inspiradoras da prática do ato discricionário. 
Registre-se que não pode o agente proceder a qualquer 
avaliação quanto aos demais elementos do ato – a 
competência, a finalidade e a forma, estes vinculados em 
qualquer hipótese. Mas lhe é lícito valorar os fatores que 
integram o motivo e que constituem o objeto, com a 
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condição, é claro, de se preordenar o ato ao interesse 
público. 
 
Quanto à natureza: 
▪ Simples – neste caso o ato emana da vontade de um 
só órgão (singular ou colegiado) ou agente 
administrativo. Exemplo: nomeação para cargo em 
comissão, deliberação de um Conselho. 
▪ Complexos – são aqueles cuja vontade final da 
Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos 
diversos, havendo certa autonomia ou conteúdo próprio, 
em cada uma das manifestações. Exemplo: A investidura 
do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente 
da República; passa, após, pela aferição do Senado 
Federal; e culmina com a nomeação. 
▪ Compostos - Que resulta da vontade única de um 
órgão, mas depende da verificação por parte de outro, 
para se tornar exequível. Ex.: autorização que depende 
de visto de uma autoridade superior. 
 
Quanto ao fim: 
▪ Declaratórios de direito - São os atos que declaram a 
legalidade de uma situação já existente e de 
consequência irremovíveis diante do Direito. 
▪ Constitutivos de direito - São os atos que dão 
estabilidade jurídica a um fato até então de resultados 
aleatórios. 
 
Quanto exequibilidade: 
• Ato Perfeito: é aquele que está em condições de 
produzir efeitos jurídicos, porque já completou todo o 
seu ciclo de formação. 
• Ato Imperfeito: é aquele não completou seu ciclo de 
formação, por isso não está pronto para produzir seus 
efeitos. 
• Ato Pendente: é um ato que já completou suas fases 
de formação, entretanto não produz seus efeitos porque 
está sob uma condição ou um termo. 
• Ato Consumado: é o ato que exauriu todos os seus 
efeitos 
 
 
 
 
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVO: 
 
ATOS NORMATIVOS: São atos que contém um comando 
geral, impessoal e abstrato. São os atos normativos em 
espécie: Decretos, Regulamentos, Instruções 
normativas, Regimentos, Resoluções, Deliberações. 
• Decretos: são atos administrativos da competência 
exclusiva dos Chefes do executivo, destinados a prover 
situações gerais ou individuais, abstratamente previstas 
de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação; 
como ato administrativo está sempre em situação 
inferior a lei, e por isso, não a pode contrariar; há duas 
modalidades de decreto geral(normativo): o 
independente ou autônomo (dispõe sobre matéria não 
regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de 
execução(visa a explicar a lei e facilitar sua execução). 
• Regulamentos: são atos administrativos, postos em 
vigência por decreto, para especificar os mandamentos 
da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei; 
tem a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre 
minúcias não abrangidas pela norma geral; como ato 
inferior à lei, não pode contrariá-la ou ir além do que ela 
permite. 
• Instruções normativas: são atos administrativos 
expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das 
leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, p.único,II). 
• Regimentos: são atos administrativos normativos de 
atuação interna, dado que se destinam a reger o 
funcionamento de órgãos colegiados e de corporações 
legislativas; só se dirige aos que devem executar o 
serviço ou realizar a atividade funcional regimentada. 
• Resoluções: são atos administrativos normativos 
expedidos pelas altas autoridades do Executivo ou pelos 
presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados 
administrativos, para administrar matéria de sua 
competência específica. 
• Deliberações: são atos administrativos normativos ou 
decisórios emanados de órgãos colegiados, quando 
normativas são atos gerais, quando decisórios, atos 
individuais; devem sempre obediência ao regulamento e 
ao regimento que houver para a organização e 
funcionamento do colegiado. 
 
ATOS ORDINATÓRIOS: São atos que disciplinam a 
conduta interna da Administração e, portanto, são 
dirigidos aos servidores públicos. Decorrem da 
organização hierarquizada da Administração. Por 
espécie: Instruções, Circulares, avisos, portarias, ordens 
de serviço, ofícios e despachos. 
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• Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do 
modo e forma de execução de determinado serviço 
público, expedidas pelo superior hierárquico com o 
escopo de orientar os subalternos no desempenho das 
atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade 
de ação no organismo administrativo. 
• Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme 
expedidas a determinados funcionários incumbidos de 
certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições 
em circunstâncias especiais. 
• Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a 
respeito de assuntos afetos aos seus ministérios. 
• Portarias: são atos administrativos internos pelos 
quais os chefes de órgão, repartições ou serviços 
expedem determinações gerais ou especiais a seus 
subordinados, ou designam servidores para função e 
cargos secundários. 
• Ordens de Serviço: são determinações especiais 
dirigidas aos responsáveis por obra ou serviços públicos 
autorizando seu início, ou contendo imposições de 
caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre 
o modo e forma de sua realização. 
• Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades 
fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre 
Administração e particulares. 
• Despachos: 
a) Administrativos são decisões que as autoridades 
executivas proferem em papéis, requerimentos e 
processos sujeitos à sua apreciação. 
b) Normativo é aquele que, embora proferido 
individualmente, a autoridade competente determina 
que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar 
como norma interna da Administração para situações 
análogas subsequentes. 
ATOS NEGOCIAIS: São atos que exprimem a vontade da 
Administração Pública coincidente com a vontade do 
particular. Em espécie: Licença, autorização, permissão, 
aprovação, admissão, visto, homologação, dispensa, 
renúncia e protocolo administrativo. 
• Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo 
pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado 
atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o 
desempenho de atividades ou a realização de fatos 
materiais antes vedados ao particular. Ex: o exercício de 
uma profissão, a construção de um edifício em terreno 
próprio. 
• Autorização: é o ato administrativo discricionário e 
precário pelo qual o Poder Público torna possível ao 
pretendente a realização de certa atividade, serviço ou 
utilização de determinados bens particulares ou 
públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, 
que a lei condiciona à aquiescência prévia da 
Administração, tais como o uso especial de bem público, 
o porte de arma, etc. 
• Permissão: é ato administrativo negocial, 
discricionário e precário, pelo qual o Poder Público 
faculta ao particular a execução de serviços de interesse 
coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título 
gratuito ou renumerado, nas condições estabelecidas 
pela Administração. 
• Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder 
Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou 
de situações e realizações materiais de seus próprios 
órgãos, de outras entidades ou de particulares, 
dependentes de seu controle, e consente na sua 
execução ou manutenção. 
• Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual 
o Poder Público, verificando a satisfação de todos osrequisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada 
situação jurídica de seu exclusivo ou predominante 
interesse, como ocorre no ingresso aos 
estabelecimentos de ensino mediante concurso de 
habilitação. 
• Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro 
ato da própria Administração ou do administrado, 
aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe 
exequibilidade. 
• Homologação: é ato de controle pelo qual a 
autoridade superior examina a legalidade de ato anterior 
da própria Administração, de outra entidade, ou de 
particular, para dar-lhe eficácia. 
• Dispensa: é o ato que exime o particular do 
cumprimento de determinada obrigação até então 
exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar. 
• Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue 
unilateralmente um crédito ou um direito próprio, 
liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a 
Administração. 
• Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder 
Público acerta com o particular a realização de 
determinado empreendimento ou atividade ou a 
abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da 
Administração e do administrado signatário do 
instrumento protocolar. 
 
ATOS ENUNCIATIVOS: São aqueles que, mesmo não 
contendo norma de atuação ou ordem de serviço ou 
qualquer relação negocial entre o Poder Público e o 
particular, enunciam uma situação existente, sem 
qualquer manifestação de vontade da Administração. 
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São todos aqueles em que a Administração se limita a 
certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião 
sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu 
enunciado. Entre os atos mais comuns desta espécie 
destacam-se: certidões, atestados, pareceres e 
averbações. 
Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias 
fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes no 
processo, livro ou documento que se encontre nas 
repartições públicas; o fornecimento de certidões é 
obrigação constitucional de toda repartição pública, 
desde que requerida pelo interessado; devem ser 
expedidas no prazo improrrogável de 15 dias, contados 
do registro do pedido. (Lei 9051/95) 
• Atestados: são atos pelos quais a Administração 
comprova um fato ou uma situação de que tenha 
conhecimento por seus órgãos competentes. 
• Pareceres: são manifestações de órgão técnicos 
sobre assuntos submetidos à sua consideração; tem 
caráter meramente opinativo; 
Normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela 
autoridade competente, é convertido em norma de 
procedimento interno; 
Técnico: é o que provém de órgão ou agente 
especializado na matéria, não podendo ser contrariado 
por leigo ou por superior hierárquico. 
• Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de 
uma situação anterior criada por lei. 
ATOS PUNITIVOS: São aqueles que contêm uma 
penalidade a ser imposta ao particular ou ao agente 
público. São os mais comuns: multa, interdição de 
atividades, destruição de coisas e atos de atuação interna 
(disciplina dos servidores). 
• Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o 
administrado a título de compensação do dano 
presumido da infração; é de natureza objetiva e se torna 
devida independentemente da ocorrência de culpa ou 
dolo do infrator. 
• Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a 
Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos 
ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve ser 
precedida de processo regular e do respectivo auto, que 
possibilite defesa do interessado. 
• Destruição de coisas: é o ato sumário da 
Administração pelo qual se inutilizam alimentos, 
substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou 
nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. 
 
 
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: 
A extinção do ato administrativo deveria ser aquela que 
resultasse do cumprimento de seus efeitos. Entretanto, 
não se pode deixar de reconhecer que há outras formas 
anômalas pelas quais ocorre a extinção: 
1. Extinção Natural – Aquela que decorre do 
cumprimento normal dos efeitos do ato. Se nenhum 
outro efeito vai resultar do ato, este se extingue 
naturalmente. Ex: a destruição de mercadoria nociva ao 
consumo público; outro exemplo: uma autorização por 
prazo certo para exercício de atividade. 
2. Extinção Subjetiva – Ocorre com o desaparecimento 
do sujeito que se beneficiou do ato. É o caso de uma 
permissão; sendo o ato de regra intransferível, a morte 
do permissionário extingue o ato por falta do elemento 
subjetivo. 
3. Extinção Objetiva – O objeto dos atos é um dos seus 
elementos essenciais. Desse modo, se depois de 
praticado o ato desaparece seu objeto, ocorre a extinção 
objetiva. Exemplo: a interdição de um estabelecimento 
que vem a desaparecer ou que permanentemente foi 
desativado, o objeto se extingue e, com ele, o próprio 
ato. 
4. Caducidade – Ocorre quando a retirada do ato funda-
se no advento de nova legislação que impede a 
permanência da situação anteriormente consentida. 
Exemplo: uma permissão para uso de um bem público; 
se, supervenientemente, é editada lei que proíbe tal uso 
privativo por particulares, o ato anterior, de natureza 
precária, sofre caducidade, extinguindo-se. 
 
DESFAZIMENTO VOLITIVO – ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E 
CASSAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO: 
 
1. Anulação - Anulação é a declaração de invalidade de 
um ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela 
própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Na 
anulação o Poder Público, reconhecendo que faz baixar 
ato ilegal, contrário à ordem jurídica ou a texto expresso 
da lei, suprime-o, fazendo cessar seus efeitos. Em suma, 
reconhecendo que praticou um ato contrário ao Direito 
vigente, cabe à Administração anulá-lo imediatamente, 
para restabelecer a legalidade administrativa. É 
importante salientar que o conceito de ilegalidade ou 
ilegitimidade, para fins de anulação de ato 
administrativo, não se restringe somente à violação 
frontal da lei, mas abrange, igualmente, o abuso, por 
excesso ou desvio de poder, ou por relegação dos 
princípios gerais de direito, eis que aí padece de vício de 
ilegitimidade, tomando-se inválido pela própria 
Administração, ou mesmo pelo Judiciário, via anulação. 
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33 
Os efeitos da anulação dos atos administrativos 
retroagem às suas origens, são ex tunc, invalidando as 
consequências passadas, presente e futuras do ato 
anulado. É importante salientar que tanto os atos 
discricionários quanto os vinculados, por padecerem de 
vícios de ilegalidade, são passíveis de anulação. 
 
2. Revogação - Revogação é a supressão de um ato 
administrativo perfeito, legítimo e eficaz, realizada pela 
Administração e somente por ela (jamais o Poder 
Judiciário em sua função judicante) por não mais lhe 
convir. Toda revogação pressupõe, portanto, um ato 
legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público. 
Revogação é a manifestação unilateral da vontade da 
administração que tem por escopo desfazer, total ou 
parcialmente, os efeitos de outro ato administrativo 
anterior praticado pelo mesmo agente ou seu inferior 
hierárquico por motivo de conveniência ou de 
oportunidade. Lembre-se que somente pode ser 
revogado ato existente, portanto, legal e perfeito. 
Revogado será o ato que a Administração, somente a 
administração, julgar não mais ser conveniente ao 
interesse público. A revogação funda-se no poder 
discricionário que tem a administração para rever sua 
atividade interna e encaminhá-la adequadamente à 
realização de seus fins específicos. A revogação opera 
seus efeito ex nunc (da data em diante), vez que o ato é 
válido até a data da revogação, tanto para a 
administração pública, como em relação a terceiros que 
com ela se relacionem. Somente atos discricionários, por 
conterem análise de mérito, podem ser revogados. 
 
 ANULAÇÃO REVOGAÇÃO 
Competência Poder Judiciário e 
Administração 
Pública 
Administração 
Pública 
Motivo Ilegalidade Conveniênciae 
Oportunidade 
Objeto Ato Ilegal Ato Legal 
Efeitos Retroativos (ex 
tunc) 
Não-retroativos 
(ex nunc) 
Prazo Para a Adm. 
Pública o prazo é 
de 5 anos 
Não há prazo 
Forma Processo 
administrativo ou 
judicial 
Processo 
administrativo 
Direitos 
adquiridos 
Inexistem Prevalecem 
3. Cassação – forma extintiva que se aplica quando o 
beneficiário de determinado ato descumpre condições 
que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos. É 
ato vinculado, visto que o agente só pode cassar o ato 
nas hipóteses previamente previstas em lei ou outra 
norma similar, além de se caracterizar como ato 
punitivo, que pune aquele que deixou de cumprir as 
condições para a subsistência do ato. Exemplo: a 
cassação de licença para exercer certa profissão; 
ocorrido um dos fatos que a lei considera gerador da 
cassação, pode ser editado o respectivo ato. 
4. Contraposição ou derrubada: Um ato deixa de ser 
válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou 
efeitos opostos ao seu. São atos que possuem efeitos 
contrapostos e que, por isso, não podem existir ao 
mesmo tempo. Ex.: exoneração de um funcionário, que 
aniquila os efeitos do ato de nomeação. 
 
5. Renúncia: Renúncia é a retirada do ato administrativo 
eficaz por seu beneficiário não mais desejar a 
continuidade dos seus efeitos. A renúncia só se destina 
aos atos ampliativos (atos que trazem privilégios). Ex: 
Alguém que tem uma permissão de uso de bem público 
não a quer mais. 
6. Recusa: Recusa é a retirada do ato administrativo 
ineficaz em decorrência do seu futuro beneficiário não 
desejar a produção de seus efeitos. O ato ainda não está 
gerando efeitos, pois depende da concordância do seu 
beneficiário, mas este o recusa antes que possa gerar 
efeitos. 
 
SANATÓRIA DO ATO (CONVALIDAÇÃO): 
Existem situações, entretanto, que a invalidação de um 
ato administrativo, sem a consideração dos direitos 
surgidos para os administrados em virtude de sua edição, 
pode causar sérios prejuízos materiais para a 
administração e para os administrados, violando 
gravemente o princípio da segurança jurídica. 
Assim, para os atos praticados com vícios sanáveis a Lei 
n.º 9.784/99 previu a chamada convalidação, ou 
sanatória do ato, a saber: 
“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não 
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a 
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração.” 
José dos Santos Carvalho Filho explica em sua doutrina 
que existem atualmente 03 (três) formas cabíveis de 
convalidação. 
A primeira forma de convalidação é Ratificação, ou seja, 
o ato administrativo pelo qual o órgão competente 
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decide sanar um ato inválido anteriormente praticado, 
suprindo a ilegalidade que o vicia. A autoridade que deve 
ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou 
um superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe 
haja conferido essa competência específica. 
A segunda forma é a reforma, que admite que novo ato 
suprima a parte inválida de ato anterior, mantendo sua 
parte válida. 
Por fim, o citado autor traz a conversão, onde por meio 
dela a Administração, depois de retirar a parte inválida 
do ato anterior, processa a sua substituição por uma 
nova parte, de modo que o novo ato passe a conter a 
parte válida anterior e uma nova parte, nascida esta com 
o ato de aproveitamento. 
É bem verdade que em estrita obediência ao principio da 
legalidade, nem todos os vícios admitem convalidação. 
Para José dos Santos Carvalho Filho (2005, p.155): 
“São convalidáveis os atos que tenham vício de 
competência e de forma, nesta incluindo-se os aspectos 
formais dos procedimentos administrativos. Também é 
possível convalidar atos com vício no objeto, ou 
conteúdo, mas apenas quando se tratar de conteúdo 
plúrimo, ou seja, quando a vontade administrativa se 
preordenar a mais de uma providencia administrativa 
no mesmo ato, aqui será viável suprimir ou alterar 
alguma providência e aproveitar o ato quanto às demais 
providências, não atingidas por qualquer vício.” 
Salientamos ainda que o poder de convalidação sofre 
duas importantes limitações, estando desta forma ligado 
ao princípio da legalidade. Nesse sentido, são barreiras a 
convalidação: “A impugnação do interessado, 
expressamente ou por resistência quanto ao 
cumprimento dos efeitos e o decurso do tempo, com a 
ocorrência da preclusão administrativa. 
Não há, aplicando-se o instituto da convalidação no 
Direito Administrativo, qualquer ofensa à integridade do 
princípio da legalidade, visto que existem condições 
expressas no texto da lei, para que se afigure tal 
possibilidade. 
Os efeitos da convalidação são retroativos (ex tunc) ao 
tempo de sua execução. 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÃO 
 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (Lei n.º 8666/93) 
O contrato administrativo pode ser conceituado, de 
forma genérica, como o acordo que a Administração 
pública firma com o particular, ou com outra entidade 
administrativa, para a consecução dos objetivos de 
interesse público, nas condições estabelecidas pela 
própria administração pública. 
O contrato administrativo é um ato bilateral da 
administração pública, que pode ser firmado com uma 
pessoa física ou jurídica, pública ou privada. 
Distinção entre contrato privado e administrativo 
A diferença principal entre estes dois tipos de contratos 
está na supremacia de poder da administração pública, 
nos contratos administrativos, na relação jurídica para 
fixar as condições iniciais do ajuste. 
Os contratos administrativos são aqueles em que a 
administração pública é sempre parte, contratando com 
base em seu poder de império (contratos públicos da 
administração pública), ou com mero poder de gestão 
(contratos privados da administração pública). 
Os contratos públicos da administração pública referem-
se à realidade dos próprios fins do Estado, sendo regidos, 
portanto, por normas de direito público. É desse espécie 
a concessão de serviço público, por exemplo. 
Os contratos privados da administração pública são 
aqueles em que o Poder Público celebra com os 
particulares, despojando-se de seu domínio eminente ou 
poder de império, colocando-se, portanto, em situação 
de rigorosa isonomia contratual. Tais contratos não tem 
por objetivo último a realização dos fins precípuos do 
Estado. São exemplos de tais contratos os celebrados 
para a locação de imóveis para uso de repartições, 
compra e venda de imóveis, seguro, financiamento etc); 
Os contratos privados da Administração são regidos 
pelas normas de direito civil (direito privado). No 
entanto, segundo o §3º do Art. 62 da lei, também 
aplicam-se aos contratos de seguro, de financiamento, 
de locação em que o Poder Público seja locatário, aos 
contratos em que a Administração for parte como 
usuária de serviço público e aos demais cujo conteúdo 
seja regido, predominantemente, por norma de direito 
privado as regras gerais da 8666/93, e em especial: 
a) As cláusulas necessárias; 
b) As cláusulas exorbitantes; 
c) A necessidade da lavratura nas repartições 
interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos 
seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato, 
salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se 
formalizam por instrumento lavrado em cartório de 
notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe 
deu origem; 
d) A proibição do contrato verbal (ressalvada a exceção 
prevista em lei, a ser vista a seguir); 
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35 
e) A menção aos nomes das partes e os de seus 
representantes, a finalidade e o ato que autorizou a sua 
lavratura, a sujeição dos contratantes às normas desta 
Lei e às cláusulas contratuais; 
f) A publicação resumida do instrumento de contrato ou 
de seus aditamentos na imprensa oficial. 
 
Convocação para contratação. 
Após a licitação a Administração convocaráregularmente o interessado para assinar o termo de 
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, 
dentro do prazo e condições estabelecidos, sob pena de 
decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções 
aplicáveis segundo a 8666/93. 
Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas 
repartições interessadas, as quais manterão arquivo 
cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do 
seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre 
imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em 
cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo 
que lhe deu origem. 
O prazo de convocação, que segundo a lei, é de 60 dias 
contados da entrega da proposta, poderá ser prorrogado 
uma vez, por igual período, quando solicitado pela parte 
durante o seu transcurso e desde que ocorra motivo 
justificado aceito pela Administração. 
É facultado à Administração, quando o convocado não 
assinar o termo de contrato ou não aceitar ou retirar o 
instrumento equivalente no prazo e condições 
estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na 
ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas 
mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, 
inclusive quanto aos preços atualizados de conformidade 
com o ato convocatório, ou revogar a licitação 
independentemente da possibilidade da aplicação de 
penalidades. 
Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das 
propostas, sem convocação para a contratação, ficam os 
licitantes liberados dos compromissos assumidos. 
Características dos contratos administrativos: 
_ Finalidade pública – presente em todos os contratos da 
administração pública, já que esta deve sempre visar ao 
interesse público, sob pena de desvio de poder. 
_Cláusulas necessárias: 
Quanto ás cláusulas constantes dos contratos 
administrativos, estas se dividem em principais e 
acessórias. São cláusulas principais aquelas referentes ao 
objeto, ao preço a prazo, aos recursos financeiros, aos 
meios de execução, à responsabilidade e às sanções. As 
demais são consideradas acessórias. 
 Assim, rege a lei n.º 8666/93 que todo contrato 
administrativo tem como cláusulas necessárias, as que 
digam respeito a: 
I - o objeto e seus elementos característicos; 
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento: 
Segundo a 8666/93, são regimes de execução de obras e 
serviços: 
1. Empreitada por preço global - quando se contrata a 
execução da obra ou do serviço por preço certo e total. 
Pressupõe a opção por este regime que o futuro contrato 
deverá consignar um preço certo e total em sua 
proposta, não obstante os pagamentos virem a ser feitos 
parceladamente. Assim, por exemplo, é comum as 
licitações objetivando a prestação de serviços contínuos 
contemplarem regime de empreitada por preço global. 
Um edital para a contratação de serviço de vigilância, 
pelo período de doze meses, determinará que as 
licitantes cotem seus preços para todo o período(doze 
meses). O pagamento far-se-á mensalmente, à 
proporção que o serviço for prestado. 
Nas licitações para execução de obras segue-se o mesmo 
raciocínio. O preço cotado será global, e os pagamentos 
far-se-ão à medida que o cronograma físico-financeiro 
for sendo adimplido. Erroneamente, alguns consideram 
essas etapas do cronograma como unidades, como se 
fosse possível afirmar-se que, por exemplo, a laje é uma 
unidade de um edifício (a unidade, no caso é o edifício). 
2. Empreitada por preço unitário - quando se contrata a 
execução da obra ou do serviço por preço certo de 
unidades determinadas; exemplos típicos de empreitada 
por preço unitário são as contratações para: emissão de 
passagens aéreas, reprografia, treinamentos, 
consultoria, terraplenagem, construção de conjuntos 
residenciais populares, etc. Ou seja, os pagamentos far-
se-ão por unidades executadas, respectivamente: 
passagem emitida, cópia executada, hora-aula 
ministrada, hora de consultoria prestada, metro cúbico 
de terraplenagem executado e unidade residencial 
construída. E as propostas de preços referir-se-ão ao 
preço da unidade; não será ofertado um preço certo e 
total. Obviamente, os contratos cuja execução 
contemplem este regime terão valores estimados, dada 
a impossibilidade de se prever, com exatidão, a 
quantidade de unidades que serão, efetivamente, 
executadas. 
3. Tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos 
trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de 
materiais; Exemplo: uma prefeitura contrata vinte 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
36 
operários para pintura de meios-fios, por um período de 
trinta dias. 
4. Empreitada integral - quando se contrata um 
empreendimento em sua integralidade, compreendendo 
todas as etapas das obras, serviços e instalações 
necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada 
até a sua entrega ao contratante em condições de 
entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e 
legais para sua utilização em condições de segurança 
estrutural e operacional e com as características 
adequadas às finalidades para que foi contratada. 
Raramente utilizada, difere da empreitada por preço 
global apenas no sentido de que a contratada deverá 
entregar o empreendimento em condições de funcionar. 
Exemplo: um edital objetivando a entrega de um escola 
já totalmente mobiliada. Alguns autores chamam esse 
tipo de empreitada de turn key à brasileira. 
Quando o contrato se referir a fornecimento, deverá 
definir a "forma": se pronta entrega ou em quantidades 
periódicas. Por exemplo, um Órgão público que contrata 
o fornecimento de carne bovina e, devido à 
indisponibilidade de depósito próprio, estipula no 
contrato que deixará o produto armazenado no 
estabelecimento do fornecedor; o contrato, nesse caso, 
deverá definir claramente a periodicidade e as 
quantidades a serem retiradas ao longo de sua duração. 
O mesmo raciocínio aplica-se ao caso do cimento que, 
devido à sua perecibilidade, geralmente é retirado aos 
poucos, de acordo com o andamento da obra. 
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços, 
os critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento; 
IV - os prazos de início de etapas de execução, de 
conclusão, de entrega, de observação e de recebimento 
definitivo, conforme o caso; 
Preceitua a Lei 8666, sobre o recebimento dos contratos: 
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será 
recebido: 
I - em se tratando de obras e serviços: 
a) provisoriamente, pelo responsável por seu 
acompanhamento e fiscalização, mediante termo 
circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 
(quinze) dias da comunicação escrita do contratado; 
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada 
pela autoridade competente, mediante termo 
circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso 
do prazo de observação ( que não poderá ser superior a 
90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais, 
devidamente justificados e previstos no edital), ou 
vistoria que comprove a adequação do objeto aos 
termos contratuais, lembrando sempre que o contratado 
é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou 
substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o 
objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos 
ou incorreções resultantes da execução ou de materiais 
empregados. 
II - em se tratando de compras ou de locação de 
equipamentos: 
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação 
da conformidade do material com a especificação; 
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e 
quantidade do material e consequente aceitação. 
Nos casos de aquisição de equipamentos de grande 
vulto, o recebimento far-se-á mediante termo 
circunstanciado e, nos demais, mediante recibo. 
O recebimento provisório ou definitivo não exclui a 
responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra 
ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita 
execuçãodo contrato, dentro dos limites estabelecidos 
pela lei ou pelo contrato. 
Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação 
a que se refere este artigo não serem, respectivamente, 
lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar-
se-ão como realizados, desde que comunicados à 
Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão 
dos mesmos. 
Art. 74. Poderá ser dispensado o recebimento provisório 
nos seguintes casos: 
I - gêneros perecíveis e alimentação preparada; 
II - serviços profissionais; 
III - obras e serviços de valor até R$ 176.000,00 (cento e 
setenta e seis mil reais), desde que não se componham 
de aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à 
verificação de funcionamento e produtividade. 
Nestes casos o recebimento será feito mediante recibo. 
Em resumo: 
Recebimento de obras e serviços: 
Provisório: em até 15 dias depois do comunicado de 
conclusão do contratado, mediante Termo 
circunstanciado. 
Definitivo: servidor ou comissão designada, em regra, 
em até noventa dias, mediante Termo circunstanciado. 
Compras ou locação de serviços 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
37 
Para compras: recebimento mediante termo 
circunstanciado se o valor do contrato for acima de 25 
vezes 3.300.000, 00. Demais casos, mediante recibo. 
Provisoriamente, para efeito de posterior verificação da 
conformidade do material com a especificação, 
mediante termo circunstanciado 
Definitivamente, após a verificação da qualidade e 
quantidade do material e conseqüente aceitação. 
Somente recebimento definitivo (todos recebidos 
mediante recibo) 
I - gêneros perecíveis e alimentação preparada; 
II - serviços profissionais; 
III - obras e serviços de valor até R$ 80.000,00 (oitenta 
mil reais), desde que não se componham de aparelhos, 
equipamentos e instalações sujeitos à verificação de 
funcionamento e produtividade. 
OBS 1: Salvo disposições em contrário constantes do 
edital, do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes 
e demais provas exigidos por normas técnicas oficiais 
para a boa execução do objeto do contrato correm por 
conta do contratado. 
OBS 2: A Administração rejeitará, no todo ou em parte, 
obra, serviço ou fornecimento executado em desacordo 
com o contrato. 
OBS 3: O recebimento de material de valor superior a 
176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais), deverá ser 
confiado a uma comissão de, no mínimo, 3 (três) 
membros. 
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a 
indicação da classificação funcional programática e da 
categoria econômica; 
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena 
execução, quando exigidas; 
A critério da autoridade competente, em cada caso, e 
desde que prevista no instrumento convocatório, poderá 
ser exigida prestação de garantia nas contratações de 
obras, serviços e compras. O valor desta garantia não 
pode exceder a 5% (cinco por cento) do valor total do 
contrato ou em casos de contrato de grande vulto (acima 
de 25x 3.300.000,00), envolvendo alta complexidade 
técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados 
através de parecer tecnicamente aprovado pela 
autoridade competente, o limite de garantia poderá ser 
elevado para até 10 % (dez por cento) do valor do 
contrato. 
Cabe ao contratado optar por uma das seguintes 
modalidades de garantia: caução em dinheiro ou em 
títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança 
bancária. A garantia prestada pelo contratado será 
liberada ou restituída após a execução do contrato e, 
quando em dinheiro, atualizada monetariamente. Vale 
ressaltar que, em caso de aplicação de multa esta será 
descontada com base nesta garantia. 
Atenção: Nos casos de contratos que importem na 
entrega de bens pela Administração, dos quais o 
contratado ficará depositário, ao valor da garantia 
deverá ser acrescido o valor desses bens. 
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as 
penalidades cabíveis e os valores das multas; 
São as penalidades cabíveis pela inexecução total ou 
parcial do contrato: advertência, multa, suspensão do 
direito de licitar e contratar com a administração por no 
máximo 2 (dois) anos e declaração de inidoneidade para 
licitar ou contratar com a Administração Pública 
enquanto perdurarem os motivos determinantes da 
punição ou até que seja promovida a reabilitação 
perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, 
que será concedida sempre que o contratado ressarcir a 
Administração pelos prejuízos resultantes e após 
decorrido o prazo da sanção aplicada. 
No caso da possibilidade de aplicação de penalidades, o 
interessado terá um prazo de cinco (5) dias para 
defender-se previamente. 
No caso da aplicação de declaração de inidoneidade, a 
competência para tanto é do Ministro de Estado ou os 
Secretários Estaduais ou Municipais, conforme o caso, 
sendo facultada a defesa do interessado no prazo de 10 
(dez) dias da abertura da vista. 
Também é possível aplicar a penalidade de suspensão do 
direito de licitar e contratar, bem como a declaração de 
inidoneidade às empresas ou aos profissionais que, em 
razão dos contratos administrativos: 
I - tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, 
por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de 
quaisquer tributos; 
II - tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os 
objetivos da licitação; 
III - demonstrem não possuir idoneidade para contratar 
com a Administração em virtude de atos ilícitos 
praticados. 
ATENÇÃO 1: as multas podem ser cumuladas com as 
demais penalidades. 
ATENÇÃO 2: Se a multa for de valor superior ao valor da 
garantia prestada, além da perda desta, responderá o 
contratado pela sua diferença, a qual será descontada 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
38 
dos pagamentos eventualmente devidos pela 
Administração ou ainda, quando for o caso, cobrada 
judicialmente. 
VIII - os casos de rescisão; (a serem explicados a seguir) 
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, 
em caso de rescisão administrativa unilateral. (a ser 
explicado a seguir) 
X - as condições de importação, a data e a taxa de 
câmbio para conversão, quando for o caso; 
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que 
a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do 
licitante vencedor; 
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e 
especialmente aos casos omissos; 
Os contratos administrativos regulam-se pelas suas 
cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-
se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos 
contratos e as disposições de direito privado. 
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante 
toda a execução do contrato, em compatibilidade com 
as obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
ATENÇÃO: Nos contratos celebrados pela Administração 
Pública com pessoas físicas ou jurídicas, inclusive aquelas 
domiciliadas no estrangeiro, deverá constar 
necessariamente cláusula que declare competente o 
foro da sede da Administração para dirimir qualquer 
questão contratual, salvo nos seguintes casos: 
a) Licitações internacionais para a aquisição de bens e 
serviços cujo pagamento seja feito com o produto de 
financiamento concedido por organismo financeiro 
internacional de que o Brasil faça parte, ou por agência 
estrangeira de cooperação, 
b) Nos casos de contratação com empresa estrangeira, 
para a compra de equipamentos fabricados e entregues 
no exterior, desde que para este caso tenha havido 
prévia autorização do Chefe do Poder Executivo, 
c) Nos casos de aquisição de bens e serviços realizada por 
unidades administrativas com sede no exterior. 
Outras Características do contrato administrativo: 
_Consensual – proveniente de um acordo de vontades; 
_Formal – expressa-se necessariamente de forma escrita 
e tem requisitos especiais. Conforme o art. 62 da 
8.666/93, o contrato formaliza-se por meio de “termo decontrato”, “carta-contrato”, “nota de empenho de 
despesa”, “autorização de compra” ou ordem de 
execução de serviço”. O termo contrato é obrigatório no 
caso de concorrência e tomada de preços, bem como nas 
dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam 
compreendidos nos limites de valor dessas duas 
modalidades, sendo dispensável, no entanto, a critério 
da administração e independente de seu valor, no caso 
de compras com entrega imediata e integral dos bens 
adquiridos, dos quais não se resultem obrigações 
futuras, inclusive assistência técnica (§ 4º, art. 62). Nesse 
caso a Administração procede a substituição pelos já 
citados instrumentos que formalizem o ajuste. 
No caso destes outros instrumentos, diz a lei que se 
aplicam as regras referentes, no que couber, às cláusulas 
necessárias dos termos de contrato. 
A minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou 
ato convocatório da licitação. 
Admitem-se, também, contratos verbais para pequenas 
compras de pronto pagamento, assim entendidas 
aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do 
limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta 
Lei, feitas em regime de adiantamento (convite - até R$ 
176..000,00 (cento e setenta e seis mil reais). 
_oneroso – deve ser remunerado na forma pactuada; 
_comutativo – estabelece vantagens recíprocas e 
equivalentes entre as partes; 
_ intuitu personae – deve ser executado pela própria 
pessoa – Os contratos administrativos, em regra, são 
contratos pessoais, ou seja, a execução do contrato deve 
ser levada a termo pela pessoa física ou jurídica que se 
obrigou perante a administração. 
 Como conseqüência desta característica, não é 
possível, em regra, a subcontratação de terceiros para a 
execução do objeto do contrato. Outra conseqüência é a 
rescisão do contrato nas hipóteses de falecimento do 
contratado ou extinção da pessoa jurídica. Torna-se, 
inclusive motivo para a rescisão unilateral do contrato a 
subcontratação, a cessão, a associação com outrem, a 
fusão, cisão ou incorporação não admitidas no edital e 
no contrato. 
Observe que é possível, entretanto, a possibilidade da 
subcontratação parcial, contando que esteja prevista no 
edital e no contrato e que seja autorizada, em cada caso, 
pela administração, que deve estabelecer os limites das 
partes do objeto do contrato que poderão ser 
subcontratadas. 
Por outro lado, a lei 8666 (Art. 13, §3º), estabelece uma 
vedação absoluta à subcontratação, no caso da 
prestação de serviços técnicos especializados que 
justificaram a dispensa ou inexigibilidade da licitação. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
39 
_ Licitação prévia – em regra todo contrato 
administrativo deve ser precedido de licitação, sob pena 
de nulidade, salvo as exceções de dispensa e 
inexigibilidade. 
_Publicidade – salvo determinação legal expressa em 
contrário, a validade do contrato administrativo exige 
publicidade, de acordo com as normas oficiais. Neste 
sentido, deve ser publicado, resumidamente, seu extrato 
no Diário Oficial, até o quinto dia útil ao mês seguinte ao 
de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 dias; antes 
disso, o contrato não adquire eficácia; se ultrapassado o 
prazo, o ajuste perde sua validade. É importante 
ressaltar, que não só o resumo do contrato original exige 
essa publicidade, também é necessário publicar os 
aditamentos ao instrumento. 
 Ainda sobre publicidade, determina a Lei 
8666/93 que é permitido a qualquer licitante o 
conhecimento dos termos do contrato e do respectivo 
processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção 
de cópia autenticada, mediante o pagamento dos 
emolumentos devidos. 
 _Prazo determinado / Prorrogabilidade – é vedado o 
contrato administrativo com prazo de vigência 
indeterminado. O prazo do contrato deve respeitar a 
vigência do crédito orçamentário. Terminado o prazo 
estabelecido, pode a administração pública prorrogar o 
contrato inicialmente estabelecido, sem necessidade 
prévia de licitação, mediante um termo aditivo, desde 
que tenha havido previsão no ato convocatório. São as 
exceções previstas no Art. 57 da Lei 8666/93, a saber: 
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas 
metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais 
poderão ser prorrogados se houver interesse da 
Administração e desde que isso tenha sido previsto no 
ato convocatório; 
II - à prestação de serviços a serem executados de forma 
contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por 
iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de 
preços e condições mais vantajosas para a 
administração, limitada a sessenta meses; 
III - ao aluguel de equipamentos e à utilização de 
programas de informática, podendo a duração estender-
se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o 
início da vigência do contrato. 
IV – Por até 120 meses nos seguintes casos: 
a) quando houver possibilidade de comprometimento da 
segurança nacional, nos casos estabelecidos em decreto 
do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa 
Nacional; 
b) para as compras de material de uso pelas Forças 
Armadas, com exceção de materiais de uso pessoal e 
administrativo, quando houver necessidade de manter a 
padronização requerida pela estrutura de apoio logístico 
dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer 
de comissão instituída por decreto 
c) para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou 
prestados no País, que envolvam, cumulativamente, alta 
complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante 
parecer de comissão especialmente designada pela 
autoridade máxima do órgão. 
d) Contratos referentes ao estabelecimento de parcerias 
para a inovação e à pesquisa científica e tecnológica, 
observadas as disposições de lei específica (Lei no 
10.973/94). 
_ Cláusulas exorbitantes – referem-se a certas 
prerrogativas conferidas à administração pública sobre o 
particular, que derrogam as normas de direito privado, 
como o princípio da igualdade entre os contratantes, por 
exemplo. São, portanto, aquelas que excedem o direito 
comum para consignar uma vantagem à administração 
pública. Podem ser explícitas ou implícitas. São elas, as 
que exteriorizam: 
I. Possibilidade de alteração unilateral do contrato. 
Ocorre em dois casos: 
a) quando houver modificação do projeto ou das suas 
especificações, para melhor adequação técnica aos seus 
objetivos. 
b) quando necessária a modificação do valor contratual 
em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa 
de seu objeto, observados os limites: até 25% do valor 
inicial atualizado do contrato e, no caso de reforma de 
edifício ou equipamento, até 50% para os seus 
acréscimos. Nenhum acréscimo ou supressão poderá 
exceder esses limites, salvo supressões resultantes de 
acordo celebrado entre os contratantes. 
Note-se, aqui, o direito do contratado na manutenção do 
equilíbrio econômico- financeiro do contrato (art. 65): 
§ 4o No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se 
o contratado já houver adquirido os materiais e posto no 
local dos trabalhos, estes deverão ser pagos pela 
Administração pelos custos de aquisição regularmente 
comprovados e monetariamente corrigidos, podendo 
caber indenização por outros danos eventualmente 
decorrentes da supressão, desde que regularmente 
comprovados. 
§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, 
alterados ou extintos, bem como a superveniência de 
disposições legais, quando ocorridas após a data da 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
40 
apresentação da proposta, de comprovada repercussão 
nos preços contratados, implicarão a revisão destes para 
mais ou para menos, conforme o caso. 
§ 6o Em havendo alteração unilateral do contrato que 
aumente os encargos do contratado, a Administração 
deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio 
econômico-financeiro inicial. 
II. Possibilidade de rescisão unilateral do contrato, nos 
seguintes casos: 
I- o não cumprimento de cláusulas contratuais, 
especificações, projetos ou prazos; 
II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, 
especificações, projetos e prazos; 
III - a lentidão do seu cumprimento, levando a 
Administração a comprovar a impossibilidade da 
conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos 
prazos estipulados; 
IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou 
fornecimento; 
V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, 
sem justa causa e prévia comunicação à Administração; 
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a 
associação do contratado com outrem, a cessão ou 
transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão 
ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato; 
VII - o desatendimento das determinações regulares da 
autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua 
execução, assim como as de seus superiores; 
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, 
anotadas pelo representante da administração que 
acompanha o contrato. 
IX - a decretação de falência ou a instauração de 
insolvência civil; 
X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do 
contratado; 
XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou 
da estrutura da empresa, que prejudique a execução do 
contrato; 
XII - razões de interesse público, de alta relevância e 
amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela 
máxima autoridade da esfera administrativa a que está 
subordinado o contratante e exaradas no processo 
administrativo a que se refere o contrato; 
XIII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, 
regularmente comprovada, impeditiva da execução do 
contrato. 
III. Impossibilidade de alegação da exceção do contrato 
não cumprido. Nos contratos privados é permitido a 
qualquer dos contratantes suspender a execução de sua 
parte no contrato, enquanto o outro contratante não 
adimplir a sua própria. Em relação aos contratos 
administrativos, por força do princípio da continuidade 
dos serviços públicos, essa prerrogativa não pode ser 
alegada, pelo menos não imediatamente, já que a lei 
autoriza o particular a suspender a execução de obras, 
serviços ou fornecimentos, contados noventa dias de 
atraso dos pagamentos, por parte da administração. 
 Ressalte-se, porém, que no caso de calamidade 
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, 
não se pode opor essa alegação, nem mesmo decorrido 
o prazo aludido anteriormente. 
IV. Fiscalização da execução do contrato, pois a 
administração pública pode acompanhar a execução do 
contrato, sendo este um poder implícito em toda 
contratação pública, dispensando cláusula expressa. 
 Segundo a lei a execução do contrato deverá ser 
acompanhada e fiscalizada por um representante da 
Administração especialmente designado, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de 
informações pertinentes a essa atribuição. 
Este representante da Administração anotará em 
registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a 
execução do contrato, determinando o que for 
necessário à regularização das faltas ou defeitos 
observados. No caso de decisões e providências que 
ultrapassarem a competência do representante deverão 
ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a 
adoção das medidas convenientes. 
De sua parte, o contratado deverá manter preposto, 
aceito pela administração, no local da obra ou serviço, 
para representá-lo na execução do contrato. 
É importante enfatizar que a fiscalização não exclui ou 
reduz a responsabilidade do contratado pelos danos que, 
por culpa ou dolo, a execução do contrato venha a causar 
a terceiros. 
V. Aplicação de penalidades contratuais pela 
administração pública, conforme já explicitado 
anteriormente; 
VI. Ocupação temporária - nos casos de serviços 
essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, 
imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do 
contrato, na hipótese da necessidade de acautelar 
apuração administrativa de faltas contratuais pelo 
contratado, bem como na hipótese de rescisão do 
contrato administrativo. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
41 
VII. Possibilidade da exigência de garantias. Conforme 
já explicitado anteriormente. 
 
Responsabilidade pela execução do contrato e 
respectivos encargos 
O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, 
reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou 
em parte, o objeto do contrato em que se verificarem 
vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução 
ou de materiais empregados. 
O contratado é responsável pelos danos causados 
diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes 
de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não 
excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a 
fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão 
interessado. 
O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da 
execução do contrato. 
A inadimplência do contratado, com referência aos 
encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere 
à Administração Pública a responsabilidade por seu 
pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou 
restringir a regularização e o uso das obras e edificações, 
inclusive perante o Registro de Imóveis. 
A Administração Pública responde solidariamente com o 
contratado pelos encargos previdenciários resultantes 
da execução do contrato. 
Alteração dos contratos: 
 Conforme já explicitado, é possível, com as 
devidas justificativas, alterar as cláusulas contratuais nos 
ajustes da administração. Observe em que situações isso 
é possível: 
I - unilateralmente pela Administração (conforme já 
exposto); 
II - por acordo das partes: 
a) quando conveniente a substituição da garantia de 
execução; 
b) quando necessária a modificação do regime de 
execução da obra ou serviço, bem como do modo de 
fornecimento, em face de verificação técnica da 
inaplicabilidade dos termos contratuais originários; 
c) quando necessária a modificação da forma de 
pagamento, por imposição de circunstâncias 
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, 
vedada a antecipação do pagamento, com relação ao 
cronograma financeiro fixado, sem a correspondente 
contraprestação de fornecimento de bens ou execução 
de obra ou serviço; 
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram 
inicialmente entre os encargos do contratado e a 
retribuição da administração para a justa remuneração 
da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a 
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial 
do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos 
imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências 
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução 
do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso 
fortuito ou fato do príncipe, configurando álea 
econômica extraordinária e extracontratual. 
ATENÇÃO: A lei estabelece a possibilidade da alteração 
unilateral do contrato e determina limites (conforme já 
exposto), mas é possível, somente nos casos de 
supressão ultrapassar os limites impostos, mediante 
acordo entre as partes. 
ATENÇÃO 2: A variação do valor contratual para fazer 
face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, 
as atualizações, compensações ou penalizações 
financeiras decorrentes das condições de pagamento 
nele previstas, bem como o empenho de dotações 
orçamentárias suplementares até o limite do seu valor 
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, 
podendo ser registrados por simples apostila, 
dispensando a celebração de aditamento. 
Extinção do Contrato Administrativo 
A extinção do contrato administrativo se refere à 
cessação do vínculo obrigacional entre as artes pelo 
integral cumprimento de suas cláusulas ou pelo seu 
rompimento, através da rescisão ou da anulação. A 
extinção pode ocorrer: 
1) pela conclusão do contrato- operando de pleno 
direito, ou seja, independentemente de qualquer 
declaração judicial; 
2) pelotérmino do prazo (pois todos os contratos têm 
prazo determinado e ficam adstritos à vigência dos 
respectivos créditos orçamentários). 
3) anulação- quando for verificada alguma ilegalidade na 
sua formalização ou em cláusula essencial; e 
4) rescisão, que pode ser: 
a) administrativa (amigável, mediante acordo entre as 
partes, após inadimplência da administração) ou judicial 
(provocada pelo contratado por inadimplência da 
administração), nos seguintes casos (incisos XIII a XVI da 
Lei 8666/90): 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
42 
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, 
serviços ou compras, acarretando modificação do valor 
inicial do contrato além do limite permitido nesta Lei; 
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da 
Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) 
dias, salvo em caso de calamidade pública, grave 
perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por 
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, 
independentemente do pagamento obrigatório de 
indenizações pelas sucessivas e contratualmente 
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras 
previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o 
direito de optar pela suspensão do cumprimento das 
obrigações assumidas até que seja normalizada a 
situação; 
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos 
pagamentos devidos pela Administração decorrentes de 
obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já 
recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade 
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, 
assegurado ao contratado o direito de optar pela 
suspensão do cumprimento de suas obrigações até que 
seja normalizada a situação; 
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de 
área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou 
fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das 
fontes de materiais naturais especificadas no projeto; 
b) determinada por ato unilateral e escrito da 
Administração (conforme já explicitado). 
Conseqüências das hipóteses de rescisão: 
a) unilateral, com culpa do contratado (excluindo-se, 
portanto, os casos de força maior, caso fortuito e por 
interesse público): 
I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e 
local em que se encontrar, por ato próprio da 
Administração; 
II - ocupação e utilização do local, instalações, 
equipamentos, material e pessoal empregados na 
execução do contrato, necessários à sua continuidade, 
na forma do inciso V do art. 58 desta Lei; 
III - execução da garantia contratual, para ressarcimento 
da Administração, e dos valores das multas e 
indenizações a ela devidos; 
IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o 
limite dos prejuízos causados à Administração. 
Ressalte-se, também, a possibilidade da aplicação das 
penalidades. 
b) rescisão quando não há causa imputável ao 
contratado (casos em que a rescisão é imputável à 
administração pública mais as hipóteses de interesse 
público superveniente, caso fortuito e força maior): 
I - Ressarcimento dos prejuízos regularmente 
comprovados que houver sofrido (danos emergentes) 
II - devolução de garantia; 
III - pagamentos devidos pela execução do contrato até 
a data da rescisão; 
IV - pagamento do custo da desmobilização. 
 
LICITAÇÃO (Lei n.º 8666/93) 
 
Conceito e Princípios 
Licitação é o procedimento administrativo formal em 
que a Administração Pública convoca, mediante 
condições estabelecidas em ato próprio (edital ou 
convite), empresas interessadas na apresentação de 
propostas para firmar contratos administrativos 
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
A licitação destina-se a garantir a observância do 
princípio constitucional da isonomia, a seleção da 
proposta mais vantajosa para a administração e a 
promoção do desenvolvimento nacional sustentável, e 
será processada e julgada em estrita conformidade com 
os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, 
da moralidade, da igualdade, da publicidade, da 
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo (estes, expressos 
no texto da lei) e dos que lhes são correlatos. 
A Lei nº 8.666 de 1993, ao regulamentar o artigo 37, 
inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu normas 
gerais sobre licitações e contratos administrativos 
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, 
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com 
terceiros na Administração Pública deve ser 
necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as 
hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação. 
Os seguintes princípios básicos que norteiam os 
procedimentos licitatórios devem ser observados, 
dentre outros: 
Princípios Expressos: 
# Princípio da Legalidade 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
43 
Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os 
licitantes e a Administração Pública às regras 
estabelecidas, nas normas e princípios em vigor. 
 
# Princípio da igualdade 
Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É 
condição essencial para garantir em todas as fases da 
licitação. 
Há exceção a esse princípio, prevista no §2º do art. 3º da 
Lei 8.666, quando estabelece preferências, como critério 
de desempate : 
“§ 2o Em igualdade de condições, como critério de 
desempate, será assegurada preferência, 
sucessivamente, aos bens e serviços: 
 I - produzidos no País; 
 II - produzidos ou prestados por empresas brasileiras; 
III - produzidos ou prestados por empresas que invistam 
em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no 
País. 
V - produzidos ou prestados por empresas que 
comprovem cumprimento de reserva de cargos prevista 
em lei para pessoa com deficiência ou para reabilitado da 
Previdência Social e que atendam às regras de 
acessibilidade previstas na legislação. 
Note-se que no caso de empate entre duas ou mais 
propostas, e depois de obedecidos estes critérios, a 
classificação se fará, obrigatoriamente, por sorteio, em 
ato público, para o qual todos os licitantes serão 
convocados, vedado qualquer outro processo. 
Após alteração na lei de licitações incluiu-se outra 
exceção ao estabelecer: 
§ 5o Nos processos de licitação, poderá ser estabelecida 
margem de preferência para: (Redação dada pela Lei nº 
13.146, de 2015) 
I - produtos manufaturados e para serviços nacionais que 
atendam a normas técnicas brasileiras; e (Incluído pela 
Lei nº 13.146, de 2015) 
II - bens e serviços produzidos ou prestados por 
empresas que comprovem cumprimento de reserva de 
cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou 
para reabilitado da Previdência Social e que atendam às 
regras de acessibilidade previstas na legislação. (Incluído 
pela Lei nº 13.146, de 2015) 
Essa margem de preferência será estabelecida com base 
em estudos revistos periodicamente, em prazo não 
superior a 5 (cinco) anos, que levem em consideração: 
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
I - geração de emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 
12.349, de 2010) 
II - efeito na arrecadação de tributos federais, estaduais 
e municipais; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
III - desenvolvimento e inovação tecnológica realizados 
no País; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
IV - custo adicional dos produtos e serviços; e (Incluído 
pela Lei nº 12.349, de 2010) 
V - em suas revisões, análise retrospectiva de resultados. 
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
§ 7o Para os produtos manufaturados e serviços 
nacionais resultantes de desenvolvimento e inovação 
tecnológica realizados no País, poderá ser estabelecido 
margem de preferência adicional àquela prevista no § 5o. 
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)§ 8o As margens de preferência por produto, serviço, 
grupo de produtos ou grupo de serviços, a que se 
referem os §§ 5o e 7o, serão definidas pelo Poder 
Executivo federal, não podendo a soma delas ultrapassar 
o montante de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o 
preço dos produtos manufaturados e serviços 
estrangeiros. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) (Vide 
Decreto nº 7.546, de 2011) 
§ 9 As disposições contidas nos §§ 5o e 7o deste artigo 
não se aplicam aos bens e aos serviços cuja capacidade 
de produção ou prestação no País seja inferior: 
I - à quantidade a ser adquirida ou contratada; ou 
II - ao quantitativo fixado com fundamento no § 7o do art. 
23 desta Lei, quando for o caso. (Na compra de bens de 
natureza divisível e desde que não haja prejuízo para o 
conjunto ou complexo, é permitida a cotação de 
quantidade inferior à demandada na licitação, com vistas 
a ampliação da competitividade, podendo o edital fixar 
quantitativo mínimo para preservar a economia de 
escala.) 
§ 10. A margem de preferência a que se refere o § 5o 
poderá ser estendida, total ou parcialmente, aos bens e 
serviços originários dos Estados Partes do Mercado 
Comum do Sul - Mercosul. 
§ 11. Os editais de licitação para a contratação de bens, 
serviços e obras poderão, mediante prévia justificativa 
da autoridade competente, exigir que o contratado 
promova, em favor de órgão ou entidade integrante da 
administração pública ou daqueles por ela indicados a 
partir de processo isonômico, medidas de compensação 
comercial, industrial, tecnológica ou acesso a condições 
vantajosas de financiamento, cumulativamente ou não, 
na forma estabelecida pelo Poder Executivo federal. 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
44 
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) (Vide Decreto nº 
7.546, de 2011) 
§ 12. Nas contratações destinadas à implantação, 
manutenção e ao aperfeiçoamento dos sistemas de 
tecnologia de informação e comunicação, considerados 
estratégicos em ato do Poder Executivo federal, a 
licitação poderá ser restrita a bens e serviços com 
tecnologia desenvolvida no País e produzidos de acordo 
com o processo produtivo básico de que trata a Lei no 
10.176, de 11 de janeiro de 2001. 
§ 13. Será divulgada na internet, a cada exercício 
financeiro, a relação de empresas favorecidas em 
decorrência do disposto nos §§ 5o, 7o, 10, 11 e 12 deste 
artigo, com indicação do volume de recursos destinados 
a cada uma delas. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010) 
Observe outro tratamento diferenciado, também 
estabelecido no artigo: 
§ 14. As preferências definidas neste artigo e nas demais 
normas de licitação e contratos devem privilegiar o 
tratamento diferenciado e favorecido às microempresas 
e empresas de pequeno porte na forma da lei. (Incluído 
pela Lei Complementar nº 147, de 2014) 
§ 15. As preferências dispostas neste artigo prevalecem 
sobre as demais preferências previstas na legislação 
quando estas forem aplicadas sobre produtos ou serviços 
estrangeiros. (Incluído pela Lei Complementar nº 147, de 
2014) 
# Princípio da Impessoalidade 
 
Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas 
decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, 
afastando a discricionariedade e o subjetivismo na 
condução dos procedimentos da licitação. 
# Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa 
 
A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem que 
ser, além de lícita, compatível com a moral, ética, os bons 
costumes e as regras da boa administração. 
# Princípio da Publicidade 
 
Qualquer interessado deve ter acesso às licitações 
públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos 
praticados pelos administradores em todas as fases da 
licitação. 
 
 
De acordo com a 8666: 
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das 
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e 
dos leilões, embora realizados no local da repartição 
interessada, deverão ser publicados com antecedência, 
no mínimo, por uma vez: 
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação 
feita por órgão ou entidade da Administração Pública 
Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas 
parcial ou totalmente com recursos federais ou 
garantidas por instituições federais; 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal 
quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por 
órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou 
Municipal, ou do Distrito Federal; 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e 
também, se houver, em jornal de circulação no 
Município ou na região onde será realizada a obra, 
prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o 
bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto 
da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação 
para ampliar a área de competição. 
O aviso publicado conterá a indicação do local em que os 
interessados poderão ler e obter o texto integral do 
edital e todas as informações sobre a licitação. 
Os prazos mínimos para publicação estabelecidos pela lei 
serão contados a partir da última publicação do edital 
resumido ou da expedição do convite, ou ainda da 
efetiva disponibilidade do edital ou do convite e 
respectivos anexos, prevalecendo a data que ocorrer 
mais tarde. 
Qualquer modificação no edital exige divulgação pela 
mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o 
prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, 
inqüestionavelmente, a alteração não afetar a 
formulação das propostas.” 
Outro exemplo da aplicação do princípio da publicidade 
é a exigência da lei de que a Administração, excetuando-
se os casos de compras para a defesa da segurança 
nacional, deve providenciar a divulgação oficial ou 
quadros de avisos de ampla visibilidade os valores, 
quantidades, etc. de todas as compras realizadas no mês. 
Podendo incluir neste rol, inclusive, aquelas feitas sem 
licitação. 
 
# Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório 
Obriga a Administração e o licitante a observarem as 
normas e condições estabelecidas no ato convocatório. 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
45 
Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão 
no ato convocatório. Ressalte-se, que o edital, mesmo 
sendo norma da licitação não pode se contrapor ao 
princípio da legalidade, visto que a própria lei de 
licitações previu a possibilidade de impugnação deste 
instrumento convocatório, conforme se observa: 
1. Para qualquer cidadão: até 5 (cinco) dias úteis antes 
da data fixada para a abertura dos envelopes de 
habilitação, devendo a Administração julgar e responder 
à impugnação em até 3 (três) dias úteis. 
2. Para os licitantes: até o segundo dia útil que anteceder 
a abertura dos envelopes de habilitação em 
concorrência, a abertura dos envelopes com as 
propostas em convite, tomada de preços ou concurso, ou 
a realização de leilão. 
 
# Princípio do Julgamento Objetivo 
Esse princípio significa que o administrador deve 
observar critérios objetivos definidos no ato 
convocatório para o julgamento das propostas. Afasta a 
possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores 
subjetivos ou de critérios não previstos no ato 
convocatório, mesmo que em benefício da própria 
Administração. 
 
Princípios correlatos: 
 
# Princípio da competitividade 
Este princípio refere-se à vedação aos agentes públicos 
de admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de 
convocação, cláusulas ou condições que comprometam, 
restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e 
estabeleçam preferências ou distinções em razão da 
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de 
qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante 
para o específico objeto do contrato. Admite-se, porém, 
nos processos de licitação que poderá ser estabelecida 
margem de preferência para produtos manufaturados e 
serviços nacionais que atendam a normas técnicas 
brasileiras. 
 
 
#Princípio do procedimentoformal 
Impõe a vinculação da licitação às prescrições legais que 
a regem em todos os seus atos e fases. Refere-se à 
preexistência de regras constantes no edital, nos 
regulamentos, nos cadernos de obrigações e na lei. 
#Princípio do sigilo na apresentação das propostas 
Decorrente do princípio da isonomia, veda o 
conhecimento da proposta de um concorrente pelos 
outros, afim de evitar que aqueles de maior poder 
econômico colocassem-se em vantagem perante os 
demais. A violação a esse princípio enseja a nulidade do 
procedimento e caracteriza ilícito penal (art. 94 da Lei n.º 
8666/93). 
 
#Princípio da Ampla defesa 
Consagrado no Art. 87 da Lei n.º 8.666 fica estabelecido 
que para a aplicação das sanções administrativas exige-
se a observância da ampla defesa, com os meios e 
recursos a ela inerentes. O preceito se aplica não só para 
a aplicação de sanções, mas também para a hipótese de 
desfazimento da licitação (art. 49, §3º da Lei 8666). 
 
#Princípio da Adjudicação compulsória 
Significa que a administração pública só poderá atribuir 
o objeto da licitação ao vencedor. Não é possível, 
portanto, conceder o objeto licitatório a outro licitante 
que não o vencedor, uma vez que preencheu todos os 
requisitos e consequentemente apresentou a melhor 
proposta. Tal princípio torna a adjudicação, ao vencedor, 
obrigatória, salvo se este desistir expressamente do 
contrato ou não o firmar no prazo prefixado, a menos 
que comprove justo motivo. 
 
Fases do procedimento licitatório 
A licitação é um procedimento administrativo, portanto 
faz-se necessário formalizar todas as intervenções 
advindas da Administração e dos intervenientes. Para 
tanto, inicia-se o procedimento com a instauração do 
processo administrativo, ou seja, a autuação do 
processo, devidamente protocolado e numerado. 
O procedimento licitatório desenvolve-se em duas fases: 
 
1- FASE INTERNA (art. 38 da 8.666): esta fase abrange 
diversas medidas administrativas para iniciar o 
procedimento licitatório, tais como pedido de 
instauração do procedimento, identificação e 
delimitação do objeto, verificação se há previsão 
orçamentária. 
No processo deve estar, logo de imediato, a autorização 
para o certame, a descrição do objeto e, a menção aos 
recursos para a futura despesa. Além disso, também 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
46 
constam no processo o edital, as atas, os relatórios, tudo 
conforme o art. 38 da lei: 
I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o 
caso; 
II - comprovante das publicações do edital resumido, na 
forma do art. 21 da Lei, ou da entrega do convite; 
III - ato de designação da comissão de licitação, do 
leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsável pelo 
convite; 
IV - original das propostas e dos documentos que as 
instruírem; 
V - atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora; 
VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a 
licitação, dispensa ou inexigibilidade; 
VII - atos de adjudicação do objeto da licitação e da sua 
homologação; 
VIII - recursos eventualmente apresentados pelos 
licitantes e respectivas manifestações e decisões; 
IX - despacho de anulação ou de revogação da licitação, 
quando for o caso, fundamentado 
circunstanciadamente; 
X - termo de contrato ou instrumento equivalente, 
conforme o caso; 
XI - outros comprovantes de publicações; 
XII - demais documentos relativos à licitação. 
Outro aspecto referente à formalização da licitação diz 
respeito à constituição da comissão de licitação, 
responsável pelo processamento e julgamento do 
certame, composta por, no mínimo três membros, 
sendo pelo menos dois servidores públicos qualificados 
e pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da 
Administração responsáveis pela licitação.. Todos são 
solidariamente responsáveis pelos atos da comissão, 
exceto quando a discordância de um for devidamente 
formalizada em ata da reunião. A investidura na 
comissão permanente dura no máximo um ano, vedada 
a recondução da totalidade dos membros, para o período 
subseqüente. 
Nos caso de convite a comissão pode ser substituída por 
um servidor; no caso do concurso o julgamento fica a 
cargo de pessoas de reputação ilibada e conhecimento 
da matéria em questão, não se exigindo que sejam 
servidores públicos. 
Vale ressaltar, que no caso de licitações de grande vulto, 
especificamente licitações simultâneas ou sucessivas 
(simultâneas - aquelas com objetos similares e com 
realização prevista para intervalos não superiores a trinta 
dias e licitações sucessivas - aquelas em que, também 
com objetos similares, o edital subseqüente tenha uma 
data anterior a cento e vinte dias após o término do 
contrato resultante da licitação antecedente), cujo valor 
seja superior a cem vezes R$3.300.000,00, é obrigatório 
que o processo de licitação seja iniciado com uma 
audiência pública, designada pela autoridade 
competente, com antecedência mínima de 15 dias úteis 
da data para a publicação do edital e divulgada 10 dias 
úteis da sua realização. A finalidade dessa norma é 
permitir que a comunidade interessada possa debater 
com a Administração todos os aspectos da contratação 
futura, inclusive de conveniência, oportunidade, gastos, 
transtornos comunitários, necessidades, etc. Por este 
motivo é assegurado a todos os interessados o direito de 
acesso a todas as informações pertinentes. 
Já Para definir o objeto da licitação, o administrador deve 
estar atento às peculiaridades do objeto e às diferentes 
exigências da Lei de Licitações na contratação de obras, 
serviços ou compras. 
 
Obras e serviços 
No caso de execução de obras e prestação de serviços, 
as licitações somente poderão ser realizadas quando: 
• houver projeto básico aprovado pela autoridade 
competente e disponível para exame dos interessados 
em participar do processo licitatório; 
• existir orçamento detalhado em planilhas que 
expressem a composição de todos os seus custos 
unitários; 
• houver previsão de recursos orçamentários que 
assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de 
obras ou serviços a serem executadas no exercício 
financeiro em curso, de acordo com o respectivo 
cronograma de desembolso; 
• a obra ou o serviço estiverem incluídos nas metas 
estabelecidas no PPA, se for o caso. 
 
Não poderão ser incluídos no objeto da licitação: 
 
• a obtenção de recursos financeiros para execução de 
obras e serviços, qualquer que seja a sua origem, exceto 
nos casos de empreendimentos executados e explorados 
sob o regime de concessão, nos termos da legislação 
específica; 
• o fornecimento de bens e serviços sem similaridade ou 
de marcas, características e especificações exclusivas, 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
47 
salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou 
quando o fornecimento desses materiais e serviços for 
feito sob o regime de administração contratada, previsto 
no ato convocatório. 
• Fornecimento de bens e serviços sem especificação de 
quantidade. 
 
O projeto básico 
Toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da 
elaboração do projeto básico. 
A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado 
ao ato convocatório, dele sendo parte integrante, e deve 
ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 
8.666 de 1993. 
Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e 
suficientes, com nível de precisão adequado, para 
caracterizar a obra ou o serviço, ou complexo de obras 
ou serviços. Deve ser elaborado com base nas indicações 
de estudos técnicos preliminares. 
Tem como objeto assegurar a viabilidade técnica e o 
adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento. 
Possibilita a avaliação do custo da obra e a definição dos 
métodos e do prazo de execução. 
O projeto básico, além de ser peça imprescindível para 
execução de obra ou prestação de serviço, é o 
documento que propicia à Administração conhecimento 
pleno do objetoque se quer licitar, de forma detalhada, 
clara e precisa. Deve permitir ao licitante as informações 
necessárias à boa elaboração de sua proposta, mediante 
regras estabelecidas pela Administração, a que estará 
sujeito. 
Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto 
básico for falho ou incompleto, a licitação estará viciada 
e a contratação não atenderá aos objetivos da 
Administração. 
Segundo a Lei: 
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e 
suficientes, com nível de precisão adequado, para 
caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou 
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas 
indicações dos estudos técnicos preliminares, que 
assegurem a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, 
e que possibilite a avaliação do custo da obra e a 
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo 
conter os seguintes elementos: 
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a 
fornecer visão global da obra e identificar todos os seus 
elementos constitutivos com clareza; 
b) soluções técnicas globais e localizadas, 
suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a 
necessidade de reformulação ou de variantes durante as 
fases de elaboração do projeto executivo e de realização 
das obras e montagem; 
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de 
materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem 
como suas especificações que assegurem os melhores 
resultados para o empreendimento, sem frustrar o 
caráter competitivo para a sua execução; 
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de 
métodos construtivos, instalações provisórias e 
condições organizacionais para a obra, sem frustrar o 
caráter competitivo para a sua execução; 
e) subsídios para montagem do plano de licitação e 
gestão da obra, compreendendo a sua programação, a 
estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e 
outros dados necessários em cada caso; 
f) orçamento detalhado do custo global da obra, 
fundamentado em quantitativos de serviços e 
fornecimentos propriamente avaliados; 
O projeto executivo 
Nas licitações para contratação de obras também é 
exigido projeto executivo. 
No ato convocatório deve ser informado se há projeto 
executivo disponível, na data da sua publicação, e o local 
onde possa ser examinado e adquirido. 
O Projeto executivo o conjunto dos elementos 
necessários e suficientes à execução completa da obra, 
de acordo com as normas pertinentes da Associação 
Brasileira de Normas Técnicas - ABNT; 
Para realização do procedimento licitatório não há 
obrigatoriedade da existência prévia de projeto 
executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido 
concomitantemente com a execução das obras e 
serviços, desde que autorizado pela Administração. No 
caso, a licitação deverá prever a elaboração do 
competente projeto executivo por parte da contratada 
ou por preço previamente fixado pela Administração. 
 
 
 
 
 
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48 
Quem não pode participar da licitação? 
Não podem participar, direta ou indiretamente, da 
licitação, da execução da obra, da prestação dos serviços 
e do fornecimento de bens necessários à obra ou 
serviços: 
• o autor de projeto básico ou executivo, pessoa 
física ou jurídica; 
• a empresa, isoladamente ou em consórcio, de 
responsável pela elaboração de projeto básico ou 
executivo ou da qual o autor do projeto seja dirigente, 
gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por 
cento) do capital com direito a voto, ou controlador, 
responsável técnico ou subcontratado; 
• o servidor dirigente de órgão ou entidade 
contratante ou responsáveis pela licitação. 
 
Considera-se participação indireta a existência de 
qualquer vínculo de natureza técnica, comercial, 
econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do 
projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou 
responsável pelos serviços, fornecimento e obras, 
incluindo-se os fornecimentos de bens e serviços a estes 
necessários. Esse entendimento é extensivo aos 
membros da comissão de licitação. 
Note-se que essa vedação à participação do autor do 
projeto básico ou executivo não se aplica nos casos de 
aquisição ou contratação de produto para pesquisa e 
desenvolvimento, limitada, no caso de obras e serviços 
de engenharia, ao valor de R$ 660.000,00 ( vinte por 
cento de R$ 3.300.000,00). 
É permitido ao autor do projeto a participação na 
licitação de obra ou serviços, ou na execução, apenas na 
qualidade de consultor ou técnico, desde que nas 
funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, e 
exclusivamente a serviço da Administração. 
 
Compras 
Nenhuma compra é feita sem a observância dos 
seguintes requisitos: 
a) adequada caracterização de seu objeto (sem indicação 
de marca) e indicação dos recursos orçamentários para 
seu pagamento; 
b) atender ao princípio da padronização, que imponha 
compatibilidade de especificações técnicas e de 
desempenho, observadas, quando for o caso, as 
condições de manutenção, assistência técnica e garantia 
oferecidas; 
c) utilização do sistema de registro de preços: sistema 
informatizado, com validade de um ano, montado com 
base em concorrência, controlado e atualizado pela 
Administração, organizado a partir de ampla pesquisa de 
mercado, publicado trimestralmente na imprensa oficial 
e regulamentado por decreto; 
d) submissão às condições de aquisição e pagamento 
semelhantes à do setor privado; 
e) subdivisão em parcelas para garantir melhor 
economicidade; 
f) balizamento pelos preços praticados no âmbito da 
própria Administração Pública. 
A administração deve observar ainda a necessidade da 
elaboração de uma estimativa de consumo, elaborada a 
partir de técnicas adequadas e condições de guarda e 
armazenamento que evitem a deterioração do material 
adquirido. 
 
Alienações 
As alienações de bens da Administração devem estar 
subordinadas à existência de interesse público, serão 
precedidas de avaliação, autorização legislativa para os 
imóveis, exceto para sociedades de economia mista e 
empresas públicas e realizadas nas modalidades de 
concorrência (quando bens imóveis inservíveis) ou leilão 
(quando móveis inservíveis ou imóveis advindos de 
dação em pagamento ou procedimentos judiciais, ou 
ainda produtos legalmente apreendidos ou 
empenhados). Os casos de dispensa de licitação serão 
vistos logo mais. 
 
2- FASE EXTERNA (art. 43, I a VI da lei), que se subdivide 
em: 
2.1- Fase inicial (expedição do edital ou da postagem da 
carta-convite). 
 
O Edital é o ato pelo qual a Administração divulga as 
regras a serem aplicadas em determinado procedimento 
da licitação. È conhecido como a Lei interna da licitação. 
O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em 
série anual, o nome da repartição interessada e de seu 
setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da 
licitação, a menção de que será regida pela Lei 8666, o 
local, dia e hora para recebimento da documentação e 
proposta, bem como para início da abertura dos 
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte: 
I - objeto da licitação, em descrição sucinta e clara; 
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49 
II - prazo e condições para assinatura do contrato ou 
retirada dos instrumentos, como previsto no art. 64 
desta Lei, para execução do contrato e para entrega do 
objeto da licitação; 
III - sanções para o caso de inadimplemento; 
IV - local onde poderá ser examinado e adquirido o 
projeto básico; 
V - se há projeto executivo disponível na data da 
publicação do edital de licitação e o local onde possa ser 
examinado e adquirido; 
VI - condições para habilitação e forma de apresentação 
das propostas; 
VII - critério para julgamento, com disposições claras e 
parâmetros objetivos; 
VIII - locais, horários e códigos de acesso dos meios de 
comunicação à distância em que serão fornecidos 
elementos, informações e esclarecimentosrelativos à 
licitação e às condições para atendimento das obrigações 
necessárias ao cumprimento de seu objeto; 
IX - condições equivalentes de pagamento entre 
empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de licitações 
internacionais; 
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e 
global, conforme o caso, permitida a fixação de preços 
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, 
critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a 
preços de referência. 
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação 
efetiva do custo de produção, admitida a adoção de 
índices específicos ou setoriais, desde a data prevista 
para apresentação da proposta, ou do orçamento a que 
essa proposta se referir, até a data do adimplemento de 
cada parcela; 
XII - (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XIII - limites para pagamento de instalação e mobilização 
para execução de obras ou serviços que serão 
obrigatoriamente previstos em separado das demais 
parcelas, etapas ou tarefas; 
XIV - condições de pagamento, prevendo: 
a) prazo de pagamento não superior a trinta dias, 
contado a partir da data final do período de 
adimplemento de cada parcela; (Redação dada pela Lei 
nº 8.883, de 1994) 
b) cronograma de desembolso máximo por período, em 
conformidade com a disponibilidade de recursos 
financeiros; 
c) critério de atualização financeira dos valores a serem 
pagos, desde a data final do período de adimplemento 
de cada parcela até a data do efetivo pagamento; 
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
d) compensações financeiras e penalizações, por 
eventuais atrasos, e descontos, por ventuais 
antecipações de pagamentos; 
e) exigência de seguros, quando for o caso; 
XV - instruções e normas para os recursos previstos nesta 
Lei; 
XVI - condições de recebimento do objeto da licitação; 
XVII - outras indicações específicas ou peculiares da 
licitação. 
O original do edital deverá ser datado, rubricado em 
todas as folhas e assinado pela autoridade que o expedir, 
permanecendo no processo de licitação, e dele 
extraindo-se cópias integrais ou resumidas, para sua 
divulgação e fornecimento aos interessados. 
Constituem anexos do edital, dele fazendo parte 
integrante: 
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas 
partes, desenhos, especificações e outros 
complementos; 
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e 
preços unitários; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 
1994) 
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a 
Administração e o licitante vencedor; 
IV - as especificações complementares e as normas de 
execução pertinentes à licitação. 
Se o edital contiver qualquer irregularidade é lícito a 
qualquer cidadão ou licitante impugná-lo, nos seguintes 
prazos: 
1. Para qualquer cidadão: até 5 (cinco) dias úteis antes 
da data fixada para a abertura dos envelopes de 
habilitação, devendo a Administração julgar e responder 
à impugnação em até 3 (três) dias úteis. 
2. Para os licitantes: até o segundo dia útil que anteceder 
a abertura dos envelopes de habilitação em 
concorrência, a abertura dos envelopes com as 
propostas em convite, tomada de preços ou concurso, ou 
a realização de leilão. 
As minutas de editais de licitação, bem como as dos 
contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser 
previamente examinadas e aprovadas por assessoria 
jurídica da Administração. 
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50 
Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do 
sistema de controle interno poderão solicitar para 
exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de 
recebimento das propostas, cópia de edital de licitação 
já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da 
Administração interessada à adoção de medidas 
corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes 
forem determinadas. 
 
2.2- Habilitação (art. 27 da lei); É a fase do procedimento 
em que a Administração verifica a aptidão do candidato 
para a futura contratação. São cinco os aspectos a serem 
verificados na habilitação do candidato: 
 
1. Habilitação jurídica 
2. Qualificação técnica 
3.Qualificação econômico financeira 
4. Regularidade fiscal e 
5. Cumprimento à proibição de trabalho insalubre ou 
perigoso para trabalhadores menores. 
 
Habilitação jurídica: aspecto formal. Urge exibir 
conforme o caso: 
I - cédula de identidade; 
II - registro comercial, no caso de empresa individual; 
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, 
devidamente registrado, em se tratando de sociedades 
comerciais, e, no caso de sociedades por ações, 
acompanhado de documentos de eleição de seus 
administradores; 
IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades 
civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício; 
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa 
ou sociedade estrangeira em funcionamento no País, e 
ato de registro ou autorização para funcionamento 
expedido pelo órgão competente, quando a atividade 
assim o exigir. 
 
Capacidade técnica: verificação da capacidade 
operacional e profissional do licitante para a execução do 
que vier a ser contratado. Compreende: 
I - registro ou inscrição na entidade profissional 
competente; 
II - comprovação de aptidão para desempenho de 
atividade pertinente e compatível em características, 
quantidades e prazos com o objeto da licitação, e 
indicação das instalações e do aparelhamento e do 
pessoal técnico adequados e disponíveis para a 
realização do objeto da licitação, bem como da 
qualificação de cada um dos membros da equipe técnica 
que se responsabilizará pelos trabalhos; 
OBS: no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, 
essa comprovação será feita por atestados fornecidos 
por pessoas jurídicas de direito público ou privado, 
devidamente registrados nas entidades profissionais 
competentes, limitadas as exigências à comprovação do 
licitante de possuir em seu quadro permanente, na data 
prevista para entrega da proposta, profissional de nível 
superior ou outro devidamente reconhecido pela 
entidade competente, detentor de atestado de 
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço 
de características semelhantes, limitadas estas 
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor 
significativo do objeto da licitação, vedadas as exigências 
de quantidades mínimas ou prazos máximos. Este 
profissional deve participar da execução da obra ou 
serviço, admitindo-se sua substituição por outro de 
mesmo nível de qualificação, devidamente aprovado 
pela administração. 
Já nos casos das licitações para fornecimento de bens, a 
comprovação de aptidão, quando for o caso, será feita 
através de atestados fornecidos por pessoa jurídica de 
direito público ou privado. 
Em se tratando das exigências mínimas relativas a 
instalações de canteiros, máquinas, equipamentos e 
pessoal técnico especializado, considerados essenciais 
para o cumprimento do objeto da licitação, serão 
atendidas mediante a apresentação de relação explícita 
e da declaração formal da sua disponibilidade, sob as 
penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e de 
localização prévia. 
No caso de obras, serviços e compras de grande vulto, de 
alta complexidade técnica, poderá a Administração 
exigir dos licitantes a metodologia de execução, cuja 
avaliação, para efeito de sua aceitação ou não, 
antecederá sempre à análise dos preços e será efetuada 
exclusivamente por critérios objetivos. 
A administração não pode limitar estas comprovações a 
tempo, época, locais específicos, enfim, qualquer limite 
que iniba a competição na licitação. 
III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que 
recebeu os documentos, e, quando exigido, de que 
tomou conhecimento de todas as informações e das 
condições locais para o cumprimento das obrigações 
objeto da licitação; 
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51 
IV - prova de atendimento de requisitos previstosem lei 
especial, quando for o caso. 
Qualificação econômico-financeira: conjunto de dados 
que fazem presumir que o licitante tem capacidade para 
satisfazer os encargos econômicos decorrentes do 
contrato. Envolve: 
a) Balanço patrimonial e demonstrações contábeis do 
ultimo exercício social já exigíveis e apresentados na 
forma da lei, que comprovem a boa situação financeira 
da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou 
balanços provisórios, podendo ser atualizados por 
índices oficiais quando encerrado há mais de 3 (três) 
meses da data de apresentação da proposta; 
b) certidão negativa de falências e concordatas; e 
c) garantia de no máximo 1% do valor estimado para o 
contrato 
A administração pode ainda, estabelecer a exigência de 
capital mínimo, ou patrimônio liquido mínimo, desde 
que prevista no edital. O capital mínimo ou o valor do 
patrimônio líquido não poderão exceder a 10% do valor 
estimado do contrato. 
Poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos 
assumidos pelo licitante que importem diminuição da 
capacidade operativa ou absorção de disponibilidade 
financeira, calculada esta em função do patrimônio 
líquido atualizado e sua capacidade de rotação. 
A comprovação de boa situação financeira da empresa 
será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices 
contábeis previstos no edital e devidamente justificados 
no processo administrativo da licitação que tenha dado 
início ao certame licitatório, vedada a exigência de 
índices e valores não usualmente adotados para correta 
avaliação de situação financeira suficiente ao 
cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. 
Regularidade fiscal e trabalhista: prova de que o 
participante está quite com suas obrigações fiscais 
federais, estaduais e municipais. Deve provar sua 
inscrição nos cadastros fazendários e provar a 
regularidade relativa à seguridade social e ao fundo de 
garantia. Envolve: 
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) 
ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC); 
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes 
estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio 
ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade 
e compatível com o objeto contratual; 
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, 
Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, 
ou outra equivalente, na forma da lei; 
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e 
ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), 
V – prova de inexistência de débitos inadimplidos 
perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação 
de certidão negativa. 
 
ATENÇÃO: Toda a documentação poderá ser dispensada, 
nos termos de regulamento, no todo ou em parte, para 
a contratação de produto para pesquisa e 
desenvolvimento, desde que para pronta entrega ou até 
o valor previsto na alínea “a” do inciso II do caput do art. 
23. (até 176.000,00). 
 
Julgamento da Habilitação 
Antes do exame das propostas a Administração analisa 
os documentos necessários à habilitação dos candidatos. 
Os candidatos devem fornecer dois envelopes, um 
contém os documentos da habilitação, outro as 
propostas. Por isso a primeira providencia da sessão é a 
abertura dos envelopes contendo os documentos para a 
habilitação. Desta forma, separam-se os devidamente 
habilitados e devolvem-se, fechados os envelopes de 
propostas aos desabilitados. Os desabilitados podem 
interpor recurso ( que terá efeito suspensivo), ou 
declarar expressamente sua desistência da via recursal. 
A habilitação tem dois efeitos importantes: o primeiro é 
que o licitante, uma vez habilitado, não mais poderá 
desistir da proposta, salvo por motivo superveniente, 
devidamente aceito pela Comissão. O segundo é que, 
habilitado o licitante, não mais ele poderá ser 
desclassificado por motivos referentes à habilitação, 
salvo em casos supervenientes que venham ao 
conhecimento após o julgamento. 
É importante salientar que os fatores a serem verificados 
no momento da habilitação devem ser analisados dentro 
dos critérios de legalidade e razoabilidade. Haverá 
hipóteses em que se dispensa ou se reduz a quantidade 
de documentos a serem apresentados. Quando se tratar 
de convite, concurso, leilão ou fornecimento de bens 
para pronta entrega (prazo de fornecimento não 
excedente a 30 dias da data da entrega da proposta), os 
documentos de habilitação podem ser dispensados total 
ou parcialmente. 
Outra hipótese em que a lei permite a substituição é 
aquela em que o participante já possua certificado de 
registro cadastral expedido por órgão administrativo. 
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52 
Tendo sido regularmente expedido o certificado e 
havendo previsão no edital, poderá esse documento 
substituir os exigidos para a habilitação. O mesmo 
certificado substitui os documentos de habilitação no 
que se refere às informações disponibilizadas em sistema 
informatizado de consulta direta apontado no edital. Se 
a informação desejada pela Administração já está 
disponível em processo de informática, dispensável a 
apresentação de documentos que comprove o mesmo 
fato. Não obstante, cabe ao interessado declarar se 
ocorreu algum fato superveniente impeditivo da 
habilitação, não constante no registro administrativo; 
não o fazendo, se sujeita às penalidades legais. 
 
2.3 – Julgamento e Classificação (abertura dos envelopes 
das propostas e julgamento das propostas pela 
Comissão). Nesta fase a Administração faz o julgamento 
das propostas, classificando-as pela ordem de 
preferência, segundo critérios objetivos constantes do 
edital. 
Essa fase pode ser subdividida em duas: 
a) Abertura dos envelopes “proposta” dos concorrentes 
habilitados, desde que transcorrido o prazo sem 
interposição de recurso ou tenha havido desistência 
expressa, ou após o julgamento dos recursos interpostos. 
Os envelopes são abertos em ato público previamente 
designado, do qual deverá ser lavrada ata 
circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e 
pela Comissão; abertos os envelopes todas as propostas 
serão rubricadas também pelos licitantes presentes e 
pela Comissão (§§1º e 2º do art. 43); 
b) Julgamento das propostas, que deve ser objetivo e 
realizado de acordo com os tipos de licitação, os critérios 
previamente estabelecidos no ato convocatório e de 
acordo com os fatores exclusivamente nele referidos 
(art. 45). 
O tipo de licitação não deve ser confundido com 
modalidade de licitação. Modalidade é procedimento. 
Tipo é o critério de julgamento utilizado pela 
Administração para seleção da proposta mais vantajosa. 
Os tipos de licitação previstos pela 8666/93, para o 
julgamento das propostas, exceto no caso de concurso, 
são os seguintes: 
 
• Menor Preço 
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa 
para a Administração é a de menor preço. É utilizado 
para compras e serviços de modo geral e para 
contratação e bens e serviços de informática, nos casos 
indicados em decreto do Poder Executivo. 
• Melhor Técnica 
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa 
para a Administração é escolhida com base em fatores 
de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços 
de natureza predominantemente intelectual, em 
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, 
supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva 
em geral, e em particular, para elaboração de estudos 
técnicos preliminares e projetos básicos e executivos. 
• Técnica e Preço 
Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa 
para a Administração é escolhida com base na maior 
média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas 
propostas de preço e de técnica. É obrigatório na 
contratação de bens e serviços de informática, nas 
modalidades tomada de preços e concorrência. 
 
• Maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens 
ou concessão de direito real de uso. 
Serão desclassificadas: 
I - as propostas que não atendam àsexigências do ato 
convocatório da licitação; 
II - propostas com valor global superior ao limite 
estabelecido ou com preços manifestamente 
inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não 
venham a ter demonstrada sua viabilidade através de 
documentação que comprove que os custos dos insumos 
são coerentes com os de mercado e que os coeficientes 
de produtividade são compatíveis com a execução do 
objeto do contrato, condições estas necessariamente 
especificadas no ato convocatório da licitação. 
Consideram-se manifestamente inexequíveis, no caso de 
licitações de menor preço para obras e serviços de 
engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores 
a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes 
valores: 
a) média aritmética dos valores das propostas superiores 
a 50% (cinqüenta por cento) do valor orçado pela 
administração, ou 
b) valor orçado pela administração. 
Quando o valor global da proposta for inferior a 80% 
(oitenta por cento) do menor valor a que se referem as 
hipóteses a e b, acima, será exigida, para a assinatura do 
contrato, prestação de garantia adicional, igual a 
diferença entre o valor resultante do parágrafo anterior 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
53 
e o valor da correspondente proposta. Para prestar a 
garantia, o licitante poderá optar dentre as modalidades 
previstas na lei (caução em dinheiro ou título da dívida 
pública, seguro-garantia ou fiança bancária). 
OBS: Quando todos os licitantes forem inabilitados ou 
todas as propostas forem desclassificadas (casos da 
chamada licitação fracassada), a administração poderá 
fixar prazo para que os licitantes sanem as 
irregularidades, dando continuidade ao certame 
licitatório. Em regra esse prazo é de oito dias úteis, mas 
em relação ao convite pode ser reduzido para 3 dias 
úteis. 
OBS 2: Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega 
das propostas, sem convocação para a contratação, 
ficam os licitantes liberados dos compromissos 
assumidos. 
2.4- Homologação: Equivale à aprovação do 
procedimento; ela é precedida do exame dos atos que o 
integraram pela autoridade competente (indicada nas 
leis de cada unidade da federação), a qual, se verificar 
algum vício de ilegalidade, anulará o procedimento ou 
determinará seu saneamento, se cabível. Se o 
procedimento estiver em ordem ela o homologará. A 
mesma autoridade pode, por razões de interesse público 
devidamente demonstradas, revogar a licitação. 
 
2.5. Adjudicação do objeto ao licitante vencedor (ato que 
atribui ao vencedor o objeto da licitação). Trata-se de ato 
declaratório que não se confunde com a celebração do 
contrato, pois, por meio dele, a Administração proclama 
que o objeto da licitação é entregue ao vencedor. Depois 
de praticado esse ato é que a Administração vai convocá-
lo para assinar o contrato. 
Quando permitida na licitação a participação de 
empresas em consórcio, observar-se-ão as seguintes 
normas: 
I - comprovação do compromisso público ou particular 
de constituição de consórcio, subscrito pelos 
consorciados; 
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio que 
deverá atender às condições de liderança, 
obrigatoriamente fixadas no edital; 
III - apresentação dos documentos exigidos na 
habilitação por parte de cada consorciado, admitindo-se, 
para efeito de qualificação técnica, o somatório dos 
quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de 
qualificação econômico-financeira, o somatório dos 
valores de cada consorciado, na proporção de sua 
respectiva participação, podendo a Administração 
estabelecer, para o consórcio, um acréscimo de até 30% 
(trinta por cento) dos valores exigidos para licitante 
individual, inexigível este acréscimo para os consórcios 
compostos, em sua totalidade, por micro e pequenas 
empresas assim definidas em lei; 
IV - impedimento de participação de empresa 
consorciada, na mesma licitação, através de mais de um 
consórcio ou isoladamente; 
V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos 
praticados em consórcio, tanto na fase de licitação 
quanto na de execução do contrato. 
§ 1o No consórcio de empresas brasileiras e estrangeiras 
a liderança caberá, obrigatoriamente, à empresa 
brasileira, observado o disposto no inciso II deste artigo. 
§ 2o O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes 
da celebração do contrato, a constituição e o registro do 
consórcio, nos termos do compromisso referido no 
inciso I deste artigo. 
 
Obrigatoriedade da licitação 
A obrigatoriedade de licitar é princípio constitucional 
estampado no art. 37, XXI, da Constituição Federal, 
aplicável, ressalvados casos específicos, a todo ente da 
administração pública direta ou indireta. Todo contrato 
de obra, serviço, compras e alienações, bem como 
concessão e permissão de serviços públicos, deve ser 
precedido de um procedimento licitatório. A mesma 
disciplina é reproduzida no art. 2º da Lei 8.666/93, a Lei 
de Licitações. E devem licitar todos os órgãos da 
administração pública direta, fundos especiais, 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas, 
sociedades de economia mista, entidades controladas 
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios (parágrafo único do art. 1º da Lei 
de Licitações). 
 
Dispensa e inexigibilidade 
De acordo com a lei 8.666, o procedimento pode deixar 
de ser realizado, tornando a licitação dispensada, 
dispensável ou inexigível. 
A licitação será dispensada quando a própria lei assim o 
declarar. As hipóteses são: 
* Se bens imóveis: 
a) dação em pagamento; 
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão 
ou entidade da administração pública, de qualquer 
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54 
esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f e 
h; 
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos 
constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; (X - para a 
compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento 
das finalidades precípuas da administração, cujas 
necessidades de instalação e localização condicionem a 
sua escolha, desde que o preço seja compatível com o 
valor de mercado, segundo avaliação prévia) 
d) investidura; entende-se por investidura, para os fins 
da lei 8666/93: 
I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de 
área remanescente ou resultante de obra pública, área 
esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por 
preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse 
não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor 
constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei; 
(R$ 88.000,00). 
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na 
falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fins 
residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a 
usinas hidrelétricas, desde que considerados 
dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não 
integrem a categoria de bens reversíveis ao final da 
concessão. 
e) venda a outro órgão ou entidade da administração 
pública, de qualquer esfera de governo; 
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão 
de direito real de uso, locação ou permissão de uso de 
bens imóveis residenciais construídos, destinados ou 
efetivamente utilizados no âmbito de programas 
habitacionais ou de regularização fundiária de interesse 
social desenvolvidos por órgãos ou entidades da 
administração pública; 
g) procedimentos de legitimação de posse, mediante 
iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração 
Pública em cuja competência legal inclua-se tal 
atribuição; 
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão 
de direito real de uso, locação ou permissão de uso de 
bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área 
de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) 
e inseridos no âmbito de programas de regularização 
fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou 
entidades da administração pública; 
i) alienação e concessão de direito realde uso, gratuita 
ou onerosa, de terras públicas rurais da União na 
Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 
15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos 
hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos 
os requisitos legais; 
A Administração também poderá conceder título de 
propriedade ou de direito real de uso de imóveis, 
dispensada licitação, quando o uso destinar-se: 
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, 
qualquer que seja a localização do imóvel; 
II - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento 
ou ato normativo do órgão competente, haja 
implementado os requisitos mínimos de cultura, 
ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre 
área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1 (um) 
módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, 
desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos 
hectares); 
b) se bens móveis: 
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de 
interesse social, após avaliação de sua oportunidade e 
conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha 
de outra forma de alienação; 
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou 
entidades da Administração Pública; 
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, 
observada a legislação específica; 
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; 
e) venda de bens produzidos ou comercializados por 
órgãos ou entidades da Administração Pública, em 
virtude de suas finalidades; 
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos 
ou entidades da Administração Pública, sem utilização 
previsível por quem deles dispõe. 
A licitação será dispensável quando a lei conferir certa 
discricionariedade ao administrador acerca da 
necessidade de realização do certame. As hipóteses 
estão previstas no art. 24 da Lei 8.666, a saber: 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% 
(dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso 
I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas 
de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e 
serviços da mesma natureza e no mesmo local que 
possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; 
(Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998) – até 
33.000,00. 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez 
por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do 
artigo anterior e para alienações, nos casos previstos 
nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
55 
mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que 
possa ser realizada de uma só vez; (Redação dada pela 
Lei nº 9.648, de 1998) – até 17.600,00. 
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem; 
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, 
quando caracterizada urgência de atendimento de 
situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer 
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e 
outros bens, públicos ou particulares, e somente para os 
bens necessários ao atendimento da situação 
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e 
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 
180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, 
contados da ocorrência da emergência ou calamidade, 
vedada a prorrogação dos respectivos contratos; 
V - quando não acudirem interessados à licitação 
anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida 
sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, 
todas as condições preestabelecidas; 
VI - quando a União tiver que intervir no domínio 
econômico para regular preços ou normalizar o 
abastecimento; 
VII - quando as propostas apresentadas consignarem 
preços manifestamente superiores aos praticados no 
mercado nacional, ou forem incompatíveis com os 
fixados pelos órgãos oficiais competentes, casos em que, 
observado o parágrafo único do art. 48 desta Lei e, 
persistindo a situação, será admitida a adjudicação direta 
dos bens ou serviços, por valor não superior ao constante 
do registro de preços, ou dos serviços; (Vide § 3º do art. 
48) 
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito 
público interno, de bens produzidos ou serviços 
prestados por órgão ou entidade que integre a 
Administração Pública e que tenha sido criado para esse 
fim específico em data anterior à vigência desta Lei, 
desde que o preço contratado seja compatível com o 
praticado no mercado; (Redação dada pela Lei nº 8.883, 
de 1994) 
IX - quando houver possibilidade de comprometimento 
da segurança nacional, nos casos estabelecidos em 
decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho 
de Defesa Nacional; (Regulamento) 
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao 
atendimento das finalidades precípuas da administração, 
cujas necessidades de instalação e localização 
condicionem a sua escolha, desde que o preço seja 
compatível com o valor de mercado, segundo avaliação 
prévia;(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou 
fornecimento, em conseqüência de rescisão contratual, 
desde que atendida a ordem de classificação da licitação 
anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo 
licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, 
devidamente corrigido; 
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros 
gêneros perecíveis, no tempo necessário para a 
realização dos processos licitatórios correspondentes, 
realizadas diretamente com base no preço do 
dia;(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida 
regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino 
ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição 
dedicada à recuperação social do preso, desde que a 
contratada detenha inquestionável reputação ético-
profissional e não tenha fins lucrativos;(Redação dada 
pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de 
acordo internacional específico aprovado pelo 
Congresso Nacional, quando as condições ofertadas 
forem manifestamente vantajosas para o Poder Público; 
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e 
objetos históricos, de autenticidade certificada, desde 
que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou 
entidade. 
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários 
padronizados de uso da administração, e de edições 
técnicas oficiais, bem como para prestação de serviços 
de informática a pessoa jurídica de direito público 
interno, por órgãos ou entidades que integrem a 
Administração Pública, criados para esse fim 
específico;(Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de 
origem nacional ou estrangeira, necessários à 
manutenção de equipamentos durante o período de 
garantia técnica, junto ao fornecedor original desses 
equipamentos, quando tal condição de exclusividade for 
indispensável para a vigência da garantia; (Incluído pela 
Lei nº 8.883, de 1994) 
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o 
abastecimento de navios, embarcações, unidades aéreas 
ou tropas e seus meios de deslocamento quando em 
estada eventual de curta duração em portos, aeroportos 
ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de 
movimentação operacional ou de adestramento, 
quando a exiguidade dos prazos legais puder 
comprometer a normalidade e os propósitos das 
operações e desde que seu valor não exceda ao limite 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
56 
previsto na alínea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei: 
(Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994) 
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças 
Armadas, com exceção de materiais de uso pessoal e 
administrativo, quando houver necessidade de manter a 
padronização requerida pela estrutura de apoio logístico 
dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer 
de comissão instituída por decreto;(Incluído pela Lei nº 
8.883, de 1994) 
XX - na contratação de associação de portadores de 
deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada 
idoneidade, por órgãos ou entidades da Admininistração 
Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de 
mão-de-obra, desde que o preço contratado seja 
compatível com o praticado no mercado. (Incluído pela 
Lei nº 8.883, de 1994) 
XXI - para a aquisição ou contratação de produto para 
pesquisa e desenvolvimento, limitada, no caso de obras 
e serviços de engenharia, a 20% (vinte por cento) do 
valor de que trata a alínea “b” do inciso I do caput do art. 
23; (até 660.000,00). 
 Note-se nessa hipótese que quando aplicada a 
obras e serviços de engenharia, seguirá procedimentos 
especiais instituídos em regulamentação específica. 
(Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016) 
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de 
energia elétrica e gás natural com concessionário, 
permissionário ou autorizado, segundo as normas da 
legislação específica; (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) 
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou 
sociedade de economia mista com suas subsidiárias e 
controladas, para a aquisição ou alienação de bens, 
prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço 
contratado seja compatível com o praticado no mercado. 
(Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de 
serviços com as organizações sociais, qualificadas no 
âmbito das respectivas esferas de governo, para 
atividades contempladas no contrato de gestão.(Incluído 
pela Lei nº 9.648, de 1998) 
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica 
e Tecnológica - ICT ou por agência de fomento para a 
transferência de tecnologia e para o licenciamento de 
direito de uso ou de exploração de criação protegida. 
(Incluído pela Lei nº 10.973, de 2004) 
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente 
da Federação ou com entidade de sua administração 
indireta, para a prestação de serviços públicos de forma 
associada nos termos do autorizado em contrato de 
consórcio público ou em convênio de cooperação. 
(Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) 
XXVII - na contratação da coleta, processamento e 
comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis 
ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva 
de lixo, efetuados por associações ou cooperativas 
formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa 
renda reconhecidas pelo poder público como catadores 
de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos 
compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de 
saúde pública. (Redação dada pela Lei nº 11.445, de 
2007). 
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, 
produzidos ou prestados no País, que envolvam, 
cumulativamente, alta complexidade tecnológica e 
defesa nacional, mediante parecer de comissão 
especialmente designada pela autoridade máxima do 
órgão. (Incluído pela Lei nº 11.484, de 2007). 
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços 
para atender aos contingentes militares das Forças 
Singulares brasileiras empregadas em operações de paz 
no exterior, necessariamente justificadas quanto ao 
preço e à escolha do fornecedor ou executante e 
ratificadas pelo Comandante da Força. (Incluído pela Lei 
nº 11.783, de 2008). 
XXX - na contratação de instituição ou organização, 
pública ou privada, com ou sem fins lucrativos, para a 
prestação de serviços de assistência técnica e extensão 
rural no âmbito do Programa Nacional de Assistência 
Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na 
Reforma Agrária, instituído por lei federal. (Incluído pela 
Lei nº 12.188, de 2.010) Vigência 
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do 
disposto nos arts. 3o, 4o, 5o e 20 da Lei no 10.973, de 2 de 
dezembro de 2004, observados os princípios gerais de 
contratação dela constantes. (Incluído pela Lei nº 
12.349, de 2010) 
XXXII - na contratação em que houver transferência de 
tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema 
Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 19 
de setembro de 1990, conforme elencados em ato da 
direção nacional do SUS, inclusive por ocasião da 
aquisição destes produtos durante as etapas de 
absorção tecnológica. (Incluído pela Lei nº 12.715, de 
2012) 
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins 
lucrativos, para a implementação de cisternas ou outras 
tecnologias sociais de acesso à água para consumo 
humano e produção de alimentos, para beneficiar as 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
57 
famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta 
regular de água. (Incluído pela Lei nº 12.873, de 2013) 
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito 
público interno de insumos estratégicos para a saúde 
produzidos ou distribuídos por fundação que, regimental 
ou estatutariamente, tenha por finalidade apoiar órgão 
da administração pública direta, sua autarquia ou 
fundação em projetos de ensino, pesquisa, extensão, 
desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e 
estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e 
financeira necessária à execução desses projetos, ou em 
parcerias que envolvam transferência de tecnologia de 
produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde – 
SUS, nos termos do inciso XXXII deste artigo, e que tenha 
sido criada para esse fim específico em data anterior à 
vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja 
compatível com o praticado no mercado. (Incluído pela 
Lei nº 13.204, de 2015) 
 
OBS: Em razão do pequeno valor é dispensável, de 
acordo com o art. 24, I da 8.666, a licitação para obras e 
serviços de engenharia de pequeno valor, entendendo-
se este como o valor de até 10% do limite de até R$ 
330.000,00, ou seja, R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) 
desde que não se refira a parcelas de uma mesma obra 
ou serviço e ainda de obras e serviços da mesma 
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas 
conjunta ou concomitantemente. 
Ou ainda é dispensável para outros serviços e compras 
de valor até 10% (dez por cento) de R$ 176.000,00 (cento 
e setenta e seis mil reais), ou seja R$ 17.600,00 ( 
dezessete mil e seiscentos reais). 
 
OBS: Os percentuais serão de 20% (vinte por cento) para 
compras, obras e serviços contratados por consórcios 
públicos, sociedade de economia mista, empresa pública 
e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da 
lei, como Agências Executivas. Desta forma, os limites se 
alteram para R$ 66.000,00 para obras e serviços de 
engenharia de pequeno valor e R$ 35.200,00 para outros 
serviços e compras. 
 
Inexigibilidade: 
As hipóteses de inexigibilidade estão relacionadas com a 
impossibilidade jurídica de competição entre os 
contratantes em virtude da natureza específica do 
negócio ou em virtude dos objetivos sociais visados pela 
administração. Segundo o art. 25 da lei, é inexigível a 
licitação quando houver inviabilidade de competição, em 
especial: 
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou 
gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, 
empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a 
preferência de marca, devendo a comprovação de 
exclusividade ser feita através de atestado fornecido 
pelo órgão de registro do comércio do local em que se 
realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo 
Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, 
ainda, pelas entidades equivalentes; 
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados 
no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com 
profissionais ou empresas de notória especialização, 
vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e 
divulgação; 
“Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços 
técnicos profissionais especializados os trabalhos 
relativos a: 
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou 
executivos; 
II - pareceres, perícias e avaliações em geral; 
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias 
financeirasou tributárias; 
 IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras 
ou serviços; 
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou 
administrativas; 
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; 
VII - restauração de obras de arte e bens de valor 
histórico.” 
III - para contratação de profissional de qualquer setor 
artístico, diretamente ou através de empresário 
exclusivo, desde que consagrado pela crítica 
especializada ou pela opinião pública. 
 
Atenção: As licitações dispensáveis (exceto por pequeno 
valor) e as situações de inexigibilidade, necessariamente 
justificadas, deverão ser comunicadas, dentro de 3 (três) 
dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação 
na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como 
condição para a eficácia dos atos. 
No caso da licitação dispensada, só se exige a ratificação 
e publicação nos seguintes casos: 
I – quando a Administração conceder título de 
propriedade ou de direito real de uso de imóveis, quando 
o uso destinar-se a outro órgão ou entidade da 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
58 
Administração Pública, qualquer que seja a localização 
do imóvel. 
II - quando a Administração conceder título de 
propriedade ou de direito real de uso de imóveis, quando 
o uso destinar-se a pessoa natural que, nos termos da lei, 
regulamento ou ato normativo do órgão competente, 
haja implementado os requisitos mínimos de cultura, 
ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre 
área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1 (um) 
módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, 
desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos 
hectares); 
III – Licitação dispensada em razão de interesse público, 
na hipótese de doação com encargo. 
O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de 
retardamento (insuficiência financeira ou comprovado 
motivo de ordem técnica, justificados em despacho 
circunstanciado da autoridade superior) será instruído, 
no que couber, com os seguintes elementos: 
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa 
que justifique a dispensa, quando for o caso; 
II - razão da escolha do fornecedor ou executante; 
III - justificativa do preço. 
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa 
aos quais os bens serão alocados. 
 
Modalidades de licitação 
 
Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir 
o procedimento licitatório, a partir de critérios definidos 
em lei. 
As modalidades de licitação admitidas pela 8.666 são 
exclusivamente as seguintes: 
 
Concorrência 
Modalidade da qual podem participar quaisquer 
interessados que na fase de habilitação preliminar 
comprovem possuir requisitos mínimos de qualificação 
exigidos no edital para execução do objeto da licitação. 
 
Escolha: 
Obras e serviços de engenharia acima de R$ 
3.300.000,00. 
Compras e outros serviços acima de R$ 1.430.000,00. 
Também é utilizada nas concessões de direito real de 
uso, alienações de bens públicos imóveis inservíveis e 
nas licitações internacionais. 
ATENÇÃO: Na concorrência para a venda de bens 
imóveis, a fase de habilitação limitar-se-á à comprovação 
do recolhimento de quantia correspondente a 5% (cinco 
por cento) da avaliação. 
Prazo mínimo entre a publicação do edital e o 
recebimento das propostas (contado da data da última 
publicação – aviso no jornal ou imprensa oficial - ou 
expedição do convite: 
a) 45 dias quando o contrato contemplar o regime de 
empreitada integral ou quando a licitação for do tipo 
melhor técnica ou técnica e preço. 
b) 30 dias – para os demais casos. 
 
Tomada de preços 
Modalidade realizada entre interessados devidamente 
cadastrados ou que atenderem a todas as condições 
exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à 
data do recebimento das propostas, observada a 
necessária qualificação. 
 
Escolha: 
Obras e serviços de engenharia até R$ 3.300.000,00. 
Compras e outros serviços até R$ 1.430.000,00. 
 
Admite-se também, a tomada de preços em licitações 
internacionais, observados os limites, a tomada de 
preços, quando o órgão ou entidade dispuser de 
cadastro internacional de fornecedores ou o convite, 
quando não houver fornecedor do bem ou serviço no 
País. 
Prazo mínimo entre a publicação do edital e a entrega 
das propostas: Trinta dias para tomada de preços, 
quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou 
"técnica e preço"; e 
Quinze dias, nos outros casos. 
 
Convite 
Modalidade realizada entre interessados do ramo de que 
trata o objeto da licitação, escolhidos e convidados em 
número mínimo de três pela Administração. 
O convite é a modalidade de licitação mais simples. A 
Administração escolhe quem quer convidar, entre os 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
59 
possíveis interessados, cadastrados ou não. A divulgação 
deve ser feita mediante afixação de cópia do convite em 
quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em 
lugar de ampla divulgação. 
 
No convite é possível a participação de interessados que 
não tenham sido formalmente convidados, mas que 
sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados 
no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de 
Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. 
Esses interessados devem solicitar o convite com 
antecedência de até 24 horas da apresentação das 
propostas. 
 
No convite para que a contratação seja possível, são 
necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, 
que atendam a todas as exigências do ato convocatório. 
Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso 
que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a 
Administração deve repetir o convite e convidar mais um 
interessado, enquanto existirem cadastrados não 
convidados nas últimas licitações, ressalvadas as 
hipóteses de limitação de mercado ou manifesto 
desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que 
devem ser justificadas no processo de licitação. 
Para alcançar o maior número possível de interessados 
no objeto licitado e evitar a repetição do procedimento, 
muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação 
do convite na imprensa oficial e em jornal de grande 
circulação, além da distribuição direta aos fornecedores 
do ramo. 
A publicação na imprensa e em jornal de grande 
circulação confere ao convite divulgação idêntica à da 
concorrência e à tomada de preços e afasta a 
discricionariedade do agente público. 
Quando for impossível a obtenção de três propostas 
válidas, por limitações do mercado ou manifesto 
desinteresse dos convidados, essas circunstâncias 
deverão ser devidamente motivada e justificados no 
processo, sob pena de repetição de convite. 
Limitações de mercado ou manifesto desinteresse das 
empresas convidadas não se caracterizam e nem podem 
ser justificados quando são inseridas na licitação 
condições que só uma ou outra empresa pode atender. 
 
Escolha: 
Obras e serviços de engenharia até R$ 330.000,00. 
Compras e outros serviços até R$ 176.000,00. 
Prazo mínimo para entrega das propostas: 05 dias úteis. 
 
OBS: Quando couber convite, a Administração pode 
utilizar a tomada de preços e, em qualquer caso, a 
concorrência. 
OBS²: Quando os licitantes forem consórcios públicos 
formados por até 3 participantes, as modalidades são 
adotadas levando-se em consideração o dobro dos 
limites estabelecidos em lei; quando forem formados por 
mais de 3, utiliza-se o triplo. 
OBS ³: É vedada a utilização da modalidade "convite" ou 
"tomada de preços", conforme o caso, para parcelas de 
uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e 
serviços da mesma natureza e no mesmo local que 
possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, 
sempre que o somatório de seus valores caracterizar o 
caso de "tomada de preços" ou "concorrência", exceto 
para as parcelas de natureza específica que possam ser 
executadas por pessoas ou empresas de especialidade 
diversa daquela do executor da obra ou serviço. 
OBS4: Na compra de bens de natureza divisível e desde 
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo, é 
permitida a cotação de quantidade inferior à demandada 
na licitação, com vistas a ampliação da competitividade, 
podendo o edital fixar quantitativo mínimo para 
preservar a economia de escala. 
OBS 5: É vedada a criação de outras modalidades de 
licitação ou a combinação das referidas na lei 8666/93. 
OBS 6: As obras, serviços e compras efetuadas pela 
Administração serão divididas em tantas parcelas 
quantas se comprovarem técnica e economicamente 
viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor 
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e 
à ampliação da competitividade sem perda da economia 
de escala. 
Na execução de obras e serviços e nas compras de bens 
parceladas, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, 
serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, 
preservada a modalidade pertinente para a execução do 
objeto em licitação. 
Quando configurada essa hipótese não se proíbe a 
contratação parcelada das obras, compras e serviços, 
mas se obriga a administração a adotar como 
modalidade de licitação aquela que corresponde ao 
somatório das parcelas . A regra só não se aplica as 
partes de obras ou serviços de natureza específica . 
 
 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
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Leilão 
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados 
para a venda de bens móveis, semoventes e, em casos 
especiais, imóveis (bens imóveis da Administração 
Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos 
judiciais ou de dação em pagamento), ou de produtos 
legalmente apreendidos ou penhorados, a quem 
oferecer maior lance, igual ou superior ao da avaliação. 
O leilão é disciplinado em regulamento próprio, editado 
pela Administração (edital); a lei somente estabelece que 
pode ser feito por leiloeiro oficial ou servidor designado 
pela administração; 
Todo bem a ser leiloado será previamente avaliado pela 
Administração para fixação do preço mínimo de 
arrematação, os bens são pagos à vista ou no percentual 
estabelecido no edital, não inferior a 5% desse valor e, 
após assinatura da ata lavrada no local do leilão, os bens 
são entregues ao arrematante. 
O prazo mínimo entre a publicação do edital e a 
realização do evento será de 15 dias. 
Nos leilões internacionais, o pagamento da parcela à 
vista poderá ser feito em até vinte e quatro horas. 
O edital de leilão deve ser amplamente divulgado, 
principalmente no município em que se realizará. 
 
Concurso 
 Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer 
interessados para escolha de trabalho técnico, científico 
ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou 
remuneração aos vencedores, conforme critérios 
constantes de edital publicado na imprensa oficial com 
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. Não 
há cominação com escolha de TIPO de licitação neste 
caso, conforme a Lei n.º 8666/93. 
A Administração só poderá contratar, pagar, premiar ou 
receber projeto ou serviço técnico especializado desde 
que o autor ceda os direitos patrimoniais a ele relativos 
e a Administração possa utilizá-lo de acordo com o 
previsto no regulamento de concurso ou no ajuste para 
sua elaboração. 
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, os 
contratos para a prestação de serviços técnicos 
profissionais especializados deverão, preferencialmente, 
ser celebrados mediante a realização de concurso. 
Segundo o art. 13 da lei, são esses serviços técnicos: 
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou 
executivos; 
II - pareceres, perícias e avaliações em geral; 
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias 
financeiras ou tributárias; 
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras 
ou serviços; 
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou 
administrativas; 
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; 
VII - restauração de obras de arte e bens de valor 
histórico. 
No caso de concurso, o julgamento será feito por uma 
comissão especial integrada por pessoas de reputação 
ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em 
exame, servidores públicos ou não. 
O concurso deve ser precedido de regulamento próprio, 
a ser obtido pelos interessados no local indicado no 
edital. 
O regulamento deverá indicar: 
I - a qualificação exigida dos participantes; 
II - as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho; 
III - as condições de realização do concurso e os prêmios 
a serem concedidos. 
Em se tratando de projeto, o vencedor deverá autorizar 
a Administração a executá-lo quando julgar conveniente. 
 
Anulação e Revogação da licitação 
 
A autoridade competente para a aprovação do 
procedimento somente poderá revogar a licitação por 
razões de interesse público decorrente de fato 
superveniente devidamente comprovado, pertinente e 
suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la 
por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, 
mediante parecer escrito e devidamente fundamentado, 
observados sempre o princípio do contraditório e da 
ampla defesa. 
Qualquer cidadão, além dos próprios licitantes podem 
provocar a administração para anular os termos do edital 
que não guardem respeito à Lei 8.666/93, pela via da 
impugnação. 
 
Recursos administrativos 
O Art. 109 da Lei de Licitações, prevê recursos 
administrativos cabíveis aos atos decorrentes da 
licitação, a saber: 
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da 
intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de: 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
61 
a) habilitação ou inabilitação do licitante; (Recurso com 
efeito suspensivo) 
b) julgamento das propostas; (Recurso com efeito 
suspensivo) 
c) anulação ou revogação da licitação; 
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro 
cadastral, sua alteração ou cancelamento; 
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 
79 da Lei (rescisão unilateral); 
f) aplicação das penas de advertência, suspensão 
temporária ou de multa; 
 
 Nos demais casos, pode a autoridade 
competente, motivadamente e presentes razões de 
interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia 
suspensiva. 
II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da 
intimação da decisão relacionada com o objeto da 
licitação ou do contrato, de que não caiba recurso 
hierárquico; 
Atenção: o prazo é de 2 (dois) dias úteis para 
interposição de recurso ou representação, quando se 
tratar da modalidade convite. 
 
III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de 
Estado, ou Secretário Estadual ou Municipal, conforme o 
caso, na hipótese do § 4o do art. 87 desta Lei, no prazo 
de 10 (dez) dias úteis da intimação do ato. 
Depois de interposto, o recurso será comunicado aos 
demais licitantes, que poderão impugná-lo no prazo de 5 
(cinco) dias úteis. 
No caso do convite, o prazo para recurso ou 
representação, bem como o prazo para impugnação dos 
demais licitantes, será de dois dias úteis. 
 O recurso será dirigido à autoridade superior, por 
intermédio da que praticou o ato recorrido, a qual 
poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) 
dias úteis, ou, nesse mesmo prazo, fazê-lo subir, 
devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão 
ser proferida dentro do prazo de 5 (cinco) dias úteis, 
contado do recebimento do recurso, sob pena de 
responsabilidade. 
Nenhum prazo de recurso, representação ou pedido de 
reconsideração se inicia ou corre sem que os autos do 
processo estejam com a vista franqueada ao interessado. 
 
 
BENS PÚBLICOS 
 
 
Conceito → No que tange ao conceito legal O Código 
Civil em seu artigo 98 estabelece que os bens públicos 
são bens do domínio nacional pertencentes, às pessoas 
jurídicas de direito publico interno; todos os outros são 
particulares, seja qual for à pessoa a quem pertencerem. 
 
Classificação → os bens públicos podem serfederais, 
estaduais ou municipais, conforme a entidade política a 
que pertençam ou o serviço autárquico, fundacional ou 
paraestatal a que se vinculem. 
 
FEDERAIS – são bens da União: 
os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser 
atribuídos; 
as terras devolutas; 
os lagos, rios e correntes de água em terrenos de seu 
domínio, ou que banhem mais de um Estado ou sirvam 
de limites com outros países, bem como os terrenos 
marginais e as praias fluviais; 
as ilhas fluviais; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e 
costeiras; 
os recursos naturais da plataforma continental; 
o mar territorial e os terrenos de marinha e seus 
acrescidos; 
os potenciais de energia hidráulica e os recursos 
minerais, inclusive os do subsolo; 
as cavernas e sítios arqueológicos; 
 
ESTADUAIS – incluem-se entre os bens dos Estados: 
as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, 
emergentes e em depósito, ressalvadas as decorrentes 
de obras da União; 
as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem 
em seu domínio; 
as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
as terras devolutas não compreendidas entre as da 
União; 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
62 
MUNICIPAIS – 
os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser 
atribuídos; 
ruas, praças e áreas dominiais; 
 
Obs.: Todos os bens públicos são bens nacionais, por 
integrantes do patrimônio da Nação, na sua unicidade 
estatal, mas, embora politicamente componham o 
acervo nacional, civil e administrativamente pertencem 
a cada uma das entidades públicas que os adquiriram. 
 
Categorias → Segundo a destinação, o Código Civil 
reparte os bens públicos em três categorias: 
I – Bens de uso comum do povo ou de Domínio 
Público→ são os que se destinam à utilização geral pela 
coletividade. Ex.: mares, rios, estradas, ruas e praças; 
II – Bens de uso especial ou do Patrimônio 
Administrativo Indisponível → São os que se destinam à 
execução dos serviços administrativos e serviços públicos 
em geral. Ex.: um prédio em que esteja instalado um 
hospital público ou sirva de sede para determinado órgão 
público; os veículos da administração; 
III – Bens dominicais ou do Patrimônio Disponível → São 
os bens que embora constituam o patrimônio público, 
não possuem uma destinação pública determinada ou 
um fim administrativo específico. Ex.: as terras sem 
destinação pública específica (terras devolutas), os 
prédios públicos desativados e os móveis inservíveis. 
 
Afetação → Diz-se que um bem está afetado quando 
está sendo utilizado para um fim público determinado, 
seja diretamente pelo Estado, seja pelo uso de 
particulares em geral. É a atribuição a um bem público de 
sua destinação específica. Pode ocorrer de modo 
explícito (Lei) ou de modo implícito (não determinado 
em Lei). Ex.: os bens de uso comum o os bens de uso 
especial são BENS AFETADOS, pois têm em comum o fato 
de estarem destinados a serviços específicos. 
Os Bens Dominicais são desafetados 
 
Desafetação → É a mudança da forma de destinação do 
Bem. Em regra, a desafetação visa a incluir bens de uso 
comum ou do povo ou bens de uso especial na categoria 
de bens dominicais. É feita com a autorização legislativa, 
através de Lei Específica. Um dos propósitos para realizar 
a Desafetação é a possibilidade de alienação, através de 
concorrência pública ou licitação. 
Para ser alienado, o bem não poderá estar afetado a um 
fim público; 
 
Características dos Bens Públicos → 
 
Inalienabilidade → é característica original do bem 
público que restringe de forma efetiva a possibilidade de 
sua alienação. Esta característica não se apresenta de 
modo absoluto. 
 
Imprescritibilidade → decorre como conseqüência 
lógica de sua inalienabilidade originária. E é fácil 
demonstrar a assertiva: se os bens públicos são 
originariamente inalienáveis, segue-se que ninguém os 
pode adquirir enquanto guardarem essa condição. Daí 
não ser possível a invocação de usucapião sobre eles. 
 
Impenhorabilidade → os bens públicos não estão 
sujeitos a serem utilizados para satisfação do credor na 
hipótese de não-cumprimento da obrigação por parte do 
Poder Público. Decorre de preceito constitucional que 
dispõe sobre a forma pela qual serão executadas as 
sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem 
permitir a penhora de seus bens. Admite, entretanto, o 
sequestro da quantia necessária à satisfação do débito, 
desde que ocorram certas condições processuais → 
através de precatório 
 
Não-oneração → É a impossibilidade dos bens públicos 
serem gravados com direito real de garantia em favor de 
terceiros. Os bens públicos não podem ser objeto de 
hipoteca, penhor ou anticrese. 
 
Alienação dos bens públicos 
a) uso comum e uso especial: é vedada quando se tratar 
de bens públicos de uso comum e de uso especial, já que 
tais bens se encontram afetados à finalidade pública. 
Estão fora do regime jurídico de direito privado e, não 
podem ser objeto das relações regidas pelo direito civil. 
Contudo, se forem previamente desafetados, passando 
a bens dominicais poderão ser alienados. 
 
b) bens dominicais: por serem desafetados podem ser 
alienados. Para tanto, os procedimentos estão previstos 
na Lei de licitações e contratos que exige: avaliação do 
bem, autorização em lei para bens imóveis e a licitação 
na modalidade leilão para bens móveis inservíveis, 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
63 
mercadorias apreendidas, bens empenhados e na 
modalidade concorrência para imóveis em geral. Pode-
se usar, a critério do administrador, a concorrência ou o 
leilão nos casos de bens imóveis adquiridos pela 
Administração Pública por dação em pagamento ou 
procedimentos judiciais. 
Existem casos previstos pela Lei n.º 8666/93 em 
que a alienação ocorre independente de licitação. São os 
chamados casos de licitação dispensada, previstos no 
Art. 17 da lei. 
 
Instrumentos de uso dos bens públicos 
Todos os bens públicos, independentemente de sua 
natureza, são passíveis de uso especial por particulares, 
desde que a utilização consentida pela Administração 
não os leve a inutilização ou destruição, caso em que se 
converteria em alienação. 
Ninguém tem direito natural a uso especial de bem 
público, mas qualquer indivíduo ou empresa pode obtê-
lo mediante contrato ou ato unilateral da Administração, 
na forma autorizada por lei ou regulamento ou 
simplesmente consentida pela autoridade competente. 
Assim sendo, o uso especial do bem público será sempre 
uma utilização individual, a ser exercida privativamente 
pelo adquirente desse direito. O que tipifica o uso 
especial é a privatividade da utilização de um bem 
público, ou de parcela desse bem, pelo beneficiário do 
ato ou contrato, afastando a fruição geral e 
indiscriminada da coletividade ou do próprio Poder 
Público. Esse uso pode ser consentido gratuita ou 
remuneradamente, por tempo certo ou indeterminado, 
consoante o ato ou contrato administrativo que o 
autorizar, permitir ou conceder. 
As formas administrativas para o uso especial de bem 
público por particulares variam desde as simples e 
unilaterais autorização de uso e permissão de uso até os 
formais contratos de concessão de uso e concessão de 
uso como direito real solúvel, além da imprópria e 
obsoleta adoção dos institutos civis do comodato, da 
locação e da enfiteuse. 
Da autorização de uso 
É o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a 
Administração consente na prática de determinada 
atividade individual incidente sobre um bem público. 
Não tem forma nem requisitos especiais para sua 
efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e 
irrelevantes para o Poder Público, bastando que se 
consubstancie em ato escrito, revogável sumariamente a 
qualquer tempo e sem ônus para a Administração. 
Essas autorizações são comuns para a ocupação de 
terrenos baldios, para a retirada de água em fontes nãoabertas ao uso comum do povo e para outras utilizações 
de interesse de certos particulares, desde que não 
prejudiquem a comunidade nem embaracem o serviço 
público. Tais autorizações não geram privilégios contra a 
Administração ainda que remuneradas e fruídas por 
muito tempo, e, por isso mesmo, dispensam lei 
autorizativa e licitação para seu deferimento. 
Da permissão de uso 
É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário 
através do qual a Administração faculta ao particular a 
utilização individual de determinado bem público. Como 
ato negocial, pode ser com ou sem condições, gratuito 
ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, 
conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre 
modificável e revogável unilateralmente pela 
Administração, quando o interesse público o exigir, dada 
sua natureza precária e o poder discricionário do 
permitente para consentir e retirar o uso especial do 
bem público. A revogação faz-se, em geral, sem 
indenização, salvo se em contrário se dispuser, pois a 
regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração. 
O ato da revogação deve ser idêntico ao do deferimento 
da permissão e atender às condições nele previstas. 
A permissão, enquanto vigente, assegura ao 
permissionário o uso especial e individual do bem 
público, conforme fixado pela Administração, e gera 
direitos subjetivos defensáveis pelas vias judiciais, 
inclusive ações possessórias para proteger a utilização na 
forma permitida. Via de regra, a permissão não confere 
exclusividade de uso, que é apanágio da concessão, mas, 
excepcionalmente, pode ser deferida com privatividade 
sobre outros interessados, desde que tal privilégio 
conste de cláusula expressa e encontre justificativa legal. 
Qualquer bem público admite permissão de uso especial 
a particular, desde que a utilização seja também de 
interesse da coletividade que irá fruir certas vantagens 
desse uso, que se assemelha a um serviço de utilidade 
pública, tal como ocorre com as bancas de jornais, os 
vestiários em praias e outras instalações particulares 
convenientes em logradouros públicos. Se não houver 
interesse para a comunidade, mas tão-somente para o 
particular, o uso especial não deve ser permitido nem 
concedido, mas simplesmente autorizado, em caráter 
precaríssimo. Vê-se, portanto, que a permissão de uso é 
um meio-termo entre a informal autorização e a 
contratual concessão, pois é menos precária que aquela, 
sem atingir e estabilidade desta. A diferença é de grau na 
atribuição do uso especial e na vinculação do usuário 
com a Administração. 
http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=989#_ftn25
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
64 
Da cessão de uso 
É a transferência gratuita da posse de um bem público de 
uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o 
cessionário o utilize nas condições estabelecidas no 
respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É 
ato de colaboração entre repartições públicas, em que 
aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços 
cede o uso a outra que deles está precisando. 
Entre órgãos da mesma entidade, não se exige 
autorização legislativa e se faz por simples termo e 
anotação cadastral, pois é ato ordinário de 
administração através do qual o Executivo distribui seus 
bens entre suas repartições para melhor atendimento do 
serviço. Quando, porém, a cessão é para outra entidade, 
necessário se torna autorização legal para essa 
transferência de posse, nas condições ajustadas entre as 
Administrações interessadas. Em qualquer hipótese, a 
cessão de uso é ato de administração interna que não 
opera a transferência da propriedade e, por isso, 
dispensa registros externos. 
Da concessão de uso 
É o contrato administrativo pelo qual o poder Público 
atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio 
a particular, para que o explore segundo sua destinação 
específica. 
O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos 
demais institutos assemelhados – autorização e 
permissão de uso – é o caráter contratual e estável da 
outorga do uso do bem público ao particular, para que o 
utilize com exclusividade e nas condições 
convencionadas com a Administração. 
Pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou 
indeterminado, mas deverá ser sempre precedida de 
autorização legal e, normalmente, de concorrência para 
o contrato. 
Sua outorga não é nem discricionária nem precária, pois 
obedece a normas regulamentares e tem a estabilidade 
relativa dos contratos administrativos, gerando direitos 
individuais e subjetivos para o concessionário, nos 
termos do ajuste. Tal contrato confere ao titular da 
concessão de uso um direito pessoal de uso especial 
sobre o bem público, privativo e intransferível sem 
prévio consentimento da Administração, pois é realizado 
intuitu personae, embora admita fins lucrativos. 
É o que ocorre com a concessão de uso remunerado de 
um hotel municipal, de áreas em mercado ou de locais 
para bares e restaurantes em edifícios ou logradouros 
públicos. 
 
Da concessão de direito real de uso 
É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso 
remunerado ou gratuito de terreno público a particular, 
como direito real resolúvel, para que dele se utilize em 
fins específicos de urbanização, industrialização, 
edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de 
interesse social. 
É transferível por ato intervivos ou por sucessão legítima 
ou testamentária, a título gratuito ou remunerado, como 
os demais direitos reais sobre coisas alheias, com a só 
diferença de que o imóvel reverterá à Administração 
concedente se o concessionário ou seus sucessores não 
lhe derem o uso prometido ou o desviarem de sua 
finalidade contratual. Desse modo, o Poder Público 
garante-se quanto à fiel execução do contrato, 
assegurando o uso a que o terreno é destinado e 
evitando prejudiciais especulações imobiliárias dos que 
adquirem imóveis públicos para aguardar valorização 
vegetativa, em detrimento da coletividade. 
Pode ser outorgada por escritura pública ou termo 
administrativo, cujo instrumento ficará sujeito a 
inscrição no livro próprio do registro imobiliário 
competente. Desde a inscrição o concessionário fruirá 
plenamente o terreno para os fins estabelecidos no 
contrato e responderá por todos os encargos civis, 
administrativos e tributários que venham a incidir sobre 
o imóvel e suas rendas. 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
 
 
Concernentemente ao aspecto organizacional, o Estado 
adota duas formas básicas no desempenho de suas 
atribuições administrativas: a centralização e 
descentralização. 
Ocorre a chamada centralização administrativa quando 
o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e 
agentes integrantes da Administração Direta. Nesse 
caso, os serviços são prestados pelos órgãos do Estado, 
despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa 
política (União, DF, estados ou municípios), sem outra 
pessoa jurídica interposta. Portanto, quando falamos 
que determinada função é exercida pela Administração 
Centralizada Federal, sabemos que é a pessoa jurídica 
União quem a exerce, por meio de seus órgãos; quando 
se diz que um serviço é prestado pela Administração 
Centralizada do Distrito Federal, significa que é a pessoa 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
65 
jurídica Distrito Federal quem presta o serviço, por meio 
de seus órgãos, e assim por diante. 
Em resumo, a centralização administrativa, ou o 
desempenho centralizado de funções administrativas, 
consubstancia-se na execução de atribuições pela pessoa 
política que representa a Administração Pública 
competente - União, estado-membro, municípios ou DF 
– dita, por isso, Administração Centralizada. Não há 
participação de outras pessoas jurídicas na prestação do 
serviço centralizado. 
Ocorre a chamada descentralização administrativa 
quando o Estado (União, DF, estados ou municípios) 
desempenhaalgumas de suas funções por meio de 
outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe 
duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade 
que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa 
atribuição. A descentralização administrativa acarreta a 
especialização na prestação do serviço descentralizado, 
o que é desejável em termos de técnica administrativa. 
Por esse motivo, já em 1967, ao disciplinar a denominada 
“Reforma Administrativa Federal”, o Decreto-Lei nº 200, 
em seu art. 6º, inciso III, elegeu a “descentralização 
administrativa” como um dos princípios fundamentais da 
Administração Federal. 
A doutrina aponta duas formas mediante as quais o 
Estado pode efetivar a chamada descentralização 
administrativa: outorga (também chamada de 
descentralização por serviços) e delegação (também 
chamada de descentralização por colaboração). 
A descentralização será efetivada por meio de outorga 
quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, 
mediante previsão em lei, determinado serviço público. 
A outorga normalmente é conferida por prazo 
indeterminado. É o que ocorre relativamente às 
entidades da Administração Indireta prestadoras de 
serviços públicos: o Estado descentraliza a prestação dos 
serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas), que são criadas para o fim de 
prestá-los. 
A descentralização será efetivada por meio de delegação 
quando o Estado transfere, por contrato ou ato 
unilateral, unicamente a execução do serviço, para que 
o ente delegado o preste ao público em seu próprio 
nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado, 
contudo. A delegação é normalmente efetivada por 
prazo determinado. Há delegação, por exemplo, nos 
contratos de concessão ou nos de permissão, em que o 
Estado transfere aos concessionários e aos 
permissionários apenas a execução temporária de 
determinado serviço. 
Em resumo, a descentralização administrativa pressupõe 
a existência de duas pessoas jurídicas: a titular originária 
da função e a pessoa jurídica que é incumbida de exercê-
la. Se essa incumbência consubstanciar-se numa 
outorga, será criada por lei, ou em decorrência de 
autorização legal, uma pessoa jurídica que receberá a 
titularidade do serviço outorgado. É o que ocorre na 
criação de entidades (pessoas jurídicas) da 
Administração Indireta prestadoras de serviços públicos. 
Se a atribuição do serviço for feita mediante delegação, 
a pessoa jurídica delegada receberá, por contrato ou ato 
unilateral, a incumbência de prestar o serviço em seu 
próprio nome, por prazo determinado, sob fiscalização 
do Estado. 
Note-se, também, que é possível a delegação a pessoa 
física, sob a hipótese dos instrumentos de permissão e 
autorização. 
Também vale ressaltar duas outras técnicas 
administrativas presentes na Administração Pública: a 
concentração e a desconcentração. 
A desconcentração é simples técnica administrativa, e é 
utilizada, tanto na Administração Direta, quando na 
Indireta. 
Ocorre a chamada desconcentração quando a entidade 
da Administração, encarregada de executar um ou mais 
serviços, distribui competências, no âmbito de sua 
própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a 
prestação dos serviços. 
A desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a 
existência de uma só pessoa jurídica. Em outras palavras, 
a desconcentração sempre se opera no âmbito interno 
de uma mesma pessoa jurídica, constituindo uma 
simples distribuição interna de competências dessa 
pessoa. 
Ocorre desconcentração, por exemplo, no âmbito da 
Administração Direta Federal, quando a União distribui 
as atribuições decorrentes de suas competências entre 
diversos órgãos de sua própria estrutura, como os 
ministérios (Ministério da Educação, Ministério dos 
Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por 
exemplo, uma universidade pública, estabelece uma 
divisão interna de funções, criando, na sua própria 
estrutura, diversos departamentos (Departamento de 
Graduação, Departamento de Pós-Graduação, 
Departamento de Direito, Departamento de Filosofia, 
Departamento de Economia etc.). 
Como se vê, a desconcentração, mera técnica 
administrativa de distribuição interna de funções, 
ocorre, tanto na prestação de serviços pela 
Administração Direta, quanto pela Indireta. É muito mais 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
66 
comum falar-se em desconcentração na Administração 
Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as 
Administrações Diretas (União, estados, Distrito Federal 
e municípios) possuírem um conjunto de competências 
mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais 
complexa do que os de qualquer entidade das 
Administrações Indiretas. De qualquer forma, temos 
desconcentração tanto em um município que se divide 
internamente em órgãos, cada qual com atribuições 
definidas, como em uma sociedade de economia mista 
de um estado, um banco estadual, por exemplo, que 
organiza sua estrutura interna em superintendências, 
departamentos ou seções, com atribuições próprias e 
distintas, a fim de melhor desempenhar suas funções 
institucionais. 
 
Existem 3 tipos de DESCONCENTRAÇÃO: 
1) por MATÉRIA / ÁREA: Ex.: ministérios federais e 
secretarias 
2) por TERRITÓRIO: Ex.: subprefeituras e delegacias da 
Receita Federal 
3) por GRAU / HIERARQUIA: Ministério da Fazenda e 
Secretaria da Fazenda 
 
A prestação concentrada de um serviço ocorreria em 
uma pessoa jurídica que não apresentasse divisões em 
sua estrutura interna. É conceito praticamente teórico. 
Combinando as duas classificações podemos ter: 
1) centralização com concentração 
2) centralização com desconcentração 
3) descentralização com concentração 
4) descentralização com desconcentração 
 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
Administração Direta é o conjunto de órgãos que 
integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, das 
atividades administrativas do Estado. Em outras 
palavras, significa que “ A Administração Pública é, ao 
mesmo tempo, a titular e executora do serviço público”. 
( José Maria Pinheiro Madeira). 
Isso significa dizer que a Administração Direta do Estado 
abrange todos os órgãos dos Poderes das pessoas 
federativas cuja competência seja a de exercer a 
atividade administrativa, e isso porque os Poderes 
estão imbuídos da necessidade de atuarem 
centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes. 
A administração pública direta é, portanto, composta de 
entidades estatais – União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal – que atuam por intermédio dos órgãos públicos 
(ministérios, secretarias, etc.). Esses órgãos não 
possuem personalidade jurídica própria, estão ligadas à 
personalidade jurídica da entidade a que pertencem e 
sua atuação deve realizar a vontade da pessoa jurídica à 
qual estão subordinados, funcionando como verdadeiros 
centros de competências. Este entendimento formula a 
chamada teoria do órgão público, sob a qual 
encontramos o princípio da imputação volitiva, 
entendimento a partir do qual a vontade do órgão é 
imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. 
Pode-se conceituar o órgão público, portanto, como o 
compartimento na estrutura estatal a que são cometidas 
funções determinadas, sendo integrado por agentes, 
que, quando as executam, manifestam a própria vontade 
do Estado. 
Os órgãos públicos não são livremente criados e extintos 
só pela vontade da Administração. Tanto a criação, 
quanto a extinção de órgãos públicos dependem de lei, 
de iniciativa privativa do Presidente da República (e por 
simetria, dos demais Chefes do Executivo). Em se 
tratando da estruturação e das atribuições, estas podem 
ser processadas por decreto do Chefe do Executivo, 
como consta, aliás, no art. 84, VI, “a” da Constituição 
Federal. 
Como são círculos internos de poder, despersonalizados, 
os órgãos públicos não possuem capacidadeprocessual. 
A capacidade para estar em juízo, seja como autor ou 
como réu, pertence à pessoa física ou jurídica. De um 
tempo pra cá, todavia, tem evoluído a ideia de conferir 
capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. 
Um desses casos é a possibilidade de impetração de 
mandado de segurança por órgãos públicos de natureza 
constitucional, quando da defesa de suas competências. 
O outro caso é trazido pelo Código de Defesa do 
Consumidor, que dispõe que são legitimados para 
promover a liquidação e execução de indenização as 
autoridades e órgãos da administração pública, direta e 
indireta, ainda que sem personalidade jurídica (Art. 82, 
III do CDC). 
 
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: 
a) integram a estrutura de uma pessoa política (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios), no caso dos 
órgãos da administração direta. Podem também integrar 
a estrutura de uma pessoa jurídica administrativa 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
67 
(autarquias, fundações públicas, Sociedades de 
Economia Mista ou Empresas Públicas), quando forem da 
Administração Indireta (tópico a ser detalhado a seguir); 
b) não possuem personalidade jurídica; 
c) são resultados de desconcentração; 
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira; 
e) podem firmar, por meio de seus administradores, 
contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas 
jurídicas (CF, Art. 37, §8º); 
f) não têm capacidade para representar em juízo a 
pessoa jurídica que integram (salvo as exceções já 
mencionadas); 
g) não possuem patrimônio próprio; 
h) sua criação e extinção se dá por lei. 
 
Classificação dos órgãos públicos 
1. Quanto a esfera de ação: 
Centrais – que exercem atribuições em todo o território 
nacional, estadual ou municipal, como os Ministérios, as 
Secretarias de Estado e as de Município) e; 
Locais – que atuam sobre uma parte do território, como 
as Delegacias Regionais da Receita federal, as Delegacias 
de Polícia, os Postos de Saúde, etc. 
2. Quanto a posição estatal 
Independentes – são os originários da Constituição e 
representativos dos três Poderes do Estado, sem 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e 
sujeitos apenas aos controles constitucionais de um 
sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes 
políticos. Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a 
Chefia do Executiva e os Tribunais. 
Autônomos – são órgãos que se localizam na cúpula da 
Administração, subordinados diretamente à chefia dos 
órgãos independentes; gozam de autonomia 
administrativa, financeira e técnica e participam das 
decisões governamentais. Entram nessa categoria os 
Ministérios, as Secretarias de Estado e dos Municípios, o 
Serviço Nacional de Informações e o Ministério Público. 
Superiores – são órgãos de direção, controle e comando, 
mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de 
uma chefia; não gozam de autonomia administrativa 
nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com 
variadas denominações como Departamentos, 
Coordenadorias, Divisões, Gabinetes. 
Subalternos – são os que se acham subordinados 
hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, 
exercendo principalmente funções de execução, como 
as realizadas por seções de expediente, de pessoal, de 
material, de portaria, zeladoria, etc. 
 
3. Quanto à estrutura: 
Simples ou unitários – constituídos por um único centro 
de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre 
com as seções integradas em órgãos maiores. 
Compostos – constituídos por vários outros órgãos, 
como acontece com os Ministérios, as Secretarias, que 
compreendem vários outros até chegar aos órgãos 
unitários, em que não existam mais divisões. 
 
4. Quanto à composição 
Singulares – quando integrados por um único agente. Ex: 
A Presidência da República e a Diretoria de uma escola. 
Coletivos – quando integrados por vários agentes. Ex: 
Tribunal Administrativo de Impostos e Taxas. 
 
5. Quando às funções 
Ativos – desempenham uma função administrativa ativa 
Consultivos – desempenham atividades consultivas 
(elaboração de pareceres, por exemplo) 
De controle – desempenham funções de controle sobre 
outros órgãos. Ex: Controladoria Geral da União 
 
Em se tratando da Administração Direta da União, no 
tocante ao poder executivo, pode-se apontar nos termos 
no Decreto-Lei n.º 200/67 (diploma que dividiu a 
administração federal em Direta e Indireta) e nos termos 
da regulamentação da lei 10.683/03 e suas alterações 
posteriores, que esta se ocupa, notadamente, da 
organização da Presidência e dos Ministérios. De acordo 
com este dispositivo legal, a Presidência é composta pela 
Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria das 
Relações Institucionais, pela Secretaria de Comunicação 
Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de 
Segurança Institucional e pelo Núcleo de Assuntos 
Estratégicos. 
Os Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura 
orgânica definida em seus respectivos atos de 
organização administrativa. O Legislativo tem o poder 
constitucional de dispor sobre sua organização e 
funcionamento, bem como o de elaborar seu regimento 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
68 
interno. O Judiciário, da mesma forma, tem capacidade 
auto-organizatória em relação a cada um de seus 
Tribunais. Seus atos de organização se encontram nas 
leis estaduais de divisão e organização judiciárias e em 
seus regimentos internos. 
Na esfera estadual temos organização semelhante à 
federal, guardando com esta certo grau de simetria. 
Assim, teremos a Governadoria do Estado, os órgãos de 
assessoria do Governador e as Secretarias Estaduais, com 
vários órgãos que as compõe, correspondentes aos 
Ministérios na esfera federal. O mesmo se passa com o 
Legislativo e Judiciário estaduais. 
Por fim, a Administração Direta na esfera municipal é 
composta da Prefeitura, de eventuais órgãos de 
assessoria ao Prefeito e de Secretarias Municipais, com 
seus órgãos internos. O Município não tem Judiciário 
próprio, mas tem Legislativo (Câmara Municipal), que 
também poder dispor sobre sua organização, a exemplo 
do que ocorre nas outras esferas. 
O Distrito Federal é assemelhado aos Estados, mas tem 
as competências legislativas reservadas a Estados e 
Municípios. Desse modo sua administração direta 
compõe-se de Governadoria, órgãos de assessoria direita 
e de Secretarias Distritais. 
 
 
 
 
 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
A administração pública indireta, composta pela técnica 
da descentralização administrativa por outorga, é 
composta de entidades autárquicas, fundacionais, 
sociedades de economia mista e empresas públicas. 
Sempre que se faz referência à Administração Indireta do 
Estado, a ideia de vinculação das entidades traz a tona, 
como órgão controlador, o Poder Executivo. Entretanto, 
o art. 37 da CF alude à administração direta, indireta e 
fundacional de qualquer dos Poderes da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. Assim dizendo, poder-se-ia 
admitir a existência de entidades da administração 
indireta vinculadas também às estruturas dos Poderes 
Legislativo e Judiciário, embora o fato não seja comum, 
por ser o Executivo o Poder incumbido basicamente da 
administração do Estado. 
 
 
AUTARQUIAS 
Autarquias são entes administrativos autônomos, 
criados por lei específica, com personalidade jurídica de 
direito público interno, para a consecução de atividades 
típicas do poder público, que requeiram, para uma 
melhor execução, gestão financeira e administrativa 
descentralizada. 
Características 
As autarquias possuem as seguintes características: 
o Personalidade jurídica de direito público; 
o Autonomia administrativa e financeira; 
o Criação por lei específica. 
o Capacidade específica 
Personalidade Jurídica de Direito Público 
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos 
de direito, ou seja, são de titulares de direitos eobrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente 
político (União, Estado, Município ou Distrito Federal) 
que as institui. 
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto 
à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e 
sujeições, ou melhor, apresentam as características das 
pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas 
tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas 
aplicadas aos servidores. Por tais razões, são 
classificadas como pessoas jurídicas de direito público. 
Em suma: 
a) Possuem privilégios processuais: duplo grau 
obrigatório de jurisdição; prazos dilatados em dobro; 
isenção de custas (mas pagamento de despesas judiciais 
feitas pela parte vencedora); dispensa de apresentação 
de procuração, pelos procuradores de seu quadro de 
pessoal, para a prática de atos processuais; dispensa de 
depósito prévio para interposição de recurso e não 
sujeição ao concurso de credores ou habilitação em 
falência, liquidação, recuperação judicial, inventário e 
arrolamento (há somente concurso de preferências 
entre as pessoas de direito público – U, E, DF e M). 
b) Patrimônio constituído de bens públicos. 
c) Imunidade tributária – não são sujeitas à impostos 
sobre o seu patrimônio, rendas e serviços, desde que 
vinculados a suas finalidades essenciais. 
d) Responsabilidade civil objetiva. 
e) Foro privilegiado para as autarquias federais- Justiça 
Federal. 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
69 
f) Orçamento integrante do orçamento fiscal da lei 
orçamentária anual. 
g) Regime de pessoal estatutário, enquanto vigorar a 
liminar proferida pelo STF na ADIN 2135/DF em 02 de 
agosto de 2007. 
h) Sujeição à obrigatoriedade de licitação. 
i) Obrigatoriedade de preencher seus quadros efetivos 
pela via do concurso público. 
j) Seus dirigentes são nomeados e exonerados 
livremente pelo chefe do executivo. Algumas vezes a 
nomeação exige prévia aprovação do Poder Legislativo, 
não ocorre no caso da exoneração. Aqui ressalte-se que 
dirigentes de agências reguladoras não são livremente 
exonerados, salvo por cometimento de faltas graves, 
mediante processo que assegure ampla defesa. 
k) Sujeição à prescrição quinquenal da fazenda pública. 
 
Capacidade Específica 
Outra característica destas entidades é capacidade 
específica, significando que as autarquias só podem 
desempenhar as atividades para as quais foram 
instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de 
exercer quaisquer outras atividades. 
Dentro dessas atividades típicas do Estado, a que estão 
preordenadas, as autarquias podem ter diferentes 
objetivos, classificando-se em: 
a) Autarquias assistenciais: aquelas que visam dispensar 
auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias 
sociais específicas, para o fim de minorar as 
desigualdades. Ex: a SUDENE, a SUDAM e o INCRA – 
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. 
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade 
de previdência social oficial. Ex: O INSS. 
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. 
Ex: UFRJ, UFPA. 
d) Autarquias profissionais (ou corporativas): 
incumbidas da inscrição de certos profissionais e de 
fiscalizar sua atividade. Ex: CREA, CRM, etc. 
e) Autarquias administrativas: que formam a categoria 
residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam às 
várias atividades administrativas, inclusive fiscalização, 
quando essa atribuição for da pessoa federativa a que 
estejam vinculadas. Ex: INMETRO, BACEN, IBAMA. 
f) Autarquias de controle: encontram-se aqui as agências 
reguladoras. 
 
Autonomia Administrativa Financeira 
As autarquias desempenham atividades tipicamente 
públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de 
determinado serviço, criando entidades com 
personalidade jurídica (autarquias) apenas com o 
objetivo de realizar tal serviço. 
Por força de tal característica, as autarquias são 
denominadas de serviços públicos descentralizados, 
serviços públicos personalizados ou serviços estatais 
descentralizados, contando com autonomia 
administrativa e financeira (dotação orçamentária 
própria). 
 
Autarquias em regime especial 
Autarquia de regime especial é toda aquela em que a lei 
instituidora conferir privilégios específicos e aumentar 
sua autonomia comparativamente com as autarquias 
comuns, sem infringir os preceitos constitucionais 
pertinentes a essas entidades de personalidade pública. 
O que posiciona a autarquia de regime especial são as 
regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno 
desempenho de suas finalidades específicas. São 
exemplos dessas autarquias o BACEN e as Agências 
Reguladoras. 
 
Agências Reguladoras 
Sua função é regular a prestação de serviços públicos e 
organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados 
por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo 
garantir o direito do usuário ao serviço público de 
qualidade. Além dos serviços públicos, algumas agências 
regulamentam outros setores de interesse público, 
como a ANP (Agência Nacional do Petróleo), por 
exemplo. 
Há diferenças em relação à tradicional autarquia, razão 
pela qual são consideradas autarquias em regime 
especial. Pode-se dizer que possuem uma maior 
autonomia financeira e administrativa, dado o fato de 
seus dirigentes possuírem mandatos fixos por tempo 
determinado e, consequentemente não atingidos por 
livre exoneração de seus cargos, além disso, após o 
desligamento do cargo, ficam impedidos de atuar na 
área que regulavam por um período de quatro meses, a 
chamada quarentena; possuem ainda impossibilidade de 
submissão aos chamados recursos hierárquicos 
impróprios, o que lhes permite ter mais independência 
decisória; além disso, cobram a chamada taxa de 
fiscalização, permitindo maior autonomia financeira. 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
70 
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) 
fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC); 
b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas 
(ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar 
atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades 
típicas de estado ( ANVS, ANVISA e ANS). 
 
EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Embora as atividades empresariais não sejam o foco das 
atividades Estatais, por vezes, o Estado se vê obrigado 
pelas circunstâncias a criar entidades regidas pelas 
mesmas normas do setor privado. Surgem neste 
contexto, as Sociedades de Economia mista e as 
empresas Públicas, ambas pessoas jurídicas de direito 
privado, instituídas com a finalidade de exercer o papel 
do Estado-empresário, sempre justificado pelo interesse 
público. 
Ressalte-se que ambas as espécies de empresas estatais 
são criadas ou para explorar atividades econômicas, ou 
para prestar serviços públicos como distribuição de água, 
energia elétrica, etc. 
Note-se que a exploração da atividade econômica só se 
justifica pelo disposto no art. 173 da Constituição da 
República (quando necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo). 
 
Características em comum: 
o personalidade jurídica de direito privado; 
o realização de atividades econômicas, incluindo 
prestação de serviços públicos; 
o derrogações (alterações parciais) do regime de 
direito privado por normas de direito público; 
o a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; 
o não poderão gozar de privilégios fiscais não 
extensivos ao setor privado. 
 
Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas 
de Direito Público 
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não 
se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas 
Estatais, pois são entidades da Administração Pública 
sujeitas a um regime híbrido, ou seja, em maioria 
privado, mas com uma adição de normas do direito 
público, tais como: 
a) Possibilidade de sujeiçãopassiva à Ação Popular e 
mandado de segurança. 
b) Submissão aos princípios da Administração Pública. 
c) Controle estatal – abrangendo o interno (pelo Poder 
Executivo, através da tutela) e o externo (pelo Poder 
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas). O 
controle exercido pelas Cortes de Contas compreende o 
julgamento das contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores; a apreciação, 
para fins de registro da legalidade dos atos de admissão 
de pessoal, excetuadas as nomeações em comissão, 
aposentadoria e pensões; além da realização de 
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial. 
d) Finanças Públicas – sujeição aos limites globais e 
condições para operações de crédito externo e interno, 
estabelecidos pelo Senado; obediência à lei 
complementar que disponha sobre dívida externa e 
interna; inclusão na lei orçamentária anual, do 
orçamento fiscal, de seguridade social e de 
investimentos. 
e) Servidores Públicos – exigência de concurso público 
para ingresso; proibição de acumulação de cargos, 
empregos e funções; sujeição ao limite constitucional de 
remuneração quando inseridos em empresas 
dependentes do cofre público, restrição à existência de 
prévia dotação orçamentária quanto a concessão de 
qualquer vantagem ou aumento de remuneração, 
criação de empregos, alteração de estrutura de carreiras 
e contratação de pessoal; seus empregados são 
equiparados aos funcionários públicos para fins penais; 
são considerados agentes públicos para fins de 
incidência das sanções na hipótese de improbidade 
administrativa. 
f) Autorização legislativa para criação de subsidiárias ou 
participação em empresas privadas. 
g) Vedação a Deputados e Senadores, sob pena de perda 
de mandato, de, a partir da diplomação firmarem ou 
manterem contrato com essas entidades, aceitar ou 
exercer cargo, função ou emprego remunerado, 
inclusive demissíveis ad nutum; e, a partir da posse a 
proibição de ocupar cargo ou função de que sejam 
demissíveis ad nutum e de patrocinar causa em que seja 
interessada qualquer das referidas entidades. 
h) Legitimidade ativa para proposição de Ação civil 
pública, na defesa do patrimônio público e social, do 
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. 
i) Em caso de estado de sítio, as empresas prestadoras 
de serviços públicos ficam sujeitas à intervenção. 
j) Obrigatoriedade de licitação em atividades meio. 
l) Responsabilidade objetiva das que forem prestadoras 
de serviços públicos, bem como a responsabilidade 
subsidiária do Estado. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
71 
m) Não sujeição à falência. 
n) Regidas por estatuto jurídico definido por lei (Lei 
13303/16), que inclui: sua função social, a fiscalização a 
ser exercida pelo Estado e pela sociedade, a sujeição ao 
regime privado quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários, a constituição e o 
funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
os mandatos, avaliação de desempenho e 
responsabilidade dos administradores e regras próprias 
quanto a licitações e contratos administrativos. 
o) Criação por Autorização Legislativa Específica - De 
acordo com a nova redação dada pela emenda 
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da 
República, a criação das empresas públicas necessita de 
autorização legislativa específica. Desse modo, no 
aspecto da criação da pessoa deve o Estado providenciar 
a prática do ato que contenha o estatuto, ou dos próprios 
atos constitutivos da entidade, para que sejam inscritos 
no registro próprio. A extinção também reclama lei 
autorizadora. 
p) Imunidade tributária para empresas estatais 
prestadoras de serviços públicos. Precedentes do STF: RE 
424.227/SC, 407.099/RS, 354.897/RS, 356.122/RS e 
398.630/SP, Ministro Carlos Velloso, 2ª Turma. 
q) A dispensa do empregado de empresas públicas e 
sociedades de economia mista que prestam serviços 
públicos deve ser motivada (STF - RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO 589.998 PIAUÍ). 
 
DIFERENÇAS ENTRE AS SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA E AS EMPRESAS PÚBLICAS 
Aspectos Empresa Pública 
Sociedade de 
Economia Mista 
Capital 
Capital 
exclusivamente 
público 
Parte do capital 
pertencente ao 
Poder Público e 
outra parte ao 
setor privado, 
tendo, sempre, o 
controle público. 
Forma 
Qualquer forma 
admitida em Direito. 
(admitindo-se 
empresas 
pluripessoais ou 
unipessoais) 
Somente a forma 
de Sociedade 
Anônima. 
Competência 
De acordo com o art. 
109 da CF, as causas 
de interesse das 
As causas de 
interesse das 
sociedades de 
empresas públicas 
federais serão 
julgadas na Justiça 
Federal, com exceção 
das causas 
trabalhistas. 
economia mista 
federais serão 
julgadas na 
Justiça Estadual, 
com exceção das 
causas 
trabalhistas. 
 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
As fundações públicas se caracterizam pela circunstância 
de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio 
preordenado a certo fim social. É inerente às fundações 
sua finalidade social, ou seja, a perseguição a objetivos 
que, de alguma forma, produzam benefícios aos 
membros da coletividade. 
Oriundas do direito privado, a figura das fundações 
públicas assemelham-se às fundações de privadas, a 
medida em que têm como características principais: a 
figura do instituidor (nesse caso o Estado), o fim social da 
entidade e a ausência de fins lucrativos. 
Tem se travado uma grande discussão acerca da 
natureza jurídica das fundações públicas. Há duas 
correntes sobre a matéria. A primeira, dominante, 
defende a existência de dois tipos de fundações públicas: 
as de direito público e as de direito privado; por este 
entendimento, as fundações de direito público são 
verdadeiras autarquias, pelo que se denominam 
fundações autárquicas ou autarquias fundacionais. A 
segunda corrente afirma que, mesmo instituídas pelo 
poder público, as fundações devem sempre ter 
personalidade jurídica de direito privado. 
O Decreto-Lei n.º 200/67 assim conceituou a Fundação 
Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, criada em virtude da autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que 
não exijam execução por órgãos ou entidades de direito 
público, com autonomia administrativa, patrimônio 
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de 
outras fontes. 
Os fins a que se destinam as fundações públicas são 
sempre de caráter social e suas atividades se 
caracterizam como serviços públicos. Por esse motivo 
jamais podem intervir no domínio econômico. O comum 
é que se destinem a atividades de assistência social, 
saúde, educação, pesquisa científica, proteção do meio 
ambiente, atividades culturais, etc. Note-se, neste 
ponto, que a partir da EC 19/98, o inciso XIX do art. 37 da 
CF passou a prever, em sua parte final, que lei 
complementar estabeleça as áreas em que poderão 
atuar fundações públicas. Trata-se de regra aplicável 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
72 
independente da natureza jurídica da fundação. A 
referida lei ainda não foi editada, provavelmente, 
quando o for, será encampada a lição da doutrina, 
segundo a qual as fundações públicas devem atuar em 
área de interesse social. Seria uma lei geral, obrigatória 
para todas as pessoas políticas da federação. O Projeto 
de lei ainda tramita no Congresso, observe o texto: 
 
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 92/2007. 
Regulamenta o inciso XIX do art. 37 da Constituição 
Federal, parte final, para definir as áreas de atuação de 
fundações instituídas pelo poder público. 
 
O CONGRESSO NACIONAL decreta: 
Art. 1º Poderá, mediante lei específica, ser instituída ou 
autorizada a instituição de fundação sem fins lucrativos, 
integrante da administração pública indireta, com 
personalidade jurídica de direito público ou privado, 
nesse último caso, parao desempenho de atividade 
estatal que não seja exclusiva de Estado nas seguintes 
áreas: 
I - saúde; 
II - assistência social; 
III - cultura; 
IV - desporto; 
V - ciência e tecnologia; 
VI- meio ambiente; 
VII - previdência complementar do servidor público, de 
que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal; 
VIII - comunicação social; e 
IX - promoção do turismo nacional. 
§ 1º Para os efeitos desta Lei Complementar, 
compreendem-se também na área da saúde os hospitais 
universitários federais. 
§ 2º O encaminhamento de projeto de lei para autorizar 
a instituição de hospital universitário federal sob a forma 
de fundação de direito privado será precedido de 
manifestação pelo respectivo conselho universitário. 
Art. 2º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de 
sua publicação. 
Brasília, de 2007; 186º da Independência e 119º da 
República. 
Principais características: 
1. Criação e extinção: se forem de direito privado a lei 
apenas autorizará sua criação (a personalidade em si só 
é adquirida quando ocorre a inscrição de escritura 
pública de sua constituição no Registro de Pessoas 
Jurídicas). Se a fundação for de natureza autárquica, ou 
seja, de direito publico a regra a ser aplicada é a mesma 
das autarquias, ou seja, a própria lei dá nascimento à 
entidade. O mesmo raciocínio deve ser utilizado para a 
extinção dessas entidades. 
2. Prerrogativas processuais (prazo em dobro, duplo grau 
de jurisdição, ...) – só possuem se revestirem-se de 
personalidade jurídica de direito público; 
3. Privilégios tributários – o princípio da imunidade 
tributária, relativa aos impostos sobre a renda, o 
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais 
é extensivo às fundações públicas tanto de natureza 
pública, quanto privada; 
4. Patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção; – bens públicos quando autárquicas, bens 
privados, quando de personalidade de direito privado 
(aqui é importante ressaltar que mesmo sendo bens 
privados, caso utilizados diretamente na prestação de 
serviços públicos, são impenhoráveis, por força do 
princípio da continuidade do serviço público); 
5. Pessoal – Estatutário quando de direito público, 
celetista quando de direito privado. 
6. funcionamento custeado por recursos dos entes que a 
criaram e outras fontes; 
7. Regras para exercício do mandato eletivo – as 
mesmas, independente da natureza jurídica; 
8. Isenção do pagamento de custas judiciais na justiça 
federal, em ambos os casos (conforme Art. 4º da Lei n.º 
9286/96); 
9. Foro de julgamento – O que se tem observado na 
jurisprudência é o entendimento do foro federal para 
ambas. O STJ em 1996 afirmou essa posição, ao afirmar 
que as Fundações públicas de direito privado, sendo 
federais, são equiparadas às empresas públicas federais 
para o efeito do Art. 109, I da CF, sendo da JF a 
competência para processar e julgar as causas de que 
participem (CC 16.397, rel. Min. Sálvio de Figueiredo 
Teixeira, 28.08.1996). No mesmo sentido, encontra-se a 
Lei n.º 10.259/01 que estatui poderem ser parte, como 
rés, nos Juizados Especiais Federais Cíveis, a União, 
autarquias, fundações e empresas públicas federais, sem 
menção à personalidade jurídica das fundações a que se 
referem. 
10. Sujeitas a obrigatoriedade de licitação. 
11. Realizam concursos públicos. 
12. Submetem-se aos princípios da Administração 
 
 
 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
73 
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A Administração Pública direta, indireta ou fundacional 
se sujeita a controles internos e externos. Interno é o 
controle exercido por órgãos da própria administração, 
isto é, integrantes do aparelho do Poder Executivo. 
Externo é o controle efetuado por órgãos alheios à 
Administração. 
 
Nesse sentido: 
• controle endógeno (autocontrole ou controle 
executivo); e 
• controle exógeno (controle legislativo e controle 
jurisdicional) 
Controle exógeno é o extrínseco, externo, vem de fora da 
Administração. 
A via exógena envolve duas subespécies, a saber: 
controle político-administrativo (legislativo) e controle 
de legalidade (jurisdicional). 
Há que se distinguir, pois, um controle externo, 
constante ou permanente (legislativo) e um outro 
controle, de natureza externa, que é eventual porque se 
concretiza mediante provocação do judiciário. 
O primeiro (externo constante) é, diuturnamente, 
praticado pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos 
Tribunais de Contas. O segundo (externo eventual) 
decorre de instigação popular ou de implementação pelo 
Ministério Público. 
É importante ressaltar que em se tratando da 
Administração Indireta, existe um controle tanto por 
parte de seus órgãos internos (criados para esse fim), 
quanto por parte da Administração direta (controle 
externo, este baseado na tutela). 
 
CONTROLE INTERNO 
Consoante o Texto Constitucional, a Administração, tanto 
quanto os outros Poderes, deve manter um sistema 
integrado de controle interno, com as seguintes 
finalidades: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano 
plurianual, a execução dos programas de governo e dos 
orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto 
à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira 
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração 
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por 
entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e 
garantias, bem como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão 
institucional. 
De acordo com o Decreto-lei federal n.º 200/67, o 
controle será abrangente dos aspectos administrativo, 
orçamentário, patrimonial e financeiro, tendo por 
principais objetivos assegurar, em cada Ministério, a 
observância da legislação e dos programas de Governo, 
coordenar as atividades dos distintos órgãos e 
harmonizá-las com as dos demais Ministérios, avaliar a 
atuação dos órgãos supervisionados, fiscalizar a 
aplicação dos recursos públicos e sua economicidade. 
Vale ressaltar que o controle sobre os próprios atos pode 
ser exercido ex officio, quando a autoridade competente 
constatar a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de 
seus subordinados; e pode ser provocado pelos 
administrados por meio dos recursos administrativos. 
1.1. Recursos Administrativos: 
# Conceito: São todos os meios que podem utilizar os 
administrados para provocar o reexame do ato pela 
Administração Pública. 
# Efeitos: Eles podem ter efeito suspensivo, que obsta a 
produção de efeitos imediatos da decisão recorrida, 
postergando-os para o final do processo (se previsto em 
lei) ou devolutivo amplo, admitindo a reformatio in 
pejus, ou seja, o agravamento da matéria recorrida, 
permitindo ao julgador superior analisar além do que foi 
devolvido pelo recorrente. Exceção a reformatio in pejus 
é a Revisão. 
# Fundamento constitucional dos recursos 
administrativos: Art. 5º, incisos XXXIV e LV. 
 # Modalidades: representação, reclamação 
administrativa, pedido de reconsideração, recursos 
hierárquicos (próprios ou impróprios)e revisão. 
• Representação: é a denúncia de irregularidades feita 
perante a própria Administração. A Constituição Federal 
prevê um caso específico de representação perante o 
Tribunal de Contas. O art. 74, §2º, estabelece que 
“qualquer cidadão, partido político, associação ou 
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar 
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de 
Contas da União”. 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
74 
• Reclamação Administrativa: está prevista no Decreto 
n.º 20.910, de 6-1-32, que dispõe sobre prescrição, nas 
esferas administrativa e judicial, em favor da 
administração Pública. É o ato pelo qual o administrado, 
seja particular ou servidor público, deduz uma pretensão 
perante a Adm.Pública, visando obter o reconhecimento 
de um direito ou a correção de um ato que lhe cause 
lesão ou ameaça de lesão. A reclamação deve ser feita no 
prazo de um ano, se outro não estiver estabelecido em 
lei. Quando feita no prazo, a reclamação suspende a 
prescrição a partir da entrada do requerimento do titular 
do direito ou do credor nos livros ou protocolos. 
• Pedido de Reconsideração: é meio pelo qual o 
interessado requer o reexame do ato à própria 
autoridade que o emitiu. O prazo para decisão é de 30 
dias, não podendo der renovado; só é cabível se contiver 
novos argumentos, caso contrário, caberá recurso à 
autoridade superior. 
• Recurso Hierárquico: é o pedido de reexame do ato 
dirigido à autoridade superior à que proferiu o ato. O 
recurso hierárquico será próprio quando dirigido à 
autoridade imediatamente superior, dentro do mesmo 
órgão em que o ato foi praticado. Quando dirigido à 
autoridade de outro órgão não integrado na mesma 
hierarquia daquele que proferiu o ato será recurso 
hierárquico impróprio. Neste caso, depende de previsão 
legal. Ex.: recurso contra ato praticado por dirigente de 
autarquia, interposto perante o MP ou perante o Chefe 
do Poder Executivo. 
• Revisão: é o recurso de que se utiliza o servidor 
público, punido pela Administração, para reexame da 
decisão, em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de 
demonstrar sua inocência. Pode ser requerida a qualquer 
tempo, pelo próprio interessado, por seu procurador ou 
por terceiros, de acordo com a lei estatutária. A revisão 
não pode agravar a pena, apenas reduzir ou cancelar. 
 
CONTROLE EXTERNO 
O controle externo compreende: 
I. O controle parlamentar direto (controle político); 
II. O controle exercido pelo Tribunal de Contas (controle 
financeiro); 
III. O controle jurisdicional. 
 
I. Controle parlamentar direto (político): De acordo com 
o Art. 49 da CF, entre os atos de competência exclusiva 
do Congresso incluem-se os de fiscalizar e controlar, 
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do 
Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. 
Hipóteses do controle Político: 
a) Sustação de atos do Executivo: 
Nos termos do Art. 49 da CF, cabe ao Congresso 
Nacional (Senado e Câmara, conjuntamente) sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites de delegação 
legislativa. 
 
b) A competência exclusiva do Congresso Nacional para 
apreciar a priori ou a posteriori os atos do Poder 
Executivo – arts. 49, incisos I, II, III, XII, XIV, XVI, XVII, a 
saber: 
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou 
atos internacionais que acarretem encargos ou 
compromissos gravosos ao patrimônio nacional; 
II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, 
a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras 
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam 
temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar; 
III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da 
República a se ausentarem do País, quando a ausência 
exceder a quinze dias; 
XII - apreciar os atos de concessão e renovação de 
concessão de emissoras de rádio e televisão; 
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a 
atividades nucleares; 
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o 
aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra 
de riquezas minerais; 
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de 
terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos 
hectares. 
 
c) Poderes controladores privativos do Senado (Art. 52, 
incisos de III a IX), a saber: 
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição 
pública, a escolha de: 
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta 
Constituição; 
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados 
pelo Presidente da República; 
c) Governador de Território; 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
75 
d) Presidente e diretores do banco central; 
e) Procurador-Geral da República; 
f) titulares de outros cargos que a lei determinar; 
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição 
em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão 
diplomática de caráter permanente; 
V - autorizar operações externas de natureza financeira, 
de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, 
dos Territórios e dos Municípios; 
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, 
limites globais para o montante da dívida consolidada da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
VII - dispor sobre limites globais e condições para as 
operações de crédito externo e interno da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder 
Público federal; 
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão 
de garantia da União em operações de crédito externo e 
interno; 
IX - estabelecer limites globais e condições para o 
montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios; 
 
d) Convocação de Ministros e requerimentos de 
informações; recebimento de petições, queixas e 
representações dos administrados e convocação de 
qualquer autoridade ou pessoa para depor: 
 Consoante prescreve o Art. 50 da CF: “A Câmara 
dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas 
Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou 
quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados 
à Presidência da República para prestarem, 
pessoalmente, informações sobre assunto previamente 
determinado, importando crime de responsabilidade a 
ausência sem justificação adequada”. 
Além disso, outras informações por escrito 
podem ser solicitadas, conforme o §2º do mesmo 
referido artigo: “As Mesas da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de 
informações a Ministros de Estado ou a qualquer das 
pessoas referidas no caput deste artigo, importando em 
crime de responsabilidade a recusa, ou o não - 
atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a 
prestação de informações falsas”. 
Ademais, no cumprimento desta missão 
fiscalizadora e controladora do Parlamento, as Comissões 
Permanentes de qualquer das Casas, em função de 
matéria de suas respectivas competências poderão 
receber petições, reclamações, representações ou 
queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das 
autoridades ou entidades públicas; além de solicitar 
depoimento de qualquer autoridade ou cidadão. (Art. 58) 
e) Comissões Parlamentares de Inquérito - as CPIs (Art. 
58, §3º CF/88): 
 As comissões parlamentares de inquérito, 
reflexo da função típica de fiscalização do Poder 
Legislativo, têm poderes de investigação próprios das 
autoridades judiciais (na fase da instrução processual 
penal), além de outros previstos nos regimentos das 
respectivas Casas. São criadas pela Câmara dos 
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou 
separadamente, mediante requerimento de um terço de 
seus membros, para a apuração de fato determinado e 
por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, 
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova 
a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. 
Neste sentido, podem as CPIs: 
• Determinar a quebra de sigilo bancário, fiscal e outros 
dados; 
• Ouvir testemunhas; 
• Determinar a realização de perícias; 
• Determinar buscas e apreensões (observada a cláusula 
de reserva jurisdicional no tocante à invasão domiciliar, 
consagrada no Art. 5º, XI). 
Ressalte-se, porém, que as CPIs não têm os mesmos 
poderes cautelares que possuem as autoridades judiciais 
durante a instrução processual penal, já que não 
possuem a natureza de julgamento, mas sim de levantar 
conhecimentos que possam levar à tomada das medidas 
cabíveis. Portanto, não podem as CPIs: 
• Decretar quaisquer hipóteses de prisão, exceto a em 
flagrante delito; 
• Decretar quebra de sigilo das comunicações 
telefônicas; 
• Determinar medidas cautelarescomo 
indisponibilidade de bens, proibição de ausentar-se da 
comarca ou do país, etc. 
• Proibir ou restringir a assistência jurídica aos 
investigados. 
ATENÇÃO: Os poderes das CPIs esbarram, sobretudo, nas 
cláusulas de reserva jurisdicional (competências 
exclusivas do poder judiciário). 
f) Julgamento das contas do Executivo: 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
76 
 É ainda, de alçada do Congresso Nacional, de 
acordo com o inciso IX do art. 49 da CF, julgar anualmente 
as contas prestadas pelo Presidente da República e 
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de 
governo. Se tais contas não forem apresentadas dentro 
de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa (2 
de fevereiro) compete à Câmara dos Deputados proceder 
à tomada de contas do Presidente da República. 
g) Suspensão e destituição do Presidente ou de Ministros 
 Nos termos do art. 85 da CF, se ao Presidente for 
irrogada a prática de crime de responsabilidade, 
denunciada por qualquer cidadão, autoridade ou 
parlamentar, e a Câmara dos Deputados, por dois terços 
de seus membros, acolher tal acusação, o Senado Federal 
julgá-lo-á, suspendendo-o imediatamente de suas 
funções tão logo instaure o processo. Se condená-lo, 
destituí-lo-á do cargo, procedendo o denominado 
impeachment. 
Os Ministros também podem ser julgados nos 
mesmos moldes, quando incorrerem em crimes de 
responsabilidade em conexão com o Presidente ou o 
Vice-Presidente. 
II. O controle exercido pelo Congresso Nacional com o 
auxílio do Tribunal de Contas: 
A fiscalização, contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial da União e das entidades da 
administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e 
renúncia de receitas, mediante controle externo, será 
exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do 
Tribunal de Contas. 
O Tribunal de Contas da União é integrado por 
nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro 
próprio de pessoal e atuação em todo o território 
nacional, exercendo, no que couber, as atribuições 
previstas na Constituição. 
Os Ministros do Tribunal de Contas da União são 
nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes 
requisitos: 
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos 
de idade; 
II - idoneidade moral e reputação ilibada; 
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, 
econômicos e financeiros ou de administração pública; 
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva 
atividade profissional que exija os conhecimentos 
mencionados no inciso anterior. 
Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão 
escolhidos: 
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação 
do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre 
auditores e membros do Ministério Público junto ao 
Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, 
segundo os critérios de antigüidade e merecimento; 
II - dois terços pelo Congresso Nacional. 
ATENÇÃO: Os Ministros do Tribunal de Contas da União 
terão as mesmas garantias, prerrogativas, 
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros 
do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, 
quanto à aposentadoria e pensão, as normas referentes 
aos demais servidores públicos. 
Competências do TCU: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo 
Presidente da República, mediante parecer prévio que 
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu 
recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da 
administração direta e indireta, incluídas as fundações e 
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público 
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, 
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo 
ao erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos 
de admissão de pessoal, a qualquer título, na 
administração direta e indireta, incluídas as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as 
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem 
como a das concessões de aposentadorias, reformas e 
pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não 
alterem o fundamento legal do ato concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou 
de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no 
inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas 
supranacionais de cujo capital social a União participe, de 
forma direta ou indireta, nos termos do tratado 
constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos 
repassados pela União mediante convênio, acordo, 
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao 
Distrito Federal ou a Município; 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
77 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso 
Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer 
das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e 
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de 
despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas 
em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as 
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se 
verificada ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato 
impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos 
Deputados e ao Senado Federal; ( No caso de contrato, o 
ato de sustação será adotado diretamente pelo 
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder 
Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional 
ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas o Tribunal decidirá a 
respeito). 
XI - representar ao Poder competente sobre 
irregularidades ou abusos apurados. 
 As decisões do Tribunal de que resulte imputação de 
débito ou multa terão eficácia de título executivo. 
 O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, 
trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. 
 A Comissão mista permanente do Congresso Nacional 
que examina os projetos de lei relativos ao plano 
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais, diante de indícios de 
despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de 
investimentos não programados ou de subsídios não 
aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental 
responsável que, no prazo de cinco dias, preste os 
esclarecimentos necessários. 
 Não prestados os esclarecimentos, ou considerados 
estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal 
pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de 
trinta dias. 
 Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, 
se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou 
grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso 
Nacional sua sustação. 
 As normas estabelecidas em relação ao TCU 
aplicam-se, no que couber, à organização, composição e 
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do 
Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de 
Contas dos Municípios. 
 As Constituições estaduais disporão sobre os 
Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados 
por sete Conselheiros. 
Qualquer cidadão, partido político, associação 
ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, 
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o 
Tribunal de Contas da União. 
 
III. Controle Jurisdicional (Judicial) 
Fundamento constitucional: Sistema de unidade 
de jurisdição (jurisdição una) - monopólio da função 
judicialnas mãos do Poder Judiciário - art. 5º, XXXV, da 
CF/88, que proíbe a lei de excluir da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito. Qualquer que seja o 
autor da lesão, mesmo o poder público, poderá o 
prejudicado ir às vias judiciais. 
Incidência: O Poder Judiciário pode examinar os atos da 
Administração Pública, de qualquer natureza, mas 
sempre sob o aspecto da legalidade. 
 É importante ressaltar que no Brasil não se utiliza 
o sistema do contencioso administrativo, um sistema de 
controle da legalidade dos atos administrativos que tem 
por objeto julgar os conflitos de interesse entre órgãos 
da administração pública, ou entre estes e os 
particulares, conferindo à Administração Pública o 
exercício da função jurisdicional, oponível ao próprio 
Poder Judiciário. Neste caso, o Judiciário não pode 
intervir nas decisões administrativas, separando-se por 
completo de qualquer análise das questões 
administrativas. 
 
Meios de Controle para movimentar o Poder Judiciário 
 Dentre as medidas judiciais intentáveis para a 
correção da conduta administrativa, afora as comuns ao 
Direito Privado, como, as de defesa ou reintegração de 
posse, ações ordinárias de indenização e cautelares em 
geral, existem algumas específicas para enfrentar atos ou 
omissões de autoridades públicas. São elas os remédios 
constitucionais, a ação civil pública e a ação direta de 
inconstitucionalidade por ação ou omissão. 
 
HABEAS CORPUS 
• Bem jurídico protegido: o direito de locomoção 
• Previsão legal: art. 5º, inciso LXVIII: “conceder-se-á 
habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar 
ameaçado de sofrer violência ou coação em sua 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
78 
liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de 
poder” 
• Pressupostos:1) ilegalidade ou abuso de poder, seja 
por parte de autoridade pública, seja por parte de 
particular; 2) violência, coação ou ameaça à liberdade de 
locomoção. 
• Pode ser preventivo ou liberatório 
• Pode ser impetrado por qualquer pessoa, nacional ou 
estrangeira, em benefício próprio ou de terceiro 
• É gratuito. 
 
HABEAS DATA 
• Bem jurídico protegido: intimidade da pessoa. 
• Previsão legal: art. 5º, inciso LXXII: 
“conceder-se-á habeas data: 
a) para assegurar o conhecimento de informações 
relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros 
ou banco de dados de entidades governamentais ou de 
caráter público; 
b) para a retificação de dados, quando não se prefira 
fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo 
• Disciplina legal: Lei n.º 9.507, de 12-11-97, que 
acrescentou mais uma hipótese de cabimento da 
medida: “para a anotação nos assentamentos do 
interessado, de contestação ou explicação sobre dado 
verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência 
judicial ou amigável” (art. 7º, inciso III). 
• Diferença entre o direito à informação previsto no art. 
5º, XXXIII e o habeas data: 
a) o direito à informação de interesse particular ou de 
interesse coletivo é mais amplo e se refere a aos mais 
variados assuntos; enquanto que a informação protegida 
por habeas data é sempre referente à pessoa do 
impetrante, com a particularidade de constar de banco 
ou registro de dados. 
b) O direito à informação sofre restrição por sigilo 
quando imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado. Tal restrição não se aplica ao habeas data, pois 
que as informações são relativas à pessoa do requerente 
que, obviamente, não admitem segredo com relação a 
ele. O habeas data tem sempre como objetivo o de 
conhecer e retificar informações do impetrante, quando 
errôneas, para evitar o seu uso indevido. 
• Sujeito ativo: é a pessoa, brasileira ou estrangeira, a 
que se refere a informação. 
• Sujeito passivo: é a entidade governamental ou de 
caráter público que tenha registro ou banco de dados 
sobre a pessoa. 
• Objeto: a simples informação, a sua retificação ou a 
anotação de esclarecimentos ou justificativas no banco 
de dados. 
 
MANDADO DE INJUNÇÃO 
• Bem jurídico protegido: o exercício do direito, 
liberdade ou prerrogativa do impetrante. 
• Previsão legal: art. 5º, inciso LXXI: “conceder-se-á 
mandado de injunção sempre que a falta de norma 
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e 
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes 
à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. 
• Pressupostos: 1) a omissão de norma 
regulamentadora que torne inviável o exercício dos 
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania; 2) o 
impetrante deverá ser o próprio titular do direito. 
MANDADO DE SEGURANÇA 
• Bem jurídico protegido: direito líquido e certo do 
impetrante que sofre lesão ou ameaça de lesão por ato 
de autoridade. 
• Previsão legal: art. 5º, inciso LXIX, da CF/88: 
“conceder-se-á mandado de segurança para proteger 
direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus 
ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade 
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de 
pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder 
Público”. 
• Disciplina legal: Lei n.º 12016/09 
• Pressupostos: 1) ato de autoridade (todo aquele que 
for praticado por pessoa investida de uma parcela de 
poder público – Estado, seus agentes e órgãos ou pessoas 
jurídicas que exerçam função delegada); 2) ilegalidade ou 
abuso de poder (os atos administrativos são ilegais 
quanto ao sujeito, ao objeto, ao motivo, à finalidade e à 
forma); 3) lesão ou ameaça de lesão (pode ser repressivo 
ou preventivo); 4) direito líquido e certo não amparado 
por habeas data ou habeas corpus: é o direito 
comprovado de plano, ou seja, a liquidez e a certeza se 
referem aos fatos, os quais deve estar devidamente 
provados, além disso, deve também: 
- o direito deve ser certo juridicamente, i. e., deve 
decorrer de norma legal expressa; 
- deve ser direito subjetivo próprio do impetrante; 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
79 
- deve ter objeto determinado (Súmula 269/STF: 
mandado de segurança não é substituto da ação de 
cobrança” 
• sujeito ativo: pessoa física ou jurídica, pública ou 
privada, titular de direito líquido e certo, lesado ou 
ameaçado de lesão. 
• Sujeito passivo: pessoa jurídica de direito público ou 
de direito privado que esteja no exercício de atribuições 
do Poder Público 
• A sentença é mandamental, pois que contém uma 
ordem jurídica dirigida à autoridade coatora e é de 
execução imediata 
• Prazo para impetração: 120 dias, da lesão e, se for o 
caso de ameaça de lesão, enquanto persistir a ameaça há 
possibilidade de impetração. 
 
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO 
• Previsão legal: art. 5º, inciso LXX: 
“O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado 
por: 
a) partido político com representação no Congresso 
Nacional; 
b)organização sindical, entidade de classe ou associação 
legalmente constituída e em funcionamento há pelo 
menos 1 (um) ano, em defesa dos interesses de seus 
membros ou associados” 
• Sujeito ativo: o partido político (poderá agir na defesa 
de interesses que extrapolam aos de seus membros ou 
associados); sindicato (só pode agir no interesse da 
categoria profissional que o compõe); entidade de classe 
(defender os interesses de seus associados, relacionados 
com os objetivos sociais); associações (constituída a pelo 
menos um ano). 
• Objeto: é a defesa do interesse coletivo da categoria 
integrante da entidade de classe ou do sindicato, é o 
interesse que pertence ao todo, que é despersonalizado, 
e não a soma dos interesses individuais. 
 
AÇÃO POPULAR 
• Previsão legal: art. 5º, LXXIII: “qualquer cidadão é 
parte legítima para propor ação popular que vise a anular 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o 
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o 
autor, salvo comprovado má-fé, isento de custasjudiciais 
e do ônus da sucumbência.” 
• Pressupostos: 1) qualidade de cidadão no sujeito 
ativo (brasileiro nato ou naturalizado, que está no gozo 
dos direitos políticos – votar e ser votado); 2) ilegalidade 
ou imoralidade praticada pelo Poder Público ou entidade 
de que ele participe; 3) lesão ao patrimônio público, à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao 
patrimônio histórico e cultural. 
• Disciplina legal: Lei n.º 4.717, de 29-06-65 
• Objeto: a anulação de ato lesivo e a condenação dos 
responsáveis ao pagamento de perdas e danos ou à 
restituição de bens ou valores. 
 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
• Não constitui a rigor meio específico de controle da 
Admistração Pública., mas tem como legitimado passivo 
todo aquele que causar dano a algum interesse difuso, 
que poderá, eventualmente, ser proposta contra o 
próprio Poder Público quando ele for o responsável pelo 
dano. 
• Objeto: a Ação Civil Pública tem por objetivo reprimir 
ou mesmo prevenir danos ao meio ambiente, ao 
consumidor, ao patrimônio público, aos bens e direitos 
de valor artístico, estético, histórico e turístico, por 
infração da ordem econômica e da economia popular, ou 
à ordem urbanística, podendo ter por objeto a 
condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação 
de fazer ou não fazer. 
• Disciplina legal: art. 129, III, da CF/88 e Lei n.º 7.347, 
de 24-07-85. 
• Pressuposto: o dano ou ameaça de dano a interesse 
difuso ou coletivo (dano ao patrimônio público e social, 
material ou dano moral). Abrange especialmente, a 
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao 
patrimônio histórico ou cultural 
• Sujeito ativo: o MP, a União, os Estados, os 
Municípios, as autarquias, empresas públicas, fundações, 
soc. Econ. Mista, associações (constituídas há pelo 
menos um ano). 
• Sujeito passivo: qualquer pessoa, física ou jurídica, 
pública ou privada, responsável por dano ou ameaça de 
dano a interesse difuso ou geral (do público em geral, de 
toda a sociedade). 
 
 
 
 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
80 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Processada e julgada pelo STF pode ser proposta por ação 
ou omissão. Será proposta por ação quando interposta 
para que seja apreciada em tese a inconstitucionalidade 
de lei ou ato normativo, objetivando a sua fulminação. 
Será por omissão quando a teor do §2º do art. 103 da CF, 
vise, com o reconhecimento judicial de que tal omissão 
em expedir providência normativa é inconstitucional, 
seja cientificado o Poder competente para a adoção das 
providências necessárias e, em se tratando de órgão 
administrativo, para fazê-lo em trinta dias. 
Os legitimados para intentar a ação de 
inconstitucionalidade são: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal; 
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara 
Legislativa do Distrito Federal; 
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
VI - o Procurador-Geral da República; 
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do 
Brasil; 
VIII - partido político com representação no Congresso 
Nacional; 
IX - confederação sindical ou entidade de classe de 
âmbito nacional. 
 
 Esta ação é regulada pela Lei n.º 9868/99. 
 
Classificação do Controle 
 
1. Quanto à extensão do controle: CONTROLE INTERNO 
e Externo 
2. Quanto ao momento em que se efetua: prévio ou 
preventivo; concomitante, posterior ou corretivo. 
3. Quanto à natureza do controle: Legalidade e mérito 
4. Quanto ao órgão que o exerce: Administrativo, 
Legislativo e Judicial. 
5. Quanto à amplitude: hierárquico e finalístico. 
 
 
 
RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
 
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
 
Quando o resultado de alguma atividade executiva, 
legislativa ou judiciária causar algum dano ao particular, 
surge para o estado o dever de indenizar. Na atividade 
legislativa e judiciária o estado responderá somente em 
hipótese excepcionais. 
A responsabilidade civil se traduz na obrigação de 
reparar danos patrimoniais. Com base em tal premissa, 
podemos afirmar que a responsabilidade civil do Estado 
é aquela que impõe à Fazenda Pública a obrigação de 
ressarcir um dano patrimonial causado a terceiros por 
agentes públicos no desempenho de suas atribuições. 
Em nosso ordenamento jurídico houve várias fases até 
que se chegasse a teoria atualmente adotada. Primeiro o 
Estado era irresponsável, situações observadas nas 
Constituições de 1824 e 1891., sem qualquer menção de 
responsabilidade estatal. Nessa época, havia apenas 
algumas leis prevendo a responsabilidade do funcionário 
público em casos de abuso ou omissão e outras 
prevendo a responsabilidade solidária entre o Estado e o 
funcionário nos casos de prestação de serviços públicos, 
como correios e transportes ferroviários, o que nos leva 
a crer que a teoria da irresponsabilidade absoluta nunca 
foi utilizada no Brasil. 
Em 1916, no Código Civil então vigente, passou a ser 
adotada a teoria da responsabilidade subjetiva do 
Estado, em que este se torna responsável apenas nos 
termos de comprovação do dolo ou culpa de seus 
agentes. As Constituições de 1934 e 1937 reforçaram a 
aplicação da teoria subjetiva, estabelecendo, inclusive, 
responsabilidade solidária entre o Estado e o agente, nos 
casos de negligência, omissão ou abuso do agente em 
seu exercício. 
O cenário mudou, no entanto, com o advento da 
Constituição Federal do 1946. Nesta, o Estado Brasileiro 
adotou a modalidade de responsabilidade objetiva, 
determinando que a Fazendo Pública fosse responsável 
pelos danos que seus agentes causassem no exercício de 
suas funções. Ademais, deslocou a discussão sobre dolo 
ou culpa ao estabelecer que estes aspectos seriam 
determinantes na ação regressiva intentada contra o 
agente causador do dano. 
Já com a CF de 88, a responsabilidade objetiva não só foi 
mantida, como também ampliada. Em seu art. 37, esta 
estabelece que não só o Estado é responsável, mas 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
81 
também os prestadores de serviços públicos, incluindo 
aí, eventuais particulares, como concessionários e 
permissionários do serviço público. 
Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, em seu 
artigo 37, § 6º, abraçou de modo expresso a teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado ao preceituar o 
seguinte comando: 
Art. 37 (...) 
(...) 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público 
e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
 
Nesse viés, o Supremo Tribunal Federal tem contribuído 
para a aplicação do tema com diversas decisões 
importantes. Em 2005, no RE 262.651/SP, o STF firmou 
entendimento de que a responsabilidade dos 
concessionários seria subjetiva perante os usuários do 
serviço e subjetiva perante os terceiros. No entanto, o 
posicionamento mudou em 2009, quando, alinhando-se 
à doutrina majoritária, aplicando a responsabilidade 
objetiva dos concessionários, tanto em relação aos 
usuários, quanto a terceiros. 
Ainda sobre esse tema, ressalte-se a Súmula 187 do STF 
que enuncia sobre o prestador de serviço de transporte: 
“A responsabilidade contratual do transportador, pelo 
acidente com o passageiro, não é elidida por culpa de 
terceiro, contra o qual tem ação regressiva” Somente é 
excludente da responsabilidade do transportador o 
denominado caso fortuito externo, ou seja, aquele 
acontecimento imprevisível, inevitável, mas não 
dependente do próprio negócio e que não tenha relação 
nenhuma com os riscos da empresa. (como o assalto à 
mão armada ou o roubo dentro do coletivo). 
Também é importante citar que em 2006, no RE 
327.904/SP, o STF firmou entendimento de que não é 
possível ingressar com a ação indenizatória diretamente 
contra o agente causador do dano, devendo-se acionar opróprio Estado, dado o fato daquele estar no exercício de 
função pública. 
 
 
 
 
 
REQUISITOS 
A responsabilização civil das pessoas jurídicas de direitos 
públicos e das pessoas jurídicas de direito privado 
prestadores de serviço público exige o preenchimento 
dos seguintes requisitos: 
a) ocorrência de dano efetivo: para que se possa alvitrar 
a ocorrência da responsabilização estatal, o particular 
deve demonstrar a diminuição patrimonial sofrida em 
razão da ação administrativa. 
b) ação administrativa (fato administrativo). Note-se 
aqui que é irrelevante se o ato foi lícito ou ilícito. Há 
casos em que mesmo agindo licitamente, o Estado 
termina obrigado a indenizar. 
c) nexo casual entre a conduta e o dano: derivando o 
dano de uma ação estatal, será necessária a 
comprovação do nexo de causalidade. Odete Medauar 
ensina que “necessário se torna existir relação de causa 
e efeito entre ação administrativa e dano sofrido pela 
vítima. É o chamado nexo casual ou nexo de 
casualidade”. Logo, essencial é o nexo de casualidade, 
deve ser provado no caso concreto. Essa é a essência de 
verdade, pois a falta de nexo de casualidade também é 
tida como uma das causas de exclusão da 
responsabilidade do estado. 
 
RISCO INTEGRAL E RISCO ADMINISTRATIVO 
Existem duas variantes da teoria da responsabilidade 
objetiva: a teoria do risco integral e a teoria do risco 
administrativo. 
A teoria do risco integral é uma variação radical da teoria 
da responsabilidade objetiva, em que o Estado sempre 
deve indenizar eventuais danos, sem qualquer 
possibilidade de excludentes, tornando assim o Estado 
um verdadeiro segurador universal. Não é esta a teoria 
adotada em regra pelo direito brasileiro. 
Muito embora não seja a teoria adotada, em regra, em 
nosso ordenamento jurídico, há casos em que ela pode 
ser aplicada no Brasil. São eles: 
a) danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, 
d, da Constituição Federal) 
b) Na hipótese de danos decorrentes de atos terroristas, 
atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves 
de empresas aéreas brasileiras, conforme previsto nas 
Leis nº 10.309, de 22/11/2001, e 10.744, de 9/10/2003. 
O montante global das despesas referidas fica limitado 
ao equivalente em reais a US$ 1.000.000.000,00 (um 
bilhão de dólares dos Estados Unidos da América) para o 
total dos eventos contra aeronaves de matrícula 
brasileira operadas por empresas brasileiras de 
POLÍCIA MILITAR DO ALAGOAS - PMAL 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
82 
transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi 
aéreo. 
Entende-se por atos de guerra qualquer guerra, invasão, 
atos inimigos estrangeiros, hostilidades com ou sem 
guerra declarada, guerra civil, rebelião, revolução, 
insurreição, lei marcial, poder militar ou usurpado ou 
tentativas para usurpação do poder. 
No mesmo sentido, entende-se por ato terrorista 
qualquer ato de uma ou mais pessoas, sendo ou não 
agentes de um poder soberano, com fins políticos ou 
terroristas, seja a perda ou dano dele resultante 
acidental ou intencional. 
Os eventos correlatos incluem greves, tumultos, 
comoções civis, distúrbios trabalhistas, ato malicioso, ato 
de sabotagem, confisco, nacionalização, apreensão, 
sujeição, detenção, apropriação, sequestro ou qualquer 
apreensão ilegal ou exercício indevido de controle da 
aeronave ou da tripulação em vôo por parte de qualquer 
pessoa ou pessoas a bordo da aeronave sem 
consentimento do explorador. 
c) dano ambiental: ressalvando que há controvérsias da 
doutrina. 
d) acidentes de trabalho nas relações de emprego 
público. 
e) indenizações cobertas pelo seguro DPVAT. 
Já em se tratando da teoria do risco administrativo, esta 
sim adotada por nossa CF, o grande diferencial é a 
existência das excludentes de responsabilidade, a saber 
no título seguinte. 
 
EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE 
Embora a teoria do risco administrativo dispense a prova 
da culpa, isso não significa que a administração deva 
sempre e em qualquer caso o dano causado ao 
particular. Em situações excepcionais, a administração 
poderá eximir-se integral ou parcialmente da 
indenização, são essas excludentes a saber: 
a) culpa exclusiva da vítima: quando a vítima concorrer 
na integridade para a consecução final do dano o estado 
não deve indenizar em virtude da falta de nexo casual 
(que deveria existir entre a conduta da administração e o 
dano ocasional ao particular). Quando houver culpa 
concorrente entre a vítima e o causador do dano, a 
responsabilidade e, consequentemente, a indenização 
serão repartidas de acordo com a intensidade da culpa 
de cada um, conforme autoriza o art. 945 do novo Código 
Civil. 
b) eventos da natureza (força maior): quando o dano 
sofrido pelo particular resultar da incidência de eventos 
da natureza marcados pela imprevisibilidade, 
inevitabilidade e for estranho á vontade das partes (força 
maior), a responsabilidade civil do estado estará 
excluída. Ex.: terremotos, enchentes etc. 
c) atos predatórios de terceiros (ou fato de terceiro): 
quando o dano ocasionado ao particular resulta de ato 
de terceiro a responsabilidade do estado estará excluída. 
Ex.: briga de gagues nas ruas, causando danos aos 
veículos nelas estacionados. Entretanto, se ficar 
caracterizada a omissão do estado na prestação do 
serviço ele será o brigado a indenizar em virtude da culpa 
anônima da administração. Ex.: briga de gangues em 
saída de estádios de futebol em virtude da ausência de 
policiamento. 
 
RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO 
Entende a doutrina majoritária que a responsabilidade 
do Estado por atos omissivos é na modalidade subjetiva. 
Essa também é a posição do STF, no RE 179.147. Note-
se, no entanto, que a omissão geradora da 
responsabilidade é aquela na qual foi violado o dever-
poder de agir, ou seja, o Estado deixou de cumprir 
conduta considerada obrigatória pela legislação. São 
exemplos: danos causados por enchente, em função da 
ausência de limpeza nos bueiros, danos causados por 
queda de árvore em passeio público, em função da falta 
de manutenção do vegetal, danos causados por 
multidões, etc. 
 
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS E 
JUDICIAIS 
Hoje a doutrina e a jurisprudência já admitem a 
responsabilidade do Estado em tais casos no que se 
refere às leis que venham a ser declaradas 
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal. Mas é 
óbvio que ao particular não basta a alegação de 
inconstitucionalidade da norma, tornando-se mister 
também que seja demonstrado qual o dano sofrido por 
aquela pessoa no período em que a lei se encontrava em 
vigor. Nesse ponto, vale reproduzir a posição já 
consolidada no Supremo Tribunal Federal: 
Ato legislativo. Inconstitucionalidade. 
Responsabilidade Civil do Estado. Cabe 
responsabilidade civil pelo desempenho 
inconstitucional da função do legislador. 
(STF RE nº 158.962 Rel. M. Celso de Mello 
RDA 191/175) 
Admite-se ainda a responsabilização do Estado no 
tocante aos danos oriundos das chamadas leis de efeitos 
concretos, que são aqueles que atingem um 
determinado grupo de pessoas determináveis, não 
apresentando um caráter genérico e abstrato próprio de 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
83 
uma norma jurídica, já que se aproximam materialmente 
muito mais de um ato administrativo do que de uma lei 
propriamente dita. A melhor doutrina até coloca que a 
lei de efeito concreto somente se apresenta como lei no 
sentido formal, uma vez que, quanto ao conteúdo, nada 
a diferenciaria de um ato administrativo. 
Nesta hipótese, mesmo sendo a norma constitucional, 
não há como se impedir a responsabilização do Estado 
exatamente pelos mesmos motivos referentes ao 
exercício da função administrativa. Imagine, por 
exemplo, uma lei que crie uma reserva ambiental e 
imponha uma série de sacrifícios aos proprietários 
daquela área que foram atingidos por tal norma, 
acarretando inclusive uma desvalorização patrimonial de 
tais imóveis. Ora, em talcenário nada mais justo que o 
Estado ressarcir tais indivíduos, em que pese se tratar de 
lei que se encontra em pleno acordo com o texto 
constitucional. 
 
Por sua vez, no que se refere aos atos jurisdicionais ou 
judiciais (estes adotados na função jurisdicional do juiz), 
a regra é a irresponsabilidade do Estado, conforme 
entendimento do STF. Excetua-se a essa regra, no 
entanto, quando houver expressa previsão em lei acerca 
da aplicabilidade da teoria da responsabilidade objetiva 
do Estado. É o caso do próprio comando constitucional, 
bem como das normas processuais, que constroem 
hipóteses em que o Estado será responsabilizado mesmo 
atuando no âmbito de uma atividade jurisdicional. O 
artigo 5º, inciso LXXV, da Constituição Federal de 1988, 
estatui que o Estado indenizará o condenado por erros 
judiciários, assim como o que ficar preso além do tempo 
fixado na sentença. 
Note-se que a doutrina majoritária entende que a 
expressão erros judiciários abraça tão-somente os atos 
jurisdicionais de natureza penal, não abraçando, por 
conseguinte os atos jurisdicionais de natureza civil. O que 
alimenta tal posição é o fato de o Código de Processo 
Penal, anterior à nossa atual Constituição, já prever a 
responsabilidade civil do Estado ao cuidar do instituto da 
revisão criminal (instrumento que visa a desconstituir 
sentenças já transitadas em julgado que contenham erro 
judiciário). 
Em relação aos atos emanados na esfera cível, mesmo 
que na ocorrência de um erro judiciário, assistiria à 
pessoa prejudicada tão-somente se valer dos 
instrumentos recursais colocados à sua disposição, não 
havendo como se aceitar a responsabilidade do Estado 
por atos dessa natureza. 
 
 
Condutas dolosas: 
Outra hipótese em apreço é aquela que se encontra 
preceituada no artigo 133 do Código de Processo Civil, 
qual seja, o juiz responde por perdas e danos quando no 
exercício de suas funções procede dolosamente, 
inclusive com fraude, bem como quando recusa, omite 
ou retarda, sem justo motivo, providência que deva 
ordenar de ofício ou a requerimento da parte. 
Embora o citado dispositivo legal estabeleça que o 
próprio juiz responderá, não se pode perder de vista que 
o mesmo é um agente do Estado, e sendo assim deve se 
coadunar o art. 133 do Código de Processo Civil com o 
art. 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988, ou seja, a 
pessoa federativa (União ou Estado-membro) seria 
responsabilizada civilmente, mas assegurando-se a tais 
entes a ação regressiva em face do magistrado causador 
do dano. 
Com relação a atos praticados no Poder Judiciário que 
não impliquem exercício de função jurisdicional é cabível 
a responsabilidade do Estado, sem maior contestação, 
porque se tratam de atos administrativos quanto ao seu 
conteúdo. É o caso de atos praticados por todos os 
órgãos de apoio do poder judiciário, chamados de atos 
judiciários. 
 
A REPARAÇÃO DO DANO 
 
A reparação de dano pode ser feita amigavelmente ou 
mediante a propositura de ação de indenização. O valor 
da indenização deve contemplar aquilo que a vítima 
perdeu, o que despendeu e o que deixou de ganhar em 
razão do ato lesivo da administração (danos emergentes, 
lucros cessantes, honorários advocatícios, juros de mora 
e correção monetária). A fase de execução ocorrerá na 
forma do que dispõe o art. 100 da Constituição Federal, 
mediante precatórios. 
 
A VIA REGRESSIVA 
Cabe ação regressiva do Poder Público contra o agente 
público causador do dano, nos termos do art. 37, § 6.º, 
da CF, mesmo após a cessação do exercício do cargo ou 
função, seja por questão de aposentadoria, exoneração, 
disponibilidade ou demissão. 
Para a propositura de ação de regresso, necessário se faz 
o cumprimento de dois requisitos basilares: que o estado 
já tenha sido condenado a indenizar a vítima e a 
comprovação do dolo ou da culpa do agente público. 
Trata-se de ação de responsabilidade subjetiva e 
imprescritível. 
 
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