Princípios Admininistrativos

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SUMÁRIO 
Sumário ................................................................................................................... 1 
1 - Princípios Administrativos .................................................................................. 6 
1.1. Qual a importância dos princípios? ............................................................................... 6 
2. DUPLA FUNCIONALIDADE DOS PRINCÍPIOS ...................................................................... 7 
3. TEORIA DE ROBERT ALEXY E OS PRINCÍPIOS COMO MANDAMENTOS DE OTIMIZAÇÃO .. 9 
4. REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO .............................................................................. 10 
5. SUPRAPRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................................... 10 
5.1. Supremacia do interesse público sobre o privado .................................................................................... 11 
5.1.1. A “desconstrução” da supremacia do interesse público. Crítica da crítica ............................................ 14 
5.2. Supraprincípio da indisponibilidade do interesse público ......................................................................... 16 
6. PRINCÍPIOS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................. 18 
7. DEVIDO PROCESSO LEGAL FORMAL E DEVIDO PROCESSO LEGAL MATERIAL (ART. 5º, LIV, 
DA CF) .................................................................................................................................. 21 
7.1. Devido processo legal como garantia finalística ....................................................................................... 23 
7.2. Devido processo legal e verdade sabida.................................................................................................... 23 
7.3. Verdade sabida nos concursos: um tema campeão de incidência ............................................................ 24 
7.4. Verdade sabida na jurisprudência do STF ................................................................................................. 25 
8. PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO (ART. 5º, LV, DA CF) ..................................................... 26 
9. PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA (ART. 5º, LV, DA CF) ........................................................ 26 
10. PRINCÍPIO DO DUPLO GRAU .......................................................................................... 27 
11. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO (ART. 37, § 3º, DA CF) .................................................... 30 
12. PRINCÍPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL (ART. 5º, LXXVIII, DA CF) .............................. 31 
13. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ........................................................................................... 32 
13.1. Conceito ................................................................................................................................................... 32 
13.2. Legalidade em sentido negativo e legalidade em sentido positivo ......................................................... 32 
13.3. Bloco da legalidade e princípio da juridicidade ....................................................................................... 33 
13.4. Tríplice fundamento constitucional da legalidade .................................................................................. 34 
13.5. Legalidade privada e legalidade pública .................................................................................................. 35 
13.6. Exceções à legalidade .............................................................................................................................. 36 
13.7. Teoria da supremacia especial ................................................................................................................ 36 
14. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ................................................................................... 38 
14.1. Subprincípio da vedação da promoção pessoal ...................................................................................... 39 
 
 
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15. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA ............................................................ 41 
15.1. Conteúdo jurídico da moralidade administrativa .................................................................................... 44 
15.2. Conceito ................................................................................................................................................... 45 
15.3. Boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva ........................................................................................................... 46 
15.4. O debate sobre a “moral paralela” .......................................................................................................... 46 
15.5. O Combate ao Nepotismo. Súmula Vinculante 13 do STF ....................................................................... 47 
15.6. Instrumentos para tutela da moralidade administrativa ........................................................................ 49 
15.7. Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/92) ................................................................................... 50 
16. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE OU TRANSPARÊNCIA ADMINISTRATIVA .......................... 51 
16.1. Subprincípios da transparência e da divulgação oficial ........................................................................... 52 
16.2. Razões de existir da publicidade.............................................................................................................. 52 
16.3. Formas de publicidade ............................................................................................................................ 53 
16.4. Taxonomia da publicação dos atos gerais ............................................................................................... 53 
16.5. Exceções à publicidade ............................................................................................................................ 54 
16.6. Atos secretos e improbidade administrativa ........................................................................................... 55 
16.7. Transparência na Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) ....................................................... 55 
17. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA .............................................................................................. 58 
17.1. Eficiência, eficácia e efetividade .............................................................................................................. 60 
17.2. Institutos afins ......................................................................................................................................... 60 
18. PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS ............................................................................ 60 
19. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA .......................................................................................... 61 
20. PRINCÍPIO DA OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO ................................................................... 64 
20.1. Motivação, motivo, causa, móvel e intenção real ................................................................................... 65 
20.2. Obrigatória cronologia entre motivo, ato e motivação ........................................................................... 65 
20.3. Extensão do dever de motivar ................................................................................................................. 66 
20.4. Motivação desnecessária ........................................................................................................................ 67 
20.5. Momento da motivação .......................................................................................................................... 68 
20.6. Atributos da motivação ...........................................................................................................................68 
20.7. Lugar da motivação e motivação “aliunde” ............................................................................................. 68 
20.8. Teoria dos motivos determinantes .......................................................................................................... 68 
20.9. Novas Exigências sobre Motivação na LINDB .......................................................................................... 69 
21. PRINCÍPIO DA FINALIDADE ............................................................................................ 72 
22. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE ..................................................................................... 73 
23. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE ............................................................................ 74 
23.1. Proporcionalidade na lei e proporcionalidade perante a lei ................................................................... 76 
 
 
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23.2. Os subprincípios da proporcionalidade e a teoria dos três testes .......................................................... 76 
23.3. Novos elementos integrantes da proporcionalidade .............................................................................. 77 
24. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE ............................................................................... 78 
25. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA ............................................................................ 80 
25.1. Segurança jurídica prevista na Constituição Federal? ............................................................................. 81 
25.2. Boa-fé vs Segurança Jurídica vs Proteção à Confiança Legítima ............................................................. 81 
25.3. Segurança jurídica em sentido objetivo (rechtssicherheit) ..................................................................... 82 
25.4. Proteção à confiança legítima (vertrauensschutz) .................................................................................. 83 
25.4.1 Justificativas para estabilização de atos ilegais ..................................................................................... 83 
25.4.2 O caso da viúva de Berlim...................................................................................................................... 84 
25.4.3 A segurança jurídica tutela a confiança ilegítima? ................................................................................ 85 
25.4.4 Aplicações práticas da proteção à confiança ......................................................................................... 85 
25.4.5 Requisitos para aplicação da proteção à confiança............................................................................... 86 
25.4.6 Excludentes da proteção à confiança .................................................................................................... 86 
25.5. Teoria da Autovinculação da Administração ........................................................................................... 86 
25.6. Teoria dos atos próprios ou vedação do “venire contra factum proprium”. Requisitos para aplicação 87 
25.7. Diferenças entre a teoria dos atos próprios e o princípio da proteção à confiança legítima ................. 88 
25.8. Prazo quinquenal para anulação de atos ilegais. Estabilização de benefícios ilegais.............................. 88 
25.8.1 Anulação de atos praticados antes da Lei n. 9.784/99 .......................................................................... 89 
25.9. Teoria do “prospective overruling” ......................................................................................................... 89 
26. PRINCÍPIO DA BOA ADMINISTRAÇÃO ......................................................................... 90 
27. PRINCÍPIO DA SINDICABILIDADE ................................................................................... 91 
28. PRINCÍPIOS DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO E DA OBRIGATORIEDADE DA 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA .................................................................................................. 91 
29. PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO OU ESPECIALIDADE .............................................. 95 
30. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE .............................................................. 96 
31. PRINCÍPIO DA ISONOMIA .............................................................................................. 97 
32. PRINCÍPIO DA HIERARQUIA ......................................................................................... 101 
33. OUTROS PRINCÍPIOS .................................................................................................... 101 
34. PRINCÍPIOS-MEIO E PRINCÍPIOS-FIM ........................................................................... 102 
35. QUADRO DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE OS INCISOS DO PARÁGRAFO ÚNICO, DO ART. 
2º, DA LEI N. 9.784/1999 E OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ........................................ 103 
36. JURISPRUDÊNCIA ......................................................................................................... 104 
37. ESQUEMATIZANDO ...................................................................................................... 138 
 
 
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38. LISTA DE QUESTÕES ..................................................................................................... 145 
39. GABARITOS .................................................................................................................. 164 
40. QUESTÕES COMENTADAS ........................................................................................... 165 
 
 
 
 
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1 - PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
1.1. QUAL A IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS? 
Muito bem, vamos estudar agora os princípios administrativos, o tema central do Direito 
Administrativo Brasileiro e muito cobrado em concursos. Você sabe por qual razão esse 
tema é tão importante? Porque o conhecimento dos princípios que regem a Administração 
Pública é fundamental para a compreensão de todos os institutos que compõem o nosso 
ramo. 
Antes de qualquer coisa preciso fazer um alerta terminológico: no seu edital o 
tema dos princípios pode aparecer sob outro rótulo: REGIME JURÍDICO-
ADMINISTRATIVO! É porque tanto faz falar em princípios do Direito 
Administrativo ou Regime Jurídico-Administrativo. 
Você lembra que não existe no Brasil um “Código de Direito Administrativo”, tal como 
ocorre com outros ramos do Direito, a exemplo do Código Civil ou do Código de Processo 
Civil. Por isso, o nosso Direito Administrativo positivo pode parecer um complexo e caótico 
conjunto de leis esparsas dispondo sobre a matéria administrativa, editadas por todos os 
entes integrantes da Federação, cada qual no âmbito de suas respectivas competências 
legislativas atribuídas pela Constituição Federal. 
No entanto, não se impressione e nem desanime! Não será difícil notar que o Direito 
Administrativo, assim como os ramos codificados, compreende um conjunto de regras e 
princípios organizados com unidade e sistematização. 
A importância de conhecer os princípios administrativos, sejam eles expressos na CF/88 ou 
reconhecidos pela doutrina, se justifica em razão de os princípios exercerem a função de 
sistematizar o Direito Administrativo pátrio como uma disciplina jurídica autônoma, dando-
lhe coerência e identidade. 
 
Os princípios administrativos desempenham a tarefa de conferir unidade e 
sistematização ao ramo, o que, nas outras disciplinas jurídicas, é realizado pelas 
codificações. Assim, a falta de codificação aumenta a importância sistêmica dos 
princípios no Direito Administrativo brasileiro. 
Princípios são normas jurídicas marcadas por uma elevada carga valorativa, carregando 
consigo os valores fundamentais de um sistema. 
Acompanhe a precisa lição de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre os princípios jurídicos: 
“princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear deum sistema, verdadeiro alicerce 
dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o 
espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente 
 
 
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porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que 
lhe dá sentido harmônico”. 
Daí porque Bandeira de Mello chama a atenção no sentido de que “violar um princípio é 
muito mais grave do que violar uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não 
apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a 
mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio 
violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores 
fundamentais”1 (destaques nossos). 
Interessante notar que os princípios cumprem o duplo papel de informar e enformar2 o 
sistema normativo. Informam o sistema normativo porque fixam o núcleo valorativo 
essencial do ordenamento jurídico. Enformam na medida em que dão forma, vale dizer, 
delimitam os contornos de determinado ramo. 
Feita essa primeira aproximação, vamos conhecer a funcionalidade prática dos princípios do 
Direito Administrativo, para que possamos, na sequência, estudar o regime jurídico da 
Administração Pública. 
2. DUPLA FUNCIONALIDADE DOS PRINCÍPIOS 
Quando estudamos o Direito Administrativo como um dos ramos do Direito Público, 
podemos constatar que os princípios do Direito Administrativo desempenham duas 
funções: a função hermenêutica e a função integrativa. 
Imaginemos que o operador do Direito se depare com uma dúvida sobre o significado de 
uma norma jurídica. Nessa hipótese, ele poderá recorrer aos princípios do Direito 
Administrativo para auxiliá-lo na interpretação daquela norma jurídica. Pense num 
exemplo: o aplicador do direito poderá se deparar com uma dúvida sobre a legitimidade de 
uma norma jurídica que estabeleça um tratamento diferenciado aos portadores de 
deficiência física na realização de uma prova de concurso público. Mas, analisada a questão 
à luz do princípio da igualdade tal dúvida deixará de existir. Essa é a função hermenêutica 
ou interpretativa desempenhada pelos princípios. 
Hermenêutica jurídica é a parte da Filosofia do Direito que estuda o processo 
técnico de extrair o conteúdo e o alcance das normas jurídicas. Hermenêutica é a 
ciência da interpretação. O mais importante estudioso brasileiro na matéria é 
Carlos Maximiliano, autor do clássico “Hermenêutica e Aplicação do Direito”. 
 
 
1
 Criação de Secretarias Municipais, RDP, 1971, v. 15, p. 284-286, citação transcrita no Curso de direito administrativo, 
p. 53. 
2
 No direito português, vários autores falam em função “enformadora” dos princípios jurídicos. Entre nós, a expressão é 
utilizada por Newton de Lucca. 
 
 
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Carlos Maximiliano Pereira dos Santos (São Jerônimo/RS, 24 de abril de 1873 – 
Rio de Janeiro, 2 de janeiro de 1960). O gaúcho 
Carlos Maximiliano foi deputado federal pelo Rio 
Grande do Sul, Ministro da Justiça e Negócios 
Interiores no governo Venceslau Brás e também 
Ministro da Agricultura. Desempenhou diversos 
outros cargos públicos relevantes como Consultor 
Geral da República, Procurador Geral da República 
e Ministro do STF. Como autor, consagrou-se pela 
obra clássica “Hermenêutica e Aplicação do 
Direito”, da qual os operadores do direito 
extraíram o trecho incansavelmente citado em 
milhares de petições: “a hermenêutica tem por 
objeto o estudo e a sistematização dos processos 
aplicáveis para determinar o sentido e o alcance 
das expressões do Direito”. Elaborado há mais de 
100 anos, o referido conceito hoje mostra-se cientificamente ultrapassado diante 
dos avanços alcançados pela Linguística e Semiótica. Atualmente, é insustentável 
defender a existência de um único sentido resultante da interpretação 
normativa, basta lembrar, por exemplo, que institutos como a “interpretação 
conforme à constituição” e “inconstitucionalidade sem redução de texto”, já 
incorporados ao Direito brasileiro, pressupõem a multiplicidade de 
interpretações possíveis para um mesmo dispositivo. Ainda assim, citar Carlos 
Maximiliano em matéria de hermenêutica jurídica é quase uma obrigação. 
Lembro, por fim, que comumente o nome de Carlos Maximiliano é incluído no rol 
dos maiores juspublicistas brasileiros de todos os tempos, ao lado de Rui 
Barbosa, Pontes de Miranda, Pedro Lessa, Vitor Nunes Leal e Seabra Fagundes. 
Além de auxiliar na interpretação, o princípio atua também no processo de preenchimento 
de lacunas normativas ante a ausência de regra expressa para disciplinar determinada 
situação. Nessa hipótese, poderá o aplicador do Direito recorrer ao princípio como forma 
de superar a ausência normativa. Trata-se da função integrativa desempenhada pelos 
princípios. 
 
Integração é o processo técnico-jurídico de colmatação (preenchimento) de 
lacunas. Diante da ausência de norma, a autoridade não pode recusar-se a 
decidir, daí a necessidade de integração desse “buraco” na lei utilizando 
instrumentos que o próprio ordenamento disponibiliza. Nesse sentido, prescreve 
o art. 4o da Lei de Introdução de Normas às Normas do Direito Brasileiro: 
“Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os 
costumes e os princípios gerais de direito” 
 
 
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 Dupla Função Dos Princípios 
Integrativa 
É a função que surge para superar ausências normativas, ou seja, permite que os 
princípios atuem no processo de preenchimento de lacunas normativas ante a 
ausência de regra expressa para disciplinar determinada situação. 
Hermenêutica 
Também conhecida como função interpretativa, permite que o operador do 
Direito possa recorrer aos princípios do Direito Administrativo sempre que vier a 
se deparar com uma dúvida sobre o significado de determinada norma jurídica. 
3. TEORIA DE ROBERT ALEXY E OS PRINCÍPIOS COMO MANDAMENTOS DE 
OTIMIZAÇÃO 
Antes de estudarmos a fundo o regime jurídico-administrativo, quero destacar uma 
importante concepção dos princípios jurídicos desenvolvida pelo jurista alemão Robert 
Alexy, para quem os princípios são “mandamentos de otimização”. 
De acordo com Alexy, os princípios são regras que exigem que algo seja realizado “na maior 
medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes”. 
Note que, sob tal ótica, os mandamentos de otimização “caracterizam-se por poderem ser 
satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfação não 
depende somente das possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas”3. 
Os princípios, como mandamentos de otimização, podem incidir de forma integral ou 
parcial, a depender das condições fáticas e jurídicas indispensáveis. Pelo contrário, as 
normas específicas não admitem essa aplicação parcial. Em outras palavras, a norma 
específica incide, caso haja subsunção do fato à norma, ou não incide, na hipótese de o fato 
não se ajustar à norma. 
 
Cabe aqui um alerta importante! Embora a teoria de Alexy sobre os princípios 
como mandamentos de otimização seja interessante, não se compatibiliza com o 
sentido que a doutrina e a legislação brasileiras dão ao termo “princípio”. É a 
mesma palavra com dois significados diferentes4. Por isso, não recomendo seu 
uso em concursos. Pode ser citada em provas escritas ou exames orais, para 
mostrar domínio amplo da matéria, mas não utilizada como única referência 
 
3
 Teoria dos direitos fundamentais, p. 90. 
4
 Sobre a polêmica que envolve o uso acrítico da teoria de Alexy no Brasil, vide: Luis Virgílio Afonso da Silva, A 
constitucionalização do direito, p. 35-37; e Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 53, nota 
34. 
 
 
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conceitual em provas de Direito Administrativo. Deve-se dar preferência ao 
sentido clássicoutilizado por nossos administrativistas (sentido clássico: princípio 
é toda norma geral que veicula valores fundamentais alicerçando o regime 
jurídico-administrativo). 
4. REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
Finalmente, vamos iniciar o estudo do regime jurídico-administrativo propriamente dito. A 
expressão “regime jurídico-administrativo” é utilizada para designar o conjunto formado 
por todos os princípios e regras pertencentes ao Direito Administrativo. 
 
Cuidado! Não confunda a expressão “regime jurídico-administrativo” com a 
expressão “regime jurídico da Administração Pública”. Esta última é mais ampla, 
na medida em que abrange tanto o regime de direito público como o regime de 
direito privado aplicáveis à Administração. 
5. SUPRAPRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Celso Antônio Bandeira de Mello5 sustenta a existência de dois supraprincípios, ou 
superprincípios, dos quais derivam todos os demais princípios e regras do Direito 
Administrativo: 
a) supremacia do interesse público sobre o privado; e 
b) indisponibilidade do interesse público. 
Sob tal perspectiva, pode-se dizer que o exercício da função administrativa é marcado, de 
um lado, pelos poderes da Administração Pública (supremacia do interesse público) e, de 
outro lado, pelos direitos dos administrados (indisponibilidade do interesse público), 
cabendo lembrar que ambos são princípios relativos, na medida em que não existe 
supremacia absoluta do interesse público sobre o privado, nem indisponibilidade absoluta 
dos interesses públicos. 
Agora preciso saber: você tem familiaridade com esses dois conceitos, supremacia e 
indisponibilidade do interesse público? 
Não se preocupe. Vou mostrar no tópico seguinte tudo o que você precisa saber sobre isso 
para não errar nenhuma pergunta na prova... vamos lá? 
 
5
 Curso de direito administrativo, p. 69. 
 
 
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5.1. Supremacia do interesse público sobre o privado 
Bem, acabamos de ver que o princípio a supremacia do interesse público sobre o privado 
tem natureza jurídica de supraprincípio, ou superprincípio, na medida em que é uma base 
de sustentação para os demais princípios e regras que integram o regime jurídico-
administrativo. 
Você vai concordar comigo que, para viabilizar a vida de qualquer grupo social, é 
indispensável a prevalência do interesse de todo o grupo sobre o interesse de cada 
indivíduo. Embora não exista, como vimos, uma supremacia absoluta do interesse público 
sobre o privado. 
Há um exemplo bem ilustrativo dessa relatividade da supremacia. 
Você deve lembrar que a CF/88 assegura o direito à propriedade (art. 5º, XXII: “é garantido 
o direito de propriedade”), mas ao mesmo tempo prevê o instituto da desapropriação (art. 
5º, XXIV: “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, 
ressalvados os casos previstos nesta Constituição”). 
Pois bem, embora eu possa ser proprietário de um terreno, minha propriedade poderá vir a 
ser objeto de um procedimento expropriatório para, por exemplo, corrigir o traçado de uma 
via pública. Note: o art. 5º, XXIV, da CF atribui a competência para desapropriar, mas 
condiciona seu exercício ao devido processo legal (“a lei estabelecerá o procedimento para 
desapropriação...”) e ao pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, tudo isso 
para proteger o direito privado à propriedade. Se a supremacia do interesse público fosse 
absoluta o poder de desapropriar não encontraria limites e poderia ser exercido sem rito 
prévio (sem devido processo legal) e sem qualquer indenização. 
Veja que belo exemplo (modesto eu, né? Rs) 
Bom, vamos seguir... 
A supremacia do interesse público implica na outorga de poderes especiais à Administração 
Pública, como defensora dos interesses públicos, conferindo uma posição jurídica de 
superioridade (verticalidade) em face do administrado ou, se você preferir, uma 
desigualdade jurídica entre ambos. 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a supremacia do interesse público está presente tanto 
no momento de elaboração da lei, como na aplicação da lei pela Administração Pública.6 
Pense no caso, por exemplo, da Lei nº 8.666/93, que estabelece normas gerais de licitação e 
contratos administrativos. No momento da elaboração da lei, o legislador estabeleceu no 
art. 58 as denominadas cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, que 
consagram poderes contratuais especiais conferidos à Administração, mas não ao 
contratado, revelando a supremacia do interesse público expressa na lei. Por sua vez, diante 
 
6 Direito administrativo, p. 64. 
 
 
 
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de um caso concreto, a Administração Pública poderá invocar uma cláusula exorbitante, 
como a rescisão unilateral do contrato por motivo de interesse público (art. 78, XII, da Lei 
8666/93), fazendo valer a supremacia do interesse público no momento de aplicação da lei. 
Em síntese, pode-se falar em supremacia do interesse público sobre o privado manifestada 
na lei (momento de criação) ou perante a lei (momento de aplicação). 
A posição de verticalidade ocupada pela Administração em razão da supremacia 
do interesse público sobre o privado não existe quando o Estado atua na defesa 
do seu interesse patrimonial. A partir da já mencionada distinção feita pelo 
italiano Renato Alessi, quando o Estado atua defendendo o verdadeiro interesse 
da coletividade fala-se em interesse público primário. Defender o interesse 
público primário significa, no Estado de Direito, agir aplicando adequadamente 
as normas do ordenamento jurídico. Por outro, diz Alessi, quando o Estado age 
exclusivamente para proteger seu patrimônio, tem-se o chamado interesse 
público secundário, hipótese em que terá poderes jurídicos iguais aos do 
particular (posição de horizontalidade). Defender o interesse público secundário 
exige necessariamente a aplicação inadequada de normas do sistema. São 
exemplos de defesa do interesse público secundário: atraso no pagamento de 
precatório; criação e cobrança de tributo claramente inconstitucional; 
interposição protelatória de recursos processuais pela Fazenda Pública somente 
para adiar a condenação do Estado. Por tudo isso, só existe supremacia do 
interesse público primário sobre o interesse privado. O interesse público 
secundário não tem supremacia. 
Agora vou organizar todas as essas ideias pra você... 
Interesse Público Primário Interesse Público Secundário 
Interesse da coletividade Interesse patrimonial do estado 
Verdadeiro interesse público Falso interesse público 
Aplicação adequada do Direito Aplicação inadequada 
Supremacia sobre interesse privado Igualdade com interesse privado 
Sua defesa é legítima por si mesma 
Defesa só é legítima se compatível com o interesse 
primário 
Vamos seguir. 
Vou listar agora outros casos, além da desapropriação e das cláusulas exorbitantes dos 
contratos administrativos, de institutos que revelam poderes especiais outorgadas à 
Administração Pública em decorrência da supremacia do interesse público: 
 
 
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a) requisição de propriedade privada: o art. 5º, inciso XXV, da CF/88 estabelece 
que “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar 
de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se 
houver dano”. O dispositivo autoriza o uso forçado de propriedade particular 
pelo Estado em situação emergencial. Exemplos: requisição de mangueira para 
combater incêndio; veículo particular, requisitado pela polícia para perseguir 
criminoso; 
b) ocupação temporária de imóveis privados como apoio a obras e serviços 
públicos (art. 36 do DL 3365/41); 
c) competência para exercício do poder de polícia, limitando a liberdade e a 
propriedade dos particulares em favor do interesse público (art. 78 do CTN); 
d) impenhorabilidade dos bens públicos;e) imprescritibilidade dos bens públicos, impossibilitando a perda de bens 
públicos por usucapião; 
f) poder de convocação de particulares para a execução compulsória de 
atividades públicas (requisição de serviço). Exemplos: convocação de mesários 
para eleição; jurados no Tribunal do Júri; conscritos no serviço militar 
obrigatório; 
g) dever de o particular dar passagem no trânsito para viaturas sinalizando 
situação de emergência; 
h) prazos processuais em dobro para contestar, recorrer e responder recurso: 
nos termos do art. 183 do CPC: “A União, os Estados, o Distrito Federal, os 
Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público gozarão 
de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem 
terá início a partir da intimação pessoal”. Cabe lembrar que o benefício do prazo 
em dobro não se aplica quando a lei estabelecer, de forma expressa, prazo 
próprio para a Fazenda (art. 183, § 2º, do CPC); 
i) intimação pessoal do procurador da Fazenda Pública para atos processuais; 
j) isenção de taxas e emolumentos na propositura de ação judicial; 
k) presunção de legitimidade do ato administrativo: até prova em contrário o ato 
administrativo é considerado válido e seu motivo, verdadeiro. Trata-se de 
presunção relativa (“juris tantum”); 
l) imperatividade dos atos administrativos: consiste na capacidade da 
Administração impor unilateralmente obrigações ao particular mesmo sem 
anuência do destinatário; 
m) autoexecutoriedade do ato administrativo: autoriza o Poder Público a, sem 
necessidade de ordem judicial, executar materialmente o conteúdo de suas 
decisões (coerção direta) utilizando a força física, se necessário for. Exemplos: 
guinchamento de carro parado em local proibido; remoção de famílias em área 
de risco; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; 
n) autotutela de seus atos: a Administração Pública pode anular ou revogar seus 
próprios atos, sem necessidade de autorização judicial. 
 
 
 14 
200 
 
É fácil notar que a supremacia do interesse público sobre o privado manifesta-se 
diretamente quando a Administração pratica os chamados atos de império, 
valendo-se do “ius imperii” (poder de autoridade), decisões impositivas típicas de 
uma relação de verticalidade. Todavia, no caso dos denominados atos de gestão, 
praticados pela Administração, mas regidos pelo direito privado, que são 
próprios de uma relação isonômica de horizontalidade entre a Administração e o 
particular, aplica-se a supremacia do interesse público de forma indireta, reflexa 
ou mitigada. São exemplos de atos de gestão: contratos de locação, contratos 
bancários e de seguro celebrados pela Administração. Mesmo os atos de gestão 
revestem-se da presunção de legitimidade, uma manifestação indireta, reflexa 
ou mitigada da supremacia do interesse público. 
5.1.1. A “desconstrução” da supremacia do interesse público. Crítica da crítica 
A noção de supremacia do interesse público sobre o privado foi difundida no Brasil por 
Celso Antônio Bandeira de Mello e logo aceita também por Maria Sylvia Zanella di Pietro, 
Hely Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho. 
A existência do supraprincípio é não só aceita, como defendida pelos quatro 
administrativistas que são referência para as bancas de concursos públicos. 
Entretanto, a supremacia do interesse público sobre o privado deixou de ser uma 
unanimidade entre os estudiosos, isso porque alguns autores passaram a questionar a 
existência do supraprincípio em nosso direito. Essa orientação crítica é adotada por Marçal 
Justen Filho, Carlos Ari Sundfeld, Gustavo Binenbojn, Humberto Ávila, Daniel Sarmento, 
Diogo Figueiredo de Moreira Neto e Luís Roberto Barroso, entre outros7. 
Deixando de lado diferenças na visão de cada um dos citados autores, é possível sintetizar 
as críticas à supremacia do interesse público sobre o privado nos seguintes argumentos: 
a) a fluidez conceitual da noção de “interesse público” favorece arbitrariedades 
ofensivas à democracia e aos valores fundamentais (Marçal Justen Filho); 
b) a ideia de supremacia do interesse público desconsidera a relevância atribuída 
pela Constituição a todo o conjunto de direitos fundamentais (Gustavo 
Binenbojm); 
c) trata-se de um princípio sem estrutura normativa de princípio pois não admite 
ponderação com outros valores constitucionais (idem); 
d) interesse público e interesse privado não são antagônicos, mas pressupõem-se 
mutuamente (idem); 
 
7
 Ver Bruno Fischgold, “O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado no Direito 
Administrativo brasileiro”. Site migalhas.com.br, edição de 20/06/2019. 
 
 
 15 
200 
e) há casos em que o ordenamento, com base nos direitos fundamentais, 
privilegia o interesse privado em detrimento do interesse público, invertendo a 
lógica tradicional de compreensão da supremacia. Exemplo: dever do Estado, 
como defesa da propriedade privada, pagar indenização prévia, justa e em 
dinheiro na desapropriação; 
Sintetizando o contexto de surgimento dessa nova corrente, Carlos Ari Sundfeld chega a 
dizer que, embora o livro de referência no Direito Administrativo brasileiro ainda seja o de 
Celso Antônio Bandeira de Mello, por volta da metade da década de 1990 a obra teria 
perdido a capacidade de representar a visão dos administrativistas, além do que, segue 
Sundfeld, teóricos mais jovens lançaram, com ampla aceitação, uma forte contestação ao 
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado que, há muitos anos, Bandeira 
de Mello defende como fundamental ao Direito Administrativo. 
Como bem observado por José Vicente Santos de Mendonça8, a noção de supremacia do 
interesse público sobre o privado tem raiz francesa, enquanto que os fundamentos usados 
para sua negação baseiam-se em doutrina alemã. 
Em defesa da concepção clássica de supremacia do interesse público, José dos Santos 
Carvalho Filho faz “a crítica da crítica” ao considerar a nova corrente como “pretensamente 
modernista”, e que, na verdade, não seria possível negar a existência do princípio em nosso 
sistema porque9: 
a) trata-se de corolário do regime democrático, calcado na preponderância das 
maiorias; 
b) se é evidente que em determinados casos o sistema jurídico assegura aos 
particulares garantias contra o Estado em certos tipos de relação jurídica, é mais 
evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo em 
confronto com o interesse particular; 
c) a existência de direitos fundamentais não exclui a densidade do princípio da 
supremacia do interesse público; 
d) a “desconstrução” do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco 
a própria democracia; 
e) a supremacia do interesse público suscita, não uma desconstrução, uma 
“reconstrução” por meio da necessária adaptação dos interesses individuais à 
dinâmica social. 
E conclui José dos Santos Carvalho Filho observando que a existência do princípio é 
inevitável em qualquer grupo de pessoas, impondo-se que o interesse do grupo tenha 
primazia sobre o interesse dos indivíduos que o integram. Nas palavras mais sofisticadas do 
 
8
 “A Verdadeira Mudança de Paradigmas do Direito Administrativo Brasileiro: do Estilo Tradicional do Novo Estilo”. 
Revista de Direito Administrativo (RDA), ano 2014, n. 265. 
9
 “Manual de Direito Administrativo”, p. 34 
 
 
 16 
200 
autor: “Elidir o princípio se revela inviável, eis que se cuida de axioma inarredável em todo 
tipo de relação entre corporação e indivíduo. A solução, destarte, está em ajustá-lo para 
que os interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados”. 
 
Você deve estar perguntando: mas, Mazza, afinal o que eu defendo no meu 
concurso, que a supremacia existe ou não existe? Resposta: Calma, vou te 
ajudar. Essa polêmica nunca será cobrada em prova de múltipla escolha exigindo 
que você siga uma ou outra orientação(veja o exemplo abaixo de questão FCC). 
Nas provas escritas e exames orais, caindo o tema, exponha os argumentos das 
duas correntes e, por ser mais seguro, defenda a existência do princípio da 
supremacia do interesse público, na mesma linha defendida por nossos quatro 
grandes administrativistas (Bandeira de Mello, Maria Sylvia, Hely Lopes e 
Carvalho Filho). Você estará em excelente companhia (rs) 
 
(2018/FCC/PGE-TO) Acerca das modernas correntes doutrinárias que buscam 
repensar o Direito Administrativo no Brasil, Carlos Ari Sundfeld observa: “Embora 
o livro de referência de Bandeira de Mello continue saindo em edições 
atualizadas, por volta da metade da década de 1990 começou a perder aos 
poucos a capacidade de representar as visões do meio – e de influir [...] Ao lado 
disso, teóricos mais jovens lançaram, com ampla aceitação, uma forte 
contestação a um dos princípios científicos que, há muitos anos, o autor defendia 
como fundamental ao direito administrativo [...]” (Adaptado de: Direito 
administrativo para céticos, 2a ed., p. 53) O princípio mencionado pelo autor e 
que esteve sob forte debate acadêmico nos últimos anos é o princípio da 
A) presunção de legitimidade dos atos administrativos. 
B) processualidade do direito administrativo. 
C) supremacia do interesse público. 
D) moralidade administrativa. 
E) eficiência. 
GABARITO C 
5.2. Supraprincípio da indisponibilidade do interesse público 
Muito bem, depois de estudarmos toda a polêmica em torno da supremacia do interesse 
público, chegou a vez do supraprincípio da indisponibilidade do interesse público. 
Guarde assim: todas as prerrogativas conferidas por lei à Administração Pública 
decorrem do supraprincípio da supremacia do interesse público sobre o privado. 
Ao passo que as limitações ao exercício da função administrativa, especialmente 
 
 
 17 
200 
os princípios do Direito Administrativo, são derivações da indisponibilidade do 
interesse público 
A ideia central do princípio parte da constatação de que os agentes públicos não são donos 
do interesse público, mas meros gestores, administradores. Você deve lembrar que os 
agentes exercem “função”, ou seja, atuam em nome próprio na defesa de interesse que não 
lhes pertence. Por isso, o interesse público não pode ser objeto de disponibilização, 
transação, negociação ou renúncia por parte dos agentes públicos. 
Perceba que o agente público deve atuar, não de acordo com a sua vontade, mas conforme 
a determinação legal, não se admitindo sequer a renúncia de poderes a ele outorgados pela 
lei para o desempenho de suas funções. Imagine, por exemplo, um agente público que atua 
na vigilância sanitária renunciando a sua competência de fiscalizar e lavrar auto de infração. 
Se fosse possível tal opção, haveria prejuízo não apenas para o exercício da função pública, 
mas também para o interesse de toda a coletividade (interesse público). 
 
Outra observação importante: no Estado de Direito, a lei é a manifestação 
fundamental da vontade popular. Lembre-se que os parlamentares são eleitos 
como representantes do povo (art. 1o, § único, da CF/88: “todo poder emana do 
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos...”). Como o interesse 
público é titularizado pela sociedade (o povo) somente a lei pode definir as 
hipóteses e os meios pelos quais o agente público pode dispor do interesse 
público. É o dono do interesse definindo os limites para a gestão de seu 
interesse. Não por outra razão, só a lei pode flexibilizar a indisponibilidade do 
interesse público 
CUIDADO: recentemente, o supraprincípio da indisponibilidade do interesse público tem 
sofrido uma flexibilização imposta pelo legislador. No rito dos Juizados Especiais Federais, 
por exemplo, os procuradores da Fazenda Pública estão autorizados a conciliar e transigir 
sobre os interesses discutidos na demanda (art. 10, parágrafo único, da Lei n. 10.259/2001). 
Da mesma forma, as leis que regem os contratos de concessão de serviço público e as 
parcerias público-privadas (PPPs) passaram a admitir a utilização de mecanismos privados 
para resolução de disputas, inclusive a arbitragem (arts. 23-A da Lei n. 8.987/95 e 11, III, da 
Lei n. 11.079/2004, respectivamente). E agora a própria lei de arbitragem foi alterada para 
incluir dispositivo geral que autoriza o uso de arbitragem em qualquer contrato 
administrativo envolvendo direitos patrimoniais disponíveis (art. 1o, § 1o, da Lei 9307/96: 
“a administração pública direta e indireta poderá utilizar-se da arbitragem para dirimir 
conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis”) 
Assim, importante notar que, tal como o a supremacia do interesse público, o 
supraprincípio da indisponibilidade do interesse público também é relativo. Porém, a 
resolução de conflito por meio da arbitragem não significa uma livre disposição do interesse 
 
 
 18 
200 
público pelo agente, mas uma nova forma de solução de conflito, que poderá conferir mais 
celeridade na defesa do interesse público. 
Olha só, agora que você já tem plena compreensão dos pilares que sustentam o regime 
jurídico-administrativo, vamos avançar para a análise detalhada dos princípios 
constitucionais do Direito Administrativo. 
Vamos juntos! 
6. PRINCÍPIOS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Os princípios do Direito Administrativo podem ser expressos ou reconhecidos. 
Princípios expressos ou explícitos são aqueles com previsão direta na CF/88. Atualmente, 
existem dez princípios expressos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
eficiência, devido processo legal, contraditório, ampla defesa e participação. 
Já os princípios reconhecidos ou doutrinários não têm previsão no Texto Constitucional. 
 
Tome MUITO CUIDADO: os nomes “expresso” e “reconhecido”, que a doutrina 
usa para qualificar os princípios de Direito Administrativo, são péssimos e 
comumente induzem a erro. Como visto, denominam-se “expressos” ou 
“explícitos” os dez princípios previstos diretamente na CF/88 (legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, devido processo legal, 
contraditório, ampla defesa e participação). O problema é que existem outros 
princípios claramente “expressos” na legislação brasileira, mas fora do Texto 
Constitucional. É o caso dos mencionados expressamente no artigo 2º da Lei 
9784/99 (“A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”). 
Seria muito melhor falar em princípios constitucionais e princípios 
infraconstitucionais, não acha? Mas não é assim que cai no seu concurso! Então, 
use sempre os nomes tradicionais (e ruins): expressos ou explícitos, para os 
previstos diretamente na CF/88; reconhecidos ou doutrinários, para os que não 
estão na CF/88. 
Vamos iniciar pelos princípios expressos ou explícitos. 
É fácil notar que a CF/88 revela uma grande preocupação com a disciplina normativa da 
administração pública. Entre inúmeros temas administrativos constitucionalmente 
previstos, em especial nos arts. de 37 a 41, constam dez princípios de Direito 
Administrativo. 
Os cinco princípios explícitos mais conhecidos constam do art. 37, “caput”. Os outros cinco 
estão espalhados ao longo do Texto Constitucional. São eles: 
 
 
 19 
200 
1) Legalidade (art. 37, “caput”); 
2) Impessoalidade (art. 37, “caput”); 
3) Moralidade (art. 37, “caput”); 
4) Publicidade (art. 37, “caput”); 
5) Eficiência (art. 37, “caput”); 
6) Devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV); 
7) Contraditório (art. 5º, LV); 
8) Ampla defesa (art. 5º, LV); 
9) Celeridade processual ou duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII); 
10) Participação (art. 37, § 3º). 
 
Princípios Expressos ou Explícitos Princípios Reconhecidos, Implícitos ou Doutrinários 
Legalidade Autotutela 
Impessoalidade Obrigatória Motivação 
Moralidade Finalidade 
PublicidadeRazoabilidade 
Eficiência Proporcionalidade 
Devido Processo Legal Responsabilidade 
Contraditório Segurança Jurídica 
Ampla Defesa Boa Administração 
Celeridade Processual Sindicabilidade 
Participação Continuidade 
 Supremacia do Interesse Público 
 Indisponibilidade 
 Descentralização 
 Presunção de Legitimidade 
 Isonomia 
 Hierarquia 
 
 
 20 
200 
 Republicano 
 Democrático 
 Dignidade da Pessoa Humana 
 Realidade 
 Responsividade 
 Sancionabilidade 
 Ponderação 
 Subsidiariedade 
 Consensualidade 
 Monocrático 
 Colegiado 
 Coerência 
O estudo dos princípios explícitos começa com o famoso art. 37, “caput”: “a administração 
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”. 
 
 
Mas lembre-se que a regra do “LIMPE” não resolve totalmente o problema porque ainda 
existem outros cinco princípios expressos: 
1) Devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV, da CF); 
2) Contraditório (art. 5º, lV, da CF); 
3) Ampla defesa (art. 5º, lV, da CF); 
4) Participação (art. 37, § 3º, da CF); 
5) Celeridade processual (art. 5º, LXXVIII, da CF). 
•L egalidade 
•I mpessoalidade 
•M oralidade 
•P ublicidade 
•E ficiência 
Podemos gravar esses princípios usando a palavra “LIMPE”: 
 
 
 21 
200 
Por terem um conteúdo menor, é mais fácil começar pelos cinco princípios que não estão 
no art. 37, “caput”. 
 Vamos lá. 
7. DEVIDO PROCESSO LEGAL FORMAL E DEVIDO PROCESSO LEGAL 
MATERIAL (ART. 5º, LIV, DA CF) 
O princípio do devido processo legal está previsto no art. 5º, LIV, da CF: “ninguém será 
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. 
A origem do princípio é o direito anglo-saxão, mais especificamente Estados Unidos e 
Inglaterra, sendo comum identificar as raízes do “due process of law” já na Magna Carta, do 
Rei João Sem Terra, em 1215. A cláusula 39 da Magna Carta prescrevia: “nenhum homem 
livre será capturado, ou levado prisioneiro, ou privado dos bens, ou exilado, ou de qualquer 
modo destruído, e nunca usaremos da força contra ele, e nunca mandaremos que outros o 
façam, salvo em processo legal por seus pares ou de acordo com o devido processo legal”. A 
tradução do trecho final desse preceito, do latim para o inglês, consagrou o nome “due 
process of law”. 
 Em termos gerais, o devido processo legal no Direito Administrativo brasileiro determina 
que todas as decisões da Administração Pública devem ser precedidas de um rito 
estabelecido pela legislação. Desse modo, impõe uma processualização do exercício da 
função administrativa, impedindo que atos administrativos sejam expedidos 
repentinamente, do nada. 
Pode-se dizer que, no Brasil, o Poder Executivo foi o último dos Poderes estatais a 
submeter-se à processualização das decisões. Parlamentares e magistrados nunca puderam, 
do nada, criar leis ou prolatar sentenças. Sempre houve o dever de observância do processo 
legislativo e do processo jurisdicional antes do Legislativo e o Judiciário atuarem. Quanto à 
função administrativa, o devido processo legal impôs-se claramente apenas com a CF/88. 
 
Em regra, o processo deve ser instaurado antes da expedição do ato 
administrativo, sob pena de nulidade. Contudo, em casos excepcionais 
devidamente justificados de risco iminente ao interesse público, admite-se que 
primeiro seja expedido o ato administrativo e depois instaurado o processo. É o 
chamado devido processo legal diferido no tempo ou “a posteriori”. O devido 
processo legal diferido no tempo pode ser adotado nas seguintes situações: 
a) risco de irreversível lesão ao patrimônio público; 
b) situação de emergência. 
Nesse sentido, o art. 45 da Lei 9784/99 admite excepcionalmente a adoção de 
providências acauteladoras pela autoridade administrativa antes mesmo da 
abertura do processo: “em caso de risco iminente, a Administração Pública 
 
 
 22 
200 
poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia 
manifestação do interessado”. 
Cuidado! O devido processo legal vem sendo estudado em duas perspectivas, a saber, o 
devido processo legal formal e o devido processo legal material (ou substantivo), ambos 
aplicáveis ao Direito Administrativo brasileiro. 
O devido processo legal formal ou procedimental exige o cumprimento de um rito 
predefinido na lei como condição de validade da decisão. Com isso, a Administração e os 
agentes públicos ficam proibidos de escolher o caminho a ser seguido para a defesa do 
interesse público. Ainda que ultrapassado ou ineficaz, somente o rito decisório estabelecido 
pelo legislador é válido. 
Imagine, por exemplo, um fiscal de rendas que constata o não recolhimento de ICMS por 
determinado estabelecimento comercial. Pela sua experiência, ele sabe que o devido 
processo legal para cobrança do tributo, previsto na Lei 6830/90 (Lei de Execuções Fiscais), 
é lento e ineficiente. Ao contrário, se fossem apreendidas mercadorias do devedor ou se 
fosse possível fechar o estabelecimento até quitação da dívida, seria muito mais provável 
que o contribuinte daria um jeito de pagar. Não importa! Como a legislação não prevê as 
medidas que o fiscal desejaria adotar (apreensão e fechamento), o princípio do devido 
processo legal exige o cumprimento, ainda que menos eficaz, do rito previsto na Lei de 
Execuções Fiscais (rito da Lei 6830/80 = lavratura do Auto de Infração > inscrição na dívida 
ativa > expedição da certidão da dívida ativa > execução fiscal). 
Por outro lado, o devido processo legal material ou substantivo exige, além da observância 
ao rito, que a decisão final seja justa, adequada e proporcional, tendo, portanto, o mesmo 
conteúdo do princípio da proporcionalidade. 
 
Nos processos administrativos, busca-se a verdade real dos fatos, e não 
simplesmente a verdade formal baseada apenas na prova produzida nos autos. 
Isso ocorre porque os processos administrativos envolvem interesses públicos 
indisponíveis. 
Observe que o princípio do devido processo legal combina três elementos relevantes: o 
caráter “legal”, o “processual” e o “devido”. 
O caráter legal aponta para a fonte normativa do rito, sendo indispensável que o rito 
decisório esteja fixado previamente e acima da vontade da autoridade administrativa, isto 
é, na lei. É uma garantia imposta pelo Estado de Direito e pela Tripartição de Poderes, 
segundo a qual não cabe ao administrador público definir o caminho a ser adotado no 
processo administrativo, mas seguir o trilho já determinado pela lei. 
Já o caráter processual exige uma ritualística decisória, proibindo a Administração Pública 
de praticar atos repentinamente, do nada, de súbito. É a chamada “legitimação pelo 
procedimento”, uma das marcas do Estado de Direito segundo Niklas Luhmann. 
 
 
 23 
200 
Por fim, o caráter devido impede o administrador de seguir um rito normativo qualquer, 
devendo, pelo contrário, observar o procedimento legal adequado para o caso concreto 
segundo a lei específica que rege a matéria. Por exemplo, seria inconstitucional aplicar uma 
pena prevista na Lei 8429/92 (Improbidade Administrativa) no âmbito de processo 
administrativo disciplinar. Isso porque as penas da Lei de Improbidade só podem ser 
aplicadas observado o rito judicial prescrito na própria Lei 8429/92. Note que nesse 
exemplo a comissão disciplinar pode ter instaurado um “processo legal” administrativo 
previsto em alguma lei, mas não foi o “devido” processo legal. 
7.1. Devido processo legal como garantia finalística 
O devido processo legal não é uma garantia que se esgota em si mesma. Na verdade, a 
instauração prévia de um processo serve para oportunizar contraditório e ampla defesa aos 
interessados, além de favorecer a publicidade, participação e impessoalidade na tomada de 
decisões. Violada a garantia do devido processo legal, necessariamente restarão 
desatendidas também as exigências de contraditório,ampla defesa, publicidade, 
participação e impessoalidade. 
Dessa forma, o devido processo legal serve à realização de cinco outros princípios 
fundamentais do Direito Administrativo: 
a) transparência (ou publicidade); 
b) impessoalidade (isonomia ou finalidade); 
c) participação; 
d) contraditório; 
e) ampla defesa. 
7.2. Devido processo legal e verdade sabida 
Verdade sabida é um fato notório. Antes da CF/88 era comum alguns estatutos de 
servidores públicos autorizarem a aplicação imediata de punição pela autoridade superior 
se a ocorrência da infração funcional fosse comprovada e incontestável. 
Atualmente, por força do que dispõe o art. 5o, LIV, da CF, é inadmissível em qualquer 
hipótese a aplicação, sem o devido processo legal, de sanção administrativa com 
fundamento na verdade sabida. 
Imagine, por exemplo, que o servidor tenha sido filmado recebendo propina. O vídeo foi 
amplamente exibido na televisão e viralizou na internet. Ainda assim, a aplicação de 
qualquer punição exige instauração de um devido processo legal, nos termos do estatuto 
aplicável ao servidor, assegurando contraditório e ampla defesa. 
 
 
 24 
200 
 
Não confunda imediata aplicação de pena ao servidor (é inconstitucional) com a 
possibilidade de afastamento cautelar preventivo. O afastamento cautelar faz 
parte do devido processo legal disciplinar 
e não tem caráter punitivo, mas visa impedir que o servidor venha influir na 
apuração da falta funcional. Por isso, para ser válido o afastamento cautelar deve 
estar previsto expressamente na lei disciplinadora do rito e sempre será 
determinado sem prejuízo da remuneração, ou seja, o investigado fica sem 
trabalhar, mas continua recebendo integralmente seus vencimentos. Qualquer 
afastamento cautelar com prejuízo da remuneração, ainda que previsto em lei, 
viola o devido processo legal e a presunção de inocência. Sobre o tema, 
prescreve o art. 147 da Lei 8112/90 (Estatuto dos Servidores Federais): “Como 
medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir na apuração da 
irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinar poderá 
determinar o seu afastamento do exercício do cargo, pelo prazo de até 60 
(sessenta) dias, sem prejuízo da remuneração. Parágrafo único. O afastamento 
poderá ser prorrogado por igual prazo, findo o qual cessarão os seus efeitos, 
ainda que não concluído o processo”. 
Embora o tema não envolva grande dificuldade, a quantidade de referências a ele nos 
concursos públicos e na jurisprudência é incomum. 
Presta atenção nos dois tópicos seguintes. 
7.3. Verdade sabida nos concursos: um tema campeão de incidência 
 
O tema da verdade sabida está entre os 3 temas de Direito Administrativo mais 
perguntados em concurso, especialmente nas provas da Magistratura. Veja 
exemplos em provas recentes: 
(VUNESP – MAGISTRATURA - SP) “A”, servidor público de determinada serventia 
judicial, foi surpreendido pelo magistrado titular da Vara onde trabalha, 
cometendo falta disciplinar grave. Utilizando-se do instituto da verdade sabida, o 
referido magistrado aplicou ao servidor “A”, de imediato, a penalidade de 
suspensão de suas funções. Assinale, em face do enunciado, a opção correta. 
ALTERNATIVA CORRETA: O procedimento foi incorreto, pois o instituto da 
verdade sabida não foi recepcionado pelo ordenamento jurídico vigente, 
impondo-se a observância do contraditório e da ampla defesa. 
(VUNESP – MAGISTRATURA - AM) O instituto da verdade sabida é vedado, salvo 
se se tratar de sindicância acusatória. GABARITO: ERRADO 
(FCC – MAGISTRATURA - PE) O art. 72 da Lei nº 9.605/98 elenca o rol de sanções 
administrativas cabíveis no caso de infração administrativa ao meio ambiente e 
 
 
 25 
200 
prevê como a primeira delas (inc. I) a pena de advertência, sobre a qual é correto 
afirmar que se trata de sanção que pode ser aplicada de plano, sem necessidade 
de contraditório, face ao princípio da verdade sabida. GABARITO: ERRADO 
(TJ/PR – MAGISTRATURA - PR) Em relação ao Processo Administrativo e à lei n. 
9784/99, a verdade sabida é admitida em processos administrativos sumários, 
especialmente quando já está estabelecida a autoria e a materialidade do ilícito 
administrativo. GABARITO: ERRADO 
(CESPE – MAGISTRATURA FEDERAL – TRF1) No âmbito da legislação federal, os 
meios de apuração de ilícitos administrativos são o PAD e os meios sumários, que 
compreendem a sindicância e a verdade sabida, que ensejam, inclusive, a 
aplicação de pena se forem consideradas de forma isolada. GABARITO: ERRADO 
(FUMARC – DPE - MG) A autoridade pública competente promoveu, 
indevidamente, determinado servidor, praticando, assim, um ato nulo. A 
Administração Pública, neste caso, pode adotar o princípio da verdade sabida. 
GABARITO: ERRADO 
(FCC – PGE - SE) Uma autoridade administrativa presenciou a prática de ato de 
subordinado seu, a configurar ilícito administrativo. Considerando-se que tal 
autoridade tem competência para aplicar ao subordinado a respectiva 
penalidade disciplinar, poderá aplicá-la de imediato, invocando o princípio da 
verdade sabida. GABARITO: ERRADO 
(CESPE – PGE – PI) O procedimento disciplinar denominado verdade sabida tem 
por objetivo conferir celeridade à punição dos servidores faltosos, estando em 
total harmonia com a CF. GABARITO: ERRADO 
(CESPE – PROCURADOR MUNICIPAL DE ARACAJU) A verdade sabida é instituto 
admitido nas sindicâncias administrativas para aplicação de penalidade de 
advertência a servidores públicos. GABARITO: ERRADO 
(IESES – CARTÓRIO - PB) Dentre os princípios da Administração Pública 
expressamente elencados no artigo 2º da Lei Federal n. 9.784/99, NÃO se 
encontra o da verdade sabida GABARITO: CERTO 
7.4. Verdade sabida na jurisprudência do STF 
É pacífica a orientação do Supremo Tribunal Federal sobre a 
inconstitucionalidade de punição com base na verdade sabida: 
“Não se nega que os fatos públicos e notórios, comprovados documentalmente, 
confessados pelo funcionário infrator, portanto, enquadrados dentro daquilo 
que se conhece por verdade sabida, ensejam a punição imediata. Contudo, há 
disposições legais aplicáveis a todas as matérias disciplinares que se 
circunscrevem no âmbito do Direito Administrativo que precisam ser observadas 
e cumpridas pelo administrador, mesmo que a infração seja de pequena monta e 
a punição, também por isso, seja branda (...) Mesmo se considerando que o 
administrador deve ser sujeito interessado na satisfação do interesse público, 
 
 
 26 
200 
onde o interesse da Administração é prevalente em relação ao interesse privado 
do funcionário público, ainda assim não há como transigir no que se refere à 
obediência a princípio hoje constitucionalmente consagrado que assegura o 
contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LV, da CF-88), argumentos do apelado 
deduzidos no transcorrer do feito, procedentes in totum (RE 444.518/RS, 
15/3/2010, Rel. Min. Dias Toffoli) 
8. PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO (ART. 5º, LV, DA CF) 
O princípio do contraditório garante ao litigante, em processo administrativo ou judicial, o 
direito de manifestar-se antes da decisão ser tomada pela autoridade administrativa 
competente. E, claro, para que isso seja possível deve haver um devido processo legal 
instaurado. 
Sem processo é impossível exercer a garantia do contraditório. 
Nesse sentido, preceitua o art. 5o, LV, da CF/88: “aos litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes”. 
Importante destacar que o contraditório não se resume a notificar o interessado para 
manifestar-se antes da decisão. É mais do que isso. Consiste no direito de influir no 
conteúdo da decisão final, agregando elementos que permitam à autoridade decidir 
melhor do que se o fizesse unilateralmente. Assim, cabe à autoridade levar em 
consideração todas provas e argumentos trazidos, ainda que a decisão final seja 
desfavorável ao litigante. 
Pela mesmarazão, se o órgão julgador faculta a um litigante o direito de manifestação 
sobre um laudo pericial que possa influenciar a decisão administrativa, deverá ouvir 
também dos demais interessados, sob pena de afronta ao princípio do contraditório. 
9. PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA (ART. 5º, LV, DA CF) 
O terceiro princípio processual aplicável ao Direito Administrativo é o da ampla defesa. 
Diretamente relacionado aos dois princípios anteriores, o exercício da ampla defesa 
pressupõe tanto um devido processo legal instaurado, quanto a oportunidade de 
contraditório aberta do litigante. 
Por isso, uma vez violado o princípio do devido processo legal restarão igualmente 
frustradas as garantias do contraditório e da ampla defesa. 
Essa é a razão, aliás, para o mesmo dispositivo constitucional contemplar dois princípios 
(Art. 5o, LV, da CF/88: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e 
recursos a ela inerentes”). 
 
 
 27 
200 
No Direito Administrativo, o princípio da ampla defesa assegura aos litigantes, tanto na 
esfera judicial como na administrativa, o uso de todos os meios de prova e recursos 
necessários para defesa de seus interesses perante a Administração. 
 
Você sabia que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante 3 para 
tratar de contraditório e ampla defesa nos processos perante o Tribunal de 
Contas da União? Eis o seu teor: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da 
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder 
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o 
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de 
aposentadoria, reforma e pensão”. A exceção inserida no final do enunciado 
“excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de 
aposentadoria, reforma e pensão” justifica-se porque, para o STF, a concessão de 
aposentadoria, reforma e pensão é ato administrativo complexo cujo ciclo de 
formação só se completa após a apreciação do TCU. Assim, como ainda não 
existe juridicamente a decisão administrativa, o STF não vê razão para abrir 
contraditório e ampla defesa antes do ato concessivo estar aperfeiçoado. 
Perceba, por fim, que o art. 5º, LV, da CF, ao assegurar o direito à ampla defesa “com os 
meios e recursos a ela inerentes”, incluiu, no bojo da garantia, o princípio do duplo grau. 
Vamos entender isso melhor. 
10. PRINCÍPIO DO DUPLO GRAU 
O princípio do duplo grau foi expressamente mencionado na parte final no art. 5º, LV, da 
CF/88: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. 
Nos processos administrativos não se deve falar em duplo grau “de jurisdição” 
porque a Administração não exerce jurisdição. Use apenas “princípio do duplo 
grau”. 
O dispositivo constitucional faz referência à recorribilidade das decisões administrativas 
como garantia inerente à ampla defesa, assegurando a possibilidade de requerer reexame, 
na própria esfera administrativa, de qualquer decisão desfavorável ao administrado. 
A norma constitucional é suficiente para assegurar o direito à interposição de recurso 
administrativo hierárquico, a ser analisado pela autoridade imediatamente superior ao 
recorrido, independentemente de previsão legal. 
Nesse sentido, o art. 56 da Lei n. 9.784/99 determina que: “Das decisões administrativas 
cabe recurso em face de razões de legalidade e de mérito. § 1º O recurso será dirigido à 
 
 
 28 
200 
autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o 
encaminhará à autoridade superior”. 
A legislação brasileira limita os recursos administrativos ao máximo de três instâncias, salvo 
disposição legal diversa (art. 57 da Lei 9784/99). 
Cabe ao interessado, sentindo-se prejudicado por alguma decisão da Administração, 
escolher entre o recurso administrativo ou ação judicial (art. 5o, XXXV, da CF: “a lei não 
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”). Isso porque não 
existe no Brasil a necessidade esgotamento da via administrativa como condição para 
recorrer ao Judiciário. 
Embora a via administrativa seja pouquíssimo utilizada em nosso país, existem inúmeras 
vantagens do recurso administrativo sobre a via judicial. 
Vou esquematizar essas vantagens aqui abaixo: 
Podemos enumerar as seguintes vantagens do processo administrativo (e de 
recurso administrativo) em comparação com a via judicial: 
1) gratuidade: não existe, como regra, recolhimento de custas em processo e 
recurso administrativo (art. 2o, § único, XI, da Lei 9784/99: “os processos 
administrativos observarão...: XI – proibição de cobrança de despesas 
processuais, ressalvadas as previstas em lei”); 
2) não precisa de advogado: a Súmula Vinculante 5 do STF dispensa a defesa 
técnica em processo disciplinar, o que se estende também para processos 
administrativos em geral; 
3) ausência de precatório: em processo administrativo de reparação de dano, se 
a Administração admitir sua responsabilidade o pagamento é realizado sem 
necessidade de observar a ordem dos precatórios (art. 100 da CF/88), podendo 
inclusive ocorrer o pagamento no mesmo exercício financeiro da decisão se 
houver margem orçamentária para tanto; 
4) limitação a três instâncias: para evitar o adiamento da decisão motivado pela 
interposição de recursos protelatórios, tão comum na via judicial, a legislação 
administrativa restringe a no máximo três as instâncias recursais (art. 57 da Lei 
9784/99: “o recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias 
administrativas, salvo disposição legal diversa”); 
5) o deferimento do recurso em qualquer instância administrativa torna 
imutável a decisão: de acordo com o sistema recursal no processo 
administrativo brasileiro, se o litigante tiver deferido seu recurso em qualquer 
uma das três instâncias a decisão se torna imutável para a Administração, 
operando o que parte da doutrina denomina “coisa julgada administrativa”. 
Nesse caso, a Administração fica proibida de ir ao Judiciário revisar a decisão ou 
de modificá-la administrativamente; 
6) a derrota nas três instâncias administrativas não torna imutável a decisão: se 
o administrado tiver seu recurso indeferido (for derrotado) nas três instâncias 
administrativas, ainda assim poderá recorrer ao Judiciário visando reverter a 
 
 
 29 
200 
decisão administrativa. Ou seja, a derrota do Poder Público na via administrativa 
torna a decisão imutável, mas a derrota do particular não gera imutabilidade 
(admite questionamento judicial); 
7) na pendência de recurso administrativo não corre o prazo prescricional para 
acionar o Judiciário: outro detalhe muito importante é saber que se o 
administrado opta por questionar a decisão primeiro na via administrativa, não 
corre o risco de perder o direito de acionar o Judiciário. Isso porque enquanto o 
processo administrativo não for decidido ficam suspensos os prazos 
prescricionais para ingressar com ação judicial discutindo o tema. 
 
Diante de tantas vantagens da via administrativa você deve estar se 
perguntando... mas, Mazza, por que então a via administrativa é tão pouco 
utilizada no Brasil? 
Responder isso não é fácil. Mas considero que há três razões principais: 
a) desconhecimento por parte dos operadores do Direito dessa 
possibilidade de resolver demandas sem recorrer ao Judiciário; 
b) desconfiança pelo fato de que no processo administrativo não existe um 
juiz imparcial. Lembra disso? A Administração atua no processo administrativo, 
ao mesmo tempo, como parte e juíza; 
c) falta de legislação específica sobre processos administrativos em espécie 
(processo indenizatório, repetição de indébito, compensação tributária etc.), 
trazendo incerteza quanto às normas aplicáveis. 
Não se esqueça, por fim, que o processoadministrativo tem uma desvantagem importante 
frente o processo judicial: o julgamento de recurso administrativo pode agravar a situação 
do recorrente. 
Lembra disso? 
Não existe vedação da “reformatio in pejus” no processo administrativo (art. 64 da Lei 
9784/99: “O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular 
ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência. 
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à 
situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes 
da decisão”). O único requisito que a legislação estabelece para a “reformatio in pejus” é 
que haja prévia cientificação do recorrente para formular alegações. 
Outra informação importante: não pode haver concomitância entre os processos 
administrativo e judicial acerca da mesma demanda. A propositura de ação judicial implica 
renúncia ou desistência do processo administrativo. Veja, por exemplo, o que diz o artigo 
38 da Lei 6830/80 (Lei das Execuções Fiscais): 
 
 
 30 
200 
“Art. 38. A discussão judicial da dívida ativa da Fazenda Pública só é admissível 
em execução, na forma desta lei, salvo as hipóteses de mandado de segurança, 
ação de repetição do indébito ou ação anulatória do ato declarativo da dívida, 
esta precedida do depósito preparatório do valor do débito, monetariamente 
corrigido e acrescido dos juros e multa de mora e demais encargos. Parágrafo 
único. A propositura, pelo contribuinte, da ação prevista neste artigo importa em 
renúncia ao poder de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso 
acaso interposto” 
Considera-se que há concomitâncias nas duas instâncias se: 
a) o administrado for parte nos dois processos; 
b) houver equivalência de pedidos; 
c) for a mesma causa de pedir. 
Se houver identidade somente quanto a parte da lide, a Administração é obrigada a 
examinar na esfera administrativa os temas e fundamentos jurídicos não coincidentes nos 
dois processos10. 
11. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO (ART. 37, § 3º, DA CF) 
Atualmente fala-se muito na necessidade da participação do cidadão nas decisões 
administrativas. Você já deve ter ouvido falar em “Administração Participativa”, 
“Administração Colaborativa” ou mesmo no “Estado em Rede”. 
A ideia é trazer o cidadão para colaborar no processo decisório como um verdadeiro sujeito 
formador da vontade da Administração. Trata-se de um avanço porque tradicionalmente os 
particulares sempre foram “objeto” da função administrativa, meros destinatários, daí o 
nome tradicional (e péssimo!) de “administrado”: o Estado administra e o particular é 
“administrado” em total passividade. Felizmente isso tem mudado e em vez de 
administrado agora fala-se mais em “cidadão”, um sujeito de direito que participa e 
influencia no processo decisório do Poder Público. 
Podemos citar como exemplos dessa atuação participativa as audiências públicas, 
plebiscitos, ouvidorias, orçamento participativo etc. 
Assim, com a inclusão do §3º ao artigo 37 da CF/88, promovida pela Emenda 19/98, o 
constituinte desejou estimular os mecanismos de participação do usuário na administração 
pública direta e indireta, regulando especialmente: 
 
10
 Mario Luiz Oliveira da Costa, “Questões Controvertidas no Processo Administrativo Fiscal”. Acesso: 
https://www.dsa.com.br/artigos/mario-luiz-oliveira-da-costa-carf-questoes-controvertidas-no-processo-administrativo-
fiscal/ 
https://www.dsa.com.br/artigos/mario-luiz-oliveira-da-costa-carf-questoes-controvertidas-no-processo-administrativo-fiscal/
https://www.dsa.com.br/artigos/mario-luiz-oliveira-da-costa-carf-questoes-controvertidas-no-processo-administrativo-fiscal/
 
 
 31 
200 
a) reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral; 
b) o acesso dos usuários a registros administrativos e informações sobre atos de 
governo; 
c) a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo do 
cargo, emprego ou função na administração pública. 
12. PRINCÍPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL (ART. 5º, LXXVIII, DA CF) 
Previsto no art. 5o, LXXVIII, da CF/88, com redação dada pela Emenda 45/04, o princípio da 
celeridade processual tem por objetivo assegurar a todos, nos âmbitos judicial e 
administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam celeridade na sua 
tramitação. 
O processo administrativo consiste em uma sequência encadeada de atos tendentes à 
decisão final. Por isso, em face do citado princípio, o que se pretende é inibir medidas que 
prolongam “ad infinitum” o procedimento, tais como: 
a) etapas desnecessárias; 
b) atos protelatórios; 
c) prazos excessivamente dilatados; 
d) intimação para o administrado se manifestar sobre acontecimentos 
processuais irrelevantes; 
e) o silêncio administrativo injustificado. 
Mas não é fácil dar conteúdo concreto à celeridade processual principalmente porque a 
CF/88 não oferece parâmetros capazes de precisar o que se considera “duração razoável”. 
Ainda assim é possível extrair uma eficácia mínima do art. 5o, LXXVIII, da CF/88, fixando, 
com auxílio da Lei 9.784/99, diretrizes aplicáveis aos processos administrativos federais 
quanto a tal matéria, tais como: 
a) a Administração é obrigada a decidir nos processos administrativos e sobre 
solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência (art. 48 da Lei nº 
9.784/99); 
b) concluída a instrução processual, corre o prazo de até 30 dias para a 
Administração expedir a decisão, salvo prorrogação por igual período 
expressamente motivada (art. 49 da Lei nº 9.784/99); 
c) o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de 30 dias, 
salvo disposição legal fixando prazo diverso (art. 59, § 1º, da Lei nº 9.784/99); 
d) limite máximo de três instâncias para tramitação do recurso administrativo, 
salvo disposição legal diversa (art. 57 da Lei nº 9.784/99). 
 
 
 32 
200 
Embora existissem antes da EC 45/04, não há dúvida de que o conteúdo dessas quatro 
regras previstas na Lei 9784/99 é coerente com a busca pela duração razoável do processo. 
Muito bem. Encerrado o estudo dos princípios constitucionais espalhados pelo Texto de 88, 
vamos analisar agora os cinco expressamente previstos no art. 37, “caput”, da CF: 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (lembra da regra do LIMPE, 
né?). 
13. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
13.1. Conceito 
O princípio da legalidade é uma decorrência direta ao Estado de Direito, significando, em 
última análise, que os agentes públicos estão subordinados ao cumprimento da lei, 
considerada expressão da vontade popular. 
 A função administrativa, assim como as demais atividades estatais, deve ser exercida em 
conformidade com os mandamentos legais, e não de acordo com a vontade da 
Administração ou dos agentes públicos. 
Sob tal perspectiva, é exata a lição de Hely Lopes Meirelles: “As leis administrativas são, 
normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem 
mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que 
contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos”11. 
Por conduzir toda a ação da Administração Pública, o princípio da legalidade é considerado 
o mais importante princípio do Direito Administrativo, dele derivando outros princípios 
mais específicos, como, por exemplo, finalidade, razoabilidade, isonomia e 
proporcionalidade. 
13.2. Legalidade em sentido negativo e legalidade em sentido positivo 
O princípio da legalidade, de acordo com a doutrina europeia, desdobra-se nos princípios da 
primazia da lei e da reserva legal12. 
O princípio da primazia da lei ou legalidade em sentido negativo determina que os atos 
administrativos não podem contrariar a lei. Trata-se de uma vedação ao agir “contra 
legem”. 
Porém, essa perspectiva de não contraste com os dispositivos legais não esgota oconteúdo 
da legalidade. 
 
11
 Direito administrativo brasileiro, p. 87, com destaques nossos. 
12 Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da legalidade, p. 131 e s., 
Editora Almedina. 
 
 
 
 33 
200 
Pelo princípio da reserva legal ou legalidade em sentido positivo, os atos administrativos só 
podem ser praticados quando houver autorização legal, ou seja, sua prática pressupõe a 
existência de lei anterior tratando da matéria. Isso porque o ato administrativo só existe 
para aplicar a lei no caso concreto. Não faz sentido o ato disciplinar tema não legislado 
(espaço jurídico vazio) ou ultrapassar o âmbito material da lei que está sendo aplicada. O 
princípio da reserva legal, assim, exige uma atuação “secundum legem”. 
Em síntese, os atos da Administração Pública, além de não contradizerem a lei (primazia da 
lei), devem ser expedidos “secundum legem” (reserva legal). 
Lembre-se que somente a lei pode inovar originariamente na ordem jurídica, criando novos 
direitos e deveres. À Administração Pública compete a aplicação da lei no caso concreto 
(função executiva). 
13.3. Bloco da legalidade e princípio da juridicidade 
A doutrina clássica sempre compreendeu o conteúdo da legalidade vinculado à observância 
da lei formal (lei ordinária e lei complementar), ou seja, a legalidade vista como uma 
sujeição dos agentes públicos à vontade do Parlamento. 
Atualmente, porém, nota-se uma tendência de ampliação do conteúdo da legalidade. 
No Brasil essa ampliação foi albergada pela Lei federal 9.784/99 (Lei do Processo 
Administrativo), cujo art. 2º, parágrafo único, I, define a legalidade como o dever de 
“atuação conforme a lei e o Direito”. 
Atente para o fato de que a doutrina estrangeira tem rebatizado o princípio da legalidade, 
nessa perspectiva mais abrangente, dando preferência ao nome “princípio da juridicidade”. 
Pelo princípio da juridicidade, os agentes públicos estão obrigados a respeitar a lei e outros 
instrumentos normativos existentes na ordem jurídica. Fala-se em um “bloco de legalidade” 
integrado por diversos veículos normativos, tais como: 
a) Constituição Federal; 
b) Emendas Constitucionais; 
c) Constituição Estadual; 
d) Leis Orgânicas; 
e) medidas provisórias; 
f) tratados e convenções internacionais; 
g) costumes; 
h) atos administrativos normativos, como decretos e regimentos internos; 
i) decretos legislativos e resoluções (art. 59 da CF); 
j) princípios gerais do direito. 
O certo é que, por força do art. 2º, parágrafo único, I, da Lei 9784/99, a referência feita pelo 
dispositivo ao dever de atuação conforme “a lei e o direito” consagra a incorporação do 
princípio da juridicidade ou bloco da legalidade no ordenamento jurídico brasileiro. 
 
 
 34 
200 
13.4. Tríplice fundamento constitucional da legalidade 
A leitura do Texto Constitucional de 88 permite identificar três dispositivos que dão suporte 
a aspectos do princípio da legalidade: 
 
1) Art. 37, caput (legalidade interna): “A administração pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”. 
O dispositivo trata da projeção da legalidade administrativa sobre o ambiente interno da 
Administração Pública. Toda a estrutura estatal quando exerce a função administrativa está 
subordinada à legalidade negativa (primazia da lei) e à legalidade positiva (reserva legal). A 
norma não deixa dúvida a respeito da incidência da legalidade sobre todos os órgãos e 
entidades estatais no exercício da função administrativa ao afirmar que a “administração 
direta e indireta” de “qualquer um dos três Poderes” da “União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios” obedecerá (...) o princípio da legalidade; 
2) Art. 5º, II (legalidade externa): “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. 
 Essa norma enuncia a legalidade externa ou legalidade geral, assegurando aos particulares 
que somente a lei pode restringir sua liberdade, nunca o ato administrativo. 
Observe que a liberdade do particular é mais ampla do que a liberdade da Administração. 
Na conhecida fórmula de Hely Lopes Meirelles: o particular pode fazer tudo o que a lei não 
proíbe, ao passo que a Administração pode fazer apenas o que lei autoriza. 
Por força disso, a Administração Pública não pode criar direitos ou impor obrigações, 
inovando a ordem jurídica de forma originária, por meio de ato administrativo. Daí porque, 
por exemplo, houve a declaração de inconstitucionalidade de decreto do Prefeito de 
Aparecida do Norte/SP proibindo, sem amparo em lei, o uso de minissaia nas ruas do 
município, ou ainda, foi considerada nula a obrigatoriedade do uso de cinto de segurança 
determinada, sem base legal, por decreto municipal do Prefeito de São Paulo. 
Sob a ótica do Direito Administrativo podemos reescrever o art. 5º, II, da CF/88, 
preservando integralmente seu conteúdo, nos seguintes termos: “NINGUÉM É 
OBRIGADO A FAZER OU DEIXAR DE FAZER ALGUMA COISA POR ATO 
ADMINISTRATIVO”. 
3) Art. 84, IV (legalidade no ordenamento): “Compete privativamente ao 
Presidente da República sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como 
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”. 
 
 
 35 
200 
Enfatizando agora a relação normativa entre a lei e os atos administrativos (legalidade no 
ordenamento), o art. 84, IV, tratando da expedição de decretos e regulamentos, reafirma 
que o papel geral dos atos administrativos está limitado a dar fiel execução das leis. Assim, 
não podem inovar originariamente na ordem jurídica, disciplinando os espaços jurídicos 
vazios. Tampouco, os atos administrativos podem ultrapassar o limite material da lei que 
por eles está sendo executada. 
13.5. Legalidade privada e legalidade pública 
Vamos relembrar a distinção do princípio da legalidade no Direito Público e no Direito 
Privado? 
Mais uma vez, a lição é de Hely Lopes Meirelles, cujo entendimento nesse ponto é citado 
em incontáveis questões de concursos públicos: “Na Administração Pública não há 
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo 
que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza13”. 
 
Seguramente, essa é a citação doutrinária em Direito Administrativo mais 
frequente em concurso público. Então, vale a pena memorizar: “Na 
Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na 
administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na 
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” 
No âmbito do Direito Privado prevalece o princípio da autonomia da vontade, de modo que, 
havendo silêncio da lei, fica permitida a conduta para o particular. 
Quanto ao Direito Público, porém, a relação do agente público com a lei é de subordinação. 
Por isso, a ausência de disciplina legal sobre certo comportamento significa para o agente 
público uma proibição de agir. 
Em resumo, pessoal, podemos concluir que no Direito Privado existe uma norma geral 
permissiva implícita, pois a lacuna normativa atrai a incidência de um comando permissivo 
genérico. Em princípio, para os particulares tudo é permitido, exceto as condutas que a lei 
proíbe ou obriga. 
No Direito Público presume-se uma norma geral proibitiva implícita, na medida em que o 
silêncio da lei significa uma proibição de agir. Para o agente público, em princípio, tudo é 
proibido, exceto as condutas que a lei autoriza. 
Muito bem. Agora vou esquematizar tudo isso pra você. 
 
13 Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da legalidade, p. 131 e s., 
Editora Almedina. 
 
 
 
 36 
200 
 
 Legalidade Privada Legalidade Pública 
DestinatárioParticulares Agentes públicos 
Princípio Fundamental Autonomia da vontade Subordinação à lei 
Conceito 
Podem fazer tudo o que a lei não 
proíbe ou obriga 
Só podem fazer o que a lei autoriza 
Lacuna Legislativa Equivale a uma permissão Equivale a uma proibição 
Norma Geral Implícita Permissiva Proibitiva 
Conteúdo da Norma Geral 
Implícita 
Em princípio, tudo é permitido Em princípio, tudo é proibido 
Significado da Norma 
Específica 
Normas permissivas excepcionam 
proibições gerais ou reforçam 
liberdades 
Normas proibitivas excepcionam 
permissões gerais ou reforçam 
vedações 
13.6. Exceções à legalidade 
Olha só, você sabia que existem exceções ao princípio da legalidade? 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a Constituição Federal estabelece três institutos que 
modificam o funcionamento do princípio da legalidade criando poderes inexistentes em 
situações de normalidade, são eles: 
a) a medida provisória (art. 62 da CF); 
b) o estado de defesa (art. 136 da CF); 
c) o estado de sítio (arts. 137 a 139 da CF)14. 
13.7. Teoria da supremacia especial 
Atenção! A teoria da supremacia especial, formulada na Alemanha durante o século XIX e 
difundida por Otto Mayer, ganhou recente destaque no Brasil. A referida teoria, também 
chamada de sujeição especial, analisa diferentes feições do princípio da legalidade. 
 
14
 Curso de direito administrativo, p. 105-106. 
 
 
 37 
200 
Otto Mayer (Alemanha, 1846-1924): brilhante 
administrativista alemão, é considerado o pai do moderno 
Direito Administrativo, sendo utilizado como fonte por todos 
os autores importantes do século passado e do atual. Na 
minha opinião, Otto Mayer é o maior administrativista de 
todos os tempos, pela profundidade de sua obra e pela 
influência que até hoje exerce entre os doutrinadores. 
Sugestão de leitura: Derecho Administrativo Alemán, em 
espanhol, Ediciones Depalma. 
Foi Celso Antônio Bandeira de Mello15, na obra Curso de Direito Administrativo, quem 
importou e difundiu a teoria da supremacia especial na doutrina brasileira. 
Podemos identificar na referida teoria duas espécies de relação jurídica entre a 
Administração e os particulares: as relações de sujeição ou supremacia geral e as relações 
de sujeição ou supremacia especial. 
Nas relações de supremacia geral os vínculos jurídicos entre a Administração e os 
particulares são comuns, relacionados ao exercício do poder de polícia. Tais relações são 
marcadas por um natural distanciamento entre as posições ocupadas pelas partes, e, nelas, 
o princípio da legalidade tem o comportamento tradicional, isto é, somente por meio de lei 
podem ser criadas obrigações de fazer ou de não fazer, cabendo à Administração o papel de 
simples executora da vontade legal. 
Já na supremacia especial, as relações jurídicas são marcadas por uma maior proximidade 
entre o particular e a Administração, na medida em que são vínculos estabelecidos dentro 
do ambiente estatal. Uma vez que o particular ingressa, física ou juridicamente, na 
intimidade da Administração Pública, a relação de supremacia especial atrai a a incidência 
de um conjunto especial de normas internas, que não se confundem com o regramento 
externo típico do poder de polícia. Exemplos: usuário de biblioteca pública; um aluno de 
uma universidade pública. 
Nas relações de supremacia especial há uma ampliação do poder da Administração, 
incluindo a possibilidade de criação de deveres e proibições por meio de ato administrativo, 
sem fundamento direto na lei, desde que disciplinando exclusivamente questões relativas 
ao vínculo específico e que não haja descumprimento de garantias estabelecidas na 
legislação. 
No primeiro exemplo, o regimento interno (ato administrativo) da biblioteca pode ele 
próprio estabelecer deveres e proibições vinculantes para o usuário, como o dever de 
manter silêncio e a proibição de ingressar com alimentos no recinto. Já no exemplo da 
universidade pública, atos normativos internos podem fixar a velocidade máxima admitida 
 
15
 Especialmente no Capítulo XIV sobre Poder de Polícia. Também tratamos detalhadamente do assunto em nosso livro 
Agências reguladoras, Editora Malheiros. 
 
 
 38 
200 
no estacionamento do campus. Note que nesses dois casos não é a lei que cria o dever ou a 
proibição mas o próprio ato administrativo. 
 
CUIDADO: a teoria da supremacia especial é um perigo! Até agora foi pouco 
estudada pela doutrina brasileira, sendo difícil prever o impacto que sua 
aplicação, capaz de reduzir as garantias inerentes à legalidade, causaria num país 
de curta história democrática. Sirva de alerta que a utilização da referida teoria 
foi abandonada na maioria dos países europeus, principalmente pelo viés 
autoritário de alguns desdobramentos de sua aplicação. O risco está na utilização 
das relações de sujeição especial como pretexto para limitar indevidamente a 
liberdade dos cidadãos, criando deveres e proibições estabelecidos sem o debate 
democrático do Poder Legislativo. No contexto dos concursos públicos, as 
indagações que envolvem a teoria da sujeição especial são ainda muito raras, 
havendo poucos examinadores cientes da novidade. Eu acompanhei um exame 
oral da PGE/SP há alguns anos em que a arguidora perguntou sobre a teoria a 
todos os candidatos. Somente uma candidata acertou (a minha mulher, rs, 
porque eu tinha comentado com ela na noite anterior!). Recomendo cautela no 
uso desse novo instituto. Fale dela somente se te perguntarem! E 
principalmente: evite ampliar sua aplicação para além das hipóteses acima 
mencionadas (usuário de biblioteca e aluno de universidade pública). 
14. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
Vamos estudar agora o princípio da impessoalidade. 
O princípio da impessoalidade foi uma novidade trazida pela CF/88. Está previsto no 
“caput” do art. 37 da CF/88, impondo um dever de imparcialidade na defesa do interesse 
público. Nessa linha, proíbe que a Administração Pública pratique discriminações ou 
favoritismos no exercício da função administrativa. 
O art. 2º, parágrafo único, III, da Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo) traz um 
excelente conceito do princípio da impessoalidade, definindo como o dever de 
“objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes 
ou autoridades”. 
Assim, por exemplo, se cinco servidores públicos cometem juntos a mesma infração 
funcional, a instauração de processo disciplinar somente contra um deles viola o princípio 
da impessoalidade, caracterizando-se como perseguição. Pela mesma razão, seria 
igualmente nula, por descumprimento da impessoalidade, a abertura de processo 
disciplinar contra quatro dos supostos infratores, deixando um de fora da investigação. Aí, 
haveria favoritismo. 
 
 
 39 
200 
Segundo Hely Lopes Meirelles, não há diferença entre os princípios da impessoalidade e da 
finalidade: “a impessoalidade (...) nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o 
qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é 
unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo 
do ato, de forma impessoal”16. 
Perceba que, de fato, ao agir buscando a finalidade pública prevista na lei a Administração 
Pública necessariamente será impessoal e objetiva na atuação, afastando a tomada de 
decisões motivadas por perseguição ou favoritismo. 
 
Existe um aspecto da impessoalidade menos conhecido entre os candidatos em 
concurso público. É a imputação das condutas do agente público ao Estado. Sob 
tal perspectiva, as condutas do agente público no exercício da função não devem 
ser atribuídas (imputadas) à pessoa física do agente, mas ao agir impessoal da 
entidade pública a que o agente estiver ligado. Esse é exatamente o conteúdo da 
chamada teoria da imputação volitiva criada pelo alemão Otto Gierke. Com base 
na teoria de Gierke, expressamenteadotada no Brasil por força do art. 37, XIX, 
da CF/88, a responsabilidade pela reparação de danos causados no exercício 
regular da função administrativa é do Estado, e não do agente que realizou a 
conduta. Estudaremos detalhadamente a teoria de Gierke no próximo módulo! 
Atente para o fato de que a impessoalidade não se confunde com o princípio da isonomia, 
apesar da proximidade de conteúdo. Segundo Lucia Valle Figueiredo: “É possível haver 
tratamento igual a determinado grupo (que estaria satisfazendo o princípio da igualdade); 
porém, se ditado por conveniências pessoais do grupo e/ou do administrador, está 
infringindo a impessoalidade”17. 
Por fim, cabe registrar que diversos institutos e normas específicas de Direito 
Administrativo pátrio visam dar efetividade à impessoalidade no exercício da função 
administrativa, como, por exemplo: as regras sobre impedimento e suspeição válidas para o 
processo administrativo; a vedação de promoção pessoal de autoridades públicas; a 
licitação; o concurso público; o pagamento de credores por meio de precatórios etc. 
14.1. Subprincípio da vedação da promoção pessoal 
A CF/88 possui uma norma que visa conferir efetividade a outro aspecto do princípio da 
impessoalidade. É o art. 37, § 1º, segundo o qual: “A publicidade dos atos, programas, 
obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo 
ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. 
 
16
 Direito administrativo brasileiro, p. 89-90. 
17
 Curso de direito administrativo, p. 63. 
 
 
 40 
200 
Trata-se do “subprincípio da vedação da promoção pessoal”, voltado especificamente a 
proibir o uso de propagandas institucionais do governo feitas de modo a favorecer agentes 
públicos e autoridades. 
Note que, como bem observa Maria Sylvia Zanella di Pietro, a impessoalidade é um 
caminho de mão dupla. De um lado, a Administração deve atuar junto aos particulares sem 
discriminações ou favorecimentos (como se os particulares “não tivessem rosto”); de outro, 
os particulares devem enxergar na atuação estatal um agir impessoal, imputável à entidade 
pública e não ao agente que realizou a conduta. 
 
CUIDADO: O art. 37, § 1º, da CF/88 prescreve que “a publicidade” dos atos, 
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo e de orientação social...”). Mas a palavra “publicidade” 
está empregada no sentido de propaganda, e não no sentido de “princípio da 
publicidade”. O art. 37, § 1o, da CF não tem relação direta com o princípio da 
publicidade! Trata-se, apesar da palavra “publicidade”, de uma decorrência da 
impessoalidade. 
Você deve concordar que a inserção de nomes, símbolos ou imagens de agentes ou 
autoridades nas propagandas governamentais compromete a noção de “res publica” (coisa 
pública) e a impessoalidade da gestão da coisa pública. Há, nessa hipótese, o uso da 
máquina administrativa para fins de promoção pessoal. 
 
O STF decidiu, no julgamento do RE 191.668/RS, que a inclusão de slogan de 
partido político na publicidade governamental viola o art. 37, § 1º, da CF/88: 
“Considerou-se que a referida regra constitucional objetiva assegurar a 
impessoalidade da divulgação dos atos governamentais, que devem voltar-se 
exclusivamente para o interesse social, sendo incompatível com a menção de 
nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans que caracterizem a promoção 
pessoal ou de servidores públicos. Asseverou-se que a possibilidade de 
vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o 
titular do cargo público ofende o princípio da impessoalidade e desnatura o 
caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando 
imposto na Constituição”. 
Sobre a impessoalidade, isso é tudo que você precisa saber. 
Vamos estudar agora a moralidade. 
 
 
 41 
200 
15. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA 
O estudo do princípio da moralidade administrativa deve iniciar com as teorias que 
explicam as relações entre as normas morais e as normas jurídicas. 
 
Repare que, como gosto de dizer, o princípio moralidade administrativa “tem 
nome e sobrenome”. Evite chamá-lo simplesmente de princípio da moralidade 
porque isso sugere que haveria um dever administrativo de respeitar a moral 
social externa à máquina pública. E não é isso. Como o princípio obriga a 
Administração a observar os padrões internos de conduta decorrentes da “boa 
administração”, fale sempre moralidade (nome) administrativa (sobrenome). 
A teoria do mínimo ético, defendida pelo filósofo inglês Jeremy 
Bentham e pelo jurista alemão Georg Jellinek, afirma que as 
regras jurídicas reforçam a obrigatoriedade de um conjunto básico de 
preceitos éticos. Em linhas gerais, o Direito faria parte de um 
complexo mais amplo de regras sociais pertencentes à Moral. 
 
Georg Jellinek (Alemanha, 1851-1911): Jellinek foi um dos 
autores fundamentais para a construção do Direito 
Público moderno. Sua obra monumental Sistema de 
direito público subjetivo foi pioneira no estudo dos direitos que o cidadão tem 
perante o Estado. Entre muitas de suas teorias aceitas até hoje, destaca-se a 
concepção da soberania como um atributo inerente ao Estado. Sugestão de 
leitura: Teoría general del Estado, em espanhol, Ed. Albatroz. 
 
Ilustração da Teoria do Mínimo Ético: 
 
 
Direito 
 
 
 42 
200 
 
 
 
 
Se o Direito faz parte da Moral, então todas as regras jurídicas são obrigatoriamente 
morais. Não haveria espaço na teoria do mínimo ético para normas jurídicas imorais ou 
amorais. O grande equívoco da teoria do mínimo ético reside exatamente nesse ponto. 
O legislador nem sempre pauta o conteúdo das leis nos padrões da moralidade, mesmo 
porque o conceito do que é moral ou imoral pode variar no tempo e no espaço, e de um 
indivíduo para outro. 
Tome como exemplo o art. 295 do Código de Processo Penal que prevê prisão especial para 
indivíduos com nível superior. Para alguns (especialmente quem tem nível superior, rs), 
essa regra não tem problema algum, mas, para outros, ela violaria claramente a moralidade 
por criar um privilégio injustificado em favor daqueles que tiveram a oportunidade de 
concluir o terceiro grau. 
Hans Kelsen defende outro tipo de relação entre Direito e Moral. Chamada de teoria dos 
círculos independentes, sua concepção sustenta a ideia de desvinculação absoluta entre o 
Direito e a Moral, que seriam conjuntos diferentes e não-comunicantes de regras sociais. A 
criação das normas jurídicas não teria qualquer compromisso com os padrões de certo e 
errado impostos pela moralidade. 
 
Ilustração da Teoria dos Círculos Independentes 
 
 
 
 
 
 
 
A crítica à teoria dos círculos independentes está concentrada na ausência de explicação 
satisfatória para os casos em que o comportamento exigido pelo Direito coincide com o 
preceito moral. É o caso, por exemplo, da proibição do homicídio prevista no art. 121 do 
Código Penal. Nesse ponto, o Direito e a Moral igualmente repudiam a conduta homicida. 
Claude Du Pasquier, por fim, propõe a teoria dos círculos secantes, segundo a qual o Direito 
e a Moral são conjuntos normativos distintos, mas com uma área de intersecção. 
Moral 
Direito Moral 
 
 
 43 
200 
 
 
 
 
 
 
 
Ilustração da Teoria dos Círculos Secantes 
 
 
Fácil notar que a teoria dos círculos secantes é a mais compatível com a realidade, pois 
permite concluir que existem pontos de concordância entre o jurídico e o moral, sem que 
haja coincidência total entre suas normas. 
Nessa linha, atente para o fato de que existem comportamentos indiferentes à Moral 
(amorais) e outros não disciplinados juridicamente18. Dessa forma, podemos identificar 
vários tipos de enquadramento de uma conduta quanto à sua licitude e moralidade: 
1) conduta lícitae imoral (aceita pelo Direito e repudiada pela Moral); 
2) conduta lícita e moral (aceita pelo Direito e pela Moral); 
3) conduta lícita e amoral (aceita pelo Direito e indiferente para a Moral); 
4) conduta ilícita e imoral (repudiada pelo Direito e pela Moral); 
 
18
 A Teoria Geral do Direito discute se existiriam mesmo comportamentos juridicamente indiferentes. Parece-nos que 
não. Se o ramo é do Direito Público, tudo que não está autorizado é proibido. Se o ramo é do Direito Privado, tudo o 
que não está proibido está autorizado. Não há espaços vazios na disciplina jurídica. Mas, para não exagerar no 
rigorismo, mantivemos a visão tradicional da doutrina sobre o assunto (aceitação do juridicamente indiferente) nas 
nove modalidades seguintes. 
A B 
Direito Moral 
 
 
 44 
200 
5) conduta ilícita e moral (repudiada pelo Direito e aceita pela Moral) 
6) conduta ilícita e amoral (repudiada pelo Direito e indiferente para a Moral); 
7) conduta indiferente para o Direito e imoral (indiferente para o Direito e 
repudiada pela Moral); 
8) conduta indiferente para o Direito e moral (indiferente para o Direito e aceita 
pela Moral); 
9) conduta indiferente para o Direito e amoral (indiferente para o Direito e para 
a Moral). 
Vistas essas primeiras noções gerais, vamos estudar agora o conteúdo específico da 
moralidade administrativa. 
15.1. Conteúdo jurídico da moralidade administrativa 
 
Atenção! Venho insistindo em dizer pra você que a moralidade administrativa não tem 
relação com a moral comum, razão pela qual a previsão da moralidade administrativa no 
Texto de 88 não deve ser interpretada como a juridicização das regras morais vigentes na 
sociedade. 
 
Na verdade, o que importa para o princípio jurídico da moralidade são os 
padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade 
reconhecidos como obrigatórios no ambiente interno da máquina pública como 
decorrência do exercício da boa administração. Memorize assim mesmo: 
Moralidade Administrativa = Boas Práticas da Administração. 
Nesse sentido, ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Enquanto a moral comum é 
orientada para uma distinção puramente ética, entre o bem e o mal, distintamente, a moral 
•a) o art. 5º, inciso LXXIII, prevê o uso da ação popular contra ato lesivo à moralidade 
administrativa: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise 
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, 
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência”; 
•b) o art. 37, “caput”, lista a moralidade como princípio fundamental aplicável à 
Administração Pública: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”; 
•c) o art. 85, V, tipifica como crime de responsabilidade do Presidente da República os 
atos que atentarem contra a “probidade na administração”. 
A leitura do Texto Constitucional de 1988 revela uma preocupação 
diferenciada do constituinte em tutelar a moralidade administrativa. Há 
pelo menos três normas na CF/88 que expressamente mencionam a 
moralidade: 
 
 
 45 
200 
administrativa é orientada para uma distinção prática entre a boa e a má administração”19.
 
O art. 2º, parágrafo único, IV, da Lei n. 9.784/99 define a moralidade como um dever de 
“atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”, sem todavia explicitar a 
necessária origem interna desses padrões de comportamento. 
Já o art. 116 da Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Civis da União) inclui entre os 
deveres dos servidores públicos “ser leal às instituições que servir” (inciso II) e “manter 
conduta compatível com a moralidade administrativa” (inciso IX). 
Interessante observar que o princípio da moralidade administrativa obriga também os 
administrados. É o que se depreende do disposto no art. 4º, II, da Lei n. 9.784/99, que 
disciplina o processo administrativo federal, e impõe o dever aos administrados de 
“proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé”. 
15.2. Conceito 
 À luz de tudo o que foi dito, o princípio da moralidade administrativa pode ser 
conceituado, para fins de concurso público, como “o dever que incumbe à Administração 
Pública de respeitar os padrões éticos, de decoro, probidade, lealdade e boa-fé 
 
19
 Curso de direito administrativo, p. 105. 
VALORES INTERNOS DA 
MÁQUINA PÚBLICA (BOAS 
PRÁTICAS DA 
ADMINISTRAÇÃO) 
Ética Honestidade 
Probidade 
Boa-fé Lealdade 
Decoro 
 
 
 46 
200 
reconhecidos como obrigatórios pela máquina pública em consequência das boas práticas 
administrativas”. 
15.3. Boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva 
O conteúdo da moralidade administrativa tem certa relação com o princípio da boa-fé. 
A “boa-fé subjetiva”, “boa-fé crença” ou “boa-fé convicção” leva em conta a vontade ou 
intenção do indivíduo, sendo analisada para apurar o conhecimento ou o desconhecimento 
da ilicitude da conduta praticada. Nesse sentido, fala-se que o agente estava “de boa-fé” ou 
“de má-fé”. 
Já a “boa-fé objetiva” ou “boa-fé conduta” manifesta-se externamente investigando o 
comportamento do agente, sem importar sua intenção. 
 
Para a moralidade administrativa importa a boa-fé objetiva manifestada pelas 
ações externas do agente público ou do particular, não interessando, como 
regra, a intenção. Em outras palavras, basta a afronta objetiva aos padrões de 
lealdade, honestidade e probidade para caracterizar a violação ao princípio da 
moralidade ensejando a aplicação das sanções previstas no ordenamento. 
15.4. O debate sobre a “moral paralela” 
Agustín Gordillo discute interessante questão envolvendo o tema da moral paralela que 
consiste na existência de uma duplicidade de regras, processos, organizações e sistemas 
dentro da estrutura administrativa20. 
 
Agustín Gordillo (pronuncia-se “Agustín 
Gordíjo”): o argentino Gordillo é um dos 
mais profundos e influentes 
administrativistas latino-americanos da 
atualidade. Pertence a uma brilhante 
linhagem de publicistas portenhos, como 
Rafael Bielsa, Juan Carlos Casagne, Manuel 
María Diez, Héctor Escola, Tomás Hutchinson, Benjamín Basavilbaso, Roberto 
Dromi e Miguel Marienhoff. É Professor Emérito da Universidade de Buenos 
Aires e Professor Associado da Universidade de Paris 1 (Sorbonne). Tem uma 
vasta obra sobre Direito Administrativo e Direitos Humanos traduzida em 
 
20
 A obra integral de Gordillo sobre o tema da “Administração Paralela” pode ser acessada gratuitamente no site do 
próprio autor https://www.gordillo.com/tomo6.php 
 
 
 47 
200 
diversos idiomas. Num raro sinal de desprendimento e generosidade, Gordillo 
disponibiliza gratuitamente na internet o conteúdo completo de suas obras, 
incluindo os 4 tomos do monumental “Tratado de Derecho Administrativo”. É só 
acessar o site www.gordillo.com e baixar. Tudo original e grátis! 
 
SAIBA MAIS SOBRE GORDILLO: vídeo com um trecho de palestra de Gordillo 
https://www.gordillo.com/tomo10-video.php 
Segundo o famoso autor argentino, convivem na mesma realidade social regras formais e 
informais, processos formais e informais, organizações formais e informais, sistemas 
formais e informais. Ou seja, há uma verdadeira “administração paralela” instalada à 
sombra das estruturas oficiais. 
Nesse cenário, constata a existência também de uma moral paralela, estabelecendo 
padrões de conduta que acabam influenciando, em alguma medida, a Administração oficial 
mas que são incompatíveis com o princípio da moralidade administrativa. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, com apoio na lição de Gordillo, conclui que: “É só pormeio da 
participação popular no controle da Administração Pública que será possível superar a 
existência dessa administração paralela e, em consequência, da moral paralela”21. 
15.5. O Combate ao Nepotismo. Súmula Vinculante 13 do STF 
O termo nepotismo vem do latim “nepotis” que significa sobrinho. Nepotismo é a prática 
reprovável de aproveitar-se de uma posição de autoridade para nomear sem concurso 
parentes dentro da estrutura estatal. 
De forma mais técnica, nepotismo é a nomeação de parente da autoridade nomeante para 
ocupar cargo em comissão ou função de confiança providos sem necessidade de aprovação 
em concurso público. 
A prática do nepotismo afronta diretamente o princípio da moralidade administrativa, além 
de violar também a impessoalidade na medida em que representa um favoritismo 
incompatível com o interesse público. 
A inconstitucionalidade do nepotismo foi objeto de análise pelo STF, resultando na edição 
da importantíssima Súmula Vinculante 13, de 21/8/2008: 
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou 
por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de 
servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou 
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, 
 
21
 Direito administrativo, p. 78. 
https://d.docs.live.net/bb3cc71b6b4ad192/Documentos/Alexandre%20Mazza/Estratégia/Aula%2001%20_%20Princípios/vídeo%20com%20um%20trecho%20de%20palestra%20de%20Gordillo%20https:/www.gordillo.com/tomo10-video.php
https://d.docs.live.net/bb3cc71b6b4ad192/Documentos/Alexandre%20Mazza/Estratégia/Aula%2001%20_%20Princípios/vídeo%20com%20um%20trecho%20de%20palestra%20de%20Gordillo%20https:/www.gordillo.com/tomo10-video.php
 
 
 48 
200 
ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a 
Constituição Federal”. 
 
QUEM PODE SER NOMEADO QUEM NÃO PODE SER NOMEADO 
Primos, Sobrinhos-Netos E Tios Avós 
cônjuge; companheiro; pais; padrasto; madrasta; avós 
(bisavós etc.); filhos; netos (bisnetos etc.); irmãos; tios 
(e seus cônjuges); sobrinhos (e seus cônjuges); sogros 
(inclusive padrasto e madrasta); genros (e seus 
cônjuges); noras (e seus cônjuges); enteados do 
cônjuge/companheiro; avós do cônjuge/companheiro; 
filhos do cônjuge/ companheiro; bisnetos do 
cônjuge/companheiro; tios do cônjuge/companheiro (e 
seus cônjuges); sobrinhos do cônjuge/companheiro (e 
seus cônjuges). 
Para o STF, a prática do nepotismo ofende os princípios da moralidade e impessoalidade, 
inclusive quando a nomeação é feita na modalidade cruzada ou transversa. Nepotismo 
cruzado ou transverso é a “troca de favores” entre duas autoridades, de modo que uma 
nomeia o parente da outra. Por exemplo: o filho do desembargador X é nomeado sem 
concurso no gabinete do vereador Y em troca da nomeação da esposa Y no gabinete de X. 
Quando duas autoridades nomeantes estão envolvidas em nomeações recíprocas falamos 
em nepotismo cruzado de segundo grau. 
 
As nomeações irregulares de parentes podem ser muito mais complexas do que 
o nepotismo cruzado de segundo grau. Imagine que, para dificultar a fiscalização, 
um grupo formado pelo número X de autoridades se reúne e combina de cada 
um nomear em seu gabinete um parente de outra autoridade do grupo, mas sem 
que as nomeações sejam recíprocas. Exemplo: X nomeia em seu gabinete o 
parente de Z; Z nomeia o parente de Y; Y nomeia o parente de X. Nesse caso, 
houve nepotismo cruzado de terceiro grau. O problema é que o conluio pode 
envolver bem mais do que três autoridades... pode ser de quarto grau, quinto 
grau, décimo grau e por aí vai! Diante do número X de nomeantes, falamos em 
nepotismo cruzado de Xo grau. Embora difícil de provar, não importa quantas 
sejam as autoridades que troquem nomeações, a prática sempre será 
inconstitucional. 
Pela letra da súmula está igualmente proibida a nomeação se existir grau parentesco entre 
o nomeado e algum ocupante de cargo em comissão ou função de confiança dentro de uma 
 
 
 49 
200 
mesma pessoa jurídica estatal. Porém, a 2ª Turma do STF entendeu que inexiste nepotismo 
se a pessoa nomeada possui um parente no órgão, mas sem influência hierárquica sobre a 
nomeação (Rcl 18.564). 
 
Cabe destacar que, por decisão do próprio STF, a Súmula Vinculante 13 NÃO SE APLICA a: 
a) primos, sobrinhos-netos e tios-avôs: haja vista que a proibição se estende a 
parentes até o terceiro grau. Primos, sobrinhos-netos e tios-avôs são parentes 
em quarto grau; 
b) ministros de estado e secretários estaduais, distritais e municipais: 
entendimento exarado pelo STF em 3-8-2009 no julgamento da Reclamação 
6.650/PR, porque, na visão do STF, a Súmula Vinculante 13 somente é aplicável 
aos denominados “comissionados” (ocupantes de cargos em comissão e funções 
de confiança), enquanto que ministros e secretários não são comissionados, mas 
agentes políticos. Atenção! Em decisão monocrática mais recente, no entanto, o 
Ministro Marco Aurélio, no julgamento da Reclamação 26.424, deferiu liminar 
suspendendo portarias municipais que nomeavam a mulher e o filho do prefeito 
como Secretários Municipais; 
c) cartórios e serventias extrajudiciais na medida em que os serviços notariais e 
de registro são exercidos em caráter privado (art. 236 da Constituição Federal), 
não havendo neles cargos ou empregos públicos. Na realidade, os funcionários 
dos cartórios e tabelionatos são empregados privados, nada impedindo que 
todos eles sejam parentes do respectivo titular. 
Lembre-se que a aprovação do parente em concurso público para o cargo específico da 
nomeação não é nepotismo. Isso porque pode ocorrer, por coincidência, de a autoridade 
competente para nomear ser parente do aprovado. Exemplo: filha do prefeito aprovada no 
concurso da procuradora municipal será nomeada pelo pai. Vale repetir: normas que 
impedem o nepotismo não vedam a nomeação para cargos de provimento efetivo, após 
aprovação em concurso, ainda que o servidor tenha relação de parentesco com autoridade 
encarregada de promover a nomeação (STF: ADI 524). 
Por fim, registro que antes da Súmula Vinculante 13 o nepotismo já havia sido coibido pela 
Resolução n. 7 do Conselho Nacional de Justiça, de 18 de outubro de 2005. 
15.6. Instrumentos para tutela da moralidade administrativa 
O ordenamento jurídico prevê diversos mecanismos voltados à tutela da moralidade 
administrativa. Entre eles merecem destaque: 
a) Ação Popular: proposta por qualquer cidadão contra ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, 
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LVIII, da CF e Lei n. 
4.717/65); 
 
 
 50 
200 
b) Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: de legitimidade do 
Ministério Público e demais pessoas jurídicas interessadas, pode ser proposta 
contra ato de improbidade praticado por qualquer agente público, servidor ou 
não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, 
de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação 
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio 
ou da receita anual (Lei n. 8.429/92). As sanções aplicáveis constam do artigo 12 
da Lei de Improbidade, podendo ser aplicadas em conjunto ou separadamente. 
São elas: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, 
ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos 
políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público 
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios; 
c) Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas:nos termos do art. 70 da 
Constituição Federal, cabe aos Tribunais de Contas da União a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas; 
d) Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): o art. 58, § 3º, da CF/88 
disciplina a instauração, mediante requerimento de um terço dos membros da 
Câmara dos Deputados ou do Senado, em conjunto ou separadamente, de 
comissão parlamentar de inquérito com poderes de investigação próprios de 
autoridades judiciais para apuração de fato determinado. 
15.7. Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/92) 
Além dos mecanismos acima mencionados, a defesa da moralidade administrativa é o 
objeto fundamental da Lei de Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429/92, que trata das 
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, lesão ao erário 
ou violação de princípio, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na 
administração pública direta, indireta ou fundacional. 
O art. 37, § 4o, da CF/88 prevê que “os atos de improbidade administrativa importarão a 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal 
cabível”. 
Regulamentando o dispositivo, a Lei n. 8.429/92 deu contornos concretos às exigências 
impostas pelo princípio da moralidade, atendendo ao comando inserto no art. 37, § 4º, da 
CF/88. 
O estudo detalhado da Lei de Improbidade será tema de um módulo nossa específico. 
 
 
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200 
16. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE OU TRANSPARÊNCIA ADMINISTRATIVA 
Vamos entender agora o quarto princípio previsto no art. 37, “caput”, da CF: o princípio da 
publicidade ou da transparência administrativa. 
Conforme disposto no art. 2º, parágrafo único, V, da Lei n. 9.784/99, o princípio da 
publicidade impõe o dever de divulgação oficial dos atos administrativos. O referido 
princípio se enquadra num contexto geral de livre acesso dos indivíduos a informações de 
seu interesse e de transparência na atuação administrativa, como se pode extrair do 
conteúdo de diversas normas constitucionais. Confira: 
 
a) art. 5º, XXXIII: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações 
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas 
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”; 
b) art. 5º, XXXIV: “são a todos assegurados, independentemente do pagamento 
de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou 
contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições 
públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse 
pessoal”; 
c) art. 5º, LX: “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais 
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”; 
d) art. 5º, LXXII: “conceder-se-á habeas data: a) para assegurar o conhecimento 
de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou 
bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a 
retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial 
ou administrativo”; 
e) art. 216-A, § 1o, IX: “o Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política 
nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de 
Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios: IX - transparência e 
compartilhamento das informações”. 
 
Atenção: a impetração de habeas data é cabível para ter acesso, retificar ou 
contestar informações constantes em bancos públicos de dados quando a 
informação for relativa ao próprio impetrante (art. 5o, LXII, da CF). Nas demais 
situações, a obtenção de informação negada pelo Estado pode ser viabilizada 
pela utilização de mandado de segurança individual ou mandado de segurança 
coletivo. 
 
 
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Em razão de os agentes públicos atuarem na defesa dos interesses da coletividade, a 
publicidade revela-se como uma proibição de condutas sigilosas e atos secretos, sendo 
consequência da natureza funcional da atividade da Administração Pública. 
Pensando em termos de relação jurídica, ao dever estatal de dar a publicidade de seus atos 
corresponde o direito do administrado ter ciência da tramitação de processos 
administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópia de 
documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas, em conformidade com o 
disposto no art. 3º, II, da Lei n. 9.784/99. 
16.1. Subprincípios da transparência e da divulgação oficial 
O princípio da publicidade pode ser dividido em dois subprincípios: 
a) princípio da transparência: consiste no dever de prestar informações de 
interesse dos cidadãos e na proibição de condutas sigilosas. Se a Administração 
toma a iniciativa, apresentando de ofício as informações, fala-se em 
transparência ativa. Quando o fizer mediante provocação do interessado, tem-se 
transparência passiva; 
b) princípio da divulgação oficial: impõe a publicação do conteúdo dos atos 
praticados observando-se o meio de publicidade adequado à natureza do ato. 
Interessante, nesse ponto, a decisão do STF que não considerou atendida a 
obrigação de publicidade com a simples divulgação do ato administrativo nos 
programas oficiais de rádio “A Voz do Brasil” (RE 71.652, STF) ou “Café com o 
Presidente”. Assim, para que a divulgação seja considerada “oficial” exige-se a 
utilização de meio governamental (pelo site de uma ONG, por exemplo, seria 
inconstitucional) e, além disso, que seja o veículo apropriado ao tipo de ato. 
Outro importante julgamento relacionado ao princípio da publicidade foi o ARE 652.777, em 
que o STF considerou legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico da Administração 
Pública, dos nomes, cargos, remuneração e vantagens de servidores públicos. “(…) o agente 
público e o agente político estão na vitrina, eles são um livro aberto. O interesse público 
prevalece sobre o individual. Nós devemos contas aos contribuintes” (ARE 652777, STF). 
16.2. Razões de existir da publicidade 
Vamos estudar os objetivos do princípio da publicidade. 
O dever de publicidade dos atos administrativos é voltado ao cumprimento das seguintes 
finalidades: 
a) externar a vontade da Administração Pública divulgando o conteúdo de suas 
decisões para conhecimento geral; 
b) presumir a ciência do ato pelos interessados; 
c) dar exigibilidade ao conteúdo do ato; 
 
 
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d) permitir a produção de efeitos do ato administrativo; 
e) iniciar o prazo para interposição de recursos; 
f) dar início à contagem dos prazos de prescrição e decadência; 
g) afastar a alegação de ignorância quanto ao conteúdo do ato; 
h) viabilizar o controle de legalidade da conduta administrativa. 
16.3. Formas de publicidade 
Você sabia que a forma de publicidade varia de acordo com o tipo de ato? 
Pois é. Nem todo ato administrativo deve ser publicado no diário oficial. Por isso não 
devemos confundir publicidade com publicação. Nem toda publicidade (divulgação) exige 
publicação (uso de diário oficial). 
De fato, os atos individuais, que são dirigidos a destinatário certo, ou mesmo para atos 
internos, a publicidade se dá pela simples comunicação do interessado. Exemplo: 
autorização para o servidor sair mais cedo para consulta médica. 
Por outro lado, no caso dos atos gerais, ou seja, dirigidos a destinatários indeterminados, a 
publicidade exige publicação no Diário Oficial. Exemplo: edital de abertura de concurso 
público. Pela mesma razão, exigem publicação no diário oficial os atos individuais de efeitos 
coletivos, isto é, aqueles destinados a um indivíduo, mas que repercutem em um grupo de 
pessoas. Exemplo: deferimento de férias de servidor(implica a redistribuição de tarefas a 
todos na repartição). 
16.4. Taxonomia da publicação dos atos gerais 
Olha só, a natureza jurídica ou taxonomia do dever de publicação dos atos administrativos 
gerais desperta controvérsia na doutrina. 
A corrente majoritária, liderada por Hely Lopes Meirelles, defende que a publicação é 
condição de eficácia do ato. Dessa forma, por exemplo, se o prefeito assina um decreto e 
não o envia para publicação no diário oficial, o ato administrativo já existe (completou seu 
ciclo de formação), mas não produz efeitos. Assim, para a sua revogação é necessária a 
expedição de outro decreto voltado à extinção do primeiro. 
Outros autores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, formando corrente minoritária, 
advogam que a publicação dos atos gerais é elemento de existência/perfeição, ou seja, 
antes da publicação no diário oficial o ato sequer ingressou no mundo do direito (não 
preenche seu ciclo de formação), inexistindo juridicamente. Por isso, se o prefeito se 
arrepender do conteúdo de um decreto já assinado, mas ainda não publicado, o prefeito 
pode simplesmente ignorá-lo, sem a necessidade de expedição de outro decreto 
revocatório. 
Mas aí vem a velha pergunta: mas, Mazza, o que eu respondo na minha prova? 
 
 
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200 
Como sempre digo, se a pergunta cair na segunda fase ou em exame oral deve-se mostrar 
conhecimento ao examinador expondo as duas correntes, para, em seguida, defender a 
majoritária (na esteira de Hely Lopes Meirelles, afirmar que a publicação de atos gerais é 
condição de eficácia). Se a questão cair em prova objetiva, marque direto a alternativa 
compatível com a corrente majoritária (condição de eficácia). 
 
Embora majoritária e, como orientei, deva ser defendida no seu concurso 
público, a visão de Hely Lopes Meirelles é insustentável do ponto de vista 
prático. Imagine que o prefeito assinou um decreto e não levou a publicação no 
diário oficial. Se a falta de publicação é condição de eficácia, como diz Hely, 
então esse decreto existe e é válido, razão pela qual o prefeito, querendo 
revogá-lo, precisaria assinar um outro decreto revocatório. É sem sentido exigir a 
revogação expressa de um decreto que ninguém conheceu porque ficou 
engavetado! Muito mais prático considerar que o ato simplesmente não existiu 
juridicamente (visão minoritária de Celso Antônio Bandeira de Mello) sendo, 
portanto, desnecessária essa burocrática revogação. 
16.5. Exceções à publicidade 
O princípio da publicidade não é absoluto. Existem casos raros em que a própria CF/88 
determina o dever de sigilo dos atos administrativos. Damos o nome a tais casos de 
exceções à publicidade. 
A CF/88 prevê três exceções à publicidade, determinando o sigilo nos casos de risco para: 
a) a segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF: “todos têm direito a receber dos órgãos 
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que 
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo 
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”). É o caso, por exemplo, 
das informações militares; 
b) a segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: sigilo das informações sobre 
usina nuclear para evitar atentados terroristas; 
c) a intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF: “são invioláveis a intimidade, a vida 
privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano 
material ou moral decorrente de sua violação”). Exemplo: informações sobre doença 
venérea contraída por determinada pessoa. 
Nessas três exceções, a CF/88 considerou que a segurança (do Estado e da coletividade) e a 
intimidade são valores constitucionais mais importantes do que o valor transparência, 
priorizando na ponderação os dois primeiros (segurança e intimidade) em desfavor deste 
último (transparência). 
 
 
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16.6. Atos secretos e improbidade administrativa 
O art. 11 da Lei 8429/92 tipifica atos de improbidade que atentam contra princípios da 
Administração Pública. 
 Os incisos III e IV do art. 11 da Lei de Improbidade define como ímprobas as condutas de 
negar publicidade a ato oficial e de revelar fato ou circunstância de que se tem ciência em 
razão das atribuições e que deveria permanecer em segredo. 
Conforme dispõe o artigo 12 da referida Lei, as penas aplicáveis ao agente público que 
praticar tais comportamentos, podendo ser aplicadas em conjunto ou separadamente, são: 
 
a) ressarcimento integral do dano, se houver; 
b) perda da função pública; 
c) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; 
d) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida 
pelo agente; 
e) proibição de contratar com o Poder Público; 
f) proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo 
de três anos. 
 
Como as duas condutas (negar publicidade a ato oficial e de revelar fato ou 
circunstância de que se tem ciência em razão das atribuições) estão previstas no 
art. 11 da Lei 8429/92, a caracterização de ato de improbidade administrativa 
nesses dois casos EXIGE DOLO (intenção ou má-fé do agente). Isso porque não 
existe modalidade culposa para os comportamentos previstos no art. 11 da Lei 
de Improbidade. Somente as condutas previstas no art. 10 da Lei 8429/92 (atos 
de improbidade que causam lesão ao erário) podem ocorrer por culpa ou dolo. 
Todas as demais só existem na variação dolosa. 
16.7. Transparência na Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) 
Vamos estudar agora a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como “Lei de 
Acesso à Informação”, que foi promulgada para regulamentar a garantia constitucional de 
acesso dos cidadãos às informações públicas, prevista nos arts. 5º, XXXIII, 37, § 3º, II, e 216, 
§ 2º, da Constituição Federal. 
Note que se trata de relevante instrumento para aplicação prática do princípio da 
publicidade. O objetivo principal da lei consiste no estabelecimento de requisitos mínimos 
para divulgação de informações públicas, bem como definir procedimentos para o acesso 
 
 
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por qualquer pessoa, tudo com vistas ao favorecimento do controle social e da melhoria na 
gestão pública. 
Trata-se de lei que deve ser cumprida por todas as entidades federativas e também, no que 
couber, por entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações 
de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções 
sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros 
instrumentos congêneres. 
 
 
Pessoas privadas estranhas à estrutura estatal em princípio não estão vinculadas 
ao cumprimento da Lei de Acesso à Informação, exceto quanto à aplicação de 
recursos públicos eventualmente recebidos pela entidade, sem prejuízo das 
prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas (art. 2º). 
O art. 3º da Lei n. 12.527/2011 define as diretrizes gerais exigidas para garantia do acesso à 
informação: 
“Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito 
fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade 
com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: 
I – Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; 
II – Divulgação de informações de interesse público, independentemente de 
solicitações; 
III – Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da 
informação; 
IV – Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração 
pública; 
V – Desenvolvimento do controle social da administração pública”. 
 
O art. 4º da Lei traz algumas definições importantes. Sublinhei os trechos que 
merecem atenção redobrada: 
I – Informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados para 
produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte 
ou formato; 
II – Documento: unidade de registro deinformações, qualquer que seja o suporte 
ou formato; 
III – Informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de 
acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da 
sociedade e do Estado; 
 
 
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200 
IV – Informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou 
identificável; 
V – Tratamento da informação: conjunto de ações referentes à produção, 
recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, 
distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação 
ou controle da informação; 
VI – Disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada 
por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados; 
VII – Autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, 
expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou 
sistema; 
VIII – Integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à 
origem, trânsito e destino; 
IX – Primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de 
detalhamento possível, sem modificações. 
Interessante destacar que constitui obrigação das autoridades públicas, além de dar 
publicidade, assegurar a proteção da informação, garantindo-se a sua disponibilidade, 
autenticidade e integridade. 
 
A parte mais importante da Lei n. 12.527/2011, para concursos públicos, são 
prazos máximos de sigilo. Nos termos do art. 23, a informação considera-se: 
a) ultrassecreta: tendo 25 anos como prazo máximo de sigilo contados da data 
de sua produção; 
b) secreta: com sigilo de no máximo 15 anos; 
c) reservada: com sigilo de no máximo 5 anos. 
E agora algumas dicas finais: 
DICA 1: § 2º As informações que puderem colocar em risco a segurança do 
Presidente e Vice-Presidente da República e respectivos cônjuges e filhos(as) 
serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do 
mandato em exercício ou do último mandato, em caso de reeleição (Art. 24, § 
2º); 
DICA 2: Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o evento que 
defina o seu termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de acesso 
público (Art. 24, § 4º); 
DICA 3: As informações pessoais relativas à intimidade, vida privada, honra e 
imagem terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e 
pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a 
 
 
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agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem (Art. 
31, § 1º) 
Então é isso. Agora que terminamos os princípios constitucionais da legalidade, 
impessoalidade, moralidade administrativa e publicidade, falta examinar o último princípio 
administrativo constante do caput, do art. 37, da CF/88: o polêmico princípio da eficiência. 
17. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Você deve lembrar que, conforme já conversamos, a eficiência é um princípio mais novo do 
que os demais previstos no art. 37, “caput”, tendo ingressado na ordem jurídica brasileira 
no contexto do movimento gerencialista. 
Lembrou? Espero que sim (rs). 
Vamos retomar essa ideia. 
O princípio da eficiência não estava previsto originalmente na CF/88. Sua inserção no caput 
do art. 37 ocorreu com o advento da Emenda 19/98, como consequência da Reforma 
Administrativa voltada a implementar modelo de administração pública gerencial com 
ênfase no controle de metas e resultados na atuação estatal. 
O princípio da eficiência introduziu na gestão pública brasileira vetores como: 
a) economicidade; 
b) metas de desempenho; 
c) redução de desperdícios; 
d) controle de resultados; 
e) qualidade; 
f) rapidez; 
g) produtividade; 
h) rendimento funcional. 
 
A ideia de eficiência parece bastante simpática, não? 
Sim, mas é preciso ter certo cuidado! 
O princípio da eficiência é coerente com a lógica gerencial típica da iniciativa 
privada, ou seja, com a chamada “governança corporativa” e a administração de 
empresas. Empresas privadas têm patrimônio e recursos próprios. Daí a ampla 
margem de liberdade para a gestão de seus interesses visando a constante 
ampliação do lucro e a maior participação no mercado. Devemos atentar para o 
fato de que o Estado não é uma empresa, nem sua missão consiste em buscar o 
lucro. Ao contrário das empresas privadas, os agentes públicos exercem função, 
 
 
 59 
200 
isto é, administram bens e interesses da coletividade razão pela qual a 
administração pública é necessariamente mais limitada do que a gestão privada. 
Ninguém defende a baixa qualidade dos serviços públicos e a proverbial 
incompetência dos políticos no Brasil, mas não faz sentido simplesmente 
importar técnicas concebidas para a realidade da livre iniciativa e aplicá-las na 
gestão pública ignorando as profundas diferenças entre as duas realidades. 
O projeto central da EC 19/98 no que diz respeito aos valores essenciais aplicáveis à 
administração pública era transformar a eficiência em um “super princípio” a cujo conteúdo 
os demais princípios deveriam se adaptar. 
Porém, passados mais de 20 anos da promulgação da EC 19/98, tornou-se evidente que 
princípio da eficiência deve ser analisado em conjunto com os demais princípios do Direito 
Administrativo. Não pode a Administração Pública, por exemplo, invocando a eficiência, 
contratar fornecedores sem licitação, selecionar pessoal sem concurso público, por mais 
lento (“ineficiente”) que o procedimento legal seja. 
Assim, o conteúdo jurídico do princípio da eficiência obriga a Administração a buscar os 
melhores resultados por meio da aplicação da lei, ou seja, respeitando os limites e 
processos da legislação em vigor. 
O princípio da eficiência repercute também na esfera de responsabilidades do servidor 
público. No caso do servidor público federal, a produtividade é um dos fatores avaliados 
durante o período de estágio probatório22. O art. 116 do Estatuto do Servidor - Lei n. 
8.112/90 lista entre os deveres do servidor público atender com presteza o público em geral 
(inciso V) e zelar pela economia do material (inciso VII). 
O dever de eficiência vincula também o Estado no campo dos serviços públicos, pois 
constitui direito dos usuários a prestação com qualidade e rapidez. Nesse sentido, 
estabelecem os arts. 6º, § 1º e 29, VII da Lei Federal das Concessões de Serviço Público – Lei 
8987/95: 
“Art. 6º (...) 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, 
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua 
prestação e modicidade das tarifas. 
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: 
VII - zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e 
reclamações dos usuários, que serão cientificados, em até trinta dias, das 
providências tomadas” 
 
22 Art. 20 da Lei n. 8.112/90 (Estatuto do Servidor Público Federal): “Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para 
cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o 
qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguinte 
fatores: I – assiduidade; II – disciplina; III – capacidade de iniciativa; IV – produtividade; V – responsabilidade. 
 
 
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Muito bem. Preciso fazer uma importante distinção entre conceitos próximos, 
mas que não se confundem. 
17.1. Eficiência, eficácia e efetividade 
ATENÇÃO: Conforme a lição de José dos Santos Carvalho Filho, eficiência, eficácia e 
efetividade são conceitos distintos. 
A eficiência é o modo como é exercida a função administrativa. 
A eficácia está relacionada aos meios e instrumentos empregados pelo agente. 
Já a efetividade está voltada para os resultados concretos da atuação23. 
17.2. Institutos afins 
Agora me responda uma coisa: você se recorda de alguma norma jurídica específica que 
revele a preocupação com a eficiência da Administração Pública? Não? 
Então vamos conheceralgumas delas a seguir: 
a) estágio probatório (art. 41 da CF): período de 3 anos durante o qual o servidor 
recém empossado é avaliado quanto aos quesitos de eficiência e produtividade; 
b) contrato de gestão das agências executivas (art. 37, § 8º, da CF): é o pacto 
celebrado entre autarquias ineficientes e o governo para ampliação da 
autonomia em troca do estabelecimento de metas de desempenho; 
c) duração razoável dos processos administrativos (art. 5º, LXXVIII, da CF); 
d) parcerias da Administração Pública: firmadas entre a Administração e 
particulares visando aumento da qualidade e eficiência na atuação. Destacam-se 
as parcerias público-privadas (Lei n. 11.079/2004), concessões e permissões de 
serviço público (Lei n. 9.897/99), termos de parceria firmados com organizações 
da sociedade civil de interesse pú-blico (9.790/99), contratos de franquia etc. 
18. PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS 
Muito bem. Até agora estudamos os princípios administrativos expressos na CF/88. 
Mas você deve lembrar que existem também princípios chamados de implícitos ou 
reconhecidos. 
Conforme vimos lá no início, o universo dos princípios do Direito Administrativo não se 
esgota no plano constitucional. Segundo a doutrina, princípios implícitos, doutrinários ou 
reconhecidos são aqueles que não estão previstos expressamente na CF/88. Os nomes são 
 
23
 Manual de direito administrativo, p. 30. 
 
 
 61 
200 
ruins. Primeiro, porque implícito, doutrinário e reconhecido são coisas diferentes. Segundo, 
pois há diversos princípios infraconstitucionais que não são implícitos pois têm expressa 
previsão na lei, como por exemplo proporcionalidade, segurança jurídica, razoabilidade. 
Melhor seria chamá-los simplesmente de princípios infraconstitucionais. 
Mas, você já sabe, no seu concurso os princípios infraconstitucionais podem cair como 
reconhecidos, doutrinários ou implícitos. 
Existem diversos princípios administrativos previstos na legislação infraconstitucional, 
especialmente no art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99: 
“A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla 
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. 
 
Em 18/6/2019, o STJ aprovou a Súmula 633 estendendo a aplicação da Lei 
Federal do Processo Administrativo a entidades federativa sem lei própria: “A Lei 
9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a 
revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, 
pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente 
norma local e específica que regule a matéria”. Embora essa já fosse a orientação 
adotada pelo Tribunal, a nova súmula evidencia que os princípios do art. 2º da 
Lei 9784/99 também são de observância obrigatória para Estados, Distrito 
Federal e Municípios. 
Volto a alertar que a falta de previsão constitucional de um princípio não significa menor 
importância. A relevância sistêmica (axiológica) do princípio não tem qualquer relação com 
seu status constitucional ou infraconstitucional24. 
Em outras palavras, os princípios infraconstitucionais podem ter a mesma ou maior 
relevância sistêmica do que daqueles referidos na Constituição Federal. 
19. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA 
Preste muita atenção no princípio da autotutela. Ele fundamenta o controle interno que a 
Administração exerce sobre seus próprios atos e está diretamente relacionado à 
independência funcional dos Poderes de Estado consagrada no artigo 2º da Constituição 
Federal e ao princípio da supremacia do interesse público. 
 
24
 O rol do artigo 37 “caput” da CF/88 é claramente exemplificativo. Foram inseridos ali os princípios que o constituinte 
lembrou de listar. É preciso reconhecer, todavia, que formalmente a previsão constitucional confere força normativa 
maior ao princípio. 
 
 
 62 
200 
Tutela é proteção, controle. “Auto” é o prefixo grego que significa “por si só”. Assim, a 
primeira ideia da autotutela aponta para a Administração realizando o controle interno de 
seus atos. E por ser uma “auto” tutela o controle é promovido via processo administrativo 
(rito interno da Administração) e não por intermédio do Poder Judiciário. 
Como sabemos, a regra é que as pessoas recorram à tutela do Poder Judiciário para a 
proteção de seus direitos e interesses. 
Mas, em razão da autotutela, a Administração não precisa de uma medida judicial para 
anular seus atos ilegais ou revogar aqueles que se tornaram inconvenientes ou inoportunos. 
 
Lembre-se: falou em autotutela imediatamente você deve associar à 
Administração Pública promovendo CONTROLE INTERNO de seus atos. 
AUTOTUTELA = CONTROLE INTERNO 
Aprovada pelo STF em 13/12/1963, a Súmula 346 há mais de cinquenta anos reconhece o 
poder de autotutela: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos”. 
 
Lida hoje, especialmente à luz do disposto na Lei 9784/99, a Súmula 346 revela-
se desatualizada, primeiro por tratar da anulação como poder (anular é um 
DEVER: vide art. 53 da Lei 9784/99, logo abaixo transcrito) e, depois, por ignorar 
a revogação. Mas se compreendida como um primeiro reconhecimento do poder 
de autotutela, sua importância história é incontestável. 
Alguns anos depois, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula 473 sobre o mesmo tema: 
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial”. 
 
A Súmula 473 foi editada em 13/12/69. Nela, o STF aperfeiçoou o entendimento 
sobre a autotutela. Há pelo menos três grandes pontos fortes da Súmula 473 se 
comparada à Súmula 346: 
a) inclui a revogação; 
b) reconhece o direito adquirido como limite à autotutela; 
c) ressalva a possibilidade de controle judicial sobre os atos administrativos. 
No entanto, o teor da Súmula 473 também já merece atualização. Seu conteúdo 
possui ao menos três sérias impropriedades: 
1) a anulação é um dever, não um poder; 
 
 
 63 
200 
2) pela presunção de legitimidade, atos ilegais irradiam efeito (originam direitos), 
até que sejam retirados do sistema; 
3) a apreciação judicial não pode ocorrer “em todos os casos”, mas somente 
quanto a aspectos de legalidade. O juiz nunca pode substituir o administrador na 
tomada de decisão (mérito do ato discricionário). 
Em resumo, praticando ato administrativo ilegal ou contrário ao interesse público, a 
Administração Pública deve se socorrer da autoproteção ou autotutela, exercida nos termos 
do artigo 53 da Lei nº 9.784/1999: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando 
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”. 
O exercício da autotutela encontra alguns limites estabelecidos pelo próprio ordenamento. 
Os principais limites à autotutela são: 
a) limite temporal: observância do prazo decadencial de 5 anos para anular atos 
favoráveis ao destinatário, salvo comprovada má-fé (art. 54 da Lei 9784/99). 
Revogação não tem prazo; 
b) limite procedimental: necessidade de instauração do devido processo legal 
assegurando contraditório e ampla defesa aos afetados pela anulação ou 
revogação; 
c) limite subjetivo: respeito ao direito adquirido como restrição individual ao 
alcance da anulação e revogação; 
d) limite material: a revogação só pode extinguir ato administrativo que seja 
simultaneamente discricionário, perfeito (existente), válido e eficaz. 
Por fim, é preciso lembrar que a autotutela não se confunde com a denominada “tutela 
administrativa”. Tutela administrativa ou supervisão ministerial/secretarialé o controle 
exercido pela Administração Direta sobre as entidades descentralizadas. Apesar da 
identidade na nomenclatura a tutela administrativa não tem qualquer relação com a revisão 
de atos administrativos. 
 
O art. 26, parágrafo único, do DL 200/67 (Lei da Organização Federal) lista como 
poderes do supervisor (Ministro ou Secretário responsável pela tutela): 
a) indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se for o caso, eleição dos dirigentes 
da entidade, conforme sua natureza jurídica; 
b) designação, pelo Ministro dos representantes do Governo Federal nas 
Assembleias Gerais e órgãos de administração ou controle da entidade; 
c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e 
informações que permitam ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e 
a execução do orçamento-programa e da programação financeira aprovados 
pelo Governo; 
 
 
 64 
200 
d) aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação 
financeira da entidade, no caso de autarquia; 
e) aprovação de contas, relatórios e balanços, diretamente ou através dos 
representantes ministeriais nas Assembleias e órgãos de administração ou 
controle; 
f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das 
despesas de pessoal e de administração; 
g) fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas; 
h) realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade; 
i) intervenção, por motivo de interesse público. 
20. PRINCÍPIO DA OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO 
Todos sabem que os atos da Administração Pública devem ser motivados. Motivar é indicar 
por escrito os pressupostos de fato e de direito que determinaram a sua prática. 
O ordenamento brasileiro reconhece o princípio da obrigatória motivação de modo que a 
validade do ato administrativo está condicionada à apresentação por escrito dos 
fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada, (art. 2º, parágrafo único, 
VII, da Lei 9.784/1999). 
Nessa perspectiva, note que a obrigatória motivação constitui um mecanismo de controle 
sobre a legalidade e legitimidade das decisões da Administração Pública. 
A CF/88 só menciona expressamente o dever de motivação dos atos administrativos 
praticados pelos tribunais (art. 93, X: “as decisões administrativas dos tribunais serão 
motivadas em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta 
de seus membros”). 
 
O art. 93, X, da CF não pode ser considerado uma previsão constitucional geral 
do dever de motivar pois o dispositivo só menciona textualmente a obrigatória 
motivação para os atos administrativos praticados pelos tribunais. Então não 
erre: a obrigatória motivação não é princípio constitucional expresso na CF/88, 
sendo classificado na verdade como princípio implícito, doutrinário ou 
reconhecido. 
É certo, porém que o princípio da obrigatória motivação se aplica a todos os órgãos e 
entidade da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal especialmente por 
força do art. 50 da Lei n. 9.784/1999: “Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos”. 
 
 
 65 
200 
20.1. Motivação, motivo, causa, móvel e intenção real 
Todo mundo confunde os conceitos de motivação, motivo, causa, móvel e intenção. Talvez 
porque na linguagem comum não exista grande diferença no significado desses cinco 
termos. 
No Direito Administrativo, porém são coisas bem diferentes. 
Para compreender melhor o princípio da obrigatória motivação, vamos começar 
esclarecendo o que significam os conceitos: 
a) Motivação: é a formalização por escrito das razões fáticas e jurídicas que 
determinaram a prática do ato. Assim por exemplo a Notificação de Autuação de 
Infração de Trânsito é a motivação da multa porque documenta por escrito todos 
os dados da infração, do infrator, do veículo e os dispositivos legais aplicáveis; 
b) Motivo: é o fato que autoriza a prática do ato administrativo. No caso da 
aplicação de uma multa de trânsito (ato), o motivo é a conduta infracional (fato). 
O motivo (infração) não deve ser confundido com a motivação (notificação). 
Motivo é um fato, motivação é uma justificativa escrita. A motivação fala sobre o 
motivo, mas com este não se confunde; 
c) Causa: é a relação de pertinência lógica entre o motivo do ato e o seu 
conteúdo. Importante perceber que na investigação sobre a causa do ato avalia-
se a proporcionalidade entre o fato e a sua consequência jurídica. Assim, há um 
defeito na causa quando o ato de punição é desproporcional à gravidade da 
infração, por exemplo, se ocorrer a demissão de servidor público motivada 
apenas em ausências justificadas; 
d) Móvel: é a intenção declarada pelo agente ao praticar o ato. Imagine por 
exemplo que o prefeito indique na declaração de utilidade pública que a 
desapropriação do imóvel tem a finalidade de abrigar futura creche. Esse é o 
móvel do decreto expropriatório; 
e) Intenção real: é a verdadeira razão que conduziu o agente a praticar o ato. 
Importante destacar que o móvel e a intenção têm relevância somente nos atos 
discricionários. Isso porque para a validade do ato administrativo discricionário a 
intenção declarada (móvel) deve coincidir com a intenção real. Já nos atos 
vinculados o agente é um mero executor da vontade legal razão pela qual a 
intenção e o móvel pouco importam. 
20.2. Obrigatória cronologia entre motivo, ato e motivação 
Acabamos de ver que ato, motivo e motivação não se confundem. 
Ato é a decisão administrativa. Motivo é a situação fática que autoriza a prática do ato. 
Motivação é a justificativa por escrito da conduta. 
Note que existe uma sequência obrigatória desses três acontecimentos: primeiro ocorre o 
motivo; depois vem o ato; e só então a motivação. 
 
 
 66 
200 
Imagine, por exemplo, o caso da multa de trânsito. Primeiro ocorre a infração (motivo); 
depois é expedida a multa (ato); e só então o infrator é notificado (motivação). 
Motivo, ato e motivação. 
A inversão da ordem ou a ausência de um desses elementos causa, como regra, nulidade do 
processo decisório. 
20.3. Extensão do dever de motivar 
Vimos que a motivação constitui importante mecanismo de controle sobre a atividade da 
Administração Pública. Isso parece sugerir que a motivação seria obrigatória para todos os 
atos administrativos. 
Mas o tema não é tão simples assim. 
A doutrina é divergente quanto ao alcance do dever de motivar. 
Alguns autores defendem que a motivação seria obrigatória somente para os atos 
vinculados. 
Outros, ao contrário, entendem que haveria dever de motivar apenas nos atos 
discricionários. 
José dos Santos Carvalho Filho, em visão minoritária, sustenta que “só se poderá considerar 
a motivação obrigatória se houver norma legal expressa nesse sentido”. 
Sobre o tema, o art. 50 da Lei 9784/99 não parece, numa primeira leitura, tratar da 
motivação como um dever universal: 
 
O legislador federal, na norma acima, não incluiu expressamente os atos ampliativos no rol 
da obrigatoriedade de motivação. Assim, ao menos segundo a letra da Lei 9784/99, atos 
como autorização, permissão, licença, alvará e concessão, entre outros, estariam 
dispensados desse dever. Isso porque, ao contrário dos restritivos, os atos ampliativos não 
prejudicam diretamente direitos individuais. 
•I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
•II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
•III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
•IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
•V – decidam recursos administrativos; 
•VI – decorram de reexame de ofício; 
•VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
•VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo”. 
Os atos administrativos deverão ser motivados, comindicação dos 
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
 
 
 67 
200 
Nos concursos públicos, todavia, por ser a visão mais garantista, deve-se defender a 
obrigatoriedade de motivação em todos os atos administrativos. A base legal dessa 
orientação é o inciso I do art. 50 da Lei 9784/99 que afirma devam ser motivados os atos 
que “neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses”. Qualquer ato administrativo, 
mesmo ampliativo, afeta algum direito ou interesse. No caso, por exemplo, da autorização 
de uso de calçada outorgada pela Prefeitura a um jornaleiro, embora o ato seja ampliativo é 
indiscutível o impacto sobre o interesse dos pedestres, do comércio no entorno e, mais 
claro ainda, de outros requerentes que tiveram a mesma autorização denegada. 
Nessa perspectiva a posição realmente mais segura é defender que, salvo raríssimas 
exceções, qualquer ato administrativo deve ser motivado. 
20.4. Motivação desnecessária 
Defender que a motivação é obrigatória para todos os atos administrativos não nos impede 
de reconhecer sua desnecessidade em alguns casos bastante pontuais. 
Destacamos três casos reconhecidos: 
a) motivação óbvia: como nos atos gestuais executados por agente na disciplina 
do trânsito; 
b) motivação inviável: na hipótese, por exemplo, de sinais de trânsito emitidos 
por semáforos; 
c) nomeação e exoneração de cargos comissionados: conhecidos como cargos 
“de confiança”, são de livre provimento dispensando motivo e, por 
consequência, não precisam de motivação. 
 
É preciso, uma vez mais, não confundir motivo e motivação. Nos casos de 
motivação óbvia ou inviável não se exige a formalização por escrito dos 
fundamentos do ato, mas nos dois casos o motivo precisa existir (necessidade de 
regular o trânsito). A motivação é desnecessária embora o motivo seja 
necessário. O único caso no Direito Brasileiro em que o ato dispensa MOTIVO é a 
nomeação ou exoneração de servidor comissionado porque a própria CF/88 
declara ser “livre” a decisão (art. 37, V, da CF). Nesse caso, não havendo motivo, 
inexiste espaço para motivação. 
Saiba que apesar da motivação dispensada se o agente público apresentar motivo falso ou 
inexistente o ato poderá ser anulado à luz da teoria dos motivos determinantes, melhor 
explicada adiante. Exemplo: servidor demitido consegue provar que não ocorreu a infração 
ensejadora da pena. 
 
 
 68 
200 
20.5. Momento da motivação 
É importante saber que a motivação não pode ser apresentada a qualquer tempo, mas 
simultaneamente ou no instante seguinte à prática do ato. 
Quando a motivação é anterior ou muito posterior ao ato administrativo configura-se uma 
causa de nulidade. 
20.6. Atributos da motivação 
A motivação deve ser explícita, clara e congruente, de acordo com o que determina o § 1º 
do artigo 50 da Lei 9784/99. 
Já a segunda parte do § 1º do mesmo artigo 50 prescreve que a motivação “poderá consistir 
em declarações de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que não precisarão ser integralmente reproduzidas, mas serão parte 
integrante do ato”. 
O dispositivo introduz a discussão sobre o lugar da motivação. 
20.7. Lugar da motivação e motivação “aliunde” 
Denomina-se motivação interna ou contextual aquela que integra o próprio corpo do ato. É 
o que ocorre por exemplo em matéria tributária com o Auto de Infração e Imposição de 
Multa (AIIM). Constatando que o tributo não foi recolhido corretamente a autoridade fiscal 
lavra o AIIM. O mesmo documento formaliza a multa (ato administrativo sancionatório) e 
indica as razões da punição junto com seu fundamento legal (motivação). 
Mas essa não é a única forma de motivar. 
O art. 50, § 1º, da Lei 9.784/99 permite que o agente responsável pela decisão manifeste 
sua concordância com fundamentos de pareceres que instruem o processo administrativo, 
informações ou propostas de outra decisão. Na chamada motivação emprestada, externa 
ou “aliunde”, a autoridade, em vez de lançar a justificativa no corpo do ato, apenas se 
reporta aos fundamentos de outra decisão. 
A motivação aliunde é permitida pelo art. 50, § 1º, da Lei 9.784/99 
20.8. Teoria dos motivos determinantes 
A teoria dos motivos determinantes foi difundida a partir das lições de Gaston Jèze, que na 
esteira da jurisprudência do Conselho de Estado francês, definiu onze regras sobre o 
controle de legalidade do ato administrativo por meio de seus “motivos determinantes”, 
das quais quatro têm relação com o conteúdo da teoria tal como entendida hoje no Brasil25: 
 
25
 Tradução livre, com adaptações, da obra “Les Principes Généraux Du Droit Administratif”, Tome 1, Dalloz. 
 
 
 69 
200 
3ª regra: Quando um agente público indica, no próprio ato, os motivos que o 
fizeram atuar, tais motivos... se consideram, em princípio, determinantes; 
5ª regra: Os motivos alegados devem ser materialmente exatos; 
7ª regra: Quando os motivos de direito determinantes são múltiplos, se um deles 
for considerado ilícito, o juiz deverá investigar se, em que pese o motivo 
determinante de direito considerado ilícito, os motivos de direito que subsistem 
são suficientes para legitimar o ato jurídico; 
10ª regra: O juiz não pode apreciar a oportunidade (mérito) das medidas 
adotadas pelos agentes administrativos. 
 Aplicada à realidade do Direito Administrativo brasileiro a teoria dos motivos 
determinantes preceitua que se o motivo apresentado pelo agente como fundamento para 
a prática do ato administrativo for falso ou inexistente o ato será nulo. Por exemplo: se um 
motorista foi multado sob a alegação de ter praticado determinada infração, provando que 
a infração não ocorreu a multa é nula. Outro exemplo: se o agente foi exonerado porque 
teria solicitado sua exoneração, se demonstrar que nunca houve pedido a exoneração 
torna-se inválida. 
Em outras palavras, a veracidade do motivo alegado vincula a validade do ato. 
Daí a importância da motivação como mecanismo de controle da legalidade. Ao motivar sua 
decisão o agente é obrigado a indicar qual motivo o levou à prática do ato e, a partir disso, 
torna-se possível discutir se o motivo alegado realmente ocorreu e encontra respaldo na 
regra de competência. 
Convém lembrar que a teoria dos motivos determinantes está prevista no art. 2º, parágrafo 
único, “e”, da Lei 4717/65 (Lei da Ação Popular): 
“a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, 
em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente 
inadequada ao resultado obtido”. 
Mesmo nos casos em que a lei dispensa a apresentação de motivo, sendo apresentada 
razão falsa o ato é nulo. 
Exemplo: a livre exoneração de servidor comissionado não exige a indicação de motivo 
(exoneração “ad nutum”), mas se a autoridade competente fizer constar que a exoneração 
ocorreu devido à prática de um crime, havendo absolvição na instância penal quanto à 
mesma conduta, a exoneração é nula e o servidor tem direito a ser reintegrado no cargo. 
20.9. Novas Exigências sobre Motivação na LINDB 
Foi publicada em 26/4/2018 a Lei n. 13.665/18 dispondo sobre segurança jurídica e 
eficiência na criação e na aplicação do direito público, modificando a Lei de Introdução de 
Normas no Direito Brasileiro (LINDB – DL 4567/42). 
 
 
 70 
200 
Entre as novidades foram acrescentados dois dispositivos na LINDB ampliando o rol de 
informações que devem integrar a motivação dos atos administrativos. 
São os artigos 20 e 21 da LINDB que ganharam a seguinte redação: 
“Art. 20 Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com 
base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as 
consequências práticas da decisão. 
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da 
medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma 
administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.” 
“Art.21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, 
decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa 
deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. 
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando 
for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo 
proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo 
impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades 
do caso, sejam anormais ou excessivos.” 
A Lei n. 13.665/18 foi aprovada com o objetivo de criar limites à atuação dos órgãos de 
controle, especialmente os Tribunais de Contas, Controladorias e Corregedorias. 
O impacto de todas essas exigências legais sobre o cotidiano da Administração ainda é 
incerto e a doutrina teve pouco tempo para opinar sobre a novidade. 
Quanto ao princípio da obrigatória motivação, todavia, é possível verificar que surgiram 
novos elementos indispensáveis na motivação dos atos administrativos, especialmente: 
a) demonstração da necessidade e adequação da medida imposta; 
b) justificativa da decisão tomada em detrimento de outras possíveis 
alternativas; 
c) nas decisões de invalidação, deve ser feita indicação expressa das 
consequências jurídicas e administrativas da medida; 
d) as decisões de invalidação devem indicar as condições para que a 
regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos 
interesses gerais. 
Em resumo, a preocupação central dessas novas exigências foi obrigar as autoridades 
controladoras, especialmente na anulação de decisão administrativa (ato, contrato, ajuste, 
processo ou norma), a inserir na motivação da ordem anulatória as consequências práticas 
e jurídicas que a invalidação produzirá. 
Espera-se, com isso, que haja mais prudência ao se decretar nos processos de controle a 
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. 
 
 
 71 
200 
Com validade exclusiva para o âmbito federal foi editado em 10/6/2019 o Decreto 9830/19 
para regulamentar as mudanças na LINDB trazidas pela Lei 13.665/18. O decreto 
presidencial inseriu outras exigências quanto à motivação dos atos administrativos 
expedidos por autoridades federais, com destaque para: 
a) necessidade de contextualizar os fatos ensejadores da decisão e as razões de 
mérito (art. 2º); 
b) motivação da decisão conterá os seus fundamentos e apresentará a 
congruência entre as normas e os fatos que a embasaram, de forma 
argumentativa (art. 2º, § 1º); 
c) indicação na motivação da necessidade e a adequação da medida imposta, 
inclusive consideradas as possíveis alternativas e observados os critérios de 
adequação, proporcionalidade e de razoabilidade (art. 3º, § 3º); 
d) possibilidade de modulação dos efeitos da invalidação, restringindo os efeitos 
da declaração ou decidindo que a sua eficácia iniciará em momento 
posteriormente definido, para a mitigação dos ônus ou das perdas dos 
administrados ou da administração pública que sejam anormais ou excessivos 
em função das peculiaridades do caso. 
 
À luz das inovações trazidas pela Lei 13.665/18 e pelo Decreto 9.830/19, além 
dos elementos tradicionais justificando as razões de fato e de direito que 
levaram à prática do ato, agora a motivação das decisões administrativas deverá 
incluir também: 
1) demonstração da necessidade da medida imposta observados os critérios de 
adequação, proporcionalidade e de razoabilidade; 
2) necessidade de contextualizar os fatos ensejadores da decisão e as razões de 
mérito 
3) justificativa da decisão tomada em detrimento de outras possíveis 
alternativas; 
4) indicação expressa das consequências jurídicas e administrativas da medida 
(exigência para as decisões de invalidação); 
5) condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime 
e sem prejuízo aos interesses gerais (exigência para as decisões de invalidação); 
6) congruência entre as normas e os fatos que a embasaram, de forma 
argumentativa; 
7) possibilidade de modulação dos efeitos da invalidação, restringindo os efeitos 
da declaração ou decidindo que a sua eficácia iniciará em momento 
posteriormente definido, para a mitigação dos ônus ou das perdas dos 
administrados ou da administração pública que sejam anormais ou excessivos 
em função das peculiaridades do caso. 
 
 
 72 
200 
COMENTÁRIO: a dificuldade em atender a todas essas rigorosas exigências a 
cada decisão administrativa vocaciona as inovações a “não pegarem” na prática. 
Na minha opinião a nova lei será solenemente ignorada pelos gestores públicos e 
órgãos de controle. 
21. PRINCÍPIO DA FINALIDADE 
Você deve lembrar que no estudo da impessoalidade falamos sobre o princípio da 
finalidade. Isso porque, para Hely Lopes Meirelles, o princípio da finalidade é sinônimo de 
impessoalidade26. 
Atualmente, todavia, finalidade e impessoalidade têm conteúdos claramente distintos. 
A Lei 9784/99, por exemplo, enuncia o princípio da finalidade no art. 2º, parágrafo único, 
inciso II, como o dever de: 
“II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências, salvo autorização em lei” 
Já a impessoalidade é conceituada separadamente pelo legislador no inciso seguinte (art. 
2º, parágrafo único, III, da Lei 9784/99): 
“III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção 
pessoal de agentes ou autoridades” 
Assim, o princípio da finalidade tem conteúdo mais amplo e um comando normativo 
essencialmente positivo, obrigando a Administração a sempre agir com foco na realização o 
interesse público. A impessoalidade, pelo contrário, revela um conteúdo mais restrito, de 
modo a criar um dever negativo que proíbe favoritismos e perseguições no exercício da 
função pública. Se é certo que toda violação à impessoalidade agride também a finalidade, 
não se pode dizer que toda inobservância à finalidade revela-se um descumprimento da 
impessoalidade. 
Nessa linha, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que a finalidade é um princípio 
inerente à legalidade: “Na verdade, só se erige o princípio da finalidade em princípio 
autônomo pela necessidade de alertar contra o risco de exegeses toscas, demasiadamente 
superficiais ou mesmo ritualísticas, que geralmente ocorrem por conveniência e não por 
descuido do intérprete.” 27 
Por força do princípio da finalidade a Administração Pública deve sempre agir visando à 
defesa do interesse público primário. Ou seja, o princípio da finalidade proíbe o emprego 
 
26
 Direito administrativo brasileiro, p. 89. 
27
 Curso de direito administrativo, p. 107-108. 
 
 
 73 
200 
das atribuições da função administrativa para alcançar objetivo diferente daquele definido 
na legislação. 
 
Podemos identificar dois sentidos para o princípio da finalidade: 
a) finalidade geral: proíbe o uso de prerrogativas administrativas para defesa de 
interesse alheio ao interesse público. Exemplo: remover, para fins de 
perseguição, servidor desafeto da chefia; e 
b) finalidade específica: veda a prática de ato administrativo em hipóteses 
diversas das previstas na regra de competência, violando sua tipicidade legal. 
Exemplo: autorizar o uso de bem público por meio de portaria em município 
onde a lei prevê a portaria exclusivamente para instauração de processo 
administrativo. 
Cabe registrar, que constitui causa de nulidade do ato administrativo o desvio de finalidade, 
também chamado tredestinação ilícita. Ocorre desvio de finalidade quando o ato 
administrativo é praticando para atender fim diverso daquele previsto, explícita ou 
implicitamente, na regra de competência (art. 2º, parágrafo único, “e”, da Lei n. 4.717/65). 
22. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE 
Vamos estudar agora mais um princípio infraconstitucional: a razoabilidade. 
A razoabilidade em termos gerais impõe o dever de utilização das prerrogativaspúblicas 
com moderação, racionalidade, equilíbrio, coerência e bom senso. Ser razoável, sob a égide 
do Estado de Direito, é uma exigência inerente ao exercício de qualquer função pública. 
O dever de razoabilidade tem origem no direito processual norte-americano. 
No âmbito do Direito Administrativo brasileiro o princípio da razoabilidade tem alcance 
bastante abrangente projetando-se sobre todos os campos de atuação da Administração 
Pública. 
Em todas as manifestações da função administrativa (processos, serviços públicos, licitação, 
atividade interventiva, poder de polícia etc.) os comportamentos imoderados, abusivos, 
irracionais, desequilibrados, inadequados, desmedidos, incoerentes, desarrazoados ou 
inaceitáveis à luz do bom-senso não atendem ao interesse público ensejando a 
possibilidade de invalidação judicial ou administrativa do ato deles resultante. 
Infelizmente não faltam exemplos de atos atentatórios à razoabilidade na administração 
pública brasileira. Vejamos alguns casos reais: 
a) decreto municipal “proibindo a chuva” na cidade; 
b) determinação imposta pelo Ministro da Previdência obrigando todos os 
aposentados e pensionistas com mais de 80 anos a comparecer pessoalmente a 
 
 
 74 
200 
um posto do INSS para provar que estão vivos, sob pena de suspensão do 
benefício; 
c) concurso público para varredor de ruas que exige dos candidatos nível 
superior; 
d) candidato eliminado do concurso público devido a tatuagem nas costas28. 
A observância ao princípio da razoabilidade é especialmente relevante no que diz respeito 
ao âmbito discricionariedade na aplicação de atos sancionatórios e no exercício do poder de 
polícia. 
Nesse ponto, Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece ser possível o controle judicial das 
decisões discricionárias quando, por exemplo, a escolha administrativa for irrazoável: “O 
fato de não se poder saber qual seria a decisão ideal, cuja apreciação compete à esfera 
administrativa, não significa, entretanto, que não se possa reconhecer quando uma dada 
providência, seguramente, sobre não ser a melhor, não é sequer comportada na lei em face 
de uma dada hipótese”29. 
23. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE 
Embora alguns autores não diferenciem, razoabilidade e proporcionalidade são princípios 
de conteúdo distinto. Tanto que o art. 2º, parágrafo único, da Lei 9784/99 faz referência a 
ambos separadamente: 
“Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência” 
 
Uma importante diferença entre razoabilidade e proporcionalidade está na 
origem distinta dos dois princípios: enquanto a razoabilidade surgiu no direito 
processual norte-americano, a proporcionalidade nasceu no direito 
constitucional alemão. 
Na realidade normativa brasileira é correto afirmar que o princípio da proporcionalidade 
enfatiza um dos aspectos do princípio da razoabilidade. A proporcionalidade é mais voltada 
à verificação da adequada medida da resposta administrativa diante da situação concreta. 
Desse modo, a proporcionalidade proíbe exageros no exercício da função administrativa. 
 
28
 Fundação Getulio Vargas. Padrão de Respostas. Prova Discursiva. Direito Administrativo. VIII Exame de Ordem 
Unificado. 
29
 Curso de direito administrativo, p. 109. 
 
 
 75 
200 
Seguramente toda decisão administrativa desproporcional é também irrazoável, mas nem 
toda decisão administrativa irrazoável é desproporcional. 
Bastante apropriada a definição inserida no art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei n. 9.784/99, 
pela qual a proporcionalidade consiste no dever de “adequação entre meios e fins, vedada 
a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente 
necessárias ao atendimento do interesse público”. 
Fica claro que o citado dispositivo proíbe exageros na dosimetria das sanções 
administrativas notadamente no domínio dos poderes disciplinar e de polícia. 
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello existem duas formas de violação da 
proporcionalidade: pela intensidade ou pela extensão da providência adotada30. 
A desproporcionalidade quanto à intensidade se dá sempre que a resposta administrativa 
for excessivamente enérgica em face do comportamento a ser punido. Exemplo: pena de 
demissão aplicada a servidor público que, uma única vez, ausentou-se do serviço sem 
autorização da chefia (nos termos do art. 129 da Lei 8112/90 tal conduta sujeita-se a mera 
advertência). 
Por outro lado, pode ocorrer uma desproporcionalidade quanto à extensão pessoal ou 
geográfica da providência administrativa adotada. Exemplo: se a instalação de uma banca 
de jornal favoreceu o aumento de crimes em determinada calçada (os assaltantes 
escondem-se atrás da banca à noite para surpreender as vítimas), a prefeitura não pode, a 
pretexto de resolver o problema, revogar todas autorizações dadas aos jornaleiros na 
cidade. Note que, nesse caso, não há desproporcionalidade na intensidade (conteúdo) da 
decisão, mas quanto à sua abrangência territorial (extensão). 
 
No julgamento da ADI 173/DF o STF reafirmou orientação consolidada no 
sentido de que a proporcionalidade e a razoabilidade são parâmetros 
principiológicos que devem ser observados não só pela Administração Pública 
como também pelo Parlamento no exercício da atividade legislativa. Interessante 
notar que o STF trata a razoabilidade e a proporcionalidade integrando o 
conteúdo do devido processo legal material, conforme art. 5º , LIV, da CF/88 (ADI 
173/DF, Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 25-9-2008). 
 
É bastante comum os concursos públicos associarem o princípio da 
proporcionalidade ao provérbio “não se usam canhões para matar pardais”. Você 
vai concordar (espero, rs) que utilizar um canhão (meio) para matar um 
 
30 Curso de direito administrativo, p. 110. 
 
 
 
 76 
200 
passarinho (fim) é um evidente exagero, daí a associação entre o provérbio e o 
conteúdo da proporcionalidade 
23.1. Proporcionalidade na lei e proporcionalidade perante a lei 
Acabamos de ver que o STF estende a aplicação da proporcionalidade também à atividade 
legislativa. É possível falar, assim, em proporcionalidade na lei e proporcionalidade perante 
a lei. 
A proporcionalidade na lei vincula o Poder Legislativo, pois no momento de criação da 
norma o legislador está obrigado a estabelecer penas graduadas segundo a gravidade dos 
comportamentos puníveis, sob pena de violação do devido processo legal material (art. 5º, 
LIV, da CF). 
Já a proporcionalidade perante a lei aplica-se ao administrador público, que deve evitar 
exageros na escolha da pena aplicável ao caso concreto. 
23.2. Os subprincípios da proporcionalidade e a teoria dos três testes 
O Direito Constitucional na Alemanha desenvolveu um instrumento para aferir se 
determinada decisão estatal restritiva de direitos fundamentais atende ao princípio da 
proporcionalidade. 
A chamada “teoria dos três testes” funciona submetendo as decisões estatais (legislativas, 
administrativas ou jurisdicionais) aos testes de adequação, necessidade e proporcionalidade 
estrita. 
 O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 466.343-1, detalhou o conteúdo dos três 
subprincípios: 
a) adequação ou idoneidade: analisa se o meio empregado é apto a atingir os fins 
pretendidos. Exemplo: o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RP 930/DF, 
declarou inconstitucional lei que exige “atestado de condição de capacidade” 
para o exercício da profissão de corretor de imóveis por entender que o meio 
(atestado) não é capaz de atender ao fim pretendido (demonstrar capacidade 
para o exercício de corretagem)31; 
b) necessidade ou exigibilidade: inexistência no sistema jurídico de meio menos 
gravoso, à luz dos direitos fundamentais, capazde atingir o mesmo resultado. 
Exemplo: a possibilidade de cobrar contribuição de melhoria quando obra 
pública valoriza imóvel do contribuinte (art. 145, III, da CF), torna ilegítima a 
desapropriação por zona, que atende à mesma finalidade (absorver a valorização 
de imóvel privado causada pelo Estado), mas suprimindo a propriedade em vez 
de tributá-la; 
 
31
 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Curso de direito administrativo, p. 34. 
 
 
 77 
200 
c) proporcionalidade em sentido estrito: avalia a intensidade da medida 
empregada e os fundamentos jurídicos que a justificam. Exemplo: o STF declarou 
inconstitucional lei que impõe ao comerciante o dever de pesar o botijão de gás 
aplicando desconto proporcional no preço sempre que houver diferença entre o 
peso declarado e o aferido. Embora criada em defesa do consumidor, a medida é 
inviável e danosa para seus interesses, exigindo a instalação de balanças nos 
caminhões de gás sujeitas a permanentes desregulações, de modo a criar um 
esforço dos consumidores, inclusive o de “subir nos caminhões” (ADIn 855)32. 
23.3. Novos elementos integrantes da proporcionalidade 
A proporcionalidade tem sido estudada, pelos mais diversos ramos do Direito Público, como 
instrumento para estabelecer limites à atuação estatal. 
O conteúdo completo do princípio, na realidade dos concursos públicos, abrange os sete 
desdobramentos abaixo: 
a) adequação ou idoneidade: se a medida estatal é capaz de atingir os fins 
pretendidos; 
b) necessidade ou exigibilidade: inexistência de meio menos gravoso para 
alcançar o mesmo resultado; 
c) proporcionalidade stricto sensu: adequação entre a intensidade da medida 
empregada e seus fundamentos jurídicos; 
d) proibição de excesso: é uma proteção vertical em favor do particular contra 
abusos por parte do Estado ao limitar garantias fundamentais (STJ, 2ª Turma, HC 
104.410); 
e) proibição de proteção insuficiente ou deficiente: dever estatal de criar leis e 
promover políticas públicas de segurança pública para proteção horizontal 
(relação particular-particular) (STJ, 2ª Turma, HC 104.410); 
f) objetivo legítimo: a atuação estatal restritiva de direitos fundamentais deve 
estar justificada por um objetivo legítimo ou juridicamente admissível33; 
g) meio legítimo: a medida estatal empregada deve ser reconhecida pelo 
ordenamento jurídico. Exemplo: se o Brasil proíbe a pena de morte, seria um 
meio ilegítimo usar a pena capital para atingir os objetivos (legítimos) de reduzir 
a criminalidade e os custos da execução penal34. 
 
32
 Idem, p. 35. 
33
 Matthias Klatt e Moritz Meister, A máxima da Proporcionalidade: um elemento estrutural do constitucionalismo 
global, p. 27. Observatório da Jurisdição Constitucional. Ano 7, n. 1, 2004. 
34
 Matthias Klatt e Moritz Meister, A máxima da Proporcionalidade: um elemento estrutural do constitucionalismo 
global, p. 27. Observatório da Jurisdição Constitucional. Ano 7, n. 1, 2004. 
 
 
 78 
200 
 
Adequação ou Idoneidade Medida estatal capaz de atingir os fins pretendidos 
Necessidade ou Exigibilidade Não há meio menos gravoso para alcançar o mesmo resultado. 
Proporcionalidade stricto sensu 
Adequação entre a intensidade da medida empregada e seus 
fundamentos jurídicos. 
Proibição de excesso 
Proteção vertical em favor do particular contra abusos por parte do 
Estado ao limitar garantias fundamentais. 
Proibição de proteção 
insuficiente ou deficiente 
Dever estatal de criar leis e promover políticas públicas de segurança 
pública para proteção horizontal (relação particular-particular). 
Objetivo legítimo 
A atuação estatal restritiva de direitos fundamentais deve estar 
justificada por um objetivo legítimo ou juridicamente admissível. 
Meio legítimo 
A medida estatal empregada deve ser reconhecida pelo ordenamento 
jurídico. 
24. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE 
Continuando o estudo dos princípios administrativos, vamos ver agora o princípio da 
responsabilidade. 
Por ora, basta o aspecto principiológico da responsabilidade estatal. 
O princípio da responsabilidade obriga as pessoas jurídicas governamentais a pagar 
indenização em decorrência de ações e omissões de agentes públicos, no exercício da 
função, que acarretem danos a terceiros, quer os danos derivem de atos ilícitos, quer de 
atos lícitos (exemplo, obra pública que desvaloriza imóveis do entorno). 
 
Você deve lembrar, como vimos no estudo do princípio da impessoalidade, que a atuação 
dos agentes públicos no exercício da função é imputada à pessoa jurídica estatal a que 
estão ligados? Pois bem, em princípio, cabe ao Estado reparar os prejuízos decorrentes do 
comportamento de seus agentes, desde que provocados no exercício da função estatal. 
Como regra, somente em sede de ação regressiva é que o agente poderá ser 
responsabilizado. 
•“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa”. 
A CF/88 define as bases da responsabilidade estatal no art. 37, § 
6º: 
 
 
 79 
200 
Observe que a responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objetiva, não 
dependendo da comprovação de culpa ou dolo. Porém, nos danos por omissão, o dever de 
indenizar condiciona-se à demonstração de culpa ou dolo, submetendo-se à teoria 
subjetiva. 
Nunca é demais reforçar que só se fala em responsabilidade estatal quando o 
dano foi causado pelo agente público no exercício da função! Isso decorre da 
adoção, no Brasil, da teoria da imputação volitiva de Otto Gierke e, 
principalmente, pela expressão “nessa qualidade” inserida no corpo do art. 37, § 
6º, da CF/88 (“as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, 
NESSA QUALIDADE, causarem a terceiros...”). 
 
Não se confunda: embora a responsabilidade do Estado seja, como regra, 
objetiva, a responsabilidade civil do agente público, apurada somente na ação 
regressiva, exige a comprovação de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Em outras 
palavras: a responsabilidade do Estado é objetiva, mas o agente público 
responde subjetivamente. 
 
Cabe observar que é incorreto o enquadramento doutrinário da responsabilidade 
como princípio infraconstitucional ou reconhecido, especialmente em face de 
sua previsão no art. 37, § 6º, da CF/88. A única justificativa plausível para tal 
orientação seria o fato de que o Texto Constitucional não menciona 
nominalmente a responsabilidade entre os princípios aplicáveis à Administração 
Pública. É discutível também se a responsabilidade teria grau de abstração e 
relevância valorativa suficientes para caracterizar-se como verdadeiro princípio. 
Seu conteúdo voltado a disciplinar situação bastante específica (pagamento de 
indenização pelo Estado) é mais compatível com a natureza de norma jurídica da 
espécie regra. Intrigante conclusão: na minha opinião, o princípio 
infraconstitucional da responsabilidade não é nem princípio, nem 
infraconstitucional. Mas, como sempre, siga no seu concurso a corrente 
majoritária, ou seja, trata-se de um princípio e sem previsão constitucional. 
 
 
 80 
200 
25. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA 
Olha só. Nós vamos estudar agora o princípio da segurança jurídica, uma 
verdadeira febre nos concursos públicos! Atenção redobrada, hein? 
A segurança jurídica é um princípio geral do Direito aplicável a todos os ramos jurídicos. 
Mais precisamente, a segurança jurídica identifica-se como a própria razão de existir da 
ordem jurídica, a saber: assegurar a estabilidade social por meio do Direito. 
Nesse sentido, está correto dizer que a segurança jurídica tutela valores como estabilidade, 
ordem, paz social e previsibilidade dos comportamentos. 
No campoespecífico do Direito Público, o princípio da segurança jurídica alinha-se, do 
mesmo modo, à finalidade específica de garantir segurança e estabilidade nas relações com 
o Estado, coibindo mudanças normativas abruptas, sobressaltos e surpresas decorrentes de 
comportamentos governamentais. 
A crescente importância que vem sendo dada à segurança jurídica como princípio 
normativo em nosso ordenamento refletiu na sua expressa inclusão entre os princípios 
enunciados pelo art. 2º, parágrafo único, da Lei 9784/99: 
“a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla 
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. 
Focando agora naquilo que mais interessa para o seu concurso, o princípio da segurança 
jurídica, no âmbito do Direito Administrativo, começa por proibir a aplicação retroativa, 
pela Administração, de novas interpretações de dispositivos legais e normas 
administrativas. 
 
Você deve lembrar, como vimos no estudo do princípio da impessoalidade, que a atuação 
É notável a quantidade de institutos jurídicos, segundo a doutrina, voltados a proteger a 
segurança jurídica, tais como35: 
 
35
 Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 123; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito 
administrativo, p. 84. 
•“Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII 
– interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. 
É o que textualmente prescreve o art. 2º, parágrafo único, XIII, 
parte final, da Lei 9784/99: 
 
 
 81 
200 
a) decadência; 
b) prescrição; 
c) preclusão; 
d) usucapião; 
e) convalidação; 
f) coisa julgada; 
g) direito adquirido; 
h) ato jurídico perfeito; 
i) irretroatividade da lei; 
j) manutenção de atos praticados por funcionário de fato36. 
25.1. Segurança jurídica prevista na Constituição Federal? 
Vimos que a Lei nº 9.784/99, em seu art. 2º, parágrafo único, lista a segurança jurídica entre 
os princípios vinculantes para a Administração Pública federal no âmbito de seus processos. 
O Supremo Tribunal Federal, todavia, vai além ao firmar o entendimento no sentido de que 
a segurança jurídica é também princípio constitucional derivado do Estado de Direito (MS 
24.268/MG). 
No seu concurso, porém, só diga isso se a questão indagar especificamente sobre o 
entendimento do STF na matéria. Em qualquer outra circunstância, afirme que a segurança 
jurídica é princípio infraconstitucional. 
25.2. Boa-fé vs Segurança Jurídica vs Proteção à Confiança Legítima 
É preciso entender a diferença que doutrina estabelece entre boa-fé, segurança jurídica e 
proteção à confiança legítima. 
No direito privado, princípio da boa-fé divide-se em boa-fé objetiva e boa-fé subjetiva. 
A boa-fé em sentido objetivo (boa-fé objetiva) vincula-se à ideia de que nas relações 
jurídicas contratuais as partes devem agir corretamente, com lisura, lealdade e de acordo 
com a palavra empenhada. 
Já a boa-fé em sentido subjetivo (boa-fé subjetiva) é a crença do agente no sentido de que 
atua em conformidade com as regras do ordenamento jurídico. 
Em Direito Administrativo, a boa-fé objetiva é aplicada em temas como contrato 
administrativo e da responsabilidade pré-negocial do Estado, projetando deveres correção, 
lisura e respeito à palavra empenhada nas negociações, tanto pela Administração quanto 
pelos particulares. A noção de boa-fé objetiva, por exemplo, pode fundamentar o dever de 
 
36
 Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 123; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito 
administrativo, p. 84. 
 
 
 82 
200 
a Administração, após anular ou revogar a licitação, ser chamada a indenizar o licitante 
vencedor. 
O princípio da segurança jurídica também pode ele ser compreendido nas perspectivas 
objetiva e subjetiva. 
A segurança jurídica em sentido objetivo estabelece limites à retroatividade dos atos 
estatais, proibindo que prejudiquem o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa 
julgada (art. 5º, XXXVI, da CF). Pode ser invocado tanto pelo Estado quanto por particulares. 
Além isso, a segurança jurídica em sentido objetivo define prazos para o exercício de 
direitos, operando por meio de institutos como preclusão, decadência e prescrição. 
Já a segurança jurídica em sentido subjetivo, chamada de princípio da proteção à confiança 
legítima, impõe uma necessária previsibilidade ou calculabilidade decorrentes dos atos 
estatais (Canotilho). 
Ao contrário da boa-fé e da segurança jurídica em sentido subjetivo, invocáveis tanto pela 
Administração quanto por particulares, a proteção à confiança constitui garantia de uso 
exclusivo em favor do particular, nunca podendo ser invocado na defesa do Estado. 
Para facilitar o estudo de um tema tão cheio de detalhes, vamos analisar mais 
detalhadamente os dois aspectos da segurança jurídica. 
25.3. Segurança jurídica em sentido objetivo (rechtssicherheit) 
O sentido objetivo da segurança jurídica, ou endossegurança (“endo” do grego “endos” 
significa “para dentro”, ou seja, uma segurança interna), indica um mecanismo de 
estabilização da ordem jurídica (certeza do direito). A endossegurança restringe a eficácia 
retroativa de leis e atos administrativos, impedindo que a modificação de comandos 
normativos prejudique o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5º, 
XXXVI, da CF). Atua, assim, no campo do direito intertemporal, podendo ser invocado tanto 
em favor do particular quanto do Estado. 
A segurança jurídica em sentido objetivo opera como instrumento auto corretor do Estado 
de Direito, protegendo o sistema jurídico contra conflitos e instabilidades geradas por suas 
próprias normas. 
Nessa mesma linha, a segurança jurídica estabiliza relações jurídicas fixando prazo para 
exercício de direitos. Com o decurso do prazo, o ordenamento proíbe o exercício do direito, 
estabilizando a relação jurídica tal como se encontrar. Exemplo: a Administração tem o 
prazo decadencial de 5 anos para anular seus atos defeituosos (art. 54 da Lei 9784/99). 
Ultrapassado o prazo sem exercício desse direito, o ato viciado estabiliza-se no sistema 
jurídico incorporando ao patrimônio do beneficiário. São exemplos de institutos a serviço 
da endossegurança preclusão, prescrição e decadência. 
 
 
 83 
200 
25.4. Proteção à confiança legítima (vertrauensschutz) 
O princípio da segurança jurídica em sentido subjetivo ou proteção à confiança legítima 
surgiu na jurisprudência alemã, após a 2ª Guerra Mundial, impedindo a imediata exigência 
de novas normas legais que pudessem afetar a todos os cidadãos. 
Na realidade atual do ordenamento brasileiro, a proteção à confiança legítima é 
compreendida como uma proibição de comportamentos administrativos contraditórios. 
Para Almiro do Couto e Silva, a incidência do princípio da proteção à confiança traz dois 
desdobramentos importantes: 
a) limita a liberdade estatal de alterar sua conduta ou modificar atos, mesmo 
quando ilegais, que produzam vantagens ao particular; 
b) atribui repercussões patrimoniais a essas alterações. 
Conforme preceitua Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a limitação à liberdade estatal de 
alterar suas condutas, imposta pela proteção à confiança, representa uma verdadeira 
restrição ao poder de autotutela, impedindo que a Administração anule ou revogue seus 
atos quando tais soluções desprestigiem o princípio. De igual modo, a incidência da 
proteção à confiança teria também o efeito específico de produzir uma redução da 
discricionariedade administrativa. 
25.4.1 Justificativas para estabilização de atos ilegais 
Você deve ter notado que o princípio da segurança jurídica emsentido subjetivo pode, em 
juízo de ponderação, mitigar a legalidade e da autotutela. É precisamente o que ocorre 
quando a Administração perde o prazo anular seus atos. Em nome do princípio da proteção 
à confiança legítima, mantêm-se produzindo efeitos os atos administrativos ilegais, sempre 
com o objetivo de preservar a paz social e a estabilidade das relações. 
Durante os cinco primeiros anos, a autotutela e a legalidade determinam o dever de a 
própria Administração, sem necessidade de recorrer ao Judiciário, anular seu ato viciado. 
Passado o prazo em branco, a autotutela e a legalidade cedem espaço à segurança jurídica 
em sentido subjetivo, de modo que o dever se converte em proibição de anular. 
 
Guarde assim: a proteção à confiança legítima funciona como se o ordenamento 
“colocasse uma pedra sobre o assunto” dizendo “já faz tempo demais que isso 
aconteceu, chega, agora ninguém pode mais discutir isso, deixa pra lá”. Imagine 
que a Administração concedeu há trinta anos um aumento irregular para 
determinado servidor. Discutir hoje a anulação de benefício tão antigo criaria 
enorme desconforto e instabilidade para os envolvidos. Por isso que, pelo artigo 
54 da Lei 9784/99, tal aumento já está incorporado ao patrimônio jurídico do 
servidor, não podendo mais ser suprimido. A ordem jurídica, nesse caso, 
 
 
 84 
200 
prestigia a estabilidade o beneficiário em detrimento da legalidade. Como na 
vida, a passagem do tempo conserta muitas coisas também no Direito (poético, 
não? Rs) 
Outro bom exemplo de funcionamento da proteção à confiança legítima é o caso de atos 
praticados por agente público investido irregularmente na função, o denominado 
“funcionário de fato”. Imagine, a título de ilustração, um cargo que exigia concurso, mas foi 
provido por nomeação política. Está sedimentado na doutrina e na jurisprudência o 
entendimento segundo o qual, em nome da segurança jurídica, os atos praticados de boa-fé 
pelo funcionário de fato, embora eivados de um vício quanto à competência, devem ser 
considerados válidos e a remuneração não precisa ser devolvida37. Trata-se de uma 
estabilização da ilegalidade promovida em nome de valores maiores tutelados pelo 
ordenamento, como a boa-fé e a segurança jurídica (proteção à confiança legítima). De 
acordo com a doutrina, além da segurança jurídica, a referida estabilização justifica-se pela 
vedação do enriquecimento sem causa, teoria da aparência e presunção de legitimidade 
dos atos administrativos. 
25.4.2 O caso da viúva de Berlim 
O princípio da proteção à confiança nasceu no direito alemão no contexto da discussão 
sobre a conveniência de estabilizar determinados atos inválidos. A temática ganhou 
notoriedade com a decisão pelo Superior Tribunal Administrativo de Berlim, em 14 de 
novembro de 1956, no caso conhecido como o da “Viúva de Berlim”. 
A viúva de um funcionário público aceitou transferir-se de Berlim Oriental para Berlim 
Ocidental atraída pela promessa de determinado benefício. Após receber a vantagem por 
um ano, o benefício foi suspenso em razão de ter sido assinado por servidor incompetente. 
O Superior Tribunal Administrativo, ao examinar o ocorrido, realizou uma ponderação entre 
a proteção à confiança e a legalidade. Decidiu que a proteção à confiança incidiria com mais 
força, afastando o vício de incompetência. Note que o Tribunal assegurou a prevalência de 
um ato inválido a fim de prestigiar uma situação consolidada em benefício de particular que 
confiou na manifestação legítima da Administração Pública. 
 
Interessante registrar que a Súmula 544 do STF, editada no distante ano de 1969, 
revela uma preocupação com a proteção a confiança legítima ao proibir que uma 
 
37
 É preciso esclarecer que o funcionário de fato, no caso de nomeação sem concurso para cargo que o exigia, deverá 
sempre ser imediatamente desligado da função. Os atos já praticados e a remuneração recebida são mantidos, mas é 
impossível assegurar qualquer tipo de “estabilidade” no cargo. Como veremos mais adiante, havendo má-fé do 
funcionário de fato (por exemplo, se tinha ciência de sua condição irregular) todos os atos devem ser anulados e a 
remuneração devolvida. Isso porque o direito brasileiro não protege a “confiança ilegítima”. O próprio artigo 54 da Lei 
9784/99 ressalva a hipótese de má-fé: “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram 
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo 
comprovada má-fé”. 
 
 
 85 
200 
isenção fiscal condicionada seja suprimida, antes do prazo prometido, em 
desfavor de contribuinte que, confiando na promessa feita pelo Fisco, preencheu 
a condição que a lei exigia (Súmula 544: “Isenções tributárias concedidas, sob 
condição onerosa, não podem ser livremente suprimidas”). Imagine, por 
exemplo, que o Município criou uma isenção fiscal de vinte anos (temporária) a 
todos os dentistas que transferissem seus consultórios para bairros da periferia 
(condição onerosa). Atraídos pelo benefício e confiando na promessa do Fisco, 
inúmeros profissionais cumpriram a exigência inclusive gastando recursos 
próprios para custear a transferência do consultório. Ocorre que dois anos 
depois o novo prefeito decide revogar o benefício. Nesse caso, a Súmula 544 
protege a confiança legítima dos dentistas que cumpriram a exigência, 
assegurando o direito ao benefício pelo prazo inicialmente prometido (20 anos), 
ainda que a lei isentiva seja revogada. Ou seja, décadas antes de falar-se em 
princípio da segurança jurídica, o STF já tinha sumulado orientação consagrando 
a proteção à confiança legítima. 
25.4.3 A segurança jurídica tutela a confiança ilegítima? 
Lembre-se que a incidência do princípio da proteção à confiança pressupõe a boa-fé do 
particular. Nesse sentido, o art. 54 da Lei 9784/99 é claro ao afirmar que: 
“o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram 
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data 
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. 
Assim, a má-fé do beneficiário caracteriza a denominada confiança ilegítima sendo 
excludente de incidência do princípio. 
25.4.4 Aplicações práticas da proteção à confiança 
Para o assunto não parecer excessivamente teórico vou listar diversas aplicações práticas 
da segurança jurídica com ênfase na proteção à confiança legítima: 
a) manutenção de benefício remuneratório concedido a servidor público por ato 
inválido, se a anulação do ato concessivo não ocorrer dentro do prazo de legal de 
cinco anos; 
b) responsabilidade estatal pelas promessas firmes feitas por seus agentes no 
campo do planejamento econômico; 
c) responsabilidade pré-negocial do Estado; 
d) existência obrigatória de regras de transição para atenuar alterações bruscas 
de regime jurídico; 
e) clareza na elaboração de leis; 
f) dever estatal de dar certeza sobre quais normas estão em vigor; 
 
 
 86 
200 
g) obrigatória nomeação de candidato aprovado em concurso público dentro do 
número de vagas anunciadas no edital; 
h) obrigação de realizar o pagamento por execução de contrato administrativo 
verbal (STJ, REsp 317.463). 
25.4.5 Requisitos para aplicação da proteção à confiança 
De acordo com a lição de Rafael Carvalho Rezende Oliveira existem cinco requisitos para 
aplicação da proteção à confiança: 
a) ato estatal conclusivo capaz de gerar legitimamente confiança no 
administrado; 
b) indícios externos decorrentes da atividade estatal suficientes para despertar a 
confiança do administrado na adoção de determinada conduta; 
c) ato que reconhece ou constitui uma situação individualizada com durabilidade 
razoável; 
d) causa idônea para provocar a confiança do afetado; 
e) integral cumprimento dos deveres exigidos do administrado. 
25.4.6 Excludentes da proteção à confiança 
Existem duas excludentes de aplicação do princípio da proteçãoà confiança: 
a) a má-fé do particular; 
b) mera expectativa de direito por parte do beneficiário. 
25.5. Teoria da Autovinculação da Administração 
Você deve estar percebendo a grande quantidade de subtemas vinculados à segurança 
jurídica. Mas não desanime, já está no fim :) 
Vamos falar agora um pouco sobre a autovinculação, ou seja, situações em que 
manifestações anteriores da própria Administração limitam seus comportamentos futuros. 
O exercício da função administrativa é limitado por normas provenientes de várias origens. 
Fala-se em heterolimitação quando a restrição ao agir administrativo for de origem externa 
à estrutura da Administração. A lei, por exemplo, é o mais importante instrumento de 
heterolimitação. 
Na autolimitação, pelo contrário, a restrição é imposta pela própria máquina administrativa. 
Exemplos: decreto, parecer vinculante, precedente administrativo e súmula administrativa. 
Os instrumentos de autolimitação, por sua vez, podem ser involuntários (teoria da 
autovinculação) ou voluntários (teoria dos atos próprios). 
 
 
 87 
200 
Visto isso, fica mais fácil entender que a teoria da autovinculação, ou teoria da 
autolimitação, proíbe a Administração Pública de promover alterações repentinas no seu 
padrão decisório. Isso porque a reiteração de uma certa forma de agir, decidir ou 
interpretar gera na coletividade a confiança na obrigatoriedade daquele padrão e, diante de 
um caso semelhante, a Administração não pode subitamente abandonar sem motivo 
justificado a maneira como vinha decidindo. 
Dessa forma, como vimos anteriormente, em decorrência dos princípios da igualdade, boa-
fé e segurança jurídica a doutrina considera que hoje a Administração está autovinculada 
aos seus precedentes. A vinculação ao precedente administrativo é involuntária, pois o 
efeito vinculante não precisa estar declarado da decisão paradigma. Surge assim como um 
efeito reflexo não intencional decorrente da uniformidade no padrão decisório e da 
similaridade dos casos concretos. Nesse ponto, difere da autovinculação voluntária, 
deliberada ou intencional, que é o campo de aplicação da chamada “teoria dos atos 
próprios”. 
25.6. Teoria dos atos próprios ou vedação do “venire contra factum proprium”. 
Requisitos para aplicação 
A autovinculação voluntária também denominada “teoria dos atos próprios” pode ser 
enunciada no princípio “ninguém pode agir contra seus próprios atos” ou, em latim, “nemo 
venire contra factum proprium”. 
A vedação do “venire contra factum proprium” proíbe a Administração Pública de ser 
contraditória com postura anteriormente adotada. É uma teoria voltada a proteger a 
confiança do particular e a coerência dos atos públicos, reconhecendo como desleal gerar 
uma expectativa e depois contrariá-la mediante atos contraditórios. 
Seria incoerente, por exemplo, a Administração abrir concurso público anunciando trinta 
vagas e, após aprovação dos candidatos, requisitar servidores de outro órgão para a mesma 
função, preterindo os aprovados. 
Segundo o jurista argentino Hector Mairal existem quatro requisitos fundamentais para 
aplicação da teoria da proibição do “venire contra factum proprium”: 
1) identidade de partes e unidade de situação jurídica: deve haver uma conduta 
prévia e uma pretensão posterior emanada da mesma Administração diante da 
mesma contraparte em uma só relação jurídica; 
2) conduta prévia, válida e capaz de suscitar a confiança da contraparte: impõe a 
necessidade da conduta ser deliberada, juridicamente relevante e plenamente 
eficaz; 
3) contradição entre conduta e a pretensão posterior; 
4) inexistência de norma autorizando a contradição. 
 
 
 88 
200 
25.7. Diferenças entre a teoria dos atos próprios e o princípio da proteção à 
confiança legítima 
Para facilitar seu estudo vou apresentar uma rápida esquematização das diferenças entre a 
teoria dos atos próprios e o princípio da proteção à confiança legítima. 
 
Teoria dos Atos Próprios Proteção à Confiança Legítima 
Exige a legalidade do ato vinculante anterior. Aplica-se na hipótese de atos inválidos. 
Exige uma mesma relação jurídica. Não depende da unidade de relação jurídica. 
25.8. Prazo quinquenal para anulação de atos ilegais. Estabilização de benefícios 
ilegais 
Venho falando sobre a questão do art. 54 da Lei 9784/99 e o prazo de 5 anos para anulação 
de atos ilegais. Agora vou organizar todas as informações dessa temática num lugar só. 
Por força dos princípios da legalidade e autotutela se a Administração Pública, por exemplo, 
concede um benefício ilegal a seus servidores, após garantido contraditório e ampla defesa, 
a própria Administração tem o dever de anular o ato concessivo. 
Porém, esse poder-dever de anulação de seus atos ilegais não é exercitável a qualquer 
tempo. Conforme prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99, a Administração tem o prazo de 5 
anos para anular seus atos defeituosos, quando favoráveis aos destinatários, salvo 
comprovada má-fé. 
Em rigor, basta que o processo anulatório judicial ou administrativo inicie-se dentro de 
prazo de 5 anos, contados da prática do ato defeituoso (Art. 54, § 2º, da Lei 9784/99: 
“Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa 
que importe impugnação à validade do ato”). 
Após encerrar o prazo de 5 anos sem iniciar-se o processo anulatório, estando o servidor de 
boa-fé, o princípio da segurança jurídica promove a incorporação definitiva da vantagem ao 
patrimônio do beneficiário, proibindo a retirada do benefício. 
Tudo isso você já sabe. 
Sabe também que se trata de interessante caso de ponderação principiológica, já que 
durante os 5 primeiros anos a solução anulatória é determinada pela legalidade e pela 
autotutela. Ultrapassado porém esse prazo a legalidade e a autotutela deixam de aplicar-se 
cedendo espaço para o princípio segurança jurídica, cujo conteúdo específico assegura a 
manutenção da eficácia do ato defeituoso em favor do destinatário. 
E agora acrescento novidades. 
 
 
 89 
200 
Na hipótese de má-fé do beneficiário o ordenamento jurídico pune o destinatário 
ampliando o prazo da anulação. Predomina a orientação de que, havendo má-fé do 
beneficiário, aplica-se analogicamente o prazo extintivo máximo previsto no Código Civil, ou 
seja, o prazo para anulação passa a ser de 15 anos (art. 1.238 do CC). Exemplo: servidor que 
falsificou documento para comprovar o direito ao benefício. Nesse caso, havendo vício no 
ato concessivo, a má-fé do servidor estende o prazo anulatório para 15 anos. 
Cabe salientar ainda que o prazo de 5 anos é válido para processos administrativos federais 
e também para entidades federativas sem lei própria de processo administrativo (Súmula 
633 do STJ: 
 “A Lei 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para 
a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, 
pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente 
norma local e específica que regule a matéria”). 
Observamos que algumas leis estaduais de processo administrativo, porém, como é o caso 
da lei paulista, preveem prazo de 10 anos para a Administração anular seus atos (Art. 10, I, 
da Lei Paulista 10177/99). 
Registre-se também que de acordo com o STF o prazo decadencial de 5 anos do art. 54 da 
Lei n. 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição 
Federal (MS 26.860). 
Por fim, se ato defeituoso for restritivo de direitos não se aplica o prazo quinquenal previsto 
no art. 54 da Lei 9784/99 (o dispositivo fala em cinco anos para anular atos “de que 
decorram efeitos favoráveis aos destinatários”). Predomina a orientação no sentido de que 
a anulação de atos restritivos pode ser realizada a qualquer tempo (Maria Sylvia Zanella di 
Pietro). 
25.8.1 Anulação de atos praticados antes da Lei n. 9.784/99 
Em conformidade com entendimento firmado pela 2ª Turma do STJ, no Resp 1.270.474, 
como a Lei n. 9.784/99entrou em vigor em 1/2/1999, se o ato viciado foi praticado antes 
dessa data, o prazo quinquenal para anulá-lo correu a partir do início da vigência da referida 
lei (iniciou em 1/2/1999 e terminou em 31/1/2004). 
25.9. Teoria do “prospective overruling” 
Originária do sistema da “common law”, a teoria do “prospective overruling” preceitua que 
mudanças na orientação jurisprudencial somente podem ser aplicadas a casos futuros. Seu 
teor encontra-se, desse modo, alinhado com o princípio da segurança jurídica e mais 
especificamente a proteção à confiança legítima. 
Na opinião de Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a teoria do “prospective overruling” aplica-
se ao Direito Administrativo brasileiro quando houver alteração da orientação firmada em 
 
 
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200 
precedentes administrativos, hipótese em que o novo entendimento não poderá ser 
aplicado a casos pretéritos. 
Além dos precedentes administrativos, a proibição de aplicação retroativa de nova 
interpretação é uma garantia dos administrados extensiva também a qualquer lei ou ato 
normativo. 
Perceba que a mencionada teoria está harmonizada com a regra contida no art. 2º, 
parágrafo único, XIII, da Lei n. 9.784/99, de acordo com a qual nos processos 
administrativos deverão ser observados os critérios de: “XIII – interpretação da norma 
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, 
vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. 
A absoluta coincidência de conteúdos entre a “prospective overruling” e o art. 2º, parágrafo 
único, XII, da Lei 9784/99 autoriza concluir que a teoria está incorporada no ordenamento 
jurídico brasileiro. 
26. PRINCÍPIO DA BOA ADMINISTRAÇÃO 
Você deve lembrar que estudamos a ideia de “boa administração” na análise do princípio da 
moralidade administrativa. Vimos que a moralidade não impõe à Administração o dever de 
observar valores éticos vigentes na sociedade, mas exige o cumprimento de boas práticas 
decorrentes do ambiente interno da máquina pública. É uma moralidade intramuros (boa 
administração) que deve ser observada, e não extramuros (externa). 
Cabe registrar que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da eficiência é um 
desdobramento do dever maior de boa administração. 
Com tudo isso, eu ainda não disse qual o conteúdo jurídico do princípio da boa 
administração. 
Vamos lá. 
O princípio da boa administração impõe o dever de, diante das diversas opções de 
comportamento admitidas pela lei na prática de atos discricionários, a Administração 
Pública adotar a melhor solução para a defesa do interesse público. 
Dizendo de outro modo, mesmo que o ato seja discricionário a decisão administrativa 
nunca deve ser pautada nas preferências pessoais do gestor, mas sim no interesse público, 
no conjunto de princípios que compõem o regime jurídico administrativo e na finalidade 
primordial do Estado que consiste em promover o bem comum e os direitos e garantias 
fundamentais dos administrados. 
 
 
 91 
200 
27. PRINCÍPIO DA SINDICABILIDADE 
O termo “sindicabilidade” vem do verbo “sindicar” que significa inquirir, investigar. Na 
literatura especializada o termo ganhou um sentido mais próximo da ideia de fiscalização, 
controle, revisão. 
O princípio da sindicabilidade preceitua que as decisões administrativas (atos, contratos e 
procedimentos) estão permanentemente sujeitas a revisão, e o Poder Judiciário detém 
ampla competência para controlar a validade e a legitimidade dos atos praticados pela 
Administração Pública, anulando-os em caso de ilegalidade. 
Como regra, não há decisões administrativas imutáveis ou imunes ao controle judicial. 
A consagração constitucional do princípio da sindicabilidade consta no inciso XXXV do artigo 
5º, da CF/88, segundo o qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”. 
Na mesma linha vale mencionar a parte final da Súmula 473 do STF: 
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
 
Como vimos, e sempre gosto de reforçar, as decisões administrativas não têm a 
imutabilidade típica da coisa julgada material porque, ao contrário do Poder 
Judiciário, a Administração sempre age como parte interessada, ou seja, 
desprovida de imparcialidade. Pode até ocorrer de uma decisão administrativa 
tornar-se imodificável porque escoou o prazo legal para sua revisão ou 
questionamento (efeito equivalente a uma coisa julgada formal). Mas nunca a 
decisão administrativa será por si e automaticamente imutável (coisa julgada 
material). Esse é o exato significado do princípio da sindicabilidade. 
28. PRINCÍPIOS DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO E DA 
OBRIGATORIEDADE DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
Permita-me fazer uma observação importante: os princípios jurídicos têm diferentes 
abrangências. 
Em primeiro lugar há princípios aplicáveis a todos os ramos jurídicos, denominados 
princípios gerais do direito. É o caso, por exemplo, da segurança jurídica. 
 
 
 92 
200 
Outros incidem sobre mais de um ramo. Pense no princípio da autonomia da vontade que 
se aplica aos vários ramos de direito privado (Civil, Trabalhista, Empresarial etc.). 
Dentro de ramos específicos existem princípios aplicável ao ramo inteiro. Na nossa área por 
exemplo falamos em princípios gerais do Direito Administrativo, como legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
Por fim há princípios setoriais, entendidos como aqueles aplicáveis a partes específicas de 
um determinado ramo, mas não ao ramo todo. 
Pois bem, a continuidade do serviço público é o melhor exemplo de princípio setorial do 
Direito Administrativo, pois, além de aplicar-se somente ao nosso ramo, incide apenas 
sobre uma parcela das atividades da Administração Pública. 
 Embora haja um esforço crescente para estender sua aplicação a outras manifestações da 
função administrativa, o próprio nome sugere que o princípio da continuidade restringe-se 
basicamente à prestação de serviços públicos. 
Por ora, interessa somente compreender o conteúdo do princípio da continuidade. 
Vamos lá. 
Em linhas gerais o princípio da continuidade veda a interrupção na prestação dos serviços 
públicos. 
A previsão normativa da continuidade está na legislação que rege a concessão de serviços 
públicos. O art. 6º, § 1º, da Lei 8987/95 (Lei Federal das Concessões de Serviço Público) 
dispõe: 
“Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas” 
Logo a seguir, o § 3º da mesmo art. 2º da Lei 8987/95 ressalva: 
“§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade” 
Cabe lembrar que tecnicamente serviço público é uma atuação estatal ampliativa prestada 
porque o ordenamento manda. Não cabe ao Poder Público decidir se quer prestar ou não. 
Inexiste discricionariedade. 
A Constituição Federal e a lei impõem aos entes federativos o dever de prestar serviços 
como correios (art. 21, X, da CF), rádio e TV (art. 21, XII, “a”, da CF), navegação aérea (art. 
21, XII, “c”, da CF) e transporte coletivo urbano (art. 30, V, da CF). 
 
 
 93 
200 
Resumindo: o dever de prestar o serviço público previsto na CF ou na lei está acima da 
vontade da Administração Pública. 
 
A prestação dos serviços públicos é obrigatória e não pode ser interrompida. Isso 
é uma coisa. Outra coisa é qual a forma de prestação do serviço. Como regra a 
entidade constitucionalmente competente pode definir em lei se a prestaçãoserá direta (feita pelo próprio ente federativo), indireta outorgada (a cargo de 
uma entidade estatal especialmente criada para esse fim. Exemplo: autarquia) ou 
indireta delegada (realizada por empresa privada escolhida por licitação). As 
diferentes formas de prestação do serviço público encontram-se detalhadas em 
módulo específico. Atente para mais um detalhe: o princípio da continuidade é 
inerente ao regime jurídico dos serviços públicos independentemente da forma 
da sua disponibilização aos administrados. Sendo uma garantia do usuário, o 
dever de continuidade estende-se às formas indiretas de prestação, tanto 
quando há outorga legal para pessoas jurídicas da Administração Indireta, como 
autarquias e empresas públicas, quanto nas situações de delegação contratual 
por meio de concessionários e permissionários. 
Você deve ter notado que a própria redação do art. 6º, § 3º da Lei 8987/95, transcrito 
acima, aponta claramente que a continuidade não é um princípio absoluto. Isso porque há 
dois casos em que a prestação pode ser suspensa sem violar-se o princípio (“§ 3o Não se 
caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência 
ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança 
das instalações; e, II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade”). 
Os casos previstos em lei nos quais a prestação pode ser interrompida sem violar o princípio 
são duas exceções à continuidade (art. 6º, § 3º da Lei 8987/95): 
a) interrupção motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; 
b) inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade” 
Especialmente quanto à segunda hipótese (tema que no passado despertou muito debate) 
não há dúvida de que no seu concurso é preciso dizer que, por expressa previsão legal, a 
falta de pagamento da tarifa autoriza o corte no fornecimento do serviço público. 
Outro ponto relevante diz respeito aos efeitos do princípio da continuidade do serviço 
público sobre o ordenamento brasileiro. 
Diversos institutos existentes em nossa ordem jurídica revelam a preocupação de garantir a 
continuidade do serviço público. Por ora, vale mencionar: 
 
 
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1) limitação ao direito de greve dos servidores públicos: apesar de garantido 
constitucionalmente (art. 37, VII, da CF) o direito de greve dos servidores será 
exercido nos termos e limites definidos em lei específica, notadamente a fim de 
evitar que os usuários sejam totalmente privados dos serviços públicos 
essenciais. Friso que ainda não há lei específica disciplinando a greve de 
servidores públicos, mas a doutrina e jurisprudência têm reconhecido alguns 
requisitos e condições para o exercício do direito, por exemplo, exigindo a 
manutenção de um percentual mínimo de funcionamento de serviços essenciais 
para não prejudicar a população. Cuidado! Embora seja matéria afeta à matéria 
sobre agentes públicos devo alertar que o artigo 142 da Constituição Federal 
proíbe greve e sindicalização de militares; 
2) restrição à aplicabilidade da “exceptio non adimpleti contractus”: o contratado 
só pode interromper a execução de um contrato administrativo após noventa 
dias sem receber a remuneração, nos termos art. 78, XV, da Lei 8.666/93. Mais 
uma vez, a preocupação do legislador foi assegurar que a prestação do serviço 
não seja paralisada; 
3) possibilidade de intervenção na concessionária: para garantir a continuidade 
na prestação do serviço (art. 32 da Lei 8.987/95); 
4) ocupação provisória de bens, pessoal e serviços do contratado: para garantia 
de serviços essenciais (art. 58, V, da Lei 8.666/93); 
5) reversão de bens do concessionário indispensáveis à continuidade do serviço 
(art. 36 da Lei 8.987/95); 
6) encampação do contrato de concessão: consiste na retomada do serviço 
público pelo concedente, após a extinção antecipada do contrato motivada por 
fato superveniente (art. 37 da Lei 8.987/95); 
7) suplência, delegação e substituição de servidores públicos (Lei 8.112/90). 
 
Decorrências Da Continuidade Do Serviço Público 
Limitação ao direito de greve dos servidores públicos. 
Restrição à aplicabilidade da “exceptio non adimpleti contractus”. 
Possibilidade de intervenção na concessionária. 
Ocupação provisória de bens, pessoal e serviços do contratado. 
Reversão de bens do concessionário. 
Encampação do contrato de concessão. 
Suplência, delegação e substituição de servidores públicos. 
 
 
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200 
29. PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO OU ESPECIALIDADE 
Só pelo nome já dá pra perceber que a descentralização ou especialidade tem natureza de 
princípio setorial diretamente relacionado à organização da Administração Pública e a busca 
da eficiência na sua atuação. 
A descentralização está prevista entre os princípios fundamentais da organização 
administrativa estabelecidos no artigo 6º do DL 200/1967 (Lei da Organização 
Administrativa): 
“As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios 
fundamentais 
I – Planejamento; 
II – Coordenação; 
III – Descentralização; 
IV – Delegação de Competência; 
V – Controle” 
O art. 10 do DL 200/67 detalha o conteúdo do princípio da descentralização estabelecendo 
um comando geral: “a execução das atividades da Administração Federal deverá ser 
amplamente descentralizada”. 
Já o § 1º do mesmo dispositivo indica os três planos principais para por em prática a 
descentralização federal: 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o 
nível de direção do de execução; 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam 
devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou 
concessões. 
 
É preciso tomar muito cuidado com uma questão terminológica. Ao tratar do 
princípio da descentralização, termo “descentralização” é utilizado pela doutrina 
e pelo DL 200/67 em sentido vulgar (leigo), ou seja, como uma simples 
distribuição de competências. Não devemos confundir com a “descentralização” 
estudada dentro da organização administrativa. É que no Direito Administrativo 
o termo tem um significado bastante preciso: descentralizar é atribuir 
competência a uma pessoa jurídica (entidade) autônoma. Opõe-se à 
desconcentração, que consiste na atribuição de competência a órgão sem 
personalidade jurídica própria. Uma autarquia por exemplo é uma 
descentralização, tecnicamente falando. Já o Ministério da Fazenda (órgão 
 
 
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200 
despersonalizado) é uma desconcentração, e não uma descentralização. A 
própria palavra “órgão”, que no Direito Brasileiro tem o sentido preciso de 
unidade de atuação sem personalidade jurídica, é vulgarmente utilizada para 
designar qualquer parte integrante da estrutura estatal (vide, por exemplo, esse 
equívoco no art. 21, XI, da CF/88). No seu concurso, NUNCA utilize um termo em 
sentido leigo 
Vamos entender agora qual o conteúdo específico do princípio da descentralização. 
O mencionado princípio determina que sendo possível as funções administrativas devem 
ser distribuídas entre diversas unidades estatais de atuação. Quanto mais distribuídas, 
melhor. Isso porque o princípio parte do pressuposto (correto) de que a concentração de 
competências administrativas é um mal a ser evitado. 
Entre todas as atribuições estatais a função administrativa é aquela que concede mais 
poderes “de império” (autoridade) ao agente público. 
 Desapropriar, autoexecutar suas decisões, instituir direito real sobre imóvel alheio 
(servidão), destruir coisas, custodiar pessoas, fechar estabelecimentos e aplicar sanções 
sem ordem judicial são apenas alguns exemplos de prerrogativas inerentes ao exercício da 
função administrativa. 
Além da preocupação com excessos o princípio da descentralização busca assegurar 
também maior eficiência no desempenho das tarefas atribuídas à Administração. 
A perspectiva é a melhoria no desenvolvimentodas funções administrativas com sua 
distribuição a pessoas jurídicas vinculadas à Administração Pública, criadas ou autorizadas 
por lei, que poderão se especializar nos assuntos de sua competência, cumprindo suas 
missões com maior eficiência e qualidade técnica. 
Perceba que o princípio da descentralização justifica a criação de autarquias, fundações, 
empresas públicas e sociedade de economia mista, na forma do artigo 37, inciso XIX, da 
CF/88, entidades estas que compõem a Administração Indireta e têm como característica 
primordial a autonomia (capacidade de autogoverno) para desenvolver as tarefas 
especializadas que lhe foram outorgadas pelo legislador. 
30. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 
Como o meu objetivo aqui é abordar absolutamente tudo o que pode ser perguntado na 
sua prova, às vezes trato de posicionamentos dos quais discordo. 
A presunção de legitimidade por exemplo nunca foi um princípio. Trata-se “somente” de 
um dos atributos do ato administrativo. Seu alcance bastante limitado evidencia a natureza 
de regra específica. 
Mas aqui minha opinião não importa. Porque eu preciso que você passe! 
Então vamos entender o PRINCÍPIO da presunção de legitimidade. 
 
 
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200 
O princípio da presunção de legitimidade confere à Administração a garantia de produção 
de efeitos dos seus atos desde o momento em que são praticados, mesmo se houver 
ilegalidade. Funciona como uma “blindagem” (Celso Antônio Bandeira de Mello) 
estabelecida pelo ordenamento no sentido de que, até prova em contrário, o ato 
administrativo é considerado válido. 
Na verdade, é uma qualidade inerente a todas as manifestações administrativas (contratos, 
atos privados, atos da Administração), e não somente dos atos administrativos. 
Mas lembre-se que a presunção é relativa (“juris tantum”), de modo que pode ser afastada 
(ilidida) se houver prova em contrário. 
Embora não exista uma previsão geral aplicável a todos os atos administrativos, o art. 204 
do Código Tributário Nacional afirma que a certidão da dívida ativa (ato administrativo) 
goza de “presunção de liquidez e certeza” (o mesmo que presunção de legitimidade). 
E o parágrafo único do mesmo disposto completa: “a presunção a que se refere este artigo 
é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a 
que aproveita”. 
A presunção de legitimidade tem aplicação no campo probatório, impondo ao particular a 
demonstração do vício do ato administrativo. Assim, de certa forma atribui o ônus da prova 
ao destinatário e não ao emissor da ordem. 
31. PRINCÍPIO DA ISONOMIA 
Você vai concordar que tem sido bem raro encontrar referências ao princípio da isonomia 
ou igualdade no Direito Administrativo brasileiro. Isso porque, desde 1988, parte 
significativa do seu conteúdo foi incorporada pelo princípio da impessoalidade, uma 
inovação introduzida pela CF/88. 
Mas ainda é possível identificar um conteúdo específico para a isonomia dentro do regime 
jurídico-administrativo. 
O princípio da isonomia é um preceito fundamental do ordenamento jurídico que impõe ao 
legislador e à Administração Pública o dever de conferir tratamento igual a particulares que 
se encontram em situação equivalente. 
Importante notar que a isonomia exige, a um só tempo, a igualdade na lei e a igualdade 
perante a lei. Assim, tanto leis e atos normativos gerais, quanto os atos administrativos 
concretos devem observar a garantia de tratamento uniforme dos administrados. 
 
O princípio da isonomia em Direito Administrativo é o mesmo do Direito 
Constitucional, ou seja, aquele nosso velho conhecido enunciado no art. 5º, 
caput, CF/88: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
 
 
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inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade” 
Existem outros dispositivos constitucionais que, fundamentados no princípio da isonomia, 
determinam procedimentos administrativos para garantir tratamento uniforme aos 
administrados. É o caso, por exemplo, da exigência de concurso público para investidura de 
servidores públicos em cargos efetivos e empregos públicos (art. 37, II, da CF), bem como o 
dever de licitar para a contração de serviços e a aquisição de bens (art. 37, XXI, da CF). 
Nesse sentido merece destaque a Súmula Vinculante 43 do Supremo Tribunal Federal: 
“É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor 
investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu 
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente 
investido”. 
Mas tome cuidado! O princípio da isonomia não exige que sempre se dê tratamento 
idêntico a todos os particulares. 
É bastante conhecida a fórmula segundo a qual respeitar a igualdade é “tratar igualmente 
os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades”. 
Há casos em que cumprir a isonomia consiste em dispensar tratamento idêntico a todos os 
destinatários. Em outros casos, pelo contrário, o tratamento idêntico é que viola a 
isonomia. 
Não é tarefa fácil, porém, definir quais diferenciações estabelecidas pela lei e pelo ato 
administrativo são admitidas e quais são repelidas pelo ordenamento jurídico. Tratar 
desigualmente os desiguais exige um esforço de compreensão e correta avaliação para 
identificar a dessemelhança, ajustando a adequada proporção do tratamento devido. 
Existem algumas situações consagradas na legislação vigente que legitimam o tratamento 
diferenciado a pessoas em situação desigual, como nos casos de: 
a) em concurso público, reserva de vagas para portadores de deficiência; 
b) tempo menor de aposentadoria para mulheres e professores; 
c) prioridade nos processos envolvendo interesse de idosos; 
d) cotas nas universidades públicas em favor de afrodescendentes. 
Celso Antônio Bandeira de Mello é a maior autoridade brasileira em matéria de princípio da 
isonomia. Na clássica obra “Conteúdo Jurídico Do Princípio Da Igualdade” o autor se propõe 
a responder à questão: quando é vedado à lei estabelecer discriminações? Ou, usando suas 
palavras: quais os limites que adversam este exercício normal, inerente à função legal de 
discriminar? 
 
 
 
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Antes de avançar devo advertir que os termos “discriminação”, “discriminar” e 
“discrímen” são utilizados por Celso Antônio Bandeira de Mello, na obra 
“Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade”, no sentido de distinguir, 
diferenciar, desigualar. Assim, o autor confere um sentido neutro aos termos. 
Bastante diferente da carga negativa que a palavra “discriminação” tem na 
linguagem corrente, usada com o significado de tratamento preconceituoso. Por 
isso, está correto dizer por exemplo que o tratamento prioritário dado aos idosos 
é uma discriminação compatível com o princípio da isonomia. Sabe-se que não 
há nada de preconceituoso (discriminatório, segundo a linguagem corrente) na 
legislação protetiva dos idosos. 
Celso Antônio Bandeira de Mello explica que não haverá descumprimento da isonomia 
quando existir correlação lógica entre o critério de discrímen e a discriminação legal 
aplicada em função dele. 
Note que a chave para a legitimidade de um tratamento desigual está em avaliar se o fator 
de discriminação (idade, sexo, tempo de serviço, período de experiência, nível de 
escolaridade) é coerente com a diferenciação realizada e com os princípios fundamentais 
protegidos pelo ordenamento. 
Em outras palavras, deve existir uma razoabilidade entre a distinção perpetrada e a justa 
razão do tratamento desigual, ou seja, a finalidade pretendida pelo ordenamento jurídico. 
 
Não caracterizam violação à isonomia as diferenciações realizadas pela lei e/ou 
pela Administração Pública quando houver coerência entre a distinção e o 
tratamento diferenciado decorrente. 
Atenção: não adianta analisar somente o fator de discriminação isoladamente porque a 
discriminaçãonele pautada pode ou não ser atentatória à isonomia dependendo das 
características da situação concreta, sopesando, especialmente, sua compatibilidade com 
os valores consagrados no sistema constitucional vigente. 
Mais fácil trabalhar com exemplos. 
Situação 1: Nos concursos públicos para alguns cargos é constitucional exigir a 
aprovação em exame de condicionamento físico; em outros, não. Isso ocorre por 
causa da coerência entre a distinção (avaliação física) e o tratamento diferenciado 
pretendido (necessidade de estar apto fisicamente para exercer a função). A exigência 
é legítima para um cargo de delegado de polícia, pois é coerente com o exercício da 
função de policial. Mas a mesma previsão no edital para seleção de juízes configuraria 
uma inconstitucionalidade, por falta de correlação lógica com a atuação de um 
magistrado. 
Situação 2: Alguns cargos da Administração justificam que o concurso selecione em 
listas apartadas homens e mulheres, inclusive com número de vagas diferentes para 
 
 
 100 
200 
cada sexo. Esse tratamento desigual se justifica quando demonstrada a pertinência da 
distinção em razão das atribuições que serão desenvolvidas. Nada impede, por 
exemplo, que seja feito um concurso para o cargo de Guarda Municipal no qual as 
mulheres concorrerão pelas vagas definidas para o sexo feminino e o homem para as 
vagas masculinas, de acordo com a demanda do serviço e número de cargos vagos. 
Esse caso mostra perfeitamente como os fatores de diferenciação não permitem, por 
si só, concluir pela inconstitucionalidade da discriminação pretendida. 
Situação 3: Se um concurso público realizado para escolher o bailarino que 
interpretará Zumbi dos Palmares convocar somente candidatos negros não haverá 
inconstitucionalidade, mesmo sendo a raça fator determinante da discriminação. O 
tratamento desigual respeita o princípio da isonomia diante da pertinência que a 
diferenciação revela nesse caso concreto. 
Memorize isso: o fator de discriminação deve ser analisado à luz da finalidade que justifica 
o tratamento desigual! 
E outra coisa. 
Nos parágrafos acima percebemos que os concursos públicos são campo fértil para debates 
sobre o princípio da isonomia. Os editais de concurso tratam dos requisitos para ocupar o 
cargo e dos procedimentos para habilitação, de forma que, inevitavelmente, envolve uma 
diferenciação entre os que preenchem e os que não preenchem a condição exigida. 
Essa seletividade inerente aos editais desencadeia uma viva discussão jurisprudencial 
envolvendo o tema dos concursos públicos em geral e, especialmente, o princípio da 
isonomia, razão pela qual merecem destaque as orientações sumuladas abaixo: 
1) Súmula 683 do STF: o limite de idade para a inscrição em concurso público só 
se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado 
pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido; 
2) Súmula 684 do STF: é inconstitucional o veto não motivado à participação de 
candidato a concurso; 
3) Súmula 686 do STF, convertida na Súmula Vinculante 44: só por lei se pode 
sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público; 
4) PCA 347 do CNJ: a limitação de idade para ingresso na Magistratura afronta os 
princípios da isonomia, razoabilidade e legalidade, pois não há previsão 
constitucional desta natureza e a maturidade elemento importante para o 
exercício da judicatura. O argumento referente ao tempo de aposentadoria é 
inconsistente, não podendo ser vedado o acesso do candidato ao concurso com 
base na suposta data em que ele se aposentaria. 
 
 
 101 
200 
32. PRINCÍPIO DA HIERARQUIA 
Olha só. Assim como afirmei a respeito da descentralização, a hierarquia é um princípio 
setorial exclusivamente aplicável à organização da Administração Pública e à condição dos 
agentes públicos. 
A hierarquia fundamenta o estabelecimento de relações de coordenação e subordinação 
entre órgãos e agentes da Administração Pública, além de possibilitar a organização de 
procedimentos administrativos em diferentes instâncias decisórias, especialmente em graus 
recursais. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que “a subordinação hierárquica só existe 
relativamente às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais”. 
Segundo a autora, da subordinação hierárquica decorrem prerrogativas para a 
Administração, tais como: 
a) rever atos dos subordinados; 
b) delegar e avocar competências; 
c) punir os subordinados. 
33. OUTROS PRINCÍPIOS 
Não se assuste! Já estudamos mais de trinta princípios administrativos e ainda não acabou. 
Lembre-se que a ideia é passar por rigorosamente todos os assuntos que podem cair na sua 
prova. 
Desse modo, e para finalizar, quero apresentar uma breve noção a respeito de outros 
princípios administrativos identificados por Diogo de Figueiredo Moreira Neto: 
a) princípio republicano (art. 1º, caput, da CF): preceitua que todo poder emana 
do povo e deve ser exercício em seu nome. O princípio republicano impõe 
também a necessidade de alternância das pessoas que exercem funções políticas 
dentro do Estado; 
b) princípio democrático (art. 1º, caput, da CF): o Brasil adota um modelo político 
que consagra o Estado Democrático de Direito. Isso significa que, sendo possível, 
as decisões tomadas pelo Poder Público devem estar legitimadas pelo 
consentimento popular, por meio eleições, audiências públicas etc; 
c) princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF): a dignidade da 
pessoa humana é um valor fundamental previsto na CF/88. O princípio é 
cumprido quando se efetiva um sistema de proteção dos direitos e garantias 
fundamentais, inclusive para limitar ou nortear a atuação estatal; 
d) princípio da realidade: os atos praticados pela Administração Pública devem 
ter sujeito, motivo, objeto e resultado reais; 
 
 
 102 
200 
e) princípio da responsividade: a Administração deve reagir adequadamente às 
demandas da sociedade, de modo que o exercício da função administrativa 
precisa representar uma resposta para a satisfação dos interesses públicos; 
f) princípio da sancionabilidade: implica a existência de sanções premiais ou 
punitivas decorrentes do cumprimento das normas, a fim de estimular alguns 
comportamentos por meio de benefícios e coibir outros, mediante cominação de 
penalidades; 
g) princípio da ponderação: estabelece um processo de harmonização entre 
diversos conteúdos valorativos, sendo aplicável na solução de conflitos entre 
princípios administrativos; 
h) princípio da subsidiariedade (art. 173 da CF): em regra, cabe aos indivíduos 
decidir e agir na defesa de seus interesses, sendo legítima a atuação do Estado 
somente quando indispensável para proteção interesses coletivos; 
i) princípio da consensualidade: impõe o uso da conciliação, mediação e 
arbitragem como meios alternativos de tomada de decisão da Administração 
Pública; 
j) princípio monocrático: fundamenta as decisões unipessoais da Administração, 
que são indispensáveis para garantir a celeridade dos processos administrativos; 
k) princípio do colegiado: fundamenta as decisões tomadas por órgãos coletivos 
da Administração Pública, como câmaras ou juntas criadas para análise de 
recursos administrativos na área tributária e de trânsito; 
l) princípio da coerência: proíbe contradições e impõe ao Poder Público o dever 
de harmonizar divergências entre órgãos de uma mesma pessoa administrativa 
quanto ao modo de interpretar ou aplicar disposições normativas a casos 
similares. 
34. PRINCÍPIOS-MEIO E PRINCÍPIOS-FIM 
No extenso rol de princípios de Direito Administrativo é possível fazer uma separação entre 
os princípios que controlam o processo decisório (princípios-meio: controle de formas e 
procedimentos) e aqueles direcionados mais diretamente à busca de resultados (princípios-
fim: controle do conteúdo decisório). 
 
Princípios Meio Princípios Fim 
Legalidade Impessoalidade 
Publicidade Moralidade 
Participação Eficiência103 
200 
Duração razoável Devido processo material 
Devido processo formal Razoabilidade 
Ampla defesa Proporcionalidade 
Contraditório Finalidade 
Autotutela Isonomia 
Obrigatória motivação Boa administração 
Segurança jurídica 
Obrigatoriedade 
Continuidade do serviço 
Hierarquia 
Responsabilidade 
Especialidade 
Presunção de legitimidade 
Supremacia do interesse público 
Indisponibilidade do interesse público 
35. QUADRO DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE OS INCISOS DO PARÁGRAFO 
ÚNICO, DO ART. 2º, DA LEI N. 9.784/1999 E OS PRINCÍPIOS 
ADMINISTRATIVOS 
Inciso Enunciado Princípio Correspondente 
I Atuação conforme a lei e o Direito. Legalidade 
II 
Atendimento a fins de interesse geral, 
vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências. 
Finalidade 
III 
Objetividade no atendimento do interesse 
público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades. 
Impessoalidade 
IV Atuação segundo padrões éticos de Moralidade 
 
 
 104 
200 
probidade, decoro e boa-fé. 
V 
Divulgação oficial dos atos 
administrativos, ressalvadas as hipóteses 
de sigilo previstas na Constituição. 
Publicidade 
VI 
Adequação entre meios e fins, vedada a 
imposição de obrigações, restrições e 
sanções em medida superior àquelas 
estritamente necessárias ao atendimento 
do interesse público. 
Proporcionalidade 
VII 
Indicação dos pressupostos de fato e de 
direito que determinarem a decisão. 
Obrigatória Motivação 
VIII 
Observância das formalidades essenciais à 
garantia dos direitos dos administrados. 
Segurança Jurídica 
IX 
Adoção de formas simples, suficientes 
para propiciar adequado grau de certeza, 
segurança e respeito aos direitos dos 
administrados. 
Informalismo 
X 
Garantia dos direitos à comunicação, à 
apresentação de alegações finais, à 
produção de provas e à interposição de 
recursos, nos processos de que possam 
resultar sanções e nas situações de litígio. 
Contraditório e Ampla Defesa 
XI 
Proibição de cobrança de despesas 
processuais, ressalvadas as previstas em 
lei. 
Gratuidade dos processos administrativos 
XII 
Impulsão, de ofício, do processo 
administrativo, sem prejuízo da atuação 
dos interessados. 
Impulsão Oficial ou Oficialidade 
XIII 
Interpretação da norma administrativa da 
forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada 
aplicação retroativa de nova 
interpretação. 
Segurança Jurídica 
36. JURISPRUDÊNCIA 
1. Princípio da supremacia do interesse público 
Informativo 588/STJ (2016) 
 
 
 105 
200 
DIREITO CIVIL. RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO DE DIREITOS AUTORAIS 
DECORRENTES DE EVENTO EXECUTADO POR SOCIEDADE EMPRESÁRIA 
CONTRATADA MEDIANTE LICITAÇÃO. No caso em que sociedade empresária 
tenha sido contratada mediante licitação para a execução integral de evento 
festivo promovido pelo Poder Público, a contratada - e não o ente que apenas a 
contratou, sem colaborar direta ou indiretamente para a execução do espetáculo 
- será responsável pelo pagamento dos direitos autorais referente às obras 
musicais executadas no evento, salvo se comprovada a ação culposa do 
contratante quanto ao dever de fiscalizar o cumprimento dos contratos públicos 
(culpa in eligendo ou in vigilando). No julgamento da ADC 16-DF (Tribunal Pleno, 
DJe 8/9/2011), o STF declarou a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 
8.666/1993, cujo caput dispõe que: "O contratado é responsável pelos encargos 
trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do 
contrato". Ressalte-se que, nesse julgamento, prevaleceu a tese de que a análise 
do caso poderia implicar a responsabilização subsidiária do Poder Público pelos 
encargos trabalhistas, sobretudo na hipótese de ação culposa da Administração 
quanto ao dever de fiscalizar o cumprimento dos contratos públicos (culpa in 
eligendo ou in vigilando). (...) Desse modo, em se tratando da cobrança de 
direitos cuja natureza jurídica é eminentemente privada, decorrente da execução 
pública de obras musicais sem prévia autorização do autor ou titular, 
consideram-se perfeitamente inseridos no conceito de "encargos [...] comerciais" 
os valores cobrados pelo ECAD. (...) Em princípio, a Administração deveria 
responder solidariamente pelo pagamento dos direitos autorais na hipótese de 
execução pública de obras musicais, desde que tenha colaborado de alguma 
forma, direta ou indiretamente, para a organização do espetáculo. No entanto, 
na hipótese em que a participação do ente público está limitada à contratação de 
empresa, mediante licitação, para a realização do evento, surge um aparente 
conflito de normas a ser dirimido. (...) Resta aferir se o art. 71 da Lei n. 
8.666/1993 pode ser aplicado à cobrança dos direitos de autor, em confronto 
com a previsão contida no art. 110 da Lei n. 9.610/1998, segundo o qual "Pela 
violação de direitos autorais nos espetáculos e audições públicas, realizados nos 
locais ou estabelecimentos a que alude o art. 68, seus proprietários, diretores, 
gerentes, empresários e arrendatários respondem solidariamente com os 
organizadores dos espetáculos". Em princípio, a Administração deveria 
responder solidariamente pelo pagamento dos direitos autorais na hipótese de 
execução pública de obras musicais, desde que tenha colaborado de alguma 
forma, direta ou indiretamente, para a organização do espetáculo. No entanto, 
na hipótese em que a participação do ente público está limitada à contratação de 
empresa, mediante licitação, para a realização do evento, surge um aparente 
conflito de normas a ser dirimido. (...) O critério da hierarquia não se mostra 
adequado à solução da controvérsia, porque ambas são leis ordinárias, 
tampouco o da especialidade, segundo o qual a norma especial prevalece sobre a 
 
 
 106 
200 
geral, visto que ambas as normas são especiais, cada qual no seu âmbito de 
incidência, ora garantindo o direito particular do autor, ora protegendo o 
interesse público. Na espécie, afigura-se mais pertinente valer-se dos princípios 
aplicáveis à Administração Pública, entre os quais o da supremacia do interesse 
público sobre o privado. Verifica-se, desse modo, que a absoluta preponderância 
das regras contidas na Lei n. 8.666/1991, quando em conflito com a Lei de 
Direitos Autorais, é corolário lógico do princípio da supremacia do interesse 
público, notadamente para garantir que os fins almejados no processo licitatório 
- isonomia entre os concorrentes e seleção da proposta mais vantajosa - sejam 
atingidos, conforme salientado anteriormente. Destaca-se, ademais, que não se 
está aqui privando o autor de exercer seu direito, constitucionalmente 
assegurado, de receber retribuição pela utilização de suas obras, mas apenas 
definindo quem é o responsável pelo recolhimento dos valores devidos a esse 
título, sem retirar do ECAD o direito de promover a cobrança contra aquele que 
contratou com a Administração Pública. REsp 1.444.957-MG, Rel. Min. Ricardo 
Villas Bôas Cueva, julgado em 9/8/2016, DJe 16/8/2016. 
COMENTÁRIO: No caso, o STJ compreendeu que, muito embora o Poder Público, na 
qualidade de mero contratante do evento, pudesse, em tese, responder solidariamente 
pelos direitos autorais referentes à execução de músicas, deveria prevalecer o princípio da 
supremacia do interesse público e, por conseguinte, o disposto no artigo 71 da Lei de 
Licitações sobre a Lei de Direitos Autorais. Percebam que, pela fundamentação, 
reconheceu-se um conflito aparente de normas que foi resolvido não pelos critérios 
normais de solução de antinomias (especialidade, subsidiariedade e anterioridade), mas sim 
pela sobreposição do interesse público sobre o interesse privado (indenização pela violação 
de direitos autorais). 
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 
Administrativo. Servidor público federal. Remoção. Circunstâncias fáticas que 
nortearam a decisão do Tribunal a quo em prol do princípio da proteção à 
família. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.1. A Corte de 
origem concluiu, em razão de circunstâncias fáticas específicas, que o princípio 
da proteção à família deveria prevalecer em relação ao princípio da supremacia 
do interesse público, ante o evidente prejuízo que a não remoção acarretaria 
para a unidade familiar. 2. Ponderação de interesses que, in casu, não prescinde 
do reexame do conjunto fático-probatório da causa, o qual é inadmissível em 
recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental 
não provido. 4. Inaplicável o art. 85, 11, do CPC, pois os agravados não 
apresentaram contrarrazões. (ARE 992000 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, 
Segunda Turma, julgado em 31/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 
DIVULG 26-04-2017 PUBLIC 27-04-2017) 
 
 
 107 
200 
COMENTÁRIO: Esse caso chama a atenção porque o STF, reforçando a ideia de que nenhum 
princípio jurídico é absoluto, afastou, por meio da técnica da ponderação de interesses, a 
incidência da supremacia do interesse público em favor do princípio da proteção da família. 
O Ministro Dias Toffoli, citando a sentença proferida no primeiro grau de jurisdição, dispôs 
que não seria razoável exigir do autor da demanda, funcionário público federal, renunciar 
ao seu cargo público para poder morar com a esposa, servidora pública do Estado do Ceará. 
Nessa hipótese, levou-se em consideração que o funcionário público federal pode ser 
removido para qualquer lugar do Brasil, ao passo que o servidor estadual só pode 
movimentar-se dentro do Estado a que está subordinado. O curioso é que, nesse julgado, o 
STF reconheceu a prevalência da unidade familiar sobre o interesse público na lotação ideal 
do órgão mesmo tendo a esposa tomado posse em seu cargo depois do autor. 
2. Princípio da indisponibilidade do interesse público 
Informativo 524/STJ (2013) 
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. INGRESSO DO MP EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA 
HIPÓTESE DE VÍCIO DE REPRESENTAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO AUTORA. Na ação civil 
pública, reconhecido o vício na representação processual da associação autora, 
deve-se, antes de proceder à extinção do processo, conferir oportunidade ao 
Ministério Público para que assuma a titularidade ativa da demanda. Isso porque 
as ações coletivas trazem em seu bojo a ideia de indisponibilidade do interesse 
público, de modo que o art. 13 do CPC deve ser interpretado em consonância 
com o art. 5º, § 3º, da Lei 7.347/1985. Precedente citado: REsp 855.181-SC, 
Segunda Turma, DJe 18/9/2009. REsp 1.372.593-SP, Rel. Min. Humberto Martins, 
julgado em 7/5/2013. 
COMENTÁRIO: O STJ reconheceu que as ações coletivas, por veicularem direitos de um 
sem-número de pessoas, refletem a ideia de indisponibilidade do interesse público. Por 
isso, o juiz não pode simplesmente extinguir um processo coletivo por vício de 
representação de uma associação sem antes oportunizar ao MP a assunção da titularidade 
ativa. Vejam que, pela decisão do STJ, pode-se dizer que mesmo direitos eminentemente 
privados (disponíveis, portanto), ao serem agrupados para fins de tutela coletiva, podem 
ser tido por indisponíveis quando considerados conjuntamente. 
3. Princípio da celeridade processual. 
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. ANISTIA POLÍTICA. EXCESSO DE PRAZO. 
REQUERIMENTO DE 2005. PROBLEMAS NA TRAMITAÇÃO. LIQUIDEZ E CERTEZA 
DO DIREITO À APRECIAÇÃO. PRECEDENTE. PETIÇÃO SUPERVENIENTE. 
MODIFICAÇÃO DO PEDIDO DA INICIAL. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTE. 1. 
Mandado de segurança impetrado contra Ministro de Estado da Justiça no qual 
postula o exame de requerimento de anistia política (2005.01.50172), cujo 
pedido inicial data de 9.3.2005; as informações da autoridade coatora indicam 
que este foi encaminhado para exame em 13.5.2014, após a juntada da Nota 
 
 
 108 
200 
Técnica 001/2014/CGGP/CA/GM/MJ (fls. 53-54). 2. A Lei 10.559/2002 não 
contém uma previsão de prazo específico para o exame dos requerimentos de 
anistia política por parte do Ministro de Estado da Justiça; assim, são aplicáveis, 
de modo subsidiário, as prescrições previstas na Lei 9.784/99, que fitam um 
prazo de 30 (trinta) dias, no caso de haver violação da duração razoável do 
processo administrativo. Precedente: MS 13.728/DF, Rel. Ministro Marco Aurélio 
Bellizze, Terceira Seção, DJe 8.2.2012. 3. O pedido realizado em petição 
superveniente em prol da outorga substantiva da anistia política (fl. 508) não 
pode ser atendido, pois o pleito inicial diz respeito somente ao prazo de decisão: 
"(...) Com a inicial e as informações são fixados os pontos controvertidos do 
processo, de modo que é vedada a alteração do pedido ou dos seus 
fundamentos. (...)" (MS 4.196/DF, Rel. Ministro Felix Fischer, Terceira Seção, DJ 
17.8.1998, p. 14). Segurança concedida para determinar o prazo de trinta dias 
para decisão da autoridade coatora, prorrogável por igual período, caso seja 
necessário e justificado. Agravo regimental prejudicado. (MS 21.989/DF, Rel. 
Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/11/2015, DJe 
04/12/2015) 
COMENTÁRIO: O acórdão aborda a concretização do princípio da duração razoável no 
processo administrativo. Estabeleceu-se que os pedidos de anistia política, dada a falta de 
prazo para apreciação, pelo Ministro da Justiça, na Lei nº 10.559/2002, deveriam ser 
julgados em até trinta dias, aplicando-se, subsidiariamente, a Lei nº 9.784/1999, mais 
precisamente seu artigo 49. 
Agravo regimental no mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. 
Concurso público. Prazo de validade. Suspensão do curso do prazo de validade 
dos certames por ato administrativo do TJ/MT. Retomada do curso do prazo após 
mais de dois anos, com a consequente nomeação dos aprovados no certame. 4. 
Decisão do CNJ que declarou a nulidade do ato e determinou a exoneração dos 
servidores nomeados em período posterior àquele previsto no art. 37, III, da CF. 
5. Situação excepcional. Exercício das funções públicas por mais de dez anos. 6. 
Presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública. Demora na 
tramitação dos feitos administrativos e judiciais relacionados aos fatos. Princípio 
da razoável duração do processo, da segurança jurídica e da proteção da 
confiança legítima. 7. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 30662 
AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 
25/08/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-202 DIVULG 05-09-2017 PUBLIC 06-09-
2017) 
COMENTÁRIO: Nesse acórdão proferido pela 2ª turma do STF, foi julgado um caso de 
alegação de nulidade de concurso público, o qual chegou a ficar suspenso por decisão 
administrativa, sendo que alguns candidatos haviam sido empossados e permaneceram 
trabalhando durante o tempo em que o processo administrativo levou para ser decidido e 
 
 
 109 
200 
durante o curso do mandado de segurança impetrado. Passados mais de dez anos, 
entendeu-se que a demora na tramitação do processo administrativo acabou consolidando 
uma situação de fato que não mais poderia ser alterada, em nome da segurança jurídica e 
da proteção da confiança legítima. De acordo com o Ministro Gilmar Mendes, relator do 
acórdão, o caso concreto “justifica a incidência do princípio da proteção à confiança 
legítima dos administrados e da segurança jurídica, considerada não só a presunção de 
legitimidade dos atos da Administração Pública e da boa-fé dos candidatos, mas também a 
demora na tramitação dos feitos relacionados ao caso, que resultaram no exercício dos 
cargos para os quais foram nomeado os impetrantes por mais de dez anos”. 
4. Princípio do devido processo formal e material 
RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC E 
RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. ADMINISTRATIVO. VEÍCULO. AUSÊNCIA DE 
REGISTRO E LICENCIAMENTO. ART. 230, V, DO CTB. PENAS DE MULTA E 
APREENSÃO. MEDIDA ADMINISTRATIVA DE REMOÇÃO. LIBERAÇÃO 
CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTAS JÁ VENCIDAS E DAS DESPESAS 
COM REMOÇÃO E DEPÓSITO, ESTAS LIMITADAS AOS PRIMEIROS TRINTA DIAS. 
ART. 262 DO CTB. PRECEDENTES DE AMBAS AS TURMAS DE DIREITO PÚBLICO. 1. 
Liberaçãodo veículo condicionada ao pagamento das multas já vencidas e 
regularmente notificadas. 1.1. Uma das penalidades aplicadas ao condutor que 
trafega sem o licenciamento, além da multa, é a apreensão do veículo, cuja 
liberação está condicionada ao prévio pagamento das multas impostas, taxas e 
despesas de remoção e estada, nos termos do art. 262 do CTB. 1.2. A autoridade 
administrativa não pode exigir o pagamento de multas em relação às quais não 
tenha sido o condutor notificado, pois a exigibilidade pressupõe a regular 
notificação do interessado, que poderá impugnar a penalidade ou dela recorrer, 
resguardando, assim, o devido processo legal e a ampla defesa, garantias 
constitucionalmente asseguradas. 1.3. Se a multa já está vencida, poderá ser 
exigida como condição para liberar-se o veículo apreendido, quer por ter-se 
esgotado o prazo de defesa sem manifestação do interessado, quer por já ter 
sido julgada a impugnação ou o recurso administrativo. Do contrário, estar-se-ia 
permitindo que voltasse a trafegar sem o licenciamento, cuja expedição depende 
de que as multas já vencidas sejam quitadas previamente, nos termos do art. 
131, § 2º, do CTB. 1.4. Caso a multa ainda não esteja vencida, seja porque o 
condutor ainda não foi notificado, seja porque a defesa administrativa ainda está 
em curso, não poderá a autoridade de trânsito condicionar a liberação do veículo 
ao pagamento da multa, que ainda não é exigível ou está com sua exigibilidade 
suspensa. Se assim não fosse, haveria frontal violação ao princípio do 
contraditório e da ampla defesa, com a adoção da vetusta e odiosa fórmula do 
solve et repete. 1.5. No caso, a entidade recorrente condicionou a liberação do 
veículo ao pagamento de todas as multas, inclusive, da que foi aplicada em 
virtude da própria infração que ensejou a apreensão do veículo, sem que fosse 
 
 
 110 
200 
franqueado à parte o devido processo legal. 1.6. Nesse ponto, portanto, deve ser 
provido apenas em parte o recurso para reconhecer-se que é possível 
condicionar a liberação do veículo apenas à quitação das multas regularmente 
notificadas e já vencidas. (...) Acórdão submetido ao rito do art. 543-C do CPC e 
da Resolução STJ n.º 08/2008. (REsp 1104775/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, 
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/06/2009, DJe 01/07/2009) 
COMENTÁRIO: No recurso repetitivo em exame, o STJ considerou uma violação ao princípio 
do devido processo legal (enfatizando ainda o princípio da ampla defesa) o 
condicionamento, pela autoridade de trânsito, da liberação do veículo apreendido ao 
pagamento de todas as multas existentes, incluindo a lavrada no ato de retirada do bem da 
posse do condutor. Isso fere a garantia do devido processo legal porque a atitude da 
Administração Pública tolheu a possibilidade de prévia impugnação do ato administrativo. 
Informativo 831/STF (2016) 
O relator explicou que, de acordo com o art. 139 do CPC/2015, caberia ao 
magistrado conduzir o processo, de modo a assegurar a igualdade de tratamento 
entre as partes — princípio da paridade de armas, corolário dos princípios 
constitucionais da igualdade, do contraditório e do devido processo legal. 
Ponderou que a relação estabelecida entre o particular que procurasse o juizado 
e a União seria evidentemente assimétrica. O Poder Público possuiria corpo de 
servidores especializados nas questões discutidas em juízos. A advocacia pública 
hoje estaria satisfatoriamente aparelhada, sendo composta por pessoas 
altamente qualificadas para a defesa das pretensões do Estado. O particular, às 
vezes, nem de advogado disporia, porquanto a legislação lhe conferiria 
capacidade postulatória. Ademais, a legislação permitiria que a execução nos 
juizados especiais fosse feita mediante simples expedição de ofício do Juízo à 
Administração Pública (Lei 10.259/2001, art. 16). Além disso, o art. 11 desse 
mesmo diploma imporia à Administração o dever de apresentar a documentação 
alusiva à causa. O art. 10, por sua vez, deferiria ao representante judicial da 
Fazenda a possibilidade de transigir com os particulares — exceção ao conhecido 
princípio da indisponibilidade do interesse público —, pressupondo que, desde 
logo, a Administração agiria no intuito de buscar a efetividade dos direitos dos 
administrados. Realçou que os cálculos, quando efetuados por perito, deveriam 
ser posteriormente revistos pela própria Administração fazendária, a fim de 
verificar a correção — a viabilizar, eventualmente, a interposição de embargos. A 
nomeação de perito representaria, portanto, duplo custo para o erário: primeiro, 
com os correspondentes honorários periciais; segundo, com o servidor público 
responsável pela revisão daquele trabalho. Exigir que existisse sempre a 
intervenção de perito designado pelo juízo revelaria incompatibilidade com os 
princípios da economia processual, da celeridade e da efetividade do processo. 
Portanto, o dever de colaboração imputável ao Estado, consoante essa visão, 
decorreria, em última análise, dos princípios da legalidade, da moralidade e da 
 
 
 111 
200 
eficiência, e do subprincípio da economicidade, que norteariam a interpretação a 
ser adotada. Por último, caso o exequente apresentasse valor excessivo, como 
devido, caberia à Fazenda “declarar de imediato o valor que entendesse correto, 
sob pena de não conhecimento da arguição” (CPC/2015, art. 535, § 2º). A União, 
todavia, teria insistido em projetar no tempo o cumprimento de decisão 
transitada em julgado, mesmo sendo detentora de dados necessários sobre a 
exatidão do valor. Em seguida, pediu vista o Ministro Luiz Fux. ADPF 219/DF, rel. 
Min. Marco Aurélio, 23.6.2016. (ADPF-219) 
COMENTÁRIO: Na ementa do acórdão dessa ADPF, fica clara a menção do princípio do 
devido processo legal substantivo ou material. Considerando o desequilíbrio na posição 
processual do particular e da Administração Pública, o STF entendeu que caberia a esta a 
apresentação de cálculos do valor a ser executado pela parte contrária, uma vez que ela 
teria maiores condições para isso (melhor corpo de advogados, profissionais com expertise 
em cálculos, além de fácil acesso aos documentos a serem considerados na elaboração da 
conta). Na visão do STF, portanto, a decisão judicial impugnada deveria ter observado essa 
disparidade para dar ao processo a conformação necessária ao estabelecimento de um 
equilíbrio, sem onerar demasiadamente a parte mais fraca da relação jurídica processual. 
Tema 941 da repercussão geral do STF. 
Ementa: Execução Penal. Recurso Extraordinário. Prática de falta grave. Prévio 
procedimento administrativo disciplinar. Desnecessidade. Repercussão geral 
reconhecida. 1. Nos termos das recentes decisões proferidas pelo Supremo 
Tribunal Federal, a oitiva do condenado pelo Juízo da Execução Penal, em 
audiência de justificação realizada na presença do defensor e do Ministério 
Público, afasta a necessidade de prévio Procedimento Administrativo Disciplinar 
(PAD), assim como supre eventual ausência ou insuficiência de defesa técnica no 
PAD instaurado para apurar a prática de falta grave durante o cumprimento da 
pena. 2. Assim sendo, a apuração da prática de falta grave perante o juízo da 
Execução Penal é compatível com os princípios do contraditório e da ampla 
defesa (art. 5º, LIV e LV, da CF). 3. Reconhecimento da repercussão geral da 
questão constitucional suscitada. (RE 972598 RG, Relator(a): Min. ROBERTO 
BARROSO, julgado em 06/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-227 DIVULG 03-
10-2017 PUBLIC 04-10-2017 ) 
COMENTÁRIO: Está pendente ainda o julgamento da questão. No recurso extraordinário 
em tela será decidido se é constitucional a não instauração do processo administrativo 
disciplinar (PAD) para apurar o cometimento de falta grave na hipótese de o indivíduo 
condenado ter sido ouvido, em audiência de justificação, pelo juiz da execução penal, na 
presença de seu defensor e do MP. 
Tema 138 da repercussão geral do STF. 
 
 
 112 
200 
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO 
PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE 
SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL 
RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute 
ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, 
seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. 
Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de 
quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos 
apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido 
processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito 
ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que 
se nega provimento. (RE 594296, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, 
julgado em 21/09/2011, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO ACÓRDÃO ELETRÔNICO 
DJe-030 DIVULG 10-02-2012 PUBLIC 13-02-2012) 
 
Tema 757 da repercussão geral do STF. 
REGISTRO PROFISSIONAL OU DE PESSOA JURÍDICA – INADIMPLEMENTO – 
AUTOMATICIDADE DA PERDA. Possui repercussão geral a controvérsia alusiva à 
constitucionalidade do artigo 64 da Lei nº 5.194, de 1966, sob o ângulo da 
liberdade fundamental do exercício da profissão e do devido processo legal, 
considerada a previsão de cancelamento automático do registro em conselho 
profissional, sem prévia oitiva do associado, ante a inadimplência da anuidade 
por dois anos consecutivos. 
(RE 808424 RG, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 28/08/2014, 
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-214 DIVULG 30-10-2014 PUBLIC 31-10-2014) 
COMENTÁRIO: Ambos os temas trazem o mesmo questionamento: se viola o princípio do 
devido processo legal a prática de determinados atos administrativos, em situações 
específicas, que repercutem na esfera de direitos do particular sem que ele tenha prévia 
oportunidade de se manifestar. No tema 138, que já foi julgado, o STF entendeu que, se o 
ato produziu efeitos concretos, será imprescindível a instauração de processo 
administrativo para sua extinção. 
5.Princípio da legalidade 
ADMINISTRATIVO. AJUDA DE CUSTO. CARGO EM COMISSÃO. DESLOCAMENTO. 
LEGITIMIDADE DA LIMITAÇÃO TEMPORAL. LEI QUE AUTORIZA FIXAÇÃO DE 
"CONDIÇÕES" EM REGULAMENTOS. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE 
ADMINISTRATIVA, DA RAZOABILIDADE, DA IMPESSOALIDADE, DA EFICIÊNCIA E 
DA ECONOMICIDADE DA GESTÃO PÚBLICA. PRECEDENTES EM OUTROS 
SISTEMAS. INAPLICABILIDADE DOS PRECEDENTES REFERIDOS NO APELO. 
RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. RECURSO EXAMINADO PELO REGIME DO 
 
 
 113 
200 
ART. 543-C DO CPC. 1. Trata-se de Ação Ordinária movida por ex-servidor público 
sem vínculo em cargo em comissão, pleiteando ajuda de custo (cujo valor 
atualizado monta aproximadamente R$ 8 mil), administrativamente indeferida, 
para retornar à sua cidade de origem após exoneração. (...) 3. A matéria é 
regulada pelos arts. 51 e 56 da Lei 8.112/1990 (que possibilitam a concessão de 
ajuda de custo) e pelos arts. 7º da Resolução do Conselho da Justiça Federal - CJF 
461/2005 (ulteriormente revogada pela Resolução CJF 4/2008, sem alteração do 
preceito, repetido no art. 101, III, da referida norma) e 6º do Ato da Presidência 
do Tribunal Regional Federal da 5ª Região 801/2005 (que restringe a concessão 
do benefício àquele que já tenha recebido vantagem idêntica a esse título, no 
período de doze meses). (...) 6. A Lei 8.112/1990 expressamente autoriza que os 
critérios para conceder ajuda de custo sejam regulamentados por norma 
infralegal. O art. 52, em sua redação original, determinava: "os valores das 
indenizações, assim como as condições para a sua concessão, serão 
estabelecidos em regulamento". A Medida Provisória 301/2006 alterou o texto 
nos seguintes termos: "os valores das indenizações estabelecidas nos incisos I a 
III do art. 51, assim como as condições para a sua concessão, serão estabelecidos 
em regulamento". A Lei 11.355/2006 fez pequena alteração e consolidou a 
redação atual do dispositivo: "os valores das indenizações estabelecidas nos 
incisos I a III do art. 51 desta Lei, assim como as condições para a sua concessão, 
serão estabelecidos em regulamento". A despeito das reformas legislativas, o 
tratamento dado pela norma a situações como a dos autos jamais se alterou. Os 
valores e as condições para a concessão do auxílio-moradia sempre foram 
fixados em regulamento. 7. Ao estabelecer "condições" (que o vernáculo 
entende, entre outros sentidos, como antecedente necessário), a Lei permite 
restrições/limitações que nada mais são que requisitos que qualificam o servidor 
para o recebimento da indenização - e tal regulamentação não é de competência 
exclusiva do Presidente da República (Precedentes do STF). 8. Os princípios não 
se exaurem em escopos obtusos, inserem-se num sistema vasocomunicante, 
permeável por uma interpretação evolutiva, voltada a proporcionar decisão justa 
e ponderada, na qual prevalecem valores maiores e consentâneos com a coesão 
sistêmica. Nessa linha, a medida limitadora tem seu espectro inserido nos 
princípios da moralidade administrativa, da razoabilidade, da impessoalidade, da 
eficiência e da economicidade da gestão pública. (...) 13. Estabelecida a seguinte 
tese para efeito do art. 543-C do CPC: "A fixação de limitação temporal para o 
recebimento da indenização prevista no art. 53, I, da Lei 8112/1990, por meio de 
normas infralegais, não ofende o princípio da legalidade". 14. Recurso Especial 
não provido. 
(REsp 1257665/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado 
em 08/10/2014, DJe 17/09/2015) 
COMENTÁRIO: O STJ considerou preservado o princípio da legalidade justificando que 
norma regulamentar pode estabelecer condições para a consecução ou exercício de um 
 
 
 114 
200 
direito previsto em lei em sentido estrito. A corte entendeu que no vocábulo “condições” 
está subentendida a limitação ou restrição. Evidentemente, o regulamento não pode 
ultrapassar as fronteiras desenhadas pela lei (ex.: aumentando um prazo para decadencial), 
sob pena de violação do princípio da legalidade. 
6. Princípio da impessoalidade. 
Tema 335 da repercussão geral do STF. 
Recurso extraordinário. 2. Remarcação de teste de aptidão física em concurso 
público em razão de problema temporário de saúde. 3. Vedação expressa em 
edital. Constitucionalidade. 4. Violação ao princípio da isonomia. Não ocorrência. 
Postulado do qual não decorre, de plano, a possibilidade de realização de 
segunda chamada em etapa de concurso público em virtude de situações 
pessoais do candidato. Cláusula editalícia que confere eficácia ao princípio da 
isonomia à luz dos postulados da impessoalidade e da supremacia do interesse 
público. 5. Inexistência de direito constitucional à remarcação de provas em 
razão de circunstâncias pessoais dos candidatos. 6. Segurança jurídica. Validade 
das provas de segunda chamada realizadas até a data da conclusão do 
julgamento. 7. Recurso extraordinário a que se nega provimento. 
(RE 630733, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 
15/05/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-228 
DIVULG 19-11-2013 PUBLIC 20-11-2013) 
 
Tema 973 da repercussão geral do STF. 
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. 
CONCURSO PÚBLICO. TESTE DE APTIDÃO FÍSICA. CANDIDATA GESTANTE. DIREITO 
À REMARCAÇÃO SEM PREVISÃO EDITALÍCIA. TEMA 335 DA REPERCUSSÃO GERAL. 
RE 630.733. INAPLICABILIDADE. DIREITO À IGUALDADE, À DIGNIDADE HUMANA E 
À LIBERDADE REPRODUTIVA. PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E DA EFICIÊNCIA 
NO CONCURSO PÚBLICO. RECONHECIDA A EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 
(RE 1058333 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 02/11/2017, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 10-11-2017 PUBLIC 13-11-2017) 
COMENTÁRIO: O tema 973 foi julgado pelo STF em 21/11/2018, porém o acórdão ainda 
não foi publicado. Divulgou-se, por outro lado, a tese acolhida: “É constitucional a 
remarcação do teste de aptidão física de candidata que esteja grávida à época desua 
realização, independentemente de previsão expressa em edital do concurso público”. O 
STF, no tema 335 da repercussão geral, decidiu que a remarcação da prova de aptidão física 
para candidatos doentes é indevida por se tratar de circunstância pessoal, ainda que 
motivada por força maior – logo, há violação do princípio da impessoalidade. Em relação à 
gravidez, a corte adotou a tese de que a gestante não pode ser tratada igual aos enfermos 
 
 
 115 
200 
porque ela não é doente; ademais, o feto seria colocado em risco se a mulher tivesse que se 
submeter ao teste físico. 
ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE. PROGRAMA NACIONAL DE 
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE) CARACTERIZAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO 
IMPROBO. CONDUTA QUE SE ENCAIXA NO ART. 11, CAPUT, E IMPLICA NA 
INCIDÊNCIA DAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, AMBOS DA LEI 8.429/92. I - Na 
origem, trata-se de ação civil pública por improbidade administrativa proposta 
pelo Ministério Público Federal em desfavor dos acusados, servidores públicos 
do Município de Rio Largo/AL. II - Sustenta-se, em síntese, que os acusados 
fizeram mal uso das verbas federais repassadas pela União por meio do 
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), realizando a compra de itens 
alimentícios que compunham a merenda escolar sem a prática de devido 
procedimento licitatório nos anos de 2002 e 2004. (...) VI - Ao realizar a aplicação 
de recursos federais por longo período de tempo com a compra de insumos 
alimentícios para merenda escolar sem a prévia licitação, a conduta praticada 
pelos réus afrontou os princípios que regem a licitação, violando, notadamente, 
os deveres de legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da 
probidade administrativa, nos termo do art. 3º da Lei n. 8.666/93. VII - Ainda que 
não exista má-fé ou desonestidade, de forma livre e consciente, os réus 
autorizavam a realização das compras em pequenas quantidades exatamente 
para a não realização do certame licitatório, afrontando a determinação dos arts. 
24, II e XII, e 26 da Lei 8.666/93. Está caracterizado, portanto, o dolo genérico 
para o enquadramento da conduta no art. 11 da Lei 8.429/92. (...) XI - Agravo 
interno provido. AgInt no AREsp 866.891/AL, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 12/03/2019, DJe 18/03/2019) 
COMENTÁRIO: Esse julgado traz um dos assuntos em que é mais recorrente a aplicação do 
princípio da impessoalidade: a licitação. No caso, o agente público foi acusado de violar esse 
princípio ao fracionar as compras de gêneros alimentícios em quantidades pequenas, a fim 
de dispensar o procedimento licitatório. Em última análise, está sendo beneficiado um 
fornecedor indevidamente, pois está fazendo negócios com a Administração Pública sem se 
submeter a licitação, em clara violação do princípio da impessoalidade. 
 
Tema 1000 da repercussão geral do STF. 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI 
4.627/2013, QUE MODIFICOU A LEI 3.809/1999 DO MUNICÍPIO DE TUPÃ SP. 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM ÂMBITO ESTADUAL. 
PROVIMENTO DE CARGOS PÚBLICOS. GRAU DE PARENTESCO. AGENTES 
POLÍTICOS. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE 13. PRINCÍPIOS REPUBLICANOS 
DA MORALIDADE, IMPESSOALIDADE, IGUALDADE E EFICIÊNCIA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SEGURANÇA JURÍDICA. MANIFESTAÇÃO PELA 
 
 
 116 
200 
REPERCUSSÃO GERAL. (RE 1133118 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 
14/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-123 DIVULG 20-06-2018 PUBLIC 21-06-
2018) 
COMENTÁRIO: O tema 1000 da repercussão geral do STF (ainda não julgado) tem por 
objetivo reabrir a discussão sobre o nepotismo para definir se há violação da súmula 
vinculante 13 nos casos de nomeação de parentes para atuar nos chamados cargos 
políticos, de livre nomeação (ex.: o prefeito nomeia o irmão para ser secretário de 
administração do município). 
7. Princípio da moralidade administrativa 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. OFENSA AOS ARTS. 
458, II, 515, 516 E 535, II, DO CPC/1973 NÃO CONFIGURADA. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. SECRETÁRIO MUNICIPAL DE SAÚDE. EXERCÍCIO DE MEDICINA 
DE FORMA PRIVADA JUNTAMENTE COM O DESEMPENHO DO CARGO PÚBLICO 
SUBMETIDO A REGIME DE TEMPO INTEGRAL. ART. 28 DA LEI N° 8.080/1990. 
APLICAÇÃO AO SECRETÁRIO MUNICIPAL DE SAÚDE. ATO DE IMPROBIDADE 
CONFIGURADO. ART. 11 DA LEI 8.429/92. DEVOLUÇÃO DOS VALORES 
RECEBIDOS. NÃO CABIMENTO. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. ART. 12 
DA LIA. READEQUAÇÃO DA PENA. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Trata-se na 
origem de Ação de Improbidade Administrativa movida contra o então prefeito e 
secretário municipal em razão de o segundo ter executado atividades médicas 
privadas concomitantemente com exercício do cargo de Secretário Municipal de 
Saúde, a despeito do regime de dedicação integral a que estava submetido. 
5.Mesmo que se admita que o Secretário Municipal é agente político, com direito 
à regras diferenciadas quanto ao controle de frequência e de horário, tal não 
afasta sua obrigação de dedicação exclusiva. Uma coisa é ter flexibilidade de 
horários, outra é desempenhar atividades particulares, vedadas ao exercício do 
cargo, por lei e pela própria natureza deste. 6. O fato de o acórdão recorrido 
registrar que não há provas de que o recorrente exerceu de forma insuficiente 
suas atribuições e/ou prestou mal os serviços não impede a caracterização do 
ato ímprobo, pois o que importa é que não houve comprometimento e 
dedicação integral ao cargo público, como exigido pela lei. 7. O que se esperava 
do recorrente é que se empenhasse unicamente em gerir a secretaria de saúde e 
se preocupasse apenas em solucionar as questões e temas afetados ao citado 
órgão sem distrair-se com interesses privados, como ocorreu no caso em exame. 
8. Consta do aresto vergastado que o recorrente realizou 252 consultas e 36 
cirurgias, no horário em que deveria estar a serviço do Município, ante a 
exigência de dedicação exclusiva do cargo de Secretário Municipal da Saúde. 9. 
Além disso, não há como saber se, com a observância do regime de tempo 
integral, a gestão da saúde municipal poderia ter obtido resultado melhor, sendo 
grande a probabilidade nesse sentido. 10. A exigência de dedicação exclusiva ao 
cargo de Secretário de Saúde visa a garantir a eficiência e qualidade do serviço 
 
 
 117 
200 
público prestado, cujo objeto é a saúde de todos os munícipes. Portanto, a 
realização de atividades privadas, em detrimento do serviço público, por 
contrariar frontalmente o texto expresso de lei e ofender os princípios 
administrativos da legalidade, eficiência e moralidade, configura ato de 
improbidade administrativa. (...) 18. Recurso Especial parcialmente provido para 
restringir à condenação do recorrente ao art. 11 da Lei 8.429/1992, bem como 
adequar pena imposta pela prática do ato ímprobo, afastando a de restituição 
dos valores recebidos pelo exercício do cargo de Secretário Municipal e impondo 
a sanção de multa civil, que deve ser arbitrada em quatro vezes o valor da 
remuneração percebida pelo recorrente por ocasião do desempenho do citado 
cargo. 
(REsp 1737642/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 26/02/2019, DJe 12/03/2019) 
COMENTÁRIO: O STJ, nesse recente julgado, tratou de ato de improbidade administrativa 
que violou, em especial, o princípio da moralidade. Para o tribunal, é de se esperar que o 
sujeito nomeado para exercer um cargo político (no caso, de secretário municipal de saúde) 
dedique-se exclusivamente às funções desse cargo, de modo que se presume ineficiente 
sua atuação se divide seu tempo com outras atividades profissionais. 
8. Princípio da publicidade 
Tema 483 da repercussão geral do STF. 
Ementa: CONSTITUCIONAL. PUBLICAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO MANTIDO PELO 
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, DO NOME DE SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS 
CORRESPONDENTES VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE. 1. É legítima a publicação, 
inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos 
seus servidores e do valor dos correspondentesvencimentos e vantagens 
pecuniárias. 2. Recurso extraordinário conhecido e provido. 
 
(ARE 652777, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 
23/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-128 
DIVULG 30-06-2015 PUBLIC 01-07-2015) 
COMENTÁRIO: O STF, em julgamento sob regime de repercussão geral, afirmou a 
constitucionalidade de lei que impõe a publicidade da remuneração dos servidores 
públicos. No âmbito federal, aplica-se aos servidores dos três Poderes a Lei nº 12.527/2011, 
chamada Lei de Acesso à Informação. 
9. Princípio da eficiência 
TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE 
CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. 
PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE 
RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO 
 
 
 118 
200 
DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO 
ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. 
NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 
535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. 1. A duração razoável dos processos foi erigida 
como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 
2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito 
judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os 
meios que garantam a celeridade de sua tramitação." 2. A conclusão de processo 
administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da 
moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE 
MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 
1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 
06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE 
ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 
690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3. O processo administrativo tributário encontra-se 
regulado pelo Decreto 70.235/72 - Lei do Processo Administrativo Fiscal -, o que 
afasta a aplicação da Lei 9.784/99, ainda que ausente, na lei específica, 
mandamento legal relativo à fixação de prazo razoável para a análise e decisão 
das petições, defesas e recursos administrativos do contribuinte.(...) 5. A Lei n.° 
11.457/07, com o escopo de suprir a lacuna legislativa existente, em seu art. 24, 
preceituou a obrigatoriedade de ser proferida decisão administrativa no prazo 
máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo dos pedidos, 
litteris: "Art. 24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo 
máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, 
defesas ou recursos administrativos do contribuinte." 6. Deveras, ostentando o 
referido dispositivo legal natureza processual fiscal, há de ser aplicado 
imediatamente aos pedidos, defesas ou recursos administrativos pendentes. 7. 
Destarte, tanto para os requerimentos efetuados anteriormente à vigência da Lei 
11.457/07, quanto aos pedidos protocolados após o advento do referido diploma 
legislativo, o prazo aplicável é de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (art. 
24 da Lei 11.457/07). (...) 9. Recurso especial parcialmente provido, para 
determinar a obediência ao prazo de 360 dias para conclusão do procedimento 
sub judice. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 
STJ 08/2008. 
(REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 
09/08/2010, DJe 01/09/2010) 
COMENTÁRIO: O julgado, afetado ao regime dos recursos repetitivos, fundamenta que o 
direito à duração razoável do processo (administrativo) encontra amparo nos princípios da 
razoabilidade, da moralidade e da eficiência. A eficiência é, certamente, o princípio 
condutor, e, com base nele a Lei nº 11.457/2007, em seu artigo 24, estabelece para a 
Administração Pública o prazo máximo de 360 dias para proferir decisão sobre petições, 
 
 
 119 
200 
recursos e outros tipos de manifestação do contribuinte. Vejam que, diferentemente do 
Poder Judiciário, ao qual são impostos prazos impróprios (a violação não gera 
consequências jurídicas), a autoridade administrativa não pode ultrapassar o limite 
temporal fixado pelo legislador. Do contrário, o contribuinte poderá demandar em juízo 
solução para a demora, ficando o administrador sujeito a medidas processuais coercitivas 
(incluindo as astreintes). 
Tema 1036 da repercussão geral do STF. 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA 
DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL 5.345/2014. INVERSÃO DAS 
FASES DO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO REALIZADO POR ÓRGÃO OU ENTIDADE 
DO DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA 
UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO. ARTIGO 22, 
INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PACTO FEDERATIVO. PRINCÍPIO 
DA EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS. MANIFESTAÇÃO PELA 
REPERCUSSÃO GERAL. (RE 1188352 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 
14/03/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 21-03-2019 PUBLIC 22-03-
2019) 
COMENTÁRIO: Trata-se de tema ainda não decidido pelo STF, em que se analisará se outros 
entes federativos (Estados, Distrito Federal e Município) podem, por meio de lei, inverter a 
ordem de fases de procedimento licitatório à luz de vários princípios, mas em especial do 
princípio da eficiência, à vista da otimização dos efeitos econômicos para a Administração 
Pública, inclusive como forma de diminuir as possibilidade de corrupção. A questão central 
será permeada pela delimitação do conceito de norma geral, pois é a partir daí que se 
chegará à conclusão de que há ou não violação ao artigo 22, XXXVII, da CF. 
10. Princípio da autotutela 
Tema 138 da repercussão geral do STF. 
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO 
PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE 
SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL 
RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute 
ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, 
seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. 
Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de 
quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos 
apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido 
processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito 
ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que 
se nega provimento. 
 
 
 120 
200 
(RE 594296, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 
21/09/2011, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-030 
DIVULG 10-02-2012 PUBLIC 13-02-2012) 
COMENTÁRIO: Em julgamento submetido ao regime de repercussão geral, o STF reiterou 
seu posicionamento no sentido de ser necessária a instauração de processo administrativo 
para revogar ato que produziu efeitos concretos favoráveis ao administrado. No caso, a 
corte entendeu que os princípios do contraditório e da ampla defesa, num cotejamento 
com o princípio da autotutela, deveriam prevalecer. Conclui-se, portanto, que, para o STF, o 
exercício da autotutela, radicado na supremacia do interesse público, pode ser 
temporalmente contido em casos que envolvam mero desinteresse da Administração 
Pública em manter uma situação que não lhe é mais conveniente e oportuna. 
Tema 339 da repercussão geral do STF. 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM 
RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. EXONERAÇÃO. AUSÊNCIA 
DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS DO 
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AGRAVO INTERNO DO MUNICÍPIO DE 
IPU/CE A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Cinge-se a controvérsia em analisar a 
legalidade do ato de exoneração do ora recorrido, levado a efeitopor ato do 
gestor municipal, ao argumento de que a nomeação teria ocorrido durante o 
período eleitoral. 2. O entendimento adotado no acórdão recorrido não destoa 
da jurisprudência desta Corte Superior de que a Administração, à luz do princípio 
da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando 
detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula 473/STF. Todavia, quando 
os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de 
seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo 
administrativo, no qual seja observado o devido processo legal e os corolários da 
ampla defesa e do contraditório (AgRg no Resp. 1.432.069/SE, Rel. Min. MAURO 
CAMPBELL MARQUES, DJe 2.4.2014). Precedentes: AgInt no RMS 48.822/SE, Rel. 
Min. FRANCISCO FALCÃO, DJe 17.8.2017; RMS 58.008/RJ, Rel. Min. HERMAN 
BENJAMIN, DJe 19.11.2018; AgRg no RMS 33.362/MS, Rel. Min. NAPOLEÃO 
NUNES MAIA FILHO, DJe 12.5.2016. 3. Com efeito, tratando-se de ato invasivo da 
esfera jurídica dos interesses individuais do Servidor, é obrigatória a instauração 
de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo 
legal, com atenção aos princípios da ampla defesa e do contraditório. 4. Agravo 
Interno do MUNICÍPIO DE IPU/CE a que se nega provimento. (AgInt no AREsp 
1282067/CE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, 
julgado em 18/03/2019, DJe 26/03/2019) 
COMENTÁRIO: Diferentemente do caso que levou à fixação do tema 138, neste a discussão 
envolveu a decretação de nulidade de ato (e não mera revogação), já havendo delimitação 
sobre a atuação administrativa na súmula 473 do STF. Aqui, tal como decidido lá, a corte 
 
 
 121 
200 
ratificou ser imperiosa a instauração de processo administrativo antes de proferir decisão 
definitiva sempre que o ato produziu efeitos favoráveis ao particular. Percebe-se que do 
julgamento do tema 138 (em 2012) ao tema 339 (em 2019), portanto, houve uma evolução 
no entendimento do STF no sentido de dar prevalência aos princípios do contraditório e da 
ampla defesa ao princípio da autotutela sempre que o ato, nulo, anulável ou simplesmente 
inoportuno ou inconveniente, agregar alguma coisa à esfera de direitos do particular. A 
supremacia do interesse público permanece sendo a pedra de toque para solucionar 
questões dessa natureza, porém ela teve sua potência reprimida no tempo em prol da 
abertura de uma relação de diálogo prévio, em que o particular poderá defender a 
manutenção do ato administrativo. 
11. Princípio da obrigatória motivação 
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM 
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DEMISSÓRIO. MOTIVAÇÃO PER RELATIONEM. 
POSSIBILIDADE. AUTONOMIA ENTRE AS ESFERAS PENAL E ADMINISTRATIVA. 
ABSOLVIÇÃO NA SEARA PENAL POR INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. IRRELEVÂNCIA. 
1. A técnica da motivação per relationem se mostra compatível com o princípio 
da motivação dos atos administrativos. Assim, a remissão feita pela autoridade 
apontada como coatora aos fundamentos (de fato e/ou de direito) adotados na 
manifestação do Secretário de Segurança Pública do Estado de São Paulo e, 
ainda, ao parecer formulado pela Assessoria Jurídica, constitui meio apto a 
promover a formal incorporação, ao ato decisório, da motivação a que referida 
autoridade se reportou como razão de decidir. Precedentes: AgInt nos EDcl no 
RMS 50.926/BA, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 
27/11/2017; RMS 50.400/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA 
TURMA, DJe 10/05/2017. 2. "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça 
firmou-se no sentido de que, diante da independência das esferas criminal e 
administrativa, somente haverá repercussão, no processo administrativo, 
quando a instância penal manifestar-se pela inexistência material do fato ou pela 
negativa de sua autoria" (AgRg no REsp 1.280.204/SP, Rel. Ministra ASSUSETE 
MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe 09/03/2016). 3. Caso concreto em que a 
absolvição do agravante, na esfera penal, deu-se por insuficiência probatória, 
motivo pelo qual não repercute na esfera administrativa. 4. Agravo interno não 
provido. (AgInt no RMS 57.903/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA 
TURMA, julgado em 13/11/2018, DJe 11/12/2018) 
Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso 
extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV 
e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O 
art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam 
fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame 
pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos 
os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a 
repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao 
 
 
 122 
200 
recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão 
geral. 
(AI 791292 QO-RG, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 23/06/2010, 
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-149 DIVULG 12-08-2010 PUBLIC 13-08-2010 
EMENT VOL-02410-06 PP-01289 RDECTRAB v. 18, n. 203, 2011, p. 113-118 ) 
COMENTÁRIO: O primeiro acórdão, proferido pelo STJ, dispõe sobre a chamada 
fundamentação per relationem ou aliunde, por meio da qual uma autoridade administrativa 
faz remissão aos fundamentos fáticos e jurídicos de outra, adotando-os como razões de sua 
decisão. Na Administração Pública isso é muito comum quando a autoridade decide com 
base em um parecer jurídico ou médico, por exemplo. Para a corte, portanto, essa técnica 
decisória é válida, entendendo-se que não há violação à obrigatoriedade de motivação do 
ato. A segunda decisão é do STF, e nela ficou estabelecido que o magistrado não precisa ser 
minucioso na análise de cada questão de fato e de direito que lhe foi submetida. Tem 
prevalecido no STF e no STJ a ideia de que uma decisão foi fundamentada devidamente se 
aplicou ao caso concreto solução jurídica suficiente e contrária às demais teses ventiladas. 
Assim, se um juiz, por exemplo, reconhece que um ato administrativo é inexistente, está 
logica e implicitamente afastada eventual alegação de prescrição das prestações dele 
decorrentes. Por outro lado, será deficiente a fundamentação de uma decisão que 
reconhecer a convalidação de um ato por vício de forma e não analisar a arguição de 
nulidade por excesso de poder ou desvio de finalidade, por exemplo. 
12. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade 
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO. PENA DE SUSPENSÃO. 
SERVIDORA OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO. PENALIDADE DE DESTITUIÇÃO 
DE CARGO EM COMISSÃO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA 
RAZOABILIDADE. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INVIABILIDADE DE 
DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A certeza e 
liquidez do direito pressupõem fatos incontroversos, lastreados em prova pré-
constituída, como já reconheceu a Primeira Turma deste Tribunal. 2. É de se 
aplicar a orientação da Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal no 
sentido de que “os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade são 
impassíveis de invocação para banalizar a substituição de pena disciplinar 
prevista legalmente na norma de regência dos servidores por outra menos 
grave” (Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 30.455/DF, Rel. Min. 
Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 25.6.2012), de forma que a presença da equação tipo 
administrativo e pena aplicada exclui a tese da ausência de proporcionalidade 
(RMS 24.956, Rel. Min. Marco Aurélio, 1ª Turma, DJe 18.11.2015). 3. Ante a 
minudente apuração dos fatos pela autoridade administrativa, é inviável o 
reexame do conjunto probatório a fim de infirmar o enquadramento típico 
promovido pela autoridade processante. De fato, ante a inviabilidade de dilação 
probatória em sede de mandado de segurança, o Poder Judiciário somente 
examina a legalidade do ato coator, dos possíveis vícios de caráter formal ou dos123 
200 
atos que atentem contra o princípio constitucional do devido processo legal. 4. 
Agravo regimental a que se nega provimento. 
(RMS 34405 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 
26/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-233 DIVULG 31-10-2018 PUBLIC 05-11-
2018) 
 
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCURSO PÚBLICO. TESTE DE APTIDÃO 
FÍSICA. MÉDICO DERMATOLOGISTA POLÍCIA MILITAR DO DISTRITO FEDERAL. 
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. 1. O controle pelo Poder Judiciário, de 
ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, não viola o princípio da 
separação dos Poderes, podendo atuar, inclusive, nas questões relativas à 
proporcionalidade e à razoabilidade. Precedentes. 2. Restou claro da leitura do 
acórdão recorrido que não houve qualquer manifestação acerca da questão 
trazida pela candidata desde a apelação, da falta de razoabilidade de exigência 
de teste de aptidão física para ingresso na Polícia Militar do Distrito Federal no 
cargo de Médico Dermatologista, pela ausência de pertinência com a atividade 
que será exercida. 3. As questões aduzidas, pela parte ora recorrida, na apelação 
não foram enfrentadas pelo Tribunal de origem, tampouco foi suprida a omissão 
no julgamento dos respectivos embargos declaratórios. 4. Agravo interno a que 
se nega provimento. 
(ARE 951561 AgR-segundo, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira 
Turma, julgado em 25/08/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-203 DIVULG 06-09-
2017 PUBLIC 08-09-2017) 
COMENTÁRIO: O STF reafirmou, em ambos os acórdãos, o entendimento consagrado na 
jurisprudência de que o mérito do ato administrativo só pode ser examinado pelo Poder 
Judiciário, sob o filtro dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quando 
houver violação do princípio da legalidade. No primeiro julgado, a propósito, frisou-se que 
os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não podem ser invocados pelo juiz 
para rever sanção administrativa legalmente prevista, com a finalidade de aplicar uma pena 
mais branda. 
13. Princípio da responsabilidade 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE CIVIL. SETOR SUCROALCOOLEIRO. INSTITUTO 
DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL - IAA. FIXAÇÃO DE PREÇOS. LEI 4.870/1965. 
LEVANTAMENTO DE CUSTOS DE PRODUÇÃO. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - 
FGV. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CF/1988. 
COMPROVAÇÃO DO DANO. NECESSIDADE. APURAÇÃO DO QUANTUM 
DEBEATUR. LIQUIDAÇÃO POR ARBITRAMENTO. CABIMENTO. INDENIZAÇÃO. 
 
 
 124 
200 
NATUREZA JURÍDICA. LIQUIDAÇÃO COM "DANO ZERO" OU "SEM RESULTADO 
POSITIVO". POSSIBILIDADE. EFICÁCIA DA LEI 4.870/1965. RECURSO ESPECIAL. 
MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSO 
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. 1. A União Federal é responsável por 
prejuízos decorrentes da fixação de preços pelo governo federal para o setor 
sucroalcooleiro, em desacordo com os critérios previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da 
Lei 4.870/1965, uma vez que teriam sido estabelecidos pelo Instituto do Açúcar e 
Álcool - IAA, em descompasso do levantamento de custos de produção apurados 
pela Fundação Getúlio Vargas - FGV. Precedentes. 2. Tratando-se de hipótese de 
responsabilidade civil objetiva do Estado, prevista no art. 37, § 6º, da 
Constituição Federal, necessária a demonstração da ação governamental, nexo 
de causalidade e dano. 3. Não é admissível a utilização do simples cálculo da 
diferença entre o preço praticado pelas empresas e os valores estipulados pelo 
IAA/FGV, como único parâmetro de definição do quantum debeatur. 4. O 
suposto prejuízo sofrido pelas empresas possui natureza jurídica dupla: danos 
emergentes (dano positivo) e lucros cessantes (dano negativo). Ambos exigem 
efetiva comprovação, não se admitindo indenização em caráter hipotético, ou 
presumido, dissociada da realidade efetivamente provada. Precedentes. 5. 
Quando reconhecido o direito à indenização (an debeatur), o quantum debeatur 
pode ser discutido em liquidação da sentença por arbitramento, em 
conformidade com o art. 475-C do CPC. 6. Não comprovada a extensão do dano 
(quantum debeatur), possível enquadrar-se em liquidação com "dano zero", ou 
"sem resultado positivo", ainda que reconhecido o dever da União em indenizar 
(an debeatur). 7. A eficácia da Lei 4.870/1965, que previa a sistemática de 
tabelamento de preços promovida pelo IAA, estendeu-se ate o até o advento da 
Lei 8.178/1991, que instituiu nova política nacional de congelamento de preços. 
8. Resolução do caso concreto: inexistência de ofensa ao art. 333, I, do CPC, na 
medida em que o autor não comprovou a ocorrência de efetivo dano, necessário 
para fins de responsabilidade civil do Estado, por descumprimento dos critérios 
estabelecidos nos arts. 9º e 10 da Lei 4.870/1965. 9. Recurso especial não 
provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 
8/2008 do STJ. 
(REsp 1347136/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 
11/12/2013, DJe 07/03/2014) 
COMENTÁRIO: Esse julgado, submetido ao regime de recursos repetitivos, traz um caso de 
responsabilidade civil estatal pela prática de ato de império. No caso, o STJ entendeu que a 
União tabelou preços do setor de açúcar e álcool em desacordo com parâmetros fixados 
pela Lei nº 4.870/1965, que determinava a observância do levantamento de custos de 
produção efetuado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). E para condenar a União ao 
pagamento de indenização, o STJ reconheceu a existência do ato ilícito (o tabelamento 
irregular de preços), do dano (prejuízos financeiros às usinas do setor sucroalcooleiro) e do 
 
 
 125 
200 
nexo causal. Desnecessário investigar o elemento anímico (dolo ou culpa) porque, nos 
termos do artigo 37, § 6º, da Constituição, a responsabilidade civil da União é objetiva. 
 
Tema 777 da repercussão geral do STF. 
Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 777 da repercussão geral, 
negou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto do Relator, 
vencidos, em parte, nos termos e limites de seus votos, os Ministros Edson 
Fachin e Roberto Barroso, e, integralmente, o Ministro Marco Aurélio. Em 
seguida, por maioria, fixou-se a seguinte tese: "O Estado responde, 
objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício 
de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra 
o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade 
administrativa", vencido o Ministro Marco Aurélio. Não participou da votação da 
tese o Ministro Gilmar Mendes. STF. Presidência do Ministro Dias Toffoli. RE 
842846. Plenário, 27.2.2019. 
COMENTÁRIO: O acordão ainda não foi lavrado, mas se percebe que a tese fixada pelo STF 
imputa ao Estado (União, Distrito Federal e Estados-membros) responsabilidade objetiva 
pelos atos praticados por tabeliães e registradores, colocando-o diante do prejudicado 
como o único responsável pelos danos causados. Pela decisão, resta ao Estado somente 
promover demanda regressiva em face do tabelião ou registrador, e será obrigado a fazê-lo 
para não responder, posteriormente, por ato de improbidade administrativa. Analisando a 
tese sob o ponto de vista prático, a pessoa lesada levará mais tempo para receber a 
indenização, pois deverá sujeitar o crédito reconhecido em sentença transitada em julgado 
ao regime de precatórios; o Estado se verá obrigado a destinar uma parcela de seu 
orçamento para pagar indenização por ato ilícito que não praticou e ainda terá que 
promover ação de regresso para reaver o que pagou e evitar uma demanda de improbidade 
administrativa; o tabelião ou registrador, provavelmente, acabará sendo compelido a 
recompor o erário pelo prejuízo que causou somente após alguns anos do evento danoso, o 
que de certa forma lhe permitirá ir fazendo um fundo de reserva para o pagamento. 
14. Princípio da segurança jurídica 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.JULGAMENTO ULTRA PETITA E DECISÃO 
SURPRESA. INOCORRÊNCIA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. SERVIDORES. 
MOVIMENTO GREVISTA. SUSPENSÃO DOS PRAZOS PROCESSUAIS. FORÇA MAIOR. 
NÃO CONFIGURAÇÃO. EFEITOS. MANUTENÇÃO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA 
JURÍDICA E DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS. APLICAÇÃO. 1. A 
eventual ocorrência de julgamento ultra ou extra petita por parte de tribunal 
local está relacionada com o acolhimento da pretensão deduzida em juízo, 
mediante interpretação lógico-sistemática da peça inicial (AgInt no AREsp 
987.196/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 
 
 
 126 
200 
17/10/2017, DJe 23/10/2017), e não com a rejeição do pedido, como na hipótese 
presente. 2. O termo "fundamento" mencionado no art. 10 do CPC/2015 refere-
se ao fundamento jurídico, ou seja, à "circunstância de fato qualificada pelo 
direito, em que se baseia a pretensão ou a defesa, ou que possa ter influência no 
julgamento, mesmo que superveniente ao ajuizamento da ação" e não se 
confunde com o fundamento normativo utilizado pelo julgador para examinar a 
causa (EDcl no REsp 1.280.825/RJ, Rel. Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, 
QUARTA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe de 1º/08/2017). 3. O Superior 
Tribunal de Justiça tem consolidado o entendimento de que a deflagração de 
movimento paredista não caracteriza hipótese de força maior "capaz de ampliar 
ou devolver o prazo recursal da parte representada por membros das carreiras 
em greve" (AgRg no RE nos EDcl no AgRg no Ag 786.657/DF, Rel. Ministro CESAR 
ASFOR ROCHA, CORTE ESPECIAL, julgado em 30/06/2008, DJe 18/08/2008). 4. 
Caso em que concessionária do serviço de energia elétrica postula em ação 
mandamental anular ato da Presidência de Tribunal de Justiça que suspendeu os 
prazos processuais nos feitos em que figurava como parte sociedade de 
economia mista (Furnas, ora recorrida), em razão de greve de seus servidores. 5. 
A Corte Especial do Tribunal de origem, sem desconhecer a orientação 
jurisprudencial acima referida e a despeito de reputar ilegal o ato impugnado no 
mandamus, deixou de tê-lo por inválido, mantendo-lhe os efeitos, por prestigiar 
os primados da segurança jurídica e o respectivo corolário, a saber, a proteção da 
confiança legítima, bem como a presunção de legitimidade dos atos 
administrativos. 6. Mesmo que a deflagração do movimento grevista não sirva 
para consubstanciar motivo de força maior a autorizar a suspensão dos prazos 
processuais, o resguardo dos princípios mencionados no aresto recorrido 
recomenda a manutenção dos efeitos do ato, sob cuja égide a parte deixou 
escoar o prazo para interpor o recurso de apelação. 7. "Muito embora seja o ato 
inválido, trata-se de situação peculiar em que a conduta juridicamente viável, e 
que mais atende ao interesse público, é a de mantê-lo, já que, diante da situação 
fática constituída, por erro exclusivo da Administração Pública, reconhecer a 
perda do prazo recursal pela Recorrida e declarar o trânsito em julgado da 
decisão seria atritar com princípios maiores do ordenamento jurídico, sobretudo 
com a segurança jurídica", nos termos do parecer do Ministério Público Federal. 
8. Recurso desprovido. (RMS 52.463/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/09/2018, DJe 13/09/2018) 
COMENTÁRIO: Uma das premissas desse acórdão do STJ é o entendimento, pacificado na 
corte, de que a greve de servidores que representam em juízo a parte (ex: AGU e PGFN, no 
caso da União) não caracteriza força maior, não justificando, portanto, a devolução de 
prazos a ela. A partir daí, reputou, em tese, ilegal a suspensão de prazo conferida pelo 
presidente do TJRJ em processos em que figuraram como parte a sociedade de economia 
mista Furnas, porém excepcionou essa regra em virtude de, no caso concreto, o ato 
impugnado ter feito com que a pessoa jurídica deixasse de interpor recurso no prazo 
 
 
 127 
200 
normal. Assim, para evitar que o erro do TJRJ prejudicasse a empresa (Furnas), aplicou-se o 
princípio da segurança jurídica, ratificando o ato de sobrestamento dos prazos processuais 
ao argumento de que o tribunal criou uma expectativa legítima na sociedade de economia 
mista. 
 
 
15. Princípio do controle judicial ou da sindicabilidade 
AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E 
FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI. CADASTRO FEDERAL DE 
INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO 
ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. APLICAÇÃO DA 
INSTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES FINANCEIRAS. PODERES 
DISTINTOS. AUTONOMIA FINANCEIRA. 1. É aplicável o princípio da 
intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites 
setoriais de gastos com pessoal aos Poderes com autonomia financeira, a 
despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder 
Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos 
demais órgãos autônomos. Precedentes. 2. A jurisprudência do STF entende pela 
caracterização de violação ao devido processo legal, quando não há a 
instauração prévia de processo administrativo antes da inclusão no cadastro de 
inadimplentes federal, tendo em vista que a restrição ao crédito público 
representa gravame ao patrimônio do ente público subnacional, portanto 
passível de sindicabilidade judicial. 3. Agravo regimental a que se nega 
provimento. 
(ACO 2190 AgR-segundo, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, 
julgado em 29/09/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-247 DIVULG 26-10-2017 
PUBLIC 27-10-2017) 
 
Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito 
Administrativo. Servidor público. Remoção. 3. Citação. Ofensa aos princípios da 
ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. Precedente: ARE-RG 
748.371, Tema 660. 4. Litisconsórcio passivo necessário. Razões recursais 
dissociadas do acórdão recorrido. Súmula 287. 5. Ilegalidade da remoção. 
Punição. Sindicabilidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 
Possibilidade. Teoria dos motivos determinantes. Falsidade ou inexistência de 
motivo. 6. Ausência de argumentos suficientes a infirmar a decisão recorrida. 7. 
Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 884289 AgR, Relator(a): Min. 
GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 19/05/2015, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-107 DIVULG 03-06-2015 PUBLIC 05-06-2015) 
 
 
 128 
200 
COMENTÁRIO: Em ambos os julgados do STF, o princípio da sindicabilidade foi invocado à 
luz de uma violação do devido processo legal (contraditório e ampla defesa) em sede 
administrativa. No primeiro caso, entendeu-se que deve ser instaurado prévio processo 
administrativo antes de se inscrever um ente federativo em cadastros de inadimplentes; no 
segundo, reconheceu-se a nulidade de ato de remoção praticado como forma de punição 
do servidor público, sem sua prévia oitiva. 
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO 
PÚBLICO. EXIGÊNCIA DE LIMITE MÍNIMO DE 50% DE ACERTOS POR MATÉRIA 
EXAMINADA. IMPOSSIBILIDADE MATEMÁTICA DE OBTENÇÃO DESSE ESCORE, 
DIANTE DO NÚMERO ÍMPAR DE QUESTÕES FORMULADAS: 15 QUESITOS. 
ANÁLISE SOB A ÓTICA DA RAZOABILIDADE E DA INTERPRETAÇÃO MAIS 
FAVORÁVEL AO CANDIDATO, EM PROTEÇÃO DO PRECEITO DA BOA-FÉ OBJETIVA. 
AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR PROVIDO PARA RESTABELECER A SENTENÇA 
DE PRIMEIRO GRAU. (...) 4. Inicialmente, entendeu-se que, segundo a estrita 
observância do Edital, o candidato estaria reprovado, porquanto não alcançou a 
pontuação 7,5, mas apenas a pontuação 7, na disciplina de Raciocínio Lógico. 5. 
Entretanto, diante das esclarecedoras razões trazidas no Agravo Interno, é 
possível concluir que o candidato, ora agravante, foi eliminado do certame por 
não ter atingido 8 acertos, na prova de Raciocínio Lógico, que continha 15 
questões. Esta situação, no entanto, geraria uma conseqüência desiquilibradora 
contra ele e a favor da Administração, porquanto a exigência de 8 acertos 
elevaria o seu escore de aprovação para 53,33%, muito mais do que 50%,contrariando frontalmente o próprio edital no item 9.3, que estabelecia a 
exigência de (50%) de acerto das questões. 6. Assim, diante da impossibilidade 
de obtenção do percentual mínimo exigido no Edital, pois seria necessário que o 
candidato acertasse 7,5 questões, não se pode adotar entendimento que lhe seja 
desfavorável, arredondando o número de acertos para cima, já que inexiste tal 
previsão no edital. 7. Como se observa, aqui não se há de falar em violação ao 
princípio da vinculação ao instrumento convocatório, mas sim na utilização dos 
princípios da razoabilidade e proporcionalidade para fazer efetivação à garantia 
do ora agravante à participação na próxima etapa do concurso. Conheço, 
reverencio e sigo a orientação deste STJ e da doutrina jusadministrativista que 
apregoam, até com palavras altissonantes, a prevalência das regras editalícias, 
sendo usual que alguns juristas excelsos rememorem o conceito que o Professor 
Hely Lopes Meirelles expressava sobre os termos do Edital no concurso, dizendo 
ser ele (o Edital) a lei interna do certame. 8. No entanto, neste caso, cabe 
destacar que não se questiona a subjetividade dos critérios fixados no Edital para 
o concurso, o que, sem dúvida, refere-se ao mérito administrativo, que somente 
cairia sobre a sindicabilidade judicial se configurasse excesso, abuso ou 
teratologia, mas este não é o caso. Esta questão se resolve, com simplicidade, 
apenas interpretando a regra editalícia em desfavor de quem a formulou, no 
 
 
 129 
200 
caso, a Administração Pública, pois foi dela a iniciativa e a decisão de estabelecer 
a prova de Raciocínio Lógico com número ímpar de quesitos. 
9. Dessa forma, em caso assim, vê-se, claramente, que a solução do dissídio não 
encontra equacionamento na positividade do Edital, daí ser inevitável que o juízo 
se abastone nos princípios gerais do Direito, especialmente nos valores da 
isonomia, da razoabilidade e da proporcionalidade entre as coisas, porquanto a 
razão positiva não o socorre na elaboração de sua justa decisão. 
10. Frente a tais considerações, pode-se concluir que impactou o princípio da 
razoabilidade o procedimento adotado pela Administração Pública, em exigir do 
candidato percentual de acertos superior ao mínimo previsto pelo edital, ou seja, 
53,33%, superior a 50%. Precedente que abona esta tese: Conforme precedente 
desta Corte, é ilegal a reprovação de candidato que não obtém percentual 
mínimo de aprovação previsto no regulamento do certame, em razão do número 
de questões formuladas (REsp. 488.004/PI, Rel. Min. PAULO GALLOTTI, DJ 
25.4.2005). 11. Pelo exposto, dá-se provimento ao Agravo Interno do particular, 
restabelecendo-se a sentença de primeiro grau. (AgInt no REsp 1392816/PE, Rel. 
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
15/08/2017, DJe 15/09/2017) 
COMENTÁRIO: O STJ cita o princípio da sindicabilidade tecendo considerações, em tese, 
sobre sua amplitude. O tribunal superior reafirmou que o Judiciário não pode se se 
intrometer no mérito do ato administrativo, mas pode examinar sua legalidade pelo filtro 
da razoabilidade e da proporcionalidade quando se estiver diante de excessos, abusos ou 
teratologias. O STJ entendeu então que a solução não passava pela análise dos critérios 
subjetivos fixados pela Administração Pública na elaboração do edital do concurso, mas sim 
pela interpretação que fosse mais favorável ao candidato. Partindo dessa premissa, 
considerou ilegal a reprovação de candidato que não teria atingido o percentual mínimo de 
acertos em disciplina constituída por número de questões que não admite divisão que 
chegue à fração exata fixada no edital. Na situação submetida a julgamento, o candidato foi 
reprovado por não acertar metade das questões (50%); entretanto, como o número de 
proposições era ímpar (15), o edital tinha estabelecido como metade 8 acertos, o que dá 
53,33%. Dada a impossibilidade de se alcançar exatamente os 50% de acertos, a corte 
entendeu que deveria ser considerado não reprovado o candidato que acertou ao menos 7 
questões (46,66%, portanto). 
16. Princípios da continuidade do serviço público e da obrigatoriedade da função 
administrativa 
Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. 
ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO 
DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO 
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. 
IRREGULARIDADES PRATICADAS POR GESTÕES ANTERIORES. PRINCÍPIO DA 
INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO 
 
 
 130 
200 
INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa determinação 
constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada 
pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer 
ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos 
cadastros de restrição. 2. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a 
exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de 
neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou 
irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de 
serviços essenciais à coletividade. 3. A anotação de ente federado em tais 
cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas 
dimensões material e processual. 4. O princípio da intranscendência subjetiva 
das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de 
gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, 
rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. 
Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 5. Agravo interno a que se 
nega provimento. 
(ACO 2830 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 
07/05/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 16-05-2018 PUBLIC 17-05-
2018) 
COMENTÁRIO: O STF, apesar de reconhecer a possibilidade de pessoa jurídica de direito 
público ser inscrita em cadastros de inadimplentes, decidiu que, à vista da excepcionalidade 
da situação, poderia ser suspensa essa restrição para afastar os efeitos financeiros 
negativos que comprometiam a continuidade dos serviços e políticas públicas. O caso 
concreto tratava da inscrição do Estado do Maranhão em cadastro de inadimplentes pelo 
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), em razão de irregularidades 
constatadas em convênio firmado entre os dois, tendo o STF estabelecido o seguinte: a) não 
foi observado o devido processo legal, pois o Estado do Maranhão não teve a oportunidade 
de defender-se antes da inscrição e adequadamente; b) as irregularidades referiam-se ao 
governo anterior, devendo ser aplicado o princípio da intranscendência subjetiva das 
sanções. 
Tema 541 da repercussão geral do STF. 
Ementa: CONSTITUCIONAL. GARANTIA DA SEGURANÇA INTERNA, ORDEM 
PÚBLICA E PAZ SOCIAL. INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA DOS ART. 9º, § 1º, ART. 
37, VII, E ART. 144, DA CF. VEDAÇÃO ABSOLUTA AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE 
GREVE AOS SERVIDORES PÚBLICOS INTEGRANTES DAS CARREIRAS DE 
SEGURANÇA PÚBLICA. 1.A atividade policial é carreira de Estado imprescindível a 
manutenção da normalidade democrática, sendo impossível sua 
complementação ou substituição pela atividade privada. A carreira policial é o 
braço armado do Estado, responsável pela garantia da segurança interna, ordem 
pública e paz social. E o Estado não faz greve. O Estado em greve é anárquico. A 
Constituição Federal não permite. 2.Aparente colisão de direitos. Prevalência do 
 
 
 131 
200 
interesse público e social na manutenção da segurança interna, da ordem pública 
e da paz social sobre o interesse individual de determinada categoria de 
servidores públicos. Impossibilidade absoluta do exercício do direito de greve às 
carreiras policiais. Interpretação teleológica do texto constitucional, em especial 
dos artigos 9º, § 1º, 37, VII e 144. 3.Recurso provido, com afirmaçãode tese de 
repercussão geral: “1 - O exercício do direito de greve, sob qualquer forma ou 
modalidade, é vedado aos policiais civis e a todos os servidores públicos que 
atuem diretamente na área de segurança pública. 2 - É obrigatória a participação 
do Poder Público em mediação instaurada pelos órgãos classistas das carreiras 
de segurança pública, nos termos do art. 165 do Código de Processo Civil, para 
vocalização dos interesses da categoria. 
 
(ARE 654432, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. 
ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 05/04/2017, PROCESSO 
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-114 DIVULG 08-06-2018 
PUBLIC 11-06-2018) 
COMENTÁRIO: Após diversos casos que chegaram ao Judiciário questionando o exercício do 
direito de greve por policiais civis e militares, o STF pacificou a questão no julgado acima. A 
Suprema Corte afirmou que a segurança pública é serviço público essencial e indelegável, 
sendo seus órgãos o braço armado do Estado, voltado a garantir um estado permanente de 
paz, segurança e ordem públicas. Por isso, entendeu que o direito constitucional de greve, 
em nenhuma hipótese, pode ser exercido por servidores públicos que atuam diretamente 
na área de segurança pública, isto é, por aqueles listados no artigo 144 da Constituição 
Federal e por integrantes de outras carreiras. Estão incluídos na vedação, portanto, não só 
os policiais civis e militares, mas também os policiais federais (incluindo os rodoviários e os 
ferroviários), os bombeiros militares, os guardas municipais e os profissionais de defesa 
civil. Nesse contexto, os integrantes da Força Nacional de Segurança, composta por policiais 
civis e militares, bombeiros e peritos, também não podem fazer greve. 
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO REPRESENTATIVO DE 
CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC/1973 (ATUAL 1.036 DO CPC/2015) E 
RESOLUÇÃO STJ 8/2008. SERVIÇOS PÚBLICOS. FORNECIMENTO DE ENERGIA 
ELÉTRICA. FRAUDE NO MEDIDOR DE CONSUMO. CORTE ADMINISTRATIVO DO 
SERVIÇO. DÉBITOS DO CONSUMIDOR. CRITÉRIOS. ANÁLISE DA CONTROVÉRSIA 
SUBMETIDA AO RITO DO ART. 543-C DO CPC/1973 (ATUAL 1.036 DO CPC/2015) 
1. A concessionária sustenta que qualquer débito, atual ou antigo, dá ensejo ao 
corte administrativo do fornecimento de energia elétrica, o que inclui, além das 
hipóteses de mora do consumidor, débitos pretéritos relativos à recuperação de 
consumo por fraude do medidor. In casu, pretende cobrar débito oriundo de 
fraude em medidor, fazendo-o retroagir aos cinco anos antecedentes. TESE 
CONTROVERTIDA ADMITIDA 2. Sob o rito do art. 543-C do CPC/1973 (atualmente 
1036 e seguintes do CPC/2015), admitiu-se a seguinte tese controvertida: "a 
 
 
 132 
200 
possibilidade de o prestador de serviços públicos suspender o fornecimento de 
energia elétrica em razão de débito pretérito do destinatário final do serviço". 
PANORAMA GERAL DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ SOBRE CORTE DE ENERGIA POR 
FALTA DE PAGAMENTO 3. São três os principais cenários de corte administrativo 
do serviço em decorrência de débitos de consumo de energia elétrica por 
inadimplemento: a) consumo regular (simples mora do consumidor); b) 
recuperação de consumo por responsabilidade atribuível à concessionária; e c) 
recuperação de consumo por responsabilidade atribuível ao consumidor 
(normalmente, fraude do medidor). 4. O caso tratado no presente recurso 
representativo da controvérsia é o do item "c" acima, já que a apuração de 
débitos pretéritos decorreu de fato atribuível ao consumidor: fraude no medidor 
de consumo. (...) RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA 9. Como demonstrado acima, 
em relação a débitos pretéritos mensurados por fraude do medidor de consumo 
causada pelo consumidor, a jurisprudência do STJ orienta-se no sentido do seu 
cabimento, desde que verificada com observância dos princípios do contraditório 
e da ampla defesa. 10. O não pagamento dos débitos por recuperação de efetivo 
consumo por fraude ao medidor enseja o corte do serviço, assim como acontece 
para o consumidor regular que deixa de pagar a conta mensal (mora), sem deixar 
de ser observada a natureza pessoal (não propter rem) da obrigação, conforme 
pacífica jurisprudência do STJ.11. Todavia, incumbe à concessionária do serviço 
público observar rigorosamente os direitos ao contraditório e à ampla defesa do 
consumidor na apuração do débito, já que o entendimento do STJ repele a 
averiguação unilateral da dívida.12. Além disso, o reconhecimento da 
possibilidade de corte de energia elétrica deve ter limite temporal de apuração 
retroativa, pois incumbe às concessionárias o dever não só de fornecer o serviço, 
mas também de fiscalizar adequada e periodicamente o sistema de controle de 
consumo. 13. Por conseguinte e à luz do princípio da razoabilidade, a suspensão 
administrativa do fornecimento do serviço - como instrumento de coação 
extrajudicial ao pagamento de parcelas pretéritas relativas à recuperação de 
consumo por fraude do medidor atribuível ao consumidor - deve ser possibilitada 
quando não forem pagos débitos relativos aos últimos 90 (noventa) dias da 
apuração da fraude, sem prejuízo do uso das vias judiciais ordinárias de 
cobrança. 14. Da mesma forma, deve ser fixado prazo razoável de, no máximo, 
90 (noventa) dias, após o vencimento da fatura de recuperação de consumo, 
para que a concessionária possa suspender o serviço. TESE REPETITIVA 15. Para 
fins dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015, fica assim resolvida a controvérsia 
repetitiva: Na hipótese de débito estrito de recuperação de consumo efetivo por 
fraude no aparelho medidor atribuída ao consumidor, desde que apurado em 
observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, é possível o corte 
administrativo do fornecimento do serviço de energia elétrica, mediante prévio 
aviso ao consumidor, pelo inadimplemento do consumo recuperado 
correspondente ao período de 90 (noventa) dias anterior à constatação da 
fraude, contanto que executado o corte em até 90 (noventa) dias após o 
 
 
 133 
200 
vencimento do débito, sem prejuízo do direito de a concessionária utilizar os 
meios judiciais ordinários de cobrança da dívida, inclusive antecedente aos 
mencionados 90 (noventa) dias de retroação. (...) 19. Recurso Especial não 
provido. Acórdão submetido ao regime dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015. 
(REsp 1412433/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado 
em 25/04/2018, DJe 28/09/2018) 
COMENTÁRIO: O princípio da continuidade dos serviços públicos é um dos vetores para 
soluções de casos envolvendo o corte do fornecimento de serviço público por 
concessionárias públicas ou privadas. O STJ tem decidido que a interrupção do serviço não 
pode ser realizada como meio de cobrança de débitos pretéritos nas hipóteses de consumo 
regular; em se tratando de casos de débitos oriundos de fraude no medidor cometida pelo 
consumidor, a corte superior fixou os seguintes critérios: a) devem ser observados o 
contraditório e a ampla defesa antes de ser efetivado o corte; b) a interrupção só pode ser 
levada a efeito quando referente a fraude constatada nos últimos 90 dias, podendo a 
concessionária valer-se dos meios judiciais de cobrança para obter créditos referentes a 
meses que vão além desse período. Percebam que o STJ, mesmo em se tratando de dívida 
resultante de ato ilícito perpetrado pelo consumidor, entendeu prevalecer o princípio da 
continuidade, de modo que a interrupção do fornecimento só caberá se a dívida for atual 
(referente aos últimos 90 dias). 
17. Princípio da descentralização ou especialidade. 
Tema 253 da repercussão geral do STF. 
Ementa: FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PAGAMENTO DE 
VALORES POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE 
PRECATÓRIO. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL 
CIVIL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSÃO GERAL FOI 
RECONHECIDA. Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades 
de economia mista que executam atividades em regimede concorrência ou que 
tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a empresa 
Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. - Eletronorte não pode se beneficiar do 
sistema de pagamento por precatório de dívidas decorrentes de decisões 
judiciais (art. 100 da Constituição). Recurso extraordinário ao qual se nega 
provimento. 
(RE 599628, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. 
JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 25/05/2011, REPERCUSSÃO 
GERAL - MÉRITO DJe-199 DIVULG 14-10-2011 PUBLIC 17-10-2011 EMENT VOL-
02608-01 PP-00156 RTJ VOL-00223-01 PP-00602) 
COMENTÁRIO: O julgado em questão abordou implicitamente o princípio da 
descentralização. Isso porque o ponto central da controvérsia era se uma sociedade de 
economia mista (integrante da Administração Pública indireta), que distribui lucros aos 
sócios, podia valer-se do regime de precatórios para pagar seus débitos judiciais. E o STF 
 
 
 134 
200 
entendeu que não, fixando a tese 253 de sua repercussão geral: “Sociedades de economia 
mista que desenvolvem atividade econômica em regime concorrencial não se beneficiam 
do regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição da República”. No voto do 
ministro Joaquim Barbosa, cujo entendimento acabou prevalecendo, afirmou-se que “ao 
perseguir o lucro como objetivo principal, o Estado deve despir-se das garantias necessárias 
à proteção do regime democrático, do sistema republicano e do pacto federativo, pois tais 
salvaguardas são incompatíveis com a livre iniciativa, e com o equilíbrio concorrencial”. 
18. Princípio da presunção de legitimidade 
PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. RECURSO REPRESENTATIVO DA 
CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FÍSICA. 
EMBARGOS À EXECUÇÃO MOVIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA (ART. 741, CPC). 
PLANILHAS PRODUZIDAS PELA PGFN COM BASE EM DADOS DA SRF E 
APRESENTADAS EM JUÍZO PARA DEMONSTRAR A AUSÊNCIA DE DEDUÇÃO DE 
QUANTIA RETIDA NA FONTE E JÁ RESTITUÍDA POR CONTA DE DECLARAÇÃO DE 
AJUSTE ANUAL. 1. Não viola o art. 535, do CPC, o acórdão que decide de forma 
suficientemente fundamentada, não estando obrigada a Corte de Origem a 
emitir juízo de valor expresso a respeito de todas as teses e dispositivos legais 
invocados pelas partes. 2. Em sede de embargos à execução contra a Fazenda 
Pública cujo objeto é a repetição de imposto de renda, não se pode tratar como 
documento particular os demonstrativos de cálculo (planilhas) elaborados pela 
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN e adotados em suas petições 
com base em dados obtidos junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRF 
(órgão público que detém todas as informações a respeito das declarações do 
imposto de renda dos contribuintes) por se tratarem de verdadeiros atos 
administrativos enunciativos que, por isso, gozam do atributo de presunção de 
legitimidade. 3. Desse modo, os dados informados em tais planilhas constituem 
prova idônea, dotada de presunção de veracidade e legitimidade, na forma do 
art. 333, I e 334, IV, do CPC, havendo o contribuinte que demonstrar fato 
impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da Fazenda Nacional, a fim de 
ilidir a presunção relativa, consoante o art. 333, II, do CPC. (...) 4. Devem os autos 
retornar ao Tribunal a quo para que, atentando-se aos fatos e às circunstâncias 
constantes dos autos, inclusive às planilhas de cálculos apresentadas pela 
Fazenda Nacional (com presunção relativa), analise a alegada compensação, para 
fins do art. 741, V, do CPC. 5. Recurso especial parcialmente provido. Acórdão 
submetido ao regime do art. 543-C, do CPC, e da Resolução STJ n. 8/2008. 
(REsp 1298407/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA 
SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 29/05/2012) 
COMENTÁRIO: No julgamento desse recurso repetitivo, o STJ tratou as planilhas elaboradas 
pela PGFN com base em informações da Receita Federal como documentos públicos. Na 
sequência, qualificou como atos administrativos enunciativos as informações compiladas 
pela Receita Federal sobre os contribuintes. À luz dessas premissas, concluiu então que os 
 
 
 135 
200 
documentos elaborados pela procuradoria, por estarem balizados em atos administrativos, 
replicavam, quanto às informações reproduzidas, a presunção de legitimidade destes. O STJ 
ainda reafirmou que a presunção de legitimidade, por ser relativa (iuris tantum), impõe a 
inversão do ônus da prova, competindo à parte contrária demonstrar que o ato impugnado 
é nulo ou anulável. 
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. USO DE DOCUMENTO FALSO. 
INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 568/STJ. EMISSÃO DE CERTIDÃO. DESNECESSIDADE 
DE CONFERÊNCIA. POTENCIALIDADE LESIVA PRESENTE. AGRAVO REGIMENTAL 
DESPROVIDO. 1. Nos termos da Súmula n. 568/STJ: "o relator, monocraticamente 
e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso 
quando houver entendimento dominante acerca do tema". 2. A orientação desta 
Corte Superior é no sentido de que os atos administrativos, dentre os quais se 
enquadram os de emitir certidões, têm como atributos as presunções de 
legitimidade e de veracidade, o que desobriga, como regra, o Poder Público de 
verificar se as certidões, de fato, são verdadeiras. Precedentes. 3. No caso dos 
autos, a falsidade das certidões não foi facilmente identificada, tanto que as 
alterações contratuais foram arquivadas na Junta Comercial do Estado de Santa 
Catarina - JUCESC, e, portanto, inegável sua potencialidade lesiva. 4. Agravo 
regimental desprovido. 
(AgRg no REsp 1567624/SC, Rel. Ministro JOEL ILAN PACIORNIK, QUINTA TURMA, 
julgado em 20/09/2018, DJe 03/10/2018) 
COMENTÁRIO: Nesse julgado, o STJ reafirmou a presunção de legitimidade dos atos 
administrativos, incluídos os atos meramente enunciativos, como as certidões. E 
considerando a presunção relativa (iuris tantum) de que as certidões estão revestidas, 
frisou que o Poder Público está desobrigado de investigar a veracidade daquelas que lhe 
são apresentadas (Ex. apostilamento de tempo de serviço público no INSS por meio de 
certidão expedida pelo setor de recursos humanos de uma autarquia). 
19. Princípio da isonomia 
Tema 984 da repercussão geral do STF. 
EMENTA REPERCUSSÃO GERAL. SERVIDORES PÚBLICOS. REESTRUTURAÇÃO DA 
CARREIRA DOS MILITARES DO ESTADO DA BAHIA. LEI ESTADUAL Nº 7.622/2000. 
CONCESSÃO DE REAJUSTES DIFERENCIADOS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA 
ISONOMIA E DO ART. 37, INC. X, DA CF/88. NÃO OCORRÊNCIA. 
RECONHECIMENTO DE REPERCUSSÃO GERAL E REAFIRMAÇÃO DE 
JURISPRUDÊNCIA. 
(RE 976610 RG, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 15/02/2018, 
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-036 DIVULG 23-02-
2018 PUBLIC 26-02-2018 ) 
 
 
 136 
200 
COMENTÁRIO: O STF não reconheceu a repercussão geral no presente caso, reafirmando 
sua jurisprudência no sentido de que a concessão de reajustes diferenciados a uma 
categoria de servidores públicos viola o princípio da isonomia e o disposto no artigo 37, X, 
da Constituição Federal, que estabelece três regras: a fixação da remuneração dos 
servidores públicos deve ser objeto de lei específica; o projeto de lei sobre o assunto é de 
iniciativa privativa; os servidores têm assegurada a revisão geral anual de seus vencimentos, 
sem distinção de índices. 
Tema 838 da repercussão geral do STF. 
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. 
REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 838 DO PLENÁRIO VIRTUAL. 
TATUAGEM. CONCURSO PÚBLICO. EDITAL. REQUISITOS PARA O DESEMPENHO 
DE UMA FUNÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI FORMAL ESTADUAL. 
IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 37, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 
REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DA CORTE. IMPEDIMENTO DO 
PROVIMENTO DE CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO PÚBLICA DECORRENTE DA 
EXISTÊNCIA DE TATUAGEM NO CORPO DO CANDIDATO. REQUISITO OFENSIVO A 
DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CIDADÃOS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS 
CONSTITUCIONAIS DA IGUALDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA 
LIBERDADE DE EXPRESSÃO, DA PROPORCIONALIDADEE DO LIVRE ACESSO AOS 
CARGOS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE DA EXIGÊNCIA ESTATAL DE QUE A 
TATUAGEM ESTEJA DENTRO DE DETERMINADO TAMANHO E PARÂMETROS 
ESTÉTICOS. INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 5º, I, E 37, I E II, DA CRFB/88. SITUAÇÕES 
EXCEPCIONAIS. RESTRIÇÃO. AS TATUAGENS QUE EXTERIORIZEM VALORES 
EXCESSIVAMENTE OFENSIVOS À DIGNIDADE DOS SERES HUMANOS, AO 
DESEMPENHO DA FUNÇÃO PÚBLICA PRETENDIDA, INCITAÇÃO À VIOLÊNCIA 
IMINENTE, AMEAÇAS REAIS OU REPRESENTEM OBSCENIDADES IMPEDEM O 
ACESSO A UMA FUNÇÃO PÚBLICA, SEM PREJUÍZO DO INAFASTÁVEL JUDICIAL 
REVIEW. CONSTITUCIONALIDADE. INCOMPATIBILIDADE COM OS VALORES 
ÉTICOS E SOCIAIS DA FUNÇÃO PÚBLICA A SER DESEMPENHADA. DIREITO 
COMPARADO. IN CASU, A EXCLUSÃO DO CANDIDATO SE DEU, EXCLUSIVAMENTE, 
POR MOTIVOS ESTÉTICOS. CONFIRMAÇÃO DA RESTRIÇÃO PELO ACÓRDÃO 
RECORRIDO. CONTRARIEDADE ÀS TESES ORA DELIMITADAS. RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (...) 3. O Legislador não pode 
escudar-se em uma pretensa discricionariedade para criar barreiras legais 
arbitrárias e desproporcionais para o acesso às funções públicas, de modo a 
ensejar a sensível diminuição do número de possíveis competidores e a 
impossibilidade de escolha, pela Administração, daqueles que são os melhores. 
4. Os requisitos legalmente previstos para o desempenho de uma função pública 
devem ser compatíveis com a natureza e atribuições do cargo. (No mesmo 
sentido: ARE 678112 RG, Relator Min. Luiz Fux, julgado em 25/04/2013, DJe 17-
05-2013). 5. A tatuagem, no curso da história da sociedade, se materializou de 
modo a alcançar os mais diversos e heterogêneos grupos, com as mais diversas 
 
 
 137 
200 
idades, conjurando a pecha de ser identificada como marca de marginalidade, 
mas, antes, de obra artística. 6. As pigmentações de caráter permanente 
inseridas voluntariamente em partes dos corpos dos cidadãos configuram 
instrumentos de exteriorização da liberdade de manifestação do pensamento e 
de expressão, valores amplamente tutelados pelo ordenamento jurídico 
brasileiro (CRFB/88, artigo 5°, IV e IX). 7. É direito fundamental do cidadão 
preservar sua imagem como reflexo de sua identidade, ressoando indevido o 
desestímulo estatal à inclusão de tatuagens no corpo. 8. O Estado não pode 
desempenhar o papel de adversário da liberdade de expressão, incumbindo-lhe, 
ao revés, assegurar que minorias possam se manifestar livremente. (...) 16. A 
tatuagem considerada obscena deve submeter-se ao Miller-Test, que, por seu 
turno, reclama três requisitos que repugnam essa forma de pigmentação, a 
saber: (i) o homem médio, seguindo padrões contemporâneos da comunidade, 
considere que a obra, tida como um todo, atrai o interesse lascivo; (ii) quando a 
obra retrata ou descreve, de modo ofensivo, conduta sexual, nos termos do que 
definido na legislação estadual aplicável, (iii) quando a obra, como um todo, não 
possua um sério valor literário, artístico, político ou científico. 17. A tatuagem 
que incite a prática de uma violência iminente pode impedir o desempenho de 
uma função pública quando ostentar a aptidão de provocar uma reação violenta 
imediata naquele que a visualiza, nos termos do que predica a doutrina norte-
americana das “fighting words”, como, v.g., “morte aos delinquentes”. 18. As 
teses objetivas fixadas em sede de repercussão geral são: (i) os requisitos do 
edital para o ingresso em cargo, emprego ou função pública devem ter por 
fundamento lei em sentido formal e material, (ii) editais de concurso público não 
podem estabelecer restrição a pessoas com tatuagem, salvo situações 
excepcionais em razão de conteúdo que viole valores constitucionais. (...) 19.2. 
Os parâmetros adotados pelo edital impugnado, mercê de não possuírem 
fundamento de validade em lei, revelam-se preconceituosos, discriminatórios e 
são desprovidos de razoabilidade, o que afronta um dos objetivos fundamentais 
do País consagrado na Constituição da República, qual seja, o de “promover o 
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação” (art. 3º, IV). 20. Recurso Extraordinário a que se 
dá provimento. 
(RE 898450, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 17/08/2016, 
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-114 DIVULG 30-05-
2017 PUBLIC 31-05-2017) 
COMENTÁRIO: O tema ‘concurso público’ é um dos mais caros à jurisprudência quando se 
trata do princípio da isonomia. No caso julgado pelo STF em regime de repercussão geral, 
fixou-se a tese de que o edital do certame não pode restringir a participação de candidatos 
tatuados, salvo excepcionais situações em que a tatuagem, em razão de seu conteúdo, viole 
direitos constitucionais. O STF esclareceu que se insere como situação excepcional a 
tatuagem que incite a violência, que possa causar no terceiro uma reação violenta imediata 
 
 
 138 
200 
ao visualizá-la, atrapalhando o desempenho da atividade pública. No exercício de 
ponderação de interesses feito pela corte, prevaleceu o princípio da isonomia, à luz da 
garantia da liberdade de expressão. 
20. Princípio da hierarquia 
(...) In casu, ao que se tem, inexiste ofensa ao artigo 535 do Código de Processo 
Civil, visto que as matérias tratadas nas razões da apelação da parte agravada, 
notadamente aquela referente à legalidade do inquérito administrativo, foram 
devidamente abordadas pela Corte Estadual, conforme consta da 
fundamentação do acórdão de fls. 15/17, não existindo qualquer omissão, 
contradição ou obscuridade a ser suprida ou dirimida. (...) O Princípio Legal da 
Hierarquia consagra a relação de coordenação e de subordinação no Poder 
Executivo, estabelecendo que os órgãos do aparelhamento administrativo estão 
permanentemente vinculados, ficando firmada e graduada a competência de 
cada autoridade. (...) Assim sendo, o inferior não pode ter competência para 
fiscalizar o superior e muito menos investigá-lo. E, não tendo competência para a 
prática do ato, porquanto hierarquicamente inferior, o ato praticado se torna 
ilegal, viciosos e suscetível de ter cassados os seus efeitos. (...) Assim, pode-se 
concluir que os atos praticados pela Comissão de Inquérito são nulos, por vício 
de competência, porquanto realizados por agentes desarmados do poder legal 
para tal, eis que hierarquicamente inferiores aos investigados. Fato este que 
configura o pouco cuidado da Administração Pública ao não observar princípios 
basilares do processo administrativo. (...)" (fls. 16/17). (...) Pelo exposto, nego 
provimento ao agravo. Publique-se. Intime-se. 
(AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 460.800 - RJ (2002/0078672-1. STJ. MINISTRO 
Hamilton Carvalhido, Relator. J. 22/10/2002) 
COMENTÁRIO: Nessa antiga decisão monocrática, o STJ refere que o princípio da hierarquia 
impede que um órgão inferior fiscalize e investigue atos praticados por órgão superior. Se o 
fizer, os atos praticados serão considerados nulos por vício de competência. 
37. ESQUEMATIZANDO 
 
QUAL A IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS 
Os princípios administrativos desempenham a tarefa de conferir unidade e sistematização ao ramo, o 
que, nas outras disciplinas jurídicas, é realizado pelas codificações. Assim, a falta de codificação aumenta 
a importância sistêmica dos princípios no Direito Administrativo brasileiro. 
 
 
 
 139 
200 
 DUPLA FUNÇÃO DOS PRINCÍPIOS 
Integrativa 
É a função que surge para superar ausências normativas, ou seja, permite 
que os princípios atuem no processo de preenchimento de lacunas 
normativas ante a ausência de regra expressa para disciplinar determinada 
situação. 
Hermenêutica 
Também conhecida como função interpretativa, permite que o operador do 
Direito possa recorrer aos princípios do Direito Administrativo sempre que 
vier a se deparar com uma dúvida sobre o significado de determinada norma 
jurídica. 
 
Interesse Público Primário Interesse Público Secundário 
Interesse da coletividade Interesse patrimonial do estado 
Verdadeiro interesse público Falso interesse público 
Aplicaçãoadequada do Direito Aplicação inadequada 
Supremacia sobre interesse privado Igualdade com interesse privado 
Sua defesa é legítima por si mesma 
Defesa só é legítima se compatível com o interesse 
primário 
 
Princípios Expressos ou Explícitos 
Princípios Reconhecidos, Implícitos ou 
Doutrinários 
Legalidade Autotutela 
Impessoalidade Obrigatória Motivação 
Moralidade Finalidade 
Publicidade Razoabilidade 
Eficiência Proporcionalidade 
Devido Processo Legal Responsabilidade 
Contraditório Segurança Jurídica 
Ampla Defesa Boa Administração 
Celeridade Processual Sindicabilidade 
 
 
 140 
200 
Participação Continuidade 
 Supremacia do Interesse Público 
 Indisponibilidade 
 Descentralização 
 Presunção de Legitimidade 
 Isonomia 
 Hierarquia 
 Republicano 
 Democrático 
 Dignidade da Pessoa Humana 
 Realidade 
 Responsividade 
 Sancionabilidade 
 Ponderação 
 Subsidiariedade 
 Consensualidade 
 Monocrático 
 Colegiado 
 Coerência 
 
BLOCO DA LEGALIDADE 
a) Constituição Federal; 
b) Emendas Constitucionais; 
c) Constituição Estadual; 
d) Leis Orgânicas; 
e) medidas provisórias; 
 
 
 141 
200 
f) tratados e convenções internacionais; 
g) costumes; 
h) atos administrativos normativos, como decretos e regimentos internos; 
i) decretos legislativos e resoluções (art. 59 da CF); 
j) princípios gerais do direito. 
LEMBREM-SE: pelo princípio da juridicidade, os agentes públicos estão obrigados a respeitar a lei e 
outros instrumentos normativos existentes na ordem jurídica. Fala-se em um “bloco de legalidade” 
integrado por diversos veículos normativos. 
 
 Legalidade Privada Legalidade Pública 
Destinatário Particulares Agentes públicos 
Princípio Fundamental Autonomia da vontade Subordinação à lei 
Conceito 
Podem fazer tudo o que a lei não 
proíbe ou obriga 
Só podem fazer o que a lei 
autoriza 
Lacuna Legislativa Equivale a uma permissão Equivale a uma proibição 
Norma Geral Implícita Permissiva Proibitiva 
Conteúdo da Norma Geral 
Implícita 
Em princípio, tudo é permitido Em princípio, tudo é proibido 
Significado da Norma 
Específica 
Normas permissivas excepcionam 
proibições gerais ou reforçam 
liberdades 
Normas proibitivas excepcionam 
permissões gerais ou reforçam 
vedações 
 
NEPOTISMO 
QUEM PODE SER NOMEADO QUEM NÃO PODE SER NOMEADO 
Primos, Sobrinhos-Netos E Tios Avós 
cônjuge; companheiro; pais; padrasto; madrasta; avós 
(bisavós etc.); filhos; netos (bisnetos etc.); irmãos; tios 
(e seus cônjuges); sobrinhos (e seus cônjuges); sogros 
(inclusive padrasto e madrasta); genros (e seus 
cônjuges); noras (e seus cônjuges); enteados do 
cônjuge/companheiro; avós do cônjuge/companheiro; 
filhos do cônjuge/ companheiro; bisnetos do 
cônjuge/companheiro; tios do cônjuge/companheiro 
(e seus cônjuges); sobrinhos do cônjuge/companheiro 
(e seus cônjuges). 
 
 
 142 
200 
 
LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (L. 12.527/2011) 
Pessoas privadas estranhas à estrutura estatal em princípio não estão vinculadas ao cumprimento da Lei 
de Acesso à Informação, exceto quanto à aplicação de recursos públicos eventualmente recebidos pela 
entidade, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas (art. 2º). 
A parte mais importante da Lei n. 12.527/2011, para concursos públicos, são prazos máximos de sigilo. 
Nos termos do art. 23, a informação considera-se: 
 a) ultrassecreta: tendo 25 anos como prazo máximo de sigilo contados da data de sua produção; 
 b) secreta: com sigilo de no máximo 15 anos; 
 c) reservada: com sigilo de no máximo 5 anos. 
DICAS 
DICA 01 DICA 02 DICA 03 
§ 2º As informações que 
puderem colocar em risco a 
segurança do Presidente e Vice-
Presidente da República e 
respectivos cônjuges e filhos(as) 
serão classificadas como 
reservadas e ficarão sob sigilo 
até o término do mandato em 
exercício ou do último 
mandato, em caso de reeleição 
(Art. 24, § 2º); 
Transcorrido o prazo de 
classificação ou consumado o 
evento que defina o seu termo 
final, a informação tornar-se-á, 
automaticamente, de acesso 
público (Art. 24, § 4º); 
As informações pessoais relativas à 
intimidade, vida privada, honra e 
imagem terão seu acesso restrito, 
independentemente de 
classificação de sigilo e pelo prazo 
máximo de 100 (cem) anos a 
contar da sua data de produção, a 
agentes públicos legalmente 
autorizados e à pessoa a que elas 
se referirem (Art. 31, § 1º) 
 
PRINCÍPIO DA EFICÊNCIA, VETORES: 
 a) economicidade; 
 b) metas de desempenho; 
 c) redução de desperdícios; 
 d) controle de resultados; 
 e) qualidade; 
 f) rapidez; 
 g) produtividade; 
 h) rendimento funcional. 
LEMBREM-SE: eficiência é o modo como é exercida a função administrativa; eficácia está relacionada 
aos meios e instrumentos empregados pelo agente; e efetividade está voltada para os resultados 
concretos da atuação. 
 
TEORIA DOS ATOS PRÓPRIOS PROTEÇÃO À CONFIANÇA LEGÍTIMA 
 
 
 143 
200 
Exige a legalidade do ato vinculante anterior. Aplica-se na hipótese de atos inválidos. 
Exige uma mesma relação jurídica. Não depende da unidade de relação jurídica. 
 
DECORRÊNCIAS DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO 
Limitação ao direito de greve dos servidores públicos. 
Restrição à aplicabilidade da “exceptio non adimpleti contractus”. 
Possibilidade de intervenção na concessionária. 
Ocupação provisória de bens, pessoal e serviços do contratado. 
Reversão de bens do concessionário. 
Encampação do contrato de concessão. 
Suplência, delegação e substituição de servidores públicos. 
 
ISONOMIA 
Não caracterizam violação à isonomia as diferenciações realizadas pela lei e/ou pela Administração 
Pública quando houver coerência entre a distinção e o tratamento diferenciado decorrente. 
 
PRINCÍPIOS MEIO PRINCÍPIOS FIM 
Legalidade Impessoalidade 
Publicidade Moralidade 
Participação Eficiência 
Duração razoável Devido processo material 
Devido processo formal Razoabilidade 
Ampla defesa Proporcionalidade 
Contraditório Finalidade 
Autotutela Isonomia 
 
 
 144 
200 
Obrigatória motivação Boa administração 
Segurança jurídica 
Obrigatoriedade 
Continuidade do serviço 
Hierarquia 
Responsabilidade 
Especialidade 
Presunção de legitimidade 
Supremacia do interesse público 
Indisponibilidade do interesse público 
 
INCISO ENUNCIADO PRINCÍPIO CORRESPONDENTE 
I Atuação conforme a lei e o Direito. Legalidade 
II 
Atendimento a fins de interesse geral, 
vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências. 
Finalidade 
III 
Objetividade no atendimento do interesse 
público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades. 
Impessoalidade 
IV 
Atuação segundo padrões éticos de 
probidade, decoro e boa-fé. 
Moralidade 
V 
Divulgação oficial dos atos 
administrativos, ressalvadas as hipóteses 
de sigilo previstas na Constituição. 
Publicidade 
VI 
Adequação entre meios e fins, vedada a 
imposição de obrigações, restrições e 
sanções em medida superior àquelas 
estritamente necessárias ao atendimento 
do interesse público. 
Proporcionalidade 
VII 
Indicação dos pressupostos de fato e de 
direito que determinarem a decisão. 
Obrigatória Motivação 
 
 
 145 
200 
VIII 
Observância das formalidades essenciais à 
garantia dos direitos dos administrados. 
Segurança Jurídica 
IX 
Adoção de formas simples, suficientes 
para propiciar adequado grau de certeza, 
segurança e respeito aos direitos dos 
administrados. 
Informalismo 
X 
Garantia dos direitos à comunicação, à 
apresentação de alegações finais, à 
produção de provas e à interposição de 
recursos, nos processos de que possam 
resultar sanções e nas situações de litígio. 
Contraditório e Ampla Defesa 
XI 
Proibição de cobrança de despesas 
processuais, ressalvadas as previstas em 
lei. 
Gratuidade dos processos 
administrativos 
XII 
Impulsão, de ofício, do processo 
administrativo, sem prejuízo da atuação 
dos interessados. 
Impulsão Oficialou Oficialidade 
XIII 
Interpretação da norma administrativa da 
forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada 
aplicação retroativa de nova 
interpretação. 
Segurança Jurídica 
38. LISTA DE QUESTÕES 
QUESTÃO 01. (FUNDEP - 2019 - DPE-MG - Defensor Público) 
Analise as afirmativas a seguir. 
I. Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é permitida a instauração de 
processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, desde que 
devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância. 
PORQUE 
II. À administração se impõe o poder-dever de autotutela. 
A respeito dessas afirmativas, assinale a alternativa correta: 
a) As afirmativas I e II são verdadeiras, mas a II não justifica a I. 
b) As afirmativas I e II são verdadeiras e a II justifica a I. 
c) A afirmativa I é verdadeira e a II é falsa. 
d) A afirmativa I é falsa e a II é verdadeira. 
 
 
 146 
200 
 
QUESTÃO 02. (NC-UFPR - 2019 - Procurador). 
Segundo Emerson Gabardo (2002), “o princípio da eficiência administrativa é setorial, pois 
refere-se exclusivamente à Administração Pública, mas está diretamente ligado ao princípio 
da eficiência do Estado como vetor geral (de caráter ético) do sistema constitucional”. A 
partir dessas considerações sobre o regime constitucional da Administração Pública, 
assinale a alternativa correta. 
a) O princípio da eficiência administrativa foi uma das principais inovações incluídas na 
Constituição de 1988 pela Emenda da Reforma Administrativa em 1998. 
b) O princípio da eficiência tem conteúdo ético, não um conteúdo jurídico. 
c) O princípio da eficiência administrativa, na medida em que demanda uma atuação 
administrativa ótima, opõe-se ao princípio da boa administração. 
d) A eficiência é elemento típico da Administração Gerencial, sendo incompatível com o 
modelo teórico burocrático de administração. 
e) Os atos discricionários não podem ser controlados com base no princípio da eficiência 
administrativa. 
 
QUESTÃO 03. (FUNDATEC - 2018 - AL-RS - Procurador). 
A evolução do Direito Administrativo no Estado Democrático de Direito permite afirmar ter 
ocorrido certa relativização do princípio da supremacia do interesse público. Sendo assim, é 
correto afirmar que um dos elementos inovadores que representa essa relativização é: 
a) O princípio constitucional da legalidade. 
b) A rescisão unilateral de contratos administrativos. 
c) A intervenção na propriedade privada quando atendidos requisitos prévios previstos em 
lei. 
d) As cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos. 
e) O princípio da dignidade da pessoa humana. 
 
QUESTÃO 04. (VUNESP - 2018 - FAPESP – Procurador). 
Em razão do regime jurídico administrativo, a Administração Pública 
a) pode celebrar contratos com os particulares, os quais somente poderão ser extintos pelo 
advento do seu termo, por decisão conjunta das partes ou por inadimplemento da 
Administração. 
b) pode alterar unilateralmente as cláusulas econômicas dos contratos administrativos. 
c) somente pode ter os seus atos ilegais anulados por decisão do Poder Judiciário. 
 
 
 147 
200 
d) depende de decisão judicial para efetivar a ocupação temporária de imóvel alheio. 
e) é obrigada a dar publicidade dos atos administrativos que praticar. 
 
QUESTÃO 05. (VUNESP - 2018 - Procurador). 
O princípio da indisponibilidade do interesse público tem por resultado a limitação da ação 
do agente público, que pode muito, mas não pode agir de modo contrário ao interesse 
público. A respeito desse princípio, é correto afirmar que 
a) embora previsto expressamente na Constituição, não possui qualquer repercussão 
prática no direito brasileiro, considerando-se a dificuldade de identificação do conteúdo do 
princípio. 
b) o interesse público pode ser mais bem compreendido por meio da separação entre 
interesse público primário, resultante da soma dos interesses individuais, e interesse 
público secundário, que consiste nos interesses do Estado, como sujeito de direitos. 
c) o princípio resulta da supremacia dos interesses públicos sobre os interesses individuais, 
os quais devem sempre se submeter à vontade da coletividade, representada na ação do 
estado, quando em conflito com esta vontade. 
d) o mencionado princípio impede a adoção da arbitragem pela Administração Pública, 
considerando-se a impossibilidade de o agente público transigir quanto aos interesses 
públicos que persegue e representa. 
e) não compõe a ordem jurídica brasileira, dado não ser encontrado no texto da 
Constituição, nem poder ser deduzido a partir dos demais princípios constitucionais 
administrativos. 
 
QUESTÃO 06. (CESPE - 2018 - PGE-PE - Procurador do Estado). 
Considerando a doutrina e o entendimento jurisprudencial dos tribunais superiores acerca 
do regime jurídico-administrativo e do princípio constitucional da legalidade na 
administração pública, assinale a opção correta. 
a) O princípio da legalidade veda à administração a prática de atos inominados, embora 
estes sejam permitidos aos particulares. 
b) Em virtude do princípio da reserva legal, a administração pública deve fazer o que está 
prescrito em lei e abster-se de atuar quando a lei proibir. 
c) A utilização de prova emprestada nos processos administrativos disciplinares ofende o 
princípio da legalidade. 
d) Apesar de estar submetida à legalidade estrita, a administração pública poderá 
interpretar normas de maneira extensiva ou restritiva com relação aos direitos dos 
particulares quando não existir conteúdo legal expresso. 
 
 
 148 
200 
e) Aplica-se a teoria do fato consumado no caso de remoção de servidor público para 
acompanhar cônjuge em virtude de decisão judicial liminar, ainda que a remoção não se 
ajuste à legalidade estrita. 
 
QUESTÃO 07 (FCC - 2018 - Procurador do Estado). 
Acerca das modernas correntes doutrinárias que buscam repensar o Direito Administrativo 
no Brasil, Carlos Ari Sundfeld observa: 
Embora o livro de referência de Bandeira de Mello continue saindo em edições atualizadas, 
por volta da metade da década de 1990 começou a perder aos poucos a capacidade de 
representar as visões do meio – e de influir [...] Ao lado disso, teóricos mais jovens 
lançaram, com ampla aceitação, uma forte contestação a um dos princípios científicos que, 
há muitos anos, o autor defendia como fundamental ao direito administrativo [...]. 
(Adaptado de: Direito administrativo para céticos, 2a ed., p. 53) 
O princípio mencionado pelo autor e que esteve sob forte debate acadêmico nos últimos 
anos é o princípio da 
a) presunção de legitimidade dos atos administrativos. 
b) processualidade do direito administrativo. 
c) supremacia do interesse público. 
d) moralidade administrativa. 
e) eficiência. 
 
 
 
QUESTÃO 08. (MPE-BA - 2018 - Promotor de Justiça Substituto). 
De acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a prática do 
nepotismo nas nomeações para cargo em comissão, de confiança ou de função gratificada, 
é correto afirmar que 
a) a vedação à prática do nepotismo abrange toda a administração pública, exceto as 
empresas estatais, em função do regime híbrido de pessoal a que estão submetidas. 
b) com fundamento na máxima proteção à moralidade administrativa, a Lei Estadual pode 
ampliar a vedação ao nepotismo para os cargos de provimento efetivo por concurso 
público. 
c) desde que haja previsão expressa em Lei Estadual, é possível excepcionar as vedações à 
prática dos atos de nepotismo, já que a matéria não se encontra regulada em Lei Federal. 
 
 
 149 
200 
d) excepcionalmente, é possível a análise da configuração da prática vedada de nepotismo 
em hipóteses que atinjam ocupantes de cargos políticos, desde que, em análise concreta, 
além do parentesco, seja verificada troca de favores ou fraude à lei. 
e) para a configuração da prática ilícita de nepotismo, nos cargos administrativos e políticos, 
basta a configuração da relaçãode parentesco entre a autoridade nomeante ou servidor da 
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, e, de 
outro lado, o nomeado: cônjuge, companheiro, parente em linha reta ou colateral ou por 
afinidade até o terceiro grau. 
 
QUESTÃO 09. (MPE-BA - 2018 - Promotor de Justiça Substituto). 
Sobre o contraditório no regime jurídico administrativo e com base na jurisprudência dos 
tribunais superiores, analise as assertivas e identifique com V as verdadeiras e com F as 
falsas. 
( ) Em respeito ao contraditório e à ampla defesa, em processo administrativo disciplinar 
que possa impor a pena de demissão, caso o servidor não constitua defensor técnico, a 
administração deverá nomear advogado dativo para exercer a sua defesa técnica, sob pena 
de nulidade, por ofensa à Constituição. 
( ) É inconstitucional a exigência de depósito prévio de dinheiro para admissibilidade de 
recurso administrativo por violar a ampla defesa, sendo possível a exigência de arrolamento 
de bens como garantia da administração para a preservação do patrimônio público. 
( ) Em regra, não se assegura o contraditório e a ampla defesa nos processos perante o 
Tribunal de Contas da União que apreciam a legalidade da concessão inicial de 
aposentadoria, já que essa concessão é ato complexo, salvo se a Corte de Contas demorar 
mais de cinco anos para concluir a apreciação. 
( ) É legítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo. 
( ) Para fins de assegurar a plenitude da ampla defesa no processo administrativo 
disciplinar, deve-se garantir o direito à informação, à manifestação e à consideração dos 
argumentos manifestados, não importando em nulidade a simples ausência de advogado 
constituído. 
A alternativa que contém a sequência correta, de cima para baixo, é 
a) F F V F V 
b) F F F F V 
c) F V V F V 
d) V F F V F 
e) V V F V F 
 
QUESTÃO 10. (TRF - 2018 - Juiz Federal Substituto). 
 
 
 150 
200 
São princípios constitucionais implícitos ou reconhecidos da Administração Pública, 
porquanto consectários lógicos dos preceitos da Lei Maior: 
a) Impessoalidade e eficiência. 
b) Razoabilidade e legalidade. 
c) Segurança jurídica e moralidade. 
d) Prevalência do interesse público e proporcionalidade. 
 
QUESTÃO 11. (CESPE - 2018 - TJ-CE - Juiz Substituto). 
Considerando o entendimento doutrinário e jurisprudencial acerca dos princípios 
constitucionais e infraconstitucionais que regem a atividade administrativa, julgue os itens a 
seguir. 
I. Em obediência ao princípio da legalidade, a vedação à prática do nepotismo no âmbito da 
administração pública é condicionada à edição de lei formal. 
II. A publicidade é condição de eficácia dos atos administrativos, razão pela qual pode 
caracterizar prática de ato de improbidade administrativa a desobediência ao dever de 
publicação de atos oficiais. 
III. Viola o princípio da isonomia a previsão de critérios discriminatórios de idade em 
certame de concursos públicos, ressalvados os casos em que a natureza das atribuições do 
cargo justificar. 
IV. O princípio da proteção da confiança legítima não autoriza a manutenção em cargo 
público de servidor público empossado por força de decisão judicial de caráter provisório 
posteriormente revista, ainda que decorridos mais de cinco anos da investidura no cargo. 
Estão certos apenas os itens 
a) I e II. 
b) I e III. 
c) III e IV. 
d) I, II e IV. 
e) II, III e IV. 
 
QUESTÃO 12. (VUNESP - 2018 - TJ-SP - Juiz Substituto). 
O princípio da autotutela administrativa é decorrência do princípio da legalidade e, a seu 
respeito, é correto afirmar: 
a) verificada a ilegalidade do ato, a Administração pode optar entre a anulação e a 
revogação, conforme a conveniência de produção de efeitos ex tunc ou ex nunc, 
respectivamente. 
 
 
 151 
200 
b) a anulação do ato administrativo ilegal pela própria Administração não depende de 
provocação do interessado e não gera responsabilidade administrativa perante terceiros. 
c) a anulação do ato administrativo que tenha produzido efeitos no campo dos interesses 
individuais não prescinde de prévio contraditório que garanta o exercício da defesa da 
legitimidade do ato por aqueles que serão por ela atingidos. 
d) a anulação do ato administrativo ilegal pela própria Administração está imune ao 
controle jurisdicional. 
 
QUESTÃO 13. (FUNDATEC - 2018 - PC-RS - Delegado de Polícia). 
Sobre os princípios da Administração Pública, analise as seguintes assertivas: 
I. A prisão em flagrante delito de um indivíduo, sob o enfoque de não depender de prévia 
manifestação do poder judiciário, é uma manifestação concreta do princípio da autotutela 
administrativa. 
II. O uso moderado e progressivo da força, modulador da ação policial, encontra 
fundamento no princípio da proporcionalidade, que tem por objetivo evitar que a atividade 
coercitiva do Estado seja exercida em intensidade superior à estritamente necessária para 
restabelecer a ordem e a segurança pública. 
III. No âmbito administrativo, o acesso à informação, por se tratar de um direito público 
subjetivo de envergadura constitucional, derivado do princípio da publicidade e da 
transparência, não comporta sigilo como exceção. 
IV. A utilização, por parte do servidor público, para fins privados, de um bem regularmente 
apreendido no âmbito de uma investigação criminal caracteriza violação ao princípio da 
impessoalidade, sob o enfoque da finalidade, impondo o enquadramento de tal conduta em 
ato de improbidade administrativa. 
Quais estão corretas? 
a) Apenas I. 
b) Apenas I e II. 
c) Apenas II e IV. 
d) Apenas III e IV. 
e) Apenas II, III e IV. 
 
QUESTÃO 14. (FUNDATEC - 2018 - PC-RS - Delegado de Polícia). 
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 lista os princípios inerentes à Administração 
Pública, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A 
incumbência desses princípios é dar unidade e coerência ao Direito Administrativo do 
 
 
 152 
200 
Estado, controlando as atividades administrativas de todos os entes que integram a 
federação brasileira. Tendo por base essa ideia inicial, assinale a alternativa correta. 
a) A administração não pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais. 
b) Não viola o princípio da presunção de inocência a exclusão de certame público de 
candidato que responda a inquérito policial ou ação penal sem trânsito em julgado da 
sentença condenatória. 
c) Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade, referido na CF/1988 (Art. 
37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao 
administrador público que só pratique o ato para atingir o objetivo indicado expressa ou 
virtualmente pela norma de direito, de forma impessoal. 
d) Segundo o jurista Alexandre de Moraes, o princípio da moralidade é o que impõe à 
administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por 
meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, 
participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela 
adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos 
recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade 
social. 
e) Os atos administrativos não são passíveis de controle de mérito, bem como de legalidade 
pelo Poder Judiciário. 
 
QUESTÃO 15. (FUMARC - 2018 - PC-MG - Delegado de Polícia Substituto). 
Sobre os princípios da Administração Pública, é CORRETO afirmar que: 
a) a efetivação de pagamento de precatório em desobediência à ordem cronológica traduz 
violação ao princípio da impessoalidade, à luz do qual é vedada a atuação administrativa 
dissociada da moral, dos princípios éticos, da boa-fé e da lealdade. 
b) em consonância com o princípio da legalidade, estatuído no artigo 37, caput, da CR/88, a 
Administração Pública pode fazertudo o que a lei não proíbe. 
c) não são oponíveis às Sociedades de Economia Mista, haja vista que essas sociedades são 
regidas pelo regime de direito privado. 
d) o princípio da supremacia do interesse público não se radica em dispositivo específico da 
CR/88, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele. 
 
QUESTÃO 16. (VUNESP - 2018 - PC-SP - Delegado de Polícia). 
Os princípios administrativos podem ser utilizados para fins de controle de 
constitucionalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, sendo o que se observa 
na alternativa a seguir: 
 
 
 153 
200 
a) a nomeação de cônjuge da autoridade nomeante para o exercício de cargo em comissão 
ou de confiança na Administração Pública do Estado viola a Constituição Federal. 
b) o ato administrativo eivado de ilegalidade deverá ser revogado pelo administrador 
público, em obediência ao princípio administrativo da discricionariedade. 
c) ao titular do cargo de procurador de autarquia exige-se a apresentação de instrumento 
de mandato para representá-la em juízo. 
d) não é possível a autotutela sobre os atos administrativos após a sua impugnação no 
Poder Judiciário. 
e) o princípio da pessoalidade é corolário da isonomia e da legalidade, sendo centrais à ação 
administrativa. 
 
QUESTÃO 17. (IBEG - 2017 - IPREV - Procurador). 
Sobre os princípios da Administração Pública, assinale a correta: 
a) Os princípios da ampla defesa e do contraditório são aplicados somente aos processos 
judiciais, sendo facultativos nos processos administrativos. 
b) São princípios explícitos da Administração Pública, entre outros, os da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
c) A capacidade da Administração Pública de poder sanar os seus atos irregulares ou de 
reexaminá-los à luz da conveniência e da oportunidade está em consonância direta com o 
princípio da segurança jurídica. 
d) O princípio que exige objetividade no atendimento do interesse público, vedando a 
promoção pessoal de agentes e/ou autoridades é o da publicidade. 
e) O princípio da razoabilidade não é consagrado em lei, sequer implicitamente. 
 
QUESTÃO 18. (LEGALLE - 2017 - Procurador). 
Diversos são os princípios inerentes à Administração Pública. Entre eles, há o chamado 
Princípio da Presunção de Legitimidade, cuja seguinte alternativa não apresenta uma 
característica correta: 
a) Presume-se que a Administração seja verdadeira, com relação à certeza dos fatos 
apresentados pela mesma. 
b) Admite prova em contrário, cujo efeito é a inversão do ônus da prova, por se tratar de 
presunção em juris tantum. 
c) Em algumas hipóteses a Administração pode executar decisões mediante meios diretos 
ou indiretos de coação. 
d) A consequência da presunção é a execução imediata de decisões administrativas, não 
podendo, entretanto, criar obrigações para o particular. 
 
 
 154 
200 
e) Presume-se que a Administração seja legal, pois se submete à lei, e seus atos são 
praticados em observância das normas legais pertinentes, até prova em contrário 
 
QUESTÃO 19. (LEGALLE - 2017 - Procurador). 
Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração 
ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a 
lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de 
justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa a qual 
princípio do Direito Administrativo? 
a) Moralidade Administrativa. 
b) Autotutela. 
c) Razoabilidade e proporcionalidade. 
d) Motivação. 
e) Supremacia do interesse público. 
 
QUESTÃO 20. (FCC - 2017 - DPE-PR - Defensor Público). 
Sobre Agentes Públicos e Princípios e Regime Jurídico Administrativo, é correto afirmar: 
a) O princípio da impessoalidade destina-se a proteger simultaneamente o interesse público 
e o interesse privado, pautando-se pela igualdade de tratamento a todos administrados, 
independentemente de quaisquer preferências pessoais. 
b) São entes da Administração Indireta as autarquias, as fundações públicas, as empresas 
públicas, as sociedades de economia mista, e as subsidiárias destas duas últimas. As 
subsidiárias não dependem de autorização legislativa justamente por integrarem a 
Administração Pública Indireta. 
c) As contas bancárias de entes públicos que contenham recursos de origem pública 
prescindem de autorização específica para fins do exercício do controle externo. 
d) Os atos punitivos são os atos por meio dos quais o Poder Público aplica sanções por 
infrações administrativas pelos servidores públicos. Trata-se de exercício de Poder de 
Polícia com base na hierarquia. 
e) A licença não é classificada como ato negocial, pois se trata de ato vinculado, concedida 
desde que cumpridos os requisitos objetivamente definidos em lei. 
 
QUESTÃO 21. (CESPE - 2017 - TJ-PR - Juiz Substituto). 
De acordo com o art. 54 da Lei n.º 9.784/1999, o direito da administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco 
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Trata-se de 
 
 
 155 
200 
hipótese em que o legislador, em detrimento da legalidade, prestigiou outros valores. Tais 
valores têm por fundamento o princípio administrativo da 
a) presunção de legitimidade. 
b) autotutela. 
c) segurança jurídica. 
d) continuidade do serviço público. 
 
QUESTÃO 22. (CESPE - 2017 - TRF - Juiz Federal Substituto). 
Acerca dos princípios constitucionais e legais que regem a administração pública, assinale a 
opção correta. 
a) Situação hipotética: Lei de determinado estado da Federação estipula programa de 
incentivo fiscal exclusivamente para atletas nascidos no estado e que tenham a melhor 
classificação no campeonato estadual. Assertiva: Nessa situação, para o STF, a fixação de 
condições formais para a concessão de benefício fiscal exime a lei estadual de resguardar o 
tratamento isonômico no que se refere aos concidadãos. 
b) Conforme o STJ, o princípio da continuidade dos serviços públicos não impede a 
interrupção do fornecimento de energia elétrica destinada à iluminação pública de hospital 
municipal inadimplente. 
c) Situação hipotética: Uma autarquia federal constatou, a partir de denúncia, que servidor 
efetivo com dois anos de exercício no cargo havia apresentado documentação falsa para a 
investidura no cargo. Assertiva: Nessa situação, conforme o STF, os atos praticados pelo 
servidor até o momento são válidos, em razão dos princípios da proteção à confiança e da 
segurança jurídica. 
d) Não configura ofensa ao princípio da moralidade a nomeação de esposa de magistrado, 
devidamente concursada, para função de confiança diretamente subordinada ao juiz 
cônjuge. 
e) Todo ato administrativo emitido por agente público submete-se ao princípio da 
legalidade; quando o ato atende exclusivamente à legalidade, exclui-se do controle judicial 
o juízo de conveniência e oportunidade. 
 
QUESTÃO 23. (CESPE - 2017 - PGE-SE - Procurador do Estado). 
Considerando os princípios constitucionais e legais, implícitos e explícitos, que regem a 
atividade da administração pública, assinale a opção correta. 
a) Os princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público guiam a atuação 
do administrador, de modo que apenas o juízo discricionário excepciona-se ao controle 
judicial. 
 
 
 156 
200 
b) Em decorrência do princípio da reserva legal, a administração pública está autorizada a 
fazer apenas aquilo que não seja legalmente proibido. 
c) De acordo com o STJ, o princípio da continuidade dos serviços públicos não impede a 
interrupção do fornecimento de energia elétrica para município inadimplente, ainda que o 
valor cobrado esteja sob questionamento em sede administrativa. 
d) Em virtude dos princípios da proteção à confiança e da segurança jurídica, entende o STF 
que podem ser considerados válidos os atos praticadospor agente público ilegalmente 
investido. 
e) Por ser um princípio estruturante implícito da atuação da administração pública, na 
prática, a supremacia do interesse público é um conceito jurídico indeterminável. 
 
QUESTÃO 24. (FMP - 2017 - MPE-RO - Promotor de Justiça Substituto). 
A dificuldade doutrinária em se definir interesse público, por se tratar de conceito jurídico 
aberto ou indeterminado em seu conteúdo, não impede que se possa cogitar alguns 
parâmetros ou contornos negativos a partir dos quais se pode elaborar um conceito 
excludente de interesse público, ou seja, daquilo que não pode ser confundido com ele. 
Nesses termos, assinale a opção INCORRETA, que deixa de preservar adequadamente o 
juízo negativo de um interesse ao qual o interesse público não pode ser reduzido. 
a) Interesse do Estado. 
b) Interesse da totalidade dos sujeitos privados. 
c) Interesse da maioria dos sujeitos privados. 
d) Interesse do aparato administrativo. 
e) Interesse indisponível. 
 
QUESTÃO 25. (CESPE - 2017 - DPU - Defensor Público Federal). 
Jorge, servidor público federal ocupante de cargo de determinada carreira, foi, por meio 
administrativo, transferido para cargo de carreira diversa. 
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item subsequente à luz do 
entendimento dos tribunais superiores: 
A forma de provimento do cargo público na referida situação — transferência para cargo de 
carreira diversa — foi inconstitucional, por violar o princípio do concurso público; cabe à 
administração pública, no exercício do poder de autotutela, anular o ato ilegal, respeitado o 
direito ao contraditório e à ampla defesa. 
( ) Certo 
( ) Errado 
 
 
 
 157 
200 
QUESTÃO 26. (MPE-PR - 2017 - Promotor Substituto). 
Em tema de princípios da Administração Pública, assinale a alternativa incorreta: 
a) Os princípios da Administração Pública, explícitos e implícitos, são, no Estado 
Democrático de Direito, importante instrumento normativo de controle jurisdicional dos 
atos administrativos. 
b) Numa leitura denominada de “juridicidade administrativa”, para a validação da ação 
administrativa, não basta que seja esta formalmente conforme a lei, sendo necessário, 
também, que se apresente em conformidade com os princípios da Administração Pública. 
c) A publicidade se distingue da publicação dos atos administrativos, sendo esta apenas um 
dos meios de concretização daquele princípio. 
d) Entende o Supremo Tribunal Federal que o limite de idade para inscrição em concurso 
público apenas se legitima, à vista do art. 7° , XXX (proibição de diferença de salários, de 
exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado 
civil), da Constituição Federal, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do 
cargo a ser preenchido. 
e) Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o rigor do dispositivo 
constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, sendo incompatível com a menção de 
nomes, símbolos ou imagens, aí não incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal 
ou de servidores públicos. 
 
QUESTÃO 27. (VUNESP - 2017 - TJ-SP - Juiz Substituto). 
O conteúdo jurídico do princípio da moralidade administrativa pode ser conceituado como 
a) aquele referido na ética da legalidade ou, em outros termos, os valores éticos que ela 
consagra sem espaços para outros juízos axiológicos senão aqueles objetivados e 
explicitados nas normas-regras e, portanto, sem autonomia específica. 
b) aquele que vincula a administração pública a um comportamento ético, conforme 
discurso da modernidade, com dimensão autônoma em relação ao princípio da legalidade. 
c) a resultante da moral social de uma época a vincular a atuação da Administração pública. 
d) referente às regras da boa administração e às regras internas visando normatizar o poder 
disciplinar da Administração. 
 
QUESTÃO 28. (IBADE - 2017 - PC-AC - Delegado de Polícia Civil). 
Acerca dos princípios que informam o Direito Administrativo Brasileiro, é correto afirmar 
que a(o): 
a) nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, 
até o quarto grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa 
 
 
 158 
200 
jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo 
em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública 
direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição 
Federal. 
b) Supremo Tribunal Federal já possui pacífica jurisprudência no sentido de que o Chefe do 
Poder Executivo Estadual pode nomear parentes em linha reta, a exemplo de uma filha, 
para o cargo de Secretária de Estado, porque se trata de uma escolha política e o fato do 
cargo de Secretário de Estado ser de natureza política torna esta nomeação insuscetível de 
controle. 
c) princípio da publicidade considera-se atendido sempre que houver a publicação de atos 
no Diário Oficial, sendo, por conseguinte, desnecessária qualquer medida adicional por 
parte da Administração Pública. 
d) princípio da legalidade tem idêntica aplicação para os particulares e para a Administração 
Pública, significando a possibilidade de realização de atos que não sejam vedados pelo 
ordenamento jurídico. 
e) Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que vedar o acesso de 
qualquer cidadão a cargo público tão somente em razão da existência de relação de 
parentesco com servidor público que não tenha competência para o selecionar ou o 
nomear para o cargo de chefia, direção ou assessoramento, ou que não exerça ascendência 
hierárquica sobre aquele que possua essa competência é, em alguma medida, negar um dos 
princípios constitucionais a que se pretendeu conferir efetividade com a edição da Súmula 
Vinculante n° 13, qual seja, o princípio da impessoalidade. 
 
QUESTÃO 29. (FAPEMS - 2017 - PC-MS - Delegado de Polícia). 
De acordo com o texto a seguir o direito público tem como objetivo primordial o 
atendimento ao bem-estar coletivo. 
[...] em primeiro lugar, as normas de direito público, embora protejam reflexamente o 
interesse individual, têm o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-
estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente começou a se 
desenvolver quando, depois de superados o primado do Direito Civil (que durou muitos 
séculos) e o individualismo que tomou conta dos vários setores da ciência, inclusive a do 
Direito, substituiu-se a ideia do homem como fim único do direito (própria do 
individualismo) pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e 
que vincula a Administração em todas as suas decisões [...]. 
Dl PIETRO, Maria Sylvia Zaretla. Direito Administrativo. 30.ed. São Paulo: Atlas, 2017, p 96. 
Diante disso, as "pedras de toque" do regime jurídico-administrativo são 
a) a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a impessoalidade do 
interesse público. 
 
 
 159 
200 
b) a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do 
interesse público. 
c) a indisponibilidade do interesse público e o princípio da legalidade. 
d) a supremacia da ordem pública e o princípio da legalidade. 
e) a supremacia do interesse público e o interesse privado e o princípio da legalidade. 
 
QUESTÃO 30. (FGV - 2017 - ALERJ - Procurador). 
O art. 54, da Lei nº 9.784/99, dispõe que o direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) 
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Da análise do 
texto normativo, verifica-se que o legislador procurou conjugar os aspectos de tempo e 
boa-fé, sendo certoque teve o objetivo fundamental de estabilizar as relações jurídicas pelo 
fenômeno da convalidação de atos administrativos inquinados de vício de legalidade. 
Nesse contexto, de acordo com a doutrina de Direito Administrativo, a citada norma aborda 
especificamente os seguintes princípios reconhecidos da Administração Pública: 
a) autotutela e certeza jurídica; 
b) segurança jurídica e proteção à confiança; 
c) inafastabilidade da jurisdição e proporcionalidade; 
d) temporalidade e moralidade administrativas; 
e) indisponibilidade e aproveitamento administrativos. 
 
QUESTÃO 31 - (CESPE - TJ-DFT - Juiz). 
Um prefeito, no curso de seu mandato e atendendo a promessa de campanha, realizou e 
finalizou a construção de uma ponte sobre o rio que corta a cidade, inaugurando-a na 
metade de seu mandato. 
Considerando a situação hipotética apresentada, assinale a opção correta. 
a) Em consonância com o princípio constitucional da eficiência, o contrato administrativo 
deveria ser anulado caso fosse ultrapassado o lapso temporal estipulado no instrumento 
contratual para a execução do objeto. 
b) Em atenção ao princípio da impessoalidade, o prefeito não poderá apresentar 
propaganda em que conste vinculação direta de seu nome à realização da obra, mas nada 
obsta que sua imagem seja veiculada no outdoor da publicidade da conclusão da ponte. 
c) O princípio da autotutela autorizaria o prefeito a anular ou revogar a licitação de ofício 
caso fosse constatada ilegalidade no procedimento. 
 
 
 160 
200 
d) Caso houvesse descumprimento de cláusulas contratuais pela empresa contratada, o 
princípio da supremacia do interesse público facultaria a rescisão unilateral do contrato 
pela administração pública. 
e) A decretação, pelo prefeito, do sigilo dos atos referentes à contratação e à execução do 
contrato, com a finalidade de evitar a pressão de grandes empreiteiras e de prestigiar 
pequena empresa sediada no município, contratada diretamente para execução da obra, 
não configura desrespeito ao princípio constitucional da publicidade. 
 
QUESTÃO 32. (UFMT - DPE-MT - Defensor Público). 
Em relação aos princípios constitucionais do direito administrativo brasileiro, numere a 
coluna da direita de acordo com a da esquerda. 
1 - Razoabilidade 
2 - Segurança jurídica 
3 - Impessoalidade 
4 - Finalidade 
( ) O princípio em causa é uma faceta da isonomia e sua aplicação concreta está presente 
em situações diversas previstas no regime jurídico administrativo, a exemplo da exigência 
de concurso público para provimento de cargos públicos. 
( ) Segundo este princípio, a Administração, ao atuar no exercício de discrição, deve adotar 
a medida que, em cada situação, seja mais prudente e sensata nos limites admitidos pela 
lei. 
( ) Por força deste princípio, as orientações firmadas pela Administração Pública não 
podem, sem prévia publicidade, ser modificadas em casos concretos para agravar a situação 
dos administrados ou negar-lhes direitos. 
( ) A raiz constitucional deste princípio é encontrada no próprio princípio da legalidade, pois 
corresponde à aplicação da lei sem desvirtuamentos. 
 
Marque a sequência correta. 
a) 2, 4, 1, 3 
b) 4, 1, 2, 3 
c) 3, 1, 2, 4 
d) 3, 2, 1, 4 
e) 1, 4, 3, 2 
 
QUESTÃO 33. (VUNESP - TJ-RJ - Juiz Substituto). 
 
 
 161 
200 
Assinale a alternativa que corretamente discorre sobre os princípios do Direito 
Administrativo. 
a) O princípio da publicidade possui repercussão infraconstitucional, com regulamentação 
pela Lei de Acesso à Informação (Lei Federal n° 12.527/11) na qual foram contempladas 
duas formas de publicidade – a transparência ativa e a transparência passiva –, aplicáveis a 
toda a Administração Direta e Indireta, mas não incidentes às entidades privadas sem fins 
lucrativos que recebam recursos públicos do orçamento, como ocorre por contrato de 
gestão. 
b) Pelo princípio da continuidade do serviço público, não podem os serviços públicos ser 
interrompidos, visto que atendem a necessidades prementes e inadiáveis da coletividade, e, 
portanto, não é permitida paralisação temporária de atividades, mesmo em se tratando de 
serviços prestados por concessionários e permissionários, mediante pagamento de tarifa, 
como fornecimento de energia, ainda que o usuário esteja inadimplente. 
c) As Súmulas n° 346 e n° 473 do Supremo Tribunal Federal, que tratam da declaração de 
nulidade dos atos administrativos pela própria Administração e da revogação destes por 
motivos de conveniência e oportunidade, demonstram que o Direito Administrativo 
brasileiro não adotou a autotutela como princípio. 
d) A fim de tutelar o princípio da moralidade administrativa, a Constituição Federal prevê 
alguns instrumentos processuais, como a Ação Civil Pública, na defesa dos direitos difusos e 
do patrimônio social, a Ação Popular, que permite anular atos do Poder Público 
contaminados de imoralidade administrativa, desde que reconhecido o pressuposto da 
lesividade, da mesma forma como acontece com a Ação de Improbidade Administrativa, 
que tem como requisito o dano patrimonial ao erário. 
e) O Supremo Tribunal Federal entende que, muito embora pela aplicação do princípio da 
impessoalidade, a Administração não possa ter em mira este ou aquele indivíduo de forma 
especial, o sistema de cotas, em que se prevê reserva de vagas pelo critério étnico-social 
para ingresso em instituições de nível superior, é constitucional e compatível com o 
princípio da impessoalidade, já que ambos têm por matriz comum o princípio constitucional 
da igualdade. 
 
QUESTÃO 34. (Quadrix - PR - Procurador Jurídico). 
Com relação aos princípios administrativos expressos na Constituição Federal de 1988, bem 
como os princípios reconhecidos pelos publicistas, assinale a alternativa incorreta. 
a) O administrador público, além de averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e 
justiça em suas ações, deve distinguir o que é honesto do que é desonesto. 
b) Um dos objetivos do princípio da eficiência é reduzir os desperdícios de dinheiro público, 
o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. 
 
 
 162 
200 
c) De acordo com a doutrina, a ação popular, prevista na Constituição Federal de 1988, 
apresenta-se como um dos instrumentos de proteção à moralidade administrativa. 
d) As empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas não estão 
sujeitas ao princípio da publicidade. 
e) Todas as pessoas administrativas devem submeter-se ao princípio da publicidade, quer as 
que constituem as próprias pessoas estatais, quer aquelas outras que, mesmo sendo 
privadas, integram o quadro da Administração Pública. 
 
QUESTÃO 35. (CESPE - PC-PE - Delegado de Polícia). 
Tendo como referência a jurisprudência majoritária do STF acerca dos princípios expressos 
e implícitos da administração pública e do regime jurídico-administrativo, assinale a opção 
correta. 
a) Se houver repasse de verbas federais a município, a aplicação desses recursos pelo 
governo municipal não será objeto de fiscalização do órgão controlador federal, dado o 
princípio da autonomia dos entes federados. 
b) A alteração, por meio de portaria, das atribuições de cargo público não contraria direito 
líquido e certo do servidor público investido no cargo, diante da inexistência de direito 
adquirido a regime jurídico. 
c) A administração pública não pode, mediante ato próprio, desconsiderar a personalidade 
jurídica de empresa fiscalizada por tribunal de contas; a esse caso não se aplica a doutrina 
dos poderes implícitos. 
d) Segundo o STF, a vedação ao nepotismo decorre diretamente de princípios 
constitucionais explícitos, como os princípios da impessoalidade, da moralidade 
administrativa e da igualdade, não se exigindo a edição de lei formal para coibir a sua 
prática. 
e) De acordo com o princípio da eficiência, a administração pode revogar seus próprios 
atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais,