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" LUIZ FLA VIO GOMES 
ALICE BIANCHINI 
CRIMES DE 
~,,LSPO NSABILID AD E 
"o~~~~ . FISCAL 
Lei 10.028/00 
o Crimes contra as finan~as publicas 
" Crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos 
"Legisla~ao na Integra (Lei 10.028 e LC 101/00) 
: '·""'"~~ElHE AS CIENCIAS CRIMINAlS NO SECULO XXI 
VOLUME 2 
EDITORAili1 
REVISTA DOS TRIBUNAlS 
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6 CRIMES DE RESPONSAB ILIDADE FISCAL 
Somos gratos tam bern a Editora Revista dos Tribunais pela pronta 
disponibilidade para pub!icar este trabalbo. 
Sao Paulo/Tubarao, 18 de fevereiro de 2001. 
LUIZ FLAVIO GOMES 
ALICE BIANCHINI 
SUMARIO 
fcc.;?22"i"'c-NOTA DOS AUTO RES 5 
~~'c!NTRODUCAO ........................................................................................ . 11 
I- NOCOES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSI-
TIVOS DA LEI 10.028/00 ............................................... 15 
1.0 •••••••••••••••••••••••••••••• , ...................................................... :......... 15 
2.0 •••••••••••••••••••••••••• : •••• :.:.:.: •• :: •• : •••••••••• : •• : •• :: ••••••••••••••••••••••••••• :.... 18 
3-:o;:::;;:~:-~-;;-~-:~.~----- ---------- 19 
·················································································· 
~-x:==Artigo 4.0 ·······················•········································································ 21 
::~-~-arttao 5.0 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 28 
34 
II- CRIMES CONTRA AS FINAN CAS PUBLICAS (ART. 
2.0 DA LEI 10.028/00) .................................................... 35 
Quest6es comuns aos novas tipos penais .............................................. 36 
Bemjurfdico ................................................................................. 36 
Requisito subjetivo ....................................................................... 37 
Sujeito ativo e sujeito passivo ....................................................... 38 
Lei penal em branco ............................................................•........ 38 
Retroatividade da Lei ................................................................... 39 
1.6 Suspensao condicional do processo .............................................. 40 
1.7 Penas altemativas ......................................................................... 40 
2. Analise de cada urn dos tipos penais ..................................................... 40 
2.1 Contrata<;ao de opera<;ao de credito .............. ............................... 40 
2.2 Inscril'iio de despesas nao empenhadas em restos a pagar .... ........ 44 
2.3 Assun<;lio de obrigaqao no ultimo ano do mandata ou legislatura ... 45 
2.4 Ordena<;iio de despesa nao autorizada .......................... ................ 46 
2.5 Presta9ao de garantia graciosa 51 
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2.6 Nfio cancel amen to de restos a pagar 
2. 7 Aumento de despesa total com pessoal no ultimo ano do manda-
te ou legislatura 
2.8 Oferta publica ou colocaqao de titulos no mercado 
CAPiTuLO III-CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE 
PREFEITOS (ART. 4.• DA LEI 10.028/00) 
1. Quest6es comuns aos noVO$ tipos penais 
1.1 Bemjuridico 
1.2 Requisito subjetivo ................................... .. 
I.3 Sujeito ativo ...................................................................... . 
a) prefeito ................................................................................... .. 
b) ex-prefeito .............................................................................. .. 
c) vereadores ............ .. 
I .4 Sujeito passivo ..................... .. 
1.5 Concurso de agentes ................................................................... .. 
1.6 Classificaqao dos crimes funcionais 
a) quanto ao sujeito ativo 
b) quanto ao resultado ......................................................... , ...... .. 
1. 7 San goes penais ............................................................................ .. 
a) sobre a aplicabilidade das "peiiasacess6rias'' .... .-.. ~.: .... " ......... . 
b) perda do cargo ...................................................................... , .. 
c) inabilitaqao para funqao publica ............................................ .. 
1.8 Natureza jurfdica dos crimes de responsabilidade de prefeitos ... .. 
1.9 Afastamento temponirio do cargo de prefeito .............................. . 
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1.10 Competencia ................................................................................. 72 
1.11 Lei penal em branco ..................................................................... 75 
1.12 Suspensao condicional do processo 
1.13 Retroatividade da Lei 
1.14 Penas alternativas 
2. Analise de cad a urn dos novos tipos·penais 
2. I Deixar de ordenar, no prazo, reduqao do montante d1 divida con-
solidada 
_ 2.2 Ordenar ou autorizar a abertura de cr6dito em desacordo corn os 
- limites 
76 
76 
77 
77 
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SUMARIO 
2.3 Deixarde pro mover ou de ordenar a anula<;ao de operaqao de cre-
dito com inobserv3.ncia de limite, condi9ao ou montante 
2.4 Deixar de prom over ou de ordenar a liquidaqao integral de ARO 
ate o encerramento do exercfcio financeiro 
2.5 Ordenar ou autorizar o refinanciamento ou. postergac;ao de dfvida 
contrafda anteriormente 
2.6 Cap tar recursos a titulo de antecipaqao de receita de tributo ou con-
tribuiqao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido 
2. 7 Ordenar ou autorizar a destina9ao de recursos provenientes da 
emisssao de titulo para finalidade diversa da prevista em lei que 
a autorizou 
2.8 Realizar ou receber transferencia voluntaria em desacordo com a 
lei 
9 
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89 
CONSIDERACOES FINAlS..................................................................... 91 
BIBLIOGRAFIA .................................................... 95 
ANEXOS 
I. Exposiqao de Motivos da Lei 10.028/00 ................................................ 99 
2. Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000 ................................................... 101 
~e.:c·_· -_-··-· .. 3. Lei Complementar I OI, de 4 de maio de 2000 ...................................... I 07 
~ ----:: -~- •, - - -- - - - -F:==:~c:c:::-_~'[.Leis quetratamdematerias correlat.S a resporisabilidade fiscaL......... 141 j:-_: •~-=--- 5. Projetos que t;~tam de fi1ateri,;_, corre1atas a responsabilidade fiscal..... 143 
;---- --, ·outros traba1hos publicados pelos autores............................................. 145 
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INTRODU(:AO 
A Lei 10.028/00 trouxe grande intranqiiilidade para muitos agen-
polfticos. Parte significativa da po!emica girou em torno de even-
implica~6es de carater penal que poderiam envolver chefes de exe-
"':cutivo municipal, deixando-se de se considerar que a Lei criminaliza 
'·condutas passiveis de serem praticadas, tambem, por outros administra-
~dores publicos. Seu ambito de abrangencia, todavia, esteride-se para a! em 
~da'J1J!lo gue foi o objeto principal depreocupa~6es.l 
' , A legisla~ao referida e decorrenciadireta da Lei de Responsabili-
'<\Fisca.I='LRF; editadi erii. 4 demaTif ile'2b()b (tel Ccimpleinentar' 
UO). Ambas sao de autoriado Poder Executive Federal. 0 Projeto 
deu origem (621199- Camara dos Deputados) foi aprovado em 
:ambas as Casas Legislativas sem sofrer nenhuma altera91io. 
· Consoante Flavia Regis Xavier de Mo\]ra e Castro, a LRF "in te-
o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF 
'apresentado a sociedade brasileira e tern como objetivo a drastica e ve-
redu91io do deficit publico e a estabiliza9ao do montante da divida 
•{'7publica em rela9ao ao Produto Interne Bruto da economia" .2 
Ainda de acordo com o mesmo aut or, a Lei foi editada com o firme 
iE nron6sito de atender exigencias advindas do FMI, do Banco Mundial e 
:=:T!!!::='~c;,':Tao logo a Lei 10.028/00 entrou em vigor, passou a ser manchete nos principais 
~~3_~·:e·c~·co···,· JC~rn~lS o "levante" de prefeitos a Brasilia, buscando, dentre outras reivindica-
qoes: altera(:iiO no seu prazo de vigencia. Empossados os novos chefes do execu-
tive municipal em I.' de janeiro de 2001, o que era preocupa<;ao dos mandataries 
anteriores remanesceu. V3.rias sao as articula~5es que visarn a mudanyas na Lei 
(Prefeitos insistem em mudar a lei fiscal. Gazeta Mercantil, 8 jan./01, p. A-8; 
Prefeitos preparam pressao contra LRF. Folha deS. Paulo, 5 fev./01, p. A-5). 
C2l Prefacio. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, 
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidade 
fiscal: Lei Complementar 101 de 04.05.2000. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, 
p. 14-15. 
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JL CK!MES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
dos paises que integram o G7. "Tanto isso e verdade que o proprio De-
putado Pedro Novais, Relator do Projeto na Camara Federal, asseverou 
que o PEF, anunciado em final de 1998 e apoiado pelo Fundo Monetario 
Intemacional, contempla medidas de curto prazo e de natureza estrutu-
ral, dentre as quais se inclui a LRF" .3 
A Emenda Constitucional 19/98 fixou o prazo de seis meses para o 
Poder Executive apresentar ao Congresso o projeto de lei complementar 
referido no art. 163 da Carta,< o que foi cumprido dentro do limite esta-
belecido, dando origem a LRF. 
A principal finalidade da Lei e proibir OS entes da Federa9iiO de 
gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo, para tanto, limites e 
condi96es para o endividamento publico. Ela surge no bojo de uma una-
nimidade na opiniao publica, reclamando que as finan9as publicas 
deveriam ser disciplinadas por regras inflexiveis, para por termo aos 
gastos exacerbados. 
Quatro sao os eixos em que a LRF se ap6ia:5 
1. Planejamento: "e aprimorado pela cria9ao de novas informa-
95es, metas, limites e condi96es para a renuncia e para a gera9iio de 
despesas, inclusive com pessoal e de seguridade, para a assun9iio 
de dfvidas, para a realiza9iio de opera96es de credito, incluindo ARO, e 
para a eoncessao de garantias". 
· 2. Transparencia: ''e con~~etlzadacom a divulga9ao ampla(.:.)de · 
quatro relat6rios de acompanhamento de gestaofiscal, que permitem 
identificar receitas e despesas:. Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Ris-
cos Fiscais, Relat6rio Resumido da Execu9iio Or9amentaria e Relat6rio 
de Gestae Fiscal". 
3. Controle: "e aprimorado pela maior transparencia e pela quali-
dade das informa96es, exigindo uma a9iio fiscalizadora mais efetiva e 
continua dos Tribunais de Contas". 
1
" Prefacio. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, 
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidade 
fiscal: Lei complementar 101 de 04.05.2000, op. cit., p. 15. 
1
'> Art. 163. Lei complementar dispora sobre: 
I- finans:as publicas. 
1
'> KHAIR, Amir Ant6nio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orientas:ao para 
prefeituras. Brasilia: Ministerio do Planejamento e Ors:amento, Ors:amento e 
Gestao; BNDES, 2000, p. 15-16. 
fNTRODU<;AO 13 
4. Responsabilizarao: "deveni ocorrer sempre que houver o des-
cumprimento das regras, com a suspensao das transferencias volunt<i-
rias, das garantias e da pennissao para a contrata9ao". 
Concementemente a responsabiliza9ao, o art. 73 da LRF estabe!e-
ce que as infra<;5es as suas disposi<;6es serao punidas de acordo com o 
C6digo Penal, as Leis 1.079/50 (Lei que define os crimes de responsabi-
lidade e regula o respective processo e julgamento) e 8.429/92 (Lei de 
improbidade administrativa), o Decreto-lei 201/67 (Lei de responsabili-
dade de prefeitos e vereadores) e demais nonnas pertinentes. 
A dispersao, desperdicio e descaso com os bens publicos impunha 
urgencia na elabora9ao de urn con junto normative capaz de responsabi-
lizar os agentes publicos niio muito afeitos aos limites or9amentiirios. 
Com o prop6sito de tutelar o bern jurfdico finanras publicas inclusive 
penalmente surgiu a Lei 10.028 (Lei dos crimes de responsabilidade 
fiscal - LCRF), que entrou em vigor no dia 20.1 0.2000, tendo alterado 
substancialmente dispositivos de tres outros conjuntos normativos: 
I . C6digo Penal 
a) incluiu novas condutas no art. 339, que trata da denuncia9iio 
caluniosa (art. 1.0 da LCRF); 
b) inscreveu todo rim novo capftrilo no titulo que trata dos crimes 
:r:::.::. contra a administra9ao publica~~Dos crimes contra as finaU<;as publicas 
(art. 2.0 da LCRF), 
II. Lei 1.079/50 (Define os crimes de responsabilidade e regula 
o respectivo processo e julgamento) 
a) acrescentou oito novas condutas ao rol dos ilicitos polftico-
administrativos previstos no art. 10 (art. 3.0 da LCRF); 
b) estendeu a responsabiliza9iio pelas condutas pre vistas no art. I 0 
a outras pessoas de direito publico (arts. 39-A e 40-A, da Lei 1.079/50, 
com a nova reda9ao dada pelo art. 3.0 da LCRF); 
c) instituiu o rito das a96es penais ajuizadas contra as pessoas que 
podem ser responsabilizadas pela pratica das condutas previstas no art. 10 
(art. 41 -A, primeira parte, com a novareda9ao dada pelo art. 3.0 daLCRF); 
d) permitiu, a qualquer cidadao, o oferecimento de den uncia (ter-
mo adotado pela Lei e que sera discutido no momenta oportuno) pela 
pnitica de condutas previstas no art. 10 (art. 41-A, segunda parte, com a 
nova reda9ao dada pelo art. 3.0 da LCRF). 
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14 CRIMES DE RESPONSAB!LillAD]O FISCAL 
Ill. Decreto-lei 201/67 (Lei de responsabilidade de prefeitos e 
vereadores) 
a) as mesmas condutas acrescentadas a Lei 1.079/50 constam, agora, 
tam bern, no rol de crimes de responsabilidade previstos no art. 1. 0 do 
Decreto-lei (art. 4.0 da LCRF). 
0 livro encontra-se dividido em tres capftu1os. Seu objeto de estudo 
recai sobre os tipos penais de caniter fiscal criados pe1a Lei 10.028/00 e 
que constam nos seus arts. 2.0 (Crimes contra as finangas publicas) e 4.0 
(Crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos), o que sera realizado, 
respectivamente, nos capftulos II e ill. Antes, entretanto, de se efetuar a 
analise dos novos tipos penais, cada urn dos dispositivos da Lei 10.028/00 
sera brevemente analisado (Capftulo I), intentando, com isso, propiciar 
uma visao global da Lei. 
Capitulo I 
NO<;OES GERAIS SOBRE CADA UM 
DOS DISPOSITIVOS DA LEI 10.028/00 
SUMARIO: 1. Artigo 1.'- 2. Artigo 2.0- 3. Artigo 3.'- 4. Artigo 4.0-
5. Artigo 5.'- 6. Artigo 6.'. 
m :g:::-~-~=- ~=- :"Lei_dos crillles de responsabilidade fiscal-LCRF:'"'"e COinposta-
)i;'; '¥~~:; <Ie sers 
Artigo 1.0 
0 art. 339 do Decreto-lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa 
. a vigorar com a seguinte redagao: 
"Art. 339. Dar causa a instauragao de investigagao policial, de pro-
cesso judicial, instauragao de investigagao administrativa, inquerito ci-
vil ou agao de improbidade administrativa contra alguem, imputando-
lhe crime de que o sabe inocente:"(NR) 
"Pena [ ... ]" 
"§ l.o [ ... ]" 
"§ 2.0 [ ... ]" 
Acrescentou, o legislador, ao !ado das condutas ja existentes, a de 
dar causa a instaura(Ciio de investigafiiO administrativa, de inquerito 
Civil OU a GfiiO de improbidade administrativa. 
Nao se pode perder de vista que a imputa9ao falsa, em face da 
determinagao contida no proprio art. 339, deve versar sobre crime ou 
COntraven9a0 penal (neste Ultimo caso, inclusive, a pena e diminufda da 
metade- § 2.0 ). 
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0 inquerito civil possui carater pre-processual, sendo ato prepara-
t6rio para a Aqao Civil Publica. Nao ha obrigatoriedade quanta a sua 
instauraqao, uma vez que se destina a coligir as provas necessarias para 
o exercfcio responsavel da aqao judicial. A coleta dos elementos de con-
vicqao reclamados ao julgamento eo reptidio as !ides temenirias justifi-
cam a existencia desta fase investigat6ria. As pessoas com legitimidade 
autonoma para propor a Aqao Civil Publica nao estao vinculadas ao 
inquerito civil, podendo ajuizar a a<;iio, ainda que o inquerito tenha sido 
arquivado por solicitaqao de representante do Ministerio Publico. 
A investiga~;fio administrativa nao se confunde com a aqao de im-
probidade administrativa, que e regulada pela Lei 8.429, de 2 de junho 
de 1992, que disp5e sobre as aqoes aplicaveis aos agentes publicos nos 
casas de enriquecimento ilfcito no exercfcio de mandata, cargo, empre-
go ou funqao na administraqao publica. Sua natureza nao e penal, muito 
em bora varias das condutas nela contidas coincidam, em seus elemen-
tos, com tipos penais previstos em outras normas. A investigaqao admi-
nistrativa, por seu tumo, pode ser levada a cabo por qualquer autoridade 
administrativa, des de que haja indfcios de cometimento de algum ilfcito 
da mesma natureza. 
A inovaqao legislativa e louvavel, tendo em vista que ela atualiza o 
C6digo Penal, trazendo para o ambito tfpico da denunciaqao caluniosa 
outros procedimentos que, ao tempo em que o Estatuto Penal fora: elac ---,·.· .. ]'~~;-_,., 
b6rado, airida nao existiam. - -- · · · -
E de se observar, porem, que a tipificaqao penal da aqao de repre- _ 
sentarpor ato de improbidade de agente publico ou de terceiro benefici-
ano sabido inocente ja constava na mencionada Lei de improbidade admi-
nistrativa que, em seu art. 19, preve pena de deten<;ao de 6 a I 0 meses e 
mu!ta. 1 
Teria a Lei 10.028/00 revogado o art. 19 da Lei 8.429/92? 
A resposta ja foi dada com precisao por Damasio E. de Jesus2 
nestes termos: "Cremos que nao, pais as duas disposi<;5es podem coe-
xistir pacificamente de acordo com duas regras: J.•) quando o denun- _ 
'') Preve o dispositive refetido: Aut. 19. Constitui crime a representa9~0 por atode 
improbidade contra agente publico ou terceiro beneficiiirio quando o autor da 
denuncia o sabe inocente. Pena -deten9ilo de 6 (seis) a] 0 (dez) meses emulta. 
"" Phoenix 37, nov./00. 
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI I 0.028/00 17 
ciante atribui falsamente a vitima ato de improbidade que configura in-
fraqao administrativa. porem nilo configura crime, aplica-se o art. 19 da 
Lei 8.429/92. Ex.: ato praticado com desvio de finalidade (art. II, L 
da Lei 8.429/92); 2.') quando a denunciaqao incide sobre ato que. alem 
de a ten tar contra a probidade administrativa, constitui tambem deli to, apli-
ca-se o art. 339 do CP. Ex.: art. l 0, VIII, da Lei 8.429/92, em que a fraude 
em arremataqao judicial, alem de configurar ato de improbidade apminis-
trativa, encontra-se tamb6m definida como crime (art. 358, CP). De ob-
servar-se que a denuncia9ao e atfpica quaudo seu objeto configura ato 
meramente infracional, uao possuindo natureza· improba nem criminosa". 
A pena prevista no art. 339 e de reclusao, de 2 a 8 anos (art. 339 do 
CP com a nova redaqao dada pel a LCRF)3 
0 bemjurfdico tutelado pela nonna e a regular administra~;iio da 
justif:a, que deve ficar a salvo de falsas imputaqoes de crimes ou de 
contravenqoes, que deem lugar a instauraqao de investigaqao policial, 
de processo judicial;-instauraqao de investigaqao administrativa; de in-
querito civil, ou a prop6situra de aqao judicial, que vise a apurar impro-
bidade administrativa. 
Qualquer pessoa, inclusive o delegado de polfcia, o promotor de 
justiqa eo magistrado que, sabendo dait_l_O<;e_I)ciado acusado, der causa 
a instaura9il0 de investigaqao policial; de processo judicial, de investi-
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13) Recentemente, por conta da Medida Provis6ria 2.088-35/00, surgiu outra ino-
va9lio no trato da materia. 0 .seu artigo 3° acrescentou ao rol das condutas que 
caracterizam at9 de improbidade administrativa que atentam contra os princf-
pios da Administra9ao Publica a a9ao de "instaurar temerariamente inqueriio 
policial ou procedimento admiilistrativ"o Ou propor a9ao de natureza civil, cri-
minal ou de improbidade, atribuindo a outrem fato de que o sabe inocente", 
pre vistas na Lei 8.429/92- Lei de improbidade administrativa (art. 11, VIII). A 
Medida Provis6ria acrescentou-a Lei mencionada, tambem, ao lado das san-
goes jii nela constantes (art. 12), outra especie de multa, agora, a reverter em 
favor da prOpria vftima, fixando como seu valor maximo o montante de cento e 
cinqlienta e urn mil reais, a ter aplica9ao nos casas em que a imputa9ao tenha 
sido considerada manifestamente improcedente (§ 11 do art. 17). E de se notar 
que a inova9ao nao representa esp6cie de deli to de denuncia9ao caluniosa, ten-
do em vista nao contemplar san~ilo de carater penal. Quando da reedi~ao da 
Medida, em 26.0 1.200 I, o govern a federal, ap6s acirrada contenda. principal-
mente, com mcmbros do Minist&rio PUblico, suprirniti estas altera96es. 
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18 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
ga9ao adrninistrativa, de inquerito civil, ou de a9ao de irnprobidade ad-
rninistrativa, podeni ser sujeito ativo do crime. 
Tarnbern, aqui, qualquer pessoa podeni vir a ser o sujeito passivo. 
2. Artigo 2. o 
N()\:OES GERAIS SOBRE CADA UMDOS DISPOSITIVOS DALE! 10.028100 
"Art. 359-D. Ordenar despesa nao autorizada por lei:" (AC) 
"Pen a- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"Presta9ao de garantia graciosa" (AC) 
19 
"Art. 359-E. Prestar garantia em opera9ao de credito sem que te-
nha sido constitulda contragarantia em valor igual ou superior ao valor 
' · · · da garantia prestada na forma da lei:" (AC) 0 T1tulo XI do Decreto-leJ2.848, de 1940, passa a v1gorar acresc1- ' . , , C 
do do seguinte capitulo e artigos: · "Pena- deten9ao, de 3 (tres) meses a 1 (urn) ano. (A ) 
"CAPITULO IV "Nao cancelarnento de restos a pagar" (AC) 
DOS CRIMES CONTRA AS FINAN<;AS POOLICAS" (A C) "Art. 359-F. Deixar de ordenar, de au:oriz~r ou de pro mover o can-
celamento do montante de restos a pagar mscnto em valor supenor ao "Contrata9ao de operac;;ao de credito" (AC) lei:" (AC) 
. "Art. 359-A. Ordena~ ~utorizar ou_ reali~ar ~pe~~c;;ao de credito, "Pena _ deten
9
ao, de 6 (seis)meses a 2 (dois) anos." (AC) 
mterno ou externo, sem prevm autonza9ao leg:~slatlva: (AC) · .
1 1 
'It· . ·do rnandato 
.. -~·"Aumentodedespesatota compessoa nou 1moano 
"Pena-reclusao, de I (urn)a2 (dois) anos:'(ACJ·_ = :· __ . ···. _ .. ou_legislatura" (AC) __ · ..... 
:.:·· :::''Panigrafo unico.-Incidena·mesmapena-quel11.ordena;autorizaou··· -- . "Art. 359~G. Ord<onar, autoiizar ou executar ato que acarrete au-
n:aliza operac;;iio de credito;interno ou externo:" (AC) ·· · · -· ··- ···~en to de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores 
"I- com inobservancia de limite, condic;;ao ou montante estabele- . ao final do mandato ou da legislatura:" (AC) 
cido em lei ou em resolu9ao do Senado Federal;" (AC) "Pena_ reclusao, de l(urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"II- quando o montante da dfvida consolidada ultrapassa o limite 
maximo autorizado por lei." (A C) ·· ... 
"Inscric;;ao de despesas nao empenhadas em restos a pagar" (AC) 
"Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscric;;ao em restos a pagar, de 
despesa que nao tenha sido previamente empenhada ou que exceda li-
mite estabelecido em lei:" (AC) 
"Pena- detenc;;iio, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos." (AC) _ 
(A C) 
"Assunc;;ao de obriga9ao no Ultimo ano do mandato ou legislatura" 
"Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assun9ao de obriga9iio, nos 
dois ultimos quadrimestres do ultimo ano do mandata ou legislatura, 
cuja despesa nao possa ser paga no rnesmo exercfcio financeiro ou, caso 
reste parcela a ser paga no exercfcio seguinte, que nao tenha contrapar-
tida suficiente de disponibilidade de caixa:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"Ordenac;;ao de despesa niio autorizada" (AC) 
'±~..:. ___ · --"Oferta publica ou colocac;;ao de tltulos no rnercado" (A C) · 
''Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta publica ou a 
colocac;;ao no mercado financeiro de tftulos da dlvida publica sem que 
tenharn sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema 
centralizado de liquidac;;ao e de custodia:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
··=: !==~--·-···· A todas essas inova96es introduzidas no .C6digo Penal se dedicara 
·· o capitulo segundo infra, que encorttracse divididoem duas partes. Na 
I 
primeira, serao destacadas as questoes que sejam comuiJs aos novos 
tipos penais:A segunda traz comentarios, de forma individualizada, acer-
ca de cada urn dos delitos acrescentados ao Estatuto Penal. 
3. Artigo 3. 0 
A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, pass a a vigorar corn as seguin-
res altera96es: 
"Art. 10. [ ... )" 
~v CK!!\'11::'.0 UC K.t.~t'U.'\.SAtilLI!.JAUb FISCAL 
"5) deixar de ordenar a reduc;ao do montante da divida consolida-
da, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o 
valor resultante da aplica~iio do limite maximo fixado pelo Senado Fe-
deral;" (AC) 
"6) ordenar ou autorizar a abertura de credito em desacordo com 
os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei 
or9amentaria ou na de credito adicional ou com inobservancia de pres-
cri~ao legal:" (AC) -
"7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancela-
mento, a amortiza9ao ou a constituigao de reserva para anular os efeitos 
de operagiio de credito realizada com inobservancia de limite, condigao 
ou montante estabelecido em lei;" (AC) 
"8) deixar de pro mover ou de ordenar a liquida9iio integral de ope-
ra9ao de crectito por antecipa9ao de receita or9amentaria, inclusive os 
respectivos juros e demais encargos, ate o encerramento do exercicio 
financeiro;" (AC) _ _ ____ --, _ _ ----
"9}cirdenar ou autorizar, em desacordocom a lei, a realizayao de 
opera~ao de credito com qualquer urn dos demais entes da Federa9ao, 
inclusive suas entidades da administragao indireta, ainda que na forma 
de nova9ao,refinanciamento ou posterga9ao de-di vida contrafda ante-
ri()Dl1e_nte;?YCA<::) _ -- ---- - ----~ --
"10) cap tar recursos a titulo de antecipa9ao de receita de tributo ou 
coritribui~ao cujo fato gerador aincfa riilo tenlla ocorrii:Io;'; (AcF ----
_ "11) ordenar ou autorizar a_destina9ao dere_cursos provenientes da 
emissao de titulos para finalidade divers ada pre vista na lei que a au tori-
zou;" (AC) - --
"12) realizar ou receber transferencia voluntaria em desacordo com 
limite ou condi9ao estabelecida em lei." (A C) 
:'Art. 39-A. Constituem, tambem, crimes de responsabilidade do 
Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substituto quando no 
exercicio da Presidencia, as condutas pre vistas no art. 10 desta Lei, quan-
do par eles ordenadas ou praticadas." (A C) 
"Panigrafo unico. 0 disposto neste artigo aplica-se aos Presiden-
tes, e respectivos substitutes quando no exercicio da Presidencia, dos 
Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais 
Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justi~a e de A! gada 
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA liM DOS DISPOS!T!VOS DA LEIIO 028/00 21 
dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juizes Diretores de Foro ou 
fun~ao equivalente no primeiro gran de jurisdi9ao." (AC) 
"Art. 40-A. Constituem, tambem, crimes de responsabilidade do 
Procurador-Geral da Republica, ou de seu substituto quando no exercf-
cio da chefia do Ministerio Publico da Uniao, as condutas previstas no 
art. !0 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas." (AC) 
"Paragrafo unico. 0 disposto neste artigo aplica-se:" (AC) 
"I- ao Advogado-Geral da Uniao;" (AC) 
"II -aos Procuradores-Gerais doTrabalho, Eleitoral e Militar, aos 
Procuradores-Gerais de Justi~a dos Estados e do Distrito Federal, 
aos Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e aos mem-
bros do Ministerio Publico da Uniao e dos Estados, da Advocacia-Geral 
da Uniao, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando 
no exercicio de fun9ao de chefia das unidades regionais ou locais das 
respectivas institui96es." (AC) 
"Art. 41-A. Respeitada a prerrogativa de foro que assisteas autori-
dades a-que se referem 0 paragrafo unico do art. 39-A e 0 in.c. II do 
paragrafo unico do art. 40~A; as ag6espenais contra elas ajuizadas pela 
pnitica dos crimes de responsabilidade previstos no art. 10 desta Lei 
serao processadas e julgadas de acordo com o rito institufdo- pel a Lei 
8.038, de 28 demaio-de 1990, perihiticlo;ca todocidada(l; g ofetecimen~ 
-tocdadeliiiricia:"(AC)-c':'":':'- '::----- : ' ·-
ALei 1:679,c de I 0 de abril de 1950, orig!naii.anien1:e, tratou do 
processoe julgamento dos crimes deresponsabilidade do Presidente da 
Republica, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribu-
nal Federal, do Procurador-Geral da Republica, dos Govemadores e dos 
Secretaries de Estado. Referido diploma legal original ganhou varios 
riovos dispositivos com a Lei 10.028/00- LCRF: 
1. na parte primeira, titulo I, capitulo VI (Dos crimes contra a lei 
oryamenuiria), foram adicionadas_ oito novas condutas ao art. 1 0; 
2. na parte terceira, titulo I, capitulo I (Dos Ministros do Supremo 
Tribunal Federal), houve a inclusao do art. 39-A e de urn paragrafo ao 
art. 39; 
3. na parte terceira, titulo I, capitulo II (Do Procurador-Geral daRe-
publica), foram criados o art. 40-A eo paragrafo unico, I e II, do art. 40; e 
4. na parte terceira, titulo II (Do Processo e Julgamento), capitulo 
I (Da Den uncia), o legislador acrescentou o art. 41-A. 
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22 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Os crimes deresponsabilidade (art. I 0 da Lei 1.079/50), ainda quan-
do simplesmente tentados, sao passfveis da pena de perda do cargo, com 
inabilita~ao de ate cinco anos para o exercfcio de qualquer fun~ao publi-
ca (art. 2.0 ~ arts. 74 e ss). Tal conseqiiencia, por fon;:a das altera~6es 
promovidas pela LCRF, alcan~a. tambem, os agentes publicos arrolados 
nos arts. 39-A, 40-A e panigrafo unico, I e II: 
• Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substitute quaq-
. do no exercfcio da Presidencia; 
• Presidentes e respectivos substitutos quando no exercfcio da Pre-
sidencia, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribu-
nals Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais deJus-
tic;a e de Al~ada dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juizes Dire to res 
de Foro ou func;ao equivalente no primeiro grau_dejurisdi~ao; 
• Procurador-Gera1 da Republica, ouseu substituto quando no exer-
cfcio dachefia doMinisterioPublico da Uniao; 
-- ·Aavciga\f8=0'btili<iauili~t';c~ · --- ··-··· 
- - • P~oc~~adores-Gbraisdo Traballio, Eleitoral e Militar; Procurado-
rescGerais de Justi<;:a dos Estados edo Disti:ito Federal; Procuradores-
Gerais dos Estados e do Distrito Federal; membros do Ministerio Publi-
co da Uniao e dos Estados, da Advocacia-Geral da Uniiio, das Procura-
dorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exercfcio de func;ao 
de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituic;6es. 
As mesmas condutas acrescentadas ao art. 10 da Lei 1.079/50 tam-
bern o foram ao art. 1.0 do Decreto-lei 201167, que trata dos crimes de 
responsabilidade praticados por chefes do executivo municipal.4 _ 
E de se notar, ademais, que as san<;:5es previstas aos agentes acima 
nencionados, por pnitica de quaisquer dos ilfcitos tipifii:"ados no-arC Jb 
ja Lei 1.079/50, nao possuem carater penal, ainda que tenha o legisla-
lor se valido da 1ocu~ao crimes de responsabilidade, causando com isso 
:erta confusao acerca do seu verdadeiro significado. Ve-se, assim, que, 
lpesar da existencia do vocabulo crime, muitos sao os casos em que a 
:onduta nao se encontra descrita em nenhuma norma penal, caracteri-
cando-se, exclusivamente, urn ilicito polftico-administrativo. 
~) Elas serao analisadas por ocasHlo dos coment8.rios acerca das alteraq5es produ-
zidas no Decreto-lei 201/67, capitulo ill. 
N()\:OES GERAIS SOBRECADA UMOOS D!SPOSITIVOSDAIE!I0.028100 23 
0 Supremo Tribunal Federal decidiu inumeras vezes no sentido de 
que "a expressao crime comum, na linguagem constitucional, e usada 
em conttaposic;ao aos impropriamente chamados crimes de responsabi-
]idade, cuja sanc;ao e polftica, e abrange, por conseguinte, todo e qual-
quer deli to" .5 
E do impeachment que a Lei 1.079/50 trata: institute de natureza 
eminentemente polftica e que, de acordo com Tito Costa, "consiste em 
impor a determinados agentes polfticos seu afastamento do cargo, 
em virtude de uma acusac;ao de natureza polftica. E, em suma, medida 
polftica, aplicada em face de urn problema polftico".' 
Para Cretella Junior, o impeachment configura urn "processo de 
~;-__ acusagao de_ natureza polftica, imaginado menos para punir o culpado 
- ·- ······ ·· para garantir a sociedade contra a malversac;ao do funciom1rio. 
"'~c. , ... , ~. medidade natureza polftico-administrativa que temper flnalida-
.c:c · r~-;-(l,.:s";J1vestir de funq5es- piJJ)Iicas -todo membro do govemo que, pela 
me·· de- responsabilioade;'ou cae •crime comum;- fix ado em 
a tonfianqa do povo" .7 -
Tonforme Paulo Brossard "tao marcante e a natureza polftica do 
instituto que, sea autoridade corrupta,violenta ou inepta, em umapala-
vra, nociva, se des1igar definitivamente do cargo, contra ela nao sera 
instaurado processo e, se iniciado, nao prosseguira".' 
Tambem colabora para dissipar qualquer duvida sobre a natureza 
juridica do institute do impeachment o fato de que, da decisao final, seja 
condenat6ria, seja absolut6ria, nao cabe recurso ao Poder Judiciario. 
"Se o constituinte conferiu ao Senado a incumbencia de julgar certas 
autoridades investidas de eminentes func;oes, porque, entre outros moti-
ves, os magistrados, alheios, em regra, ao manejo dos neg6cios gover-
7"¥~~. -- riativos, cafeceni da:adequaaa· apiidao para apreciar a boa ouma execu-
<;ao dos atos que terao de julgar, e ainda porque nao e criminal, mas 
polftica, a pena aplicavel, seria incongruencia palpavel que as decis6es 
da Camara e do Senado ficassem sujeitas ao crivo judicial. Sem falar no 
'" Apud BROSSARD, Paulo. 0 impeachment. 3. ed. Sao Paulo: Saraiva, 1992, 
p. 7l. 
"' Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 3. ed. Sao Paulo: RT, 1998, p. 33. 
''' Do impeachment no direito brasileiro. Sao Paulo: RT, 1992, p. 18. 
"' 0 impeachment, op. cit., p. 134. 
., 
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) ! 
L."t U<IMco DE RESPONSABILJDADE FISCAL 
inconveniente de sujeitar a Poderes distintos julgamentos de funda re-
percussao nacional, sob o risco de pro,·ocardecisoes contradit6rias, fru-
to de diversos criterios de aprecia~ao"9 As raz6es adequadas aos tribu-
nais, fundadas em exclusiva legalidade. nao seriam convenientes nessas 
questoes. E fora de tais razoes, impr6pria em si a presen~a do Judiciario. 
Pode, entretanto, o Poder Judiciario decidir a respeito de crimes de 
responsabilidade quando eventual mente se Jratar de ilicito de natureza 
penal ou civil, cujo processo tramita independentemente daquele que 
versa sobre questao polirico-administrativa. 
Paulo Brossard, ao comentar a coexistencia de processo politico-
administrativo com outrode natureza diversa, entende que "nem exis-
te criticavel superposi<;:ao de crimes nem deve haver necessaria corre-
la~ao de figuras delituosas nas duas leis, que sao distintas e de distinta 
natureza". 10 
Mesmo o ato condenavel sendo unico, pode haver duplicidade de 
san<;:oes, uma decorrente de infra<;:iio politica (ofensa a lei deresponsa, 
bilidade) e outra de infra<;:ao criminal (ofensa a lei penal). As infra<;:oes 
sao .aut6nomas e a natureza das san<;:6es aplicaveis diversa. A duplice 
pen a ad vern da natureza diferente de cada san<;:ao, conseqtiencia de dife-
rentesilicitos. · . · . 
_ ccc:D:impeachment:e urn instrumento incorporado as pratjcas demo-
craticas. Considerando que democr.acia nao .6, tao, so, a elei<;:iio, nem 
entrega ao eleito urn poder descompromissado, pode-se considerar que 
o impeachmenteumaatualiza<;:ao da democracia, que vern a constituir o 
Estado modemo, decorrencia muito propria da natureza das formas de-
mocraticas, sempre em reconstru9ao, sempre em aprimoramento. 0 im-
peachment consubstanciajuridicamente a icteia politica de que o gover-
nante tern poder sob comprometimento, nao se lhe devendo suportar 
formas irresponsaveis de atua<;:ao, sob pena de se estar train do uma id6ia 
anterior, a·ideia de democracia, da qual o processo eleitoral e o proprio 
mandato do govemante sao instrumentos. "E democracia supoe a res-
ponsabilidade dos que dirigem a coisa publica."11 
191 BROSSARD, Paulo. 0 impeachment, op. cit., p. 139-140. 
ooJ 0 impeachment, op. cit, p. 71. 
'"' BROSSARD, Paulo. 0 impeachment, op. cit., p. 201. 
NO(:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI I 0.028/00 25 
Apesar de algumas alteraqoes constitucionais no que se refere ao 
impeachment, tribunais e doutrina tern entendido que a Lei 1.079/50, 
em geral, foi recepcionada pela Constitui<;:iio FederaJI 2 
Conforme Paulo Brossard, "o fato de a Camara, hoje, nao declarar 
a procedencia da acusa<;:i.io, mas de autorizar a instaura<;:ao do processo, 
nao elide, por si s6, as providencias marcadas na Lei 1.079; e claro que, 
sobre ela, prevalece a Constitui,ao no que dispuser em contnirio; se a, 
lei, fie] ao que prescrevia a Constitui,ao de 1946, dispunha que 'se da 
aprova<;:iio do parecer resultar a procedencia da acusa<;:ao, considerar-se-
a decretada a acusa<;:ao pela Camara dos Deputados' (art. 23, § 1.0 ), a 
clausula hade ser !ida atraves da Constitui<;:ao, e em Iugar da acusa,ao 
decretada se !era ' ... autorizada a instaura<;:ao do processo .. .', sem que 
haja necessidade de alterar a lei, pois elaja foi alterada pela Constitui-
<;:iio superveniente". '3 A Lei 1.079/50 deve sertida por revogada, enfim, 
apenas naquilo que colide com a CF. 
No plano formal, outra altera<;:ao· trazida pelo legislador da Lei 
10.028/00 diz respeito a compethtcia. Passon aconstarno art. 41-A da 
Lei 1.079/50 determina<;:ao no senti do de que as a<;:oes penais emdecor-
rencia da pratica dos crimes de responsabilidade previstos no art. 1 0 
desta Lei devem ser processadas e julgadas deacordo como rito instituido 
pel a Lei 8.038, de 28 de maio de 1990, perrnitido 1! t0docidadao o ofe-
__ recitnemJo·_ de :cteD:un~ia"~~a~-~~()cPOucas_ as peij}Iexidacles _que o. novo 
texto legal encerra. 
-- --------- -
Primeiramente, se .for entendido que as condutas pre vistas no art. 
1 0 da Lei 1.079/50 sao de carater penal ( e isso jii foi anteriormente afas-
tado);tornacse absurdo permitir a todocidadao o oferecimento dade-
nuncia, pois amplia o rol dos legitimados para propositura de a,ao pe-
nal, em total afronta ao art. 129, I, da Constitui<;:ao, que estabelece a 
competencia privativa do Miuisterio Publico. 
Caso, entretanto, seja admitidainterpreta<;:iio no senti do de que a 
normae exclusivarnente de carater politico-administrativo, nao e conce-
bivel que se tenha valido da expressao "a~ao penal" e que detem1ine que 
,,,, E 0 caso de Cretella Junior, para quem "0 rito do impeachment e, hoje, aquele 
que a Constituiqao Federal ordena, nao tendo tido recepqao, neste particular, nem 
a Lei 1.079/50, nem a Lei !.579/52, a nao ser nas partes nao conflitantes com a 
Constitui9ao vigente". (Do impeachment no direito brasileiro, op. cit, p. 67). 
"" 0 impeachment, op. cit., p. 11. 
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26 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
se obede~a ao rito previsto na Lei 8.038/90, pois esta trata, com exclusi-
vidade, de as:oes de competencia origimiria do Supremo Tribunal Fede-
ral e do Superior Tribunal de Justiqa, nao incidindo sobre processos que 
contemplem ilfcitos polftico-administrativos. Urn ultimo reparo ao art. 
41-A: sob que pretexto as condutas descritas no art. 10 daLei 1.079/50 
(Capitulo VI- Crimes contra a Lei Or9amentaria) mereceriam ser apu-
radas por meio da Lei 8.038/90, enquanto queaquelas alcan~adas nos 
outros sete capftulos se imporia o triimite pre vis to na propria Lei que as 
preve? 
Outro tema que comporta discus sao e o referente a retroatividade, 
ou nao, da LCRF no que tange as altera96es promovidas na Lei 1.079/ 
50. Embora chame de crimes as condutas que descreve, em verdade, 
conforme ja mencionado, a Lei nao con tern nenhum tipo penaL As puni-
q6es cominadas sao, todas, exclusivamente, de natureza polftico-admi-
nistrativa. Nao sendo lei penal, em essencia, surgem duvidas a respeito 
da possfvel puni~ao de condutas ant;riores ao momentoem que a Lei 
entrou em :vigor .. _: ______ ~., __ :_:_-_ c:·_-::· · · -------- - ::.c:c=: _______ ::_:;:-
A pC>ssibilidade de o agente politico vir a ser resporisabiliiadcl poi 
fatos que tenha praticado antes de se tomarem ilfcitos (ainda que so 
administrativocpolfticos) deve merecer censura.-Estar-se-ia dan do con-
seqiiencias indevidas (que, no caso da Lei, sao gravfssimas) a condutas 
que; qliaiJ.do praticadas;eiam totalmente regulares ou pelo menos nao se 
achavam proibidas por lei especffica. Parece-nos correto, em conseqiien-
cia, afirmar que o administrador nao pode ser responsabilizado nesses 
casos, seja a que titulo for. Entendimento contn'irio implicaria profunda 
e descabida intranqiiilidade para os gestores da coisa publica, na medida 
em que urn ato normal praticado no correr do desempenho de suas ativi-
dades, no porvir, podeni ser considerado irregular ou ilegal. Nao e a isso 
que serve o direito. 
0 risco que os agentes politicos de nfvel federal e estadual correm 
eo de serem condenadqs pelo Senado Federal (no caso do Presidente) 
ou pelaAssembleia Legislativa (em se tratando de Govemador) no pro-
cesso administrativo que investiga a pratica (anterior a sua vigencia) de 
uma das novas condutas acrescentadas a Lei 1.079/50 e, buscando alte-
ra9ao pela via judicial, nao obterem ex ito de causa, por en tender, 0 or-
gao julgador, tal qual a instiincia polftica que os condenou, que, em se 
tratando de ilfcito de natureza polftico-administrativa, nada obsta venha 
a Lei a retroagir, alcan~ando os fatos praticados antes da sua vigencia. 
NO<;:OES GERAIS SOBRECADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI 10.028/00 27 
Nao e, entretanto, o que se espera que ocorra, vez que as garantias, sen-
do materiais {como e o caso da que se analisa), passam a ter validade 
para os ilfcitos da natureza dos que sao contemplados na Lei 1.079/50. 
A Constituiqao preve; expressamente, a proibi~ao de a norma vir a 
retroagir, porem, refere-se, com exclusividade, a categoria penal (inc. 
XL, art. 5."). Estaria isso a significar que para os demais ilfcitos poderia 
alguem vir a ser responsabilizado por aquilo que era permitido ( ou pelo 
menos nao en( proibido) aotempo em que o praticou? Parece que esta 
interpreta~ao nao se encontra autorizada pela Constitui9ao, principal-
mente porque ha, na Carta, preocupa~ao com as garantias de ordem 
material a serem respeitadas, inclusive, nos processos administrativos. 
Assim e que o inc. LV, art. 5.0 ,- assegura, mesmo em tais processos, o 
. contraditorio e a ampla defesa. Tendo em conta esta ultima determina-
~ao e que se deve interpretar a Constitui~ao no sentido garantista, isto e, 
deJa devemos extrair as implica~6es que mais se harmonizem com crite-
rios de razoabilidade e justi9a. 
-·. ----. - - --~-- -
.. Sen do assim, espera-se que nos nfveis estadual efederal, quando 
se cui dar, tam bern, de infra~ao polfticocadministrativa, nao venhaa Lei 
a ter nenhuma aplicabilidade em rela9ao aos casos ocorridos antes da 
sua vigencia. 
4. Artigo 4.0 
0 art. 1.0 do Decreto-lei 201, de 27 de fevereiro de 1967, passa a 
vigorar com a seguinte reda~ao: 
"Art. 1.0 [ ... ]" 
"XVI- deixar de ordenar a redu~ao do monrante da dfvida conso-
lidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar 
o valor resultante da aplica~ao do limite maximo fixado pelo Senado 
Federal;" (AC) 
"XVII - ordenar ou autorizar a abertura de credito em desacordo 
com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na 
lei or9amentaria ou na de credito adicional ou com inobservancia de 
prescri9ao legal;" (AC) 
"XVIII - deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o 
cancelamento, a amortiza~ao ou a constitui9ao de reserva para anular os 
efeitos de opera~ao de credito realizada com inobservancia de limite, 
condi9ao ou montante estabelecido em lei;" (AC) 
. ! 
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" 
L.O LKJMt:S Ut: KC:)PONSABIUDADE FISCAL 
"XIX- deixar de promover ou de ordenar a liquida~ao integral de 
opera~ao de credito por antecipac;ao de receita orc;amentaria, inclusive 
os respectivos juros e demais encargos, ate o encerramento do exercicio 
financeiro;" (AC) 
"XX- ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizac;ao 
de operac;ao de credito com qualquer um dos demais entes da Federa-
c;ao, inclusive suas entidades da administra~ap indireta, ainda que na 
forma de nova~ao, refinanciamento ou postergac;ao de divida contraida 
anteriormente;" (AC) 
"XXI- cap tar recursos a titulo de antecipac;ao de receita de tributo 
ou contribuic;ao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido;" (AC) 
"XXII- ordenar ou autorizar a destinac;ao de recursos provenien-
tes da emissao de titulos para finalidade diversa da prevista na lei que a 
autorizou;" (AC) 
"XXIII- realizar ou receber transferencia voluntaria em desacor-
d()~com limite-on condi~ao estabelecida em leL" (AC) 
"[ ... ]" 
No capitulo III seriio feitas anotac;6es as condutas que a Lei 10.028/00 
agregou ao art.1.0 do Decreta-lei 201/67, e que foram acima transcritas. 
- - -:Encoiitra~seo cit<1do capitulo dividido em duas partes; t~l q~~~ ocorr~ 
nocaj)ftulo queo ar1tec;ede. Na primeira, serao feitas considerac;oes co-
muns a todos os delitos; na segunda, serao elaborados comentarios es-
pecificosacerca de cada urn deles. 
5. Artigo S;" 
"Constitui infrac;ao administrativa contra as leis de finan~as pu-
blicas:" 
"I- deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tri-
bunal de Contas o relat6rio de gestao fiscal, nos prazos e condic;6es 
estabelecidos em lei;" 
"II propor lei de diretrizes or~amentarias anual que nao contenha 
as metas fiscais na forma da lei;" 
"III- deixar de expedir ato deterrninando limitac;ao de empenho e 
movimentac;ao financeira, nos casos e condi<;6es estabe!ecidos em lei;" 
NO<;OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DlSPOSITIVOS DA LEI !0 028/00 29 
"IV - deixar de ordenarou de promover, na forma e nos prazos 
da lei, a execuc;ao de medida para a reduc;ao do montante da despesa 
total com pessoal que houver excedido a reparti~ao por Poder do limite 
maximo." 
"§ 1." A infra<;ao prevista neste artigo e punida com multa de trinta 
por cento dos vencimentos anuais do agente que !he der causa, sendo o 
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoaL" 
"§ 2." A infra~ao a que se refere este artigo seniprocessada e julgada 
pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizac;ao contabil; financei-
ra e orgarrieniiiria· da pes so a juridica de dire ito publico envolvida." 
0 art. 5." da Lei 10.028/00 preve quatro infra~6es administrativas 
praticaveis contra as leis de financ;as publicas, com suas respectivas pu-
nic;oes, bern como fixa a competencia para processa-las e julga-las. 
E no caput que se vao encontrar as condutas consideradas ificitas. 
Sao elas: 
, "I- deixar de divulgar ou de enviarao Poder Legislative e aoTri-
bunalde Conias o relat6rio de gestao fiscal; nos prazos e condic;oes 
estabelecidos em lei;" 
·A sec;ao IV da LRF, que disp6e sabre o relat6rio de gestao fiscal-
RQF, in@a:se com a indica9ao d.o prazo em que ,;]e_ devera seremitido 
__ ecd~J)essOl(fqiieOiJeve@o-sugscrever:::- ~ ~---------_· · 
- "1:\Ji, 5<LAofiJ1aldecada_g_u_11drJIIl~Sl!eser<i_emitido pelos titulares 
dos Poderes e 6rgaos .referidos no art. 20 Relat6rio de Gestao Fiscal, 
assinadopelo:" _ __ ....... __ ... . 
"I - Chefe do Poder Executivo;" 
"II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou 6rgao 
decis6rio equivalente, conforrne regimentos internos dos 6rgaos do Po-
der Legislative;" 
· "III- Presidente de Tribunal e dem<jis membros de Conselho de 
Administra<;ao ou 6rgiio decis6rio equivalente, conforrne regimentos 
internos dos 6rgaos do Poder Judiciario;" 
"IV- Chefe do Ministerio Publico, da Uniao e dos Estados." 
"Paragrafo unico. 0 relat6rio tambem sera assinado pelas autori-
dades responsaveis pela administra<_:ao financeira e pelo controle inter-
no, bem como por outras definidas por ato proprio de cada Poder ou 
6rgao referido no art. 20." 
~ 
-~ 
~. 
"' 
30 CRIMES DE RESPONSABIL!DADE RSCAL 
No artigo seguinte, aLRF indica o conteudo indispensavel do RGF: 
comparative com os lirnites referidos na propria LRF; indicaqao das 
medidas corretivas, quando qualquer dos lirnites tenha sido ultrapassa- _ 
do; demonstratives, no_ ultimo quadrimestre, da disponibilidade de cai-
xa em 31 de dezembro,da inscri<;ao em restos a pagar e do cumprimento 
dos prazos das antecipaqoes de receitas orqamentanas- AROs. 
Ainda de acordo como art. 54,§ 2.0 , "o relat6rio sera publicado ate 
trinta dias- ap6s o encerramento do perfodo a que corresponder, com 
amplo acesso ao publico, inclusive por meio eietr6nico", constituindo-
se, assim, em importante instrumento para o acompanhamento eo con-
trole da gestao fiscal e permitindo verificar se os limites e condiq6es 
estabelecidos peia LRF estiio sen do cumpridos. 
"II - propor lei de diretrizes orqamentarias annal que niio conte-
nha as metas fiscais na forma da lei;" 
_ A competencia para e~tabelecer a Lei de Diretrizes OrqamenUirias 
- LDO, e do Poder!<;xecutivo (art.165, II, C_fl:_D_eacordo com o § 2.0 - __ + 
- clo niesm6-c-cii~<5srtivo -constitl.icioiiaf, den ire --;;utras incumbencias, a LDO - --- -~-· 
oriental-a a elaboraqiio da lei orqamentatia annaL -
A LRF preve que o Projeto de Lei de diretrizes orqamentarias de-
vera vir acompanhado do "Anexo de Metas Fiscais, em que serao esta-
belecidas metas anuais, em valores correntes e· constantes, relativas a 
receitas, despesas, resultados nominal e primario-e mbntin1te da dfvida 
publica, para o exercfcio a que se referirem e para os dois seguintes" 
(art. 4.0 , § 1.0 ). 
No mesmo artigo citado, em sen § 2.0 , sao estabelecidos os itens 
que obrigatoriamente deveriio constar do referido anexo, incluindo-se, 
dentre ontros, avaliaqiio do cumprimento das metas reiativas ao ano an-
terior, demonstrativos das metas anuais, evolugao do patrim6nio lfqui-
do e demonstrativo da estimativa e compensa<;iio da renuncia de receita. 
"III- deixar de expedir ato determinando limitaqao de empenho e 
movimentaqao financeira, nos casas e condi<;6es estabelecidos em lei;" 
A seqao IV, que trata da execugao orgamentaria e do cumprimento 
das metas, inserida no capitulo II, que aborda os aspectos sabre o plane-
jamento, estabeiece, no sen art. 9.0 : 
"Art. 9.0 Se verificado, ao final de urn bimestre, que a realizaqao da 
receita podera nao comportar o cumprimento das metas de resultado 
primario ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Pode-
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA !Ell0.028100 31 
res eo Ministerio PUblico promoverao, por ato proprio enos montantes 
necessaries, nos trinta dias subseqiientes, lirnita<;iio de empenho e movi-
menta<;ao financeira, segundo os criterios fixados pela lei de diretrizes 
or<;amentanas." 
A limitaqiio do empenho passa a ser, portanto, obrigat6ria. A sua 
nao promoqao caracteriza o ilfcito politico~administrativo em comento. 
De acordo com AmirAntonio Khair, esta obrigatoriedade "pode 
constituir urn freio a execuqiio orqamentana. Tal fato reforqa ainda mais 
a necessidade de que a elaboraqao do Anexo de Metas Fiscais se proce-
da de forma realista, calcada em dados bastante seguros, e a melhores 
planejamento e gestao das receitas" .14 
___ _ 0 contingenciamento da despesa eo corte linear das ernissoes sao 
~~c·-"a.Iguns dosmecanismos decontengao de empenhos emitidos. "0 con-
tingenciamento consiste no bloqueio efetuado pelo 6rgao que centraliza 
~--·-·as--autorizaqoes·de emprenho em ·determinada(s)unidade(s) ou em 
~deterrninada(s )-funqiio(oes ), ou,ainda, em deterrninado(s) elemento( s) 
'c.''_7:':'.:cae'despesa(s)."15-0 corte linear, mais radical, atinge,:indistintamente, 
;;,.c_c tnri-'s-os 6rgaosem deterririnado percentual de redugao. 
"IV - deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos 
da lei, a execugao de medida para a reduqiio do montante da despesa 
::C-:.::cctotalcom pessoal que houver excedido a repartigiio por Poder do limite 
A Lei de Responsabilidade Fiscal deterrnina: 
"Art. 23. Sea despesa total com pessoal, do Poder ou 6rgiio referi-
do no art. 20, ultrapassar os lirnites definidos no mesmo artigo, sem 
prejufzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente tera de 
ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos urn 
ten;o no primeiro, adotando-se, entre outras, as providencias previstas 
nos §§ 39 e 4.0 do art. 169 da Constitui~ao." 
Os paragrafos do artigo transcrito mencionam situagoes por meio 
das quais se pode alcanqar a redugao da despesa com pessoal (§§ 1.0 e 
2.0), bern como estabelecem as san~6es administrativas aplicaveis ao ente 
publico que nao promova a reduqao no prazo estabelecido (§§ 3.0 e 4.0 ). 
"" Lei de responsabilidadefiscal: guia de orienta,ao para prefeituras, op. cit., p. 25. 
""CRUZ, Flavio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal comentada. Sao 
Paulo :Atlas, 2000, p. 49. 
" 
" 
JL CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
0 dispositive constitucional mencionado no art. 23 da LRF autori-
za a "reduqao em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos 
em comissao e funqoes de confianga" (art. 169, § 3. 0 , I), bern como a 
"exonera9ao dos servidores nao estaveis" (§ 3.0 , II), como medidas ten-
dentes a reduzir despesas excedentes com pessoal. Caso, entretanto, tais 
medidas nao sejam suficientes para se atingir os limites previstos para 
despesa com pessoal, o § 4. 0 preve a possibilidade de o servidorestavel 
vir a perder o cargo, desde que nas condi96es e restri96es estabelecidas 
no proprio dispositive. 
. A todas as infrag6es administrativas previstas no art. 5.0 , a LCRF 
preve a pena de multa: 
"§ 1.0 A infragao prevista nesteartigo e punida com multa de trinta 
por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sen do o 
pagamento de multa de sua responsabilidade pessoal." 
A responsabilizagao, conforme ja mencionado naintrodugao, cons-
titui urn dos eixos principais da LRF, ao ]ado do planejamento, da trans-
parenciae do controle. 
A LRF, no entanto, trata apenas da responsabilizagao dos entes 
publicos, nada referindo sobre o agente publico violadorda norma. Mais 
do que isso, faz remissao, em seu art. 73; a outros dispositivos legais nos 
quais consta.a responsabiliza<;aq pessoal (em alguns casos penal, em 
outross61lcJ.Itlinistrativa).- ........ - - - ..... --~- =.:q > 
Diferentemente eo que ocorre e.mJylagi[Q ~-LCBJ'.l'!ela,juexiste 
qualquer previsao deresponsabilizagao ao ente estatal, prevendo-se, com 
exclusividade, a responsabilidade pessoal, seja pela pratica de condutas 
criinirJOsas, seja pela realiza9ao de a<;6es que constituam tao-somente 
ilicitos politico-administrativos. 
Rui Stoco chama a atengao para o fato de que houve urn exagero 
por parte do legislador, no que se refere a quantidade de punigoes a 
incidir sobre uma mesma conduta. Assim, "em decorrencia de urn mes-
mo fato, o agente publico podera ser condenado criminalmente pela pra-
tica de crime de responsabilidade fiscal e receber pena privativa de li-
berdade ou multa, perder o cargo como pena acess6ria ou proibiqao do 
exercicio do cargo, funqao ou atividade publica, bern como de mandata 
eletivo, como interdiqao temporaria de direito. Podera, tambem, com 
base na L~;i de improbidade administrativa, ser sancionado com a perda 
dos bens oJl valores acrescidos ilicitamente ao seu patrim6nio; ressarci-
mento integral do dano, quando houver; perda da fun<;ao publica; sus-
NO<;:OES GERAIS SOBRECADA UM DOS DISPOS!TIVOS DA LEI !0.028100 33 
pensao dos direitos politicos; pagamento de multa civil de ate tres vezes 
o valor do acrescimo patrimonial e proibiqao de contratar com o Poder 
Publico ou receber beneficios fiscais ou crediticios, direta ou indireta-
mente, ainda que por intermedio de pessoa jurfdica da qual seja s6cio 
majoritirio. Podeni, ainda, ser punido pelo Tribunal de Contas com multa 
de 30% dos seus vencimentos anuais", 16 por forqa do artigo que ora se 
comenta. 
A fim de evitar uma puni~ao desll1edida, o an tor aconselha a que o 
Poder Judiciario impregne-se de comedimento na ocasiao em que for 
aplicar as sanqoes. As preocupaqiies, aqui, voltam-se para a aplicaqao 
dos princfpios da proporcionalidade e do non bis in idem. 0 primeiro 
quando aplicado as questoes de cunho sancionat6rio exige uma corres-
pondencia entre a gravidade do fato e a gravidade da pena; o segundo 
proibe que se puna duplamente uma mesma agao. Acrescente-se, ainda, 
que o julgador ha que ter presentes os dispositivos relatives ao conflito 
aparente de normas, buscando, por meio dos principios que instruem 
esta_ materia (especialidade, subsidiariedadee consu!lq~o), a forma mais 
correta de chegar a uma justa puni<;ao. . . - .. 
A sanqao administrativa pre vista no dispositivocomentado- mul-
ta-, caso nao honrada, devera serinscrita em divida ativa e executada 
pela Procuradoria-G_e~aJ~d()E~ta,d(), nos(!'n.nos.da.Lei 6.830_de.22 de 
setembro~de~l980 (dispoesobre acobrangajudicialda:divida ativa da 
fazenda publicae da outras providef1_ci_as}_:____ . 
- - ----------- ~- - -----
. Acompetenciapara processar e julgar acusados da pratica de quais-
quer das condutas encontra-se prevista no panigrafo seguinte: 
"§ 2.0 A infraqao a que se refere este artigo sera process ada e julgada 
pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizaqao contabil, financei-
ra e orqamentaria da pessoajuridica de direito publico envolvida." 
E obrigaqao daquele que gere o dinheiro publico ou os interesses 
da comunidade prestar contas de seus atos administrativos ao 6rgao 
competente para a fiscaliza~ao apropriada. Este controle e realizado pel a 
Cas a Legislativa de cada entidade estatal, por meio do Tribunal de Con-
tas competente, o qual auxilia o controle externo da administra~ao fi-
nanceira. 
'"' Improbidade administrativa e os crimes de responsabilidade fiscal Boletim 
IBCcrim. 99, fev./01, p. 4. 
~ 
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/~ 
~. 
., 
~-
~ 
34 CRIMES DE RESPONSABILJDADE FISCAL 
As infra~oes ao art. 5.0 da Lei 10.028/00 implicarao a responsabi-
lidade pessoal do gestor publico, nos termos do panigrafo anterior, e 
serao processadas e julgadas pela Corte de Contas. 
6. Artigo 6. 0 
"Esta Lei entra em vigor na data de sua publica9ao." 
A Lei encontra-se datada de 19 de maio. Sua publica<;ao, porem, 
den-se somente no dia seguinte, sendo, portanto, o dia 20 de maio o do 
inicio da sua vigencia. 
Com tudo o que acaba de ser exposto pretendeu-se apresentar, ain-
da que singelamente, os dispositivos constantes na Lei 10.028/00. 
Doravante, considerando o escopo inicia!mente tragado, somente aspectos 
crirfiil1ais e que digam respeito as finan9as publicas (capitulo II) ou a 
crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos. ( capftulo ill) e que serao 
· anaJis·ados-:--·c: ---·-c · 
c• N'e;te'traoaJJio"preteildt;hiO:s i~~eritar· ~-~Iiera95es cte. ~atureza 
penal advindas da LCRF, sem deixai- de verificar as conseqiiencias de: 
correntes· da falta de atualiza9ao legislativa nos documentos que sofre-
ram modifica96es, a fim de torna"los compativeis com a Carta. E por 
essa razao que temascomo a constitucionalidade do Decreta-lei 201/67, 
vigencia depenas·acessorias; natureza dos crimes de responsabilidade; 
dentre outros, seriio abordados, buscando-se resgatar, aiuda que muito 
modestamente, tanto na doutrina quanta na jurisprudencia, as discus-
s6es em torno dessas materias. 
Capitulo ll 
CRIMES CONTRA. AS FINAN(:AS 
PUBLICAS (ART. 2.0 DA LEI 10.028/00) 
SUMARl:O: 1. Quest5es comuns aos novos tipos penais: 1.1 Bern juri-
dice; 1.2 Requisito subjetivo; 1.3 Sujeito ativo e sujeito passivo; 1.4 Lei 
penal em branco; I5Retroatividade da Lei; I .6 Suspensiio condicional 
· do processo; 1.7 Penas altemativas- 2. Analise de cada urri dos tipos 
penais: 2: I Contrata>iiode operaqa6de credito; 2.2 Inscri>iio de despe. 
_ _ sas n~o emperihadaS e;, ~estos'a pagar; 2.3 Assun<;ao de obriga<;ao no 
_ •- ~:[.S::l~_:::~-_:::: ::':.::: • ultimo_ ano do ma~da:~~ ~u legislat~ra;_ 2.4_ Ordena>a~ de_despesa n1i9 
-- ··---· autonzada; 2.5 Prestaqao de garant~a·gracJOsa;-2.6 Nao cancelamento 
de restos a pagar; 2.7 Aumento de despesa total com pessoal no ultimo 
ano do mandata oulegislatura; 2.8 Oferta publica ou colocaqaode titu-
los no mercado. 
A Lei Complementar 101/00 busca, principalmente, resgatar a res-
ponsabilidade na gestao fiscal, conforme se de preen de de seu art. 1.0 , in 
verbis: 
"Esta Lei Complementar estabelece norrnas voltadas para a res-
ponsabilidade na gestao fiscal, com amparo no Capitulo IT do Titulo VI 
da Constitui91io:" · 
E o pariigrafo unico do mesmo artigo refor9a o entendimento: 
"A responsabilidade na gestao fiscal pressupoe a agao planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de 
alterar o equilfbrio das contas publicas, mediante o cumprimento de metas 
e resultados entre receitas e despesas e a obediencia a limites e condi-
96es no que tange a renuncia de receita, gerw;ao de despesas com pes-
soal, da seguridade social e outras, dividas conso!idada e mobiliiiria, 
opera96es de credito, inclusive por antecipa9ao de receita, concessao.de 
garantia e inscri9ao em Restos a Pagar." 
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jtJ CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Dessa mesma preocupa9ao reveste-se a Lei 10.028/00. 1 E por is so 
que o legislador, quando acrescentou todo urn novo capituloao Estatuto 
repressive, buscando dar efetividade a LRF, tutela, de forma preponde-
rante, conforme se vera, quando se tratar do bern jurfdico em cada urn 
dos tipos penais, o equilibria das contas publicas (arts. 359-B, 359-E, 
359-F, 359-G). 
Em urn segundo plano aparece o controle legisla[ivo do on;amento 
e das contas publicas (arts. 359-A,359-D e 359-H). Aqui, caminhando 
no mesmo sentido, prestigia-se o controle legislative, para obter mais 
equilibrio nas contas pUblicas. 
Para alem de toda a preocupa9ao declarada, os novos dispositivos 
penais auxiliam a que seja implementado urn desenvolvimento propor-
cional, urn compromisso entre despesa e receita, uma destina9ao mais 
adequada aodinheiro publico, evitando que o uso impr6prio dessas ver-
bas traga, como costumeiramente trouxe, tantos custos para o pais. 
L Questoes comunsaos noyQs tipos penais, . 
1.1 Bemjurfdico 
Ha uma impressao inicial de que o bern jurfdico tutelado nesses 
tiposseria as finanfaspLiblicas. Mas isso,entretanto, seria muito gene~ 
rico e inapre:iiisivel:-=o legisladot~"6m alguns cas6s, na sua tarefa de . 
descrever a conduta criminalizada, cuidou de especifica-lo·mais detida-
mente. No extremo inverso, em outros, embaralhou apossibilidade de 
se faze-lo devidamente. Houve momentos em que sinalizou com a exis-
tencia de bemjurfdico diverso daquele que da origem ao titulo do capi-
tulo (jinanr;as publicas). 
A correta especificagao do bern juridico tutela do pela norma penal 
tern adquirido, nos Ultimos tempos, grau elevado de importancia. Isso 
decorre, principalmente, do fato de que a puni9ao de uma conduta nao 
mais se exaure na n:iera subsun9ao do comportamento a descrigao tfpica 
- na tipicidade formal (que s6 significa antinormatividade). Exige-se 
mais: que a conduta ofenda (lesione ou exponha a concreto peri go) o 
bern jurfdico protegido pela norma (leia-se: que seja materia/mente 
antijurfdica). Dessa forma, a fim de que se constate, em cada caso con-
'" Ver exposiqao de motives da Lei I 0.028/00- anexo 1. 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS. PUBLICAS 37 
creto, a existencia da lesao ( ou do peri go concreto de lesao ), faz-se ne-
cessaria identificar com clareza o exato bern juridico protegido2 So-
mente a partir daf e que se pode concluir pel a existencia ( ou nao) de 
lesao (ou perigo concreto) que a conduta tenha ocasionado. 
Em outras palavras, o moderno enfoque constitucional do Direito 
penal nao autoriza que o tipo penal continue sen do encarado como mera 
subsunqao formal da conduta a descri9iio legal.3 Esse prismaformalista 
do Direito penal (que vern do positivisino de Binding e de Rocco, sobre-
tudo) esta com sua validade expirada. Tampouco o delito se esgota no 
mero desvalor da' m;iio ou da conduta ( conforme a cren9a dos finalistas, 
a come9ar por Welzel). Nem significa pura frustragao das expectativas 
sociais (consoante o funcionalismo de Jakobs). 0 crime, em sentido 
material e constitucional, exige sempre urn resultado jurfdico (lesao ou 
perigo concreto de lesao ao bern juridico ); 0 que mais importa para a 
moderna ciencia penal, portanto, e esse conceito material de crime. 
0 sentido ultimo desses crimes muito provavelmente poderia ser 
resumido em duas afirmagoes (ou admoestaqoes ao administrador pu-
blico): 1.•) e proibido gastar mais do que se arrecada; 2.') e proibido 
comprometer o orqamento rnais do que esta permitidQ pelo (controle 
do) poder legislativo. · · · .. ·. . 
1 c:c:=:c L4 R(;quiifiosubjetivo --- --
Taml5eiriecomuma todas as condutas induid~s n~-C6digo Penal a 
exigencia, como elemento subjetivo, do dolo. Nao existe previsao da 
forma culposa. No modein6 Direito pe!lal duas especies de imputagoes 
sao fundamentais: a objetiva e a subjetiva. A primeira vincula o resulta-
do juridico como ambito do risco proibido criado pela conduta do agen-
te. A segnnda, que mais propriamente deveria chamar-se imputagao sub-
jetivo-normativa, vincula o agente com o seu fato, que deve ser expres-
sado como "obra sua" (responsabilidadeindividual), seja na forma dolosa, 
seja na forma imprudente (culposa). No que concerne aos delitos que 
Vamos estudar logo abaixo a unica forma de imputaqao concebida pelo 
legislador foi a dolosa. 
"' ]\1JR PillG, Santiag~~ Derecho penal. 5. ed. Barcelona: PPU, 1998, p. 133 e ss. 
"' GOMES, Luiz Fh\vio. Teoria constitucional do deli to no limiar do 3.0 milenio. 
Boletim IBCCrim 93, ano 8, agoJOO, p. 3. 
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38 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
1.3 Sujeito ativo e sujeito passivo 
Oito foram as novas condutas acrescentadas ao C6digo Penal e 
agrupadas no Titulo tambem criado, pela Lei. Todas elas tern, basica-
mente, os mesmos sujeitos ativos e passivos. 
Os crimes previstos sao pr6prios, exigindo uma especial qualidade 
do sujeito ativo, no caso, ser funcionfuio publico. E a propria lei penal 
que fornece o conceito legal de funcionario publico (art. 327 do C6digo 
Penal): "Considera-se funcionario publico, para os efeitos penais, quem, 
embora transitoriamente ou sem remunera9ao, exerce cargo, emprego 
ou ful19ao publica". 0 C6digo Penal, portanto, adota a expressao no 
sentido mais amplo possivel, correspondendo ao conceito doutrinario 
na esfera admiriistrativa de agente publico.• · · . 
No queserefere ao sujeito passivo aparece erll primeiro Iugar a 
administra9ao publica. De forma indireta pode, tambem, vir a atingir 
outras vftimas.- · · ··-·--· 
·- ~-----------~---------- --- - -------
IA l,eipenaleiif8raizcoc . 
-~--,~ -- -- -- ------
Leis pen'ais ein branco (Blankettstrafgesetze, na termino!ogia de 
Binding) sao as leis que necessitam de urn complemento normativo para 
exprimirem a integralidade .da cond11ta proibida. Sao leis que deixam de 
expressar, total on parcialmente, o fato incriminado e que fazem-remis' 
sao (explfcita ou implicita) a outras disposi96es, que devem cobrir o 
vazio deixadopelo diploma legal principal. 
Dividem-seasieis penais em branco em duas especies: em sentido 
amplo (quando o complemento esta na mesma lei ou pro vern da mesma 
instil.I1cia legislativa- ex.: art. 359-A, I e I!, como se vera em seguida) e 
em senti do estrito (quando o complemento ad vern de uma instilncia nor-
mativadistinta- ex.: arts. 12 e 16 da Lei de T6xicos). 
Com freqiiencia a realidade e a prudencia exigem flexibiliza96es 
na reda9ao e formula9ao dos tipos penais. A doutrina moderna salienta 
que, desde que respeitados certos Iimites, a tecnica das leis penais em 
(-t) 0 § 1.0 do citado dispositive penal equipara "a funciomlrios pdblicos quem 
exerce cargo, emprego ou fun<;iio em entidade paraestatal, e quem trabalha para 
empresa prestadora de servi90 contratada ou conveniada para a execu9ao de 
atividade tipica da Administra>lio Publica" ( conforme a nova reda,ao dada pel a 
Lei 9.983/00). 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 39 
bran co constitui urna formula imprescindivel de abertura e coordena9ao 
do Direito penal com outros distintos setores e subsistemas do ordena-
mento juridico5 
Nao sao poucos os tipos penais nos crimes contra as finan9as publi-
cas que assumiram a recnica das leis penais em branco. 0 art. 359-A, I, 
por exemplo, diz: "Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou 
re3liza opera9ao de credito, interno ou extemo:. I- com inobservancia de 
limite, condi9ao ou rnontante estabelecido em lei ori em resolu9ao do 
Senado Federal". 0 inc. II do mesmo dispositivo proclama: II- quando 
o montante da di vida consolidada ultrapassa o limite maximo autoriza-
. do por lei. 
Em ambos os·incisos temos exemplos de lei penal em branco em 
sentido amplo: sao leis penais em branco porque a descri9ao do proibi-
, ·-""'.do depende de urn complemento normative; sao em senti do amplo por-
Te"~' ,- que ocomplemento normativo pro vern da mesma instancia legislativa. 
. ~- ..... ~. - 0 ultimoincisoCitad<i_(II)Jl()§$fl11ite, cl~_:ot!liQJado,ainda_que. 
~:' ·:::£ ~rt1uito sup-erij~ialiiieht~; r~~arcaranftida diferen9a eritre ·lei penal em 
--'+c7iiS-: - bralu::oeteijitfsito noriniliivoiiiitijjii'. 0 referid() inCiso mencloria ''mori-
tante da divida consolidada": divida consolidada e urll requisito norma-
----i':··;_ 
-.• ::;.=.:.-
. tivo do tlpoporque depende de urn complementar juizo de valor. Que se 
en ten de p(lr ''dfyida con_solidada':?,Ca.bera aointerprete ( e aojuiz) dar o 
selltido dessa locu9ao, valendo-se-de outros conceitos normativos:-De 
qualquer modo,· esse· montante nao pode u!trapassar o limite maximo 
. . . 
autorizado por lei (nesse passo o tipo penal exprime uma lei penal em 
branco porque necessita-se de uma lei que estabele9a o limite maximo 
que nao pode ser superado). 
I.S Retroatividade daLei 
No atinente as altera96es produzidas no C6digo Penal, nao ha ne-
nhuma duvida de que a possibilidade de a Lei retroagirinexiste, pois se 
esta diante de ilicitos penais. As normas penais s6 retroagem para bene-
ficiar o reu (art. XL da CF e art. 1.0 do C6digo Penal) - o que nao e o 
caso, pois trata-se, aqui, de criminaliza9ao de condutas que, antes, quando 
muito, eram tidas como ilicitos administrativos. 
"' GARCIA-PABLOS DE MOLINA, Antonio. Derecho penal: Intro.ducci6n. 2. 
ed. Madrid' Universidad Complutense de Madrid, 2000, P- 257. 
!' 
------- -- ·-· ·-·~·~· ........... • ...,.._n.~ 
1.6 Suspensao condiciona/ do processo 
Todos os delitos introduzidos no C6digo Penal pelo art. 2. 0 da Lei 
10.028/00 admitem a suspensao condicional do processo prevista na 
Lei 9.099/95 (art. 89) porque suas penas mfnimas nao ultrapassam o 
limite de urn ano. Nao importa que esses delitos tenham sido criados por 
uma lei especial. Aliiis, nem sequer quando os delitos acham-se contem-
plados exclusivamente em lei especial ha impedimenta para a suspen-
sao condicional do processo. Considerando-se que o referido art. 2.0 
acabou agregando ao C6digo Penal novas de!itos, indiscutfvel o cabi-
mento da suspensao, desde que preenchidos todos os seus requisitos 
legais (que sao objetivos e subjetivos). 
1. 7 Penas a/ternativas 
Indiscutivel tam bern a possibilidade, em tese, de aplicac;:ao das pe-
nas alternativas, isto e, substitutivas, previstas nos arts. 43 e ss. do CP 
(corn redac;:ao dada pela Lei 9.714/98). No que concerne aos delitos 
dolosos, como e sabido, impos o legislador duas restric;:oes: (a) crimes 
violentos (cometidos com vioH\ncia ou grave ameac;:a a pessoa); (b)cri-
mes cuja penaaplicada nao ex cede a quatro anos. Os delitos contra as 
financ;:asp~blicas nao sao violentos obviamente. Sendo assim, desde 
que a pena aplicada. niio excedii ll quatro anos e passive! a substituic;:ao 
d<\ pen a deprisaopi:laspenasresfritivas-oumulta;·desdeque preenchi- · 
dosos demaisrequisitos subjetivos: · 
2. Analise de cada urn dos tipos penais 
0 art. 2.0 da LCRF criou urn novo capitulo ao C6digo Penal (Dos 
crimes contra as financ;:as publicas), e nele fez inserir oito tipos penais, 
os quais serao a seguir analisados: 
2.1 Contratarao de operarao de credito 
"Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operac;:ao de credito, 
interno ou externo, sem previa autorizac;:ao legislativa:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 2 (dais) anos." (AC) 
As normas gerais para contratac;:ao de operac;:oes de credito encon-
tram-se previstas nos arts. 32 a 39 da LRF. 0 conceito deste tipo de 
operac;:ao pode ser encontrado no inc. III do art. 29 da mesma Lei: 
CRIMES CONTRA AS FINAN(:AS PUBLICAS 41 
"Art. 29. ( ... )" 
"III- operac;:ao de credito: compromisso financeiro assumido em 
razao de mutua, abertura de credito, emissao e aceite de titulo, aquisi-
c;:ao financiada de bens, recebimento antecipado de val ores provenientes 
da venda a termo de bens e servic;:os, arrendamento mercantil e outras 
operac;:6es assemelhadas, inclusive como uso de derivativos financeiros;" 
A conduta tipica prevista no art. 359-A e ordenar, autorizar ou rea-
lizar operaqao de credito sem autorizac;:ao legislativa. Nao obstante a 
falta de unicidade doutrinaria em direito financeiro relativamente a ma-
teria, no senti do de que os emprestimos de veri am estar contemplados ou 
a titulo de receita ou a titulo de despesa, o fato eque durante a execuc;:ao 
or<;amentaria, em func;:ao do fluxo de caixa, eventualmente, h<i necessi-
dade de tal contratac;:ao. Conquanto implique incremento de receita, a 
administrac;:ao publica acaba, nomina!mente, pagando alem do efetiva-
mente recebido, razao pela qual, para fins de classificac;:ao e efeitos de 
interpreta<;ao do tipo penal e de sua objetividade juridica, o emprestimo 
deve ser conslderado como despesa publica;Sendo assim, M de. ser efe-
tuado de ·acordo com as leis or<;amentarias e com a LRF, cuja execuc;:ao 
se fara, estritamente, segundo as discriminac;:oes respectivas. 
Conseqtientemente, na esteira das determinac;:(ies constitucionais e 
daLRF, toda opera.;aode credito, internaou extema;deveser pry_Cedida 
de~autoriza<;aolegislativa {e _quando:se:tratai:~de::opera<;iio•de credito 
externo, nos termos do inc. IV do§ 1.0 doart.,32 daLRF, fazcse n.eces-
saria imtorizac;:ao especifica doSenado Federal). · ·· 
. E pressuposto, portanto, que exista lei ·aii resolzirao do Senado 
Federal, exclnindo~se decretos ou quaisquer outros atos administrati-
vos, que regulamente e determine os limites, condic;:oes e montante da 
divida consolidada. 
A primeira conduta tipificada (art. 359-A) caracteriza-se por 
criminalizar violac;:ao a uma outra norina que determine a obrigatorieda-
de de autorizac;:ao legislativa para o ato que descreve ("Ordenar, autori-
zar ou realizar opera<;iio de credito, interno ou extern a, sem previa auto-
rizarao legis/ativa"- grifou-se). 
A dificuldade de se estabelecer o bem jurfdico tutelado no tipo 
penal referido decorre do fato de que a Lei trata de incriminar a conduta 
sem especificar a lesao 'que deJa possa advir. Descreve, tao-s6, a a<;iio e 
o requisito norrnativo pertinente a previa autorizac;:ao legislativa. Isso 
permitiria, a primeira vista, afirmar, segundo os parametros do velho 
~. 
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42 CRIMES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
Direito penal formalista, tratar-se de urn crime de mera conduta. No 
entanto, ja niio e aceitavel conceber a existencia de delito sem que haja 
a produ9ao de urn resultadojurfdico (CP, art. 13, que exige resultado em 
todo delito), justamente porque nenhum crime pode exaurir-se no sim-
ples desvalor da ar;iio. · 
A interpreta9iio possfvel (e necessaria), neste caso, a fim de que a 
descri9iio legal possa adquirir status de crime (em sentido material), 
exige algo mais que a realiza9ao da conduta sem a devida autoriza9ao 
legislativa. 
A probidade administrativa ja foi apontada como o bern jurfdico 
protegido pela norma penal em destaque.6 Ocorre que a inexistencia de 
autoriza9ao legislativa, por si, nao significa que o ato reveste-se de impro-
bidade. Ele nao e regular, isso sim, pois carece de requisite que a Lei 
exige. Mas pode riao configurar' hip6tese de improbidade, porque se 
poderia estar diantede uma sitila9ao em que tanto o ato de ordenar quanto 
odeaurorizar:ou·o~defealiiar cipeii9ao -de creilito intemo ou·extemo 
- esteja: devidamente planejado eriaocvenhaca-afetar o ·equilfbrio or9anieri~ 
-tario·oudas tontas pubJicas:O qiiejusiificaria; entao,'apl1niyaO, jaque 
nao se terri uin ato que resulte em improbidade administrativa?7 
0 tipo penal em questao, segundo essa perspectiva, visa a: impedir 
o arbftrio administrativo perpetradoquando da contrata9iiode opera9iio 
de credito a reveJia do (controledo)p6d<;;r legislative~ que ~tern a funyiiO 
de fiscaliza~la,'devendc} manifestar-se acerca da sua regularidade, po-
dendo, tambem, emitir jufzo de conveniencia. Ainda que preencha os 
requisites de admissibilidade, o poder legislativo podera negar-se a pro-
ceder a autoriza9ao, desde que se valha de .. argumento baseado uo des-
prop6sito ou inconveniencia da medida proposta pelo executivo. Em 
suma, o hem jurfdico protegido no caput do art. 359-A e o controle 
legislativo do orr;amento e das contas ptihlicas. Controle esse, alias, 
indispensavel, na medida em que-predsamenie no poder legislativo e 
que estao os representantes diretos dasoberania popular. 
Alem das condutas previstas no caput, o legislador desdobrou o 
artigo, elaborando o paragrafo unico, o qual trata de especificar duas 
outras irregularidades passfveis de ser praticadas pelo agente que orde-
na, autoriza ou realiza a opera9ao de credito: 
''' JESUS, Damasio E. de. Direito Penal: parte especial. 11. ed. Sao Paulo : Sa-
raiva, p. 372, v. 4. 2001. 
(7) Nao se exclui, no en tanto, a san<;lio administrativa_ 
C~IMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 43 
"Art. 359-A [ .. .]" 
"Paragrafo unico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou 
realiza opera9ao de credito, interno ou externo:" (AC) 
"I ~com inobservil.ncia de limite, condi9ao ou montante estabele-' 
cido em lei ou em resolu'(ao do Senado Federal;" (AC) 
"11- quando o montante da dfvida consolidada ultrapassa o limite 
maximo autorizado por lei." (AC) 
0 paragrafo unico contempla a conduta que se refere a "inobser-
vancia de limite, condi9ao ou montante estabelecido em lei ou em reso-
lu9ao do Senado Federal" (inc. I). A outra diz respeito a possibilidade de 
o montante da dfvida consolidada ultrapassar o limite maximo autoriza-
- do por]ei (inc. U)._ ..... : _____ , 
Os incisos previstos tern como hem jurfdico o equilfbrio das con-
....... --ce·:'.:'" ---taspuhlicas.No primeiro, a preocupa9ao refere-se a nao observil.ncia de 
limites, condi9iio gu montante previamente estabelecidos; seja em lei, 
_ J :emresolii9aoctoSenai!o:FedeiiCO s~gundo refere-se a:·possioili: 
----~-.,.~---
-- dade de cragente :publico praticar qnalquefdas a96es mencionadas no 
caput quando 0 montante da dfvidaconsolidada 1.lltnipassar 0 valor maxi-
mo autorizado para a sua realizai;ao: Esta; nos t~rmos do inc. I do art. 29 
daLRF; corresponde ao niontante das obriga96es financeiras do ente da 
Federa9iiO, assumidas.emvirtude de-leis, contratos, conv&nlos ou trata-
dos e da realiza9ao de opera96es de credito, para amortiza<;:ao em prazo · 
superior a doze meses. 
· • Em ambas as situag5es, a coriduta do agente precisa interferir dire-
tamente n6 plariejamento e/ou equilfbrio das contas publicas. E preciso 
que cause lesao ou aoinenos perigo concreto de lesao a esse bemjurfdi-
co. Sea conduta realizada for puramente antinormativa (contra o limite 
imposto, contra condi9ao imposta etc.), mas nao colocar, nem de Ionge, 
em perigo o equilfbrio das contas publicas, nao M crime. Exemplo: a 
operagao de credito inobservouo montante estabelecido em lei, ultra-
passando-o em pouca monta. Urn valor absolutamente insignificante nao 
coloca em risco o equilfbrio das comas publicas. Logo, apesar de a con-
duta ser antinormativa, nao e antijurfdica (em sentido material). Hades-
valor da a9ao, mas niio desvalor do resultado. Nao M crime, portanto. 
0 requisito suhjetivo e o dolo, consubstanciado na vontade de or-
denar, autorizar ou realizar operagao de credito, interno ou externo, sem 
previa autoriza9ao legislativa. E irrelevante, para a caracterizagao do 
' i 
i 
]. 
.. 
-·~····~...- ...... ~ n-'-V1 '-" ~Vr\OU. ... !Uf\UC rl.:>t....AL 
crime, ter, ou nao, havido objetivo de Iuera ou proveito do sujeito ativo 
ou de terceiro. 
2.2 Inscrirao de despesas nao empenhadas em restos a pagar 
"Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscric;:ao em restos a pagar, de 
despesa que nao tenha sido previamente empenhada ou que exceda 
limite estabelecido em lei:" (AC) 
"Pena- detenc;:ao, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos." (AC) 
A ordem administrativa·exige; como e sabido,quando ci tema e 
despesa publica, que a mesma seja previamente empenhada. Tanto o 
empenho quanto a liquidac;:ao sao fonnalidades essenciais e obrigatoria-
mente devem preceder o pagamento do erector da administrac;:ao publi-
ca. Por isso, visando ao normal desenvolvimento da maquina adminis-
trativa, o legislador houve por bern punir auto res de condutas que orde-
nem ou autorizem a inscric;:ao em: restos a pagar de despesa que nao 
tenha sidoadredemente empenhada ou que exceda os limites estabelecic 
dos em lei, em desatendimento asexigencias da atividade estatal; seni a 
qual nao haveria o cumprimento, entre elas, inclusive, do art. 60 da Lei 
4.320, de 17demaf90 de 1964 (institui nonnas gerais de direito finan-
- -- - . 
ceiro para e!aborac;:ao eco11t!'ole_ dqs_ orc;:amentos e_balanc;:os da. Uniao, 
dosestados, cio.S'municfpios e do Distrito Federal), .. · 
'·Vale mencionar qu~~~~p~nh~eoi~~trumento de que se serve a .. ·.-. 
Administrac;:ao a fim de controlar a execuc;:ao · orc;:amentaria. E por meio ------'-\' 
dele que olegislativo se certifica de que os creditos concedidos ao Exe-
cutivo estao sendo obedecidos; 0 empenho constitui instrumento·cte pro-
gramac;:ao, para que o Executivo tenha sempre o panorama dos com pro-
miss as assumidos e das dotac;:oes ainda disponfveis. Nao ha empenho 
posterior. 
Para ser efetuado de acordo com as leis orc;:amentarias e a LRF, a 
execuc;:ao se fan1, estritamt<nte, segundo as discriminac;:6es respectivas. 
Por conseqiiencia, e na esteira das determinac;:oes da ja mencionada Lei 
4.320/64 e da LRF, as despesas publicas inscritas em restos a pagar 
de vern ser precedidas de empenho e nao podem ex ceder os limites fixa-
dos na lei. 
E pressuposto, assim, a existencia de lei que regulamente e deter-
mine os limites, excluindo-se decretos e quaisquer outros atos adminis-
trativos. 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;::AS PUBL!CAS 45 
A primeira das condutas previstas no art. 359-B (inscric;:ao de res-
tos a pagar de des pes a que nao tenha sido previamente empenhada) tam-
bern visa a proteger o equilibria das contas publicas. Dessa forma, so-
mente as despesas previamente empenhadas e que poderao ser inscritas 
em restos a pagar. A outra conduta prevista no dispositivo (inscric;:ao em 
restos a pagar de despesa que exceda limite estabelecido em lei) igual-
mente ofende o equilibria das contas publicas, uma vez que a despesa 
que foi devidamente inscrita em restos a pagar excedeu os limites legais. 
Por tras da punic;:ao das condutas descritas encontra~se a preocupa-
c;:ao em impedir o arbftrio administrative quando da contratac;:ao de ope-
rac;:ao de credito a revelia do poder legislativo ou extrapolando o limite 
fixado por ele. Busca-se, portanto, evitar a anarquia das financ;:as publicas. 
0 requisito subjetivo e a vontade de ordenar ou autorizar a inscri-
c;:ao em restos a pagar, de despesa que nao tenha sido previamente empe-
nhada ou daquela que exceda o limite legal. E irrelevante, para a carac-
terizac;:ao do crime, ter, ou nao, havidoobj~tiyo_cieJ!I<::ro ou proveito do 
sujeito ativo ou de terceircC . . . . 
Trata-se de crime proprio, perpewivel unicamente porfuncionario 
publico que tern poderdedisposic;:aode verb as erendas publicas eque nessa 
qualidade possa ordenarou autorizar a inscric;:ao emrestos a pagardedespesa 
1=- ~c ... __ quenao tenhasido_el1lpenhada, ou qu~te~ha_ex<;edidolimitesleg~is,c _··. 
· A tenlativaeadmissfveEDesse111odo; se o agent6'pti1fi2o atitoriza 
w_· .. ainscric;:ao en;_ restos a p~gar da despesaque nao tenh_a s~do emp.enhada, 
e por circunstancias a!he1as a sua vontade a ordem nao e cumpnda, res-
pondepelocrime, com a diminuic;:ao da suareprimenda de acordocom 
o disposto no paragrafo unico do art. 14 do C6digo Penal. 
2.3 Assunrao de obrigariiono ultimo ano do mandata ou legislatura 
"Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunc;:ao de obrigac;:ao, nos 
do is ultimos quadrimestres do ultimo ano do mandato· ou legislatura, 
cuja despesa nao possa ser paga no mesmo exercicio financeiro ou, caso 
reste parcela a .ser paga no exercfcio seguinte, que nao tenha contrapar-
tida suficiente de disponibilidade de caixa:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
Identica previsao pocte ser encontrada na LRF: 
"Art. 42. E vedado ao titular do Poder ou 6rgao referido no art. 20, 
nos ultimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigac;:ao de 
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46 CRIMES DE RESPONSABJLIDADE FISCAL 
despesa que nao possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que 
tenham parcelas a serem pagas no exercfcio seguinte sem que haja sufi-
ciente disponibilidade de caixa para este feito." 
0 paragrafo tinico do dispositive mencion'ado preve que "na deter-
mina~ao da disponibilidade de caixa serao considerados os encargos e 
despesas compromissadas a pagar ate o final do exercfcio". 
Tipifica, assim, o legislador, a passagem desses passives (encargos 
e despesas ja compromissadas e que devam ser honradas ate o final do 
exercfcio) para o mandatario seguinte, cominando san~ao de natureza 
penal aquele que nao respeitar os prazos e condi~5eslegais de pagamento. 
A Lei, nesse dispositive, ocupa~se em precaver que atos de gestores 
ptiblicos nao venham acomprometer, por faltade recursos, o mandata 
de setis sticessores':Tnitafu~se das derioiniriadasheraiiqas fiscais, "que 
imobiliiam os goverrios no infcio do mandate, por terem de pagar dfvi-
das· e/ ou assumir compromissos financeiros deixados ·pelo ·antecessor". 8 
c:· .• :C·Outiapreocupa~aotambem sllbsiste:equiltb_rio das coiJtas publi-
cas. Nesse s(;nfid(J e idoutrina de Damasio E: de Jesus,9 . para quem 
tutela:se (i eqtiilibl"io' das contas publicas, particularmente no tocante a 
rotatividade dos-administradores titulares de mandata. 
2.4 Ordenaraa de'despesa niio aiitorizada •· -
"Art. 359cD.Ordenar despesa nao autorizada por lei:" (AC) 
"Pena rechisao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
0 art; 15 da LRF disp5e, na Se9ao I do Capitulo IV ( da despesa 
publica), quais despesas nao sao autorizadas: 
"Art. 15. Serao cqn~\\\'<H\eli\§ .!J~8l1l1~8fi~aqas? f!!~~l!!~r9selesi":as 
ao patrimonio publico a gera9iio de ~~~-P!:l§li.o.R assu!l~iiode obrig~9ao 
que nao atenc!a!ll() qispqstgno arts.l6[; 17:; · · ·· · · - · · -
Por sua vez, os artigos mencionados no dispositive transcrito esta-, 
belecem: 
"Art. 16. A cria9ao, expansao ou aperfei<;oamento de a9ao gover-
namental que acarrete aumento da despesa sera acompanhado de:" 
''' KHAIR, Amir AntOnio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orienta<;ao para 
prefeituras, op. cit., p. 68. 
"' Direito Penal, op. cit, p. 381. 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 47 
"I - estimativa do impacto or<;amentano-financeiro no exercfcio 
em que deva entrar em vigor e nos do is subseqtientes;" 
''II - declari19~() cl.9.CJici~IJS,<:l5Jr .. <!<i.<J~spe_sa Ae_gn.e_.o a1l!ll.C:U.to __ tem 
adequa9ao. or9amentfuia. e fi_nanceii:acom a lei or~a,m.,ntaria annal e' 
coJ)1pati1Jifidade_c,oll)opi<l119r!l1n~n\l<ll.esgll)ir~t <:Je .. c!irc:tri~es.ow~-
111~ntarias .. ': 
"§ 1.0 Para ·fins desta Lei Complementar, considera-se:" 
-'"""~''-'-' ,_,, •• _,_,·~----~-~···-,-•- -·-·-o<-e< .,,~.,,... - -•-' __ ,,,-, ' ' ·--' '" 
"I·- a~e'lua~a_co!ll_al~i o_r9~!1l~J1t~I"i~--:)TI.l!~l, aAes,pe?~ ~]:)j<;to.<i~ 
dota9iio especffica e suficiente, ou qu(;_e~~ej"_al:lwngjci<!P<JLCn\c!itQ gene-
rlco:·aeforma' ue'snmadastoa;fsas cl~s esas _daJ).l~sl11~ es. 6de . reali-
.. • ,.,, ,,,,,,,.,.,,.,_.C).,.,,,,,,,_.,,_..,,,_.,,, '"·'··•• ····""'JL .. ,·.·•- •• '-- •· • •••••-• _ ...... J?.., ..... .,,1,,,., 
zadas e arealizar, previstas po pro_grnll1a de trl1l:l~lh.~, ... J1~o sejmn ultra-
pi!~§:i_c!QiQ~Uffii}£~£~t~J)~Jesl([c)~p~r~.Q~~i~f!iisi£;" · · · ·· -· · ··-, 
:•1s£cc:. "II - compatfvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes or9a-
·c;F~;- . -mentarias, a despesa que se conforme comas diretrizes,•objetivos, prio-
_._-d.:z-·.:. " _ •- ridades e metas prexist_os nesses instrumentose naoinfrinja qualquer de 
: ='E-~:::-:-::-:sllas disrosi"oes.'·~~:..:..::-, •. = · -~ -· ---- ··-· --- - - : ·· 
''§ 2.0 A estimativa de que trata o inc. I do caput sera acompanhada 
das premissas e metodologia de calculo utilizadas:' 
· "§ 3.0 Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada 
irrelevante, nos termosem gue'dispuserakide din~trizes or9arneritanas:' 
"§ 4.0 Asn~rrnas do capjtt constitU~m coridi9ao previa para:" 
- -~~- ~--~------·-'-'d---' - --~-_. ______ " _________ ,. ______ d•------~---.. ----------------~-- -- -------"-~ -------- -~ 
"I- em pen hoe Iicita9ii9_4g_~..,l'ViSQ~, f9I!J£S,imento de b~ns ou exe; 
~11«lio.4.e,.£ikl-i!.Si'' ___ ~-------- ·--------------- --------·-- · --- · · -- ----- · · · · ------- -- --- ·· · · • 
:''II-~ desapropria<;iio de im6veis urbanos a que se refere o § 3.0 do 
art. 182 da Constitui9ao." 
. "Art. 17. Considera-se obrigat6ria de carater continuado a despesa 
corrente derivada de lei, medida provis6ria ou ato administrative nor-
mative que fixem para o ente a obriga¢iio legal de sua execu9ao porum 
perfodo superior a dois exercfcios." 
"§ 1.0 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o 
caput deverao ser instrufdos com a estimativa prevista no inc. I do art. 
16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio." 
"§ 2.0 Para efeito do atendimento do.§ 1.0 , o ato sera acompanhado 
de comprova9ao de que a despesa criada ou aumentada nao afetara as 
metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1.0 do art. 
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'+0 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 49 
4. 0 devido seus efeitos financeiros nos perfodos seauintes ser compen- Ivan Barbosa Rigolin estranha a menc;:ao, unicamente, itquelas nor-
sados pelo aumento permanente d~ receita ou pela ~educ;:a; permanente m.as constitucionais, por en tender que outros disposirivos da Carta tam-
de despesa." bern se referem ao assunto. 
, o . o . Ainda, para o au tor, quando a Leise utiliza do vocabulo ato, o faz 
. § 3. Para efeJto do§ 2., ~onstder~-se aumento pe~anente de enifi:!oamlo'·''abrariaendoalemesin'olei; uee\.imatoi:le'natuteza' 
recetta o provemente da elevacao de ahquota< amphacao da base ems ·· · · P. ' · ·· " · · ·· · ... · . ,cl. . . .. , .. .· .• 
• · - · -' . •· . . _ • Jeaislativa. Nao se concebe um aumento a servtdor sem lei que o au ton-de calculo, maJora9ao ou cna9ao de tnbuto ou contnbm<;ao." . "'··· ... - · ··· .. : ... · .... : :d· · ., "!···.···· .. l···d·······. I'd. a.d .. e.·de' 
ze, de modo que nao ten a mmtosenti oaprevtsao eg~ e nu 1 . , 
"§ 4.o A comprovac;:ao referida no § 2.0 , apresentada pelo propo- -~. urn afO se iJesseconceito nao esti\•esse abningid~ ate mesmo urn a lei 
nente, conteni as premissas e metodologia de calculo utilizadas, sem foii,;al, ~;,; ~~;tido~siriio. urn redobrado Cuidado nesse senti do havera 
prejufzo do exame decompatibilidade da despesa com as demais nor- doravante de ser i6il1adopelas Administra<;6es, as quais, diga-se de pas-
mas do plano plurianual e da lei de diretrizes or9amentarias." so, nunca de ram muita importancia a LDO, para efeito que fosse. Aper-
"§ 5.0 A despesa de que trata este artigo nao sera executada antes ta-se:lhes, agora, o cerco".'0 
da implementac;:ao das medidas referidas no § 2. 0 , as quais integrarao o 0 segundo inciso do art. 21 tam bern preve a nu!idade do a to que 
instrumento que a criar ou aumentar:' provoque 0 aumento de despesa com pessoale nao atenda ao ''limite 
"§ 6.0 0 disposto no§ 1.0 nao se aplica as despesas destinadas ao legal de comprometimento aplicado as despesas com pessoal inativo". 
servic;:o da divida nem ao reajustamento de remunerac;:ao de pessoaJ de 0 paragrafo unico do art. 21 da LRF contem outra importante 
que trata o inc. X do art. 37 da Constitui9ao." cominaqao de nulidade: ato de que resulte aumento de despesa com pes-
"§ 7.° Considera-se aumento de despesa a prorrogaqao daquela cria- soal praticado nos 180 dias anteriores ao fim do mandato do titular de 
d d t · d " cada respectivo Poder ou 6rgao. Nao obstante comctdtrem, no caso, os a porprazo e ermma o. . . . . . _ , . 'd · 
man datos dos chefes do Executivo e do Legtslattvo, nao comet em com 
Havendo o<:lescumprimento do disposto no art. 16 ou no 17, as estes otermo dosmandatos dos·chefes·doJudiciario;·:ctoTribunalde 
despesas ou. assun9ao de. obrigaq5es s.erao.consideradas nao autoriza- - Coritas edoMinisferib J?ul.l!iG_q~Detddo mGdo;queriitdu~eS.tes tres liltic · 
das, irregularese lesivas ao patrim6nio publico (art. IS, LRF), mos, dentro d~ ;u~competencia, praticaratos dosquaisdecorra aumen-
~a~.?. .. ~~~lJ.IE.~E:t.9.~~.e~~·£~g£,~11.!~!1]:2:,~Ic!Cl.£P~JJe:es.o,~I ~.t:~.~.h(lu;::e- · tCJae despesa com seu l'espectivo pessoai; precisarao observar o pra~o de 
rem.~!ff!'t.Pte.~l)(:l:J!c!()S os reqmsttosp[!O.Y!§JQ.§ .. llP.s .. mcs ... le.:O:.do.'!rt21, g um semes(re antes do fim do mandato dos seus respecttvos chefes. 
~t().~~~~i&~~llii)~t;t~l1~fc)~~j)[~IJo:<Ji£~i~(), 0 inciso primeiro remete aos 0 art. 26 da LRF (Capitulo VI-Da destinac;:ao de recursos publi-
arts. 16 e 17 da LRF, ja anteriormente transcritos, e aos arts. 37, XIII, e cos para 0 setor privado) preve outra hip6tese de despesa, para a qual se 
169, § 1.0 , da Constituiqao. 0 primeiro dispositivo constitucionaJ veda exige autoriza9ao legislativa: 
"a vi~culaqao ou equi~aragao de quaisquer espec!esret;;unerat6rias para "Art. 26. A destina<;ao de recursos para, direta ou indiretamente, 
o _efeJto ~; remuner~<;ao de pessoal do servt<;o publico . 0 segundo dts: cobrir necessidades de pessoas fisicas ou deficits de pessoas juridicas 
p~e que. a _concessao de qualquer vanta~em ou aume~to de remunera- deveni ser autorizada por lei especffica, a tender as condi96es·estabelect-
<;ao, a cna9ao de cargos, empregos e fungoes ou altera<;ao de estrutura de das na lei de diretrizes orqamentarias e estar pre vista no on;;amento ou 
carreiras, bern como a admissao ou contratacao de pessoal, a qualquer 'd't d. ·on~;s" 
. . . · . . . . em seus ere 1 os a ICI = . 
titulo, pelos 6rgaos e entJdades .da admmtstra9ao dtreta ou mdtreta, m-
clusive funda96es instituidas e mantidas pelo poder publico, s6 poderao 
serfeitas: I- se houverprevia dota9ao or9arnentiria suficiente para aten-
der as projec;:6es de despesa de pessoaJ e aos acrescimos deJa decorrentes 
e, II- se houver autorizac;:ao espedfica na lei de diretrizes orqamentarias, 
ressalvadas as empresas publicas e as sociedades de economia mista". 
bo, Lei de responsabilidade fiscal e despesas com pessoal. Dire ito Administrative, 
Contabilidade e AdministrafO.O hblica 7, jul./2000, p. 25. 
"" RlGOLIN, Ivan Barbosa. Lei de responsabilidade fiscal e despesas com pes-
seal, op. cit., p. 31. 
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. 50 CRIMES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
Novamente, elege o le;gisladorocolltrole legislmivo do orr;;amento 
;z~;~;~~~;li~~=~~~.~~~~i~i~~tJ~~~!!.seiVact9,t~ct~••~Cl~~ • 
I:,~d~ D,C()rr~f,c.'.''}!r~~<l!lto, qne adespesa, ainda que nao, ~~torizada 
~ porlei~.v~fiha ~.s~u?~'l<t~~ilf~J~~~~;;_a~_a::J\·J,n,~~ii!~~ci_a"d~ ~i!?flza~Ko ~ ·coiistitui, tao-somente, indfcio de irregu· laridade;havendo necessidade, ·--" _.. •: ,., - -~--~ ·-·- -·-·•,•o-•--o·o-_"'o7•. -,,'>C '-'-'""""'''-"·"'-"'''"-''-'"''~--"'"'s'oooo•·o-o~.,=.:-"'"'''- '''Oc•v--'-''"'--'·-.•oo-,•-oc.••o••,, •.. ,"_._0 •. 0 '"-- -, -'-"--~· •• ,--'""''- ,.,--: C'' _.., -," '-J parasecriminalizar aconduta, que severifique, direta!nente, ae!J<istencia 
~· ~:v~[~·1f~f~e~~~~~~~~1~~i~~-~~~~~~;~0£-~~1:ffi~~~a~~~t~~~~:~ 
cond~ta, ao menospenaTinente:o 'con~ole.~ser exercido pelos. 6rgilosque 
a .I,Ef_g~$igna~d~v~:it:ll.Itffi 'il5i:i[eri>,;\$jlecto de)egafict;\1~, '',s~mpre 
que necessari(), :paraeft;tivar 0 co man do dai~~ilmidad~~efici<incia:'. 12 
,,_ .. '- ··•~·-·-''' ;-;-. " ' •',' '•- ___ , --- "'~"·-~---," '--'- - '- .,-,.,.,"' ,-,,,,_,_-,_•;- '''•'-0" -·~oo.-c-0-''"'-'o•·.-·-~'-'~"'-o,·o~- ,.,,,_-,-~-,.-="·'=---•~cc·-~o-•,"_,_-.- 'c·; ·" 
Tal vaticfnio decorre da analise de caso que chegou ate o TCUe que 
teve como relator o Ministro Valmir Campelo: "A Universidade Federal 
do Rio. Grande do SuLrecebeurecursos para a aquisi<;:ao de computado-
~s, !Ilas com tempo de tal modoexfguo, que inyiabiliza\la.a c:o.nc.orren-
... · Cia;-tia~modalidadedetecnicaepre<,:o;paria-aCJ.iiisi~ao.Os dirigentes da 
unjdade fizeram en tao ampla pesquisa de pre<;:os e promoveram a compra 
mais vantajosa, com base no dispositivo queautoriza a compra emergen-
cial, sem licita<;iio" Y Em auditoria, observou-se a irregularidade do ato, 
visto queo instituto da emergenciasomente e cabido quando se caracteri-
za rise!) asegti~:an9a de pessoas e. bens ou situa<;:ffo deimprevisibilidade. 
Baseando-se no fato de que nao houvera nenhum prejufzo para o 
erario, o Ministro-Relator resolveu, em carater excepcional, relevar a 
multa e recomendou que o 6rgao repassador liberasse os recursos em 
tempo mais dilatado, a fim de que as unidades pudessem levar a cabo as 
formalidades legais que precedem a realiza<;:ao da despesa. 14 
<m MOITA, Carlos Pinto Coelho, SAt"'TANA; Jair Eduardo, FERNANDES, Jar· 
ge Ulisses Jacob, AL YES, Leoda Silva Responsabilidade fiscal: Lei Comple-
mentar 101 de 04.05.2000, op. cit., p. 173 .. 
'"' MOITA, Carlos Pinto Coelho, SAt"'TAt"'A, Jair Eduardo, FER.NANDES, Jor-
ge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidadefiscal: Lei Comple-
mentar 101 de 04.05.2000, op. cit., p. 179. 
'"' Processo TCU 926.268/98-8, Dec. 524/99, relator Ministro Valmir Campelo, 
publicado no DOU de 20.08.1999, se('ao 1, p. 68, apud MOITA, Carlos Pinto 
Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, FERNANDES, Jorge Ulisses Jacob, ALVES, 
Leoda Silva. Responsabilidadefiscal: Lei Complementar 101 de 04.05.2000, 
op. cit., p. 172-3. 
CRIMES CONTRA AS FINANt;:AS PUBLICAS 51 
At£!1{q(i,yqe .. ::t,d,~§.sfye,L Assim, se, exemplificativamente, o agente 
publico ordena despesa niio autorizada e por circunstiincias alheias a sua 
vontade a ordem nao e cumprida, responde pelo crime na forma tentada. 
2.5 Prestar:ao de garantia graciosa . 
"Art. 359-E. Prestar garantia em opera<;:ao de credito sem que te-
nha sido constitufda cbntragarantia em valor igual ou superior ao valor 
da garantia prestada, na forma da lei:" (AC) 
"Pena- deten<;:ao, de 3 (tres) meses a I (urn) ano." (AC) 
Concessiio de garantia e, nos termos do inc. IV do art. 29 da LRF, 
o "compromisso de adimplencia de obriga<;:ao financeira ou contratual 
assumida por ente da Federa<;:ao ou entidade a ele vinculada". 
Os §§ 1.0 a 10 do art. 40 dacitada Lei (Se<;:ao V, que trata da garan-
tia e da contragarantia, do Capitulo VII, que dispoe sobre a dfvida e o 
=~~;; :~~~tteas~:~~o} ;];t~:t~~~:ii!f:ti~i,cGz~~~~~~i:;~~6r~~j~~~~c 
. ... de contragararttias, csendo:·que·a teferida pelo tipo penal em co men to 
encontra-se pre vista na primeira parte do § ·1.0 do art. 40: 
"Art. 40. [ .. .]" 
"§ 1.0 A garantia estara coridicion·ada ao oferecimento de contraga· 
rantia, em valor iguarou superior ao da garantia concedida. [.:.]" 
Tendo o agente publico prestado garantia em desconformidade com 
a determina<;:ao contida na segunda parte do dispositivo acima transcrito 
(verifica<;:ao da adimplencia da entidade pleiteante relativamente as suas 
obriga<;:oes, seja junto ao garantidor, seja junto as entidades por este 
controladas),nao tera praticado o ilfcito penal a que se refere o inciso 
em destaque, pois tal hip6tese nao esta nele contemplada. 
A "contragara!ltia exigida pela Uniao a Estado ou Municipio, ou 
pelos Estados aos Municipio, podera consistir na vincula<;:ao de receitas 
tributarias diretamente arrecadadas e provenientes de transferencias cons-
titucionais, com outorga de poderes ao garantidor para rete-lase empre-
gar o respectivo valor da liquidaqao da dfvida vencida" (art 40, § 1.0 , 
II). Os 6rgiios e entidades do proprio ente estao dispensados de prestar 
contragarantia (art. 40, § ].0 , I). 
Considerando-se que a concessiio de garantia e, nos termos do art. 
40 da LRF, o compromisso de adimplencia de obriga<;:iio financeira ou 
contratual assumida por ente da Federa<;:ao ou entidade a ele vinculada, 
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52 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
o bern jurfdico protegido pela norma, quando exige a contragarantia, 
passa a ser o equilibria orramentario e das contas p1iblicas. A tutela 
penal se antecipa ao ponto de buscar evitar que, por falta de contraga-
rantia, o enirio publico venha a perder a garantia dada. 
A inexistencia de contragarantia quando da prestaqao de uma ga-
rantia nao e motivo suficiente para se punir penal mente a conduta, visto 
que, para nao configurar mero ilfcito administrativo, exige-se a compro-
va<;ao do peri go concreto de lesao as financ;:as publicas ( ou ao equilibria 
das contas pub!icas). Exige-se, portanto, para a conswnarao do crime, a 
comprovac;:ao do peri go· a urn bem'jurfdico de natureza sripraindividual. 
A tentativa e admissivel. Assim, se o agente publico presta garan-
tia em operaqao de credito sem que tenha sido constitufda contra 
garantia e, por circunstancias alheias a sua vontade, a ordem nao e cum-
prida, responde pelo crime. 
2.6 Nao cancelamento de restos a pagar. · 
·''Art; 359-F.Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o can, 
celamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao 
permitido em lei:" (AC) 
''Pena- detenqao;·de 6 (seis )meses a 2 (do is) _anos." (AC) 
.. Trata~sede urn desmembramento da:segunda conduta pre vista no 
art. 359-B. Ui, criminaliza~sea_q\JeJ(!_gue;_~:ordenar ou autorizara inscri-
c;:ao.em restos a pagar, dedespesa ( ... )que exceda limite estabelecido em 
lei". A qui, o que se pune e a aqao de nao providencia_r que a despesa 
inscrita em restos a pagar, quando excedente em relac;:ao ao permitido 
em lei, seja cancelada. 
Para que se possa punir a conduta daquele que pratica a aqao descrita 
no artigo em tela, ha necessidade de que ele nao tenha nenhuma respon-
-sabilidade (a titulo de dolo) em relac;:ao a inscriqao, pois, do contn1rio, 
ja estaria incurso nas penas previstas no art. 359-B, antes mencionado. 
Preocupa-se a Lei com a lisura administrativa, de forma que, perce-
bendo o agente publico que o valor inscrito em restos a pagar e superior 
ao permitido em lei, deve, de plano, providenciar, para que ocorra o can-
celamento. Nao o fazendo, incorre no disposto no tipo penal sub examen. 
' 0 valor permitido em lei representa a suficiente disponibilidade 
financeira que permita o pagamento integral das despesas dentro dos 
dois ultimos quadrimestres, 011 a disponibilidade de caixa existente para 
-
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 53 
o exercfcio seguinte. Disponibilidade de caixa consiste no montante re-
manescente ap6s a execuqao contabil dos encargos e despesas compro-
missadas a serem honradas ate o final do exercfcio financeiro. 
0 conceito de restos a pagar pode ser retirado do art. 36 da Lei 
4.320, de 17 de man;o de 1964 (institui normas gerais de direito finan-
ceiro para elaborac;:ao e controle dos orqamentos e ba!anqos da Uniao, 
dos estados, dos municipios e do Distrito Federal): 
"Art. 36. Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas 
mas nao pagas ate o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas 
das nao processadas." 
"Paragrafo unico. Os empenhos que correm a conta de creditos 
com vigencia plurianual, que nao tenham sido liquidados, s6 serao com-
putados como restos a pagar no ultimo ano de vigencia do credito." 
Os restos a pagar processados representam as despesas que cumpri-
ram o estiigio da liquidaqao e que deixaram de ser pagas apenas por cir-
cunstancias pr6prias do encerramento do·exercfcio. Os naoprocesscido:S 
sao todas as despesas que deixaram de passar pelo estagio da Iiquidac;:ao. 
A liquidarao, nos termos do art. 63 da Lei anteriormente mencio-
nada, consiste na verificaqao do direito adquirido pe1o credor, tendo por 
base os tftulos e documentos comprobat6rios do' respectivo:ctedito; e 
· que tem;r1adic9ao ·de .seu ParagrafoJlrim~iro;~<lfinalidaded(j,apu!'ara 
origem e o objeto do que se deve pagar, a importancia exata a pagar e a 
quem se deve faze-lo, a fim de ser extintaa obriga9ao .. 
. . . 
Tratando-se de despesapublica, e ainda aLei 4.320 quedetermina 
que o empenho (arts. 58 a 61), a liquidaqao (art.63), a ordem de paga-
mento (art. 64) e o pagamento (art. 62) sao formalidades essenciais e 
que, obrigatoriamente, devem preceder o pagamento do credor da admi-
nistraqao publica. 
A incriminac;:ao protege a eficiencia da maquina administrativa no 
tocante ao normal desenvolvimento, incluindo-se, af, o poder de investi-
mento muitas vezes comprometido em funqao de gastos acima da dispo-
nibilidade financeira existente. 
. 0 bem juridico, no caso, e o equilibria das contas publicas, de 
forma que o administrador encontra-se obrigado a respeitar os limites 
estabelecidos em lei (controle legislativo das contas publicas), para ins-
crever restos a pagar, evitando que, eventualmente, haja prejufzo em 
relaqao a alocac;:ao planejada dos recursos publicos. 
-, 
~ 
~ 
~ 
54 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
2.7 Aumento de despesa total com pessoal no ultimo ano do mandata 
ou legislatura 
"Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato aue acartete au-
menlo de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores 
ao final do mandato ou da legislatura:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
0 presente tipo penal difere daquele descrito no art. 359-C porque, 
hi, o que se pune e a conduta de ordenar ou autorizar a assuns;ao de 
obrigagao sem que a despesa possa ser saldada no proprio exercfcio 
financeiro ou, na hipotese de restos a pagar, inexistindo suficiente dis-
ponibilidade de caixa. 
. 0 .tipo penal que se co menta veda, expressamente, qualquer ·ato 
que acarrete aumento de despesa com pessoal, independentemente de 
elep.o.der,_cni~nao, ser honrado pelo gestor publico responsavel ou por 
quem o suceda. · _ ---~- _ _ _ ____ _ 
- -__ - --=---__:: -~---=---=--=::._ _______ --------- --·------------·-·----- ----- ····-·· 
:· '~::::A:vedagaoja·se encontrava presente naLRF: ::_: 
"Att. 42. E ;~cl~d; a~ tit~l~r de Poder ~u or~i; referido no art. 20, 
nos dois ultimos quadrimestres de seu mandato, contrair obrigas;ao de 
despesa que nao possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que 
.tenha parcelas a serem pagas no exercfcio seguinte sem que haja sufici-
ente disponibilidade de caixajlaia este efeifo.". - - ....... - ... ... . . .. . 
"Panigrafo unico. Na determinas;ao da disponibilidade de caixa 
serao considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar ate 
o final do exercfcio." 
- Conquanto o disposto no art. 359-C estabelega o limite temporal 
como sendo os ultimos dois quadrimestres do mandato, o tipo penal em 
aprego utilizou como parametro os cento e oitenta dias antecedentes ao 
final do mandato ou da legislatura. Ou seja, enquanto aquele veda ao 
titular de Poder ou orgao, nos dois ultimos quadrimestres de seu manda-
to (maio a dezembro), contrair obrigas;oes de despesa quenao possa ser 
cumprida integralmente dentro desse mesmo mandato, este preve con-
dutas que especificamente se refiram a despesas de pessoal nos cento e 
oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura, prazo, par-
tanto, inferior. 
0 que se busca nesta norma penal e, antes de tudo, resguardar a 
possibilidade de o agente publico valer-se da repercussao que a conduta 
CRIMES CONTRA A;> FINAN<;:AS P0BLICAS 55 
de contratas;ao de pessoal, por exemplo, ou mesmo de aumento salarial 
geral possa causar polftico-eleitoralmente, seja para favorecer-lhe em _ 
elei<;6es proximas, seja para auxiliar urn seu correligionario politico. 
A norma em epfgrafe, no entanto, esta direcionada para a tutela de 
algo mais que a moralidade: uma vez mais e o equilibria das contas 
publicas que esta em jogo. 0 ato que acarteta aumento de despesa total 
com pessoal desestabiliza ou pode colocar em risco concreto a harmo-
nia das finan<;as publicas;·comprometendo a gestao que esta em curso 
ou a seguinte. A!em disso, desequilibra o jogo democratico, na medida 
em que urn ( o que seen contra no cargo) pode se valer de urn instrumen-
to que deixa a si ou a protegido seu em condi<;6es mais vantajosas que o 
outro (o que pleiteia o mandato) . 
2.8 Oferta publica ou colocarao de tftulos no mercado 
--"Art. 359:H.-Oraeiiar, autoriiar oii promovi£a ofeita publica ou a 
mercado.finaiiceirodetitulosdadfvidapublica sem que 
siaci criados'por:h~iousemqiie estejaTl1registrados em sistema 
centralizado de liquidagao e de custodia:" (AC) 
"Pena-reclusao, de 1 (urn) a4 (quatro) anos." (AC) 
Os tftulos emitidos pela :Uniao, inclusive os do Banco Central do 
-Brasil, 15 dos Estados e dos Municfpios, constituem, nos termos do inc. 
II do art. 29 da LRF, a dfvida publica mobiliaria. 
A preocupas;ao do legislador, neste tipo penal, e com o controle 
legislativo do orr;amento e das contas publicas, visto que a coloca~ao 
no mercado de tftulos da dfvida publica exige previa crias;ao legal, bern 
como, posteriormente, registro no sistema centralizado de liquida~ao e 
de custodia. Com isso, busca-se que, como controle exercido, nao ve-
nham as as;oes promovidas por administradores (no caso, colocas;ao no 
mercado de tftulos da dfvida publica) a causarprejuizo ao erario e/ou 
desequilibrar futuros ors;amentos. 
'"' De acordo como previsto no art. 34 da LRF, "o Banco Central.do Brasil nao 
emitini tftulos da dfvida publica a partir de dois anos ap6s a publica,ao desta 
Lei Complementar", ou seja, ap6s 5 de maio de 2002. 
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Capitulo HI 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE 
PREFEITOS (ART. 4.0 DA LEI 10.028/00) 
SUMARIO: I. Quest6es comuns aos novas tipos penais: 1.1 Bern jurfdi-
co; 1.2 Requisite subjetivo; 1.3 Sujeito ativo; 1.4 Sujeito passive; 1.5 
Concurso de agentes; 1.6 Classifica~ao dos crimes funcionais; I. 7 San-
<;5es penais; 1.8 Naturezajurfdica dos crimes de responsabilidade de pre-
feitos; 1.9 Afastamento temporario do cargo de prefeito; I. 10 Comperen-
cia; Ll1 Lei penal em branco; Ll2 Suspensiio condicional do processo; 
Ll3 Retroatividade da Lei; 1.14 Penas alterantivas- 2. Amilise de cada 
urn dos novas tipos penais: 2.1 Deixard_eord_enar, no prazo, redu<;iio do 
montante da dfvida consolidad-a; -2.2 Ordenar ou autorizar a abertura de 
crectito em desacordo com ·as limites; 2:3 Deixar de promover ou de or-
denar a anula9ao de.operayao de cftdito com inobserv§.ncia de limite, 
condi~ao ou montante;,2Al)ei)(ar depr<;>mover ou de ordenar a liquida-
~ao integraideARQ atC.o encerramento,doexercfcio financeiro; 25 Or-
- ~--~d-6~~~ou-autorizUr 0 feti_ila~~ia·m_e~_toi3u--posterga9ao de dfvida cOntrafcfa 
anteriormente; 2.6 Captar· recursos atitulo de antecipa~ao de receita de 
- tributo ·ou contribul<;~o-cu]o faro gerador ainda nao tenha ocorrido; 2.7 
Ordenar ou autorizar a destina<;ao de recursos provenientes da emissao 
de titulo para finalidade diversa da prevista em lei que a autorizou; 2.8 
Realizar ou receber transfer~ncia voluntaria em desacordo com a lei. 
· 0 Decreta-lei 201/67 disp6e sabre a responsabilidade de prefeitos 
e vereadores. Da elaboragao do projeto (concebido quando do regime de 
exce<;ao) encarregou-se, por solicita<;ao do entao Ministro da Justiga 
Carlos Medeiros Silva, Hely Lopes Meirelles. 
0 projeto foi pensado para substituir as Leis 211/48 e 3.528/59. A 
sua pri!]cipal distin9iio ern rela<;ao as norrnas anteriores refere-se ao fato 
de que "ficararn os prefeitos rnunicipais sujeitos a urn tratamento espe-
cial, podendo ser processados criminalmente, por crime de responsabi-
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEITOS 57 
lidade, em plena exercicio de seu mandata, com a possibilidade de o 
juiz decretar seu afastamento do cargo, durante a instru9ao criminal e, 
em casos especiais, ate mesmo sua prisao preventiva. Tratamento espe-
cial, sem duvida, a que nao estao sujeitos nem os Governadores dos 
Estados-membros, nern o Presidente da Republica, autoridades as quais 
o prefeito se equipara, no ambito de sua jurisdigao administrativa, posto 
que o Municipio, que ele representa, e pessoa jurfdica de direito publico 
interno, tal qual o Estado e a Uniao, gozando de autonomia polftica e 
administrativa, garantida pela Constitui<;ao".'. 
·A Lei dos crimes de responsabilidade fiscal.:.. LCRF, acrescentou 
ao Decreta-lei 201/67 oito novas condutas (as mesmas inseridas na Lei 
1.079/50, que tambem trata de crimes de responsabilidade, excluindo-
se, no entanto, a esfera municipal). 
Seguindo tradigao secular, o Decreta-lei 201/67 utilizou a expres-
sao crimes de responsabilidade para designar duas situa96es bastante 
diferentes: os delitos (art: 1.0 ) e as infra96es polftico-administrativas (art. 
-4.0 ), praticados par chefes do executive municipal. A LCRF inanteve a 
terrninologia utilizada anteriorrnente, apesar das inumeras crfticas a ela 
dirigidas, rnesmo antes do surgimento do Decreta-lei 201/67 .. 
. - -- . . - -- - . 
Alocu9iio crimes de responsabilidade esteve pres_ente em todas as 
t~~-- . _constitui96esrepub!icai:Jas,com arnes_mll.(:oi:Jfusii()d~s(Ontido que_ tern 
~-=:=.:... ... atualmente; Trata-se; na expressao de Tito Costa;.de":'locu9aorlesvestida 
_<l_~_e_n!i~()__te_cnico,. verdadeiracorrupteJ<t:'.2 _ -••. 
Para o au tor, a expressao deve ser entendida como significando "os 
delitos de natureza funcional, cornetidos por prefeitos municipais, no 
exercfcio das fun96es executivas do governo locale em decorrencia des-
se exercfcio"3 - posi9ao que se adota no presente Iivro. 
Inforrna Raul Chaves que a citada locugao aparece pela prirneira 
vez no C6digo Criminal de 1830 e, "desde esse momenta, a locugao 
viciosa - com foros de linguagern legislativa -, ora aludindo aqueles 
'delitos por que sao responsaveis OS ministros e secretaries de estiido', 
ora designando certas especies de crimes comuns, definidos no C6digo 
de 1830, ou seja, delicta in officio, crimes de jun9fio, delicta propria dos 
"' COSTA, Antonio Tiro. Responsabilidad<cde prefeitos e vereadores, op. cit., p. 25. 
'" Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., p. 36-37. 
'" Responsabilidade de prefeitJs e vereadores, op. cit., p. 36-37. 
------, 
~. 
~ 
r 
58 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
que exercem funs:oes publicas; desde esse momento, a locus:ao nunca 
mais foi abandonada. Repetiram-na as leis; os legisladores a citaram; a 
e!a recorreram escritores. E, muitos por ela passaram sem, sequer, se 
aperceberem do vfcio que divu!gavam" _4 
Varios sao os doutrinadores que sugerem a substituis:ao de crimes 
de responsabilidade por crimesfuncionais5 Tobias Barretoja estranha-
va a expressao, entendo-a como "frase pleonastica e insignificante, que 
.pode com vantagem ser substitufda pela de crimefuncional ou de fun-
s:ao".6 Conforme Raul Chaves, "muitos preferem usar crimes funcio-
nais, sem, todavia, empreenderem a distin9ao inequfvoca, a separa9ao 
des sa especie, divers a de qualquer outra". 7 
Este ultimo autor atribui aos crimes de responsabilidade a caracte-
rfstica de institute misto: constitucional-penal, atuando, concomitante-
mente, princfpios de Direito penal e de Direito politico.' Esta duplicida-
de, talvez, tenha sido.responsavel pe!o _elevll<ionum~rode disparidade 
enco!ltraao na-doutnna, acerca da significas;ao da Jocu9a0 crimes de 
· _ .c.res_p~ns_abilidade.=~ =:-'~=:':-:::::c:'::.-:::c:= ::;_. __ =_·:··_•::" ~:~·-····"~ ~~'::~2 •.•.•.•.... -. 
· ·. •- Todos ps novos crimes dessa especie (aqui entelididos, deacordo 
com o que ja se frisou, como os tipos ·penais que preveem condutas 
praticadas pelo prefeito, oupor quem o substitua legitimamente, em 
razao do cargo ,-art 1." do Decreto-lei 201!67}serao.comentados_na 
parte segundadestecapltulo. __ . · _ ... _ ..... --- . · .. - -
Por serem varias as questoes que lhes sao comuns, na sequencia se 
tratara de analisa-las, antes de ser verificado cada urn dos novos tipos 
penais. 
'" Crimes de responsabilidade. Tese de concurso para a cadeira de Direito Penal 
da Faculdade de Direito da Bahia. S/A Artes Graticas Bahia, 1960, p. 37. 
'" Neste sentido: P ANTUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimes funcionais de 
prefeitos. Belo Horizonte :Del Rey, 2000, p. 12-25; COSTA, Antonio Tito. 
Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., e JESUS, Damasio E. de. 
Apud PAl''<'TUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimesfuncionais de prefeitos, 
op. cit., p. 25. 
''' Apud PA.t'lTUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimesfuncionais de prefeitos. 
op. cit., p. 26. 
m Crimes de responsabilidade, op. cit., p. 100. 
'" Crimes de responsabilidade, op. cit., p. 12. 
CRL\1ES DE RESPONSABILIDADE.FISCAL DE PREFEITOS 59 
1. Questiies comuns aos novos tipos penais 
1.1 Bemjurfdico 
Os tipos penais acrescentados pela Lei 10.028/00 ao Decreto-lei 
201167 tern, todos, como bens jurfdicos: planejamento e equilfbrio das 
contas publicas. Em alguns casos, surge, tambem, apreocupa9ao como 
controle das finanqas. 
A destinas:ao das rendas publicas e realizada de acordo co'm urn 
planejamento que leva em considera9ao criterios de necessidade, rele-
viincia e urgencia. Elas encontram-se diretamente vinculadas as politi-
cas sociais adotadas pelo governo (federal, estadual ou municipal). E 
.. por isso que a preocupa9ao com as finan9as publicas passa, moderna-
mente, a ocupar Iugar de destaque junto aos compromissos institufdos 
_pelo Estado democriltico. Sao eia:s que p<mnitem, com.planejamento, 
, - _ investirrecursos e!l1ii_re_as_ql!()_].Jf()P_i<je_m odeSf:J1Y()l1!im~nt(), ll_en1como 
.c- >3C'~'"' satl.ar ,c()'ri ateriua.r:,.:c:a:rencia5_~da"co_inunidade: .. . .. ············ . -
1.2 Requisito subjetivo 
· Os delitos previstos _no Decreto~lei. e os a ele acrescentados pela 
J,CRF sao dolosos, ''pelci qu(s6~e tornam pun!Veis qriarido o prefeiio 
busca intencionalmente o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. 
Por isso, alem da materialidade do ato [e consoante a visao cl<issica], 
exige-se a inten9ao de pratica-lo contra as normas que o regem".' Se-
gundo a concep9ao modema, do dolo nao faz parte a consciencia da 
ilicitude, esgotando-se seu conceito na consciencia dos requisites obje-
tivos do tipo e na vontade livre de realiza-los. Dolo, em suma, e saber o 
que se faz e quf>rer o que se faz. .c •. 
Hely Lopes Meirelles, de qualquer modo, entende que hi\ necessi-
dade sempre de se verificar se o autor agiu em pro! de urn interesse 
particular ou de terceiro, ou se buscou o interesse publico. Neste ultimo 
caso, nao se configuraria crime (TACrimSP, RT 445-418, 449-377, 451-
414,451-425,453-402, 464-365). 
"' MEJRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. lO. ed. Sao Paulo : 
Malheiros, 1998, p. 599. 
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'-""'•.~..->...> v.u n.L:..:~.rv:,.:>.-\DlLJUi'lU.t t'l:::.LAL 
CRIMES DE RESPO;JSABIL!DADE FISCAL DE PREFEITOS 61 
1.3 Sujeito mivo 
a) prefeito 
0 prefeito municipal e o "agente politico detentor de atribuir;oes 
govemamentais e administrativas, cujo exercfcio, no ambito da autono-
mia municipal, nao se submete a hierarquia ou ingerencia de qualquer 
6rgao ou autoridade de outra entidade estata]"W Na Constituir;ao de• · c•;:;I~oc--
1988, com o incremento do ambito de suas atribuir;oes, tiveram, os che-
vel, entretanto, e a possibilidade. ou nao, de, tendo praticado a conduta 
ainda no exercfcio do cargo, vir a ser denunciado (caso o processo ainda 
nao tenha se iniciado), ou de prosseguir a tramita<;ao do feito (na hip6te-
se contraria a anterior) quando nao mais exerr;a o cargo de prefeito. Essa 
discussao, que ja dura algumas decadas, encontra-se na atualidade bas-
tante pacificada. Com efeito, diz a Stimula 164 do STJ: "0 prefeito 
municipal, ap6s a extin<;iio do mandato, continua sujeito a processo por 
crime previsto no art. 1.0 do Dec.-lei 201, de 27 de fevereiro de 1967". 
fes do executivo municipal, sua importancia alargada. 
. - - .. . . . . : -- . - .. . - - - -. ·-
0 art. 1.0 do Decreto-lei 201167 preve in tim eras san.;:oes de nature-
za penal, incluindo a pena privativa de liberdade, sendo que o seu caput 
faz alusiio, apenas, ao prefeito municipal, muito embora na ementa da 
peqa legislativa tenha-se inclufdo a figura do vereador. Para estes agen-
tes politicos ha previsao, tao-somente, de infraq6es polftico-administrac 
tivas (art. 4.0 do Decreta-lei). 
Desta forina, excetuando:se_os casos de concurso de agentes, so-m~~te pode ser sujeito ativo-das novas modalidades previstas na LCRF 
(a exemplo do que ja ocorria anteriormente), "o prefeito municipal ou 
quem eventualmente venha a exercer o cargo, em virtude de substitui-
<;:iio (transit6ria ou definitiya), como ordinariamente ocorre como vice-
prefeito,ou nomea~ao (ein cas(Jcit:in_teryenqii()d(l Estado, nas.hip6teses 
J>rex(stas no~art.35da CartaMagna)'';'1 -- ------ -- -. --- - . 
____ E_porisso que presidente de Camara Municipal, vereadores, ou 
qualquer servidor do municipio, "nao podem ser sujeito ativo de ne-
nhum daqueies crimes, a nao ser como co-autor" 12 ( ou partfcipe ). 
b) ex-prefeito 
Tendo deixado o cargo, niio ha nenhuma dtivida sabre a impossibi-
lidade de o ex-prefeito ser autor de algum dos crimes previstos no art. 
1.
0 
do Decreto-lei, pois, todos, exigem.aqualidade de prefeito. Discutf-
1
"'
1 PANTUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimesftmcionais de prefeitos, op. cit., 
p. 11. 
'"' PANTUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimesfuncionais de prefeitos, op. cit., 
p. 27. ' 
'"' COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., 
p. 38-39. 
Hoje, em suma, segue-sea Sumula 164, mas parase chegar a esse 
imtendiineniO foi necessaria urriagrandeevoluqao jurisprudencial e dou' 
trinaria. Inform a Tito Costa que o STF fixou mais recentemente o enten-
dimento de que "ap6s o termino do mandata o ex-prefeito pode respon-
der por quaisquer crimes praticados como prefeito, perante a Justiqa 
ordinaria e atraves deprocesso comum", o que foi seguido pelos tribu-
nais do pafs. 
_ 0 autor citado, entretanto, ainda que nao acompanhado nesse pan-
to pela jurisprudencia majoritaria, considera iiriperativo, para se ado tar 
tal procedimento, que "a a<;ao tida por delituosa seja enquadravel nos 
preceitos respectivos do C6digo Penal ou de outra. qualquer-!ei penal 
vigente". 13 -Desta forma, segundo o autor, em se tratando de quaisquer 
das condutas previstas no art:-1.-"·do Decreta-lei 201/67,'ocorrendo o 
Ec'=••••- _ recebirriento dedenuncia~ ap6ster o ·alcaide_deixado o_s_eu.:_qrgo;-acayiiQ 
penal nao pode ser iniciada. 14 - · - -- - - - ·········· · · · · · ··· - ·· 
. D~ ac~rdo CO!TI Altamiro deAraujo Lima Filho, essa' or!enta<;ao 
principiou-se com ojulgamento da Apela<;ao 212, ocorrida em 17 de 
novembro de 1971, tendocomo rdaior 6 Millistio Oswaldo Trigue!ro 
(RTJ 59/929). Fundainentava a orientaqao no argumento de que servin-
do o process a para afastar do cargo o mau gestor da co is a publica muni-
cipal, perderia o objeto quando a parte re ja nao mais fosse detent ora de 
cargo polftico. Ensina Paulo Brossard que esse entendimento "relacio-
nava a instauragao e prosseguimento da ar;ao penal com o exercfcio atual 
do cargo, reflexo, parece, da norma exarada no art. 3.0 da Lei 27, de 
1892, que inspirou conhecida orientagao doutrinaria, 'o processo de que 
trata esta lei, s6 podera ser intentado durante o perfodo presidencial e 
"'' COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prifeitos e vereadores, op. cit., p. 143. 
'"' COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit.. 
p. 145. 
~ 
~-
., 
~ 
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~ 
62 CRIMES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL CRIMES DE RESPONSABIL!DADE FISCAh DE PREFE!TOS 63 
cessani quando o Presidente, porqualquermotivo, deixardefinitivamente de assumir o cargo do titular, detendo urn mandata, o qual se expira 
o exercfcio do cargo'. A a9ao fundada no Decreta-lei 201 s6 poderia ser junto como do prefeito. Encontra-se "fora do cargo", mas "dentr? do 
aforada enquanto estivesse no exerGicio do cargo o Prefeito incriminado, mandata". Haveria diferenc;:a de tratamento se respondessem a processo 
e findo o mandato, o processo ja iniciado abortaria, ainda que outro, de forma distinta. 
baseado no C6digo Penal, se fosse o caso, pudesse ser iniciado. Neste E ao Poder Judiciario que compete o julgamento dos crimes prati-
sentido se tornou numerosa a jurisprudencia da·Corte, em bora se regis- cados por prefeitos, no exercfcio do mandata e em razao dele, indepen-
trassem votos dissidentes, como o do Ministro Xavier de Albuquerque dentemente do pronunciamento da Camara de Vereadores. "Evitou-se, 
(RTJ 63164, 65/651), e outros jufzes manifestassem reserva a tese domi- assim, a intromissao polftica dos edis~ entregando-se o prefeito, desde 
nante, ainda que se sujeitassem a orientac;:ao majoritaria (RTJ 75/973)- logo, ao judiciario, que ate pode afasta-lo do cargo, por determinac;:ao dci 
STF, Pleno, m.v._, em 13:04.1994- HC 70.671 - Joaq~im. Narciso de juiz, no curso da instruc;:ao criminal, como previsto no art. 2.o, II."" 
Ohv~Ira Castro Fllho x Tnbunal de Jusl!c;:a do Estado do P1am/PI- relator Afirma Carvalho Pinto, demonstrando a sua indignac;:ao, que "bas-
Mmistro Carlos Velloso- DJU de 19.05.1995, p. 13.933". 15 taria que 0 prefeito em exercfcio renunciasse o seu mandato, para de 
Discordam, entretanto, desse entendimento, dentre outros, Tito pronto se livrar do bani men to da vida publica, decorrente da pen a a~eS' 
Costa, Lima Filho, 16 Carvalho Pinto 17 e Hely Lopes Meirelles. s6ria de inabilitac;:ao pelo espac;:o de cinco anos. Frustrado resultana o 
_ ParaJit()C_()~t_a, yersando a acusac;:ao sobre fatos praticados por alcance punitivo do novel diploma".'0 
aqueleque tenha, ainda quetemporariamente, substitufdo_oprefei_to, o Para l-'!e[eitore:spOJ1depeJo_crimederes~ 
• ar!c3:" ~()_l)ec_reto,:cl_ei2bT/67 deierffilnfi quceco_s~bstimio fique sujeitoao deixado o cargo por ser; o deli to, "me-
mesmo -processo do substit1lido, ainda que tenha cessado a substituic;:ao. funcional e nab polftito:administrativo,' como· erroneamente 
Em face disso, surgem.dois tratamentos legais diferenciados: "o substi- ainda pens am alguns autores e julgados. [Portanto,] o que quahfica o 
tuto do prefeito, mesmo que tenha deixado o cargo, pode submeter-se a sujeito ativo deste delito eo seu cometimento nafunr;fio, e nao a perma-
processo criminal pel a pratica de qualquer dos delitos do art.].0 ; o titu- nencia no cargo".21 
Jar, vale dizer, o prefeito, eni- identica situaqao; -ou seja: depois de. ter Ainda de acordo com o mesmo autor, a prosperar a tese que ele 
deixado o cargo, nao mais se sujeita ao processo criminaL Impossfvel ataca,-estar-se-ia criando uma causa de extinc;:ao de punibilidade "nao 
que o legislador tenha pretendido dispensar tratamentos tao dfspares, desejada pelo legislador nem prevista na legislac;:ao. Nem se diga que o 
ficando a cargo da jurisprudencia a diferenciaqao que a lei nao quis ex-prefeito podera ser processado e condenado por crime funcional de-
fazer. Urn exame hist6rico do Decreta-lei 201/67 e das raz5es de seu finido no C6digo Penal para os funcionarios em geral. Tal afirmativa e 
sur~~mento, ~om separac;:ao ni~da dos ~~mes (art. 1.0 ) e das infra96es injurfdica,porque os crimesfuncionais do CPnaoincidemmais sobre o 
pohllc~-admmistratJvas ~art. 4. ), levara a conclusao de que o entendi- prefeito, desde que definidos como crimes de respon~abilrdade pela let 
men to JUnsprudencial estaem desacordo com a verdadeiramens legis". 1' especial que e 0 Decreta-lei 201/67. Nao pode, ass1m, o prefe1to que 
_ Em verdade, a crftica deve ser considerada com cautela, porque cometeu ~rime tipificado na lei especial ser punido P,?;, deli to da lei 
nao houve o fim do mandata do subst1tuto; ele permanece em expectativa COIT\Um, amda que caractenzado como cnme funcwnal . 
"" Apud LIMA FILHO, Altamiro de Araujo. Crimes e infrafoes de responsabili-
dade. Silo Paulo: Editora de Direito, 1997, P- 57. 
"" Crimes e infraroes de responsabilidade, op. cit., p. 57. 
"'' Apud LIMA FILHO, Altamiro de Araujo. Crimes e infrafoes de responsabili-
dade, op. cit., p. 57. 
''" Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., p. 145. 
"" COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., 
p. 145. 
ao> Apud LIMA FILHO, Altamiro de Araujo. Crimes e infrafoes de responsabili-
dade, op. cit.. p. 57. 
t21 ) Direito municipal brasileiro, op. cit.. p. 602-603. 
fl2) Direito municipal brasileiro, op. cit., p. 602. 
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b4 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
De acordo com o magisterio de Tito Costa, "( ... ) o STF deixou 
assentado, em memon\vel ac6rdao, que a a<;iio penal contra ex-prefeito 
s6 seni possfvel se iniciada ainda no exercfcio do mandato, prosseguindo 
mesmo depois de cessado o mesmo. Mas, sea a<;iio penal deva iniciar-se 
ap6s o tennino do perfodo do mandato, o ex-prefeito respondera por 
quaisquer crimes contra aAdministra<;iio Publica, de acordo como C6di-
go Penal e pelo processo comum e nao mais pelo Decreto-lei 201/67".23 
Essa posiqao do au torpor ultimo citado, como ja se salientou, nao 
e a que hoje predomina. Reitere-se, e em conclusao, que a jurispruden-
cia atual do Colendo STFadmitea<;lio penal contra ex-prefeito, sendo 
seguida com certa tranqiiilidade a ja citada Sumula 164 do STJ. 
Em se tratando de infra<;ao polftico-administrativa (aquelas previs-
tas no art. 4.0 do Decreto-lei 201/67 e que alcan<;am tambem os mem-
bros da Camara Legislativa Municipal), e procedente a orienta<;ao no 
sentido de que o agente polftico deva estar na fun<;ao quando do proce-
dimento administrativo, visto que eventual condena<;ao implicaria a cas-
sa<;ao do .mandata. Ora, se o mandata j<iestiver extinto, independentec 
mente do motivo, 0 processo que visa a cassa<;iio perde 0 objeto. 
Diferentemente e o que ocorre em rela<;ao a Lei quetrata das con-
dutas que caracterizam improbidade adrrunistrativa(8.429/92), pois nela, 
alem da pena de perdadafun<;1lo publica,_o legislador previu, ainda,.a 
suspensao dos direitos politicos, o pagamento de n\ultacivil, a proibi- --_.----~.~f;:= 
c;:ao de contratar com 0 PoderPuolicooii di;'recil)erbe-rierrCioiou Tncer1-. 
tiv_os fiscais ou creditfcios, bern como a perda dos bens e villores acres-
cidos ilicitamente ao patrimonio e o ressarcimento integral do dano. 
Nos_ casos de improbidade administrativa, portanto,.justifica-se a per-
maneriCia da a<;ao ou o seu infcio, mesmo que o agente ja nao mais 
desempenhe nenhum papelmi administra<;ao publica. Ha, inclusive, disc 
posi<;iio legal especffica sobre este assunto na propria nonna: "as a<;5es 
destinadas a levar a efeito as san<;5es pre vistas nesta Lei pod em ser pro-
pastas: I- ate cinco anos ap6s o tennino do exercfcio de mandato, de 
cargo em comissao ou de func;:ao de confiaH<;a" (art. 23, I). 
c) vereadores 
As condutas tipicas descritas no art. 1.0 do Decreto-lei 201/67 nao 
alcan9am os edis, pois sao, todas, atribufveis exclusivamente ao prefeito 
"" Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., p. 14 7-148. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEITOS 65 
municipal. E por essa razao que encontra guarida a censura elaborada 
por Rui Stoco a ementa do Decreta-lei, vista que ficou nela constando 
que a norma disp5e sobre crimes de responsabilidade de prefeitos e ve-
readores, quando, no que se refere a estes, estipula, tao-somente, as hi-
p6teses de cassas;ao e de extin<;ao de mandato e o procedimento a ser 
adotado.24 See certo que o vereador niio pode figurar como sujeito ativo 
dos crimes previstos no art. ].0 do Decreto-lei 201167, nao menos corre-
to e que pode figurar como partfcipec 
1.4 Sujeito passivo 
Via de regra, a vftima dos novas tipos penais criados pela Lei (como 
jd o era em relariio ao tipos penais entiio existentes) eo Municfpio, suas 
autarquias e entidades paraestatais. 
De fonna eventual, pode, a propria Uniiio, ou o Estado figurar como 
sujeito passivo, na hip6tese em que o objeto do crime integre o patrim6-
niode alguma dessas entidades. -- - · 
1.5 Concurso de agentes 
Pode haver concurso de agentes em quaisquer dos casos. Entretan~ 
_to; tratando-se de crime omissivo; e de vercse quenao sepode estabelec 
cera co'autoria::'Naotendo,o terceiro;iien!lum deVefde agir para evitar 
o resultado ( e que decorre das hip6teses pre vistas no § 2.0 do art:-13'do 
CP), a este nao se pode atribuir nenhumaresj:mnsabilizas;ao, salvo even-
tual contribui<;ao coino "partfcipe". · 
A terceira pessoa, com efeito, pode vir a responder pelas penas 
previstas ao crime, na modalidade de participa<;ao, na hip6tese em que 
venha a induzir, instigar ou auxiliar o prefeito. 0 que nao se admite e 
que venha a se omitir no Iugar dele. 
1. 6 Classificariio dos crinies funcionais 
a) quanta ao sujeito ativo 
Os tipos penais podem ser comuns ou especiais. No primeiro caso, 
podem ser praticados por qualquer pessoa; os segundos possuem uma 
CZ4J Leis penais.especiais e sua interpretaf:do jurisprudencial. op. cit., p. 1.924. 
.-, 
~--
--~ 
66 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
esfera de aplica9ao limitada a uma categoria ou classe de cidadaos, em 
razao de sua qualidade, ou particular situa9ao em que venham a encon-
trar-se. E o caso dos crimes de responsal)ilidade, nos quais a aplica9ao 
do Direito penal fica "limitada a uma categoria de indivfduos, em decor- , 
rencia das altas fun9oes publicas que exercem".25 
Os tipos penais previstos no Decreto-lei 201/67 sao especiais, ten-
do em vista que, para comete-los, o agente tern de se encontrar no cargo 
de prefeito, \JU substituindo-o regularmente. 
Utilizando-se de uma classifica9ao mais minudente, Paulo Lucio 
Nogueira divide os crimes especiais em pr6prios (o exercfcio da fun9ao 
publica, por parte do sujeito ativo, e elemento relevante) e impr6prios 
ou mistos ( alem da viola9ao do clever funcional em si mesmo, ha urn 
crime comum).26 · 
b) quanta ao .resultado 
--- --·- -----~-----· 
. Deacorc!o_comamaioria da doutrina classi_cac(por(OEf.mp!o> J'ito 
Cost;{27 :Gilberto:Passos de-Freitas)}' os delitos previstos no art.l.0 sao 
de mera conduta,29 dispensando;por este motivo, aexistencia de qual-
. . 
quer resultado. Eles se esgotam na propria conduta. Essa velha c!assifi-
ca9ao dos delitos (crimes materiais, fonnais e de mera conduta) possui 
hoje valor minimo (ouquase nenhum). Ja nao se pode conceber_a_exis, 
ten cia de crime sem a_deyidl). ofensa ao bern jurfdico protegido (nullum 
crimen sine iniuria). Nao ha crime sem resultado (CP, art. 13). Ano9ao 
de deli to nao pode se esgotar na mera conduta (des valor da a9ao ). Im-
prescindfvel sempre e tambem o desvalor de resultado. Logo, inclusive 
quanto aos delitos novos funcionais previstos no art. 1.0 do Decreto-lei 
201/67, sempre sera preciso verificar se o bemjurfdico foi afetado (le-
sao ou perigo concreto de lesao). 
"" CHAVES, Raul. Crimes de responsabilidade, op. cit., p. 99. 
"'' Apud LIMA FILHO, Altamiro deAraiijo. Crimes e infrar;oes de responsabili-
dade, op. cit., p. 40. 
"'' COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., p. 41. 
"" Apud COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. 
cit., p. 15. 
(l!JJ E de se observar que, quando o au tor comentou o assunto, ainda nao se encon-
trava em vigCncia a lei que acrescentou mais oito condutas ao art. 1.0 do Deere-
to-lei 201167 (10.029/00). 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FlSCAL DE f'REFEITOS 67 
]. 7 Sam;i5es penais 
Os paragrafos do art. 1.0 do Decreto-lei 20!167 preveem duas espe-' 
cies de penas a serem aplicadas aqueles que praticarem quaisquer das con-
dutas nele previstas. A primeira delas e a privativa de liberdade que pode 
ter seus limites compreendidos entre dois e doze anos, confonne se este-
ja diante das a9oes pre vistas nos incs. I e II, ou de tres meses a tres anos, 
para os demais casos (§ 1.0 ): A segunda, que configura uma "pen a acess6-
ria", e a perda do cargo e a inabilita9ao, pelo prazo de cinco anos, para o 
exercfcio de cargo ou fun9ao publica, eletivo ou de nomea9ao (§ 2.0 ). 
a) sabre a aplicabilidade das "penas acess6rias" . 
· Desde que entrou em vigor a· refotrna da parte gera] do C6digo 
Penal, introduzida pela Lei 7.209/84, come9ou-se a questionar a valida-
-~ _____ j;, __ -- de·daspenas·acess6rias previstas·em·Jeis especiais,·a come9afpeloen-
~"::. c: tendimento de que, tendo a-Lei,que:incidi!lcSObrt>apartegeral exclufdo 
--· ··.0,;;::·:__ do rol depenas·aquelas·consideradas·acess6rias;·estaria is so· a indicar 
que o espfrito da refonna seria no senti do de nao se admitir, donivante, 
penas dessa natureza. Estariam; conseqiientemente, revogados todos os 
dispositivos previstos em leis especiais que contivessem san9ao penal 
dessa especie. 
... Comb refor96 deste posiCionamento;utiliza-se 6 argurnerlio c!eque 
a perda de cargo, fun9ao pliblica·ou mandato eletivo, que outrora consi-
derava-se pena acess6ria, passa, ap6s a refonnula9ao, a ser tratada como 
efeito da condena9ao definitiva (art. 92, I, C6digo Penal). Sendo efeito 
de senten9a e nao pena acess6ria, opera-se substancial altera9ao: e que a 
perda da fun9ao deixa de ser automatica e passa-se a exigir, caso seja 
aplicada, fundamenta9ao judicial (art. 92, paragrafo unico). Alem disto, 
a Lei 7.209/84 estabelece outro requisite: que a aplica9ao de pena priva-
tiva de liberdade seja igual ou superior a urn ano, nos crimes praticados 
com abu&o de poder ou viola9ao de dever para com a administra9ao 
publica (art. 92, I, "a"). 
Note-se que a questao e de importancia sobrelevada quando se tra-
ta de analisar os crimes de responsabilidade de prefeitos, tendo em vista 
que o Decreto-lei 20!167 preve pena de tres meses a tres anos para vinte 
e uma dentre as vinte e tres condutas tipificadas. Encontra-se fora do 
ambito de abrangencia da refonna do C6digo, portanto, em razao da 
quanti dade de pena a ser aplicada, grande parcela dessa especie de crime. 
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Outros autores defendem o posicionamento de que o art. 12 
do C6digo Penal permite que lei extravagante discipline a materia de 
forma diversa, permanecendo, assim, em plena vigencia os artigos que 
tratam de especificar penas acess6rias, desde que previstos em legisla-
c;ao especial. 
As discuss6esnao ficam nesse limite. Aqueles que admitem a 
vigencia do disposto no panigrafo sob comento ainda divergem em rela-
gao a sua aplicabilidade. Seria automatica ou dependeria de fundamen-
tac;ao do magistrado, baseada em criterios de necessidade e de razoabi-
lidade? Hely Lopes Meirelles, que mesmo ap6s a Lei7 .209/84 prossegue 
com o entendimento de que se trata, aqui, de pena acess6ria, afirma que 
"toda condenac;ao na pena principal acarreta a aplicac;ao obrigat6ria das 
penas acess6rias da perda do cargo de prefeito e da inabilitac;ao, pelo 
prazo de 5 anos, para o exercfcio de qualquer cargo ou func;ao publica, 
eletivo ou de nomeac;ao, sem prejufzo da reparac;ao civil do dano causa-
do ao patrim6nio publico ou particular."30 Tambem e neste sentido a 
lic;ao de Tito .Costa." 
Entend!mento diverse e patrocinaao, corretamente, por Giovanni 
Mansur Solha Pantuzzo. Para o autor, a aplicac;ao automatica leva a con-
seqiiencias injustas,-pois, no caso do Decreta-lei 201/67, as condutas 
previstas no seu art 1.0 possuem distinta reprovabilidade,"E, assim como 
nao e de born alvitre tratar,se desigualmente situac;oes semelhantes, ou 
equivalehtes, tambem nao concliz_C_Q_I!l_O_sfinsaquese prop6e 0 Direito 
ense}ar-s_e_ traiamenfo igual a -fatos distintos" .32 A aplicac;ao-auionuitica 
do § 2.0 leva a situac;oes que podem em alguns casos ser desniedidas, 
como a de impor a perda do mandata de prefeito que deixe de "fornecer 
certid5es de atos ou contratos municipais, dentr6 do prazo estabelecido 
em lei" (art. 1.0 , XV, do Decreta-lei 201167). Imagine-se uma situac;ao em 
que a certidao tenha sido fornecida no dia seguinte ao prazo que a lei 
estabelecera. Para Pantuzzo, o § 2.0 deve ser interpretado como efeito da 
condenac;ao e, como tal, ha que se fazer incidir o pariigrafo unico do art. 
92 doC6digo Penal, pormeio do qual o magistrado encontra-se obriga-
do a justificar a necessidade da medida, sempre que a impor. 
No mesmo sentido eo posicionamento de Rui Stoco. Entende, ain-
da, o au tor, que, "ao motivar a imposic;ao da perda de cargo, func;ao ou 
""' Direito municipal brasileiro, op. cit., p. 600. 
"" Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., p. 32. 
'
32J Crimes funcionais de prefeitos, op. cit., p. 107. 
\.....1\.b'H:-..;:) ul::. h..C~ru,,SAblUDAiYt hSCAL DE PR£FEITOS 69 
mandata, o juiz deve levar em considerac;ao o alcance do dano causado, 
a natureza do fa to, as condi<;:oes pessoais do agente, o gran de sua culpa 
etc. para concluir sobre a necessidade da medida no caso concreto"33 
Ainda que se consiga superar o argumento de que a alterac;ao pro-
movida pela reforma da parte geral do C6digo Penal significa uma mu-
danc;a nao s6 na legislac;ao codificada, mas, tambem, no sistema penal 
como urn todo, devendo, suas conseqiiencias, ser irradiadas para os de-
mais dispositivos penais, independentemente da sua localizac;ao em re-
lac;ao ao estatuto repressive, resta outro obstiiculo a ser transposto: o 
que justificaria que o chefe do executivo municipal, quando viesse a 
praticar conduta identica a de urn governador ou do Presidente sofresse 
punic;ao mais agravada? A falta de resposta condizente a questao estii a 
indicar a insubsistencia da situac;ao. · · -
0 comando contido no § 2.0 do art. 1.0 do Decreto-lei, a fim de que 
possa ser reconhecido em vigor, hii que ser entendido como uma conse-
qiiencia da sentenc;a penal condenat6ria, devendo-se atender a determi-
na~ao expressa no paragrafo unico do art; 92 do C6digo Penal, a qual 
obrigaque 6 magistrad(), antes de-se valer do efeito secundano da sen-
ten~a, submeta-o a urn jufzo de necessidade. Ademais, somente pode 
incidir quando a pena aplicada for igual ou superior a urn ano, Isto por-
que a norma prevista no art.12 do C6digo Penal, na qual se,encontra a 
, ....... permissao para que lei especial discorra de forma diversa da estabele-
!l'c=c:c c!da no diploma citado; nao invalida a necessidade de se cote}ar ~ lei 
especial (e suas altera~6es) com os valores constitucionais que tern apli-
cabilidade no campo penal (no presente caso, ao princfpio da igualda-
de ), seja, o diploma legal, anterior ou posterior a Carta. 
Nao se encontrando justificativa para diferenciar a sanc;ao penal 
em razao de uma mesma conduta, pelo simples fato de pertencer a urn 
ou outro nivel do executive, deixa de ser passive! aplicar a norma que 
determina que para o caso dos prefeitos a perda do cargo e sua inabilita-
~ao, pelo prazo de 5 anos, para o exercicio de qualquer cargo ou funqao 
publica, eletivo ou de nomea9ao, e automiitica e incide sob todas as 
condutas previstas no art. 1.0 do Decreto-lei 201/67, independentemente 
de qualquer juizo de necessidade e da quantidade de pen a cominada. "A 
aplica9ao da sa!J<;:i'io de perda da funqao deve seater a casos em que, pela 
"" Leis penais especiais e sua interpretariio jurisprudencial. Sao Paulo: RT, 1997, 
p. 1.975. 
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70 CRIMES PE RESPONSABILIDADE HSCAL 
extensao de sua gravidade, tome-se absolutamente incompatfvel a per-
manencia do agente na fun<;:iio publica ou casos de reiteraqao napnitica 
de ilfcitos da mesma natureza."34 De ontra forma, estar-se-ia ampliando 
espaqo para iniqiiidades. 
b) perda do cargo 
E con sequencia da condena<;:iio definitiva a perda do cargo de pre-
feito. Nao se trata, aqui, de cassa<;:iio de mandato, pois para tanto, quem 
a tern e o legislativo municipal. A perda do mandato representa uma 
conseqiiencia da sentenqa penal condenat6ria (e riao mais uma pena aces-
s6ria- ver discusso~s acima, item anterior). A cassa9ao, por seu tumo, 
compete a Camara aos Vereadores e somente pode ocorrer de acordo 
com limites e nas hip6tese previstas na-lei organica do municfpio ou em 
lei especial local. "A perda do mandata e uma das formas de set dele 
despojado o seu· titular;-a-cassap'io·e a extinqao-sao modalidades-de 
perda, previstas nalei, tantdparaprefeitoscorr1o parayereadores ( •.. ) .. 
Aperaa-ao cargo ser<i definltiva;nao podendo oprefeito voltafa exercec 
lo, nem mesmo-depois cte·cumpricHi. a: pena:'A riao-sei:; posieriormente, 
em iazao·de nova disputa eleitoral, depois de sua reabilitariio (.:.) e 
desde que atenda as exigencias das leis eleitorais, especialmente a lei de 
inelegibilidades."3s 
c) inabilita9ii0 para funriio publica 
Tambem e conseqiiencia da condenaqao definitiva a inabilita9iio, 
pelo prazo de cinco anos, para o exercfcio de cargo ou fi.m9iio publica, 
eletivo ou de nomea9iio. Ela "visa a incompatibilizar o condenado para 
a vida publica, em decorrencia de seu comportamento, revelado no car-
go, e que !he v_al~u a puniqao. Esse prazo conta-se independentemente 
do da condena<;:aoe da pena imposta. S6 depois de transcorrido esse 
lapso de cinco anos, e ap6s sua reabilita<;:ao criminal, podeni o prefeito 
condenado retomar a vida publica"36 
'"' RT562!359. 
"" COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., 
p. 117. 
"'' COSTA, Antonio Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores, op. cit., 
p.ll7-118. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEJTOS 71 
1.8 Naturezajurfdica dos crimes de responsabilidade de prefeitos 
Para Rui Stoco, a natureza jurfdica dos crimes de responsabilidade 
de prefeitos e bifronte: "a) processual, sob a forma de medida cautelar e 
b) moralizadora, vi san do acautelar desmandos e preservar a moralidade 
publica" 37 
Ainda de acordo com o mesmo autor, a reparti<;:ao justifica-se no 
fato de que "exige-se do cidadao que se prop6e a exercer cargo eletivo e 
administrar a coisa publica alguns requisitos mfnimos, tais como capa-
cidade, competencia, honestidade e dedicaqao. Alem de ser honesto, · 
imp6e-se que pareqa ser honesto e teuha fama de honesto".38 
1.9 Afastamento tempordrio do cargo de prefeito 
____ Prev~, o_art. 2,0 , U, que "<loreceber aden uncia, o.Juiz mariifestar: 
se-a, obrigat6riae motivadamente, sobre a prisao preventiva do acusa-
dp~rtos casas C!oslieilii iii d6hltig6~fiibdilr,~~6tl:b0 seli~J'itsiliitietito 
do exercicio do cargo durante a iustruqao criminal, em todo$ os casos". 
A presente norma ha que ser atualizada, a fim de que se possa dar 
aplicaqao ao art. 29, I, da Constituiqao, que preve a competencia do 
.c.i.c~~,,~ ' .. Tribunal de Justi<;:a para processar e julgar os crimes praticados pelos 
· prefeitos (vide discussao abaixo;·item seguinte). -Alem disto; a analise 
judicial deve levar em considera<;iio os requisitos previsto no art. 312 do 
CPP, justificadores da medida preventiva. Sao eles: 
• garantia da ordem publica; 
• garantia da ordem econ6mica; 
• conveniencia da instru<;:iio criminal; 
• assegurar-a aplica<;iio da lei. 
<J?) Leis penais especiais e sua interpretar:iio jurisprudencial, op. cit., p. 1.963. 
os) Leis penais especiais e sua imerpretar:tiojurisprudencial, op. cit., p. 1.963. 
0 art. 37 da Constitui9ilo Federal determina que "a administra9ao publica 
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uniao, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municfpios obedeceni aos princfpios de legalidade, impessoa-
lidade, moralidade, publicidade e eficiencia", dentre outros que elenca em 
seus panigrafos. 
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IL CRIMES DE RESPONSAB!L!DADE FISCAL 
1.10 Competencia 
0 art. 29, X, da Constitui<;ao Federal, assegura a prerrogativa de 
funqao, devendo, o prefeito, ser julgado perante o Tribunal de Justi<;a do 
estado da federa<;ao a que perten<;a o municipio. Com isso, nao foi 
recepcionado o art. 2.0 do Decreto-lei 201/67 que previa a competencia 
do juiz singular. 
Jose Alberto Weiss de Andrade entende que o Iegislador constitu-
inte nao andou bern quando estendeu as hip6teses relativas ao foro pri-
vilegiado, permitindo que se abrangesse chefes do executivo municipaL 
De acordo com o au tor, "ninguem melhor do que o promotor de justi<;a 
e o juiz de direito para bern ava!iarem a procedencia das alega<;6es con-
tra o prefeito. Conhecedores da realidade s6cio-polftica da cidade, tanto 
o promotor quanto o juiz tern elementos me!hores para distinguir uma 
imputa<;iio leviana e com velado intuito de persegui<;ao politica da admi-
nistra<;iio fundada em argumentos de direito e de fato". 39 Para o ex-ma-
gistrado, a falta de conhecimento em rela<;iio a circunstancias impossf-
veis de serem conhecidas pelos 6rga0s superiOres por estarem, estes, _ 
Ionge dos fatos, circunscrevendo-se ci ju!gamento a verdade formal ou 
processual, pode "gerar a isen<;ao de pena de pessoas se nao cu!padas ao 
menos extremamente suspeitas, pois como diz o velho brocardo 'o que 
nao estanos autos nao esta no mundo"'.4° 
.Sua preocupa<;ao,-noentanto,-nao mereceacolhimento,-visto .quee 
exatamente a utiliza<;iio da miixima por ele reproduzida que garante as 
decis6es contra arbitrariedades.Alemdisso, abusca pelaverdade real { 
tarefa inexeqtifveL "Por isso, pode-se dizer que o processo consegue 
atingir, tao-somente, a verdade judicial e que a jtisti<;a que se faz e for-
mal, ja que nao M fa!ar em ap!ica<;ao da justi<;a quando nem sequer se 
tern certeza sobre a verdade dos fatos. Portanto, a sentenqa (quando muito) 
podera traduzir a verossimilhanqa fatica, e, para tanto, indubitavelmente, 
faz-se necessaria que os princfpios gerais do processo tenham sido obe-
decidos e que estejam presentes OS seus r!'quisitos formais."41 Urn de!es 
'"' Processo de responsabilidade de prefeitos. In PORTO, Herminia Marques, 
SILVA, Marco Antonio Marques da (coords.). Processo Penal e Constituirao 
Federal. Sao Paulo : Academica, 1993, p. 79. 
''"' Processo de respoRsabilidade de prefeitos, op. cit., p. 80. 
'"' BIANCHIJ\'1, Alice. Verdade real e verossimilhan<;a fatica. Boletim IBCCrim. 
Ana 6, n. 67, jun./98, p. 10. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEITOS 73 
e a certeza de que o julgador se valera das provas constantes dos autos. 
0 velho e provecto principia da verdade real deve, em suma, ser en ten-
dido em termos de uma "verdade processual". 
Uma critica que se pode fazer a norma constitucional refere-se ao 
fato de que ela deixou de contemplar outras situaqoes passiveis de suce-
derem. Eo caso de o crime praticado pelo prefeito ser de competencia 
da Justiqa Eleitoral ou da Justi<;a Federal. Nesses casos, esta sedimen-
. tando-se o entendimento de que, apesar da norrnativa constitucional, 
deve-se obedecer a competencia em razao da materia (prefeito que co-
mete crime contra a Uniao deve ser julgado pelo TRF; se comete crime 
eleitoral deve ser julgado pelo TRE etc.). Ademais disso, a prerrogativa 
estende-se aos casos em que o crime investigado seja comum. 
De acordo com Hely Lopes Meirelles,42 a competencia para pro-
cessar e julgar o prefeito pode ser sintetizada no seguinte quadro: 
\ v~~~~.d~re~-~~-~~~et~~~~~ ):~~~a~o: 
: :MuriiCipiO:--~ ' 
corn urn 
A prerrogativa funcional.nao constitui sin6nimo de privilegio. Ela 
se justifica na medida em que refor<;a aindependencia funcional do pre-
feito, fazendo com que seu julgamento ocorra distante de influencias 
que o ato a ele imputado poderia ocasionar. Conseqtientemente, nao e 
compreens!vel que, ainda em hip6tese de crime comum, venha o prefei-
to a ser julgado pela Justiqa locaL As influencias, sejam em relaqao a 
crimes funcionais (de responsabilidade ou nao ); sejam no que conceme 
a crimes comuns, haverao de existir de toda forma, nao se justificando 
que a prerrogativa deixe de ser obedecida nos demais casos. 
''" MEIRELLES, Hrly Lopes. Direito municipal brasileiro, op. cit., p. 596. 
''" ''A Constitui<;iio Federal de 1988 preve o julgamento do Prefeito perante o Tribu-
nal de Justi<;a (art. 29, Vill) e ajurisprudencia domin,;,te vern entendendo que 
essa prerrogativa se aplica nos crimes comuns, funcionais e de responsabilida-
de." MEIRELLES, Rely Lopes. Direito municipal brasileiro, op. cit., p. 606. 
,-~-
.~ 
74 CRIMES DE RESPONSAB!L!DADE FISCAL 
De acordo com Julio Fabrini Mirabete, "h:i pessoas que exercem 
cargos e fungoes de especial relevancia para o Estado e em aten9iio a 
elas e necessaria que sejam processadas por 6rgiios superiores, de ins-
tancia mais elevada. 0 foro por prerrogativa de fungiio esta fun dado na 
utilidade publica, no principia da ordem e da subordina9iio, e na maior 
independencia dos tribunais superiores":'' 
No caso de o prefeito vir a deixar, por qualquer motivo, o cargo 
antes de encerrado o process a, tinhamos ate ha pouco tempo a Sumula 
394 do STF, que dizia: · 
"Cometido o crime durante o exercicio funcional, prevalece a com-
petencia especial por prerrogativa de funqiio, ainda que o inquerito ou a 
a9iio penal sejam iniciados ap6s a cessaqao daquele exercfcio." 
Desde25,08J999, ~~t~etanto, o STF tern mantido posigao diversa, 
entendendo que "o ex~prefei~o_niio_maisfazjus a prerrogativa de.se_'ler: 
processado,]Jorcrime comumou funcional, perante o Tribunal de Justi: .. · 
9a, naolhesena6:-apli<;_~v_eJ]ii<OE;T.a c!ciln<;~Xdb5irt~29Cii~i:aitil:Magna~ · 
Sera, port<lntci:·denu~~iado pelo Promotor deJustiga da comarca em que 
se situe o Municipio, perante o Juiz singular" .45 
· 0 cancelamento da Sumula 394, que inclufa no seu alcance o foro 
privilegiadodosPrefeitos, leva a conclusiio de que e nulo o ac6rdiio 
que, posteriorrnente ao cancelamento·daTeferida Sumula,julgou origi-· 
nariamente processo penal contra ex~Prefeito, sem prejufzo davalidade 
dos atos anteriores. Esse e o entendimento do STF (RE 289.847-GO, 
relator Ministro Sepulveda Pertence, in Informativo STF 215, de 18-19 
de dezembro de2000 e 1-2 de fevereiro de 2001, p. 4), que proclamou: 
"1. 0 Supremo Tribunal, em 25.08.1999, no Inq. 687, cancelou a 
Sumula 394, preservada,contudo, a validadedeatos praticados e deci-
s6es proferidas com base·r;a orienta9ii.0 ne!a anteriorrnente consagrada 
(DJ 09.09.1999); 2. A aplicagao ao caso de nova orienta9iio do Tribunal, 
nao importa que a Sumula 394 niio inclufsse entre as suas referencias 
normativas o art. 29, X, da Constituiqiio, mas- conforme o ordenamento 
'"'' Apud P k'ITUZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimes fimcionais de prefeitos, 
op. cit., p. 38. 
''" PANTIJZZO, Giovanni Mansur Solha. Crimes funcionais de prefeitos, op. cit., 
p. 38-39. 
CRIMES DE RESPONSAB!L!DADE FISCAL DE PREFE!TOS , 75 
vigente ao tempo de sua edi9ao - os preceitos da Carta Magna de 1946 
e de leis ordimirias que entiio continham regras de outorga de competen-
cia penal origimiria por prerrogativa de fun9ii.o: a Sumula 394 jamais 
pretendeu interpreta9ii.o literal das referidas norrnas de competencia, que 
todas elas tinham por objeto o processamento e julgamento dos titulares 
dos cargos ou man datos aludidos; a extensao ao ex -titular do foro por 
prerrogativa da fun9iio ja exercida, quando no exercfcio dela praticado o 
crime, sempre se justificou, na vigencia mais que centenaria da jurispru-
dencia nela afirmada, a base de uma interpreta9ao teleol6gica dos pre-
ceitos, correspondente (cf. voto vencido do relator, c6pia anexa). 3. Por 
isso, promulgada a Constitui9iio de 1988- que conferiu ao Tribunal de 
Justi9a dos Estados a competencia originaria para julgar os Prefeitos 
(art. 29, X, originariamente, 29, VIII)- nada mais foi necessaria a que 
se estendesse a orieriia9iio da Sumula 394 aos ex-Pndeiios, desde que o 
-~"- objeto da imputa9iio fosse crirrie praticado no curso do mandato.4. Sea 
.· :::;:;. · sumula394; enquarifo dui .. ou:::eerr·!razao-aa: ideritidadedosftindainen-
- =-tos dos precedentes em que·alicer9ada --•se•aplicou a•hip6tese-doiex~ 
:Prefeitos; akari9a:os igualmeriteoseri carice:!am:ento~assimcomoa qtial-
quer outro ex -titular de cargo ou mandata a que correspondesse b foro 
especial". ·· · · · · · · 
1.11 Lei penal em branco 
Leis penais em branco (Blankettstrafgesetze, na terrninologia de 
Binding), tal como ja se enfatizou no capitulo anterior (II), sao as leis 
incompletas que necessitam de urn complemento norrnativo para se co-
nhecer a integralidade da conduta proibida. Sao leis que deixam de ex-
pressar, total ou parcialmente, o fato incriminado e que fazem remissao 
(explfcita ou implfcita) a outras disposig5es, que devem cobrir o vazio 
deixado pelo diploma legal principaL 
Dividem-se as leis penais em branco, como ja se disse, em duas 
especies: em sentido amplo (quando o complemento esta na mesma lei 
ou provem da mesma instancia legislativa- ex.: art. 1.0 , inc. XVII, in 
fine) e em sentido estrito (quando o complemento advem de uma instan-
cia norrnativa distinta- ex.: arts. 12 e 16 da Lei de T6xicos). 
Com freqtiencia a realidade e a prudencia exigem flexibiliza96es 
na reda9ao e forrnula9iio dos tipos penais. A doutrina moderna salienta 
que, desde que respeitados certos limites, a tecnica das leis penais em 
branco constitui uma formula imprescindfvel de abertura e coordena9i'io 
•. 
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::': 
'v \......1\llVlt:..:) Ut .KC.:>t'V!'<,.)AJ:51LlUAUb t"l~CAL 
do Direito penal com outros distintos setores e subsistemas do ordena-
mento juridico." 
1.12 Suspensiio condicional do processo 
Todos os delitos novas introduzidos no Decreta-lei 201/67 pelo 
art. 4. 0 da Lei !0.028/00 admitem a suspensao condicional do processo 
prevista na Lei 9.099/95 (art. 89), porque suas pen as mini mas nao ultra-
passam o limite de urn ano. As penas relacionadas com os delitos previs-
tos no art. 1.0 do Decreta-lei 201/67 acham-se cominadas no § 1.0 do 
mesmo artigo: sao punidos os delitos dos itens Ie II com a pena de 
reclusao de 2 (dais) a 12 (doze) anos, e os demais com a pena de deten-
<;ao de 3 (tres) meses a 3 (tres) anos. Em conseqiiencia, osdois primei-
ros delitos (incs. I e II) nao admitem suspensao condicional do proces-
so, enquanto os demais, em tese, possibilitam esse instituto. 
Nao importa que os delitos novas agregados ao citado art. 1.0 te-
nham sido criados por uma lei especial (Lei 10.028/00). Alias, nem se-
quer quando os delitos acham-secontempladosexclusivamente em lei 
especial· ha impedimenta para a suspensao condicional do process a'. 
Quando a pena minima nao excede a urn ano e sempre indiscutivel o 
cabimento da suspensao, desde que preenchidos todos os seus requisi-
tes legais (que sao objetivos e subjetivos)._ 
u 3 Rdroaiiiiiddde dri Lei • "•----- ··· 
. As inova<;6es pela LCRF estabelecidas em relagao ao Decreta-lei 
201/67 nao podem retroagir, ja que o seu art.1.0 , § 1.0 , preve san<;ao 
penal, ainda que contemple, conjuntamente, no caso de condenagao de- . 
finitiva, a perda do cargo e a inabilita<;:iio, pelo prazo de cinco anos, para 
o exercicio de cargo ou funqao publica, eletivo ou de nomea<;ao, a! em da 
reparagao civil do dano causado (§ 2.0 ). 
Tratam-se de normas penais e, como tal, exigem o cumprimento 
do estabelecido no inc. XV do art. 5.0 da Constitui<;:ao Federal ("a lei 
penal nao retroagini, salvo para beneficiar o reu), bern como no art. 1.0 
do C6digo -Penal ("nao ha crime sem lei anterior que o defina"). 
Tendo em vista que a LCRF tratou de criminalizar condutas ate 
entao nao tipificadas, a norma e, indiscutivelmente, prejudicial a quem 
'"' GARCIA-PABLOS DE MOLINA, Antonio. Derecho penal: Introducci6n, op. 
cit., p. 257. 
CRIMES DE RESPONSABILJDADE FISCAL DE PREFEITOS 77 
as tenha praticado anteriormente a sua vigencia e, por tal motivo, em 
tais casas, nao haveria de fazer-se valer. 
1.14 Penas alternativas 
Indiscutivel tambem a possibilidade, em tese, de aplica<;ao das pe-
nas altemativas, isto e, substitutivas, previstas nos arts. 43 e ss. do CP 
(com redagao dada pela Lei 9.714/98), aos crimes funcionais dos prefei-
tos. No que concerne aos delitos dolosos, como sabemos, imp6s o legis-
lador duas restrig6es: (a) crimes violentos (cometidos com violencia ou 
grave amea<;:a a pessoa); (b) crimes cuja pena aplicada nao excede a 
quatro anos. Os delitos novas agregados ao rol do art. 1.0 do Decreta-lei 
201/67 nao sao violentos obviamente. Sen do assim, desde que a pen a 
aplicada nao exceda a quatro anos e passive! a substitui<;:ao da pena de 
prisao pelas penas restritivas ou multa, desde que preenchidos os de-
mais requisitos subjetivos. 
2. Analise de cada urn dos-novos tipos periais - · 
No art. 1.0 do Decreta-lei 201/67 (com as altera96es indicadas no 
art. 4.0 daLCRF)encontram-se tipificados os crimes de responsabilidade.-
.... Conforme ·ja.se .. fez. referenda,_ elli raza<l·•dodisposto 1m propria 
norma mencionada, OS crimes previstos no Decreta~ lei. som~;;te alcan-
9ariia j:ies-soadoprefeito ali de qtfem veriha legitimamente a subsiitui-
. . . - -
lo, de forma temporaria ou permanente. 
Aduz, ainda, o mesmo disp~siti~olegal, que acompetenciaparajulgar 
e processar os chefes do executive municipal pelos crimes de responsa-
bilidade e do Poder Judiciario, independentemente de autoriza<;ao da 
Cl.mara dos Vereadores. Com isto, rompeu, o Decreta-lei, com tradi9ao 
consagrada anteriormente no senti do de deixar as ·instancias politicas a 
competencia em rela<;iio a processos que tratem de condutas cujas con-
seqiiencias sejam sentidas, de forma preponderante, no espaqopolitico.47 
'"' A Lei 3.528/59, que foi substitufda pelo Decreto-lei 201/67, previa que o pro-
cesso e julgamento de'prefeitos, em razao das condutas nela capituladas, fos-
sem efetuados pela Camara de Vereadores. Em 17.04.200J.foi aprovada a Pro-
pasta de Emenda Constitucional n. 165/95, de autoria do Deputado Nicias Ri-
beiro (PMBD-PA), por meio da qual a competencia para julgar e processar 
prefeitos retomaria a Camara, alterando-se o art. 29, VIII, da CF. 
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78 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Outra significativa alteraqao promovida pelo Decreto-lei: acres-
centou, as sanqiies ja existentes, a de privaqao de liberdade.48 
Na seqUencia, cada urn dos novos crimes de responsabilidade49 
previstos no Decreto-lei 201/67 sera analisado, buscando-se determinar 
o bemjuridico tutelado pela norma, a classificaqao do deli to, bern como 
questiies que envolvam consumaqao e tentativa. 
Nos novos delitos de prefeitos, as questiies atinentes a operaqiies 
de credito aparecem em primeiro plano, sen do que a LCRF trata de sua 
realizaqao (XX) e de seu cancelamento (XVIII), bern como de duas de 
suas especies (abertura de credito- XVII e operaqao de credito por an-
tecipaqao de receita ~XIX e XXI). 
Ocupou-se, tambem, o legislador, da dfvida consolidada (XVI), da 
transferencia voluntana (XXIII) .e da destinac;:ao de tftulos (XXII) .. 
A sanqao dos novonipos penais perrnaileceu sendo aqueia pre vis-
. ta para OS demaiscrimes-de responsabi!idade- detenqao,de3 mesesa3 
anos (a excec;:aocdosccapitulados rio:dnc~:I e II,ia6sqt!hls se comina ·· · 
pen a de recltisao~ de2acl2@6~)::Nianteve-seeni vigor, tambem;o § 2.0 
do art. 1.0 , que preve a pena da perda do cargo com a inabilitaqao de 
funqao publica poi: ate cinco anos. · 
Todos OS tlpos penai~ que serao _a~ali~ados na seqiienciatem como 
bemjur:idicOoliquillbi=io das contas pt!.blicas. Busca-se,·por meio dele, 
a implementaqao de urn regime fiscal responsiivel e planejado. 
E no art. 4. 0 da LCRF que sao encontradas as novas oito condutas 
caracterizadoras dos crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos (incs. 
XVI a XXIII).50 Sao elas: 
"'' .E de se anotar, novamente fazendo-se alusao a Lei 3.528/59, que a norma subs-
titufda previa, tao:soiriente;a 'peria de perda da fum;ao. · 
(49J Vale repetir, aqui, a advertencia ja realizada de que a expressao crimes de res-
ponsabilidade, no presente livro, deve ser entendida em senti do eminentemen-
te jurfdico-penal, excluindo-se, portanto, de seu significado, qualquer alusao as 
infrar;Oes politico-administrativas, apesarda insistencia Jegislativa (o que e acorn-
pan hade por parte da doutrina) de utilizar aguele mesmo termo para essas 
infraq6es. 
''"' Estas mesmas condutas foram inseridas no art. 10 da Lei 1.079/50, que tam-
bern preve crimes de responsabilidade, porem, excetuando os casas de chefe de 
executive municipal. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FJSC.~L DE PREFEITOS . 79 
2.1 Deixar de ordenar, no prazo, reduqiio do montante da divida con-
solidadd1 
"XVI- deixar de ordenar a reduqao do montante da dfvida conso-
lidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar 
o valor resultante da aplica~ao do limite maximo fixado pelo Senado 
Federal;" (AC) 
Trata-se de urn crime omissivo. A a<;ao do sujeito ativo e de deixar 
de ordenar. Dfvida consolidada (ou fundada), de acordo como art. 29, I, 
da LRF, eo "montante total, apurado sem duplicidade, das obriga<;6es 
financeiras do ente da Federa<;lio, assumidas em virtude de leis, contra-
los, convenios ou tratados e da realizaqao de operag6es de credito, para 
amortiza<;ao em prazo superior a doze meses". De acordo; ainda, com o 
mesmo dispositive, "tambem integram a dfvida publica consolidada as 
--- operaqoes de credit o-de· prazo inferior a dozemeses-cujas -receitas-te-
=~ -_lll1a:rn;constadoduor~arn_e_lltO'.':~(§}~t= =-=c_:ccc 
. · ~~·~o~· ri-ecaf6rios Jlict!cla1s clijospag~m~~i<i~n~6\enba!i1 ~;a(,=~re!l: 
vados quando da execu<;ao do or~amento em que houverem sido incluf: 
dos passam a integrar a dfvida consolidada, para fins de aplica<;lio dos 
limites a que se refere o artigo em comentiirio (§ 7."do art; 30daLRF). 
Estes limites "serlio fixados em percentualda receita corrente Ii-
quida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os 
entes da Federaqao que a integrem, constituindo, para cada urn deles, 
limites maximos" (§ 3.", do art. 30, LRF). A receita corrente Iiquida 
corresponde aquela "realizada nos doze meses anteriores ao mes em que 
se estivei- apurando, sendo.eicclufdas as receitas provenientes de opera-
goes de credito, de anulaqao de restos a pagar, de alienaqao de bens, de 
transferencias vinculadas e transferencias voluntiirias ou doaqiies rece-
bidas como fim especifico de atendera despesas de capital. 0 superavit 
financeiro das autarquias,e fundaqoes, exclufdas as de carater previden-
ciario, sera considerado como receita" .52 
'"' Todos os titulos utilizados para os delitos foram retirados de KHAIR, Amir 
AntOnio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orienta\ao para prefeituras, 
op. cit., p. 58. 
"" KHAIR, Amir Antonio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orientac;ao para 
prefeituras, op. cit., p. 39. 
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80 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
E ao Senado Federal que compete, privativamente, fixar, por pro-
pasta do presidente da Republica, limites globais para o montante da 
dfvida consolidada dos Municfpios (inc. VI do art. 52 da CF)." 
0 prazo para o presidente da Republica encaminhar a proposta foi 
de noventa dias ap6s a publicaqao da LRF, ocorrida em 4 de maio de 
2000 (art. 30, I, da LRF). 
Cumprindo a determina9ao contida na LRF, em 3 deagosto de 
2000, o presidente da Republica encaminhou a Mensagem 1.069 ao Se-
nado Federal (n.0 154/2000). 
A avalia9ao da dfvida consolidada de cada ente da federa9ao sen\ 
feita ao final de urn quadrimestre (art. 30, § 4.0 , LRF). Caso seja consta-
tado que houve extrapolamento do limite fixado pelo Senado Federal, a 
dfvida devera ser reconduzida aos limites fixados, no prazo de ate o 
termino dos tres quadrimestres subseqiientes, reduzindo-se o excedente 
em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro (art. 31, caput, 
da LRF). Naoprovidenciando,oprefeito (ou quem<Jesteja substituin-
do ), dolosamente, a reduqao de vida," tera praticado .a conduta delituosa. 
No que se refere ao ente publico, no caso o Municipio, sofrera as 
san96es administrativas definidas no art. 31,§§ l.0 a r, daLRF,. 
2:2· Ordena~-~uautoriz~;;~;;;rt~-;a~d~··~;Jdf;;;·~·md;;~~;;jij.!fom os 
.. lhrz.ites •.. -----~------ ----------·-
"XVII - ordenar ou autorizar a abertura de credito em desacordo 
com ·as limites estabelecidos.pelo. Sen ado Federal, sem fundamento na 
lei or9amentaria ou na de credito adicional ou com inobserviincia de 
prescri9ao legal;" (AC) 
0 presente dispositivo traz uma pequena varia9ao em rela9ao ao 
que inaugura o novo capfttilo IV do C6digo Penal- contrata9ao de ope-
ra9ao de crectito (art. 359-A).54 Aqui o tipo penal preve disposi96es bas-
tante amplas, enquanto que la as situa96es se restringiam a tres hip6-
teses: a) inexistencia de previa autoriza9ao legislativa (caput); b) inob-
(SJ) Inclui-~e nesta obriga~ao d6 Senado. de acordo corn o mesmo dispositive cons-
titucional, fixar os limites globais em relaqao aos estados e ao Distrito Federal. 
'"' Ver capitulo II, item 2. I. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE HSCAL DE PREFEITOS 81 
serviincia de limite, condi9ao ou montante estabelecido em lei ou em 
resolu9ao do Senado Federal (inc. I); e c) montante da dfvida consolida-
da superior ao limite maximo autorizado por lei (inc. II). 
Alem disso, o tipo previsto no C6digo Penal trata do genera opera-
>iio de credito, do qual a abertura de cnidito e especie, e inclui, tam-
bern, a conduta de realizar a opera9iio de credito, o que nao ocorre no 
dispositivo sob comento, que se restringe as a96es de ordenar ou de 
autorizar. 
Entende-se abertura de crectito como sendo o contrato em que urn 
estabelecimento banci\rio coloca a disposi9ao de seus clientes certa im-
portfmcia em dinheiro. Juros e encargos serao devidos somente quando 
o credito tenha sido efetivamente utilizado, embora seja facultado ao 
bancoa cobran9a de comissao pela Jibera9ao do dinheiro.55 Ela se faz 
necessaria, por exemplo, nas hip6teses de opera96es de credito por ante-
cipa9iio de receita realizadas por Estados ou Municipios. Nestes casos a 
abertura de conta sera efetivada na institui9ao finance ira vencedora no 
processo corripetitivo eletronicoprorriovido pelo Banco Central do Bra-
sil (art. 38, § 2.0 , LFR) .•.. 
0 crime que. Se esta ana]isando e comissivo; OU seja; a puni9a0 
decorre do ato de 0 responsavel ordenar ou autorizar a aberttirade credito 
. em desacordo com oslliili.tes estilbeleeidok peloSeril\do f"ecteral"(arCs2; 
VII,da CF), seru" fundamento na lei or9am~n.trria56 ·ou·na decredito 
adicional ou com observiincia de prescri9ao legal. · · 
... As leis or9arnenti\rias,segundo o disposto no art. 165 da CF, sao de 
iniciativa ·do Poder Executivo, compreendendo todas as despesas dos 
6rgaos do govemo e da administra9ao centralizada, ou que por interinedio 
deles se devamrealizar, observado o disposto no art. 2.0 da Lei 4.320/64 
("institui normas gerais de direito financeiro para elabora9ao e controle 
dos orqamentos e balan9os da Uniao, dos estados, dos municfpios e do 
Distrito Federal"). 
"" ACQUAVIVA, Marcus Claudio. Diciondrio Jurfdico Brasileiro Acquaviva. 
5. ed. Sao Paulo: Juridica ;srasileira, 1998. 
'"' As leis orqamentarias, segundo o disposto no art. 165 da CF, silo de iniciativa 
do Poder Executivo, compreendendo todas as despesas dos 6rgaos do governo 
e da administraqao centralizada, ou que porintermedio deles se devam realizar, 
observado o disposto no art. 2.' da Lei 4.320/64. 
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82 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Os creditos adicionais representam as autoriza96es de despesas, as 
quais nao estavam computadas na lei de or~amento, ou a sua dota9ao 
fora feita de formainsuficiente. Nos termos do art. 41 daLei antes men-
cionada, eles se classificam em: 
a) suplementares: destinados ao refor9o de dota96es or9amentanas; 
b) especiais: endereqad0s a despesas, as quais nao exista dota9ao 
or9amentana especifica; 
c) extraordindrios: dizem respeito a despesas urgentes, imprevis-
tas, em caso de guerra, como9ao intestina ou calamidade publica. 
Quando se tratar de credito suplementar ou especial, sua abertura 
e vedada nas hip6teses em que ·nao for antecedida de autoriza9ao 
legislativa e quando nao ·vier acompanhada de indica9ao dos recursos 
correspondentes (art: 167, v; da Constitui9ao·Federal). 
2.3 Deixar de promoVi!r oude oYdXiiaiciciiii.ila?ao de operar;ao de ere-
... ·.·. dito coJ1l i~gbppyanciadditiiiii;condir;iio ou montante'.-
-~==- ;,~~~-;e~:~ ~~P~~:ove;·~~ ~~e or~e~ar,~a forma da lei, o 
cancelamento, a amortiza9ao ou a constitui9ao de reserva para anular os 
efeitos de opeia9ao .de credito realizada com inobserviincia de limite, 
t;ondi9ao ou mon!ante est<)belecido em lei;" (A C) · · · 
.. ··- c 0 tipo penal descreveum crime omissivo; qual seja, deixar de pro-
mover ou de ordenar, naJorma da lei, o cancelamento, a amortiza9ao ou 
a constitui9ao de reserva para anular os efeitos de opera9ao de credito 
realizada com inobservancia de limite, condi9ao ou montante estabele-
cido em lei. . · 
Os limites, a condi9ao e o montante vern estabelecidos na LRF e 
na 9.995/00 (dis poe sobre as diretrizes para a elabora9ao da lei or9"men-
taria de 2001 e da outras providencias). 
0 cancelamento e a a9ao de anular, to mar sem efeito ou inutilizar 
dados ou documentos. Ele pode tornar sem efeito a opera9ao de credito 
realizada. E possivel suceder, de acordo com o § 1.0 do art. 33 da LRF, 
quando a opera9iio de credito e realizada com infra~ao de algum de seus 
dispositivos, devendo ocorrer a devolu9ao do principal, excluindo-se juros 
e demais encargos financeiros. 
De acordo com Carlos Motta, Jorge Jacoby, Jair Santana e Leo 
Alves, o vocabulo cancelamento, usado no dispositive mencionado, 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEITOS 8:5 
possui "o sentido de 'desfazer por nulidade', obrigando a apura9ao de 
responsabilidade". 57 
No concernente a amortizaqiio, o onus fiscal e liberado parcial-
mente, diminuindo, com isto, o valor do capital. Sao requisites para a 
sua ocorrencia: 
a) o imposto tern de ser exclusive; 
b) deve recair sobre coisa com valor capital e ao mesmo tempo 
possuir valor-renda; 
c) a utilidade deve prolongar-se por bastante tempo, de modo que 
contenha ·diversos pagamentos anuais; 
d) nao pode ser transferido para o consumidor, pelo fato de a ma-
teria tributada servir a uma produ9ao ulterior; · 
. . e) as rela96es de procura e de oferta de vern manter-se as mesmas 
sobre os demais pontos de vista:· · 
...,, ,c·- ~ --··-··:·:·r-· de reserva significa a cria9ao ebrga):\iza9iicidetim 
coiljunto~clefeserVas. Eiacocorre todavez-qiie li~ triag~b de~b~ta no 
ba:lanqo contabil. .. ... .. . .. 
2.4 · Deixar de promoverou de ordenar a liquidariio integral de ARO 
'ate o encerramento do exercfcio financeiro ~--·----~--. ·· · ·· 
':XIX- deixar de prom over ou de ordenar a liquida91io integral de 
opera9iio de credito por antecipa9iio de receita or9amentana, inclusive 
os respectivos juros e demais encargos, ate o encerramento do exercfcio 
financeiro;" (AC) 
Trata, o presente inciso, de opera9oes de creditopor antecipa9ao 
de receita. 0 tipo penal cria mais urn crime omissivo, qual seja, deixar de 
promover ou de ordenar a liquida9aointegral de operaqao de crectito por 
antecipa9ao de receita or~amentaria, inclusive osrespectivos juros e 
demais encargos, ate o encerramento do exercfcio financeiro. 
0 tipo penal em destaque difere daquele previsto no inc.XXI, par-
que, Ia, o que se proibe e a a9ao de "captar recursos a tftulo de antecipa-
9iio de receita de tributo ou contribui9ao, cujo fato gerador ainda nao 
"'' MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo. FERNANDES, Jor-
ge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidadefiscal: Lei Comple-
mentar 10! de 04.05.2000, op. cit., p. 417. 
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84 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
tenha ocorrido", enquanto que, aqui, pune-se a conduta daquele que nao 
promove a liquidac;ao da operac;ao no prazo legal. 
Este prazo encerra-se no dia 10 de dezembro de cad a ano (art. 38, 
II, LRF). 
A liquidac;ao desta especie de operac;ao, dentro do prazo, faz com 
que os valores a ela relativos deixem de ser computados, para o calculo 
do limite maximo previsto no inc. ill do art. 167 da Constituic;ao (art. 
38, § 1.0 , LRF). 0 dispositivo constitucional, por sua vez, veda "a reali-
zac;ao de operac;5es de creditos que excedam o montante das despesas 
de capital, ressalvadas as autorizadas mediante creditos siipleinentares 
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo 
por maioria absoluta". 
2.5 Ordenar ou autorizar o refinanciamento ou posterga~iio de d(vida 
contra(da anteriormente 
.. . ;'XX'--: ordenar art autorizar; em desac~rdocom a lei, a realizac;ao 
de oper:w~o deeredito com qualquer uni dosdemaisentesda.Feoera~ 
c;ao, inclusive suas entidades da administrac;ao indireta, ainda que na 
forma de novac;iio, refinanciamento ou postergac;ao de dfvida contrafda 
anteriormente;" (AC) 
fem-se, aciurun1crlme :Comissivo. E aiz9~o doiigerited~ ~fctenar . 
ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizac;ao de operac;ao.Mcredi-
to coin quafquer urn dosde!Iuiis erites da Fedel'a\'ao~ inclusive suas enti: 
clades da administrac;ao indireta, ainda que na forma de novac;ao, refi-
nanciamento ou postergac;ao de dfvida contrafda anteriotmenteque dara 
ensejo a caracterizac;ao do crime tipificado neste dispositivo. 
De acordo com a LRF, sao operac;6es de credito o "compromisso 
financeiroassumido em razao de mutuo, abertura de credito, emissao e 
aceite de tftulo, aquisigiio financiada de bens, recebimento antecipado 
de valores· provenientes da venda a termo de bens e servic;os, arrenda-
mento mercantile outras operac;6es assemelbadas, inclusive aquelas efe-
tivadas como uso de derivativos financeiros" (art. 29, ill). Constituem 
tambem operac;iio de credito, por equiparac;ao, a captac;ao de recursos a 
tftulo de antecipac;ao de receita de tributo ou contribuic;ao, cujo fato ge-
rador ainda nao tenha ocorriclo. 
A LRF preve expressamente a vedac;ao da realizac;ao de operac;iio 
de credito entre entes da Federac;ao em seu art. 35, in verbis: 
CKJMtoS DE l<ESPONSAB!LIDADE FISCAL DE PREFEITOS (:Sj 
"Art. 35. E vedada a realizac;ao de operac;ao de credito entre urr 
ente da Federac;ao, diretamente ou por intermedio de fundo, autarquia. 
fundac;ao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entida-
des da administrac;ao indireta, ainda que sob a forma de novac;ao, refi-
nanciamento ou postergac;ao de dfvida contrafda anteriormente." 
Estao proibidos, portanto, a realizac;ao de operag5es de credito. 
bern como a novac;ao, o refinanciamento e a postergac;iio de dfvida exis-
tente entre os entes. 
0 co nee ito de nova~iio pode ser encontrado no art. 999 do CC. 
"que abrange tres hip6teses:. (i) o devedor contrai nova dfvida para ex-
tinguir e substituir a anterior; (ii) novo credor sucede o antigo, ficandc 
este quite; e (iii) em virtude da obrigac;aonova, outro erector substitui c 
antigo eo devedor fica quite com este'.'.58 
A novac;ao de dfvida "nao e contrato administrativo, e contrato dc 
direito privado. [Assim sendo,] a entidade publica signataria do ajustc 
de novac;ao de dfvida nao pode alterar unilateralmente as condi<;5es de 
pagamento dodebito·novado"c59- ·-·-· 
0 SeU paragrafo primeiro especifica as eJicegoes a Vedaqao COnS· 
tante no caput do art. 35 da LRF: 
"§ 1.0 Excetuam-se da vedac;ao a que se refere o caputasopera-
c;oes entre institui<;ao financeira estatal e outro ente da Federac;ao, inclu-
sive, suas entidades d'"ad111inistra<;ii9,indireta, que na(J. s~_destinem a:" 
."I-. financiar, direta ouindiretamente,.Qe§j)<~s.as_c.orr:en.tes;''., 
"II- refinanciar dfvidas nao contrafdas junto a propria instituic;ao 
concedente." · ~. ·- _ -~ _______ _ 
No art. 36 a LRF estabelece outro caso de proibic;ao da operac;ao 
de credito: quando se da "entre uma instituigao financeira estatal e o 
ente da Federac;ao que a controle, na qualidade de beneficiario do em-
prestimo". 
De acordo com Amir Antonio Khair, "ja era diffcil e quase inaces-
sfvel a grande maioria dos Municfpios consegnir contratar opera<;6es de 
""MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SA.NTANA, JairEduardo, FERNANDES, Jor-
ge Ulisses Jacob, ALVES, ;__eo da Silva. Responsabilidadejiscal: Lei Comple· 
mentar 101 de 04.05.2000, op. cit., p. 419. 
"" MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de direito publico. Sao Paulo: 
RT, 1984, v. VIII, p. 213_ 
~. 
n 
~ 
86 CRIMES DE RESPONSABJLIDADf: FISCAL 
credito. Agora sera mais dificil ainda, pais eles terao que respeitar os 
limites e condiqoes estabelecidos adicionalmente na Lei de Responsa-
bilidade Fiscal. Assim, para poder contar com mais recursos, os Muni-
cfpios teriio que desenvolver suas receitas tributanas, uma vez que as 
transferencias voluntarias tambem poderao ser reduzidas par causa das 
restriq6es da lei".60 
0 art. 359-A do C6digo Penal preve conduta semelhante (ver co-
mentario no capftulo II, item 2.1). 0 ti.po penal, no entanto, e mais gene-
rico, ja que nao limita a realizaqao da operaqao aos entes da federaqao, 
tal como ocorre no deli to em apreqo. 
Novaqao, refinanciamento e posterga<;oiio de dfvidanao se confun-
dem. Enquanto a novar;ao surge por ocasiiio de uma nova obrigaqao 
junto ao erector, em siibstituiqao e extinguindo a anterior com os acess6-
rios e garantias, 0 refinanciamento sigilifica repetir operaqao com intuic 
to de ciistear despesas e gastos antigos, os quais nao foram adimplidos 
em· obrigaqao anteriormente assumida. Na-postergar;ao da divida,- por ------
sua vez, o credordespreza a existenciade_dfvidayencida ejmpaga, __ .. 
deixando-'a eni airas6, ou utilizaildo~se de.-subteifugiosrmra ganhartem- --· ... 
po, protelando o pagarnento. ---- : . 
2.6 Captar recursosa titulo de antecipar;ao de receita de tributo ou 
contribuir;ao cujo jato geradoraindqnaq_tenha ocorrido 
... "XXI..: cap tar recursosatftlifodeaiiteCipa9ao de receita de tributo 
ou contribuiqao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido;" (AC) 
A conduta aqui tipificada e comissiva: e a aqao de cap tar recursos 
nas situaqi5es previstas na Lei que da ensejo a incrimina<;oao. 
Segundo defini<;oao do CTN, tributo "e toda prestaqao pecuniaria 
compuls6ria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que nao 
constitua sanqao de ato ilfcito, institufda em lei e cobrada mediante ati-
vidade plenamente vinculada". ·· . 
Para melhor compreensao do conceito de tributo, ele sera decom-
posto nas seguintes partes: 
a) prestaqao: a palavra prestaqao tern origem no direito romano, 
do latim praestatio, que significa satisfa<;oao obrigacional. Em outras 
palavras, o devedor cumpre uma obrigaqao para com o erector; 
'"" KHAIR, Amir Antonio. Lei de responsabi/idade fiscal: guia de orienta('ao para 
prefeituras, op. cit., p. 41. 
CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE PREFEJTOS 87 
b) pecuniana: no conceito de tributo, este vocabulo tern o condao 
de atribuir carater monetano a prestaqao, ou seja, ela deve ser represen-
tada por dinheiro; 
c) compuls6ria: diz respeito a obrigatoriedade da prestaqao, sob 
pena de sujeitar o devedor a constri~ao judicial; 
d) em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir: significa que 
em regra deve ser pago em dinheiro, todavia, pode ser satisfeita em alga 
que represente valor em dinheiro; 
e) que nao constitua sanqao ou ato ilfcito: a prestaqao nao pode ter 
origem em urn ato ilfcito praticado pelo contribuinte, uma vez que nao 
setrata de puni91io; 
f) institufda em lei: s6 pode ser exigido mediante existencia de lei 
anterior que o tenha criado; 
.. __ ._g)..cobrada.mediante atividade administrativa plenamente vincu-
lada: o tributo so pode ser cobrado mediante ato da administraqao publi-
-- -· ca,sendr:<qtectilat8~eve•seguir~~pt6ptiasregrasesta15~l~tid~cni·J6i: 
Tres sao as especies de contribuiqao prevista no art. 149, caput,da 
CF: sociais, de interven<;oao no dorninio econ6mico e de interesse das 
categoriasprofissionais ou econ6mica: 
a) ccontribui<;oi5es sociais: sao definidas pelo tftuloVill da CF, obje-
tivando o bem-estare a justiqa. social; 
b) contribuiqao de interven<;oiio no domfnio econ6mico: sao contri-
buiqoes que s6 podem destinar-se a instrumentalizar a atuaqao da Uniao 
no domfnio econ6mico, servindo para refinanciar custos e en cargos per-
tinentes; 
c) contribuiqao no interesse de categorias profissionais ou econ6-
mica: sao contribuiqoes destinadas ao custeio das atividades exercidas 
pelas instituiqi5es fiscalizadoras e representativas de categorias econ6-
micas ou profissionais. 
0 jato gerador, segundo o disposto no art. 114 do CTN, surge a 
partir de uma situaqao necessaria e suficiente para ocorrencia da obriga-
<;oao principal. A obriga9ao tributana origina-se de urn fato, cuja ocor-
rencia esta previamente descrita na lei. 
A LRF determina expressamente a vedar;ao da captar;iio de recur-
sos a tftulo de antecipaqao de receita de tribute- ARO (opera<;oiio de 
credito por antecipaqiio da receita orqamentaria) -,em seu art. 37: 
~~ CRI£\:'-:" !..,~- J.?:f::'-'1-'f\"V~.'\KJl_H __ l_f.\.JJr 1-"!)J .. :.'\l 
"Art. 37. Equiparam-se a opera~6es de credito e estao vedados:" 
"I capta9ao de recursos a titulo de antecipa9ao de receita de tri-
buto ou contribui~ao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido,sem 
prejufzo do disposto no § 7.0 do art. 150 da Constitui~ao;" 
Na previsao constitucional mencionada no artigo acima transcrito 
consta que: 
"Art. 150. 
"§ 7.0 A lei podeni atribuir a sujeito passivo de obriga~ao tributiiria 
a condi~ao de responsavel pelo pagamento de imposto ou contribui~ao, 
cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e 
preferencial restitui9ao da quantia paga, caso nao se realize o fato gera-
dor presumido." 
Este tipo de opera9iio -ARO- e vedado, salvo nos casos·previstos 
no art. 38 da LRF e desde que cumpridas as exigencias mencionadas no 
proprio dispositivo: 
· "Art: 38:Aopera.;a6 deitedito porantedpa9a<H:Je·receita destinao 
sea atenderinsuficiencia de caixa durante o exercfcio fihanceiro e cum-
prira as exigencias mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:" 
"I- realizar-se-a somente a partir do ctecimci dia do infcio do exer-
cfciO;~'~- ------- · · ---·· ·-::·:-::: ,. .... ----------- · -----------------
.. "II~ devera ser liquidada; comjuros e:OtitroS'entargos incidenti',.s; 
. ate o dia dez de dezembro de cada ano;" 
"III - nao sera autorizada se f9rem cobnidos encargos que nao 
a taxa de juros da opera9ao, obrigatoriamente piefixada ou index ada a 
taxa basica finance ira, ou a que vier a esta substituir;" 
''IV estara proibida:" 
"a) enquanto existir opera9ao anterior da mesma natureza nao in-
tegralmente resgatada;" 
"b) no ultiino anode mandato do Presidente, Governador·ou Pre-
feito Municipal. [ ... ]" 
0 art. 32 citado no dispositivo legal acima transcrito estabelece as 
normas para a realiza9ao de opera9ao de credito de entes da Federa9ao. 
Quando se trata de opera9ao de credito por antecipa9ao de receita, os 
valores nela envolvidos nao devem ser incluidos no or9amento ou em 
creditos adicionais (§ 1.0 , II). 
\....KllY!t.:> UC KC,:,.nJl'I.)AJ:IlLlUAUt t'l.)LAL U.t. l"'Kl::t'tllU:'> 0~ 
2. 7 Ordenar ou autorizar a destinarao de recursos provenientes da 
emisstio de titulo para finalidade diversa da prevista em lei que a 
autorizou 
"XXII- ordenar ou autorizar a destina9ao de recursos provenien-
tes da emissao de titulos para finalidade diversa da prevista na lei que a 
autorizou;" (AC) 
Titulo e 0 documento que autentica urn direito padrao, formalizan-
do urn direito credit6rio, sendo papel negociavel. Em tese, o titulo pode 
ser pago a terceiro, por ordem do beneficiiirio, uma vez que pertence 
de pleno direito a quem o apresente, desde que nao o tenha conseguido de 
maneira comprovadamente ilfcita. 
A emissao de titulos se da por ocasiao do refinanciamento da dfvi-
da mobiliaria do ente estatal, sen do que esta ultima consiste na "emissao 
de tftulos para pagamento do principal acrescido da atualizaqao moneta-
ria" (art.29, V, da LRF). 
0 tipo penal comentado difere daquele previsto no art. 359-H do 
. . 
C6digo Penal (inserido pela LCRF) porque naquek a colocasao dos 
titulos no mercado finahceiro e realizada de forma iri:eguhir, enquanto 
que, neste, ocorre a destina9ao diversa da legal. 
2.8 .. Realizar oureceber transferencia voluntdria em desacordo com a lei 
.. "XXm- ;ealizar ol1receber iransf~r~ncia Voluritana: erndes~c()r­
do com limite ou condi9ao estabelecida em lei:' (AC) 'T .. ]" 
· A lei de on;:amento autoriza a realizaqiio dedespesas efazurn prog-
n6stico da receita, significando dizer que o·administrador nao e obriga-
do a realizar as despesas autorizadas, apenas as compuls6rias, as quais 
estao previstas na CF, como, por exemplo, o repasse·do duodecimo para 
a Camara de Vereadores. 
A LRF define, no seu art. 25, o conceito de transferi!ncia voluntd-
ria. Preve o artigo mencionado: 
"Art. 25. Para efeito desta lei Complementar, entende-se por trans-
ferenda voluntaria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro 
ente da Federa9ao, a titulo de coopera9iio, auxilio ou assistencia finan-
ceira, que decorra de deterrnina~ao constitucional, legal ou os destina-
dos ao Sistema Unico de Saude." 
Seus limites e condi1<6es podem ser encontrados no seu § 1. 0 do 
dispositivo legal mencionado: 
~ 
.~·--
~, 
90 CRIMES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
"§ 1.0 Sao exigencias para a realizayao de transferencia voluntaria, 
alem das estabelecidas na lei de diretrizes oryamentarias:" 
"I- existencia de dotayao espedfica;" 
"IT'- ( vetado )" 
"III- observancia do disposto no inc. X do art. 167 da Consti-
tui9fio;., 
"IV- comprovayao, por parte do beneficiario, de:" 
"a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empresti-
mos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bern como quanto a 
presta<;:ao de contas de recursos anteriormente dele recebidos;" 
"b) cumprimento dos limites constitucionais relativos a educayao 
e a sallde;" 
.. __ «c.JobservanciaA()s Ii111ites ctas nfvidas consolidada ~ mobiliaria, 
de operay5es decredito, inclusive por antecipayao de receita, de inscri-9ITo:em'-.:n~stos a.:pa:gare·ae despesa!otal com pessi>al:'' . - - . 
_-_ . ·<d)~revisao c;;~9~ment~fiade c;ntrapartid;."61 . 
0 citado dispositive constitucional veda a "transferencia. voluntaria 
de recursos e a concessao de emprestimos, inclusive por antecipayao de 
receita;:pelosGovemos·.federal e Estaduais e suas institui<;6es financei~ 
ras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Munidpios" (art. 167, X, CF). 
Tal proibi<;ao, portanto, alcan<;a os municfpios somente no que se 
refere ao recebimento da transferencia voluntaria. 
Importa, ainda, ressaltar o disposto no § 2.0 do mesmo dispositivo, 
por meio do qual encontra-se vedada a aplicayao dos recursos transferidos 
em finalidade diversa da pactuada. Sao as chamadasverbas vinculadas. 
t
61
> A previsao on;ament<iria de contrapartida representa a "destinar;ao de recursos 
de igual ou proporcional manta no on;amento do ente recebedor da transferen-
cia ( ... ).A exigencia de dota9ao or~ament<lria especffica faz com que os Esta-
dos e Municfpios planejem, desde o projeto de lei do or9amento, a potencial 
captac;ao dessas transferencias. Caso niio o far;am, deveriio recorrer aos credi-
tos adicionais" (CRUZ, Fliivio da. Coord. Lei de responsabilidade fiscal co-
mentada, op. cit., p. 97). 
CONSIDERA<;OES FINAlS 
Desde que entrou em v(gor, em 20 de outubro de 2000, a Lei 10.028/00 
tern sido objeto de inumeras discuss6es. Muito se tern dito sobre o as-
sunto, porem poucas das quest6esjuridicas levantadas receberam trata-
mento serio e o destaque merecido. A preocupa<;ao recorrente incide 
sobre a possibilidade de os prefeitos virem a "parar atras das grades" 
por terem infringido dispositivos da nova Leique profbem que 
govemantes gastem mais do que arrecadem ou que deixem dlvidas para 
o seu sucessor. 
------- ----
' 
·v 
",~ 
···· _()r_a,_ebasilar no direito que "nao ha crime sem lei anterior que o 
·defina;~nem]5ena sem pr6vi~¢6iufrta91iJ:iJ~gaJ'"(a!t:_5:o;XX:lQ){~ci~CF; = -"•c I!• 
e art.l.0 do C6digcJPeifal): Deslindada pela infilia, ajlesar da derriora; 
essa questao, e aclarados OS animos dosprefeitos preocupad()s em man-
ter a sua liberdade, surgiu uma o1ltra inquieta<;iio, agora por parte da 
. sociedade, na qual fica patente o inconformismo com aimpossibilidade 
de -~ Lei. alcan~~ os ~hefei ;}~_~E_e_cilti-{o fr[~nic!p~1,~o!l~lui!ldo ~ue . _ _ ~ 
tudo resta como 1mpumdade: E ass1m que a garantla msculp1da no pnn-
cfpio cta legalidade · conquista inequfvoca do Iluminismo, galgada nao 
sem com bateS - e tida como empeci!ho a concretizayaO da justiya, vista 
como puni9ao a todo e qualquer custo. Apesar da inversao de val ores, o 
equfvoco da sociedade e compreensfvel. Baseia-se na (falsa) cren\'a-
alimentada pelo legislativo quando elabora leis apenas para atender a 
demanda social, totalmente desvinculadas de outros val ores a que deve 
compromisso...:naeficaCiado Direitopeiial·coinoredutore ate m:esmb 
pacificador dos problemas que perturb am a sociedade. 
De tal modo os assuntos penais sao carregados de argumentos 
emocionais que se deixam de discutir quest6es de suma importancia, a 
come9ar pela propria tenninologia anteriormente adotada pela Lei 1.079/50, 
e que e mantida pelaLei dos Crimes de Responsabilidade Fiscal- LCRF: 
a norma mencionada- que teve o seu rol de condutas punfveis alargado 
em razao do art. 3.0 da Lei dos crimes de responsabilidade fiscal- cha-
ma de "crimes de responsabilidade" condutas as quais nao se comina 
nenhuma sanqao de natureza penal, mas, tao-somente, san<;oes politico- I 
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92 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
administrativas. Niio sendo ilicitos penais, porque nao ha previsao de 
nenhuma san<;iio desta natureza, nao se poderia chama-los de "crimes". 
A nuanqa terminol6gica que pode parecer somente uma impliciin-
cia do hermeneuta, acaba par levar a confusoes, ja que induz a cren<;a 
de que as condutas previstas na mencionada Lei sao puniveis a titulo de 
crime. E nao e o que ocorre, ja que a unica san<;ao cominada (perda 
do cargo, com inabilita<;iio, de ate cinco anos, para o exercfcio de qual-
quer fun<;iio publica- art. 2.0 ) e de natureza eminentemente polftico-
administrativa. 
-No que se refere ao Decreta~ lei 20I/67, que tambem foi alterado 
pela Lei dos Crimes de Responsabilidade Fiscal, ha previsao de san<;ao 
de natureza penal (reclusao, de do is a doze anos) para aqueles que pra-
ticarem as condutas pre vistas nos dais primeiros incs. do art. I. 0 , e pena 
de deten<;ao, de tres meses a tres anos para aqueles que descumprirem 
os demais (inclusive os outros oito incisos acrescidos pela LCRF), nao 
sendo pertinente, portanto, a crftica pela impropriedade terniinol6gica 
contidana Lei.t079/50. Ha outroaspecto a seratacado,no entanto:. e 
queo iegisiadordispensa tratamentodiferenciado, quarici(l a mesma con~ 
duta. tenha sido praticada, a representante do executivo_ municipal: 
comparado ao estadual ou ao federaLQuanto ao primeiro, alem da pena 
de perda do cargo, com inabilita~ao da fungao publica, a lei corriina as ja . -
.. !11e_llciqnaci!lS·. Penas:privativas de liherdacie"_ N () qne seiet~re: aii.s do!~ 
ultiinos; existe previsaO. a pen as: de-san:.;ao-pOJ!iicci~admlli!stratlva. Hi 
ofensa flagrante ao principia da igualdade, pormeio do qual, qualquer· 
des crimen praticado pelo legislador deve estar fundamentado em crite-. 
rio de necessidade e de razoabilidade, atributos que nao se fazem pre: 
sentes. Deixa de existir qualquer razao para que seimputem-conseqiien-. 
. . 
cias juridicas diferenciadas para condutas identicas praticadas par entes 
politicos, sejam eles da esfera municipal (que no caso e mais gravemen-
te punido), ou estadual, au federal (para esses niveis, ha previsao de 
identica pena). 
Ha, tambem, na Lei, confusao de materias. Ora, uma coisa e a 
questao fiscal que a norma legal busca proteger, inclusive, acrescentan-
do urn capitulo especffico no C6digo Penal, para tratar dos crimes con-
tra us finan<;as publicas (capitulo IV do Titulo XI do C6digo Penal), 
outra e a moralidade dos atos praticados pelos entes politicos em epocas 
que precedem as campanhas eleitorais. Assim e que o art. 359-F, quando 
. preve a pena de reclusao de urn a quatro anos, para aquele que "ordenar, 
CONSIDERA<;OES FINAlS 93 
autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com 
pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandata au da 
Jegislatura", encontra-se totalmente deslocado do contexto do capitulo 
que trata dos crimes contra as financ;;as publicas, tendo em vista que a 
objetividade jurfdica e totalmente diversa. Nao sao as financ;;as publicas 
que se pretende tutelar, neste caso, porque a Lei nao faz nenhuma men-
c;;ao a necessidade de que o ato do governante venha a comprometer, de 
alguma forma, o or<;amento futuro. Tao-somente veda a possibilidade 
de aumento de despesas totais com o funcionalismo. 
A quantidade de equivocos cometidos pelo legislador faz com que 
a eficacia da Lei reste subordinada a transposic;;ao de muitos obstaculos. 
Alem das ja conhecidas dificuldades de se dar aplicaqao aos dispositi-
vos repressivos quando se trata de buscar a punic;;ao de agentes com 
elevado poder economico e polftico, o legislador acaba par contribuir 
com esta situa<;ao ao elaborar Lei sem a devida preocupac;;ao com a tec-
nica legislativa e con tendo flagrantes vicios de constitucionalidade. Sera 
mais uma lei fadada ao fracas so? E de quem sera a responsabilidade? · 
Como acontece ha tempos, a sociedade deposita uma ingenua es-
peran<;a nas leis incriminat6rias. 0 surgimento delas e sempre festejado 
e vista como soluc;;ao a curta prazo. Mais tarde as expectativas se frus-
tram ao se perceber que nenhuma alterac;;ao social foi obtida a partir da 
'-. --··· existencia daquela: norma legal. :· · · 
;-------- - - - -
Este e urn qm1dro que somente pode ser alteradonan1edida em que 
sociedade, Ministerio Publico e Poder Judiciario, com responsabilidade 
e eficiencia, realmente, deem vida aos dispositivos da LCRF. A socie-
dade, fiscalizando os atos dos agentes publicos e relatando aos 6rgaos 
competentes quaisquer suspeitas de irrregularidades; o Ministerio Pu-
blico, atuando com denodo e abnegac;;ao na apurac;;ao das causas que 
envolvam estas suspeitas; eo Poder Judiciario, agindo com eficiencia e 
utilizando-se dos mandamentos constitucionais quando do julgamento 
dessas causas. 
Transformar aquelas expectativas sociais em realidade nao e alga 
de que se esteja distante por destino. Mas nao se lograra nenhum exito 
com a mera aspirac;;ao de sucesso. Falla fazer par sabre o querer: que as 
novas (e as ja existentes) normas que tratam da gestao publica sejam 
cumpridas com seriedade e, quando nao, aplicadas as conseqiieilcias 
legais previstas. 
--, 
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