Dalila Oliveira gestão democratica da educação

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OLIVEIRA, Dalila Andrade. A gestão democrática da educação no contexto da reforma do 
estado. IN: FERREIRA, Naura Syria Carapeto (Org.) Gestão da educação: impasses, 
perspectivas e compromissos. São Paulo: Cortez, 2006. p. 91-112 
 
 
A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO NO 
CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO 
 
Dalila Andrade Oliveira∗ 
 
O presente ensaio procura abordar algumas questões trazidas pela implantação da 
gestão democrática da educação no atual contexto de reforma do Estado. Parte da 
constatação de que o estudo da problemática da gestão democrática da educação básica 
não deve ser tratado de forma isolada das questões atinentes à administração da educação 
superior. Com tal preocupação, este texto procura identificar elementos de semelhança nas 
orientações presentes na gestão da educação básica e superior, tentando compreendê-Ias 
no âmbito da formulação de políticas públicas, dentro do quadro de reformas empreendidas 
pelo atual governo. 
A questão da democratização da educação pública, embora não seja nova, 
encontra-se ainda muito distante de ser equacionada. Apesar de estar colocada como uma 
demanda crescente na constituição da esfera pública nacional desde os primórdios do 
século XX1, é só no período pós-Segunda Guerra Mundial que sua defesa assumirá um 
caráter mais ofensivo. Contudo, no Brasil, serão os anos 70 que inaugurarão as grandes 
conquistas em torno da temática. 
Uma primeira observação que o estudo da questão requer é a sua separação ― 
quase injustificável, pelo menos do ponto de vista da defesa dos direitos civis e 
democráticos ― entre educação básica e superior. A luta pela universalização da educação 
básica sempre esteve apartada da defesa da democratização do ensino superior público. 
Tal cisão parece mais obedecer a uma tradição, pois o que se observa na história da 
educação brasileira é o desenvolvimento das duas modalidades de ensino como dois 
sistemas distintos. 
Segundo Savianni (1999) existe muita imprecisão no emprego do termo sistema de 
ensino. Para o autor, só é possível falar em um único sistema educacional, visto que "o 
sistema resulta da atividade sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca 
intencionalmente realizar determinadas finalidades" (p. 120). 
Sendo assim, sistema de ensino significa, segundo o autor, uma ordenação 
articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais 
preconizados para a população à qual se destina. Por tais razões é que adverte: 
Daí que, a rigor, só se pode falar em sistema, em sentido próprio, na esfera pública. 
Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema público 
de ensino, subordinando-se, em conseqüência, às normas comuns que lhe são próprias. 
Assim, é só por analogia que se pode falar em sistema "particular de ensino". O abuso da 
analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que cercam a 
noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público ou particular de 
ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário, profissional, etc. (Saviani, 
1999: 121) 
A partir desse entendimento fica evidente a inadequação do uso dos termos 
sistema de educação superior e sistema de educação básica para referir-se à organização 
 
∗
 Professora do Departamento de Administração Escolar da Faculdade de Educação/UFMG. e-mail: 
dalila@dedalus.lcc.ufmg.br. 
1
 Cf. Cury (2000). 
dos diferentes graus de ensino. Embora largamente utilizada nos meios acadêmicos e 
políticos, a distinção entre as duas modalidades não contribui na compreensão global da 
educação pública e corrobora para uma segmentação que só dificulta o debate em torno da 
democratização do acesso ao ensino. 
A educação básica, termo recentemente ampliado na Carta Constitucional de 1988, 
quando passou a englobar a educação infantil, o ensino fundamental e médio, sempre foi 
tratada como um sistema à parte daquele que controla e organiza as Instituições de Ensino 
Superior (IES). A maior evidência da referida distinção parece repousar nas duas leis que 
reformaram, durante o período militar, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 
(LDBEN) n° 4.024 de 1961. Em 1968, através da Lei n ° 5.540, o regime militar reformou a 
universidade brasileira e em 1971, com a Lei n° 5.6 92, procedeu as reformas no ensino de 
1° e 2° graus. Durante mais de duas décadas a educa ção brasileira conviveu com uma 
normatização jurídica própria para cada uma de suas modalidades. 
A própria noção de educação básica e superior dá a idéia de que ambas compõem 
partes de uma mesma unidade, já que a primeira é básica porque constitui a base 
necessária para se chegar ao topo, ou seja, constitui-se em infra-estrutura para a segunda 
que seria superior e, por isso mesmo, superestrutura. O fato de que o atual Conselho 
Nacional de Educação se organiza em duas câmaras, de educação básica e educação 
superior, pode ser um elemento a mais a contribuir para uma falsa e indesejável separação 
entre as duas modalidades de ensino. 
 
A democratização da educação no âmbito da atual reforma do Estado 
A mencionada separação entre as duas modalidades de ensino acabou por refletir-
se nos movimentos sociais, fazendo com que também nos seus espaços a mesma distinção 
fosse mantida. A luta pela democratização da educação básica sempre mobilizou as 
camadas mais populares e revestiu-se de um aspecto de indissociabilidade entre educação 
e trabalho, ou escola e emprego. Tal luta misturou-se muitas vezes com a defesa da 
sobrevivência e da obtenção de padrões mínimos de satisfação das necessidades vitais2. Já 
a defesa da democratização da educação superior sempre arrebanhou seus guardiões nas 
fileiras das camadas médias e intelectuais3. A luta pela educação básica trouxe desde sua 
origem a concepção de democratização como acesso universal, como um imperativo, o que 
resultou na priorização no âmbito das políticas públicas, pelo menos por determinado tempo, 
dos aspectos quantitativos em detrimento dos qualitativos. 
Considerando que são as políticas públicas que atribuem materialidade e visibi-
lidade ao Estado e, por isso, podem ser definidas como o "Estado em ação"4, para melhor 
entendimento do contexto de reformas que a educação passa a presenciar a partir dos anos 
90, torna-se indispensável procurar identificar as diretrizes que o Estado imprime nas 
políticas educacionais desde então e em que medida estas são convergentes com as orien-
tações presentes nas tentativas de reforma do Estado em outros âmbitos. Na concepção 
liberal clássica a educação, a saúde, a previdência entre outros, são considerados serviços 
essenciais que cabe ao Estado garantir a todos os seus cidadãos. Por essa razão a 
educação figura como política pública já que 
não se pode esquecer que a escola e principalmente a sala de aula são espaços em que se 
concretizam as definições sobre a política e o planejamento que as sociedades estabele-
cem para si próprias, como projeto ou modelo educativo que se tenta pôr em ação. 
(Azevedo, 1997:59) 
Ocorre que a eficiência de um Estado pode ser medida e questionada a partir da 
sua performance em relação às políticas públicas. Diniz (1998), ao discutir a crise de gover-
nabilidade dos Estados frente às reformas que se impuseram para os mesmos nas últimas 
 
2
 Sobre a educação básica como necessidade vital na sociedade moderna, ver Carnoy (1992). 
3
 Cf. Durham (1998). 
4
 Cf. Azevedo (1997). 
duas décadas, demonstra as dificuldades que encontram para legitimar suas políticas. A 
autora resgata a definição de Samuel Huntington de que existiriam condições ótimas de 
governabilidade quando se observasse um equilíbrio entre as demandas sobre o governo e 
sua capacidade de administrá-Iase atendê-Ias, sendo o seu contrário, ou seja, as dificul-
dades do Estado em responder às demandas sociais, demonstração de desequilíbrio e, 
portanto, sintoma de ingovernabilidade. 
Mas Diniz (1997) procura demonstrar que, diante do que Huntington define como 
ingovernabilidade, ou crise de governabilidade, assiste-se ao recurso à burocracia, à 
eficácia técnica na condução das·políticas públicas, como tentativa por parte dos estados de 
tentarem resgatar sua legitimidade. Assim é que interpreta o processo político recente vivido 
no Brasil, a partir da Nova República: 
as principais decisões associadas à execução das reformas liberalizantes foram confinadas 
aos círculos técnicos no interior da burocracia, reiterando a tendência histórica ao 
alijamento do Legislativo. A busca de maior eficácia e rapidez na administração da crise foi 
recorrentemente interpretada mediante o recurso ao estilo tecnocrático de gestão e ao 
enclausuramento burocrático das decisões, reforçando a centralização regulatória do 
Estado e acentuando o divórcio entre o Executivo e o sistema de representação. (Diniz, 
1998:23) 
A mesma orientação pode ser percebida nas ações do atual governo no tocante à 
condução das políticas públicas para a educação nos anos 90. Diante de grandes pressões 
populares pela democratização, sobretudo da educação básica, implicando a exigência de 
seu acesso, mas também na qualidade de seus serviços ― fator indispensável à perma-
nência dos alunos na escola e à conclusão de sua escolaridade ―, o Estado procura 
atender de forma ambivalente a essa demanda. Por um lado; dispõe de medidas que 
procuram dar respostas imediatas às manifestações sociais mais patentes e, por outro, tenta 
compatibilizar o atendimento das demandas com uma política de contenção dos gastos 
públicos sem, contudo, abrir mão da direção do processo de mudanças. 
Alguns estudos vêm demonstrando que as reformas de Estado ocorridas nos anos 
90 nos países latino-americanos trazem uma orientação mais ou menos convergente com o 
modelo britânico de reforma implantado no período thatcheriano. Em tais reformas percebe-
se como traço comum a preocupação em reduzir os gastos públicos destinados à proteção 
social, principalmente dos pobres, e a priorização da assistência social aos mais pobres, 
sobretudo a partir de fundos públicos criados para este fim, com existência provisória5. 
A tentativa por parte do Estado de capitanear o processo de mudanças na 
educação, que ocorre na década de 90, será fundada no discurso da técnica e na agilidade 
administrativa. Para tanto, as reformas implementadas na educação no período mencionado 
serão implantadas de forma gradativa, difusa e segmentada, porém com rapidez surpreen-
dente e com mesma orientação. A lógica assumida pelas reformas estruturais que a 
educação pública vai viver no Brasil em todos os âmbitos (administrativo, financeiro, 
pedagógico) e níveis (básica e superior) tem um mesmo vetor. Os conceitos de produ-
tividade, eficácia, excelência e eficiência serão importados das teorias administrativas para 
as teorias pedagógicas6. 
Na educação, especialmente na Administração Escolar, verifica-se a transposição 
de teorias e modelos de organização e administração empresariais e burocráticos para a 
escola como uma atitude freqüente. Em alguns momentos tais transferências tiveram por 
objetivo eliminar a luta política no interior das escolas, insistindo no caráter neutro da técnica 
e na necessária assepsia política da educação. Embora o debate crítico em torno dessas 
questões tenha sido demasiado exaustivo em décadas passadas, não foi capaz de evitar 
que as tendências mais recentes em administração educacional, e mesmo as direções 
 
5
 Cf. Draibe (1997), Diniz (1997), Salama (1997) e Abrucio (1999), entre outros. 
6
 Tal tendência não é nova nem para a administração da educação básica nem para a educação superior, visto 
que a reforma universitária de 1968 (Lei n° 5540/68 ) traz para a organização universitária a racionalidade taylo-
rista. Cf. Cunha (1999). 
tomadas pelas políticas públicas para a gestão da educação, resgatassem as teorias 
administrativas como teorias políticas7. 
O raciocínio eficientista incorporado às reformas educacionais dos anos 90, no que 
se refere à educação básica, tem suas origens na crise de legitimidade que o Estado e, 
conseqüentemente, o setor educacional enfrentam, a partir de meados da década de 80, 
quando não conseguem responder nem quantitativa nem qualitativamente às pressões 
sociais em torno da educação pública. A crise é detectada inicialmente por uma descom-
pensação existente entre o número de vagas nos estabelecimentos públicos de ensino e a 
população que demandava escola. 
A questão de abertura de novas vagas não era mais solução para o problema da 
universalização da educação básica. O problema localizava-se na alocação das vagas, ou 
seja, na distribuição espacial e temporal das mesmas. A distribuição espacial refere-se à má 
alocação geográfica das vagas. A construção concentrada de escolas em certas regiões 
onde o clientelismo político favoreceu tal iniciativa, ou mesmo nos grandes centros urbanos, 
fez com que 75% da ausência de vagas se concentrasse numa mesma região, no caso o 
Nordeste rural8. 
O que pode ser caracterizado como distribuição temporal refere-se ao fenômeno 
que ficou conhecido como "fracasso escolar": a persistência de altas taxas de evasão e 
repetência. As vagas praticamente correspondiam à demanda da população em idade regu-
lar, porém as altas taxas de repetência e evasão nas séries iniciais não permitiam o ingresso 
de novos alunos. 
Por tais razões, a absorção de maior contingente pela escola pública passa a ser 
um problema de ordem temporal, ou seja, por uma questão de tempo alguns alunos que não 
conseguem provar seu rendimento dentro dos critérios estabelecidos pelos sistemas de 
avaliação impedem que novatos se insiram na escola. Isto porque, na organização escolar, 
fundada no modelo seriado, a avaliação de rendimento se dá a partir da conjugação de 
domínios de conteúdos em intervalos de tempo, ambos, em geral, predeterminados pelos 
avaliadores. 
A partir de estudos como o de Ribeiro (1991), que demonstravam ser o problema 
do fracasso escolar muito mais de repetência que evasão, as tradicionais formas de ava-
liação começam a ser apontadas como responsáveis pela crise educacional. A evasão 
passa a ser compreendida como resultado de sucessivas repetências que acabavam por 
desestimular os alunos a prosseguirem na sua trajetória escolar. 
Mas até que a repetência leve os alunos a evadirem, eles continuam a ocupar as 
séries iniciais do ensino fundamental na escola regular, fazendo com que haja um dese-
quilíbrio no fluxo escolar, elevando os níveis de defasagem idade/série. A defasagem idade/ 
série passou a ser estabelecida como importante critério de mensuração de desempenho 
escolar, constituindo-se em medida estatística largamente utilizada pelo Estado como 
indicador na avaliação das políticas públicas para a educação básica. 
Assim, sendo a escolaridade pensada em relação à idade dita regular, as cons-
tantes reprovações levam à defasagem idade/série, que pode ser sentida em todas as redes 
de ensino, seja pública ou particular9. Porém, vale ressaltar que a possibilidade de controle 
do rendimento dos alunos pela sua progressão nas séries, obedecendo a uma idade-
padrão, é medida que só é passível de significado a partir da lógica temporal, imprimida pelo 
modelo seriado na organização escolar e na delimitação do direito à educação, dentro de 
faixas etárias determinadas. 
É importante não esquecer que tal argumento ganha maior consistência se 
pensado à luz da legislação vigente, até final da década de 80, onde o direito à educação 
pública e gratuita estava condicionado à idade. O direitoà educação pública e gratuita foi 
 
7
 Sobre as teorias administrativas como teorias políticas, ver Bruno (1993). 
8
 Cf. Ribeiro (1991). 
9
 Cf. Minas Gerais. Secretaria de Estado de Educação. Relatório de Indicadores Globais (1994). 
paulatinamente ampliado entre os anos 70 e 80. Até a Lei n° 5692/71 o direito à educação 
pública e gratuita, e conseqüentemente a obrigação do Estado em ofertá-Ia, restringia-se a 
quatro anos de escolaridade. 
É a partir da década de 70 que o direito à educação será ampliado para oito anos 
de escolaridade, entretanto, com o limite de idade, ou seja, a obrigação do Estado era com 
os indivíduos entre 7 e 14 anos. O que passou a ocorrer com a educação pública no Brasil 
foi que os indivíduos que conseguiam ter acesso a ela, na sua grande maioria, não obtinham 
o certificado de conclusão do ensino primário na idade prevista. 
Para os gestores da educação pública, contudo, a questão se apresentará como 
um problema econômico, de ordem administrativa. Em um contexto favorável à reforma dos 
serviços públicos e ao enxugamento da máquina burocrática, os argumentos em favor da 
racionalização administrativa levarão ao estudo de soluções para o problema, em que a 
contenção de gastos e a otimização dos recursos passam a ser o principal alvo. 
A questão começa a aparecer, portanto, para tais gestores, como um problema de 
ineficiência das redes públicas, que não conseguem cumprir seus objetivos com os recursos 
de que dispõem. A situação será assim percebida como um problema administrativo ou 
mesmo de ordem econômica, devendo o Estado, para tanto, investir na racionalização 
administrativa do setor educacional para solucioná-Io. 
A crise educacional acima esboçada começa a ser diagnosticada no final dos anos 
80, mas é a partir dos anos 90 que passará a compor a agenda de reformas governamental, 
figurando como uma prioridade. O contexto da reforma do Estado será favorável à adoção 
da racionalidade administrativa como paradigma para as mudanças na gestão da educação 
pública. 
O texto da Emenda Constitucional n° 19 de junho de 1998 reflete com muita clareza 
a lógica racional impressa na reforma do Estado em curso. A possibilidade de criação das 
Organizações Sociais e dos Contratos de Gestão vai interferir nos rumos que tomará o 
debate em torno da Autonomia Universitária, o que converge com as orientações mais 
recentes para a gestão da educação básica. Sendo que, na gestão da educação básica, as 
reformas realizadas em âmbito estadual e até municipal, em alguns casos, anteciparam as 
diretrizes assumidas posteriormente pelo MEC10. 
Embora a descentralização, como orientação para o planejamento, não seja uma 
novidade dos anos 90, pois já estava prevista na reforma do Estado da década de 60, no 
Decreto n° 200 de 1967, ganhará um novo vigor nas r eformas atuais. Segundo Bresser 
Pereira (1999), a reforma de 1967 colocou toda sua ênfase na descentralização, mediante a 
autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração 
direta e da maior eficiência da administração descentralizada. Assim, instituiu como princí-
pios da racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o 
controle de resultados. 
Para o mesmo autor, a Constituição Federal de 1988 representa um retrocesso 
burocrático, o que resultou em uma administração pública altamente centralizada, hierárqui-
ca e rígida. O ex-ministro considera que os constituintes não conseguiram perceber 
que era preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais leves, em que a 
competição tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administração 
não apenas profissional, mas também eficiente e orientada para o atendimento das 
demandas do cidadão. (Bresser Pereira, 1999:249) 
 
10
 A reforma da educação realizada em Minas Gerais nos anos de 1991 e 1998 tinha como uma de suas 
prioridades a descentralização administrativa, financeira e pedagógica. Cf. Duarte & Oliveira (2000). Ao mesmo 
tempo que em outros estados brasileiros se assistiam a reformas educacionais na mesma direção. Cf. Costa 
(1997). Alguns estudos apontam tais processos de descentralização da educação como portadores de uma 
lógica privatista e desregulamentadora, cf. Rosar (1995). 
Para o referido autor, a saída para a recuperação da legitimidade burocrática foi 
encontrada na administração pública gerencial, definida como aquela que está inspirada nos 
avanços realizados pela administração de empresas, caracterizada por: 
a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se recursos e atribuições para 
os níveis políticos regionais; b) descentralização administrativa, através da delegação de 
autoridade aos administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais 
autônomos; c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de piramidais; d) 
pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; e) controle a posteriori, ao 
invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e f) administração 
voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida. (Idem, 1999:242-243) 
As reformas pelas quais a universidade pública vem passando nos últimos anos, 
particularmente após a Constituição Federal de 1988, estão sempre dirigidas à possibilidade 
ou não de aplicabilidade do seu artigo 207, que dispõe sobre a autonomia didático-científica, 
administrativa e de gestão financeira e patrimonial. A tentativa do MEC de reduzir a 
regulamentação do referido artigo, na realização de contratação entre as universidades 
públicas e o Estado, demonstra a convergência entre medidas adotadas nas reformas 
educacionais e as orientações buscadas pela reforma do Estado. 
A proposta de lei sobre autonomia universitária, apresentada pelo MEC, no primeiro 
semestre de 1999, explicitou as intenções do governo de modificar o papel das 
universidades federais, estimulando a maior abertura e adequação das mesmas às 
demandas do mercado. Tal proposta limitou-se a definições de cunho administrativo e finan-
ceiro, apresentando, assim, uma leitura ambígua do mencionado artigo 207 da Constituição 
Federal, ao reconhecer que em relação à autonomia didático-científica o mesmo era auto-
aplicável, o que não ocorria para suas outras dimensões. 
De acordo com Abrucio (1999), o estabelecimento de relações contratuais por parte 
do Estado baseia-se em três pressupostos. O primeiro é de que, numa situação de falta de 
recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de 
competição e de controle. O segundo, quase como conseqüência do primeiro, é de que a 
forma contratual evita a situação de monopólio. E, finalmente, o terceiro refere-se à maior 
possibilidade que os consumidores (supostamente) têm de controlar e avaliar o andamento 
dos serviços públicos a partir de um marco contratual. 
 
A democratização do ensino público: da educação básica à superior 
Conforme já comentado, os anos 90 irão refletir um contexto em que a luta pela 
democratização do ensino assume, no âmbito da educação básica, o caráter da qualidade, 
da busca da permanência e da conclusão da escolaridade como um direito social. Ao 
mesmo tempo o Estado procurará imprimir maior racionalidade à gestão da educação 
pública, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus problemas e otimizar seus 
recursos, adotando em muitos casos o planejamento por objetivos e metas. 
São por tais razões que a luta pela universalização do ensino levou à defesa da 
gestão democrática da educação pública. Por considerar a crise educacional como uma 
questão de natureza administrativa, o Estado irá atribuir relativa centralidade à gestão da 
escola na formulação de políticas públicas para a educaçãobásica, sobretudo a partir dos 
anos 90. Na mesma esteira o movimento social, por considerar o caráter excIudente da 
escola resultante da freqüente repetência, a expressão do autoritarismo da estrutura 
escolar, passou a reivindicar maior democracia na gestão da educação. 
A luta pela democratização da educação básica, então, assume o aspecto de ampla 
defesa do direito à escolarização para todos, à universalização do ensino e à defesa de 
maior participação da comunidade na gestão da escola. Já a defesa da autonomia didático-
científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial dominou o terreno da educação 
superior. As duas reivindicações acabaram sendo, de alguma maneira, contempladas na 
Constituição Federal de 1988. 
A ampliação do conceito de educação básica que se verifica na atual Carta Magna 
é a legitimação da ampliação do direito à educação. O entendimento do Constituinte de que 
a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio constituem a educação básica 
preconiza que esta é o mínimo a que todos os cidadãos deveriam ter acesso. 
O termo educação básica é comumente empregado para definir o mínimo a que os 
indivíduos têm direito ou acesso. Sobre esse conceito não existe um consenso nem mesmo 
entre os organismos internacionais pertencentes à ONU11. Contudo, no Brasil, a partir de 
1988, a abrangência do termo passou a significar muito mais do que as recomendações e 
resoluções firmadas em acordos internacionais12. 
Aí está uma diferença crucial na luta pela democratização da educação básica e 
superior. Se a educação básica é assumida como o mínimo e que todos têm direito, a 
educação superior é concebida como privilégio, uma distinção. O próprio discurso em 
defesa da escola pública, muitas vezes, assume a argumentação de que os recursos inves-
tidos na educação superior deveriam ser revertidos para a base do sistema educacional. 
A educação básica pública sempre foi denunciada por sua qualidade sofrível, 
enquanto a educação superior pública é reconhecida pela sua qualidade, às vezes, 
alardeada como excelência. Durante muitos anos acreditou-se que, para se cursar uma 
universidade de qualidade, era preciso ingressar em uma instituição pública e, para tanto, 
seria necessário se preparar em escolas privadas, únicas capazes de oferecer uma 
educação básica com qualidade compatível. O que seria explicado pelo fato de que quem 
cursava escola básica particular tinha seu acesso garantido na universidade pública, já 
aqueles que só tinham condições de realizar seus estudos na rede pública estavam 
condenados ao ensino superior privado, com sua extensa estratificação. 
Tal crença começou a ser abalada a partir de estudos e pesquisas, muitos 
realizados no âmbito das próprias universidades, que vieram demonstrar que os alunos de 
escola básica pública também têm acesso às universidades públicas, podendo existir uma 
estratificação por cursos13. É sabido que os cursos de ciências sociais e humanas têm a 
maioria de seus alunos vinda da escola básica pública, o que pode ser explicado pelos 
níveis menos pretensiosos de pontuação exigidos por ocasião do vestibular, ou pelo fato de 
que se realizam muitas vezes em um único turno, permitindo aos seus alunos permane-
cerem no mercado de trabalho enquanto estudam. Já os cursos considerados de maior 
prestígio e realizados em tempo integral têm seus alunos, majoritariamente, originados de 
escolas particulares. 
Assim, a defesa pelo acesso nas duas modalidades de ensino se manifesta de 
maneira distinta. Na educação básica, a luta sempre foi pela incorporação de todos, o que 
provavelmente ajudou a constituir a enorme malha pública de educação que temos no 
Brasil. O setor público atende 85,8% da matrícula em todos os níveis de ensino, o que 
corresponde a 46,5 milhões de estudantes em todo o território nacional14. Apesar da grande 
concentração da matrícula na educação básica situar-se no setor público, a realidade do 
ensino superior está longe de ser esta. 
O Brasil, além de apresentar uma taxa bruta de matrícula no ensino superior 
(calculada em relação à faixa etária de 20 a 24 anos) extremamente baixa, ainda conta com 
o fato de que do total das matrículas, 60,7% estão na rede particular15. Embora os dados 
mais recentes confirmem um crescimento positivo das matrículas nos três níveis de educa-
ção básica, o que pode ser um indicativo da democratização do acesso ao ensino público, a 
mesma realidade não se confirma para o ensino superior16. 
 
11
 Cf. Oliveira (2000), cap. 2. 
12
 Cf. Declaração Mundial... (1990). 
13
 Cf. estudo realizado por Peixoto, Braga & Bogutchi (2000). 
14
 Cf. EFA-9 ― Relatório brasileiro destaca avanços da educação. www.inep.gov.br (janeiro de 2000). 
15
 Cf. Durham (2000) a partir de dados retirados do MEC/lNEP/SEEC. 
16
 Cf. www.inep.gov.br. E "95% das crianças do país estão na escola". Folha de S. Paulo, 29.4.2000, p. 3-3. 
A democratização da educação: gestão e avaliação 
A partir da observação das políticas de autonomia, financiamento e avaliação, a 
que vem sendo submetida a universidade pública brasileira hoje, sobretudo as Instituições 
Federais de Ensino Superior (lFES), percebe-se uma estreita ligação entre esses temas 
como eixo da política educacional para todo o sistema. Durham (1998) constata que no 
debate atual sobre ensino superior os temas mais amplos são: autonomia, democratização e 
avaliação. 
A crise de financiamento sempre foi utilizada como o principal argumento inibidor da 
universalização do acesso à educação pública básica e superior. Na atualidade, tal argu-
mento vem acompanhado da necessidade de instituir formas mais flexíveis de gestão, que 
contemplem a possibilidade de captação de recursos e o maior envolvimento da sociedade 
nos mecanismos decisórios. Por isso, as políticas mais recentes têm atribuído maior ênfase 
ao planejamento descentralizado e aos processos de avaliação, como critérios de 
financiamento e custeio. 
Na educação básica tal tendência apresenta-se predominante a partir das reformas 
educacionais dos anos 90, que elegem a escola como núcleo da gestão17. Também nesse 
caso, as reivindicações por maior autonomia para as escolas têm sido respondidas pelo 
Estado com a possibilidade da descentralização administrativa e financeira. A autonomia 
pedagógica, compreendida como a liberdade de cada escola construir o seu projeto pedagó-
gico, tem caráter limitado já que, em muitos casos, tais projetos são elaborados de acordo 
com critérios de produtividade definidos previamente pelos órgãos centrais e garantidos 
pelos processos de avaliação. 
Uma outra característica peculiar à metodologia de projetos, bastante usual nos 
procedimentos administrativos atuais, é o estabelecimento dos objetivos, metas e prazos a 
serem alcançados e cumpridos, já no momento de elaboração dos projetos, pelo próprio 
coletivo interessado. Tal recurso tem levado à responsabilização dos próprios envolvidos 
pelos resultados das políticas aplicadas, detectados os resultados na avaliação de 
desempenho realizada pelos mesmos. O risco colocado pela adoção acrítica dessas 
metodologias está justamente na possibilidade de legitimar políticas discriminatórias, através 
da aceitação de critérios de produtividade e eficiência determinados de fora. 
É importante observar o uso que se faz de alguns conceitos que são empregados 
nos processos de reforma, tanto administrativa quanto educacional, apresentando em 
alguns casos um grande descompasso entre o significado original e o que passam a 
assumir no contexto em que se inserem. Termos como qualidade, eqüidade, eficiência, 
produtividade, efetividade e descentralização, entre outros, são empregados de forma 
indiscriminada nas atuais políticas públicas para a educação, chegando muitos deles a 
perder o seu real significado.Além disso, o uso desses conceitos revela contradições 
impressas nas orientações gerais das reformas em curso. Embora não seja pretensão deste 
trabalho apresentar uma análise mais consistente a esse respeito, não é possível deixar de 
mencionar pelo menos uma evidência de tal mecanismo. 
Um exemplo que parece bastante elucidativo é o que ocorre com o conceito de 
eqüidade tomado como o princípio orientador das reformas educacionais dos anos 90. O 
uso que se tem feito desse conceito é incompatível com a lógica de redução dos gastos 
públicos e a prioridade conferida aos segmentos menos favorecidos socialmente pela 
reforma do Estado. Ao priorizarem os muito pobres, diante da aparente impossibilidade de 
generalizar o acesso a serviços sociais em patamares mais elevados, essas reformas 
correm o risco de precarizarem ainda mais as condições de oferta dos serviços mínimos a 
que os pobres tinham acesso18. Assim, opera-se uma inversão no conceito de eqüidade 
 
17
 ver Oliveira (1997). 
18
 Refiro-me às reformas de Estado ocorridas nos países da América Latina. A respeito, ver Salama (1997), 
Draibe (1997) e Abrucio (1999). 
social, que passa a significar apenas a possibilidade de distribuir o mínimo para os que nada 
têm, o que também é incompatível com a defesa da propalada qualidade. 
A evidência da forte influência que a reforma do Estado, sobretudo a reforma 
administrativa, vem exercendo sobre o setor educacional começa a ser demonstrada na 
literatura recente sobre o tema19. Trindade (1999), citando Durham, vai enfatizar a tendência 
apontada pela autora nas políticas educacionais do momento, que têm como cerne de suas 
propostas para o setor público a alteração da relação entre as instituições de ensino 
superior e o Estado. Tal tendência se evidenciaria na substituição do sistema altamente 
burocrático e centralizado, baseado no financiamento incremental para um outro calcado na 
contenção de gastos públicos, na descentralização administrativa e na introdução de 
processos de avaliação. 
A política de Gratificação por Estímulo à Docência (GED), implementada pelo MEC 
em 1998, após movimento grevista dos professores universitários, reforça exatamente a 
tendência, cada vez mais assumida pelo Estado, de vincular financiamento e avaliação. 
Embora esta não seja uma novidade, os métodos de legitimação dessas práticas parecem 
inovadores. 
O modelo outorgado de universidade, como demonstra Fávero (1980), que tem 
origem no Brasil durante o Estado Novo getulista, funda-se na tentativa por parte do governo 
de centralizar progressivamente todo o ensino superior, transformando a política 
educacional em instrumento de manipulação. Porém, a vinculação explícita da produtividade 
acadêmica com o financiamento parece algo que veio sendo construído paulatinamente, 
ganhando maiores contornos nas últimas duas décadas. 
Tais políticas vêm provocando a intensificação do trabalho docente, modificando 
em essência sua natureza. Ao mesmo tempo que é exigido dos professores mais presença 
em sala de aula e produção acadêmica, de caráter científico, reforçam-se as incumbências 
administrativas, em face da redução de pessoal. Percebe-se a tentativa de abordagem do 
trabalho acadêmico como composto por atividades mensuráveis em termos quantitativos, 
com pouco tempo destinado à reflexão e ao estudo e constantemente posto à prova acerca 
de sua operacionalidade. Expõem-se assim, os professores, a uma realidade em que todos 
devem competir com seus pares, dificultando a integração coletiva e escasseando a 
possibilidade de práticas mais solidárias nas suas atividades de trabalho. 
Florestan Fernandes, no início da década de 90, já procurava nos alertar para tal 
tendência, que ali manifestava seus primeiros sinais. Argumentava que a universidade havia 
sofrido uma redução de papéis criativos, dentre os seus e na sua relação com a sociedade e 
o mundo. O scholar havia desaparecido dando lugar ao "especialista" ou, o que considerava 
pior, o "profissional". "A indústria cultural de massa e as instituições comercializadas de 
pesquisa tomaram as posições de ponta, vendendo o saber e liquidando com o sábio de 
corte humanista." (Fernandes, 1989:82) 
Para o autor, entre as razões que levaram a universidade a assumir novos papéis 
estava a condição desprovida de recursos materiais a que foi obrigada, o que submeteu 
seus profissionais a baixos salários e ao aviltamento dos padrões de trabalho intelectual, por 
carência de meios. Tudo isso levou a que os profissionais universitários aderissem ao que o 
autor denominou "a simulação de uma avançada política de modernização cultural e 
autônoma" (idem, 1989:85). 
Para Fernandes (1989), o agravamento da situação se dá a partir da necessidade 
que os professores e pesquisadores universitários apresentam de buscar recursos para o 
desenvolvimento de suas pesquisas em agências de fomento externas à universidade. Para 
o autor, tal processo compromete os objetivos maiores da universidade: 
na prática, atém-se a um reles capitulacionismo frente às universidades e às funções 
financiadoras estrangeiras. A dependência econômica converte-se em satelização cultural. 
Esmagada como instituição, ela por sua vez se deteriora, amargura os professores, os 
 
19
 Cf. Sguissardi (1997), Trindade (1999), entre outros. 
estudantes e os funcionários, e sufoca as perspectivas do pensamento inventivo original. 
(Idem, 1989:84) 
A eficácia, contudo, das mencionadas políticas, que atrelam financiamento e avalia-
ção como principais instrumentos de gestão, só é conseguida a partir da legitimidade confe-
rida aos processos de avaliação utilizados pelo MEC junto à sociedade em geral. A 
exploração da imagem do servidor público como um funcionário que trabalha pouco, é 
moroso e ineficiente, junto à opinião pública passou a ser uma constante nos discursos da 
reforma. Isso porque, como afirma Abrucio (1999: 176): "Ao sentimento antiburocrático alia-
va-se a crença, presente em boa parte da opinião pública, de que o setor privado possuía o 
melhor modelo de gestão". A avaliação de desempenho passou a ser apresentada como 
instrumento indispensável à otimização do trabalho dos servidores públicos. 
Na educação a avaliação assume ainda outros aspectos, pois sempre esteve 
presente como um importante instrumento, quer de controle das políticas educacionais quer 
dos processos de aprendizagem. Por tais razões, no setor educacional,·é sabido que os 
processos de avaliação são desejáveis e indispensáveis ao desenvolvimento da educação. 
Porém, a literatura recente vem indicando a necessidade de rever os princípios e objetivos e 
ainda os usos que se tem feito dos últimos programas de avaliação adotados pelos 
governos20. 
O Exame Nacional de Cursos, vulgarmente conhecido por Provão, o Exame Nacio-
nal do Ensino Médio (ENEM) e as avaliações realizadas pelo Sistema Nacional de Avaliação 
da Educação Básica (SAEB) têm adotado como indicadores de qualidade e eficiência 
critérios orientados pela lógica da reforma do Estado. A legitimidade dos sistemas de 
avaliação é buscada junto à opinião pública através de ampla divulgação pelo MEC nos 
meios de comunicação. 
As razões para a aparente aceitação, apresentada pelo senso comum, a esses 
processos, às vezes tão distantes de sua realidade imediata, precisam ser melhor observa-
das. Nessa direção o raciocínio apresentado por Giddens (1991), quando discute a confian-
ça nos sistemas abstratos, talvez nos aponte algumas pistas. O referido autor distingue dois 
tipos de compromissos: compromissos com rosto e compromissos sem rosto. Os primeiros 
referem-se aos compromissos firmados a partir de relações verdadeiras, que são mantidas 
ou expressas por conexões sociais, estabelecidas em circunstâncias de co-presença.Já os 
segundos referem-se à fé em fichas simbólicas ou sistemas peritos, o que o autor chama de 
sistemas abstratos. 
A confiança depositada pelos indivíduos nos sistemas peritos será responsável pela 
natureza das instituições modernas e, dentre todas, ressaltaria aqui a universidade contem-
porânea. Segundo Giddens (1991:87), "o caráter contratual, orientado para o futuro, da 
modernidade é amplamente estruturado pela confiança conferida aos sistemas abstratos ― 
que pela própria natureza é filtrada pela confiabilidade da perícia estabelecida". 
Para o autor, isto envolve a fidedignidade atribuída pelos leigos aos sistemas 
peritos. É a confiança no conhecimento e habilidades aos quais o indivíduo leigo não tem 
acesso efetivo. Assim: "a confiança em sistemas assume a forma de compromissos sem 
rosto, nos quais é mantida a fé no funcionamento do conhecimento em relação ao qual a 
pessoa leiga é amplamente ignorante" (Giddens, 1991:91, grifos do autor). 
O autor nos chama a atenção para o fato de que a ciência procura manter uma 
imagem de conhecimento fidedigno, que se expressa numa atitude de respeito para com a 
maioria das formas de especialidade técnica. Argumenta que 
a influência do currículo oculto nos processos de educação formal é aqui provavelmente 
decisiva. O que é transmitido à criança no ensino da ciência não é apenas o conteúdo das 
descobertas técnicas mas, mais importante para as atitudes sociais gerais, uma aura de 
respeito pelo conhecimento técnico de todos os tipos. (Giddens, 1991:92) 
 
20
 Cf. Sguissardi (1997), Sousa (1997), Afonso (1999), Sobrinho (1999), entre outros. 
Os processos de avaliação, adotados pelo atual governo, nutrem-se da confiança 
identificada por Giddens (1991) nos sistemas abstratos, para a legitimação de resultados 
que reduzem e minimalizam o papel e função da universidade como na ótica de Fernandes 
(1989), bem como de Chauí (1999). A autora denuncia a tentativa das políticas governa-
mentais de reduzir as universidades produtoras de conhecimento a Organizações Sociais, 
orientadas para uma lógica produtivista, que tem como alvo o mercado consumidor. 
Talvez possamos atribuir a busca de exploração da confiança nos sistemas peritos 
de Giddens à força com que o governo e a imprensa divulgam junto à opinião pública os 
resultados obtidos nos testes de avaliação, realizados com alunos recém-saídos do ensino 
médio e dos cursos de graduação. Tais resultados têm a pretensão de se consolidar como 
os principais balizadores da política de financiamento e autorização de cursos e instituições 
de educação superior, ao mesmo tempo que almejam a certificação de competências para o 
mercado de trabalho. 
Segundo Durham, as universidades brasileiras organizaram-se, no período mais 
recente, sob uma orientação mais profissionalizante, o que está associado "a um crecen-
cialismo exacerbado em que o diploma universitário dá direito ao exercício de profissões de 
prestígio e a legislação reserva aos portadores desses diplomas o monopólio do exercício 
profissional" (Durham, 1998:94). Esta foi uma característica particularmente forte na consti-
tuição da universidade brasileira21. 
A noção de mérito sempre esteve muito arraigada aos processos de seleção na 
educação superior. O mesmo reforço que se percebe na noção do mérito, quando se discute 
ensino superior, é encontrado na justificativa da administração tecnocrática. Não que o méri-
to não seja de suma relevância na certificação da escolaridade e, sem dúvida nenhuma, na 
autorização de registros profissionais, contudo, não é possível justificar o caráter seletivo e 
excludente da educação pública a partir de uma única premissa. 
A mitificação da técnica tem como contrapartida a negação da política, da possibi-
lidade do diálogo e, portanto, da participação coletiva. Eleger o mérito acadêmico como 
principal elemento de seleção e a competência técnica como o melhor requisito para a 
gestão da coisa pública implica necessariamente em negar a existência de direitos sociais, 
ou reconhecer que a igualdade só é possível na forma da lei, visto que não o é no aspecto 
econômico. 
Não considerar tais limites pode significar uma adesão irrefletida às condições 
dadas como únicas e universais, e continuar a esperar que as constantes crises nos tragam 
dias melhores. Porém, como demonstra Diniz (1997), as atuais estratégias de resposta 
encontradas pelos governos reformadores têm suas dificuldades, podendo reproduzir um 
"círculo vicioso de efeitos perversos": 
O enfrentamento da crise requer um Estado eficiente. Entretanto, a concepção 
dominante de eficiência estatal e a percepção dos meios para garantir a almejada eficácia 
recriam os antigos vícios da marginalização da política e da primazia dos governos tecno-
cráticos controlados por círculos de especialistas. Tal modalidade de gestão pública, por 
sua vez, tende a produzir o isolamento do Executivo, comprometendo a racionalidade 
governativa. (Diniz, 1998:22) 
Aceitar que a atual situação da educação brasileira, que levou a um certo 
"consenso" da necessidade de reformas, poderá ser equacionada nos marcos do capitalis-
mo é reduzi-Ia a uma mera questão de escolhas administrativas. Mas, ainda assim, tal 
abordagem encontraria dificuldades, pois nem mesmo os proponentes dessas mudanças as 
têm avalizado, na sua integralidade, como capazes de solucionar os problemas detectados. 
Diante de tal situação, só resta inferir que ou os problemas encontrados não são os mesmos 
e, portanto, não existe consenso, ou, sem dúvida, as soluções buscadas deveriam ser 
outras. 
 
 
21
 Sobre a organização de ensino superior e das universidades no Brasil, ver Cunha (2000). 
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