Planejamento e avaliação nas políticas públicas Parte III

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Prof. TATIANI CARVALHO 
Disciplina – POLITICAS PUBLICAS – PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO 
Aulas: 01 A 03 
 
Disciplina – POLITICAS PÚBLICAS – PLANEJAMENTO E 
AVALIAÇÃO 
Professor: TATIANI CARVALHO 
Aulas:. 01 a 03 
 
 
 
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POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Política pública é definida aqui como o conjunto de ações 
desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas escalas federal, 
estadual e municipal, com vistas ao atendimento a determinados setores 
da sociedade civil. Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com 
organizações não governamentais e, como se verifica mais recentemente, 
com a iniciativa privada. 
 
Cabe ao Estado propor ações preventivas diante de situações 
de risco à sociedade por meio de políticas públicas. O contratualismo gera 
esta expectativa, ainda mais na América Latina, marcada por práticas 
populistas no século XX. No caso das mudanças climáticas, por exemplo, 
é dever do Estado indicar alternativas que diminuam as conseqüências que 
elas trarão à população do Brasil, em especial para a mais pobre, que será 
mais atingida. 
 
Porém, não resta dúvida que diversas forças sociais integram 
o Estado. Elas representam agentes com posições muitas vezes 
antagônicas. Também é preciso ter claro que as decisões acabam por 
privilegiar determinados setores, nem sempre voltados à maioria da 
população. 
 
Analisar ações em escalas diferentes de gestão permite 
identificar oportunidades, prioridades e lacunas. Além disso, ela possibilita 
ter uma visão ampla das ações governamentais em situações distintas da 
realidade brasileira que, além de complexa, apresenta enorme diversidade 
natural, social, política e econômica que gera pressões nos diversos níveis 
de gestão. As forças políticas devem ser identificadas para compreender 
os reais objetivos das medidas aplicadas relacionadas às mudanças 
climáticas no Brasil. 
 
a)formação da agenda; b)formulação; c)implementação; 
d)monitoramento; e) avaliação; 
 
As Políticas Públicas podem ser compreendidas como um 
sistema (conjunto de elementos que se interligam, com vistas ao 
cumprimento de um fim: o bem-comum da população a quem se 
destinam), ou mesmo como um processo, pois tem ritos e passos, 
encadeados, objetivando uma finalidade. Estes normalmente estão 
associados à passos importantes como a sua concepção, a negociação de 
interlocutores úteis ao desenvolvimento (técnicos, patrocinadores, 
associações da sociedade civil e demais parceiros institucionais), a 
pesquisa de soluções aplicáveis, uma agenda de consultas públicas (que é 
uma fase importante do processo de legitimação do programa no espaço 
público democrático), a eleição de opções razoáveis e aptas para o 
atingimento da finalidade, a orçamentação e busca de meios ou parceiros 
 
 
 
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para o suporte dos programas, oportunidade em que se fixam os objetivos 
e as metas de avaliação. Finalmente, a implementação direta e/ou 
associada, durante o prazo estimado e combinado com os gestores e 
financiadores, o monitoramento (acompanhamento e reajustamento de 
linhas - refinamento) e a sua avaliação final, com dados objetivamente 
mensuráveis 
 
Políticas Públicas: discutindo modelos e alguns problemas de implementação1 
 
Sergio de Azevedo (UENF)* 
 
As políticas públicas podem ter diversos objetivos e diferentes 
características e formatos institucionais. O objetivo deste artigo é 
discutir exatamente essas diferenças, tendo como enfoque as políticas 
locais. Vamos tratar dos seguintes pontos: (i) tipos de políticas públicas: 
redistributiva, distributiva e regulatória; (ii) alguns problemas relativos 
à implementação das políticas públicas; e (iii) associativismo e tipos de 
participação em políticas públicas. 
 
I - Tipos de políticas públicas: redistributiva, distributiva 
e regulatóriaPara abordar os diferentes tipos de políticas públicas, 
temos inicialmente de definir o que entendemos por política pública. 
Vamos, para isso, partir de um conceito mais geral, segundo o qual política 
pública é tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos os 
impactos de suas ações e de suas omissões. 
 
Política pública é tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos 
os impactos de suas ações e de suas omissões. 
 
Com base nesse conceito, podemos dizer que as políticas públicas 
têm duas características gerais. Primeiro, a busca do consenso em torno 
do que se pretende fazer e deixar de fazer. Assim, quanto maior for o 
consenso, melhores as condições de aprovação e implementação das 
 
1 Texto retirado de: Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Políticas Públicas e 
Gerstão Local: programa interdisciplinar de capacitação de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: 
FASE, 2003. 
*Cientista Político, Doutor em Sociologia e Professor da Universidade Estadual do Norte 
Fluminense. 
 
 
 
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políticas propostas. Segundo, a definição de normas e o processamento de 
conflitos. Ou seja, as políticas públicas podem definir normas tanto para a 
ação como para a resolução dos eventuais conflitos entre os diversos 
indivíduos e agentes sociais. 
Para discutir os diferentes tipos e modelos de políticas públicas, são 
quatro as perguntas básicas: qual o objetivo? Quem financia? Quem vai 
implementar? Quais serão os beneficiados? 
 
Para discutir os diferentes tipos e modelos de políticas públicas, são quatro 
as perguntas básicas: qual o objetivo? Quem financia? Quem vai 
implementar? Quais serão os beneficiados? 
 
De acordo com as respostas possíveis, as políticas públicas podem 
ser divididas em três tipos: (i) políticas públicas redistributivas; (ii) 
políticas públicas distributivas; (iii) políticas públicas regulatórias. Vejamos 
cada uma delas, segundo suas principais características: 
1. Políticas Públicas Redistributivas 
O objetivo das políticas públicas redistributivas é redistribuir renda na forma de 
recursos e/ou de financiamento de equipamentos e serviços públicos. 
No que se refere ao financiamento, são os estratos sociais de alta 
renda os responsáveis por essa modalidade de política, sendo os estratos 
de baixa renda os beneficiários, conforme pode ser observado no Esquema 
1: 
Esquema 1: o financiamento das políticas públicas redistributivas clássicas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Quem 
financia: 
estratos 
sociais de 
alta renda 
Quem se 
beneficia: 
estratos sociais 
de baixa renda 
 
 
 
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Como exemplos de políticas redistributivas clássicas, podemos citar 
a isenção ou a diminuição do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) 
para camadas sociais mais pobres da cidade, e o aumento desse imposto 
para os setores de maior nível de renda que vivem em mansões ou 
apartamentos de luxo. Com os recursos da cobrança do IPTU, o município 
passa a financiar as políticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos 
estratos de média e alta renda, promovendo uma redistribuição de renda 
por meio da maior tributação dos mais ricos e da redução dos encargos 
dos mais pobres, sem diminuir a arrecadação geral. Esse tipo de política é 
popularmente chamada de “Política Robin Hood” (lembrando a lenda do 
herói que rouba dos ricos para dar aos pobres). 
Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, 
as políticas redistributivas são percebidas pelos beneficiários como direitos 
sociais e atingem, segundo critérios definidos, grandes grupos sociais. 
Uma dificuldade na implantação de políticas redistributivas provém 
do fato de os setores sociais penalizados pelo financiamento de tais 
políticas tenderem a se organizar com mais força do que a numerosa 
parcela social que vai ser beneficiada. Uma alternativa para evitar 
possíveis oposições é a implantação de políticas redistributivas mais 
brandas, em que a redistribuição de renda para os estratos mais pobres 
não aparece na forma de recursos monetários ou financeiros, mas como 
serviços e equipamentos fornecidos pelo poder público. 
Nesses casos, o financiamento pode ser garantido através dos 
recursos orçamentários, compostos majoritariamente pela contribuição 
dos estratos de média e alta renda. Um exemplo desse tipo de política é a 
realocação de recursos orçamentários para os setores mais pobres da 
população por meio de programas sociais, tais como programas 
habitacionais, de regularização fundiária, de educação infantil, programa 
do médico de família, de “renda mínima”, entre outros. Nos programas de 
renda mínima, a redistribuição de renda é realizada através do acesso 
direto a recursos monetários (a renda mínima), vinculado, ou não, a 
programas educacionais (programa bolsa-escola). 
 
 
 
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Esse tipo de política redistributiva mais branda (mediante a 
realocação de verbas orçamentárias) tem a vantagem de apresentar 
menor resistência dos estratos de média e alta renda da sociedade, uma 
vez que os recursos desses programas são provenientes do orçamento 
público já existente (Esquema 2). 
 
Esquema 2: o financiamento das políticas públicas redistributivas brandas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. Políticas Distributivas 
As políticas públicas distributivas têm objetivos pontuais ou setoriais 
ligados à oferta de equipamentos e serviços públicos. 
Quanto ao financiamento, é a sociedade como um todo, através do orçamento público, 
quem financia sua implementação, enquanto os beneficiários são pequenos grupos ou 
indivíduos de diferentes estratos sociais, conforme pode ser observado no Esquema 3: 
Esquema 3: o financiamento das políticas públicas distributivas 
 
Quem financia: a 
sociedade, através 
do orçamento geral. 
Quem financia: a 
sociedade, através 
do orçamento geral. 
Quem se beneficia: 
os estratos sociais de 
baixa renda 
 
 
 
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As políticas públicas distributivas atendem a demandas pontuais de 
grupos sociais específicos. Como exemplo, podemos citar tanto a 
pavimentação e a iluminação de ruas quanto a oferta de equipamentos 
para deficientes físicos (como cadeiras de rodas). Nesse sentido, esse 
tipo de política não é universal, pois não é garantido por lei. Por outro 
lado, as políticas distributivas são de fácil implantação, porque 
raramente há opositores ao atendimento dessas demandas 
fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais. 
As políticas distributivas são o tipo de política majoritário no Brasil. 
Em muitos casos, ele acaba tendo conotação clientelista. Grande parte das 
políticas desenvolvidas pelo Poder Legislativo tem caráter distributivo. Em 
geral, por duas razões principais: a primeira é que a população pobre 
apresenta demandas pontuais e individuais em razão das carências sociais 
existentes. A segunda é que a implantação dessas políticas reproduz o 
poder dos parlamentares, que as “trocam” por votos nas eleições.Mas é 
preciso ter atenção: nem toda política distributiva é clientelista. Por 
exemplo, políticas de emergência e solidariedade às vítimas de enchentes 
e terremotos são distributivas, mas não são clientelistas. Em geral, porém, 
em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de política 
pode ser usado como moeda de troca nas eleições. No entanto, é preciso 
sublinhar que as políticas distributivas podem ser implantadas sem 
clientelismo. A forma de processar as demandas específicas pode ser 
regulada e controlada socialmente. Exemplos são a LOAS - Lei Orgânica 
de Assistência Social e a implantação dos Conselhos Municipais de 
Assistência Social, que permitem o atendimento dessas demandas com 
base em critérios mais justos. 
 
Quem se beneficia: 
pequenos grupos ou 
indivíduos de 
diferentes estratos 
sociais 
 
 
 
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3. Políticas Regulatórias 
As políticas públicas regulatórias visam regular determinado setor, 
ou seja, criar normas para o funcionamento dos serviços e a 
implementação de equipamentos urbanos. Assim, a política regulatória se 
refere à legislação e é um instrumento que permite regular (normatizar) a 
aplicação de políticas redistributivas e distributivas, como por exemplo a 
Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. As políticas redistributivas têm efeitos 
de longo prazo e, em geral, não trazem benefícios imediatos, já que 
precisam ser implementadas. Por isso, até mesmo entre o grupo dos 
potencialmente beneficiados, há que enfrentar entraves adicionais para 
uma mobilização em sua defesa. 
As políticas regulatórias – embora definidas globalmente para um 
setor – se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivíduos ou 
pequenos grupos, e não como membros de uma classe ou de um grande 
grupo social. Em outras palavras, as políticas regulatórias cortam 
transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas 
pertencentes a um mesmo segmento social, o que dificulta a formação de 
alianças duradouras e bem definidas para defenderem essas políticas. 
Embora distribuam benefícios difusos para a maioria da população-
alvo, as políticas regulatórias acabam por redundar em perdas e limitações 
para indivíduos ou pequenos grupos. Isso incentiva a reação pontual dos 
que se sentem prejudicados. Quando esses pequenos grupos possuem 
grande "poder de fogo" – quase sempre representadopela disponibilidade 
de recursos econômicos e/ou pela capacidade de articulação política –, 
podem ameaçar a viabilidade da política em questão. Em geral, os 
cidadãos só percebem a existência das políticas regulatórias quando se 
sentem prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das 
políticas regulatórias não está apenas ligada à sua linguagem (na forma 
de lei), mas também ao fato de os cidadãos não conseguirem articular 
essas políticas com o seu cotidiano concreto. 
Tendo em vista as características de cada modelo, assinalamos a 
importância de combinar a implementação de políticas regulatórias, 
 
 
 
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redistributivas e distributivas, para enfrentar o quadro de desigualdades 
que marca as cidades brasileiras. 
 
É importante combinar a implementação de políticas regulatórias, 
redistributivas e distributivas, para enfrentar o quadro de desigualdades 
que marca as cidades brasileiras. 
 
 
II - Alguns problemas relativos à implementação das 
políticas públicas 
Nesta seção, vamos assinalar alguns problemas relativos à 
implementação das políticas públicas que devem ser considerados no 
planejamento e no monitoramento das mesmas. 
 
 Interfaces entre as políticas setoriais 
A interface diz respeito à inter-relação entre as diversas políticas. 
Entre as dificuldades de tratar as interfaces, destacam-se a crescente 
especialização do poder público e a tendência de maximização do 
desempenho de cada um dos órgãos do poder público. Assim, cada 
responsável (secretário ou dirigente municipal) procura ter um bom 
desempenho a despeito dos demais, sobretudo quando não são do mesmo 
partido político. É importante criar mecanismos (institucionais, políticos e 
de controle, entre outros), de modo a aumentar a cooperação e a 
coordenação entre as várias políticas setoriais. Muitas vezes a melhora de 
um setor (por exemplo, a saúde da população de uma vila) pode depender 
mais de investimento em outra política setorial com grande interface (por 
exemplo, saneamento básico) do que simplesmente do aumento dos 
gastos tradicionais (por exemplo, distribuição de mais remédios contra 
vermes). 
 
 
 Efeitos não esperados 
 
 
 
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São tantas as variáveis que podem interferir na implementação de 
uma determinada política pública, que é impossível prever todos os seus 
impactos. No entanto, eles sempre existem e podem ser de dois tipos: 
positivos e/ou perversos. Não há formas de evitar totalmente os efeitos 
perversos, mas podem-se diminuir os riscos, tentando prever o 
comportamento provável dos atores que vão ser influenciados pelas 
políticas propostas e realizando previamente os ajustes necessários Além 
disso, políticas muito padronizadas apresentam maior risco de gerar 
efeitos perversos, porque dificilmente prevêem as situações diferenciadas 
existentes nas cidades (lembre-se que há fortes diferenças tanto entre 
municípios como também dentro de uma mesma cidade). 
 
 Não-política 
Não realizar determinada ação não representa uma neutralidade, 
como pode parecer, mas um posicionamento. Assim, a não-atuação 
também pode provocar impactos negativos sobre a realidade, e isso deve 
ser levado em consideração no planejamento (o que não vai ser feito e 
quais as conseqüências previstas) e no monitoramento (o que não foi feito 
e quais foram as conseqüências). O exemplo clássico é o município com 
muitas fontes poluentes que não possui nenhuma política, nem órgão 
público que responda pelo controle do meio ambiente. 
 
 Redundância 
A redundância clássica e negativa ocorre quando dois ou mais órgãos 
públicos atuam no mesmo programa, havendo sobreposição de ações, 
aumento dos gastos com funcionários e equipamentos, sem acarretar 
maior benefício para o cidadão comum. Entretanto deve ser lembrado que 
há determinados setores e ações públicas que exigem maior confiabilidade 
e que, nesses casos, é positivo ocorrer algum grau de redundância. Por 
exemplo, o fato de haver uma escola de primeiro grau estadual em um 
bairro popular altamente povoado não deve eximir o governo municipal de 
atuar nessa área. Outro exemplo clássico é a busca de fontes múltiplas de 
 
 
 
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financiamento para setores considerados de primeira necessidade, como 
saúde, construção de casas populares, programas de assistência social, 
entre outros. Nesses casos, mesmo se uma fonte falha (por exemplo, a 
verba do governo federal), o programa não pára completamente, pois 
continua a contar com os recursos provenientes de outras fontes (por 
exemplo, agências internacionais, governo estadual e governo municipal). 
 
 Opções trágicas 
Diante da escassez de recursos, qualquer governo se depara com a 
necessidade de fazer opções, escolher prioridades. Muitas vezes elas se 
revelam verdadeiras opções trágicas, como, por exemplo, a escolha de 
investir em uma (ou algumas) favela(s), em uma (ou algumas) área(s) 
pobre(s), quando as carências e necessidades são muitas. No entanto, é 
possível optar de forma mais participativa ou centralizada, aumentando ou 
diminuindo a legitimidade dessas decisões. 
 Tragédia dos Comuns 
A maximização dos interesses individuais pode gerar situações de 
perda para todos (tragédias coletivas). Um exemplo: se a maioria dos 
moradores da cidade de São Paulo decidir comprar um segundo carro 
como forma de não serem penalizados pelo rodízio de placas, o trânsito 
tenderá a médio e longo prazo a se tornar pior para todos. Assim, a 
implementação de determinadas políticas deve ser acompanhada tanto de 
campanhas públicas de persuasão como de penalidades progressivas aos 
infratores, para garantir a adesão dos cidadãos aos objetivos planejados. 
Atenção: em face de um determinado problema não existe apenas 
uma solução em termos de políticas públicas. Há uma gama variada de 
alternativas muito boas, muito ruins e razoáveis. É preciso avaliar com 
profundidade os efeitos de cada uma das escolhas. 
 
Atenção: em face de um determinado problema não existe apenas uma 
solução em termos de políticas públicas. Há uma gama variada de 
alternativas muito boas, muito ruins e razoáveis. É preciso avaliar com 
profundidade os efeitos de cada uma das escolhas. 
 
 
 
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III - Associativismo e tipos de participação em políticas 
públicas 
Cada tipo de associativismo tem uma lógica própria de interagir com 
políticas públicas. Assim, abordaremos a seguir os principais tipos de 
associativismo e de participação. 
 
 
1. Tipos de Associativismo 
 Associativismo Restrito ou SocietalO tipo de associativismo denominado restrito ou societal tem por 
característica não necessitar de contato com o poder público para atingir 
seus objetivos, restritos a ações societárias. Como exemplo, citam-se, 
entre outros, os clubes de esportes, os Rotary Clubes e os grupos bíblicos. 
 
 Associativismo Reivindicativo (Organizações Reivindicativas) 
O associativismo reivindicativo, como o nome indica, tem por 
característica reivindicar. É formado por organizações que demandam 
bens materiais, reivindicando bens coletivos ou bens públicos. Nesse caso, 
o que une as pessoas em torno dessas organizações é a busca de um bem 
concreto. Assim, esse formato associativo tem relação com as carências 
sociais e as debilidades do poder público em atendê-las. 
 
 Associativismo Social Clássico (Movimentos Sociais) 
O associativismo social clássico é caracterizado pela associação em 
torno de valores. É composto por organizações que demandam bens não-
materiais, ou seja, que se organizam e lutam por valores, com o objetivo 
de mudar (ou conservar) determinada dimensão social. Podemos 
exemplificar esse tipo de associativismo com os movimentos feminista, 
ambientalista, pacifista e anti-racista, entre outros. 
 
 
 
 
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Atenção: um movimento de um tipo pode se transformar em outro 
tipo por diversos motivos. É preciso lembrar sempre que são muitos os 
motivos capazes de unir as pessoas. Assim, para pensar a participação em 
políticas públicas, é importante pensar esses diferentes tipos de 
associações. 
 
Atenção: um movimento de um tipo pode se transformar em outro tipo 
por diversos motivos. É preciso lembrar sempre que são muitos os motivos 
capazes de unir as pessoas. Assim, para pensar a participação em políticas 
públicas, é importante pensar esses diferentes tipos de associações. 
 
 
2. Tipos de participação 
Existem dois grandes tipos de participação: (i) a participação restrita 
ou instrumental e (ii) a participação ampliada ou neocorporativa. 
 
 Participação Restrita ou Instrumental 
Caracteriza-se por ter relação com um projeto específico e ser mais focalizada 
espacialmente (em um bairro ou região). Ela geralmente se estrutura em torno de 
políticas distributivas. As associações de tipo reivindicativo tendem a priorizar a 
participação restrita. 
 
 Participação Ampliada ou Neocorporativa 
Refere-se à definição de diretrizes gerais para as políticas públicas 
setoriais, tais como a política de saúde, a política de educação, os 
programas municipais, o plano diretor e a elaboração do orçamento 
municipal. Essa modalidade de participação tem muito a ver com as 
políticas regulatórias e, em geral, é a forma de participação dos Conselhos. 
Os movimentos sociais clássicos tendem a priorizar a participação 
ampliada. 
 
Atenção: as organizações de tipo reivindicativo de abrangência 
municipal também têm grande interesse na participação ampliada. O 
avanço da participação ampliada (e dos Conselhos) consiste em permitir 
 
 
 
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que os vários interesses reunidos possam ser discutidos. Esse processo 
gera maiores possibilidades de negociação, de criação de consensos e de 
políticas mais democráticas (pois levam em conta os interesses de diversos 
grupos sociais). 
 
Atenção: as organizações de tipo reivindicativo de abrangência municipal 
também têm grande interesse na participação ampliada. O avanço da 
participação ampliada (e dos Conselhos) consiste em permitir que os 
vários interesses reunidos possam ser discutidos. Esse processo gera 
maiores possibilidades de negociação, de criação de consensos e de 
políticas mais democráticas (pois levam em conta os interesses de diversos 
grupos sociais). 
 
Por fim, é importante sublinhar que a mobilização e a participação da 
população são um desafio que depende de vários fatores, entre os quais 
a cultura cívica. Os Conselhos Municipais são muito importantes na 
elaboração e na deliberação de diretrizes e políticas que controlam e 
impõem limites aos governos. Eles constituem uma importante forma 
de controle social. 
 
Para refletir: 
 
 Discuta as principais diferenças entre as políticas redistributivas, 
distributivas e regulatórias, e como elas possibilitam, ou não, afirmar a 
noção de direitos sociais. 
 Pensando no seu município, dê exemplos de políticas públicas 
redistributivas, distributivas e regulatórias. 
 Tendo em vista as características das políticas distributivas, como fazer 
para controlar sua implementação e evitar o clientelismo? 
 
Para ler mais: 
 
AZEVEDO, Sergio de; PRATES, Antônio Augusto Pereira. Planejamento 
Participativo, Movimentos Sociais e Ação Coletiva. Ciências Sociais Hoje, 
São Paulo, p. 122-52, 1991. 
 
BOSHI, Renato Raul. A Arte da Associação. São Paulo: Vértice/Iuperj, 
1987. 
 
GOHN, Maria da Glória. Teorias dos Movimentos Sociais: paradigmas 
clássicos e contemporâneos. São Paulo: Edições Loyola, 1997. 
 
 
Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos 
 
 
 
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Maria das Graças Rua 
 
Este texto se destina àqueles que não são especialistas em 
políticas públicas e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias 
úteis à análise de políticas públicas (1). 
As sociedades modernas têm, como principal característica, a 
diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem 
atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, 
renda, setor de atuação profissional, etc), como também possuem idéias, 
valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis 
diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em 
sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito: de opinião, 
de interesses, de valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa 
sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites 
administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e 
simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais 
é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna 
o seu custo. 
 
Resta, então, a política. Esta envolve coerção - principalmente como 
possibilidade - mas que não se limita a ela. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma 
definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de 
conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível 
delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de 
procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam 
à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. 
 
As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, resultantes da 
atividades política (politics) : compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à 
alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessáriodistinguir entre política 
pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma 
decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as 
decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque 
de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, 
expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos 
e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem 
toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na 
emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de 
uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas 
públicas. 
 
Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas 
públicas são ‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua 
 
1 As idéias compiladas não são de minha autoria, mas reúnem as contribuições de 
diversos autores clássicos na área de políticas públicas, que tenho usado correntemente em 
minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores estão referidos na bibliografia dos 
cursos que ofereço sobre políticas públicas. 
 
 
 
 
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dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o 
qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo” . Isto significa que uma 
das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações 
revestidas da autoridade soberana do poder público. 
 
As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. 
Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo 
sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, 
freqüentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do 
próprio sistema político). 
 
Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem 
expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, 
reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, 
transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos 
alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de 
participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto 
dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização 
de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de 
controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, 
de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes 
públicos e privados, etc. 
 
O suporte ou apoio nem sempre estão diretamente vinculados 
a cada demanda ou política especifica. Geralmente, estão direcionados 
para o sistema político ou para a classe govemante. Por outro lado, embora 
os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente vinculados a uma 
política, eles não podem estar sempre totalmente desvinculados das 
políticas governamentais, pois neste caso o governo não conseguiria 
cumprir seus objetivos. 
 
Exemplo de suporte ou apoio são a obediência e o 
cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como 
o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade 
dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar 
tributos e para prestar serviços, como por exemplo o serviço militar, etc. 
Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na 
implementação de determinados programas governamentais, a 
participação em manifestações públicas, etc; 
 
Assim, quando os empresários, por exemplo, deixam de pagar 
impostos, constata-se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre 
com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com 
as manifestações contra os governantes: estes fatos significam que falta 
apoio - seja ao governo, seja ao próprio sistema político. 
 
 
 
 
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Um outro fato a considerar é o de que os inputs de demanda 
e de apoio não estão restritos ao plano interno da sociedade nacional. De 
fato, principalmente no mundo moderno, onde vem se acelerando o 
processo de globalização da economia e de redução das barreiras 
nacionais, cada país é - cada vez mais - afetado pelo que acontece com os 
outros países. Basta lembrar os abalos recentemente provocados na 
economia brasileira pelas crises do México e da Argentina. 
 
Finalmente, os withinputs também expressam demandas e 
apoio e distínguem-se dos inputs pelo fato de que são provenientes do 
próprio sistema político: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, 
tecnocratas, etc) dos parlamentares, dos governadores de estado, do 
judiciário. 
 
Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar 
que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa 
de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais ou 
aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo 
tempo que articulam os apoios necessários. Na realidade, o próprio 
atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas 
isto nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas 
parcialmente. De qualquer forma, é na tentativa de processar as 
demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais e 
informais de resolução pacífica de conflitos" que caracterizam a política. 
 
Quanto às demandas, alguns aspectos devem ser 
considerados. Existem, basicamente, três tipos de demandas: as 
demandas novas, as demandas recorrentes e as demandas reprimidas. 
 
As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento 
de novos atores políticos ou de novos problemas. Novos atores são aqueles 
que já existiam antes mas não eram organizados; quando passam a se 
organizar para pressionar o sistema político, aparecem como novos atores 
políticos (2). Novos problemas, por sua vez, são problemas que ou não 
existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam 
apenas como "estados de coisas”, pois não chegavam a pressionar o 
sistema e se apresentar como problemas políticos a exigirem solução. Um 
exemplo é a questão ambiental. 
 
 
2 Um exemplo são os evangélicos, no Brasil. Até cerca de dez anos atrás eles existiam, 
mas não tinham efetivo peso político. Hoje são uma parcela importante do eleitorado, com 
uma bancada própria no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator político, que 
emergiu em torno da década de setenta foram os homossexuais, que formaram poderosas 
associações. 
 
 
 
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As demandas recorrentes são aquelas que expressam 
problemas não resolvidos ou mal resolvidos, e que estão sempre voltando 
a aparecer no debate político e na agenda governamental (3). 
 
Quando se acumulam as demandas e o sistema não consegue 
encaminhar soluções aceitáveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de 
demandas": uma crise que ameaçaa estabilidade do sistema. Dependendo 
da sua gravidade e da sua duração, pode levar até mesmo à ruptura 
institucional. Mesmo que isto não ocorra, o sistema passa a lidar com 
crises de governabilidade: pressões resultantes da combinação do excesso 
ou complexidade de demandas - novas ou recorrentes - com withinputs 
contraditórios e redução do apoio ou suporte. 
 
As demandas reprimidas são aquelas constituídas por "estados 
de coisas" ou por não-decisões, que serão discutidos adiante. 
 
 
II 
 
 
Conforme foi visto acima, a política compreende um conjunto 
de procedimentos destinados à resolução pacifica de conflitos em torno da 
alocação de bens e recursos públicos. Quem são os envolvidos nestes 
conflitos? São os chamados "atores políticos". Os atores políticos são 
diversos e possuem características distintas. 
 
Para começar, pode-se distinguir entre atores públicos e atores 
privados. Os atores públicos são aqueles que se distinguem por exercer 
funções públicas e por mobilizar os recursos associados a estas funções. 
Dentre os atores públicos, por sua vez, pode-se diferenciar, grosso modo, 
duas categorias: os políticos e os burocratas (4). 
 
Os políticos são aqueles atores cuja posição resulta de 
mandatos eletivos. Por isso, sua atuação é condicionada principalmente 
pelo cálculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os 
parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo 
federal. 
 
Os burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação 
de cargos que requerem conhecimento especializado e que se situam em 
 
3 No caso brasileiro, um exemplo é a reforma agrária. O Estatuto da Terra tem mais de trinta 
anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrária e ainda hoje 
o problema da reforma agrária não se encontra resolvido. 
4 Outro tipo de ator - que tanto pode ser público como privado - são os tecnocratas. 
Trata-se de altos diretores de empresas públicas (estatais) ou privadas. São dotados de 
excelente formação técnica, grande competência executiva e geralmente transitam entre as 
empresas privadas e as empresas públicas. 
 
 
 
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um sistema de carreira pública. Controlam, principalmente, recursos de 
autoridade e informação. Embora não possuam mandato, os burocratas 
geralmente possuem clientelas setoriais. Além disso, eles têm projetos 
políticos, que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade à 
instituição, o crescimento da organização à qual pertencem, etc). Por isso, 
é comum haver disputas não apenas entre políticos e burocratas, mas 
também conflitos entre burocracias de diferentes setores do governo. 
 
Entre os atores privados destacam-se os empresários. Sem 
qualquer sombra de dúvida, são atores dotados de grande capacidade de 
influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do 
país: controlam as atividades de produção, parcelas do mercado e a oferta 
de empregos. Os empresários podem se manifestar como atores 
individuais isolados ou como atores coletivos (5). 
 
Um outro ator importante são os trabalhadores. O seu poder 
resulta da ação organizada, portanto, atuam através de seus sindicatos, 
que eventualmente são ligados a partidos, ONGs e até mesmo a igrejas. 
No caso dos trabalhadores, é importante considerar que, dependendo da 
importância estratégica do setor onde atuam, podem dispor de maior ou 
menor poder de pressão (6). 
 
Além disso, é preciso considerar que nos países onde grande 
parte da economia foi estatizada, os servidores públicos de alguns setores 
são capazes de virtualmente - parar o país. No Brasil, por exemplo, é 
importante ter em mente que o serviço público está quase totalmente 
sindicalizado e os sindicatos de servidores públicos, são na sua maioria, 
ligados a combativas centrais sindicais. 
 
Outro ator de grande importância no processo político são os 
agentes internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, o 
Banco Mundial, etc., cuja importância é óbvia no que diz respeito a 
questões econômicas. Podem ser organizações ou governos de países com 
os quais se mantêm relações de troca importantes e que podem afetar não 
apenas a economia, mas também a política interna do país. Um exemplo 
foi a atuação dos EUA em questões como a Lei de Patentes, etc. Outro é a 
 
5 Geralmente os empresários mobilizam seus lobbies para encaminhar suas 
demandas e pressionar os atores públicos, mas não são apenas os empresários que 
constituem grupos de pressão. Os grupos de pressão podem ser regionais (ex: Frente de 
Prefeitos, governadores do Nordeste, políticos e empresários da Zona Franca de Manaus), 
podem ser setoriais (ex: produtores de calçados, indústria têxtil, informática, etc). Podem, 
ainda, ser movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem 
ser institucionais, como as igrejas e as ONGs. 
6 Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuação grevista dos caminhoneiros no início da década 
de oitenta. Existem diversos setores de atuação dos trabalhadores que são cruciais, mas pode ocorrer 
que, dentro de um setor, uma área específica seja de importância fundamental. Por exemplo, no caso 
das greves bancárias, uma área fundamental é o processamento de dados: se esta área parar, então 
o sistema deixa efetivamente de funcionar, tenha a categoria aderido à greve ou não. 
 
 
 
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atuação da Anistia Internacional na questão dos desaparecidos políticos. 
Um outro exemplo encontra-se na atuação de organizações ecológicas em 
tomo de problemas como a preservação da Amazônia. Hoje, além disso, é 
preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no cenário 
internacional: os chamados atores trasnacionalizados, que atuam em 
escala global, concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, 
notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também 
no mercado de armas e no crime organizado. 
 
Finalmente, embora não atue diretamente, não se pode 
ignorar o papel da mídia. Principalmente os jornais e a televisão são 
importantes agentes formadores de opinião, que possuem capacidade de 
mobilizar a ação de outros atores. Na verdade, principalmente a televisão, 
tem um grande poder de formar a agenda de demandas públicas, de 
chamar a atenção do público para problemas diversos, de mobilizar a 
indignação popular, enfim, de influir sobre as opiniões e valores da massa 
popular, E' importante assinalar, ainda, que a mídia impressa e/ou 
eletrônica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um 
recurso de poder e um canal de expressão de interesses. 
 
Como identificar os atores em uma política pública? Existem 
diversos critérios. Entretanto, o mais simples e eficaz é estabelecer quem 
tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode 
ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente 
afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão. 
 
 
III 
 
Uma situação pode existir durante mudo tempo, incomodando 
grupos de pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a 
mobilizar as autoridadesgovernamentais. Neste caso, trata-se de um 
"estado de coisas" - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para 
muitos indivíduos, mas não chega a constituir um ítem da agenda 
governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos 
tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar 
as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então 
tornou-se um "problema político". 
 
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem 
situações que permanecem "estados de coisas" por períodos 
indeterminados, sem chegar a serem incluídos na agenda governamental, 
pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem 
que sequer se inicie o debate público do assunto. Existem muitos 
exemplos: o estatuto da propriedade privada não é, de forma alguma, um 
objeto de debate político nos EUA. Os direitos da mulher não entram na 
pauta governamental de diversos países do Oriente Médio. No Brasil, só 
 
 
 
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muito recentemente chegou à agenda de debates a questão da legalização 
das relações entre homossexuais, a discriminalização do aborto, etc. 
Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como 
"não-decisão". 
 
A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma 
questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente 
resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa 
que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que 
contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, 
ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada 
intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema 
político - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental. 
 
Entretanto, há autores que consideram que, no caso de uma 
forte não decisão, mesmo que o tema seja incluído na agenda 
governamental, não chega a ter uma solução por obstrução decisória. Ou 
que, caso chegue a uma decisão, esta não chega a ser implementada. 
Certamente, esta é uma ampliação do conceito, sujeita a exame mais 
cuidadoso e a debate entre especialistas. 
 
Um estado de coisas geralmente se transforma em problema 
político quando mobiliza ação política (7). Para que uma situação ou estado 
de coisas se torne um problema político e passe a figurar como um ítem 
prioritário da agenda governamental é necessário que apresente pelo 
menos uma das seguintes características: 
 
(a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação 
coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja 
ação de atores individuais estrategicamente situados; 
 
(b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira 
que o ônus de não resolver o problema seja maior que o ônus de 
resolvê-lo; 
 
(c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por 
algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema. 
 
 
Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um 
problema político uma questão ou demanda toma-se um input, passando 
 
7 Pode corresponder à ação de coletividades, como aconteceu na década de sessenta com o 
movimento negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ação de atores estratégicos, como vem 
ocorrendo com a questão ecológica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o 
movimento pelas Diretas Já. Em geral é a percepção de um "mal público", além de situações como 
crises e catástrofes, que freqüentemente desencadeia a ação em tomo de um estado de coisas, 
transformando-o em problema político. 
 
 
 
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a incluir-se na agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o 
momento de formulação das alternativas. 
 
A formulação das alternativas é um dos mais importantes momentos do 
processo decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores, 
manifestam-se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto. 
Cada um deles possui recursos de poder: influência, capacidade de afetar o 
funcionamento do sistema, meios de persuasão, votos, organização, etc. E cada um deles 
possui preferências. Uma preferência é a alternativa de solução para um problema que 
mais beneficia um determinado ator. Assim, dependendo da sua posição, os atores podem 
ter preferências muito diversas uns dos outros quanto à melhor solução para um 
problema político. 
 
Estas preferências dependem do cálculo de custo/benefício de 
cada ator. O cálculo de custo/benefício é o cálculo das vantagens e 
desvantagens que cada ator tem em relação a cada alternativa proposta 
para solucionar um problema. Este cálculo não se restringe a custos 
econômicos ou financeiros. Envolve também elementos simbólicos, como 
prestígio; ou elementos políticos, como ambições de poder e ganhos ou 
perdas eleitorais, por exemplo. 
 
As preferências se formam em tomo de issues ou questões. As 
vezes é difícil entender este conceito devido às limitações da língua 
portuguesa. Em inglês tem-se termos alternativos: problem, question, 
issue, o que não ocorre em português, onde tem-se apenas problema e 
questão. Issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os 
interesses de vários atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas 
expectativas quanto aos resultados da política e catalisa o conflito entre 
os atores. Por exemplo, na reforma agrária, são issues: o conceito de terra 
improdutiva, a forma de indenização nas desapropriações e o rito de 
desapropriação. Por que são issues? Porque, dependendo da decisão que 
for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem, 
seus interesses são afetados e a política assume uma configuração ou 
outra. Para entender o processo de formulação (e também a 
implementação) é essencial definir quais são os issues de uma política e 
identificar as preferências dos atores em relação a cada um deles. 
 
Em função das preferências e das expectativas de resultados 
(vantagens e desvantagens) de cada alternativa na solução de um 
problema, os atores fazem alianças entre si e entram em disputa. Daí se 
formam as arenas políticas: distributivas, regulatórias e redistributivas. 
 
Grosso modo, a dinâmica das relações entre os atores pode 
obedecer a três padrões: lutas, jogos e debates. As lutas geralmente 
acontecem quando se trata de arenas redistributivas, onde se tem o 
chamado “jogo de soma-zero", ou seja, uma situação na qual, para que 
um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é a pior de todas as situações 
em política. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que 
esteja em jogo, e dependendo do custo do confronto para os atores 
 
 
 
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envolvidos, é possível haver uma acomodação entre os interesses em 
conflito: pode-se ter uma situação onde um lado não ganhe tudo, nem o 
outro lado perca tudo. Cada um cedeum pouco para resolver o conflito 
sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, 
a acomodação pode ser uma estratégia de algum ator interessado para 
adiar o confronto para o momento da implementação, quando a situação 
política e a correlação de forças podem lhe ser mais favoráveis. 
 
Os jogos são as situações onde a lógica é vencer o adversário 
em uma situação específica, sem eliminá-lo totalmente do processo, de tal 
maneira que ele possa vir a ser um aliado num momento posterior. Esta 
situação é a mais típica do mundo da política, sendo exemplificada pelas 
negociações, barganhas, conluios, coalizões de interesses. 
 
Finalmente, os debates são situações onde cada um dos atores 
procura convencer o outro da adequação das suas propostas, de tal 
maneira que o que vence é aquele que se mostra capaz de transformar o 
adversário em um aliado. Aqui, a lógica é a da persuasão. E é onde 
recursos como o conhecimento técnico desempenham um papel relevante. 
De acordo com Lindblom, no jogo do poder, diversos são os procedimentos 
ou táticas utilizados pelos atores. A persuasão é a tentativa de buscar a 
adesão pela avaliação das possibilidades de um determinado curso de 
ação. Envolve análise e argumentação. 
 
Além da persuasão, freqüentemente os atores recorrem ao 
chamado "intercâmbio", que significa a troca de favores, de apoios e até 
mesmo de benefícios, como dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a 
persuasão nem o intercâmbio funcionam, há atores que se utilizam de 
ameaças. As ameaças podem se referir à imposição de danos ou prejuízos 
ou à suspensão de favores ou benefícios. 
 
Uma outra forma de atuação é a pressão pública, que pode ser 
realizada por atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestações 
pela imprensa, até atitudes radicais como greves de fome, etc além de 
manifestações coletivas - pacíficas ou violentas, capazes de causar 
constrangimento, de mobilizar a opinião pública e de chamar a atenção da 
imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema. 
 
E' possível, ainda, o exercício da autoridade, que significa, de 
fato, a exigência da obediência. Este exercício pode ser direto (A ordena e 
B obedece) ou pode ser indireto (A ordena a B, que ordena a C, e então C 
obedece). 
 
Finalmente, pode-se utilizar da negociação e do compromisso: 
a tentativa de encontrar soluções negociadas nas quais todas as partes 
sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de tal maneira 
 
 
 
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que todos saiam do processo acreditando que ganharam alguma coisa e 
ninguém saia com a convicção de ter perdido tudo. 
 
Obviamente, estes são apenas os procedimentos mais 
comuns, podendo haver outros. Mas é importante observar que pode 
haver, ainda, um outro procedimento: a obstrução. Trata-se do uso de 
recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc, de tal maneira que 
o custo de determinadas alternativas se torna tão elevado que os atores 
acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a 
luta em tomo de uma demanda ou de uma alternativa. Neste caso, trata-se 
de uma situação de paralisia decisória onde a decisão emperra de tal forma 
que todos os atores ficam impossibilitados de obter qualquer solução 
admissível para aquele problema (8). 
 
 
 
IV 
 
Uma vez que um problema qualquer tenha-se tornado 
prioridade governamental, é iniciado o processo de formulação de 
alternativas. Existem diferentes formas de "pensar" a solução para um 
input de demanda. Uma das maneiras é o chamado "MODELO 
INCREMENTAL"; a outra é o chamado "MODELO 
RACIONAL-COMPREENSIVO". Existe uma terceira modalidade, que 
compõe as duas primeiras, denominada "MIXED-SCANNING". 
 
Em termos simplificados, o modelo incremental - que tem em 
Lindblom um dos seus defensores - significa buscar solucionar problemas 
de maneira gradual, sem introduzir grandes modificações nas situações já 
existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em 
vez de especificar objetivos e de avaliar que decisões podem atender a 
esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem as alternativas 
mediante a comparação de alternativas específicas e da estimativa de 
quais dessas alternativas poderão melhor produzir os resultados 
esperados. Assim, a melhor decisão não é aquela que maximiza os valores 
e objetivos dos tomadores de decisão, mas aquela que assegura o melhor 
acordo entre os interesses envolvidos. 
 
Esta forma de abordar os problemas resulta de duas 
constatações básicas: primeiro, por mais adequada que seja a 
fundamentação técnica de uma altemativa, a decisão envolve relações de 
 
8 Vale observar que a obstrução pode ocorrer até mesmo antes da formulação do problema, impedindo que ele passe 
de um estado de coisas a um problema político. E pode ocorrer também depois da formulação, de maneira que as decisões 
não sejam transformadas em ações, no momento da implementação da política. Pode ocorrer, e frequentemente ocorre, que 
determinados atores que se opõem a uma política por princípio, participam do processo de formulação com o intuito deliberado 
de impedir que se chegue a uma decisão - qualquer que seja ela. 0 seu interesse é de que a política não seja decidida e que 
as coisas continuem como estão. Nesse caso, é relativamente fácil observar a estratégia de obstrução, que se manifesta no 
comportamento dos atores de diversas formas: propondo medidas extremamente radicais, não negociando, fazendo exigências 
descabidas, etc 
 
 
 
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poder. Assim, uma solução tecnicamente irrevogável pode se revelar 
politicamente inviável, e vice-versa, o que significa dizer que não existem 
soluções perfeitas. Segundo, os governos democráticos efetivamente não 
possuem liberdade total na alocação de recursos públicos. 
 
De fato, é impossível pensar a tomada de decisões fora de 
certos horizontes históricos, pois a alocação de recursos é um processo 
contínuo. Assim, as decisões que se precisa tomar hoje freqüentemente 
são condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que 
ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que 
está no poder, seja por seu(s) antecessor(es). Este fato faz com que 
somente pequenas parcelas de recursos estejam disponíveis e reduz as 
decisões políticas a decisões marginais, incrementais. Ou seja, mesmo que 
no longo prazo estas decisões de pequenos alcance e pequenas mudanças 
cheguem a se acumular e provocar grandes transformações, o processo 
de tomada de decisão, em si mesmo, limita-se àquilo que é possível de 
ser alocado num momento preciso do tempo. 
 
Esta limitação é que imprime a característica de gradualidade 
à tomada de decisões. Tipicamente, são decisões que dizem respeito a 
ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das 
demandas - envolvendo pequenas tentativas que admitem o ensaio, o 
erro e a correção dos rumos. O incrementalismo pode ser uma 
importante estratégia para a adoção de políticas com alto potencial de 
conflito, ou políticas que implicam limitação de recursos ou de 
conhecimentos, de maneira a garantir melhores condições para sua 
implementação.Por outro lado, a própria implementação pode ser 
prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do 
modelo é sempre uma questão de estratégia. 
 
Já a modelo racional-compreensivo, formalizado por H. Simon, 
não se distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporção de 
recursos alocados. Diferencia-se, também, pela própria lógica que orienta 
os tomadores de decisão. Enquanto que no modelo incremental existe a 
convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e que as 
decisões envolvem conflitos de poder e precisam ser ágeis e rápidas - e 
por tudo isso devem ser cautelosas - no modelo racional compreensivo, 
parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma 
que se possa tomar decisões de grande impacto. Resumidamente, neste 
modelo de tomada de decisão, os decisores estabelecem quais os valores 
a serem maximizados e quais as alternativas que melhor poderão 
maxímizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de 
uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas 
conseqüências. 
 
Porisso, a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o 
levantamento de todas as informações disponíveis sobre o assunto, o 
 
 
 
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estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas para solucionar o 
problema, etc. Geralmente pretende-se realizar grandes mudanças a partir 
de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos valores 
que orientam a decisão. 
 
Os dois estilos ou modelos de tomada de decisão apresentam 
problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco 
compatível com as necessidades de mudança e pode apresentar um viés 
conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto 
ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o 
peso das relações de poder na tomada de decisões. Assim, buscando 
solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de 
composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção 
defendida por Etzioni, do mixed-scanning. 
 
Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e 
decisões fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são 
aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral 
e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Etzioni 
considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as 
decisões estruturantes porque permite explorar um amplo leque de 
alternativas. 
 
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de 
decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se 
dedicar à análise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo 
racional-compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo 
prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões 
incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e 
envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. 
 
Conforme já foi mencionado antes, uma demanda expressa 
aspirações quanto à solução de um problema. Estas aspirações 
transformam-se em expectativas quando as alternativas começam a ser 
formuladas. Obviamente, há atores que têm expectativas de obter 
vantagens com uma decisão e outros que acreditam que esta decisão vá 
lhes trazer desvantagens. A partir destas expectativas é que os atores se 
mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse. 
 
Esta mobilização assume, geralmente, alguns padrões 
definidos. Assim, quando se tem políticas distributivas, o padrão costuma 
ser pluralista. Quando se tem políticas regulatórias, o padrão pode ser 
pluralista, mas também tende a ser elitista, dependendo de qual seja o 
problema a ser regulamentado. Quando se tem políticas redistributivas, o 
padrão costuma ser o do jogo de soma-zero. 
 
 
 
 
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Estes padrões significam: (1) a forma assumida pelas relações 
de poder (quem tem poder, quem não tem, quem tem mais poder, quem 
tem menos poder), e são, porisso, modelos de decisão; (2) no caso do 
padrão pluralista, significa, também, o formato assumido pelos 
mecanismos de representação de interesses, tanto do pontos de vista 
formal, quanto informal. 
 
Embora cada um desses padrões corresponda a verdadeiros 
paradigmas de análise política - e portanto admita incontáveis 
considerações de natureza teórica que excedem os limites deste 
texto - vale lembrar a idéia básica de cada um deles. No pluralismo, a 
principio e como regra, todos os atores são equivalentes, ou seja todos 
tem chances de obter a decisão que lhes seja mais favorável. Isto vai 
depender da capacidade e da disposição de cada ator para enfrentar a 
disputa pelos seus interesses e tratar de articular estratégias e recursos 
de poder que lhes garantam a vitória contra os seus oponentes. 
 
No elitismo e no modelo de classes, isto não acontece: os 
resultados são previamente definidos pelos interesses das elites (elitismo), 
que controlam os recursos organizacionais da sociedade, ou da classe 
dominante (modelo de classes), que controla os recursos produtivos 
(interesses econômicos). Entretanto, é necessário lembrar que as elites 
competem entre si e o mesmo fazem as frações da classe dominante. 
Nesta competição, eventualmente certas elites ou frações de classe podem 
procurar obter o apoio das não-elites (massas) ou de setores da classe 
dominada. Neste caso, a não-elite ou a classe dominada passam a influir 
no processo. 
 
Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual 
o comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, 
existem pelo menos três formas de tratar esta questão. 
 
Pode-se supor que todos os atores agem de maneira 
absolutamente racional, buscando a solução mais perfeita para apenas 
aquele problema que está em jogo. Nesse caso, o governo (logo, os 
tomadores de decisão) é visto como um ator unitário, monolítico, que trata 
o problema estrategicamente, estabelecendo quais são os seus objetivos, 
quais as soluções alternativas disponíveis e quais as conseqüências de 
cada uma. Escolhe a alternativa que lhe traz conseqüências mais 
vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo de análise baseia-se em uma 
idéia semelhante à idéia do "mercado de concorrência perfeita" na 
economia. 
 
Acontece que o mercado de concorrência perfeita não existe 
na realidade, pois a racionalidade humana não dá conta de todas as 
informações e, além disso, o processo decisório carrega inúmeras 
ambigüidades. Ademais, uma política nunca se esgota nela mesma e 
 
 
 
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freqüentemente mostra-se um campo de interesse cruzados, 
diversificados e mesmo conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado não 
são unitários: ao contrário, são compostos por indivíduos, que tem 
interesses próprios, diferenciados e que fazem seu cálculo político pessoal, 
circunstancial e de longo prazo. 
 
Uma outra forma de tratar o processo de decisão é a 
abordagemorganizacional. Este tipo de análise consegue escapar do 
problema da racionalidade absoluta e abstrata, que é uma das falhas da 
abordagem anterior e fornece uma solução para o fato de que o governo 
e o Estado não são entidades unitárias e monolíticas. A abordagem 
organizacional supõe, em lugar disto, que o Estado e o governo são 
conglomerados de organizações dotadas de vida mais ou menos 
autônoma. O governo percebe os problemas através dos sensores das 
organizações, usando as informações que elas fornecem e encontra 
soluções para os problemas através das "rotinas" de procedimentos que 
as organizações desenvolvem. 
 
Nesse caso, as políticas públicas são entendidas como outputs 
organizacionais. Os atores são agentes das organizações, o poder é 
dividido entre elas e os problemas são percebidos conforme o seu ponto 
de vista e a sua interpretação. As prioridades são definidas conforme os 
seus interesses. As soluções devem se ajustar a procedimentos 
operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas 
organizações. 
 
Entretanto, também esta abordagem oferece problemas. Em 
primeiro lugar, ela ignora em grande parte o jogo político, de barganha e 
negociação, esquecendo que os lideres das organizações são também 
indivíduos dotados de ambições políticas. Além disso, ignora que as 
organizações freqüentemente também são pouco racionais - apesar de 
toda a informação que possuem e das rotinas que desenvolvem - até 
porque elas tendem a desenvolver inflexibilidades. 
 
Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison 
denomina "Modelo da Política Burocrática", embora este não seja um nome 
apropriado. Basicamente, este modelo rejeita a idéia da racionalidade 
linear em relação a uma política específica, considerando que os interesses 
dos diversos atores freqüentemente colocam linhas cruzadas entre 
diferentes políticas. Assim, uma decisão que parece pouco racional, 
indicando um prejuízo para um ator em determinada política, pode ter sido 
o elemento de barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma 
vantagem muito maior em uma outra política que - em princípio - nada 
tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial é definir qual é o 
interesse em jogo para cada ator envolvido. Obviamente, além disso, é 
fundamental também definir que recursos de poder cada ator possui para 
 
 
 
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tentar impor o seu interesse aos demais, que alianças é capaz de compor, 
sua capacidade de ação estratégica, etc. 
 
Além disso, esta abordagem considera que o jogo político não 
se dá apenas entre unidades institucionais e coletivas: há todo tipo de 
ator. Atores organizacionais defendendo interesses organizacionais ou, 
alternativamente, usando sua posição organizacional para favorecer 
interesses e ambições pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos 
interesses de suas coletividades ou não. Atores institucionais ou 
individuais, privados e públicos. E, sempre, tudo permeado por cálculos 
políticos, de curto, médio ou longo alcance. 
 
Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, 
organizacionais, etc, os atores fazem todas as alianças possíveis, usam de 
todas as estratégias e recursos. O que move o jogo do poder não é a lógica 
de um curso de ação, nem as rotinas organizacionais, nem a excelência 
técnica de cada altemativa, mas o poder efetivo e as habilidades políticas 
dos proponentes e adversários de uma alternativa para negociar, 
barganhar até obter uma solução satisfatória para um determinado 
problema político. 
 
Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situações de 
falta de informação e de informação incompleta, permitindo entender 
situações nas quais: 
 
(a) ocorre a cooperação universal porque todos os atores são solidários; 
ou seja, todos acreditam que ganham com uma solução. 
 
(b) não ocorre nenhuma cooperação, porque cada um quer levar vantagem 
em tudo; 
 
(c) alguns atores não cooperam e tiram vantagem do fato de todos os 
outros atores estarem cooperando; 
 
(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros só buscam suas vantagens 
individuais. 
 
Neste contexto é que surgem as decisões. A rigor, uma decisão 
em política pública representa apenas um amontoado de intenções sobre 
a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais: 
decretos, resoluções, etc, etc... Nada disso garante que a decisão se 
transforme em ação e que a demanda que deu origem ao processo seja 
efetivamente atendida. Ou seja, não existe um vinculo ou relação direta 
entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação. E 
também não existe relação ou vínculo direto entre o conteúdo da decisão 
e o resultado da implementação. 
 
 
 
 
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0 que é que garante que uma decisão se transforme em ação 
em regimes democráticos? A efetiva resolução de todos os pontos de 
conflito envolvidos naquela política pública. Esta "efetiva resolução" não 
significa nada tecnicamente perfeito. 
 
Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera 
uma "boa decisão": uma decisão em relação à qual todos os atores 
envolvidos acreditem que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator 
envolvido acredite que saiu completamente prejudicado. 
 
Como esta solução é realmente difícil de ser obtida, apesar de 
todas as possibilidades de negociação, então considera-se também uma 
"boa decisão" aquela que foi a melhor possível naquele momento 
específico. 
 
Isto, na prática, quer dizer que naquele momento todos os 
atores dotados de efetivos recursos de poder para inviabilizar uma política 
pública devem acreditar que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator 
dotado de efetivos recursos de poder para inviabilizar a política pública 
acredite que saiu prejudicado com a decisão. Ou seja, a ausência de 
ganhos e os prejuízos reais em um momento especifico devem estar 
limitados àqueles atores que não são capazes de mobilizar recursos de 
poder para impedir que a decisão se transforme em ação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
V 
 
 
Os últimos aspectos abordados acima remetem a discussão à 
esfera da implementação de políticas públicas. Desde a década de 1970, 
o estudo de políticas publicas indica haver algo como que um "elo perdido", 
situado entre a tomada de decisão e a avaliação dos resultados: a 
implementação. Embora esta preocupação com a implementação seja 
relevante, na realidade, a separação entre a formulação, a decisão, a 
implementação e a avaliação de políticas públicas é um recurso mais 
importante para fins de análise do que um fato real do processo político. 
 
 
 
 
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A implementação pode ser compreendida como o conjunto de 
ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, 
as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos 
mediante decisões anteriores quanto a políticas. Em outra palavras, 
trata-se das ações para fazer uma políticasair do papel e funcionar 
efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras 
coisas, para que seja possível identificar porque muitas coisas dão certo 
enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política 
é formulada e o seu resultado concreto. 
 
Efetivamente, em especial quando uma política envolve 
diferentes níveis de governo - federal, estadual, municipal - ou diferentes 
regiões de uma mesmo país, ou ainda, diferentes setores de atividade, a 
implementação pode se mostrar uma questão problemática, já que o 
controle do processo de torna mais complexo. 
 
Mesmo quando se trata apenas do nível local, há que se 
considerar, ainda, a importância dos vínculos entre diferentes 
organizações e agências públicas no nível local para o sucesso da 
implementação. Geralmente, quando a ação depende de um certo número 
de elos numa cadeia de implementação, então o grau necessário de 
cooperação entre as organizações para que esta cadeia funcione pode ser 
muito elevado. Se isto não acontecer, pequenas deficiências acumuladas 
podem levar a um grande fracasso. 
 
Assim, há estudos que indicam dez pré-condições necessárias 
para que haja uma implementação perfeita: 
 
1) As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor 
restrições que a desvirtuem; 
 
2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 
 
3) Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, 
mas também, em cada estágio da implementação, a combinação 
necessária de recursos deve estar efetivamente disponível; 
 
4) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada 
sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução 
que está sendo proposta); 
 
5) Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores 
intervenientes, estes devem ser mínimos; 
 
6) Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de 
outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem 
 
 
 
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envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em 
importância; 
 
7) Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a 
serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo 
de implementação; 
 
8) Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível 
especificar, com detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a 
serem realizadas por cada participante; 
 
9) E' necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os 
vários elementos envolvidos no programa; 
 
 
10) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de 
obter efetiva obediência dos seus comandados. 
 
 
Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma política cabe, 
claramente, aos agentes situados no topo do processo político, e são quatro as variáveis 
mais importantes: 
 
a) a natureza da política: não pode admitir ambigüidades; 
 
b) a estrutura de implementação: os elos da cadeia devem ser mínimos; 
 
c) a prevenção de interferências externas; 
 
d) o controle sobre os atores envolvidos na implementação. 
 
Particularmente quando se trata das variáveis (c) e (d), 
deve-se levar em consideração, também, como o tipo de política e de 
arenas políticas pode afetar o processo de implementação. Ocorre que 
diferentes tipos de políticas e de arenas políticas envolvem diferentes 
participantes com distintos níveis de envolvimento, conforme o que esteja 
em jogo no momento. Assim, alguns tipos de políticas podem ser mais ou 
menos difíceis de implementar, podem ter maior ou menos probabilidade 
de interferência externa, etc. Por exemplo: as políticas redistributivas 
podem ser mais difíceis de implementar que as políticas distributivas; já 
as políticas regulatórias podem ser mais ou menos bem sucedidas 
dependendo das suas conseqüências redistributivas. 
 
Portanto, o acompanhamento e controle das políticas deve 
incluir, também: o tipo de política e de arena política; o contexto inter e 
intra-organizacional dentro do qual ocorre a implementação; e o mundo 
externo sobre o qual a política deverá exercer o seu impacto. 
 
 
 
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Por outro lado, os implementadores nem sempre são os atores 
situados no topo da pirâmide política. Assim, o acompanhamento de uma 
política deve levar em consideração a existência de uma percepção precisa 
acerca da política que se implementa. Isto nem sempre ocorre. Ou seja, 
nem sempre os indivíduos que atuam na implementação de uma política 
sabem efetivamente que estão trabalhando como implementadores de 
algo abstrato como uma política. 
 
Além disso, nem sempre a implementação se distingue do 
próprio processo de formulação, e em muitos casos, a implementação 
acaba sendo algo como "a formulação em processo". Isto tem 
conseqüências: entre outras, os próprios objetivos da política, e os 
problemas envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua 
totalidade, ao contrário, vão aparecendo à medida em que o processo 
avança. Além disso, se há políticas que possuem características de 
"programas" - com objetivos e recursos definidos claramente - outras não 
possuem tais características, sendo muito menos claras, inclusive quanto 
aos seus limites. 
 
Quando se trata de políticas com características de 
"programas”, um dos problemas que surgem resulta do modo pelo quais 
esses programas interagem e entram em conflito com outros programas. 
Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas iniciativas podem 
envolver mudanças que afetam atividades em andamento, com as quais 
podem entrar em conflito; (b) muitas áreas e setores de políticas são 
dominados por agências governamentais que tomam decisões 
intra-organizacionais sobre como compatibilizar os novos programas com 
os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e 
legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decisões 
aparecem como atos específicos do Congresso, e por este motivo as 
decisões do Legislativo podem parecer ambíguas, pouco claras. 
 
Então, freqüentemente o estudo e o acompanhamento da 
implementação enfrentam a dificuldade de identificar o que é que 
efetivamente está sendo implementado, porque as políticas públicas são 
fenômenos complexos. Eventualmente, esta complexidade é deliberada, 
ou seja, em certos casos, as políticas formuladas podem ter apenas o 
objetivo de permitir que os políticos ofereçam ao público satisfações 
simbólicas, sem que haja nenhuma intenção verdadeira de 
implementá-las. 
 
Qualquer sistema político no qual a formulação e a 
implementação são separados - seja pela divisão entre o Legislativo e o 
Executivo, seja pela divisão entre níveis de governo (federal, estadual, 
municipal) - oferece oportunidades para a adoção simbólica de políticas. 
Em outras palavras, uma instância pode facilmente assumir que tomou a 
 
 
 
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decisãodemandada pelo público, sabendo antecipadamente que os custos 
de sua implementação irão recair sobre outra instância, sem que sejam 
providenciados os recursos necessários para tornar a ação possível. 
 
Mesmo quando não é este o caso, é importante reconhecer que 
o fenômeno sobre o qual a ação irá incidir deverá requerer negociação e 
compromisso. Por isso, o acompanhamento e controle das políticas 
publicas requer que se tenha em mente que: 
 
a) muitas políticas representam compromissos entre valores e objetivos 
conflitantes; 
 
b) mudas políticas envolvem compromissos com interesses poderosos 
dentro da estrutura de implementação; 
 
c) muitas políticas envolvem compromissos com interesses poderosos 
sobre quem será afetado pela implementação; 
 
d) muitas políticas são formuladas sem que tenha sido dada a atenção 
necessárias ao modo pelo qual forças poderosas (particularmente as forças 
econômicas) poderão impossibilitar a sua implementação. 
 
 
E' preciso reconhecer que tais compromissos não são 
imutáveis, mas que ainda assim eles podem persistir durante todo o 
processo de transformação da decisão em ação; e que alguns tomadores 
de decisão podem se sentir muito satisfeitos em que isto ocorra, de 
maneira a liberá-los dos problemas da decisão. 
 
Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas ações 
governamentais não envolvem a promulgação de programas explícitos instituindo novas 
atividades. Em lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as 
atividades existentes são realizadas. Um exemplo comum deste tipo são os aumentos ou 
reduções de recursos para atividades específicas, de forma que podem estimular ou 
simplesmente cancelar determinadas políticas, sem que isto seja afirmado diretamente 
por qualquer agencia governamental. E isto toma a implementação um assunto ainda 
mais complexo, pois a relação entre o ajuste nos recursos e o próprio programa nem 
sempre é direta. 
Além do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de 
interferir em uma política em andamento é a mudança na estrutura: 
transferências de serviços e atribuições de uma agência para outra, 
instituição de novas regras sobre a gestão de determinadas atividades, 
etc - tudo isto muda o balanço de poder do sistema de implementação e 
pode afetar as próprias políticas: a mudança nas regras do jogo, afinal, 
pode mudar o próprio resultado do jogo. 
 
A idéia, acima mencionada, da implementação como sendo "a formulação 
em processo", pode trazer importantes contribuições para o esforço de acompanhamento 
e controle. De fato, nem sempre todas as decisões relevantes são tomadas durante a 
 
 
 
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fase que convencionalmente se denomina formulação. E, na verdade, existem diversas 
razões para que estas decisões sejam adiadas para a fase da implementação. Por 
exemplo: 
 
a) porque existem conflitos que não puderam ser resolvidos durante o 
estágio de formulação; 
 
b) porque considera-se necessário deixar que decisões fundamentais 
somente sejam tomadas quando todos os fatos estiverem à disposição dos 
implementadores; 
 
c) porque existe a crença de que os profissionais da implementação estarão melhor 
preparados do que outros atores para tomar certas decisões; 
 
d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas 
medidas; 
 
e) porque existe o reconhecimento de que as decisões cotidianas envolverão negociações 
e compromissos com interesses poderosos; 
 
f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar 
resolver esses conflitos. 
 
Assim, o processo de implementação pode ser uma continuação da 
formulação, envolvendo flexibilização, idas e vindas, etc - de maneira que compreende 
um contínuo processo de interação e negociação ao longo do tempo, entre aqueles que 
querem pôr uma política para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende. 
Neste caso, é preciso identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e porque. 
 
Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes públicos 
responsáveis pelas políticas frequentemente ignora todas essas 
considerações. Mesmo quando se trata de atores capacitados e 
comprometidos com a realização de uma política, três atitudes são 
bastante comuns. Primeiro, os que decidem supõem que o fato de uma 
política ter sido decidida automaticamente garante que ela seja 
implementada. Segundo, todas as atenções se concentram na decisão e 
no grupo decisório, enquanto a implementação fica ignorada ou é tratada 
como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro, 
aparentemente se supõe que a implementação se resume a levar a cabo 
o que foi decidido, logo, é apenas uma questão de os executores fazerem 
o que deve ser feito para implementar a política. 
 
Ocorre que a realidade é muito mais complexa, como foi visto 
anteriormente. Em virtude disso, uma política pode simplesmente não chegar a ser 
implementada, seja pela reação de interesses contrariados, seja por reação ou omissão 
dos agentes públicos envolvidos, seja por reação ou omissão até mesmo dos possíveis 
beneficiários. Ou, alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes 
implementadas. Pode ter partes implementadas contraditoriamente à decisão e seus 
objetivos. Pode ter partes implementadas de maneira diversa - embora não contrária - do 
que foi previsto. Pode ter partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas 
outras coisas podem ocorrer, gerando resultados absolutamente diferentes daquilo que 
 
 
 
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se pretendia com a decisão. Essa variedade de resultados decorre do fato de que a 
implementação é um processo interativo e continuado de tomada de decisões por 
numerosos e pequenos grupos envolvidos com a política, os quais apresentam reações 
efetivas ou potenciais à decisão. Porisso, a implementação deve ser vista sob uma 
perspectiva interativa, na qual as ações individuais em pontos estratégicos influenciam 
consideravelmente os resultados obtidos. 
 
E é assim porque na realidade o que existe não é um processo 
acabado, mas sim um contínuo movimento de interação entre uma política 
em mudança, uma estrutura de relações de grande complexidade e um 
mundo exterior não apenas complexo mas, também, dotado de uma 
dinâmica cada vez mais acelerada. 
 
 
 
 
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ANDRADE, Luis Aureliano G. de. "Vocação Institucional do Poder 
Legislativo", Revista do Legislativo, Assembléia Legislativa de Minas 
Gerais, No. 15, julho-set. 1996. 
 
PRESSMAN, J.L. & WILDAVSKY, A.A., Implementation. Berkeley: Univ. 
California Press, 1973. 
 
 
 
 
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Disciplina – POLITICAS PUBLICAS – PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO 
Aulas: 01 A 03 
ALLISON, Graham T. , "Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis", 
American Political Science Review, vol. 63, no. 3, sept. 1960. 
 
HAM, C. e HILL, M.. The Policy Process in the Modern Capitalist 
State. Brighton, Sussex, Wheatsheaf Books, 1985. 
 
 
EXERCICIOS 
 
LISTA 01 
 
1. (ESAF/MPOG-EPPGG) Apesar das divergências existentes, os diferentes autores 
coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De 
acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas públicas: 
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com 
competência para tal. 
b) decisões ou formas de alocação de recursos. 
c) um ou vários públicos-alvo. 
d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões 
quanto às prioridades da agenda governamental. 
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos 
2. (ESAF/MPOG-EPPGG) O processo das políticas públicas mostra-se como forma 
moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto sócio-
político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da atividade 
governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de 
política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições correntes de 
política pública, exceto: 
a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforçar a 
convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e à sua 
orientação para o bem de todos. 
b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto seqüencial de decisões, relativo à 
escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como 
resposta a problemas e necessidades. 
c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é, acima 
de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular. 
d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o 
sistema político e social. 
 
 
 
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e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente 
constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente vinculantes. 
3. (ESAF/MPOG-EPPGG) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos 
interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas” de 
políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única 
característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas. 
a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma 
mesma questão. 
b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de 
concessão recíproca. 
c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os grupos 
potencialmente prejudicados ou beneficiados. 
d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações civis e 
políticas para a defesa de seus interesses. 
e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem 
aos seus imperativos. 
4. (ESAF/MPOG) O estudo das políticas públicas mostra que é possível haver diferentes 
arenas decisórias, caracterizando distintas modalidades de policies. Julgue os itens abaixo. 
a) As políticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-
zero, nos quais o benefício de um grupo ou coletividade só pode ocorrer a partir do prejuízo 
dos interesses do grupo oposto. 
b) O mais intenso nível de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, já que, cada 
vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos. 
c) As políticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, já que 
expressam a disposição da classe política para superar as desigualdades sociais. 
d) As políticas regulatórias têm por finalidade assegurar a proteção dos cidadãos contra o 
poder dos monopólios privados. 
e) As políticas distributivas são aquelas que mais contribuem para o avanço da democracia, 
já que permitem, aos representantes políticos, alianças, composições e barganhas com 
elevado grau de legitimidade e transparência. 
5. (FCC/SGP-SP) Políticas públicas são 
(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana. 
(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos 
soberanos. 
(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um 
Estado soberano. 
 
 
 
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(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado soberano. 
(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano. 
6. Acerca das políticas públicas, assinale a opção correta. 
a) Políticas públicas são predominantemente iniciativas autônomas das instâncias 
governamentais dotadas de responsabilidades legais sobre determinadas áreas de atuação 
ou questões de interesse público. 
b) Não é constitucional a intervenção do Poder Judiciário, com a finalidade de realização de 
controle jurisdicional, em tema de implementação de políticas públicas, ainda que 
configurada hipótese de abusividade governamental. 
c) Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação imperativa de 
valores e recursos. 
d) Políticas de caráter distributivo distribuem custos e não geram vantagens. 
e) Em inglês, usam-se os termos polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões 
da política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas, aos processospolíticos e aos conteúdos da política. Policy é adotado para designar as políticas públicas 
(public policy). 
07. (FCC/SGP-SP) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi, 
(A) uma política efetivamente democrática se apóia em políticas redistributivas, pois são 
essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma 
sociedade. 
(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras 
constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política. 
(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque 
seu objetivo é a redução das desigualdades sociais. 
(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de 
maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico. 
(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo 
pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no 
mercado e na sociedade civil. 
08. (CONSULPLAN/ITABAIANA) Sobre políticas públicas, analise: 
I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política. 
II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a alocação 
imperativa de valores. 
III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do poder 
público. 
 
 
 
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IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, 
conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou 
menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. 
V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é estabelecer 
quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. 
Estão corretas apenas as afirmativas: 
A) I, II, III, IV, V 
B) I, II, III 
C) I, III, IV 
D) I, II, V 
E) II, III, IV 
09. (CESPE/TCE-AC) Com relação às políticas públicas, seu processo de formulação e seu 
desenvolvimento, assinale a opção correta. 
(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos 
de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as dimensões de 
poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção. 
(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas 
relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da 
sociedade. 
(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos formais 
e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica dos conflitos 
quanto a bens e recursos públicos. 
(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a 
política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimensão 
interna do Estado. 
(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a 
compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante da política. 
10. (ESAF/CGU) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda governamental 
consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de séria atenção tanto 
por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas 
estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou construção da agenda de 
políticas públicas, pode-se afirmar que: 
a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a 
distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação 
governamental. 
 
 
 
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b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os agentes 
governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de governo. 
c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema, com 
base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em eventos críticos 
e até no fluxo da política. 
d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da 
realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou pela 
dinâmica dos ciclos sociais. 
e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das 
situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do 
Congresso ou da mídia. 
11. (ESAF/CGU) A implementação é o processo mediante o qual decisões relativas a 
políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que esse processo seja 
exitoso, algumas condições devem ser observadas, independentemente do modelo de 
implementação. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condições de êxito da 
implementação, assinale o único incorreto. 
a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e restringir 
a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que concorram pelos 
mesmos recursos. 
b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de 
capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os 
objetivos da política. 
c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de 
integração hierárquica entre as agências envolvidas. 
d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e não 
deve sofrer restrições por parte do Judiciário. 
e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os 
agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o 
desempenho esperado. 
12. (ESAF/CGU) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o único 
enunciado incorreto. 
a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em uma 
política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos de poder e 
suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses. 
b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm maior 
poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas. 
 
 
 
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c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da 
sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à sua 
posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros. 
d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma 
relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, 
burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. 
e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para 
promover políticas que possamlhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou sem 
mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos. 
13. (ESAF/MPOG-EPPGG) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução de um 
problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem ser 
executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos períodos apenas 
parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é um longo e complexo 
processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a capacidade dos gestores 
governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementação e assinale a opção 
correta. 
I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um processo 
de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado programado, e, 
nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal maneira que o 
conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado no âmbito da 
execução. 
II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não 
problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de 
formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão de 
passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações envolvidas. 
III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade do 
comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se comportarem 
de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos, podem utilizá-los 
discricionariamente até convertemos em suporte de seu próprio poder interno frente aos 
seus chefes, subordinados e clientela. 
IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se 
desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em torno 
da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a racionalidade 
dos decisores. 
a) Todos os enunciados estão corretos. 
b) Somente o enunciado número 4 está correto. 
 
 
 
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c) Somente o enunciado número 2 está correto. 
d) Somente o enunciado número 3 está correto. 
e) Somente o enunciado número 1 está correto. 
14. (ESAF/STN) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são formuladas e 
implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem grandes desafios às 
tentativas governamentais de responder às demandas da sociedade. Estudos recentes têm 
trazido novos esclarecimentos sobre a implementação das políticas públicas, expressos nas 
opções abaixo, exceto: 
a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação, 
envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi previamente 
formulado. 
b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos, ambiguidades 
legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer em contextos social, 
econômico ou político frequentemente dotados de reduzida estabilidade. 
c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato 
direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande que a sua 
adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de 
uma política. 
d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um sistema de 
relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente implementador aos 
comandos da instância coordenadora podem produzir resultados imprevistos e até mesmo 
indesejáveis. 
e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma 
metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações coordenadas 
entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes posições na máquina 
governamental. 
15. (CONSULPLAN/ITABAIANA) São condições necessárias para que haja uma 
implementação perfeita de uma política pública, EXCETO: 
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros suficientes. 
B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação 
entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta). 
C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, 
estes devem ser mínimos. 
D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva 
obediência dos seus comandados. 
 
 
 
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E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o consenso 
dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação da política. 
16. (FGV/MINC) Assinale a alternativa correta a respeito das tipologias em relação às 
políticas públicas. 
(A) As políticas públicas redistributivas são aquelas que surgem de demandas tópicas, 
específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado. São caracterizadas por 
distribuir recursos sem que haja detrimentos de outros grupos ou indivíduos na sociedade. 
(B) As políticas públicas regulatórias apresentam impactos específicos e individualizados, 
elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as 
decisões alocativas baseiem-se em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos 
gerais. 
(C) As políticas públicas distributivas são aquelas criadas para beneficiar certos grupos em 
detrimentos a outros. Elas envolvem a realocação de recursos, direitos, poder, etc., de um 
grupo para outro. 
(D) Políticas públicas de governo são aquelas formuladas e implementadas que 
permanecem em vigência mesmo com trocas de governantes e mudanças na administração 
pública. Um bom exemplo é a política externa brasileira, que tem uma linha central de 
pensamento. 
(E) Políticas de extração são aquelas em que há a afirmação de valores por parte da 
sociedade. 
17. (FGV/MINC) Assinale a alternativa correta a respeito das tipologias em relação às 
políticas públicas. 
(A) As políticas públicas redistributivas são aquelas que surgem de demandas tópicas, 
específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado. São caracterizadas por 
distribuir recursos sem que haja detrimentos de outros grupos ou indivíduos na sociedade. 
(B) As políticas públicas regulatórias apresentam impactos específicos e individualizados, 
elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as 
decisões alocativas baseiem-se em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos 
gerais. 
(C) As políticas públicas distributivas são aquelas criadas para beneficiar certos grupos em 
detrimentos a outros. Elas envolvem a realocação de recursos, direitos, poder, etc., de um 
grupo para outro. 
(D) Políticas públicas de governo são aquelas formuladas e implementadas que 
permanecem em vigência mesmo com trocas de governantes e mudanças na administração 
pública. Um bom exemplo é a política externa brasileira, que tem uma linha central de 
pensamento. 
 
 
 
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(E) Políticas de extração são aquelas em que há a afirmação de valores por parte da 
sociedade. 
18. (FCC/SGP-SP) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi, 
(A) uma política efetivamente democrática se apoia em políticas redistributivas, pois são 
essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma 
sociedade. 
(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras 
constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política. 
(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político porque 
seu objetivo é a redução das desigualdades sociais. 
(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de 
maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico. 
(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o motivo 
pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o intervencionismo no 
mercado e na sociedade civil. 
20. (IPAD/SGA-AC) O processo de constituição de uma política pública compõe-se de cinco 
fases básicas. Quais são elas? 
A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle. 
B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da 
melhor alternativa. 
C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em função 
das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos específicos a cada 
um dos critérios. 
D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de 
decisões e prestação de contas. 
E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação. 
21. (ESAF/CGU) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais vem passando 
o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das políticas públicas 
permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é verdadeiro sobre as 
políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. 
a) Nos anos recentes, observa-se a superação da fragmentação das políticas públicas, já 
que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas de 
articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais. 
b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz com que 
sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma convivência 
 
 
 
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pacífica; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício 
de recursos. 
c) As políticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanças de dirigentes 
provocam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, 
reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em andamento. 
d) Existe uma forte clivagem entre formulação/decisão e implementação, que faz com que a 
percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase da 
formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de tarefas de 
baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram tomadas. 
e) Apesar dos esforços de descentralização política, ainda é reduzida a autonomia das 
agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de políticas 
públicas nos níveis subnacionais de governo. 
22. (ESAF/CGU) O Brasil não é um país pobre, mas um país injusto e desigual, com muitos 
pobres. Os elevados níveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade 
na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão econômica e social. Na tentativa 
de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da década de 90, as 
políticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes características, exceto: 
a) Descentralização das ações da União para os estados, municípios e instituições da 
sociedade civil especialmente em áreas como saúde, educação, assistência social. 
b) Participação da sociedade na formulação, implementação e controle – pelo menos no 
plano formal – por meio de conselhos situados nas três esferas de governo, e que contam 
com integrantes governamentais e não governamentais. 
c) Regulação e regulamentação de bens e serviços públicos, definindo gradativamente 
novos parâmetros para a gestão e o controle da produção de bens e serviços de natureza 
social. 
d) Estratégias de integração intersetorial, contratação via concurso público de especialistas 
para carreiras específicas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliação 
sistemática dos resultados e impactos das ações empreendidas. 
e) Promoção de inovações sociais com ênfase no âmbito local como ponto privilegiado para 
impulsionar o desenvolvimento sustentável e a busca de processos de participação 
democrática. 
GABARITO LISTA 01 
01 D 02 A 03 E 04 A 05 A 
06 E 07 A 08 A 09 B 10 C 
11 A 12 E 13 B 14 E 15 E 
16 B 17 D 18 A 20 E 21 A 
 
 
 
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22 D 
 
 
 
LISTA 02 
 
 
Prova: ESAF MPOG - Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental 
O1) A questão de como implementar políticas públicas capazes de promover a inclusão 
social com eficácia e eficiência em países como o Brasil é crucial na gestão pública. Tal 
como vêm sendo concebidas no país, as políticas públicas apresentam algumas 
características comuns. 
Identifique o enunciado falso. 
 a) Uma política pública é constituída por uma série de etapas: definição de agenda, 
identificação de alternativas, avaliação e seleção das opções, implementação e avaliação 
dos resultados. 
 b) Uma política pública geralmente envolve diferentes instâncias do governo e da sociedade 
civil. 
 c) As políticas públicas são de longo prazo, mas produzem impactos ao longo de sua 
implementação e não apenas ao final de sua vigência. 
 d) As políticas públicas envolvem uma tensão entre práticas derivadas de modelos 
gerenciais, que procuram isolar as decisões de fatores políticos, e as participativas, que 
buscam integrar os segmentos sociais, objeto das políticas nos processos de gestão 
 e) Uma política pública, para ser implementada, exige a aprovação por parte dos legislativos 
de todos os níveis de governo envolvidos. 
COMENTÁRIOS 
A) CORRETA, pois a definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação e seleção 
das opções, implementação e avaliação dos resultados fazem parte do ciclo de políticas 
públicas ou Policy Cicles, a maioria dos atores resumem o Ciclo de Políticas Públicas a 
Agenda, Elaboração, Implementação e Avaliação ( Michael Howlett e M. Ramesh – Studying 
Public Policy: Policy Cicles and Policy Subsystems) 
B) CORRETA, no processo de políticas públicas existe a participação de diversos atores, 
que podem ser classificados quanto a sua origem ou visibilidade. Quanto a origem, há os 
atores Públicos (políticos e burocratas, formados pelas diversas instâncias do governo) e os 
atores Privados (grupos de interesse, organizações de pesquisa e mídia). Então uma políticapública geralmente envolve diferentes instâncias do governo e da sociedade civil. 
 
 
 
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C) CORRETA, uma política pública é intencional e tem metas, objetivos de longo prazo. Sua 
implementação, porém, causa efeitos durante o processo. 
D) CORRETA, existe a prática técnica e política da Política Pública, proveniente de modelos 
gerenciais, da Administração Pública, envolvidos pelos burocratas (corpo técnico) e pelos 
políticos. Práticas participativa envolvem atores da sociedade, como a mídia, população 
envolvida, grupos de interesse) 
E) ERRADA, uma política pública pode ser implementada pelo Poder Executivo Federal, 
independente do poder legislativo. Claro que a maioria das políticas públicas envolvem 
atores do poder legislativo, mas nem todas. Uma política pode ser implementada pelo 
Presidente da República, por exemplo, sem a necessidade de envolvimento do Legislativo. 
02) A população brasileira tem a possibilidade de participar na formulação e no controle da 
execução de políticas públicas, principalmente na área social, por meio de conselhos e 
outras instâncias participativas. A seguir, são relacionadas algumas características dessas 
instâncias: 
1. o formato institucional dos conselhos em áreas como saúde, assistência social, direitos 
da criança e do adolescente é definido por legislação local segundo parâmetros da legislação 
federal. 
2. de um modo geral, os conselhos adotam a paridade como princípio, ainda que com 
composição variável. 
3. de acordo com o IBGE, existem conselhos de saúde e de assistência social constituídos 
em quase todos os municípios brasileiros, mas nas regiões Norte e Nordeste a proporção 
de conselhos municipais, em relação ao total de municípios, é menor que nas demais 
regiões, principalmente no que se refere a conselhos da criança e do adolescente. 
4. os orçamentos participativos são as únicas instâncias de participação que não decorrem 
de dispositivo constitucional. Em consequência, a sua adoção é sempre iniciativa dos 
prefeitos eleitos. 
Os enunciados acima: 
 a) apenas o último é falso. 
 b) são todos falsos. 
 c) apenas o primeiro é verdadeiro. 
 d) apenas o segundo é verdadeiro. 
 e) são todos verdadeiros. 
03) Estado de Bem-Estar (welfare state), conforme o Dicionário de Política organizado por 
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, pode ser definido como o "Estado 
que garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, 
assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político". 
 
 
 
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Disciplina – POLITICAS PUBLICAS – PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO 
Aulas: 01 A 03 
Os enunciados a seguir se referem a essa questão: 
1. há uma relação direta entre desenvolvimento econômico e os Estados de Bem-Estar tal 
como se desenvolveram a partir da Segunda Guerra Mundial. 
2. o Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 
1988. 
3 . regimes totalitários como o fascismo e o nazismo podem ser considerados de Bem-Estar 
porque em seu apogeu eliminaram a fome e o desemprego. 
4. pode-se dizer que entre os indígenas brasileiros estão presentes as características do 
Estado de Bem-Estar, porque todos os seus membros têm direito aos mesmos níveis de 
alimentação, saúde e educação. 
5. os processos de reforma do Estado, ao incluírem privatizações e reformas dos sistemas 
de Previdência, acabaram com os Estados de Bem-Estar surgidos após a Segunda Guerra 
Mundial. 
Em relação aos enunciados acima: 
 a) nenhum está correto. 
 b) todos estão corretos. 
 c) apenas o 2 está correto. 
 d) apenas o 1 está correto. 
 e) apenas o 5 está correto. 
COMENTÁRIOS 
2. o Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 
1988. 
O Estado de Bem-Estar social (welfare state) é aquele em que o governo participa e intervém 
diretamente no sistema econômico de modo a garantir uma maior distributividade de renda 
e ações sociais. De fato a CF88 traz um extenso rol de direitos sociais, mas isso por si só 
não condiz com o atual modelo de Estado nacional, que é de econômia capitalista e liberal, 
atuando somente naqueles áreas em que se mostra imprescindível sua atuação 
(arrecadação de tributos, força policial, jurisdição, serviços de passaporte, defesa nacional 
etc). 
3. regimes totalitários como o fascismo e o nazismo podem ser considerados de Bem-Estar 
porque em seu apogeu eliminaram a fome e o desemprego. 
Esses regimes de fato trouxeram um crescimento econômico e produtivo assustadores e em 
pouco tempo, sobretudo na Alemanha (arrasada após a derrota na primeira guerra mundial 
e com as condições do Tratado de Versailes (que foi rasgado por Hitler)) e pela Itália 
militarizada de Mussolini. Esses regimes elevaram a produção bélica, geração de emprego 
e renda e uma melhor qualidade de vida para a população, mas apenas de forma indireta e 
 
 
 
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Disciplina – POLITICAS PUBLICAS – PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO 
Aulas: 01 A 03 
por um curto período de tempo. Em geral, a qualidade de vida não mudou no longo prazo e 
após 1945, com a queda dos dois regimes, o suposto "bem-estar" transformou-se em caos 
na economia e na sociedade desses países por pelo menos 10 anos. 
4. pode-se dizer que entre os indígenas brasileiros estão presentes as características do 
Estado de Bem-Estar, porque todos os seus membros têm direito aos mesmos níveis de 
alimentação, saúde e educação. 
5. os processos de reforma do Estado, ao incluírem privatizações e reformas dos sistemas 
de Previdência, acabaram com os Estados de Bem-Estar surgidos após a Segunda Guerra 
Mundial. 
Ora, foi exatamente o contrário. O welfare state (paradigma) viveu seu auge justamente no 
pós-guerra. 
04) O termo Política diz respeito ao funcionamento do Estado e ao exercício do poder. 
Quanto à sua origem, está correto afirmar que: 
 a) foi criado por Maquiavel. 
 b) tem sua origem na Revolução Francesa. 
 c) deriva da palavra grega pólis. 
 d) surgiu com a formação dos partidos políticos. 
 e) resultou das disputas dinásticas na antiguidade. 
05) Um dos aspectos da política social brasileira que tem gerado mais insatisfação na 
sociedade é a má qualidade dos serviços públicos básicos, especialmente em educação e 
saúde. Sobre tal problema, analise os enunciados abaixo e assinale a resposta certa. 
1 - A má qualidade dos serviços resulta tanto de problemas de gestão organizacional como 
de lacunas institucionais que dificultam a coordenação intergovernamental. 
2 - Faltam mecanismos de acesso e de organização interna das entidades de participação 
e controle social para que sejam asseguradas não apenas a cobertura, mas a qualidade 
desses serviços. 
3 - Nos últimos vinte anos reduziu-se a visibilidade das demandas por qualidade dos serviços 
públicos de saúde e educação porque as camadas médias e altas desertaram desses 
serviços. 
4 - A má qualidade dos serviços públicos de saúde e educação resulta da impossibilidade 
da alocação dos recursos crescerna mesma proporção em que se expande o numero de 
beneficiários, devido à universalização dos direitos de acesso, ao aumento da expectativa 
de vida e ao crescimento de população. 
 a) Os enunciados 1 e 4 estão corretos. 
 b) Os enunciados 2 e 3 estão corretos. 
 c) Apenas o enunciado 4 está correto. 
 
 
 
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Disciplina – POLITICAS PUBLICAS – PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO 
Aulas: 01 A 03 
 d) Apenas o enunciado 1 está correto. 
 e) Os enunciados 1 e 2 estão corretos. 
06) Com base na terminologia do termo política, julgue os itens a seguir: 
A) Tanto a política quanto a política publica estão relacionadas com o poder político 
B) Tanto a politica quanto a politica publica estão relacionadas com o poder social 
C) As políticas publicas não estão relacionadas ao poder social. 
D) O poder social não é assunto de relação com a politica publica 
07) Politica é um conceito amplo, relacionado com poder de modo geral, as políticas publicas 
correspondem a soluções especificas de como manejar os assuntos públicos. 
08) A dedicação a politica remete a um jogo que tem regras especificas como atividades e 
um estilo próprio dentro desse contexto podemos citar a dinâmica partidária eleitoral e o 
interesse pelo publico e atributos de liderança. 
09) O termo politics refere-se a construção do consenso de desistência do poder. 
10) O termo policy é entendido como ação do governo. Constitui atividade social que se 
propõe a assegurar, por meio de coerção física baseada no direito, a segurança externa e a 
solidariedade interna de um território especifico garantindo a ordem e providenciando ações 
que visam atender as necessidades da sociedade. 
11) Políticas públicas refere-se ao conjunto de atividades que dizem respeito a ação da 
sociedade. 
GABARITO LISTA 02 
01 E 02 A 03 D 04 C 05 E 
06 B 07 C 08 C 09 E 10 C 
11 E