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1. CONCEITOS 
1.1 Governação 
Etimologicamente, a governação tem origem no grego kubernân, que significa 
pilotar ou dirigir, e foi usado por Platão no que diz respeito à forma como pode 
ser concebido um sistema de governo. O termo grego dá origem ao latim 
gubernance, que tem a mesma conotação de pilotar, formulação de regras ou de 
direcção. Nalgumas vezes o termo é usado como sinónimo de governo, como é 
o caso da definição do Dicionário Conciso de Oxford (KJÆR, 2004). Este autor 
propõe um novo conceito de governação, como sendo “o acto ou modo de 
governar; o cargo ou função de governar”, ou melhor, governar é “impor 
regras ou controlar com autoridade; estar no governo”. 
Para KJÆR na Administração Pública, o debate sobre a governação incide sobre 
as mudanças que tiveram lugar no sector público desde 1980, cuja tendência era 
flexibilizar a prestação de serviços públicos, por meio da adopção de técnicas da 
gestão privada, preservando alguns princípios do modelo burocrático, como é o 
caso da neutralidade e da carreira do funcionário público. 
Em termos mais pragmáticos, a governação pode ser vista como sendo um 
conjunto de políticas, regras, e estruturas que são utilizadas para dirigir e 
controlar as actividades de uma organização, alcançar os seus objectivos e 
monitorar as suas actividades, de modo a proteger os interesses dos seus 
membros de uma forma consistente, ética e legal (MASC, s/data). 
A governação surge como modo alternativo de coordenar actividades colectivas. 
Na sua versão mais extrema, a tese da «governação» tende a coincidir com as 
fórmulas políticas do «menor Estado», que incluem a privatização do sector 
público, a desregulação das actividades privadas e a hegemonia da dinâmica do 
mercado na prestação de serviços públicos (Bilhim, 2004). Um bom sistema de 
governação é caracterizado pelo seguinte (Powley e Anderlini, 2000): (i) 
Participado (estimuladora de uma ampla participação dos cidadãos na tomada 
de decisão); (ii) orientado para o consenso (tenta alcançar decisões com base 
em acordo generalizado); (iii) transparente (aberta ao escrutínio nos processos 
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de tomada de decisão); (iv) solícito (escuta e responde às necessidades dos 
seus cidadãos); (v) eficaz e eficiente (presta os serviços básicos); e (vi) equitativo 
e inclusivo (não exclui sectores da população, especialmente os que são mais 
vulneráveis ou marginalizados). 
1.2 Governação Electrónica 
Uma das tentativas bem-sucedidas para a definição de Governação Electrónica 
é feita por Backus (2001), que começa por convidar-nos a imaginar uma situação 
na qual toda a interação com o governo pode ser feita por um computador 24 
horas por dia, 7 dias por semana, sem esperar em filas do governo. Na visão 
deste autor, a Governação Electrónica é definida como sendo a aplicação dos 
meios electrónicos dentro da interacção entre o governo e cidadãos, governo e 
empresas; como também, em operações internas do governo para simplificar, 
melhorar e democratizar a prestação de serviços. 
Backus considera que na Governação Electrónica são possíveis as seguintes 
relações: (i) A nível externo: Governo para Cidadão; Governo para Empresas 
Privadas (negócios) /ONG`s/Sociedade Civil; (ii) A nível interno: Governo para 
Governo (Governo Central para Governo Local e vice-versa); (ver a Figura 
abaixo). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
De acordo com a EUROSAI (2004) a governação electrónica respeita ao 
fornecimento ou obtenção de informações, serviços ou produtos, através de 
meios electrónicos, por ou através de organismos públicos, em qualquer 
 
 
Governo Central 
 
 
 
Governo Local 
 
Negócios 
ONG`s 
Sociedade Civil 
 Cidadão 
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momento ou local, proporcionando deste modo uma mais-valia a todas as partes 
envolvidas. 
A Pesquisa que avalia a aplicação do Governo Electrónico a nível internacional 
(193 nações) de 2014, intitulada “e-governament for the future we want”, 
elaborada pelas Nações Unidas, apresenta um ranking do nível de 
desenvolvimento do governo Electrónico a partir de três (3) dimensões de 
análise: (i) a disponibilidade de serviços online; (ii) infraestruturas de 
telecomunicações; e (iii) a capacidade humana do país em usa-lo. Este estudo 
atribui a Moçambique o valor de 0,3150 no índice de desenvolvimento do e-Gov, 
numa escala de 0 à 1; ou seja, o país está abaixo da metade do desenvolvimento 
da Governação Electrónica no domínio dos serviços prestados on-line. 
Neste documento das Nações Unidas, no Top-50 dos países com uma 
participação electrónica do cidadão nos serviços públicos, apenas 6% são 
países da África, uma pontuação que é liderada pela Europa (42%), seguida da 
Ásia com 28%, Américas 20 % e na cauda está a Oceânia com 4%.1 
Em Moçambique o instrumento que suporta a implantação do Governo 
Electrónico é a Estratégia de Governo Electrónico (2006) cujo lema é “Colocar 
os Serviços Públicos Junto do Cidadão”. Esta estratégia foi introduzida no âmbito 
da Estratégia de Informática, Reforma do Sector Público e o Plano de Acção para 
a Redução da Pobreza. 
Segundo esta estratégia, o Governo Electrónico teria impacto e efectivaria a 
transparência e a responsabilização, assim como ia reduzir a corrupção, 
codificar procedimentos e orientações, e estabelecer um alicerce bem sólido 
para a oferta de assistência pública, oportunidade para escrutínio, participação 
e feedback. Acaba sublinhando também que, todos os ministérios e instituições 
que elaboram e implementam políticas e que estejam ligados por e através do 
 
1A e-participação é uma das principais componentes da UNITED NATIONS E-GOVERNAMENT 
SURVEY 2014, incidindo sobre aspectos como: existência de arquivos de informações sobre 
politicas, documentos legais, educação, finanças, bem-estar social e meio ambiente; Acesso ao 
website do governo em mais de um idioma nacional; Disponibilidade de ferramentas para obter 
a opinião dos cidadãos por via on-line, votações e ferramentas de petição. 
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Governo Electrónico teriam melhores chances de ver os objectivos das suas 
políticas, programas e projectos alcançados a todos os níveis; ou seja, este viria 
resolver os problemas das organizações públicas. 
1.3 Governo Electrónico (E-Gov) 
Em termos de definição, segundo Perri citado por Garcia (2006), o Governo 
Electrónico pode ser entendido como: 
1. Fornecimento de serviços electrónicos: essa área envolve o fornecimento 
de serviços de utilidade pública para o contribuinte, assim como o 
relacionamento Governo-Empresas, usando as tecnologias da 
informação e comunicação como propiciadoras para tal; 
2. Democracia Electrónica (e-democracy): uso de sistemas de votação 
electrónica nos Parlamentos e consulta on-line aos cidadãos; 
3. Governação Electrónica (e-governance): ela incluiria todo o suporte digital 
para a elaboração de políticas públicas; tomada de decisões; escolhas 
públicas; grupos de trabalho entre os vários gestores públicos de 
diferentes escalões. 
Esta visão de Governo electrónico acaba integrando estes três processos, ou 
melhor, a Governação Electrónica é componente deste. 
A Estratégia de Governo Electrónico de Moçambique (2006) inspira-se no 
conceito da Gartner Group que vê o governo electrónico como o uso das 
tecnologias de informação e comunicação para promover maior eficiência e 
eficácia governamentais, facilitando o acesso aos serviços públicos, permitindo 
ao cidadão e ao empresário o acesso à informação, e tornando o Governo mais 
responsável perante o cidadão. 
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WILDAVSKY, A. (1979). Speaking truth to power: the art and craft of policy 
analysis. Boston.Telecomunication Union (ITU, 2008) concebe o Governo 
Electrónico como sendo o uso de informações e tecnologias de comunicação no 
governo para prover serviços públicos, cujo intuito é melhorar a efectividade 
administrativa e promover valores e mecanismos democráticos; como também, 
é uma plataforma reguladora que facilita o acesso a informação e sustenta a 
sociedade de conhecimento. 
Apesar do conceito da ITU arrolado acima frisar a componente “acesso a 
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informações”, Campos e Marques (2004) chamam atenção ao sublinharem que 
o papel do e-Gov não se deve restringir apenas na disponibilização de 
informação baseada na utilização de emails e sites, mas também, deve potenciar 
o surgimento de novos modelos de funcionamento das instituições baseado na 
oferta on-line dos serviços, anteriormente disponibilizados de forma presencial. 
Observa-se que existe uma convergência nos conceitos de Governo Electrónico 
e Governação Electrónica, pois, os dois (2) incidem sobre as ferramentas 
electrónicas que permitem o acesso a informação e serviços com maior 
flexibilidade sem que seja necessária a presença do utente. Nalgumas vezes até 
chegam a ser usados como sinónimos. 
1.4 Estado 
O Estado como ordem política da Sociedade é conhecido desde a antiguidade 
aos nossos dias. Todavia nem sempre teve essa denominação, nem tampouco 
encobriu a mesma realidade. 
A polis dos gregos ou a civitas e a respublica dos romanos eram vozes que 
traduziam a ideia de Estado, principalmente pelo aspecto de personificação do 
vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política e de cidadania 
(Bonavides, 2000). 
No Império Romano, durante o apogeu da expansão, e mais tarde entre os 
germânicos invasores, os vocábulos Imperium e Regnum, então de uso corrente, 
passaram a exprimir a idéia de Estado, nomeadamente como organização de 
domínio e poder. 
Daí se chega à Idade Média, que, empregando o termo Laender (“Países”) traz 
a ideia de Estado sobretudo em referência do território. 
O emprego moderno do nome Estado remonta a Maquiavel, quando este 
inaugurou O Príncipe com a frase célebre: “Todos os Estados, todos os domínios 
que têm tido ou têm império sobre os homens são Estados, e são repúblicas ou 
principados.” 
O Estado é um aparelho que exerce o poder e autoridade numa sociedade 
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instalada num território com o objectivo de garantir um determinado modo de 
produzir bens e a resolução de problemas gerais, numa correlação de forças que 
assegura a continuidade do seu domínio evitando a desorganização ou divisão 
do “bloco social” dominado. 
Marcelo Rebelo de Sousa considera que o Estado é “um povo fixado num 
determinado território que institui, por autoridade própria, dentro desse território, 
um poder político relativamente autónomo”. 
A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizada como (Bobbio, 
Mateucci e Pasquino, 1998): 
1) Estrutura formal do sistema jurídico, garantia das liberdades fundamentais 
com a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes; 
2) Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no 
mercado, reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade; 
3) Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas 
reformistas de integração da classe trabalhadora; 
4) Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder. 
2. Globalização 
Há uma década, o termo “globalização” era relativamente desconhecido. Hoje 
está na boca de todos. A globalização significa que cada vez mais estamos 
vivendo “num único mundo”, em que os indivíduos, os grupos e as nações 
tornam-se mais interdependentes (Giddens, 2005). 
Para este autor, a globalização é muitas das vezes retratada apenas como un 
fenómeno económico. Muito disso se deve ao papel das corporações 
transnacionais (CTs), cujas operações massivas se expandem através das 
fronteiras nacionais, influenciando os processos de produção global e 
distribuição internacional do trabalho. Alguns assinalam a integração electrónica 
dos mercados financeiros globais e o enorme volume de fluxo de capital global. 
Outros se concentram na abrangência sem precedentes do comércio mundial, 
envolvendo uma variedade de bens e serviços muito maior do que antes. 
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Várias literaturas concebem a globalização como o processo que envolve a 
interdependência crescente dos países em todo o mundo através do aumento 
do volume de transacções transfronteiriças de bens e serviços dos fluxos de 
capital e da difusão rápida e generalizada da tecnologia. 
O conceito de globalização têm diversas dimensões conceptuais, o que quer 
dizer que tem várias perspectivas que definem este termo, nomeadamente 
(Scholte, 2002): 
 Globalização como internacionalização 
A partir desta perspectiva, onde mais mensagens, idéias, mercadorias, dinheiro, 
investimentos e pessoas cruzam fronteiras entre unidades territoriais. 
Muitos analistas são menos discriminadores e simplesmente consideram as 
palavras "global" e "internacional" como sinónimos para serem utilizados 
alternadamente. 
A maioria das tentativas de quantificar a globalização tem concebido o processo 
como internacionalização. 
 Globalização como liberalização 
Na óptica desta perspectiva, a globalização ocorre como autoridades que visam 
reduzir ou suprimir as medidas reguladoras, como barreiras comerciais, 
restrições cambiais, controlos de capital, e os requisitos de visto. 
Usando esta definição, o estudo da globalização é um debate sobre as políticas 
macroeconómicas neoliberais contemporâneas. 
 Globalização como universalização 
O significado de 'global' significa "todo o mundo" e "todos os lugares". Portanto, 
há uma "globalização" de processos de negócios, caril, jantares, bonecas Barbie, 
a legislação anti-terrorismo, e assim por diante. 
 Globalização como ocidentalização 
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Globalização entendida dessa forma é frequentemente interpretado como 
colonização e “americanização”, como o imperialismo do McDonalds e CNN. 
Vasconcelos et al (2008) sublinham que as mudanças globais, seja de ordem 
tecnológica ou organizacional, têm como principais consequências a 
interferência nos padrões de competitividade, a desregulamentação e a redução 
progressiva das fronteiras nacionais; isso tem sido observado em vários países 
de África; por exemplo, na Africa Austral foi criado a SADC com vista a integrar 
as economias nacionais num mercado único, cujas barreiras comerciais foram 
removidas. 
3. História e Pais Fundadores das Políticas Públicas 
A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce 
nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição europeia de 
estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam, então, mais na análise 
sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos. Assim, na 
Europa, a área de política pública vai surgir como um desdobramento dos 
trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma 
das mais importantes instituições do Estado, o governo, produtor, por excelência, 
de políticas públicas. Nos EUA, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico 
sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, 
passando directo para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos (Souza, 
2006). 
 
O quadro a seguir resume os vários conceitos de Políticas Públicas 
apresentados pelos pais fundadores2 e outros autores conceituados nesta área 
de estudo: 
Autor e Ano Conceito 
Laswell (1936) As Políticas Públicas pressupõe a resposta àsseguintes 
questões: quem ganha o quê, por que e que diferença faz. 
Easton (1965) Define as Políticas Públicas como um sistema em que há 
uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. 
Dye (1984) “O que o governo escolhe fazer ou não fazer” são Políticas 
Públicas. 
 
2As Politicas Públicas têm como pais fundadores: Harrold Laswell, Herbert Simon, Charles 
Lindblom e David Easton. 
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Mead (1995) Um campo dentro do estudo da política que analisa o 
governo à luz de grandes questões públicas. 
Lynn (1980) Um conjunto específico de acções do governo que irão 
produzir efeitos específicos. 
Peters (1986) Política pública é a soma das actividades dos governos, 
que agem diretamente ou através de delegação, e que 
influenciam a vida dos cidadãos. 
Dewey (1927) o que é “público e os seus problemas”. 
Dunn (1981) As Políticas Públicas enquanto disciplina científica são na 
essência uma ciência social aplicada. Esta disciplina está 
preocupada em gerar um corpo de conhecimentos que 
possibilite o entendimento dos processos de políticas 
públicas, de modo a encontrar soluções para problemas 
práticos. 
Fonte: Pereira (2008); Souza (2006). 
4. Tipos (Tipologia) de Políticas Públicas 
Na perspectiva de Teodore Lowi (1972) existem três (3) tipos de políticas 
públicas, nomeadamente, distributivas, redistributivas, regulatórios e 
constitutivas. 
 
a) Políticas distributivas 
São caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto 
que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não 
acarretam custos, pelo menos directamente percebíveis, para outros grupos. 
Decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos 
limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar 
certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo. Políticas públicas que 
favorecem o clientelismo e o patrimonialismo, por exemplo, seriam exemplos de 
políticas distributivas (Souza, 2006). 
Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, 
todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser 
incluídos na distribuição de serviços e benefícios. 
b) Políticas redistributivas 
Ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é “o desvio e o 
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deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores 
entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a 
uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. 
Atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo 
para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, 
as políticas sociais universais, o sistema tributário e o sistema previdenciário e 
são as de mais difícil encaminhamento (Souza, 2006). 
 
c) Políticas regulatórias 
Trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes 
aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da 
configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos 
de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo 
modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e 
restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se 
modificar conforme a configuração específica das políticas. 
São mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de 
interesse (Souza, 2006). 
 
d) Políticas constitutivas ou estruturadoras 
Determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos 
políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as 
políticas distributivas, redistributivas e regulatórias. 
São políticas modificadoras de regras. A política estruturadora diz respeito à 
própria esfera da política e suas instituições condicionantes, refere-se à criação 
e modelação de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do 
sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, 
de cooperação e de consulta entre os actores políticos. A distinção entre política 
estruturadora e política regulatória é particularmente importante em relação aos 
efeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais são de peculiar 
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interesse para a análise de políticas públicas. 
Enquanto políticas regulatórias versam sobre questões morais e vêm sendo 
discutidas de forma bastante controversa dentro da sociedade, as políticas 
estruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menos impacto na 
esfera pública. Embora essas políticas possam implicar consequências 
poderosas para o processo político, em geral costuma-se discutir e decidir sobre 
modificações do sistema político apenas dentro do próprio sistema político-
administrativo. Raramente essas discussões se tornam fatos políticos 
envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da opinião pública é 
sempre mais dirigido aos conteúdos da política e bem menos aos aspectos 
processuais e estruturais. Em suma, estas lidam com procedimentos. 
Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de interdição e 
de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de 
forma também diferente (Souza, 2006). 
 
Resumo dos Tipos de Políticas Públicas 
Distributivas Regulatórias Redistributivas Constitutivas 
Decisões tomadas pelo 
governo, que desconsideram a 
questão dos recursos 
limitados, gerando impactos 
mais individuais do que 
universais, ao privilegiar certos 
grupos sociais ou regiões, em 
detrimento do 
todo. 
Políticas públicas que 
favorecem o clientelismo e o 
patrimonialismo. 
São mais visíveis ao 
público, envolvendo 
burocracia, políticos e 
grupos de interesse. 
 
Quando se tem 
políticas regulatórias, 
o padrão pode ser 
pluralista, mas 
também tende a ser 
elitista, dependendo 
de qual seja o 
problema a ser 
regulamentado. 
Atinge maior número de 
pessoas e impõe perdas 
concretas e no curto 
prazo para certos grupos 
sociais, e ganhos incertos 
e futuro para outros. 
 
São, em geral, as 
políticas sociais 
universais, o sistema 
tributário e o sistema 
previdenciário e são as 
de mais difícil 
encaminhamento. 
Lidam com 
procedimentos 
 
 
 
4.1. Hierarquia das Políticas Públicas 
 
Mundial 
 
Objectivos do Desenvolvimento do Milénio 
Regional 
(continental) 
Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD) 
 
Nacional 
 
(PES, OGE) Agenda 2025, PARPA 
 
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Transversal PROAGRI, Género, hiv/sida, ambiente. 
 
Sectorial Plano Nacional de Saúde, Plano Nacional de Educação 
Provincial Planos Estratégicos Provinciais 
Distrital Plano de Desenvolvimento Distrital (PDD) 
 
5. Ciclo de Politicas Públicas 
Tradicionalmente o processo de políticas públicas ou ciclo de políticas públicas 
é entendido como sendo um conjunto de “fases” que implica: a existência de um 
problema, a definição do problema, identificação de respostas alternativas ou 
soluções, avaliação das opções, selecção da política, implementação e 
avaliação (Pereira, 2008). 
As políticas públicas desenrolam-se em forma de um ciclo, que tem o seu início 
na expressão de um problema, quer tenha sido identificado pelas autoridades, 
quer tenha sido expresso pela sociedade. 
Uma vez identificado o problema, ele entra na agenda política e a partir dai inicia-
se o procedimento que leva à formulação de políticas, que começa com a 
identificação e a apreciação das diversas alternativas para a resolução deste.Escolhida uma das alternativas, procede-se à sua implementação; chega então 
a altura de avaliar o sucesso das decisões tomadas. O ciclo encerra quando os 
resultados da fase de avaliação fornecem contributos para a redefinição do 
problema e das soluções encontradas. 
O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: (1) identificação 
do problema; (2) definição/formação de agenda; (3) identificação/formulação de 
alternativas; (4) tomada da decisão/avaliação das opções; (5) implementação e 
(6) avaliação (ver a figura a seguir). 
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5.1 Identificação do Problema 
Um problema é a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível. 
Um problema público é a diferença entre o que é e aquilo que se gostaria que 
fosse a realidade pública. Um problema público pode aparecer subitamente, por 
exemplo, uma catástrofe natural que afecte a vida de pessoas de determinada 
região. 
Um problema público também pode ganhar importância aos poucos, como o 
congestionamento nas cidades ou a progressiva burocratização de 
procedimentos e serviços públicos. 
Um problema público pode estar presente por muito tempo, mas não receber 
suficiente atenção porque a colectividade aprendeu a conviver com ele, como o 
caso da favelização das periferias das grandes cidades. 
Um problema nem sempre é reflexo da deterioração de uma de determinado 
contexto, mas sim de melhora da situação em outro contexto. Por exemplo, a 
falta de acesso pavimentado de um pequeno município à rede viária do Estado 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 14 
 
passa a ser percebida como um problema relevante a partir do momento em que 
o município vizinho é contemplado com esse tipo de obra. As vezes, se nosso 
vizinho compra um carro novo, nós começamos a perceber o nosso carro como 
velho. 
 
A identificação do problema público envolve os seguintes aspectos: 
 A percepção do problema: um problema público não existe senão na 
cabeça das pessoas. Um problema público é um conceito subjectivo ou 
intersubjectivo. Uma situação pública passa a ser satisfatória a partir do 
momento em que afecta a percepção de muitos actores relevante; 
 A definição ou delimitação do problema: a delimitação do problema 
envolve definir quais são os seus elementos, e sintetizar em uma frase a 
essência do mesmo. No momento de delimitação de um problema 
também são criados os norteadores para as definições do conjunto de 
causas, soluções, culpados, obstáculos, avaliações. Exactamente por 
isso a delimitação de um problema público é politicamente crucial no 
processo de elaboração de uma política pública. Há de se destacar que 
qualquer definição do problema é temporária. Nas fases sucessivas de 
formulação das alternativas e, principalmente, na implementação, os 
problemas públicos são redifinidos e adaptados por políticos, burocratas, 
e os próprios destinatários das políticas públicas; 
 A avaliação da possibilidade de resolução: costuma-se dizer que um 
problema sem solução não é problema. É claro que nem sempre às 
políticas públicas são elaboradas para resolver completamente um 
problema, e sim apenas para mitigá-lo ou diminuir as suas consequências 
negativas. No entanto, dificilmente um problema é identificado 
socialmente se não apresenta potencial de solução. 
 
Os partidos políticos, os agentes políticos, Organizações da Sociedade Civil 
(OSC) e as Organizações Não-Governamentais (ONG) são alguns dos actores 
que se preocupam constantemente em identificar problemas públicos. 
Do ponto de vista racional, esses actores encaram o problema público como 
matéria-prima de trabalho. Um político encontra nos problemas públicos uma 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 15 
 
oportunidade para demostrar o seu trabalho ou, mesmo, uma justificativa para a 
sua existência. A partir do momento em que uma espécie da fauna entra em 
extinção, e isso vêm a conhecimento público, surge a oportunidade de criação 
de uma entidade de defesa daquela espécie. A partir do momento em que um 
produto importado começa a atrapalhar um sector industrial, surge a 
oportunidade política de defender os interesses deste sector industrial. 
Se um problema é identificado por algum actor político, e esse actor tem 
interesse na resolução de tal problema, este poderá então lutar para que tal 
problema entre na lista de prioridades de actuação. Essa lista de prioridades é 
conhecida como agenda. 
5.2 Definição/formação de agenda 
A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes. 
Ela pode tomar forma de um programa de governo, um planeamento orçamental, 
um estatuto partidário ou, ainda, de uma simples lista de assuntos que o comitê 
editorial de um jornal entende como importante. 
Existem dois tipos de agendas: 
e) Agenda política: conjunto de problemas ou temas que a comunidade 
política percebe como merecedor de intervenção pública; 
f) Agenda formal: também conhecida como agenda institucional, é aquela 
que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu 
enfrentar. 
Existe também a agenda da mídia, ou seja, a lista de problemas que recebe 
atenção especial dos diversos meios de comunicação. O poder que a mídia 
possui sobre a opinião pública é grande que, não raras vezes, a agenda da mídia 
condiciona as agendas políticas e institucionais. 
Os problemas entram e saem da agenda. Eles ganham notoriedade e relevância, 
e depois perdem a sua importância. 
A limitação de recursos humanos, financeiros, materiais, a falta de tempo, a falta 
de vontade política ou a falta de pressão popular podem fazer que alguns 
problemas não permaneçam por muito tempo, ou nem consigam entrar nas 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 16 
 
agendas. 
Existem três condições para que um problema entre na agenda política: 
a) Atenção: diferentes actores (cidadãos, grupos de interesse, mídia etc.) 
devem entender a situação como merecedora de intervenção; 
b) Resolubilidade: as possíveis acções devem ser consideradas necessárias 
e factíveis; 
c) Competência: o problema deve tocar responsabilidades públicas. 
Muitas das vezes quando acadêmicos ou jornalistas mencionam “agenda”, eles 
se referem à agenda formal. 
5.3 Identificação/formulação de alternativas 
A partir da introdução do problema na agenda, os esforços de construção e 
combinação de soluções para os problemas são cruciais. 
Idealmente, a formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objectivos 
e estratégias e estudo das potenciais consequências de cada alternativa de 
solução. 
A formulação de alternativas de solução se desenvolve por meio de escrutínios 
formais ou informais das consequências do problema, e dos potenciais custos e 
benefícios de cada alternativa disponível. 
 
1. Estabelecimento de objectivos 
O estabelecimento de objectivos é o momento em que os políticos, analistas de 
políticas públicas e demais actores envolvidos no processo resumem o que 
esperam que sejam os resultados da política pública. Os objectivos podem ser 
estabelecidos de maneira mais frouxa (por exemplo, melhorar a assistência 
social do município, diminuir o nível de desemprego) ou de maneira mais 
concreta (por exemplo, reduzir em 20 % o número de sequestros, no município 
de Maputo, nos próximos 6 meses). Quanto mais concretos forem os objectivos, 
mais fácil será verificar a eficácia da política pública. 
 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 17 
 
2. Estratégias 
É o momento em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou 
acções que poderão alcançar os objectivos estabelecidos. Um mesmo objectivo 
pode ser alcançado de várias formas, por diversos caminhos.O Policymaker tem à disposição quatro mecanismos para a indução de 
comportamento: 
 Premiação (incentivos selectivos positivos): influenciar o comportamento 
com estímulos positivos, como no caso das alternativas e) e f) do exemplo 
anterior; 
 Coerção (incentivos selectivos negativos): influenciar o comportamento 
com estímulos negativos, como no caso das alternativas a) e b) do 
exemplo dado; 
 Conscientização: influenciar o comportamento por meio da construção e 
apelo ao senso do dever moral, como na alternativa d) do exemplo; 
 Soluções técnicas: não influenciar comportamento directamente, mas sim 
aplicar soluções práticas que venham a influenciar o comportamento de 
forma indirecta, como nos casos da alternativa c) do exemplo dado. 
 
3. Estudo das potenciais consequências de cada alternativa de 
solução 
Este estudo pode ser feito com o suporte de três técnicas: 
 Projecções: prognósticos que se baseiam na prospecção de tendências 
presentes ou historicamente identificadas, a partir de dados apresentados 
em forma de séries temporais. As projecções baseiam-se em factos 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 18 
 
passados ou actuais experimentados em dado sector da política pública 
ou em sectores similares. Esse trabalho é depende de fontes seguras de 
informações quantitativas e qualitativas, tais como tendências de 
crescimento populacional, tendências de crescimento económico, 
tendências na arrecadação tributária, variações no Índice de 
Desenvolvimento Humano (IDH) etc.; 
 
 Predições: baseia-se na aceitação de teorias, proposições ou analogias, 
e tentam prever as consequências das diferentes políticas. Esse trabalho 
é teórico-dedutivo, ou seja, parte de axiomas ou pressupostos já 
consolidados para tentar prever “resultados”, comportamentos, efeitos 
económicos. Dentre os métodos disponíveis para realizar predições estão 
a teoria dos jogos, o método Delphi, análise de correlações e regressões 
estatísticas e as árvores de decisão; 
 
 Conjecturas: são juízos de valor criados a partir de aspectos intuitivos ou 
emocionais dos policymakers, geralmente se baseia no conhecimento de 
profissionais que actuam na linha de frente e que já tem experiência 
suficiente para entender as nuances de dada área de política pública. 
Reuniões, debates fóruns são os meios mais utilizados para a realização 
de conjecturas. Exemplos de ferramenta mais estruturada de elaboração 
de conjecturas são a análise multicritério e o chamado brainstorming 
(tempestade de ideias), Grupo Nominal e o painel de três (3). 
 
5.4 Tomada da decisão/avaliação das opções (Processo Decisório) 
 
No processo de elaboração de políticas públicas, a tomada de decisões é vista 
como aa etapa que sucede a formulação de alternativas de solução. A tomada 
de decisão representa o momento em que os interesses dos actores são 
equacionados e as intenções (objectivos e métodos) de enfrentamento dum 
problema público são explicitadas. 
Existem três (3) formas de entender a dinâmica de escolha de alternativas de 
solução para problemas públicos: 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 19 
 
 Os tomadores de decisão tem problemas em mãos e correm atrás de 
soluções: a tomada de decisão ad hoc com base no estudo de 
alternativas, ou seja, torna-se o problema já estudado, os objectivos já 
definidos e então busca-se escolher qual alternativa é mais apropriada em 
termos de custo, rapidez, sustentabilidade, equidade ou qualquer outro 
critério para a tomada de decisão; 
 
 
 
 
 Problemas que buscam soluções 
 
 
 Os tomadores de decisão vão ajustando os problemas às solução, e as 
soluções aos problemas: o nascimento do problema, o estabelecimento de 
objectivos e a busca de soluções são eventos simultâneos e ocorrem em um 
processo de comparações sucessivas limitadas 
 
 
 
 
 
 
 
 
Comparações sucessivas ilimitadas. 
 Os tomadores de decisão têm soluções em mãos e correm atrás de 
problemas: um empreendedor de política pública já tem predilecção por 
uma proposta de solução existente, e então luta para inflar um problema 
Problemas 
Soluções 
Problemas 
Soluções 
Soluções 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 20 
 
na opinião pública e no meio político de maneira que sua proposta se 
transforme em política pública. 
 
 
 
 
Soluções que buscam problemas. 
Quando trata-se do processo decisório, os modelos que devem ser levados em 
consideração são: 
a) Modelo de Escolhas Racionais 
Parte da premissa de que o homem é um ser racional e económico, visto que, 
em todos os problemas e situações que este enfrenta, tende a criar o máximo 
proveito para a satisfação das suas necessidades; daí a fórmula do cálculo 
estratégico (maximização dos ganhos e minimização das perdas) é aplicável 
neste modelo. 
Para a escolha duma decisão de acordo com este modelo devem ser respeitados 
os seguintes aspectos: 
 Identificação da natureza do problema em causa; 
 Capacidade em ordenar as preferências no que concerne aos objectivos 
a atingir; 
 Avaliação dos meios pelos quais é possível atingir os objectivos, tendo 
em conta a eficiência, eficácia e os custos para o alcance dos mesmos; 
 Dentre os meios disponíveis, escolher aqueles que melhor levam a 
prossecução dos objectivos. 
 
b) Modelo Incremental (aplicado ao processo decisório) 
Problemas 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 21 
 
As Politicas incrementais, tendem a limar as imperfeições ou melhorar as já 
existentes de modo a se evitar problemas futuros. Este modelo, sublinha que, 
em muitas situações as decisões são tomadas com base em informações 
incompletas, fazendo com que muitas políticas não consigam atingir resultados 
desejados; assim sendo, é necessário que as imperfeições sejam limadas o mais 
cedo possível, que deixa-las crescer e transformarem-se em grandes problemas 
que para a sua mitigação poderão despender muitos recursos. 
O modelo incremental comporta três características principais: (1) problemas e 
soluções são definidos, revisados e redifinidos simultaneamente e em vários 
momentos da tomada de decisão; (2) as decisões presentes são consideradas 
dependentes das decisões tomadas no passado e os limites impostos por 
instituições formais e informais são barreiras à tomada de decisão livre por parte 
do policymaker, ou seja, a tomada decisões é um processo de imitação ou de 
adaptação de soluções já implementadas em outros momentos ou contextos; (3) 
as decisões são consideradas dependentes dos interesses dos actores 
envolvidos no processo de elaboração da política pública, e por isso muitas das 
vezes, a solução escolhida não é a melhor opção, mas sim aquela que foi 
politicamente lapidada em um processo de construção de consensos e de ajuste 
mútuo de interesses. 
c) Modelo de organização burocrática 
Este modelo dá enfase ao processo de estruturação na criação de resultados de 
políticas públicas. 
Por um lado, os actores políticos analisam o processo de tomada de decisão 
tendo como base a sua própria posição. Portanto, uma decisão tomada dentro 
duma determinada organização burocrática tem sempre em conta a hierarquia 
estabelecida pelas normas e, é influenciada por essa mesma estrutura. 
Este modelo está subdividido em duas (2) correntes, nomeadamente: 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 22 
 
 A corrente do processo organizacional: que enfatiza a influência sofrida 
pelas decisões dos valores, padrões de comportamentos estabelecidos 
pelas normas organizacionais; 
 A corrente da burocracia política: esta distingue as decisões quanto aos 
objectivos entre singulares e da organização no seu contrato.d) Modelo discursivo ou de sistemas de crenças 
Parte-se da perspectiva de que ao tomarem uma determinada decisão, os 
decisores são influenciados pelas crenças e ideologias a que pertencem, embora 
isso aconteça de forma despercebida. Ou seja, os decisores pensando que estão 
agindo racionalmente não se apercebem do grau de influência das crenças e 
ideologias. 
e) MIXED SCANNING 
Outro modelo que pode ser usado para o processo decisório é o MIXED 
SCANNING, que serve de modelo alternativo à racionalidade económica e o 
incrementalismo. Ele tem como sustento as propostas de Amitai Etzioni. 
Portanto, o mixed scanning distingue as escolhas estratégicas (que estabelecem 
as direcções básicas das políticas) e escolhas operacionais (contribuem para a 
implementação das escolhas estratégicas). O pressuposto base é de que, as 
mudanças nas políticas ocorrem quando os problemas de escolha são 
adoptados à natureza dos problemas confrontados pelos decisores públicos. 
f) Garbage Can (lata de lixo) 
Outro modelo para o processo decisório é o Garbage Can (lata de lixo) discutido 
por Cohen, March e Olsen, que tem como propósito de identificar problemas e 
soluções, onde os tomadores de decisão escolhem as oportunidades 
agrupando-as. No entanto, o processo de tomada de decisão é observado por 
diversos caminhos, priorizando a atenção de acordo com a magnitude do 
problema, avaliando o grau de importância e finalmente a escolha da solução 
ideal para o devido problema. 
As decisões são vistas como meros encontros casuais dos problemas, das 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 23 
 
soluções e das oportunidades de tomada de decisão. 
 
5.5 Implementação de Políticas Públicas 
A implementação de políticas pode ser considerada aquela fase do ciclo de 
políticas cuja encomenda de acção é estipulada na fase precedente à formulação 
das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados 
resultados e impactos. 
A fase de implementação sucede à tomada de decisão e antecede os primeiros 
esforços avaliativos. É aquela em que regras, rotinas e processos sociais são 
convertidos de intenções em acções. 
No que tange à análise dos processos de implementação, podemos discernir as 
abordagens, cujo objectivo principal é a análise da qualidade material e técnica 
de projectos ou programas, daquelas cuja análise é direcionada para as 
estruturas político-administrativas e a atuação dos actores envolvidos. 
O que está em primeiro plano é o processo de implementação, isto é, a descrição 
do “como” e da explicação do “porquê”. 
De maneira indutiva e empírica descreve-se o que acontece, quais actores 
atuam com quais motivos e com quais resultados. 
A implementação se refere a como a política pública está sendo posta em prática, 
ou seja, à transformação da política em ação. A implementação tem-se 
constituído na sub-área ou fase da política pública que menos tem recebido 
atenção, tanto de trabalhos acadêmicos como dos próprios governos. A sub-área 
é de fundamental importância porque, por ser um estágio intermediário entre a 
formulação e a avaliação de uma dada política pública, estudos realizados na 
fase de implementação podem detectar, com antecipação, problemas que 
podem estar ocorrendo e propor mudanças no desenho e na implementação da 
política (Souza, 2006). 
Nem sempre os problemas de implementação estão situados no seu desenho, 
nas questões organizacionais e gerenciais ou em apenas em um dos principais 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 24 
 
atores que implementam a política pública, ou seja, a burocracia ou as 
organizações que recebem delegação do governo para implementá-la (idem). 
Existe uma lista de variáveis que também impactam a política pública e somente 
estudos de caso específicos podem identificá-las. A correcta identificação dessas 
variáveis e da sua influência na implementação das políticas públicas é o ponto-
chave para corrigir seus possíveis problemas. 
Apesar da existência de variáveis várias que influenciam a implementação da 
política pública, não existe dúvida de que o papel da burocracia que implementa 
a política, ou seja, a burocracia de linha, é crucial. 
O principal argumento para se concentrar esforços no melhor entendimento (e 
treinamento e qualificação) da burocracia de linha é que esses servidores 
(professores, policiais, médicos, atendentes de serviços públicos etc.) tomam 
rotineiramente decisões que afectam a vida das pessoas, com elas se 
relacionam diretamente e têm grande espaço para tomar decisões que muitas 
vezes contrariam os objectivos da política pública. Nesse sentido, os servidores 
públicos que prestam directamente serviços às pessoas estão muito longe do 
ideal weberiano de impessoalidade na tomada de decisão. 
Na realidade, são esses servidores que detêm a chave para a dimensão efectiva 
da cidadania. 
 
Na linguagem da política pública, a burocracia (agentes) poderia desenhar 
políticas contrárias ao interesse dos políticos eleitos (principal) ou a 
implementaria de forma contrária ao que foi por eles decidido. A saída desse 
dilema estaria na criação de incentivos para que o agente cumpra o mandato do 
principal. 
 
Segundo a teoria da agência, as soluções para enfrentar o problema agente x 
principal seriam de quatro tipos. A primeira seria o cuidadoso desenho do 
contrato firmado com o agente, com mecanismos de compensação que o 
motivem a atender os interesses do principal, estimulando-se também a 
competição entre os agentes. A segunda seria através de mecanismos de 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 25 
 
seleção que identifiquem talentos, habilidades e as melhores características para 
o cargo. A terceira seria via o monitoramento dos agentes, com a instituição de 
procedimentos que façam com os agentes sejam passíveis de controlo por 
aqueles que recebem seus serviços. É a chamada fiscalização "alarme de 
incêndio". Exemplos desse tipo de fiscalização seriam a inscrição de números 
de telefones nos carros, linhas-diretas para denúncias e audiências públicas. A 
quarta forma de solução seria provida por controlos institucionais, especialmente 
por instituições ou grupos de interesse que se opõem à política pública que está 
sendo implementada pelos agentes. 
Diante do exposto, análises voltadas para a implementação de políticas públicas 
devem focalizar: a) o grau de conhecimento e capacidade das organizações e 
dos implementadores sobre a política que está sendo implementada; b) os 
diversos processos que compõem a implementação, inclusive seus pontos de 
conflito; c) o papel dos actores e dos agentes na implementação; e d) o grau de 
discricionaridade da burocracia quando implementa a política pública. 
Ao elaborar um projecto que incorpore os problemas de implementação, pode-
se compreender melhor: 
• A complexidade de se alcançar os objetivos almejados pela política 
pública. 
• As possibilidades de "fracasso" da política originalmente desenhada. 
• A natureza dinâmica da transformação da política em ação. 
• O papel e a importância dos detalhes técnicos e da base de informações. 
• O papel dos servidores de linha e sua potencialidade para mudar os 
rumos da política. 
• A identificação de ambiguidades ou contradições no desenho original da 
política. 
• As questões práticas do dia-a-dia que influenciam o resultado das 
políticas e como esses resultados são influenciados pelo trabalho 
cotidiano da burocracia que a implementa. 
 
Existem dois modelos importantes da implementação de políticas públicas, a 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 26 
 
destacar: 
1. Modelo top-down (de cima para baixo) 
O modelo ou enfoque top-down aborda o porquê de certas políticas serem bem-
sucedidas (bemimplementadas) e outras não, partindo de uma definição de 
implementação como um processo em que “acções de actores públicos ou 
privados são dirigidas ao cumprimento de objectivos definidos em decisões 
políticas anteriores”. 
Caracterizado pela separação clara entre o momento de tomada de decisão e o 
de implementação, em fases consecutivas. Esse modelo é baseado na distinção 
wilsoniana entre “Politica e Administração”, no qual os tomadores de decisão 
(políticos) são separados dos implementadores (administradores). 
A política pública é, assim, entendida como uma “propriedade” dos policymakers 
situados no topo das organizações, como actores que têm o controlo do 
processo de formulação. 
O modelo top-down de implementação parte de uma visão funcionalista e 
tecnicista de que as políticas públicas devem ser elaboradas e decididas pela 
esfera política e que a implementação é mero esforço administrativo de achar 
meios para os fins estabelecidos. Esse modelo é visto como uma estratégia da 
classe política para “lavar as mãos” em relação aos problemas de 
implementação: se as políticas, os programas e as acções estão bem planeados, 
com objectivos claros e coerentes, então uma má implementação é resultado de 
falhas dos agentes (por exemplo, policias, professores, médicos). 
Para que uma política de tipo top-down seja bem implementada é necessário 
que dez pré-condições sejam observadas: 
1. Que as circunstâncias externas à agência responsável pela 
implementação não imponham a esta restrições muito severas. 
2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados à 
disposição do programa. 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 27 
 
3. Que não haja nenhuma restrição em termos de recursos globais e que, 
também, em cada estágio do processo de implementação, a combinação 
necessária de recursos esteja realmente disponível. 
4. Que a política a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa 
e efeito válida. 
5. Que as relações de causa e efeito sejam directas e em pequeno número. 
6. Que haja uma única agência de implementação que não dependa de 
outras ou, se outras agências estiverem envolvidas, que as relações de 
dependência sejam pequenas em número e importância. 
7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objectivos 
a serem atingidos; e que estas condições persistam durante o processo 
de implementação. 
8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja 
possível especificar, em completo detalhe e perfeita sequência, as tarefas 
a serem levadas a cabo por cada participante do programa. 
9. Que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos 
envolvidos no programa. 
10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obediência. 
 
2. Modelo bottom-up (de baixo para cima) 
O enfoque bottom-up constitui-se a partir de críticas ao enfoque top-down, ou da 
introdução de restrições ao que poder-se-ia considerar o caso perfeito, ideal, de 
elaboração de política. 
Caracterizado pela maior liberdade de burocratas e redes de actores em auto-
organizar e modelar a implementação de políticas públicas. Os implementadores 
têm maior participação no escrutínio do problema e na prospecção de soluções 
durante a implementação e, posteriormente, os tomadores de decisão legitimam 
as práticas já experimentadas. 
5.6 Avaliação de Políticas Públicas 
A Avaliação de políticas públicas constitui um instrumento essencial da 
Administração pública (AP), não só como elemento fundamental no próprio ciclo 
das políticas públicas, como também, das transformações que levam à 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 28 
 
implementação de uma nova prática de gestão pública por parte das instituições 
públicas. 
Dye (1987) define o processo de avaliação de uma política como um estudo das 
consequências de uma política pública. 
Segundo Theodolou (2012) a avaliação de políticas consiste na revisão da 
implementação de uma política pública para se aferir se está a ser realizado o 
que foi traçado como objectivo. As consequências desse processo são 
determinadas pela descrição do impacto, ou olhando para algum sucesso ou 
insucesso tendo em vista o estabelecimento das metas iniciais. 
Existem várias modalidades de classificação da avaliação de políticas públicas, 
conforme ilustra o quadro abaixo. 
 
 
 
Critério Tipos de 
Avaliação 
Descrição 
 
 
 
 
 
Quanto à 
temporalidade 
 
 
ex-ante 
Realizada antes do início de 
implementação de um programa, onde é 
necessário projectar o que aconteceria com 
algumas características da população 
beneficiária caso o programa fosse 
executado, comparando os custos e 
benefícios da iniciativa com as alternativas 
disponíveis à sua implantação; 
 
 
ex-post 
Realizada após consolidação ou na fase 
final de um programa. Normalmente mede 
resultados e impactos, exigindo 
levantamento de dados primários sobre o 
público-alvo, caso o programa não 
disponha de um sistema de monitoramento 
desenvolvido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
De processo 
Relativa à identificação dos aspectos da 
implementação (recursos, processos e 
produtos) que podem gerar ganhos ou 
perdas no atendimento às metas das 
acções do programa junto ao público-alvo. 
 
 Relativa ao nível de transformação da 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 29 
 
 
 
Quanto ao 
objecto 
De resultados situação a qual o programa se propõe a 
modificar. Expressa o grau em que os 
objetivos do programa foram alcançados. 
 
De impacto 
Que busca conhecer os efeitos produzidos 
pelo programa em algum (uns) aspecto (s) 
da realidade afectada pela sua existência. 
 
 
 
Quanto à 
execução 
 
Interna 
Realizada dentro da organização onde se 
localiza o programa, conduzida por unidade 
administrativa diferente da executora. 
 
Externa 
Realizada por instituições externas, o que 
tende a apresentar mais credibilidade junto 
ao público usuário da informação, por 
utilizar padrões mais rígidos e neutros de 
análise. 
 
 
 A avaliação formativa 
Consiste na avaliação realizado no 
decorrer de um programa/projecto/acção, 
com a finalidade de aperfeiçoá-lo: actua no 
momento da implementação para 
identificar se a execução está ocorrendo de 
acordo com o planeado. 
 
 
A avaliação somativa 
Refere-se à avaliação final de um 
programa/projecto/acção, com a finalidade 
de julgá-lo: tem com o objetivo principal 
analisar a eficácia e a efectividade quanto 
aos resultados obtidos. 
Fonte: Adaptado de Paludo (2013) 
 
Na visão de PARSONS (1995), existem os seguintes tipos de avaliação de 
Politicas Públicas: 
 Avaliação Formativa: Este tipo de avaliação acontece quando a política 
está na sua fase de implementação onde se faz a análise do ponto de 
situação de implementação da política e as condições que promovem o 
sucesso da política. A mesma também faz a monitoria de como se está a 
administrar o programa tendo em vista os resultados que servem para 
melhorar o processo de implementação; 
 
 Avaliação Somativa: Este tipo avaliação refere-se a medição dos 
impactos da política/programa olhando para aqueles que eram os 
objetivos inicialmente traçados. Este é um processo que exerce um 
carácter de comparação entre o antes e o depois da implementação da 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
Cruz 30 
 
política, o impacto da política no grupo alvo em relação ao outro, o que 
aconteceu com a implementação de um projecto ou não, mas tudo isso 
tendo em conta a racionalização dos custos e benefícios; 
 Experimental: Que envolve várias técnicas onde se procura fazer um 
estudo sobre um problema antes e depois da intervenção de uma 
política/programa. Essencialmente o estudo é feito em grupos 
beneficiários de uma determinada política,onde se tem um grupo de 
controlo e grupo de experimentação. 
O quadro demonstra que no desenvolvimento duma avaliação dum programa, 
política pública, projecto ou mesmo qualquer actividade, o pesquisador seja 
capaz de delimitar os critérios de avaliação a serem observados. Neste sentido, 
há uma necessidade de esclarecer que os critérios de avaliação são diferentes 
dos padrões de avaliação. 
Os padrões mais utilizados na avaliação são: Economicidade (é a minimização 
dos custos dos recursos utilizados na execução das ações, sem comprometer 
os padrões de qualidade), Eficiência (é a acção de fazer as coisas 
correctamente), Eficácia (é o grau de alcance das metas, é uma medida de 
resultados utilizada para avaliar o desempenho da administração) e 
Efectividade (é o impacto final das acções, é o grau de satisfação das 
necessidades e dos desejos da sociedade pelos serviços prestados pela 
instituição. A efectividade vai além das entregas imediatas (metas) e analisa a 
transformação causada pela execução das acções (Paludo, 2013). 
 
Outros padrões são propostos por Howlett e Ramesh (1995) a destacar: 
 Esforço: tenta medir a quantidade de contribuições do programa, quer 
dizer, a quantidade de esforço do governo em alcançar as metas. A 
contribuição pode ser pessoal, no espaço de escritório, comunicação, 
transporte, e assim em diante. Do qual são calculados em termos de 
custos monetários envolvidos. O propósito desta avaliação é estabelecer 
dados e balizas que podem ser usados para avaliação subsequente de 
eficiência ou qualidade na entrega do serviço ao grupo-alvo; e 
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 Desempenho: examina os produtos criados pelo programa. Exemplos 
dos produtos podem ser camas de hospital, números de pacientes 
recebidos. O foco da avaliação de desempenho é determinar o que a 
política está produzindo, em relação aos objectivos estipulados. Este tipo 
de avaliação produz dados ("mede o desempenho"). 
 
6. Análise de Políticas Públicas 
6.1 Conceito 
Análise de Políticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos 
proporcionado por diversas disciplinas das ciências humanas utilizados para 
buscar resolver ou analisar problemas concretos em políticas públicas. 
Para Wildavsky (1979), a Análise de Política recorre a contribuições de uma série 
de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequências da ação 
do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de 
política. Ele considera, ademais, que Análise de Política é uma sub-área 
aplicada, cujo conteúdo não pode ser determinado por fronteiras disciplinares, 
mas sim por uma abordagem que pareça apropriada às circunstâncias do tempo 
e à natureza do problema. 
Segundo Dye (1976), fazer “Análise de Política é descobrir o que os governos 
fazem, porque fazem e que diferença isto faz”. Para ele, Análise de Política é a 
descrição e explicação das causas e consequências da ação do governo. 
A disciplina de análise de políticas públicas, e uma disciplina multi-método e 
multidisciplinar. multi-método na medida em que usa métodos de outras 
ciências sociais e multidisciplinar por que faz empréstimo do conhecimento de 
outras áreas de saber das ciências sociais. 
 
6.2 Modelos de Análise de Políticas Públicas 
 
g) Modelo Incrementalista 
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De acordo com Heywood (1997), o modelo incrementalista defende que as 
políticas não parte do zero, mas sim, são resultados do incrementalismo de 
decisões já existentes e através da avaliação do seu impacto vê-se a 
necessidade de proceder mudanças e reformulações em tais políticas para 
adequá-las a realidade actual. 
Este modelo considera que as Politicas Públicas são uma continuação de 
políticas adoptadas no passado efetuando-se apenas algumas modificações ou 
ajustes marginais. 
h) Modelo Institucionalista 
O modelo institucionalista parte do pressuposto de que o desenho das 
instituições é primordial no desdobramento do jogo político, colocando em 
segundo plano a participação dos cidadãos. 
De acordo com Selznik, citado por Wayne Parsons (1995), o pressuposto básico 
deste modelo é que a organização ou instituição interagem com o meio 
ambiente, para a questão da sua adaptação e sobrevivência. A tomada de 
decisão na organização é influenciada pelo ambiente em que a organização está 
mergulhada. 
Douglas North define as instituições como regras, formais ou informais, 
idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza nos 
intercâmbios, ou por outro, são o conjunto de leis, normas, costumes, tradições 
e outros aspectos culturais que demarcam a acção de sociedades, organizações 
e indivíduos (Matias-Pereira, 2010). 
 
i) Modelo elitista 
Segundo Wayne Parsons (1995), o modelo elitista de políticas públicas assegura 
que o poder esta nas mãos de pequenos grupos e indivíduos. 
A tomada de decisões de acordo com esse modelo é um processo pelo qual os 
grupos ou indivíduos trabalham para tirar suas vantagens. 
A ideia é que existem aqueles que se encontram no topo com o poder e na base 
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a massa sem poder. Mosca e Parreto, afirmam que o elitismo é inevitável nas 
sociedades democráticas onde as elites competem com o voto da população 
para assegurar a sua legitimidade. A visão Elitista (ou neo-pluralista) ressalta o 
poder exercido por um pequeno número de bem organizados interesses 
societais e a habilidade dos mesmos para alcançar seus objectivos. 
j) Modelo sistêmico 
Este modelo preconiza que os diversos sistemas sociais estão em constante 
interação, e por isso, não devem ser considerados isoladamente, mas sim nas 
suas relações de interdependência mesmo que sejam estes extremamente 
heterogêneos. Dai que, para a resolução de problemas sociais deve haver uma 
interacção entre os decisores públicos e a sociedade civil, num processo de troca 
de conhecimentos e experiências para a consecução dos objectivos das políticas 
públicas formuladas. Neste modelo, procura-se perceber: 
(i) Quais são as características do sistema político que geram a possibilidade de 
transformação das demandas sociais em políticas públicas; 
(ii) De que maneira as preocupações e necessidades (imputs) da sociedade 
afectam as características específicas do sistema politico; 
 (iii) De que forma as características especificas do sistema político influem no 
conteúdo das políticas públicas; 
(iv) Como é que as demandas e pressões sociais influenciam no conteúdo das 
políticas públicas. 
A figura a seguir apresenta o exemplo da visão sistémica, nos moldes propostos 
por Easton. 
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Esta visão permite que se defina a política como “um grupo de organizações 
complexas, conectadas umas às outras por dependência de recursos”. Ela 
permite abordar a dependência de uma organização em relação à outra através 
do exame do fluxo de recursos financeiros. Ao fazê-lo, destaca três 
características da Análise de Política: 
 As organizações são influenciadas pelas sociedades nas quais operam; 
 É necessário assegurar que a análise do Estado seja baseada na 
compreensão de sua relação com a sociedade; 
 As actividades do Estado nas sociedades modernas são essencialmente 
actividade organizacionais. 
 
A ênfase da teoria sistêmica é na ideia da black box (caixa peta), onde os 
processos implícitos nela dificilmente são penetrados e pesquisados. 
 
6.3 Tipos de Análise de Políticas Públicas e a Postura do Analista 
 
Ham e Hill (1993) classificam os estudos de Análise Política (abordagens, 
perspectivas) em duas grandes categorias: 
 A análise que tem como objectivo desenvolverconhecimentos sobre o 
processo de elaboração das políticas (formulação, implementação e 
Caixa Preta 
Feedback (retroacção) 
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avaliação) em si mesmo, estudos sobre as características das políticas e 
o processo de elaboração de políticas, que revelam, portanto, uma 
orientação predominantemente descritiva; e 
 A análise voltada a apoiar os fazedores de política (policymakers), 
agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, 
envolvendo-se directamente na tomada de decisões, revelando assim um 
carácter mais prescritivo ou propositivo. 
Gordon, Lewis e Young (1977), propõem uma tipologia da Análise de Política 
que abrange um amplo espectro, a destacar: 
1. Estudo do conteúdo das políticas (study of policy content), no qual os 
analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de 
políticas, isto é, determinar como elas surgiram, como foram 
implementadas e quais os seus resultados; 
2. Estudo do processo das políticas (study of policy process): nele, os 
analistas dirigem a atenção para os estágios pelos quais passam 
questões e avaliam a influência de diferentes fatores, sobretudo na 
formulação das políticas; 
3. Estudo do resultado das políticas (study of policy output), no qual os 
analistas procuram explicar como os gastos e serviços variam em 
diferentes áreas, razão por que tomam as políticas como variáveis 
dependentes e tentam compreendê-las em termos de fatores sociais, 
econômicos, tecnológicos e outros; 
4. Estudo de avaliação (evaluation study), no qual se procura identificar o 
impacto que as políticas têm sobre a população; 
5. Informação para elaboração de políticas (information por policy making): 
neste caso, o governo e os analistas acadêmicos organizam os dados 
para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de decisões; 
6. Defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar 
os sistemas de elaboração de políticas e a máquina de governo, mediante 
a realocação de funções, tarefas e enfoques para avaliação de opções; 
TEXTO DE APOIO: Políticas de Emprego e Competências Profissionais//ESEG/ Mauro Da 
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7. Defesa de políticas (policy advocacy), atividade exercida por intermédio 
de grupos de pressão, em defesa de idéias ou opções específicas no 
processo de políticas. 
No domínio da postura do analista é possível identificar três tipos de analistas: 
 O “técnico”: interessado em pesquisa policy-oriented, é um acadêmico 
preocupado com a (ou actuando na) burocracia; 
 O “político”: interessado em Análise de Política na medida em que lhe 
permite aumentar sua influência política; e 
 O “empreendedor” interessado em usar a Análise de Política para 
influenciar a política. 
 
7. Razões para Políticas Públicas Falharem 
As políticas públicas falham de modo sequencial. O problema da falha advém da 
evidência comparativa de casos que mostram que há persistência das 
dificuldades, mesmo com políticas que visam superá-las. 
Existem argumentos que ilustram que as políticas públicas são fáceis de iniciar, 
e muito difíceis de manter no tempo. Seguindo este raciocínio, pode-se crer que 
o problema da falha sequencial resulta do facto das reformas dificilmente 
atingirem seus objectivos propostos. 
Vários autores consideram que as reformas são casos clássicos de políticas 
públicas que muito raramente produzem substanciais ganhos de performance 
sobre o aparato burocrático. 
Os governos tem prometido muito, mas, frequentemente eles falham em 
melhorar suas performances, pelo simples facto de que as reformas se mostram 
desapontadoras. As políticas não produzem impactos significativos; eles 
caminham na direcção errada ou são surpreendidas pelos factos. Por outro lado, 
os reformistas têm sido bastante optimistas e muita das vezes irrealistas. 
Destacamos a seguir várias razões para as políticas públicas falharem 
(Rezende, 2002): 
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1º: As reformas administrativas tendem a falhar pelo facto de que projectam a 
realização de ambiciosas mudanças em padrões de comportamento e acção 
altamente institucionalizados. 
2º: Kaufman relaciona a falha sequencial com a resistência organizada de 
actores no interior da burocracia. Resistência causada por: 
 Benefícios da manutenção do status quo; 
 A oposição calculada à mudança; 
 A reduzida capacidade de promover a mudança. 
3º: Para Light a razão central da falha sequencial reside nos efeitos não-
intencionais das reformas. Portanto, uma dada politica de reforma produz mais 
demanda por reformas, pelo simples facto de que consequências não-
intencionais da acção são produzidas. 
4º: Coe, considera que nas consequências não-intencionais da acção é causado 
por pressões externas à organização, fazendo com que esta, progressivamente, 
se desvie dos objectivos inicialmente perseguidos e as vezes abandonados. 
As politicas públicas têm um considerável ímpeto inicial que tende a reduzir-se 
com o tempo. Tal redução é de fundamental importância para explicar a não-
cooperação dos actores estratégicos com a política. 
5º: Para March e Olsen a falha sequencial deriva do facto de que a incerteza e 
a multiplicidade de objectivos contraditórios desencadeiam problemas de 
cooperação. 
6º: Kaufman e Peters e Savoie, relacionam a falha sequencial com a tensão entre 
descentralização e problemas de coordenação. As politicas públicas trazem em 
si força centrípetas e centrifugas que as tornam de alta complexidade de 
implementação. 
Na óptica de Shellukindo e Nsibambi citados por Pereira (2008) existem uma 
série de problemas para as Políticas Públicas em África, nomeadamente: (i) 
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muitas políticas públicas em África chegam às fases de formulação e decisão 
sem uma análise rigorosa nas fases de concepção e planificação; (ii) as políticas 
públicas optam pelas preferências das elites (políticas) no processo de definição 
de políticas públicas; (iii) fragilidade da formação (formal) em políticas públicas 
nos programas de formação das instituições do ensino superior destes países. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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