Modulo 7

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Atores da sociedade civil: 
Associação, ONG'S e Movimentos 
sociais
Apresentação
Seja bem-vindo!
A sociedade civil é o principal meio de organização política da sociedade para influenciar o Estado e 
suas políticas públicas. As pessoas se unem de forma voluntária, compartilhando valores e 
iniciativas com objetivos comuns. No entanto, a sociedade civil é muito mais do que a reunião de 
cidadãos, tendo a ver com as organizações e com os cidadãos, atuando em várias áreas da vida 
cotidiana, cívica, religiosa, cultural, artística, sindical, associativa e voluntária, que se formalizam em 
movimentos sociais, igrejas, clubes, associações, ONGs, etc.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você irá estudar o conceito de políticas públicas, que são um 
conjunto de ações e decisões do governo com a finalidade de solucionar um problema público, e 
seu ciclo, composto pelas fases de identificação do problema, inclusão na agenda pública, busca de 
alternativas, tomada de decisão, implementação, monitoramento e avaliação; os atores da 
sociedade civil com foco nas associações, ONGs e movimentos sociais; e os canais de participação 
social, que além das organizações do Terceiro Setor, incluem os conselhos, as conferências e outros 
canais de participação instituídos legalmente em nosso país.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Explicar políticas públicas e seu ciclo.•
Reconhecer os atores da sociedade.•
Descrever a importância dos canais de participação social.•
Desafio
A política pública tem dois elementos fundamentais: a intencionalidade pública, ou seja, a 
motivação para o estabelecimento de ações capazes de solucionar um problema e o problema 
público (SOUZA, 2006; BRANCALEON et al., 2015). 
Você trabalha no setor de planejamento da prefeitura de sua cidade e ficou responsável por 
elaborar um material explicativo sobre as políticas públicas existentes em sua região, os resultados 
alcançados com a implementação das mesmas e sobre como a população pode participar dos 
processos de políticas públicas. Esse material será utilizado para uma apresentação que o prefeito 
de sua cidade fará a alguns atores da sociedade civil, buscando maior aproximação entre governo e 
sociedade. Dessa forma, para a elaboração desse material:
1) Identifique os principais tipos de políticas públicas e suas finalidades.
2) Relacione os canais de participação social existentes.
Infográfico
A sociedade civil é o principal meio de organização política da sociedade para influenciar o Estado e 
suas políticas públicas. 
Veja no Infográfico a seguir, o que são as associações, ONGs e movimentos sociais, considerados 
como atores da sociedade civil; o conceito de políticas públicas e seu ciclo; os tipos de demanda 
por políticas públicas e os canais de participação social.
Aponte a câmera para o 
código e acesse o link do 
conteúdo ou clique no 
código para acessar.
https://statics-marketplace.plataforma.grupoa.education/sagah/ea3d3964-583a-40ce-9800-9dac7308987d/f99b56e5-7e7f-4e1b-ba1e-4e79c6037a39.jpg
Conteúdo do livro
No Brasil, a luta pela redemocratização contra o regime militar e pela universalização de direitos 
sociais foi motivada no interior da sociedade civil organizada, que desde a segunda metade da 
década de 70 vem conquistando espaços para manifestar suas demandas, que, se consideradas 
como um problema público, são incluídas nos processos de decisão política no âmbito nacional. 
Com a abertura política e a redemocratização das instituições políticas brasileiras, novos canais de 
participação foram criados, permitindo o surgimento de uma nova sociedade civil democrática que 
uniu movimentos sociais e associações de diferentes naturezas, em busca de maior participação e 
representação na esfera política, contribuindo para organizar as reivindicações populares e 
conquistando novos direitos.
Na obra Mobilização Social, base teórica desta Unidade de Aprendizagem, leia o capítulo Atores da 
Sociedade Civil: associação, ONGs e Movimentos Sociais, onde você irá conhecer o conceito de 
políticas públicas, que têm como finalidade solucionar um problema público, e seu ciclo, ou seja, as 
etapas que constituem o processo de políticas públicas, desde a sua elaboração até a sua 
implementação, monitoramento e avaliação; os atores da sociedade civil, com foco nas associações, 
ONGs e movimentos sociais; e os canais de participação social, que além das organizações do 
Terceiro Setor, incluem os conselhos e conferências e outros canais de participação instituídos 
legalmente em nosso país.
Boa leitura.
MOBILIZAÇÃO 
SOCIAL
Ligia Maria 
Fonseca 
Affonso
 
Atores da sociedade 
civil: associações, ONGs 
e movimentos sociais
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Explicar as políticas públicas e seu ciclo.
  Reconhecer os atores da sociedade civil.
  Descrever a importância dos canais de participação social.
Introdução
A sociedade civil é o principal meio de organização política para influenciar 
o Estado e suas políticas públicas. As pessoas se unem de forma voluntária, 
compartilhando valores e iniciativas com objetivos comuns, porém, a 
sociedade civil é muito mais do que a reunião de cidadãos. Ela tem a ver 
com organizações e cidadãos atuando coletivamente em várias áreas 
da vida cotidiana, cívica, religiosa, cultural, artística, sindical, associativa, 
voluntária, que se formalizam em movimentos sociais, igrejas, clubes, 
associações, organizações não governamentais (ONGs) etc.
Neste capítulo, você estudará o conceito de políticas públicas, que 
são um conjunto de ações e decisões do governo com a finalidade de 
solucionar um problema público, e seu ciclo, composto de fases de iden-
tificação do problema, inclusão na agenda pública, busca de alternativas, 
tomada de decisão, implementação, monitoramento e avaliação; os 
atores da sociedade civil com foco nas associações, ONGs e movimentos 
sociais; e os canais de participação social, que além das organizações do 
terceiro setor, incluem os conselhos, as conferências e outros canais de 
participação instituídos legalmente em nosso país.
Políticas públicas e seu ciclo
As políticas públicas têm muitas defi nições, por isso é difícil expressá-las. 
Para simplifi car, considere as políticas públicas como um conjunto de ações 
e decisões do governo, cuja fi nalidade é solucionar um problema público nas 
três esferas de atuação, buscando promover o bem-estar da sociedade e o 
interesse público.
Interesse público é a disputa entre os diversos grupos da sociedade para atendimento 
de suas demandas e expectativas (SEBRAE, 2008).
Das muitas definições e modelos existentes sobre políticas públicas, destaca-
-se que ela envolve vários níveis de governo; considera a participação de atores 
informais e não se restringe aos formais; é abrangente, não se limitando a 
regras e leis; é um processo de longo prazo, apesar de apresentar impactos 
em curto prazo; e envolve ação, metas e objetivos a serem alcançados, além 
de alocação de recursos e um conjunto de decisões: público alvo, atores de 
políticas públicas e um ciclo composto de várias etapas.
Os atores de políticas públicas podem ser públicos (políticos eleitos, servidores públicos) 
e privados (imprensa, grupos de pressão, empresários etc.) e fazem parte do sistema 
político, apresentando demandas ou executando ações que serão transformadas em 
políticas públicas (SEBRAE, 2008).
Dessa forma, a política pública possui dois elementos fundamentais que 
são a intencionalidade pública, a qual é a motivação para o estabelecimento 
de ações capazes de solucionar um problema, e o problema público (SOUZA, 
2006; BRANCALEON et al., 2015).
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais2
Um problema público é a diferença entre a situação atual e a ideal de uma realidade 
pública. Ele apenas se torna público quando os atores políticos o consideram uma 
situação inadequadae relevante para a coletividade (SJÖBLOM, 1984 apud SECCHI, 2010).
A decisão sobre as políticas públicas é de responsabilidade do governo, o 
qual disponibiliza os recursos (escassos) para sua execução. Essas decisões 
são tomadas com a sociedade civil, que se une em grupos para defender 
os interesses em comum. Nesse contexto, em que Estado e sociedade civil 
atuam defendendo os interesses da coletividade, é natural haver disputas e 
conflitos, uma vez que, dentro dos limites da lei, eles impulsionam mudanças 
e melhorias na sociedade.
Para que uma política pública exista, ela deve passar por um processo 
chamado de ciclo das políticas públicas, composto de várias fases importantes 
e fundamentais para seu sucesso. Esse ciclo se inicia com a identificação de 
um problema público que, quando reconhecido como tal, é incluído na agenda 
pública para a busca de alternativas. Nessa fase, deve-se realizar uma análise 
detalhada do problema a fim de que alternativas consistentes sejam identifica-
das e apresentadas. Após a sua escolha, é preciso tomar decisões e elaborar o 
planejamento das ações que serão necessárias para a implementação da política. 
Acompanhar a implementação da política é fundamental, pois permite 
verificar se os objetivos estabelecidos estão sendo alcançados ou se há ne-
cessidade de ajustes. Dessa forma, o monitoramento é uma etapa importante, 
uma vez que possibilita identificar falhas e potencialidades e, ao final do 
ciclo, comparar se os resultados obtidos estão de acordo com os resultados 
esperados (SEBRAE, 2008).
Outro ponto importante é que o processo de discussão, formulação e exe-
cução das políticas públicas deve considerar a natureza dos problemas; o 
contexto político, econômico, tecnológico e social no qual estão inseridos; a 
organização do aparato administrativo; os recursos políticos e econômicos do 
público-alvo; o apoio político disponível; a participação de atores públicos e 
privados; o poder que estes possuem e como podem utilizá-lo; a situação atual 
do país; e a organização de ideias e ações (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).
O universo das políticas públicas é complexo e, para facilitar sua análise 
e interpretação, elas são classificadas por tipo (QUEIROZ, 2016). Em relação 
à arena, você verá que elas podem ser divididas em quatro.
3Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
  Políticas públicas distributivas: alocam bens ou serviços a uma 
parcela específica da sociedade, utilizando recursos provenientes da 
coletividade. Dessa forma, privilegiam uma parcela da população, e 
não a sociedade como um todo, e correm o risco de serem clientelistas 
ou assistencialistas. Por exemplo: salário-desemprego, construção de 
pontes ou estradas.
  Políticas públicas redistributivas: distribuem bens ou serviços a 
segmentos específicos da sociedade, com recursos provenientes de 
outros grupos. São conflituosas e nem sempre apresentam os resultados 
esperados. Por exemplo: reforma agrária, política tributária, royalties 
do petróleo.
  Políticas públicas regulatórias: estabelecem obrigações por meio de 
ordens, proibições, decretos e portarias. Podem ser distribuídas de forma 
equilibrada ou atender a interesses restritos, de acordo com os recursos 
de poder dos grupos de interesse, e variam de regulamentações simples 
a complexas. Por exemplo: Código de Trânsito, legislação trabalhista.
  Políticas públicas constitutivas ou estruturadoras: representam as 
normas e os procedimentos que servem de base para a formulação 
e implementação de outras políticas, ditando as regras do jogo. Por 
exemplo: Regimento do Congresso Nacional, do Senado etc.
Quanto ao tipo de público ao qual se destinam, as políticas públicas também 
podem ser classificadas em quatro tipos.
  Clientelistas: benefícios concentrados e custos dispersos. Toda a so-
ciedade arca com seu custo para que alguns grupos sejam beneficiados.
  Políticas majoritárias: custos e benefícios distribuídos pela coletividade.
  Empreendedoras: benefícios coletivos e custos concentrados sobre 
certas categorias.
  Políticas de grupos de interesses: custos e benefícios concentrados 
sobre certas categorias. Alguns grupos arcam com todo o custo, já os 
outros são beneficiados.
Quanto a sua natureza, elas podem ser de dois tipos, como você pode ver 
a seguir.
  Estruturais: visam interferir em relações estruturais, como renda, 
emprego e produtividade, políticas de geração de emprego etc.
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais4
  Conjunturais ou emergenciais: visam intervir em situações tempo-
rárias e com efeitos imediatos, como a distribuição de cestas básicas 
em situações de calamidade etc.
Em relação à finalidade, as políticas públicas podem se apresentar conforme 
descrição a seguir.
  Compensatórias: visam minimizar distorções sociais profundas.
  Emancipatórias: visam ao empoderamento e à autonomia de grupos 
sociais vulneráveis.
Quanto à abrangência, elas podem ser de três tipos.
  Universais: abertas a todos os cidadãos, como o Sistema Único de 
Saúde (SUS).
  Segmentais: destinadas a pessoas por gênero, idade, condição física 
etc., como o Estatuto do Idoso.
  Fragmentadas: destinadas a grupos específicos dentro de cada seg-
mento, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.
Em relação ao interesse, elas podem ser divididas em quatro tipos.
  Sociais: têm como finalidade a promoção do exercício de direitos sociais, 
como educação, seguridade social, habitação etc.
  Econômicas: tratam da gestão da economia interna e da inclusão do 
país na economia externa. Envolvem políticas monetárias, cambial, 
fiscal, de juros etc.
  De infraestrutura: buscam assegurar o alcance dos objetivos das 
políticas econômicas e sociais, como políticas de transporte, de tele-
comunicações etc.
  De Estado: visam garantir o exercício de cidadania, a ordem interna, 
a defesa externa e a soberania nacional, como políticas de direitos 
humanos, segurança pública etc.
Apesar de serem classificadas por tipo, as políticas públicas não se encaixam 
exclusivamente em um único modelo, pois nenhum deles é capaz de dar conta 
de todos os aspectos que as envolvem, e elas podem ter diferentes tipos de 
apoio e rejeição à sua formulação e implementação (RUA; ROMANINI, 2013).
5Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
Quando se fala em políticas públicas, não se pode deixar de mencionar as 
demandas (RUA, 2009):
As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, 
como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de 
higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social etc. Ou, ainda, 
demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito 
de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organi-
zação de associações políticas, direitos de greve etc. Ou, ainda, demandas 
de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, 
de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e 
privados etc. (RUA, 2009, p. 28).
As demandas podem ser classificadas em três (RUA, 1998), como você 
verá a seguir.
  Demanda nova: é proveniente do surgimento de novos problemas ou 
atores políticos.
  Demandas recorrentes: são provenientes de problemas não resolvidos 
ou mal resolvidos que sempre retornam ao debate político. 
  Demandas reprimidas: representam o estado de coisas ou não decisões, 
como violência urbana, tráfico de drogas etc.
As demandas acumuladas sobrecarregam o sistema político, impactam em 
sua estabilidade e geram crises no governo, levando a rupturas institucionais, 
dependendo da gravidade e duração. Existem outras demandas além das citadas 
anteriormente, mas, apesar de importantes, acabam sendo esquecidas uma vez 
que nunca se tornam um problema político.
O Brasil oferta políticas públicas de forma crescente nas últimas décadas, 
promovendo a melhoria das condições de vidada população por meio de 
vários programas, em áreas como saúde e educação. No entanto, apesar de ser 
um país grande e rico, ele ainda é marcado pela desigualdade e diversidade 
entre suas regiões, que apresentam diversas demandas e problemas. Além das 
diferenças sociais e econômicas, as sociedades também se diferenciam em 
ideias, valores e interesses, desempenhando diversos papéis ao longo de sua 
existência, o que as torna complexas e dinâmicas, exigindo que as políticas 
sejam adaptáveis às particularidades de cada local.
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais6
Para saber mais sobre os desafios para implementação de políticas públicas, acesse 
o link a seguir: 
https://goo.gl/jgU2u7
Atores da sociedade civil
A sociedade civil é o principal meio de organização política para infl uenciar o 
Estado e suas políticas públicas, em que as pessoas se unem de forma volun-
tária, compartilhando valores e iniciativas com objetivos comuns, geralmente 
na forma de organizações, associações, institutos, fundações etc. Pode-se 
entender a sociedade civil como lócus de interação social entre a economia e o 
Estado, na qual participam a família (como a principal esfera), as associações, 
os movimentos sociais e os meios de comunicação pública (TESSMANN, 
2007). Para Pinto (2004, p. 102), a sociedade civil:
[...] não só não inclui todos os cidadãos, como também tem uma existência 
concreta, que vai muito além da presença de cidadãos e cidadãs. Sociedade 
civil tem a ver com organizações, têm a ver com presença de cidadãos agin-
do de forma coletiva em diversas áreas da vida cotidiana, cívica, religiosa, 
cultural, artística, sindical, associativa, voluntária, que se formalizam em 
movimentos sociais, igrejas, clubes, associações, ONGs, etc.
As instituições da sociedade civil e os movimentos sociais passaram a 
ter um papel significativo nos processos de construção e reconstrução da 
democracia após a Segunda Guerra Mundial e a Guerra Fria. No Brasil, a 
luta pela redemocratização contra o regime militar e pela universalização de 
direitos sociais foi motivada no interior da sociedade civil organizada, que 
desde a segunda metade da década de 1970, vem conquistando espaços para 
manifestar suas demandas incorporadas, em parte, nos processos de decisão 
política no âmbito nacional. 
Com a abertura política e a redemocratização das instituições políticas 
brasileiras, novos canais de participação foram criados, permitindo o surgi-
mento de uma nova sociedade civil democrática e unindo movimentos sociais 
e associações de diferentes naturezas, que buscavam maior participação e 
7Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
representação na esfera política e contribuíram para organizar as reivindicações 
populares, convertidas em propostas de políticas públicas as quais garantis-
sem a universalização de direitos que jamais houvera na sociedade brasileira 
(SANTOS; AVRITZER, 2002; ALBUQUERQUE, 2006).
Associações
As associações são instituições sem fi ns lucrativos, formadas por um grupo 
de pessoas que se unem em torno de um objetivo comum, seja social, assis-
tencial, ambiental etc. Elas assumem os princípios de uma doutrina chamada 
de associativismo, que expressa a crença de que juntos é possível encontrar 
as melhores soluções para os problemas apresentados pela vida em sociedade. 
Esses princípios são reconhecidos em todo o mundo e servem de base para as 
diversas formas que elas podem assumir, como Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP), cooperativas, sindicatos, fundações, 
organizações sociais, rede de empresas e clubes. Você conhecerá a seguir os 
princípios do associativismo (CARDOSO; CARNEIRO; RODRIGUES, 2014).
  Princípio da adesão voluntária e livre: as associações são organizações 
voluntárias, todas as pessoas podem doar seus serviços e, para isso, 
aceitam as responsabilidades de sócio, sem qualquer tipo de discrimi-
nação (social, racial, política, religiosa e de gênero).
  Princípio da gestão democrática pelos sócios: as associações são 
organizações democráticas, seus sócios as controlam e participam de 
forma ativa para estabelecer suas políticas e na tomada de decisões. 
Existem homens e mulheres que são eleitos como representantes, tendo 
responsabilidades com os sócios.
  Princípio da participação econômica dos sócios: os sócios contri-
buem de forma igualitária e possuem controle sobre suas associações. 
Geralmente, quando há o superávit, ele é destinado para o alcance dos 
objetivos por meio de deliberação em assembleia geral.
  Princípio da autonomia e independência: as associações são orga-
nizações autônomas na qual todos se ajudam mutuamente e os sócios 
possuem seu controle. Mesmo estando em acordo operacional com 
outras entidades ou recebendo capital de origem externa, eles mantêm 
esse controle e sua autonomia.
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais8
  Princípio da educação, formação e informação: todos os sócios, 
dirigentes e administradores devem passar por processos de educação 
e formação para seu desenvolvimento, informando o público em geral, 
particularmente os jovens e os líderes formadores de opinião, sobre a 
natureza e os benefícios da cooperação.
  Princípio da interação: as pessoas trabalham juntas em um movimento 
associativista por meio de estruturas locais, nacionais, regionais e 
internacionais.
  Princípio do interesse pela comunidade: o trabalho das associações 
é manter o desenvolvimento sustentável de suas comunidades, seus 
municípios, suas regiões, seus estados e seu país, por meio de políticas 
aprovadas por seus membros.
Essas organizações são administradas por um estatuto que estabelece 
os direitos e deveres da instituição e de seus associados. Já o patrimônio é 
constituído por meio de contribuição dos associados, doações e subvenções, a 
renda obtida com as atividades desenvolvidas deve ser destinada à finalidade 
a que se propõe, não sendo distribuída ou dividida entre seus integrantes, que 
têm liberdade na tomada de decisões. Entre outras, as associações possuem 
as seguintes finalidades: filantrópica; religiosa; assistência social e cultural; 
defesa dos direitos das pessoas ou classes específicas de trabalhadores e/ou 
empresários; defesa do meio ambiente etc. (CARDOSO, 2014; SEBRAE, 
2008). Veja alguns tipos a seguir.
  Associação filantrópica: presta assistência social a crianças, idosos 
e pessoas carentes.
  Associação de classe: representa os interesses de determinada classe 
profissional e/ou empresarial.
  Associação de produtores: realiza atividades produtoras e atua em 
defesa de interesses comuns e representação política, incluindo pro-
dutores, proprietários rurais e artesãos.
  Associações culturais, desportivas e sociais: possuem objetivos edu-
cacionais e de promoção de assuntos ligados às artes e aos temas que 
causam polêmica na sociedade. São organizadas por pessoas ligadas 
ao meio artístico, aos clubes esportivos e sociais.
9Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
Organização não governamental
As ONGs são entidades privadas da sociedade civil, sem fi ns lucrativos, 
criadas por pessoas que trabalham voluntariamente em defesa de uma causa, 
seja proteção do meio ambiente, defesa dos direitos humanos, erradicação 
do trabalho infantil, defesa dos animais etc. Assim como as associações, as 
ONGs apoiavam os movimentos sociais e populares, lutando contra o regime 
militar e pela democratização do país. 
Nos anos de 1970/1980, as ONGs apoiavam os movimentos sociais e po-
pulares ajudando as organizações populares a se estruturarem, fortalecendo 
sua representatividade e trabalhando na conscientização desses grupos, os 
quais não eram quaisquer ONGs, mas cidadãs e militantes. No entanto, elas 
possuíam um lado produtivo, gerando alternativas às necessidades e demandas 
sociais. Já na década de 1990, parte das ONGs se distancia dos movimentos 
sociais, atuando emparceria com o Estado, em vez de atuar em oposição a 
ele, prestando serviços assistenciais e emergenciais (GOHN, 2013). 
A reforma do Estado, iniciada em 1995 por Bresser-Pereira, teve grande 
responsabilidade nesse fato, uma vez que propunha a transferência de alguns 
serviços para o setor público não estatal, com o intuito de reduzir custos do 
governo e aumentar a eficiência na execução desses serviços, em que o Estado 
fica com a responsabilidade de formular e fiscalizar as políticas públicas e a 
atuação dessas entidades.
O setor público não estatal trata-se de organizações ou formas de controle; públicas 
porque são voltadas ao interesse geral; não estatais pois não pertencem ao aparato do 
Estado, ou não possuem servidores públicos, ou não coincidem com os agentes políti-
cos tradicionais. Ele é conhecido também como terceiro setor, setor não-governamental, 
ou setor sem fins lucrativos (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 1999).
Com a reforma do Estado, ainda surgiram a Lei das Organizações Sociais 
(1998) e a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (1999). 
No ano seguinte, seria aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que limitaria 
os gastos com pessoal e adotaria uma maior rigidez em relação à arrecadação 
e aos gastos. Assim, os governos de todo o país encontraram, na terceirização 
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais10
de parte dos serviços prestados pelo Estado, a solução para conter e regular 
gastos, sem esbarrar nas limitações impostas pela lei (OJEDA, 2012). 
Em 2011, as ONGs ganharam destaque nos noticiários devido às denúncias 
de possíveis irregularidades nos repasses de verbas ministeriais, com desvio de 
dinheiro público. O que chamou atenção na época foi a ausência de controle e 
fiscalização sobre a atuação dessas instituições e pelo aumento significativo de 
ONGs criadas nos últimos anos e que lidavam com uma grande soma de verbas 
públicas. No mesmo ano, após um trabalho de fiscalização e análise, realizado 
pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério do Planejamento, 
de 1.403 convênios, apurou-se que 917 estavam regulares, 305 precisavam de 
maiores esclarecimentos e 181 foram cancelados. Depois disso, um decreto 
federal determinou que houvesse chamamento público para a celebração de 
convênios entre instituições públicas e ONGs, obrigando que todos os órgãos 
governamentais passassem a integrar o Sistema de Gestão de Convênios e 
Contratos de Repasse do Governo Federal (SINCONV) (OJEDA, 2012).
Movimentos sociais
A expressão movimentos sociais se consagrou na década de 1970, com os 
estudos de Castells (1988), quando acompanhou reivindicações e protestos 
urbanos das classes pobres em Madrid, considerando-os uma contestação à 
lógica capitalista. Movimentos sociais são conceituados por Gohn (2008, p. 335) 
como “ações sociais coletivas de caráter sociopolítico e cultural que viabilizam 
formas distintas de a população se organizar e expressar suas demandas”, 
são representados por pessoas que, em geral, lutam por garantia de direitos e 
espaço na sociedade. Na prática, esses movimentos sociais adotam diferentes 
estratégias que vão desde simples denúncia até mobilizações, marchas, con-
centrações, passeatas, distúrbios à ordem constituída, atos de desobediência 
civil, negociações etc. Hoje, os principais movimentos sociais atuam por meio 
de redes sociais, em todo o mundo, e têm retornado (GOHN, 2013):
  lutando em defesa das culturas locais contra os efeitos destruidores da 
globalização, ajudando na construção de um novo padrão de civilidade 
orientado para o ser humano e tentando o resgate do caráter e do sentido 
das coisas públicas, como os espaços, as instituições, as políticas etc.;
  reivindicando a ética na política e vigilando a atuação estatal/governa-
mental, orientando a população sobre o mau uso dos recursos públicos, 
desviados para fins particulares em vez de beneficiar a população;
11Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
  contribuindo para a construção da autonomia, apresentando projetos; 
tendo autodeterminação para pensar nos interesses dos grupos envolvidos; 
planejando estrategicamente suas metas e programas; criticando e apre-
sentando proposta de resolução aos problemas; atuando de forma flexível 
para incorporar as pessoas que possuem o desejo de mudança; tentando 
universalizar as demandas particulares, fazendo política, vencendo os 
desafios locais, priorizando a construção e a reconstrução da cidadania.
Na Figura 1, você verá uma foto de um movimento social.
Figura 1. Movimentos sociais.
Fonte: Fagnani (2013).
Os movimentos sociais atuam no diagnóstico da realidade social, construindo 
propostas por meio de ações coletivas na luta contra a exclusão e pela inclusão 
social, e empoderam os atores da sociedade civil organizada, conforme criam 
sujeitos sociais para atuar em rede. Ao realizarem as ações, os participantes são 
acometidos por sentimentos de pertencimento social, em que aqueles que eram 
excluídos passam a se sentir incluídos em algum tipo de ação de um grupo ativo.
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais12
Infelizmente, há movimentos não democráticos que Wieviorka (2006) 
chama de antimovimento social, fenômeno típico do final do século XX e início 
do XXI, uma espécie de figura invertida do movimento social, que gera ódios 
e guerras, cujo melhor exemplo é o terrorismo. Para o autor, o “movimento 
social quando existe, traz um princípio de conflitualidade que estrutura a 
vida coletiva”. No entanto, quando desaparece, ele dá lugar a condutas como 
a delinquência, desvirtuando o sentido do movimento (WIEVIORKA, 2006, 
p. 110).
Para saber mais sobre os movimentos sociais, acesse o link a seguir: 
https://goo.gl/1jxEVp 
Canais de participação social
O Brasil passou por profundas mudanças econômicas e políticas nos anos de 
1970, que provocaram novas demandas sociais. Com a ditadura militar, os 
canais de expressão e negociação de interesses e confl itos, os quais já eram 
precários, foram fechados, dando margem para o surgimento de movimentos 
sociais que recebiam as novas demandas sociais. Abrem-se novos espaços ou 
locais para a ação política e, assim, os anos de 1970 e 1980 apresentaram um 
crescimento emergente de outros movimentos sociais que se organizavam 
como espaços de ação, recusando relações de subordinação, tutela e cooptação 
por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituições (O’DONNELL, 
1976; SADER, 1988).
Esses novos sujeitos, donos de uma cultura participativa e autônoma, 
multiplicaram-se por todo o país, formando uma grande teia de organizações 
populares que se mobilizavam para conquistar, garantir e ampliar os direitos 
relacionados ao trabalho e à melhoria das condições de vida no campo e nas 
cidades, ampliando sua agenda de lutas contra as mais variadas discriminações, 
como as de raça e gênero. Desse modo, essa cultura traz à agenda pública novos 
temas, conquistando novos direitos, reconhecendo os seus novos sujeitos, mas 
13Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
mantendo uma posição antagônica ao Estado, pois o diálogo e as tentativas 
de negociação ainda eram difíceis. 
A emergência dos novos movimentos sociais culminou com o reconhe-
cimento de que “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, 
através de seus representantes eleitos ou diretamente [...]” (BRASIL, 1988). 
A Constituição Federal de 1988 (CF/88), também chamada de constituição 
cidadã, é um marco na democratização e no reconhecimento dos direitos 
sociais, uma vez que prevê a participação direta dos cidadãos por meio de 
canais instituídos para esse fim, abrindo espaço para o compartilhamento do 
poder, ampliando a democracia e reconhecendo a participação social como 
elemento fundamental na organização das políticas públicas. A participação 
permite que o cidadão controle as ações do Estado e participe do processo de 
implementação e decisão daspolíticas sociais, auxiliando a ação do Estado, 
nos campos da educação, saúde, assistência social, previdência social e do 
trabalho (BENEVIDES, 1991).
Além das entidades do terceiro setor, que incluem as associações co-
munitárias ou filantrópicas, as fundações, as organizações sociais (OS), as 
organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e as ONGs, 
os cidadãos podem participar em outros canais de participação instituídos 
legalmente no país, os quais são considerados instrumentos que reforçam 
a democracia, uma vez que eles permitem sua participação no processo de 
políticas públicas e no controle das ações do governo.
O primeiro setor é constituído pelo Estado; o segundo setor, por entes privados com fins 
lucrativos (o mercado); e o terceiro setor, por organizações privadas sem fins lucrativos 
que prestam serviços públicos (associações, ONGs, OS, OSCIP, fundações) (GOHN, 2011).
Confira a seguir os instrumentos de democracia participativa, as formas 
de participação social. 
  Conselhos de políticas públicas: instâncias públicas ligadas aos órgãos 
do Poder Executivo, que permitem a participação da sociedade na 
formulação, fiscalização e controle das políticas públicas, nas diversas 
áreas e nos âmbitos nacional, estadual e municipal. Nesses espaços, 
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais14
é possível expressar interesses e estabelecer negociações por meio de 
debates e decisões compartilhadas entre Estado e sociedade, impactando 
as políticas públicas setoriais (AVRITZER; PEREIRA, 2005).
Os conselhos de saúde, assistência social e direitos da criança e do adolescente fo-
ram criados a partir da regulamentação (CF/88) dessas políticas. Os demais surgiram 
conforme as demandas da sociedade, em áreas que ainda não possuíam sistemas ou 
institucionalidades específicas (AVRITZER; PEREIRA, 2005).
  Conferências de políticas públicas: espaços democráticos de participa-
ção e deliberação que reúnem diferentes setores da sociedade na intenção 
de avaliar, discutir, criticar e propor novas políticas públicas. Para 
acontecerem, necessitam ser convocadas por decreto federal, estadual ou 
municipal, dependendo da esfera em que acontecem, com detalhamento 
dos temas e objetivos, apresentação das comissões organizadoras, de 
cronogramas e dos regulamentos necessários para a implantação das 
reuniões regionais e as eleições de delegados (ROCHA, 2009).
A VIII Conferência Nacional da Saúde, realizada em março de 1986, é considerada um 
marco na história, pois foi a primeira conferência que contou com a participação da 
sociedade, tendo como resultado o sistema unificado e descentralizado de saúde 
(SUDS) (ROCHA, 2009).
A seguir, você conhecerá outros canais de participação social (BRASIL, 
2014).
  Comissão de políticas públicas: instância colegiada temática que 
permite o diálogo entre o governo e a sociedade civil sobre objetivos 
15Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
específicos, com prazo de funcionamento vinculado ao cumprimento 
de suas finalidades.
  Ouvidoria pública federal: instância de controle e participação social 
que trata de reclamações, denúncias, solicitações, elogios e sugestões 
ligadas às políticas e aos serviços públicos prestados. É um instrumento 
fundamental para melhorar a qualidade do serviço e da gestão pública.
  Mesas de negociação e diálogo: instâncias de discussão e construção 
de propostas para temas específicos, nas quais participam setores da 
sociedade civil e do governo, que estão diretamente envolvidos, com a 
finalidade de prevenir, mediar e solucionar conflitos sociais. 
  Fórum interconselhos: espaço de diálogo entre representantes dos con-
selhos e comissões de políticas públicas, com o objetivo de acompanhar 
as políticas públicas e os programas do governo, recomendando ações 
para aprimorar sua intersetorialidade e transversalidade.
  Audiência pública: espaço que possibilita o diálogo na busca de so-
luções para demandas sociais ao longo da discussão sobre obras e 
políticas públicas.
  Consulta pública: mecanismo que possibilita a realização de consulta, 
por qualquer interessado, sobre determinado assunto, com prazo e 
formas definidas no seu ato de convocação.
  Ambiente virtual de participação: espaço que permite a interação 
social por meio de tecnologias de informação e comunicação, sobretudo 
a internet, para a promoção do diálogo entre o Estado e a sociedade civil. 
Um exemplo de ambiente virtual de participação é o portal Dialoga Brasil, criado 
pela Secretaria Geral da Presidência da República, nos modelos das mídias sociais de 
internet, para que a sociedade civil possa participar em temas de importância para o 
governo federal (BRASIL, 2014).
A ampliação dos espaços de participação popular tem contribuído para 
aumentar a eficácia e a abrangência das ações públicas, uma vez que permite 
à sociedade atuar em conjunto com o Estado na elaboração, implementação 
e fiscalização das políticas públicas. Nesses espaços, os atores sociais iden-
tificam e apresentam suas demandas, permitindo sua aproximação junto aos 
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais16
legisladores e formuladores dessas políticas. A criação de espaços concretos 
para a participação da sociedade nesse processo foi um avanço (ROCHA, 2009).
A ampliação de conselhos e conferências nacionais permitiu um aumento 
de políticas públicas nas áreas da saúde, assistência social e meio ambiente. 
A expansão dessas instâncias para médias e pequenas cidades do Brasil pro-
porcionou maior variação temática, uma vez que permitiu a inclusão de temas 
novos e de menor tradição participativa, como a garantia de direitos e proteção. 
Tal expansão impactou também no desempenho administrativo dessas cida-
des, ampliando os serviços públicos, o acesso da população de baixa renda a 
bens públicos, a melhoria da administração fiscal; e na menor incidência de 
corrupção devido às experiências de orçamento participativo e fiscalização 
dos recursos públicos, que fortalece a governabilidade local.
No entanto, apesar dos avanços e das melhorias proporcionadas, a partici-
pação social ainda é um desafio a ser enfrentado. Benevides (1991) e Habermas 
(1997) consideram necessário fortalecer os mecanismos institucionais que 
garantem o acesso aos processos de tomada de decisão, uma vez que o sistema 
político ainda atua como fator inibidor da participação dos cidadãos na esfera 
da administração pública, principalmente em sociedades contemporâneas, 
dificultando um relacionamento satisfatório entre Estado e sociedade. No 
Brasil, o governo tem dificuldade de aprofundar a democracia, pois ainda 
enfrenta vários desafios para consolidar a participação nesses espaços, mesmo 
com os espaços instituídos legalmente para a participação social e os avanços 
quantitativos alcançados nos últimos anos (ROCHA, 2008).
Para saber mais sobre a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema 
Nacional de Participação Social (SNPS), acesse o link a seguir:
https://goo.gl/IW8OQ8
17Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais
ALBUQUERQUE, M. C. (Org.) Participação popular em políticas públicas: espaço de 
construção da democracia brasileira. São Paulo: Instituto Pólis, 2006. 124p.
AVRITZER, L.; PEREIRA, M. L. D. Democracia, participação e instituições híbridas. Teoria 
& Sociedade, Belo Horizonte, n. especial, p. 16-41, 2005.
BRANCALEON, B. B. et al. Políticas públicas: conceitos básicos. Universidade de São Paulo, 
Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, programa 
de pós-graduação em administração de organizações, disciplina de didática. Ribeirão 
Preto: FEA-RP, 2015. Material didático para ensino a distância. 
BRASIL. Constituição (1988). Casa Civil - Presidência da República. Disponível em: 
. Acesso em: 
21 mar. 2018.
BRASIL. Participação social no Brasil:entre conquistas e desafios. Brasília: Secretaria-
-Geral da Presidência da República, 2014. Disponível em: . 
Acesso em: 21 mar. 2018.
BENEVIDES, M. V. A cidadania ativa. São Paulo: Ática, 1991.
BRESSER-PEREIRA. L. C.; GRAU, N. C. Entre o estado e o mercado: o público não-estatal. 
In: BRESSER-PEREIRA. L. C.; GRAU, N. C. (Orgs.). O público não-estatal na reforma do 
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CARDOSO, U. C.; CARNEIRO, V. L. N.; RODRIGUES, E. R. Q. Associação. Brasília: Sebrae, 
2014. 46 p. (Série Empreendimentos Coletivos). Disponível em: . Acesso em: 21 mar. 2018.
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Rio de Janeiro, v. 16, n. 47, p. 333-361, maio-ago. 2011. Disponível em: . Acesso em: 21 mar. 2018.
GOHN, M. G. O protagonismo da sociedade civil: movimentos sociais, ONGs e redes 
solidárias. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2008. 120 p.
GOHN, M. G. Sociedade civil no Brasil: movimentos sociais e ONGs. Revista Meta: Ava-
liação. Rio de Janeiro, v. 5, n. 14, p. 238-253, maio-ago. 2013. Disponível em: . Acesso em: 
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PINTO, C. R. J. A sociedade civil “institucionalizada”. Política & Sociedade, Florianópolis, v. 
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QUEIROZ, A. A. Cartilha políticas públicas e o ciclo orçamentário. Brasília: DIAP, 2016. 
84 p. Disponível em: . Acesso em: 21 mar. 2018.
ROCHA, R. A gestão descentralizada e participativa das políticas públicas no Brasil. 
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RUA, M. G. Políticas públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração 
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WIEVIORKA, M. Em que mundo viveremos? Tradução Fábio Landa e Eva Landa, São 
Paulo: Perspectiva, 2006.
Leituras recomendadas
AVRITZER, L.; SOUZA, C. (Orgs.). Conferências nacionais: atores, dinâmicas participativas 
e efetividade. Brasília: Ipea, 2013.
BARBOZA, M. Q. As 100 melhores ONGs do Brasil. Época, 2017. Disponível em: . Acesso 
em: 02 fev. 2018.
BRASIL. Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014. Casa Civil - Presidência da República. 
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GOHN, M. G. Movimentos sociais na contemporaneidade. Revista Brasileira de Educação, 
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POLIS-INESC. Arquitetura da Participação no Brasil: avanços e desafios. Projeto/
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ROMÃO, J. E. Movimentos sociais, ONGs e terceiro setor. Educação & Linguagem, São 
Bernardo do Campo, v. 13, n. 21, p. 18-34, jan.-jun. 2010. Disponível em: . Acesso 
em: 21 mar. 2018.
SANTOS, J. E. O. Políticas públicas na atualidade e seus desafios. In: SEMINÁRIO NA-
CIONAL DE DEMANDAS SOCIAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS NA SOCIEDADE CONTEMPO-
RÂNEA, 11., 2015, Santa Cruz do Sul. Anais..., Santa Cruz do Sul: Unisc, 2015. Disponível 
em: . 
Acesso em: 21 mar. 2018.
Atores da sociedade civil: associações, ONGs e movimentos sociais20
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
Conteúdo:
 
Dica do professor
A política pública envolve muitos aspectos, entre eles, os vários níveis de governo, público-alvo, 
atores de políticas públicas, valores e crenças, diversidade de interesses e necessidades, conflitos e 
disputas, etc. Além disso, para que as políticas aconteçam, também devem obedecer a algumas 
etapas, chamadas de ciclo das políticas públicas.
Veja nesta Dica do Professor, as etapas do ciclo de políticas públicas, que incluem a identificação 
do problema, inclusão na agenda, busca de alternativas, tomada de decisões, implementação, 
monitoramento e avaliação.
Aponte a câmerapara o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
 
 
https://fast.player.liquidplatform.com/pApiv2/embed/cee29914fad5b594d8f5918df1e801fd/d4b73f0aac20a12b6c6b715cca0afcab
Exercícios
1) Podemos entender políticas públicas como um conjunto de ações e decisões do governo, 
cuja finalidade é solucionar um problema público, nas três esferas de atuação, buscando 
promover o bem-estar da sociedade e o interesse público. O universo das políticas públicas é 
complexo e, para facilitar sua análise e interpretação, elas são classificadas por tipos. Como é 
chamada a política que representa as normas e procedimentos que servem de base para a 
formulação e implementação de outras políticas, ou seja, que dita as regras do jogo?
A) Clientelista.
B) Emancipatória.
C) Constitutiva.
D) De grupo de interesses.
E) Regulatória.
2) Apesar de classificadas por tipos, as políticas públicas não se encaixam exclusivamente em 
um único modelo, pois nenhum deles é capaz de dar conta de todos os aspectos que as 
envolvem, e cada uma delas pode ter diferentes tipos de apoio e rejeição à sua formulação e 
implementação. Como é chamada a política pública que aloca bens ou serviços a uma parcela 
específica da sociedade, utilizando recursos provenientes da coletividade, privilegiando uma 
parcela da população e não a sociedade como um todo?
A) Universais.
B) Conjunturais.
C) Majoritárias.
D) Distributiva.
E) Econômicas.
As associações são instituições sem fins lucrativos, formadas por um grupo de pessoas que 
se unem em torno de um objetivo comum, que pode ser social, assistencial, ambiental, etc. 
Elas assumem os princípios de uma doutrina chamada associativismo, que expressa a crença 
3) 
de que juntos é possível encontrar as melhores soluções para os problemas que a vida em 
sociedade apresenta. A que princípio de refere a seguinte afirmação: "as associações são 
organizações autônomas, onde todos se ajudam mutuamente e onde os sócios têm seu 
controle, mesmo estando em acordo operacional com outras entidades ou recebendo capital 
de origem externa, mantêm esse controle e sua autonomia".
A) Princípio da autonomia e independência.
B) Princípio da adesão voluntária e livre.
C) Princípio da participação econômica dos sócios.
D) Princípio da educação, formação e informação.
E) Princípio da gestão democrática pelos sócios.
4) Além das entidades do Terceiro Setor, ou seja, associações comunitárias ou filantrópicas, 
fundações, Organizações Sociais (OSs), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
(OSCIPs) e ONGS, os cidadãos podem participar em outros canais de participação instituídos 
legalmente em nosso país, que são considerados instrumentos que reforçam a democracia, 
uma vez que permitem a participação deles no processo de políticas públicas e no controle 
das ações do governo. Como é chamado o canal que, para acontecer, necessita de 
convocação por decreto federal, estadual ou municipal, dependendo da esfera em que 
acontecem?
A) Conselho.
B) Ouvidoria.
C) Comissão.
D) Fórum.
E) Conferências.
5) Como são chamadas as instâncias públicas ligadas a órgãos do Poder Executivo, que 
permitem a participação da sociedade na formulação, fiscalização e controle das políticas 
públicas, nas diversas áreas e nos âmbitos nacional, estadual e municipal?
A) Audiência pública.
B) Conselho.
C) Mesas de negociação e diálogo.
D) Ambiente virtual.
E) Consulta pública.
Na prática
As organizações não governamentais (ONGs) são entidades privadas da sociedade civil, sem fins 
lucrativos, criadas por pessoas que trabalham voluntariamente em defesa de uma causa.
Conheça, neste Na Prática, uma das mais importantes ONGs do Brasil.
Conteúdo interativo disponível na plataforma de ensino!
Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:
Motivação para entrada de voluntários em ONG brasileira
Leia neste artigo, uma análise dos motivos que levam um indivíduo a escolher determinada 
Organização Não Governamental (ONG) para prestar trabalho voluntário.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
Movimentos sociais e mídia
Veja uma análise da relação da mídia e dos movimentos sociais no processo de formulação da 
Agenda das Políticas Públicas.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
Novos movimentos sociais na América Latina
Leia o artigo a seguir e saiba mais sobre a emergência, os rumos e os desafios dos novos 
movimentos sociais, tanto rurais quanto urbanos, no continente latino-americano de fins do século 
XX e início do novo milênio.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
http://www.scielo.br/pdf/rausp/v50n4/0080-2107-rausp-50-04-0523.pdf 
http://e-revista.unioeste.br/index.php/tempodaciencia/article/download/12638/8747 
 http://www.revistaoikos.org/seer/index.php/oikos/article/download/411/227
O uso das redes sociais em manifestações
Leia neste site, uma análise sobre os impactos que a Internet trouxe para os movimentos sociais, 
enfatizando as manifestações de 2013 no Brasil.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
http://www.each.usp.br/petsi/jornal/?p=1906