Atos e Fatos Administrativos

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DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
VOLUME 02 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
VOLUME 02 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Barra do Garças - MT 
Faculdade Cathedral 
2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Produzido por 
DELINEA 
 
 
 
Revisão Gramatical do Texto 
Vander Simão Menezes 
 
 
 
Projeto Gráfico 
Atila Cezar Rodrigues Lima e Coelho 
Georgya Politowski Teixeira 
Matheus Antônio dos Santos Abreu 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
BARRA DO GARÇAS - MT 
JANEIRO 2020 
 
 
Copyright © by UniCathedral, 2020 
Nenhuma parte desta publicação pode ser gravada, 
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reproduzida por meios mecânicos ou outros quaisquer 
sem autorização prévia do(s) autor(es). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UniCathedral – Centro Universitário 
Av. Antônio Francisco Cortes, 2501 
Cidade Universitária - Barra do Garças / MT 
www.unicathedral.edu.br
 
D598 Direito administrativo, volume 2 / Produzido por Delinea. Barra do 
 Garças: UniCathedral – Centro Universitário (Educação a Distân- 
 cia), 2020. 
 
 63 p. ; il., color. 
 ISBN: 978-85-54298-95-1 
 
 Conteúdo de disciplina EaD do Núcleo de Ensino a Distância 
 (NEaD) do UniCathedral – Centro Universitário. 
. 
 
 1. Direito administrativo - Brasil. 2. Administração pública. 3. Poder 
 administrativo. 4. Serviços públicos. 5. Responsabilidade do estado. 
 I. Título. II. UniCathedral – Centro Universitário. 
 
 
 CDU 342.9 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) – Catalogação na Fonte 
Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Roberta M. M. Caetano – CRB-1/2914 
 
 
 
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UNIDADE IV..................................................................................................................................... 11 
Atos e fatos administrativos ................................................................................................................... 11 
Classificação dos atos administrativos: espécies e tipos ........................................................................ 16 
Extinção, revogação e anulação dos atos administrativos ..................................................................... 20 
Referências Bibliográficas....................................................................................................................... 25 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
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Autor(a) da Unidade 
Luiz Felipe Petusk Corona 
 
 
 
Ao final da unidade, esperamos que você seja capaz de: 
 
 Identificar os atos administrativos e compreender sua importância; 
 Saber diferenciar atos e fatos administrativos; 
 Conhecer a classificação dos atos administrativos bem como suas espécies e tipos; 
 Entender as formas de extinção, revogação e anulação dos atos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE IV 
ATOS E FATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Você sabe a diferença entre ato e fato administrativo? Segundo Di Pietro (2019), há uma 
distinção, feita pelo Direito Civil, entre esses dois termos: o ato é atribuível ao homem e o fato 
deriva de acontecimentos naturais, que não dependem do homem ou que dependem somente de 
forma indireta. 
Quando o fato se refere ao que consta na norma legal e gera efeitos no mundo do direito, é 
chamado de fato jurídico. Por sua vez, quando ele produz efeitos no campo do Direito 
Administrativo, é chamado de fato administrativo, como acontece quando um funcionário morre, 
deixando seu cargo vago, e, com o decorrer do tempo, gera-se prescrição administrativa. No 
entanto, se o fato não acarreta qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo, ele é 
chamado fato da administração. Nesse sentido, diferenciar ato administrativo de fato 
administrativo é importante, pois eles são os principais mecanismos de funcionamento da 
administração pública. 
O ato administrativo é também uma espécie de ato jurídico. O ato jurídico ocorre quando uma 
pessoa manifesta sua vontade de modo a produzir efeitos jurídicos. Sendo assim, em um ato 
administrativo, a administração pública exterioriza a sua vontade por meio de um formato que possa 
causar efeitos jurídicos. 
 
 
 
 
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Veja alguns exemplos para entender melhor o assunto. 
• ato jurídico – quando uma pessoa escreve um testamento e manifesta nele a sua vontade; isso provoca 
efeitos jurídicos sobre a divisão do patrimônio entre os herdeiros. 
• ato administrativo – quando o Estado manifesta a vontade de desapropriar uma casa. 
• fato administrativo – quando uma pessoa morre, pois ocorre o fim da personalidade. 
 
 
 
O fato administrativo dá-se dentro da administração pública, independentemente da vontade humana, e 
acaba gerando efeitos jurídicos, como a morte de um servidor. O ato administrativo, por sua vez, está 
diretamente ligado à vontade humana, ocorre dentro da administração pública e, necessariamente, gera 
efeitos jurídicos. Para elucidar, Di Pietro (2019, p. 229) classifica os atos da administração pública em: 
a) atos de direito privado, como doação, permuta, compra e venda, locação; 
b) atos materiais da administração que não contêm manifestação de vontade, 
mas que envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, a 
apreensão de mercadoria, a realização de um serviço; 
c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, que não expressam uma 
vontade e, portanto, também não podem produzir efeitos jurídicos; é o caso 
dos atestados, certidões, pareceres, votos; 
d) atos políticos, que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional; 
e) os contratos; 
f) atos normativos, que abrangem os decretos, portarias, resoluções, 
regimentos, de efeitos gerais e abstratos; 
g) atos administrativos propriamente ditos. 
 
 
 
Todo ato administrativo é um ato da administração, 
no entanto, nem todo ato da administração se 
configura em um ato administrativo. Isso significa dizer 
que todo ato administrativo emana da vontade do 
Poder Público. Os atos da administração podem ser 
aqueles proferidos por entes sob sua alçada. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Vejamos, na figura a seguir, a diferença entre fatos administrativos, atos da administração e atos 
administrativos. 
 
 
As classificações de atos não são unânimes entre os doutrinadores. Na concepção de Hely Lopes Meirelles 
(2013), a categorização se dá em atos: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. 
a) Atos normativos: referem-se, em sentido material, ao conjunto de normas editadas pelo Poder 
Público, para regulamentar a legislação já existente no ordenamento jurídico e para pautar sua 
atuação. Tais normas não trarão mudanças significativas, apenas serão fruto de uma atuação mais 
pontual da administração pública. 
b) Atos ordinatórios: também produzem normas jurídicas, mas, diferentemente dos atos normativos, 
neste caso, as normas produzirão apenas efeito interno, ou seja, dentro da própria administração. 
Essas normas são as que conduzem a atuação dos entes que fazem parte da estrutura da 
administração. 
c) Atos negociais: são aqueles que dizem respeito à comunhão de vontades da administração pública 
e à vontade de um particular; ambos convergem em uma mesma vontade. O ato exprime um 
consenso entre essas duas partes, caminhando para um mesmo interesse. Como exemplo, podemos 
falar em uma licença de funcionamento para uma empresa: a administração tem o interesse em 
fornecer o documento, pois isso significa uma maior arrecadação tributária, e a empresa tem 
interesse em ter o documento para exercer sua atividade negocial. 
d) Atos enunciativos: sãoaqueles em que a administração dá fé pública a um determinado fato. Ela usa 
de suas prerrogativas para atestar a veracidade de determinado fato ou até mesmo de um 
documento já emitido por ela. Podemos usar como exemplo a emissão de um atestado de bons 
antecedentes. O Poder Público, neste caso, está informando que não há em seu poder, dentro dos 
seus controles e sistemas, qualquer processo criminal em nome de determinada pessoa. 
e) Atos punitivos: são os conhecidos como processos administrativos. Após sua apuração, em caso de 
responsabilização de servidor público, este recebe uma punição, uma sanção estatal. Os processos 
administrativos também podem ser aplicados aos entes privados em caso de faltas. 
 
 
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Meirelles (2013) traz uma classificação que pode ser melhor observada dentro da atuação da 
administração pública. Vejamos. 
 
• os atos ordinatórios podem ser exemplificados como os editados por uma autoridade, como circulares 
ou despachos. 
• os atos enunciativos são aqueles que reafirmam uma situação, como no caso de pareceres. 
• os atos negociais exprimem um consenso de vontades, mas prevalece o ato unilateral da 
administração, tendo como exemplo autorizações emitidas pelo Poder Público. 
• os atos normativos têm a função de dar conteúdo mais minucioso ao texto de lei, como no caso do 
Decreto n. 1.800 de 1996, que regulamenta a Lei n. 8.934 de 1994, a qual dispõe sobre o registro 
público de empresas mercantis e atividades afins. 
• por fim, os atos punitivos têm por objetivo punir um agente público ou particular, como, por exemplo, 
na falta de decoro por parte de funcionário público. 
 
Agora que já vimos a classificação dos atos da administração pública, precisamos entender quais são as 
características que os atos precisam ter para assim possuírem a natureza de ato administrativo. A primeira 
característica é o ato administrativo ser derivado diretamente da função administrativa; ele será sempre 
comissivo e nunca omissivo. 
Observamos uma divergência doutrinária no que se refere aos requisitos dos atos administrativos. Alguns 
doutrinadores substituem requisitos administrativos por elementos administrativos. Di Pietro (2019), por 
exemplo, diz que os elementos se referem à existência do ato, ao mesmo tempo em que são imprescindíveis 
para sua validade. Para a autora, as premissas seria acrescentar a esses mesmos elementos caracteres que 
dariam a eles condições de gerar efeitos jurídicos. 
O art. 2º da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965 (Lei da Ação Popular) (BRASIL, 1965), ao indicar os atos 
nulos, citam-se os cinco elementos dos atos administrativos, a saber: competência, forma, objeto, 
motivo e finalidade. Em relação à competência, existe a preferência em se referir ao sujeito, visto que ela é 
somente um dos aspectos que o sujeito deve possuir para dar validade ao ato, e, além de competente, ele 
deve ser capaz, de acordo com termos do Código Civil. Nesse sentido, podemos listar os elementos do ato 
administrativo: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. Vejamos com mais detalhe cada um deles. 
a) Sujeito: é a quem a lei atribui a competência para que um determinado ato da administração pública 
seja executado. Para isso, o sujeito necessita, além da competência, de capacidade de fato e de 
direito. A capacidade de direito é aquela em que se possui personalidade jurídica para obter direitos 
e adquirir obrigações. A capacidade de fato é aquela instituída pelos requisitos expressos no Código 
Civil. Para o Direito Administrativo, exige-se a dualidade de requisitos da capacidade e da 
competência. Assim, ambas precisam necessariamente estar presentes para que o ato administrativo 
seja efetivado. 
b) Objeto: para o Direito Administrativo, o objeto do ato envolve o seu conteúdo e o seu resultado. 
Nessa concepção, o resultado é o efeito jurídico produzido, devendo preencher as condições de 
existência, validade e eficácia. A partir daí, nasce um determinado direito. Mais adiante, trataremos 
das duas concepções de objeto no ato: o vinculado e o discricionário. 
c) Forma: há dois conceitos trazidos pela doutrina. Na concepção restrita de forma do ato 
administrativo, ela se manifesta por meio da exteriorização do ato, de maneira escrita ou verbal, 
então, neste conceito, a forma está relacionada a como o ato se exterioriza. Já na concepção ampla, 
 
 
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a forma está diretamente ligada a seu conteúdo formal, ou seja, com determinados requisitos 
formais que são exigidos durante o processo de construção do ato. 
d) Motivo: é o pressuposto em que se alicerça e se fundamenta o ato administrativo. Devem estar 
presentes o pressuposto de direito, o qual é o dispositivo legal presente no ordenamento jurídico 
que sustenta a legalidade do ato, e o pressuposto de fato, o qual é o conjunto de acontecimentos ou 
circunstâncias que motivam a prática do ato. 
e) Finalidade: é o objetivo (não confundir com objeto, pois são coisas distintas) a ser alcançado com a 
prática do ato. O objeto é o efeito jurídico imediato e a finalidade é o efeito jurídico mediato. Se 
adotarmos uma ordem cronológica dos pressupostos, podemos dizer que o motivo, pois, vem antes 
da prática do ato, referindo-se aos fatos, às circunstâncias, que direcionam a administração a 
executar o ato. Já a finalidade vem depois, porque diz respeito a algo que a administração ainda irá 
alcançar com a sua prática. 
 
Para o exercício da sua função, a administração pública dispõe de poderes que lhe asseguram supremacia 
perante o particular, pois, sem isso, ela não atingiria seus objetivos. Contudo, esses poderes, no estado de 
direito, em que encontramos o princípio da legalidade, são regrados pela lei, a fim de impossibilitar que 
ocorram abusos e arbitrariedade, isto é, os poderes que o administrador público exerce são limitados pelo 
sistema jurídico corrente. 
Esse regramento, no entanto, não chega a todos os pontos da atuação administrativa, ou seja, a lei deixa uma 
margem de liberdade de decisão perante o caso concreto, visto que a autoridade poderá escolher uma dentre 
diversas soluções possíveis, sendo todas válidas ante o direito. Diante disso, podemos dizer que o poder da 
administração é discricionário, porque adotar uma ou outra resolução ocorre com base em critérios de 
oportunidade, conveniência, justiça, equidade, próprios da autoridade, pois não são definidos pelo legislador. 
Em contraposição, o ato administrativo é considerado vinculado quando possui todos os componentes 
que o constitui ligados à lei, não havendo, portanto, nenhum subjetivismo ou valoração do administrador, 
somente a verificação de sua legalidade. Assim, em casos concretos, é possível ao administrador tomar 
somente um comportamento, ou seja, sua ação se vincula ao previsto na lei, a fim de que a atividade 
administrativa tenha validade. 
 
 
 
 
 
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CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: 
ESPÉCIES E TIPOS 
 
Os parâmetros usados para a classificação dos atos administrativos podem ser quanto: às prerrogativas, 
à função da vontade, à formação da vontade, aos destinatários, à exequibilidade e aos efeitos. A seguir, 
vejamos cada um deles. 
a) Prerrogativas: podem ser de império e de gestão. Essa classificação é fruto do direito francês e 
também foi desenvolvida por autores italianos. Os atos de império são os praticados pela 
administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade unilateral sob o particular; 
independentemente de uma autorização judicial, são regidos por um direito especial do direito 
comum, pois os particulares não podem executar atos semelhantes, a não ser que o Poder Público 
delegue. Já os atos de gestão são os praticados pela administração sem o uso de sua supremacia 
sobre os particulares; são atos próprios de administração, semelhantes aos exercidos pelos entes 
privados. 
b) Função: os atos administrativos dividem-se em atos administrativos propriamente ditos e puros ou 
meros atos administrativos. No ato administrativo propriamentedito, há uma declaração de vontade 
da administração, direcionada a obter certos efeitos jurídicos definidos em lei, como, por exemplo, 
demissão, tombamento, requisição. Já no mero ato administrativo, existe uma declaração de opinião 
(parecer), conhecimento (certidão) ou desejo (voto em um órgão colegiado). 
 
 
 
 
 
17 
 
 
 
 
 
Nem todos os autores consideram os meros atos 
administrativos como uma espécie de ato 
administrativo; para muitos, esse tipo de ato não tem 
essa natureza, pois não produzem efeitos jurídicos 
imediatos. 
 
c) Formação da vontade: os atos administrativos podem ser simples, complexos e compostos. Os 
simples nascem da declaração de vontade de um único órgão, podendo ser singular ou colegiado. Os 
complexos são os resultantes da manifestação de dois órgãos, podendo ser singular ou colegiado, ou 
seja, a vontade precisa ser a mesma para formar um ato único. E os compostos resultam da vontade 
de dois ou mais órgãos, em que a 
vontade de um é instrumental em 
relação à vontade de outro, que organiza 
o ato principal. 
d) Destinatários: os atos administrativos 
podem ser gerais e individuais. Os atos 
gerais acabam atingindo todas as 
pessoas que se encontram em uma 
mesma situação de fato ou de direito; 
eles são os atos normativos praticados 
pela administração, como exemplo, as 
portarias, regulamentos, resoluções etc. 
Já os atos individuais são aqueles que 
produzem efeito jurídico no caso 
concreto, por exemplo: nomeações, demissões, tombamento etc. Em relação aos destinatários, 
podemos ainda estabelecer os que são de ordem interna e externa. Os internos são os órgãos e a 
estrutura da própria administração e os externos são todos os que não fazem parte da composição 
da administração direta ou indireta, mas que podem ser alcançados pelo ato após a publicação de 
norma jurídica. 
e) Exequibilidade: trata-se da capacidade do ato para produzir efeitos jurídicos. Ele pode ser perfeito, 
imperfeito, pendente e consumado. Ato perfeito é o que não possui vícios desde sua formulação até 
sua promulgação; todos os seus requisitos de validade e eficácia da norma foram satisfeitos, o que 
torna o ato administrativo apto a ser executado. O ato imperfeito é aquele em que não foi possível 
a produção de efeitos por falta de conclusão de alguma etapa a que o ato deve ser submetido, desde 
a sua redação até sua publicação em Diário Oficial, que lhe confere publicidade. O ato pendente, por 
sua vez, é aquele em que seus efeitos estão suspensos até um período determinado, expresso em 
norma jurídica. Essa suspensão é conhecida de forma comum por “efeitos futuros”, como, por 
exemplo, no Decreto n. 19.374/2019 (BRASIL, 2019), do Estado da Bahia. A norma foi publicada em 
17/12/2019, porém seu último artigo dispõe que ela só terá efeitos a partir de 01/01/2019, havendo, 
nesse caso, uma suspensão de seus efeitos. Outro exemplo bastante comum diz respeito ao 
conteúdo das normas tributárias, pois determinados tributos devem respeitar princípios que 
estipulam prazos em nome da segurança jurídica. Essas normas poderão ser publicadas, mas surtirão 
 
 
18 
 
efeitos apenas decorridos, por exemplo, 90 dias ou no próximo calendário fiscal, conforme estipula 
o Código Tributário Nacional (BRASIL, 2007). A principal distinção em relação ao ato imperfeito e o 
ato suspenso é que o segundo já completou o seu ciclo de formação e está apenas aguardando o 
início da produção de efeitos.; já o ato imperfeito ainda não concluiu todas as suas etapas, podendo, 
em algum momento, apresentar algum vício ou erro 
formal ou material. Por fim, o ato consumado é aquele 
que já teve seus efeitos ratificados, ou seja, torna-se 
definitivo, não podendo ser impugnado, cancelado ou 
extinto, seja na via administrativa ou na via judicial. Ele 
poderá gerar responsabilidade administrativa ou criminal 
quando se tratar de ato ilícito, ou responsabilidade civil 
do Estado, que será objetiva, independentemente da 
licitude ou não, desde que tenha causado danos a 
terceiros. Nos casos de inconstitucionalidade de norma 
autorizativa de determinado ato, seus efeitos nunca irão 
gerar qualquer consequência, é como se a norma jamais 
houvesse existido dentro do ordenamento jurídico. 
 
 
 
O ato administrativo pode sofrer diversas classificações, mas a exequibilidade é uma das principais 
delas, pois esta define se o ato terá condições de existência antes mesmo de ser executado pelo Poder 
Público. 
 
f) Efeitos: o ato administrativo pode ser classificado em constitutivo, declaratório e enunciativo. O ato 
constitutivo, como sua própria denominação já diz, é aquele por meio do qual a administração 
constitui um direito, ou seja, ela irá criar, modificar ou extinguir algo que concedeu em favor de quem 
ela administra, por exemplo: permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação. 
Já o ato declaratório é aquele a partir do qual a administração reconhece um direito que já está 
constituído antes da execução do ato, portanto, ela não cria nenhuma situação nova. E o ato 
enunciativo é aquele no qual a administração trata de reconhecer a existência ou a validade de 
determinada situação de fato ou de direito. Quanto aos efeitos por eficácia e por exequibilidade, 
Carvalho Filho (2019, p. 131) faz a seguinte diferenciação: 
Confundida às vezes com a eficácia, a exequibilidade tem, entretanto, sentido 
diverso. Significa ela a efetiva disponibilidade que tem a Administração para dar 
operatividade ao ato, ou seja, executá-lo em toda a inteireza. Desse modo, um ato 
administrativo pode ter eficácia, mas não ter ainda exequibilidade. Exemplo: uma 
autorização dada em dezembro para começar em janeiro do ano próximo é eficaz 
naquele mês, mas só se tornará exequível neste último. 
Considerando, assim, o aspecto da operatividade dos atos, temos que podem ser 
eles exequíveis ou inexequíveis. No primeiro caso já são inteiramente operantes, 
 
 
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ou seja, já existe a disponibilidade para colocá-los em execução. Essa 
disponibilidade, como se viu, inexiste nos últimos. 
Em relação à espécie, os atos administrativos são divididos em duas categorias: quanto ao conteúdo e 
quanto à forma. Quanto ao conteúdo, temos, por exemplo: autorização, licença, admissão, permissão, 
aprovação, homologação, parecer, visto. E quanto à forma, há: decreto, resolução, portaria, circular, 
despacho, alvará. 
Além disso, os atos administrativos são classificados por tipo, conforme segue: decreto, portaria, alvará, 
instrução, aviso, circular, ordem de serviço, resolução, parecer, ofício e despacho. Vejamos cada um deles a 
seguir. 
• decreto: conforme art. 84 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, [2016], é a fórmula pela qual o 
chefe do Executivo expede atos de sua competência privativa. 
• portaria: trata-se do modo pelo qual as autoridades de nível inferior ao chefe do Poder Executivo, de 
conteúdo amplo, dirigem-se a subordinados, transmitindo decisões de efeito interno; 
• alvará: é o documento utilizado para a expedição de autorizações e licenças. 
• instrução: é o documento de expedição de normas gerais de orientações internas das repartições. 
• aviso: é de utilização restrita, só usado pelos ministérios militares. 
• circular: é o documento por meio do qual as autoridades superiores transmitem ordens uniformes aos 
funcionários subordinados; veicula regras de caráter concreto. 
• ordem de serviço: é veiculado por meio de circular. 
• resolução: é a partir dela que se exprime a deliberação de órgãos colegiados. 
• parecer: trata-se da opinião técnica de órgão de consulta. 
• ofício: são como cartas oficiais, ou seja, um meio de comunicação formal para os agentes 
administrativos. 
• despacho: referem-se às decisões finais ou intermediárias de autoridades sobre a matéria submetida 
a sua apreciação. 
 
A compreensão do tipo de ato é essencial para que a administração pública, direta ou indireta, não 
extrapole suas competências, sejam elas internas ou externas. Cada agentepúblico deve saber o tipo de ato 
administrativo a ser utilizado quando se dirigir aos seus demais integrantes ou agentes privados externos. 
Um exemplo é o decreto, usado somente pelo chefe do Poder Executivo; logo, nenhum de seus ministros ou 
secretários poderá utilizá-lo, sob pena de nulidade, uma vez que extrapola sua competência. 
 
 
 
 
 
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EXTINÇÃO, REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
O ato administrativo fará parte do mundo jurídico até que sua situação seja verificada e que demonstre 
algum vício de legalidade ou, simplesmente, comprove que não seja mais necessário. Em cada um desses 
casos, a administração poderá usar de sua competência ou prerrogativas para dar a destinação que lhe cabe. 
Alguns atos, quando elaborados, podem apresentar defeitos no que tange à sua legalidade. E o que pode ser 
feito então? Nessas situações, a administração pública ou o Poder Judiciário são legitimados a declarar a sua 
extinção por meio de anulação. 
Segundo Mello (2019 apud DI PIETRO, 2019), um ato administrativo pode se extinguir por: 
I. cumprimento de seus efeitos, o que pode ocorrer pelos seguintes motivos: 
a) esgotamento do conteúdo jurídico; por exemplo, o gozo de férias de um funcionário; 
b) execução material; por exemplo, a ordem executada de demolição de uma casa; 
c) implemento de condição resolutiva ou termo final; 
II. desaparecimento do sujeito ou do objeto; 
III. retirada, que abrange: 
a) revogação, em que a retirada se dá por razões de oportunidade e conveniência; 
b) invalidação, por motivos de ilegalidade; 
c) cassação, na qual a retirada ocorre devido ao fato de o destinatário não cumprir as devidas 
condições para poder continuar usufruindo da situação jurídica. Exemplo: cassação de licença para 
um hotel funcionar por ele ter se convertido em casa de tolerância; 
 
 
21 
 
d) caducidade, em que a retirada acontece porque a norma jurídica sobrevém e torna não admissível 
a situação autorizada anteriormente pelo direito e outorgada por ato anterior. Um exemplo é a 
caducidade de se permitir a exploração de parque de diversões em um lugar em não é mais 
compatível com esse tipo de uso, devido à nova lei de zoneamento. 
e) contraposição, na qual a retirada ocorre por motivo de emissão de ato com base em competência 
diferente da que motivou o ato anterior, mas cujos efeitos são opostos aos daqueles. A exoneração 
de funcionário é um exemplo, pois possui efeitos contrários aos da sua nomeação. 
IV. renúncia, pela qual os efeitos do ato terminam, pois, o próprio beneficiário abre mão de uma vantagem 
de que usufruía. 
O quadro a seguir apresenta as formas de extinção dos atos administrativos e a relação de cada uma delas 
com os efeitos e principalmente com quem tem legitimidade para tal procedimento. Vejamos. 
 
Espécie Legitimidade Motivo Efeitos Direitos 
adquiridos 
Anulação Adm. pública e 
Poder Judiciário 
Ilegalidade de ato 
adm. Ex Tunc 
Em princípio 
não há, exceto 
para terceiros 
de boa-fé. 
Revogação Adm. pública Conveniência e 
oportunidade Ex Nunc 
Gerados no 
período em 
que vigorou o 
ato. 
Cassação Adm. pública e 
Poder Judiciário 
Descumprimento 
de condições pelo 
beneficiário do 
ato 
Ex Nunc 
Gerados no 
período em 
que vigorou o 
ato. 
Devido ao fato de ser um vício constatado desde o nascimento do ato, quando a anulação dele é 
declarada, os efeitos dela retroagem à data da criação, apagando, assim, todas as situações determinadas 
pelo ato extinto. Isso significa dizer que o vício sempre acompanha a norma, não havendo período em que 
ele não se encontre presente. 
Em outras vezes, o ato, ao nascer, pode até estar de acordo com a legislação, mas, com o passar do tempo, 
deixa de ser conveniente e oportuno. Desse modo, sua extinção somente pode ser declarada pela 
administração pública por meio da revogação. 
Apesar de serem inconvenientes, os atos são considerados legais, ou seja, encontram-se conforme a lei 
vigente. Os atos são perfeitos, produziram efeitos e possuíam validade, o problema em questão aqui é 
simplesmente a aplicação da norma, que, por algum motivo, deixou de ser possível. No entanto, esses atos 
não trazem mais benefícios para a coletividade. Nesse caso, os efeitos que foram produzidos são mantidos, 
já que sua revogação passa a ter validade no momento de sua decretação e, logo, não produz efeito 
retroativo. A norma sempre gerou efeitos jurídicos durante sua vigência, sem nenhum vício. 
Além disso, os atos administrativos valem até a data que neles são previstas ou, como regra geral, até que 
outro ato revogue ou anule. Desde o seu nascimento, sendo ele legítimo ou não, produz os seus efeitos, em 
face de sua presunção de legitimidade e veracidade. Existem duas maneiras de um ato ser desfeito: anulação 
e revogação. Veja no quadro a seguir. 
 
 
 
 
 
22 
 
Formas de extinção Características 
Anulação 
Razão – quando o ato é extinto por ser ilegal. 
 
Efeito – ex tunc (retroatividade). 
 
Legitimidade para anular o ato – 
administração pública e Poder Judiciário. 
Revogação 
Razão – quando o ato se extingue por ser 
inconveniente ou inoportuno. 
 
Efeito – ex nunc (irretroatividade). 
 
Legitimidade para revogar – somente a 
administração pública pode revogar o ato. 
Para um ato ser nulo, ele precisa afrontar a lei, ou seja, quando foi produzido com alguma ilegalidade. Sua 
anulação pode se dar por meio da administração pública ou pelo Poder Judiciário. Ainda, ele opera efeitos 
retroativos ex tunc, como se nunca tivesse existido, exceto em relação a terceiros de boa-fé. Entre as partes 
envolvidas, não gera direitos e obrigações, não constitui situações jurídicas definitivas e não admite 
convalidação. 
A revogação, por seu turno, é uma forma de desfazer um ato válido, legítimo, mas que não é mais 
conveniente, oportuno ou útil. Como se trata de um ato perfeito, que não mais interessa à administração 
pública, só ela pode fazer sua revogação, não cabendo, desse modo, ao Judiciário fazê-lo, exceto no exercício 
da sua atividade secundária administrativa. Os efeitos da revogação são proativos ex nunc, sendo assim, são 
válidas todas as situações atingidas antes da revogação. 
Ainda sobre anulação e revogação, vejamos o que dizem as súmulas do Superior Tribunal Federal e o art. 
53 da Lei n. 9.784/1999: 
Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. (BRASIL, 1963) 
Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (BRASIL, 1969) 
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício 
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos. (BRASIL, [2019]) 
 
 
 
Se a invalidação do ato decorrer de mudança de orientação da 
administração pública, esta não pode retroagir. Trata-se da aplicação do 
princípio da segurança jurídica, expressamente consagrado no artigo 2º 
da Lei de Processo Administrativo Federal – Lei n. 9.784/99 (BRASIL, 
[2019]). O inciso XIII do parágrafo único desse mesmo artigo veda que 
se aplique retroativamente nova interpretação (PIETRO, 2019). 
 
 
 
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Tenha em mente também que nem todo ato pode ser revogado pela administração pública. Alguns, 
devido a suas características peculiares, não podem ser alterados, como, por exemplo, os atos vinculados, os 
já consumados e os que produzem direitos adquiridos. Em outros casos, existe um prazo para se exercer esse 
poder. Vejamos o que diz o art. 54 da Lei n. 9.784/99 (BRASIL, [2019]): 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da 
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1º No caso de efeitospatrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á 
da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade 
administrativa que importe impugnação à validade do ato. 
Em algumas situações, revogar um ato administrativo que interfira na relação jurídica entre o Estado e 
um particular pode ocasionar o dever de indenização para o segundo, pois o ato revogado foi válido durante 
algum tempo, além do que alguém pode ter agido com base nele e assim sofrer alguns prejuízos com sua 
revogação. Ressaltamos, ainda, que, em princípio, não há esse direito de indenização. 
 
 
O mérito do ato administrativo possui relação com seus 
requisitos, uma vez que o ato deve ser primeiramente perfeito, 
para que depois se analisem outras questões, como seus 
limites ou abuso do uso do poder discricionário pela 
administração ou por seus entes. 
 
Quanto ao mérito do ato administrativo, este possui relação direta com a liberdade e flexibilidade na 
tomada de decisões que a legislação lhe confere. Por impossibilidade de se prever determinado fato, faz-se 
necessária essa concessão de poder de tomada de decisão um pouco menos engessada. A esse poder é 
conferido o nome de discricionário, em que se adota uma determinada “margem“ de atuação por parte da 
administração ou de seus entes. Meirelles (2013, p. 219) nos apresenta um dos conceitos em relação ao 
mérito do ato administrativo: 
O mérito do ato administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração dos 
motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua 
prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça 
do ato a realizar. Daí a exata afirmativa de Seabra Fagundes de que “o merecimento 
é aspecto pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exercício de 
competência discricionária”. 
Cabe dizermos ainda que, segundo a doutrina, por entender o ato discricionário como um direito próprio 
da administração pública, este não será passível de análise pelo Poder Judiciário. O juízo deverá apenas atuar 
na conferência de requisitos de formalidade exigidos, como a competência, por exemplo. Além disso, caberá 
delimitar a “margem” de atuação conferida, isto é, se o ato administrativo não ultrapassa seus limites. 
Competência e legitimidade possuem conceitos muito próximos, mas, no caso do ato discricionário, a 
competência está relacionada à atuação e a legitimidade ao limite dessa atuação. A pergunta nesse contexto 
é se o ente, sabidamente competente, atuou dentro dos limites de sua legitimidade para tal. O mérito 
administrativo sempre estará legalmente perfeito quando não for extrapolado o poder discricionário da 
administração e quando este estiver de acordo com os requisitos do ato administrativo. 
 
 
 
24 
 
 
Apesar do posicionamento doutrinário em relação à 
atuação do Poder Judiciário quanto ao ato discricionário da 
administração, a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 
[2016]) estabeleceu, no art. 5º, inciso XXXV, que nenhuma 
ameaça ou lesão a direito deixará de ser apreciada pelo Poder 
Judiciário. 
 
 
 
 
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
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19374-de-16-de-dezembro-de-2019. Acesso em: 19 dez. 2019. 
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______. Supremo Tribunal Federal. Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial. Sessão Plenária de 03/12/1969. Brasília, DF: STF, 1969. Disponível em: 
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MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. 
PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.