PARCELAMENTO DE SOLO

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A OCUPAÇÃO E O PARCELAMENTO DO SOLO.
I – Objetivo do trabalho
Embora induvidosa a importância do parcelamento e a ocupação do solo
para os estudiosos do Direito Civil, do Consumidor e Penal, tais matérias serão
abordadas superficialmente, pois esta monografia se destina, em especial, às
Promotorias Ambientais da Bacia do Rio São Francisco, como instrumento de
trabalho conjunto e uniforme na defesa do grande rio de integração nacional. 
Por esta razão, o objeto central do trabalho é o Direito Urbanístico e
Ambiental, enfatizando a ação e responsabilidade da administração pública, do
registro cartorário, e, sobretudo, ressaltando o princípio da função social da
propriedade como fator fundamental para a intervenção estatal na condução do
processo de desenvolvimento urbano.
Não se pretende aduzir novas abordagens sobre o tema proposto, mas
simplesmente fornecer aos colegas Promotores de Justiça conceitos técnicos e
jurídicos básicos sobre a matéria, bem como formular propostas de atuação
nesta área. 
1- A importância social e ambiental da ocupação urbana
 
A ocupação urbana desordenada e intensiva nas últimas décadas
verificada nas grandes metrópoles do Brasil, vem provocando profundas
mudanças ambientais, culturais e sociais. Mais de 80% da população brasileira
vive atualmente nas cidades, e, dada a complexidade dos problemas
resultantes, observa-se o comprometimento do ambiente, a ampliação das
desigualdades sociais e a exclusão da população de baixa renda, obrigada a
ocupar áreas não devidamente adequadas a uma moradia sadia.
O padrão e a dinâmica do processo de urbanização no país tem gerado
um processo crescente de desigualdade, pois os grupos sociais menos
favorecidos economicamente cada vez mais ficam excluídos dos benefícios e
oportunidades oferecidos pela concentração econômica e populacional nas
cidades. Tal exclusão é visível na ausência de acesso aos serviços públicos, de
infra-estrutura básica, caracterizando processo de segregação territorial, já que
estes indivíduos são forçados a viver precariamente nas periferias das grandes
cidades.
Desta forma, a combinação entre exclusão social e segregação territorial
vem produzindo maiores índices de mortalidade infantil, baixo grau de
escolaridade, menores perspectivas de vida, contribuindo para a baixa qualidade
de vida, para a degradação ambiental e para a desigualdade social e
econômica.
A globalização da economia, considerada pela maioria como inevitável,
tem provocado uma concentração de riquezas nas grandes potências e
implicado aumento crescente da desigualdade social nos países pobres e nos
ditos em desenvolvimento. Assim, o processo de globalização econômica vem
exacerbando desigualdades internas de forma que somente aqueles com qualifi-
cações técnicas, patrimônio e acesso aos meios de informação têm se
beneficiado das oportunidades criadas pela nova ordem econômica, sendo que
os demais, que constituem a maioria da população, tendem a ficar ainda mais
vulneráveis.
Todavia, as práticas ilegais de uso e ocupação do solo não se restringem
aos marginalizados, observando-se a proliferação dos chamados "condomínios
fechados", e nem só às áreas urbanas, como é o caso das denominadas
"chácaras de recreio". Contudo, é inegável que os grupos mais pobres são os
mais afetados diretamente pelas conseqüências do processo.
 A ilegalidade crescente das formas populares de uso e ocupação do solo
deve ser enfrentada com urgência e vigor, dadas suas sérias implicações
sociais, políticas, econômicas e ambientais. 
Entretanto, o fenômeno precisa de ser melhor compreendido.
As causas primeiras para o problema são a ausência de segurança da
posse e a incapacitação financeira, promovendo na classe social mais carente
vulnerabilidade política, jurídica e econômica. Estudos recentes têm relacionado
a exclusão social e a segregação urbana com o aumento da violência urbana.
Na esfera jurídica, somente nas duas últimas décadas passou-se a
admitir com eficácia a intervenção estatal na propriedade, exigindo-se da
Administração Pública ações efetivas em matérias urbanísticas e ambientais. A
Constituição Federal de 1988, instrumento fundamental para a aplicação de
políticas urbanas e ambientais, ao fixar o princípio da função social da
propriedade, e ao reconhecer o meio ambiente como essencial à sadia
qualidade de vida, impôs ao legislador, ao aplicador do direito, ao administrador
público e à toda coletividade uma nova postura de defesa dos direitos
urbanísticos e ambientais. 
Contudo, a ordem jurídica ainda não conseguiu adequadamente tutelar os
direitos coletivos lato sensu, permitindo a proliferação de formas de uso e
ocupação ilegal do solo, causando severas degradações sociais e ambientais.
Muitos têm sido os obstáculos ao cumprimento efetivo da legislação urbanístico-
ambiental, podendo ser relacionados, dentre outros:
1 a ausência de uma política de ocupação urbana municipal, com a
implementação do plano diretor;
2 a escassez e má utilização de recursos financeiros públicos; 
3 a natureza excludente do processo político;
4 a ação ainda conservadora de parcela significativa do Poder
Judiciário, em dissonância com os princípios orientadores do Direito
Urbanístico e Ambiental.
Assim sendo, é necessária ser revista a forma de representação política,
com a participação direta da sociedade no processo, bem como a
materialização de novas estratégias de gestão urbana, através da
implemantação dos planos diretores. 
Também exige-se a criação e estruturação de Promotorias Especializadas
e a efetiva democratização de acesso ao Poder Judiciário para o
reconhecimento e defesa dos direitos transindividuais em matérias urbanísticas
e ambientais. É necessário, por último, que a Magistratura também se
comprometa com esse processo de profundas mudanças conceituais, com
ampla dedicação e a acerca da natureza, padrão e características do processo
de urbanização, e das relações complexas entre direito, política, meio ambiente
e urbanização.
II – BREVES COMENTÁRIOS SOBRE A LEI 6.766/79
5 Conceitos legais e técnicos
Antes de adentrar especificamente na discussão sobre a lei de parcelamento
de solos, é necessário fixar alguns conceitos técnicos e legais pertinentes à
melhor compreensão do tema a ser abordado.
Classificação dos solos urbanos
Os solos urbanos, sob o ponto de vista legal, classificam-se em:
• Solo urbano propriamente dito.
• Solo de expansão urbana.
• Solo urbanizável.
• Solo urbano de interesse especial.
O solo urbano (conceito de fato) é a porção territorial onde existem erigidas,
continuamente, as moradias de seus habitantes, as vias de circulação entre as
unidades residenciais da população, bem como os serviços próprios, direção
política-administrativa, os cinturões verdes ou de produção agrícola
indispensáveis ao atendimento das necessidades de alimentação da população
que vive naquele aglomerado urbano.
Pelo aspecto legal, o legislador definiu solo urbano propriamente dito (art.
1°, § 3°, do Decreto-Lei 271/67), como:
Considera-se zona urbana para os fins deste Decreto-Lei, a da edificação
contínua das povoações, as partes adjacentes e as áreas que, a critério dos
municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações contínuas
dentro dos seguintes dez anos.
Há, pois, diferença nítida entre as conceituações de fato e de direito, do que
se entende por solo ou zona urbana. Enquanto de fato o solo urbano constitui-se
na porção territorial densamente ocupada pelos habitantes, a lei considera zona
urbana, além desse espaço, outros mais que, possivelmente, venham a ser
ocupados por edificações contínuas dentro dos futuros dez anos e que, como
tal, sejamindependentemente da não
enumeração no texto legal (Lei .6.776/79).
2.2 – A efetividade dos registros das medidas cautelares
Controvérsia antiga, mas com graves conseqüencias sobre a efetividade
das medidas cautelares concedidas, diz respeito à legalidade das transcrições
nas matrículas destas cautelares e liminares concedidas em processos de
conhecimento, atingindo direitos relativos a prédios. Alguns registradores
recusam-se a promover a inscrição sob o argumento da não previsão na Lei de
Registros Públicos, que, segundo eles, seria taxativa no rol dos atos suscetíveis
de ingresso no Registro de Imóveis (art. 167, da Lei 6.015/73). Nesta linha de
raciocínio, a indisponibilidade do imóvel, decretada judicialmente, não poderia
ser objeto de inscrição imobiliária.
Tal entendimento contudo, encontra-se manifestamente divorciado do
sistema jurídico nacional, pois, expedida ordem judicial para a prática de ato de
averbação ou registro da indisponibilidade do imóvel, não cabe análise
administrativa, por parte do registrador, sobre sua legalidade, sob pena de se
admitir reforma por órgão que não se insere como competente para apreciação
em grau de recurso. Nem mesmo nos Estados onde possa existir Instrução da
Corregedoria de Justiça determinando a não inscrição do mandado judicial, não
é dado ao registrador recusar o cumprimento da decisão judicial. 
Neste sentido, reconheceu o Superior Tribunal de Justiça, no conflito
positivo de competência entre o Juiz Presidente da Junta de Conciliação e
Julgamento e o Juiz Corregedor Permanente que o Juiz do Trabalho, em sua
função jurisdicional, tem competência para determinar a prática de ato
registrário. Cuidava-se de registro de penhora de bem imóvel e decorrente de
execução de título judicial, havendo recusa no registro em função de estar o
prédio hipotecado a agente financeiro com garantia real para o mútuo e
representado por cédula rural, havendo na lei especial previsão de que o imóvel
estava indisponível para outras obrigações. Restou claro que o comando
jurisdicional deve ser obedecido, reiterando o decidido pela 4ª Câmara da
mesma Corte, no julgamento do recurso em Mandado de Segurança 193-0, de
São Paulo, Relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira:
“Não é dado ao Juiz Correcional, no exercício de sua função
administrativa, opor-se ao que fora ordenado, bem ou mal, sob o império de
decisão proferida em feito jurisdicionalizado.”
Reiteradamente, o Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido a
obrigação de se cumprir as ordens jurisdicionais para indisponibilidade do bem,
por força de liminar em processo de conhecimento ou cautelar ou de
antecipação de tutela, determinando a inscrição do mandado judicial. Na mesma
decisão, ressalta-se o voto do Ministro Athos Carneiro:
 “Parece-me que não cabe aqui perquirir se a decisão tomada em sede
jurisdicional contenciosa tem, ou não, amparo da lei. O fato é que, determinada
a indisponibilidade dos bens pelo magistrado que estão jurisdicionando a ação
cautelar inominada, esta indisponibilidade, até para que possa produzir os
efeitos que lhe são inerentes e resguardar boa fé de terceiros, haveria de ser
averbada ou anotada no ofício imobiliário, segundo o entendimento do juiz,
proferido em sede contenciosa. Estaremos abrindo um precedente de
conseqüências possivelmente graves, se adotarmos a tese de que cabe ao Juiz
Corregedor averiguar da legalidade ou legitimidade dos mandados expedidos
por outros juízes, no exercício da jurisdição contenciosa.”
De igual modo, deverá ser cumprida ordem judical determinando a
averbação de existência de ação civil pública voltada para cancelar registro
relativo à regularização do loteamento, pois a propositura da ação civil pública,
para aquele referido fim, a todos interessa e, sem dúvida, trata-se de
circunstância que afeta diretamente o registro e não há sentido negar o poder
geral de cautela ou mesmo a possibilidade do Magistrado assim determinar.
 
Finalmente, existem situações que não permitem o cumprimento
incondicional e imediato de toda ordem judicial. Os princípios registrários
também devem ser observados com bastante rigor, competindo ao Oficial
Registrador remeter certidão de inteiro teor ao Magistrado que determinou a
inscrição, demonstrado os óbices intransponíveis e aguardar a confirmação da
ordem, para o cumprimento. 
3 - Improbidade administrativa
Conforme salientado anteriormente, o crescimento desordenado das
cidades brasileiras, em decorrência da grande mobilidade de parcela
significativa da população, em busca de maiores oportunidades de trabalho e na
esperança de usufruir maiores comodidades, vem provocando, mudanças
sensíveis na organização das urbes, ocasionando violento impacto ambiental.
Sensível com a questão, o legislador constituinte acolheu a propriedade
privada e a sua função social como princípios da ordem econômica (art. 170,
incisos II e III, da Constituição Federal). Desta forma, a propriedade urbana
deverá cumprir sua função social específica, realizar as funções urbanísticas de
propiciar moradia, condições adequadas de trabalho, recreação, realizando as
funções sociais da cidade. 
Para implementar tais objetivos constitucionais, a Administração Pública,
através de seus agentes legalmente constituídos, deverá implementar ações
concretas, ou seja, implementar políticas públicas. Assim, a Administração não
pode omitir-se diante da proliferação de loteamentos clandestinos e/ou
irregulares, cabendo a ela a aplicação concreta das leis, efetivando o seu poder
de polícia.
A Lei nº 8.429/92 classificou como improbidade administrativa a prática de
atos contrários aos princípios administrativos. O art. 11, inc. II, estabelece que,
independemente da intenção de obter vantagem pessoal ou proporcioná-la a
terceiros:
"Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente:
..........................
 II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício".
Constatando qualquer violação às leis de parcelamento e ocupação
urbana, seja, por exemplo, a implementação de um loteamento clandestino no
município, a invasão de áreas públicas, a construção de casas em desacordo
com as normas urbanísticas ou em áreas de risco, ou mesmo, em áreas de
preservação ambiental, o agente público deverá tomar todas as medidas
administrativas ou judiciais adequadas para solucionar a ilegalidade.
A omissão injustificada do agente público diante destas situações,
permitindo a formação ou consolidação de núcleos urbanos em desacordo com
a lei, em situações contrárias ao interesse público, configura ato de improbidade
administrativa.
A responsabilização pessoal do agente deverá ser objeto de empenho
especial do Ministério Público, pois não é justo que somente a Administração
Pública continue sendo a única a suportar eventual condenação, penalizando
duplamente a população (suportar o dano provocado pelo particular e arcar com
os custos da reparação).
 
VII - O PARCELAMENTO EM ÁREAS DE RELEVANTE INTERESSE
AMBIENTAL
1 - O meio ambiente como condicionante ao parcelamento do solo 
A Lei nº 6.766/79, no art. 3º, parágrafo único, inciso V, estabelece que:
"não será permitido o parcelamento do solo:
 .....
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição
impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção".
Portanto, o dispositivo legal impõe ao parcelador o dever de não intervir
nas áreas de preservação ecológicas (na sua acepção ampla), bem comode
não fazer uso de áreas já degradadas, pondo em risco a incolumidade daqueles
que viessem a habitar ou interagir com o núcleo que se formasse na área a ser
parcelada. 
2 - A aplicação do Código Florestal em áreas urbanas
A redação primeira do Código Florestal estabelece que as florestas
existentes e as demais formas de vegetação do território nacional são bens de
interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de
propriedade com as limitações que a legislação estabelece. Não define o
referido Codex se mencionadas formações vegetais encontram-se na zona rural
ou urbana, razão pela qual não se pode limitar o texto legal apenas para as
áreas urbanas, como alguns pretendiam.
Posteriormente, tal discussão perdeu seu sentido, com a modificação
fixada pela Lei nº 7.803, ao parágrafo único, do art. 2º, do Código Florestal, que
consignou que:
"No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto
nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios
e limites a que se refere este artigo".
Restou plenamente confirmado que as restrições à ocupação da áreas,
abrangia não somente a zona rural, bem como a zona urbana. E mais, nesta
última, além das restrições do Código Florestal, o parcelador deveria observar
as diretrizes urbanísticas na cidade, que poderia aumentar (ou manter, reduzir
jamais) os limites fixados, em especial no que tange à faixa non aedificandi às
margens de cursos d'água.
Os nossos Tribunais reiteradamente vêm acolhendo tal entendimento:
"Mandado de Segurança - Legislação ambiental - Tratando-se de
legislação de proteção ao meio ambiente, não pode a lei municipal abrandar
exigências da lei. federal. Interpretação do artigo 2º; da lei n° 4771/65 - Recurso
improvido " (TJSP - Ap. nº 078.471.5/2-00 - Rel. Des. Lineu Peinado - j.
08.06.99).
Tendo o culto relator consignado que:
 "A lei federal em questão é clara ao determinar a aplicação da lei local
desde que esta respeite os limites estabelecidos no artigo. Isto quer dizer que
não é possível edificar-se a menos de trinta metros ao longo de qualquer curso
d'água cuja largura seja de menos de dez metros, como é o caso concreto ... é
certo que em se tratando de legislação protetiva do meio ambiente, a
competência legislativa da União é concorrente com a dos Estados e
Municípios, nos termos do artigo 23, inciso VI, da Constituição da República. E,
tratando-se de competência concorrente, tem-se que prevalecem as disposições
da lei federal sobre a lei estadual, e desta sobre a municipal de forma que os
Estados e Municípios não podem abrandar exigências contidas em leis federais
através de lei local". 
Portanto, a legislação municipal não poderá abrandar as limitações
previstas pelo artigo 2º, podendo apenas ser mais restritiva que as disposições
estaduais e federais.
Idêntico raciocínio deverá ser aplicado ao analisarmos o art. 3º da Lei
Florestal, que também relaciona como áreas de preservação ambiental, quando
assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de
vegetação natural destinadas:
14 a atenuar a erosão das terras;
15 a fixar as dunas;
16 a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
17 a auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades
militares; 
18 a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou
histórico;
19 a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
20 a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas; 
21 a assegurar condições de bem-estar público.
O parágrafo primeiro do artigo 3o do Código Florestal estabelece que a
intervenção em área de preservação permanente, assim declarada pelo Poder
Público, depende de prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando
necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pública ou interesse social. 
Caracteriza-se a utilidade pública ou o interesse social nos
empreendimentos destinados à implantação de loteamentos e conjuntos
habitacionais populares de forma a atender o déficit habitacional de pessoas
carentes.
 
Assim, empreendimentos destinados às classes mais favorecidas
economicamente, aos clubes de recreio, às chácaras de recreio, bem como aos
destinados ao comércio ou indústria, não poderão se beneficiar da exceção
prevista no § 1º, do art. 3º, do Código Florestal, pois, a toda clareza, não podem
ser reconhecidos como de utilidade pública muito menos como de interesse
social.
3 – A ocupação de áreas de mata ciliar
Infelizmente, nossos antepassados iniciavam as ocupações do solo,
normalmente, junto aos cursos d’água, utilizando-se destes para promover a
deposição dos resíduos sólidos (lixos) e os esgotos sanitários.
Assim, inúmeras cidades apresentam seus prédios junto aos cursos
d’água, cujas margens deveriam estar protegidas pelas matas ciliares, de
extrema importância para a manutenção da qualidade da água dos rios, controle
do regime hídrico, redução da erosão às margens dos rios, manutenção da
fauna ictiológica e melhoria dos aspectos paisagísticos.
No estágio de ocupação atual, tratando-se de área urbana, seria difícil
promover a desocupação destes espaços e recuperação das matas ciliares.
Entretanto, deve o Promotor de Justiça evitar novas ocupações, recomendando
à Administração Pública que não aprove novos parcelamentos sem a garantia
da preservação das áreas de preservação permanente e, nos parcelamentos já
aprovados, não seja autorizada a construção nem ampliação dentro destas
áreas. Deverá ser promovido na comunidade amplo trabalho de conscientização
da necessidade de preservar os recursos hídricos e a melhoria das condições
ambientais das áreas marginais. 
Nas áreas rurais, observa-se uma crescente ocupação nas margens dos
rios por casas de lazer, clubes náuticos e ranchos de pescaria. Tal prática, como
nos centros urbanos, deverá ser coibida sistematicamente. 
VIII - CHÁCARAS DE RECREIO E CONDOMÍNIOS FECHADOS
1 – Definições de áreas urbanas e rurais
O primeiro diploma legal que estabeleceu critérios para caracterizar o solo e
diferenciá-lo entre urbano e rural foi o Código Civil, que acolheu o critério da
localização para definir como áreas urbanas as situadas intra ou em torno das
cidades e, como rurais, as localizadas fora das cidades e destinadas às
atividades agrícolas e pastoris.
Posteriormente, o Decreto-Lei 58/37 tanto regulou os parcelamentos
urbanos quanto os rurais, entendendo-se como parcelamentos urbanos as
subdivisões de áreas, com o objetivo de construir edificações destinadas a
abrigar os habitantes das cidades e situadas em zonas urbanas. Como rurais, o
fracionamento do solo destinado à exploração vegetal, agrícola, agroindustrial e
mineral e situado em zonas rurais.
O Estatuto da Terra, em 1964, retirou do Decreto-lei 58/37 a regulamentacão
e a competência para normatizar o parcelamento rural. Em seqüência ao
Estatuto da Terra, surgiram outros dispositivos legais, deixando, naquela
ocasião, a cargo do Decreto-lei 58/37 somente a competência residual, para
regulamentar o parcelamento do solo para uso urbano.
2 – O Parcelamento de Solos Rurais e Conversão em Áreas Urbanas
Nos vários municípios do Estado de Minas Gerais, o INCRA estabeleceu
que os imóveis rurais devem apresentar a Fração Mínima de Parcelamento
(FMP) em 02 ou 03 hectares (20.000 ou 30.000 m2), segundo Instrução Especial
Incra nº 26, de 09/06/82. 
A legislação específica inviabiliza a divisão de imóvel rural em dimensão
inferior ao móduloou fração mínima de parcelamento, ainda que para as
hipóteses de desmembramento rural a parte desmembrada confine com via de
circulação preexistente, ou ainda em casos de partilha judicial ou amigável e
divisão operada causa mortis. 
Da mesma forma, o parcelamento de áreas rurais destinado a chácaras
de recreio não está dispensado dos requisitos registrários da legislação de
parcelamento urbano, mesmo em se tratando de empreendimento anterior à
vigência da Lei 6766/79, ou ao Estatuto da Terra, vez que o registro especial já
era exigido pelo Decreto-Lei 58/37. 
O particular que pretender transformar um imóvel rural seu em urbano,
necessita de provar que este perdeu suas características de agrícola, não se
prestando à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial.
A Lei nº 6.786/ 79 assim dispôs no seu artigo 53:
Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de
prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra,
do órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação
da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal, quando for o caso, segundo as
exigências da legislação pertinente.
Desta forma, as áreas rurais são passíveis de fracionamento, nas hipóteses
precisamente definidas em lei, observadas determinadas exigências
administrativas e legais.
Inicialmente, o poder público municipal, mediante lei, deverá reconhecer
determinada área rural a ser parcelada, como localizada em sua zona urbana,
de expansão urbana ou urbanizável. Para tanto, o Municipio não fica adstrito à
prévia anuência da União ou do Estado, nem do Incra, para tomar tal
providência. 
Reconhecido por lei municipal que a área a ser parcelada não possui
natureza rural, deverá a Administração Pública municipal:
a) comunicar a transformação da área rural em área urbana ao Incra, para
que essa entidade promova a baixa, em seus cadastros, do imóvel que fora
transformado em urbano;
b) cadastrar esse imóvel entre os pertencentes à sua área urbana, para
efeito de cobrança do IPTU, a partir do exercício financeiro subseqüente à
transformação;
c) averbar retificação, a qualificação e a natureza do imóvel abrangido pela
transformação no Registro de Imóveis.
Segundo Diógenes Gasparini, em “O Município e o Parcelamento do
Solo”, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 1988, pág. 25:
"O parcelamento do solo para fins urbanos, segundo a sistemática da Lei
federal nº 6.766/79, só pode ser concretizado nas zonas urbanas ou de
expansão urbana. Na zona rural, dada a luminar clareza desse dispositivo,
nenhum terreno pode ser loteado ou desmembrado para fins urbanos, ou seja,
para a implantação de novo núcleo residencial, comercial, industrial ou de lazer."
Sob a ótica penal, considera-se crime contra a Administração Pública (art.
50, I, c.c. art. 3º, caput, Lei 6766/79) executar parcelamento do solo, para fins
urbanos, em zona rural, onde não se admite essa prática, ainda que seja para
chácaras ou sítios de recreio (RT 666/286 - TJSP - rel. Des. Péricles Piza - j.
29/10/90), pois essa atividade de lazer é tipicamente urbana. 
3 – Chácaras de Recreio
Fenômeno recente, junto às grandes cidades, vêm se alastrando com
enorme rapidez as denominadas chácaras de recreio. Trata-se de divisões de
imóveis rurais em parcelas menores, destinadas a ocupações temporárias,
preferencialmente para atividades de lazer. 
Normalmente, as parcelas prometidas à venda no parcelamento possuem
áreas inferiores ao módulo rural. A irregularidade também ocorre de forma
oblíqua, criando-se falsos condomínios, em que cada um possui uma fração
ideal do imóvel com a definição de fato da área ocupada por cada condômino
(inferiores ao mínimo legal). Evidencia-se pelo critério objetivo que a destinação
é urbana e, neste caso, necessário o procedimento administrativo para a
conversão de área rural em urbana, com a posterior submissão aos critérios de
parcelamento previstos na Lei nº 6.766/79. 
Na maioria das vezes, é fácil para a Administração Pública perceber a
destinação que se pretende com o parcelamento proposto, tendo em vista que a
publicidade do empreendimento é voltada a realçar os prazeres do lazer rural.
Cabe ao Promotor de Justiça recomendar ao poder público municipal e aos
cartórios imobiliários que adotem as medidas necessárias a não permitir a
ocupação e o registro destes parcelamentos irregulares.
4 – Condomínios Fechados e Restrição à Utilização de Espaços Comuns 
A existência dos condomínios horizontais só é possível legalmente na
forma prevista no art. 8º da Lei nº 4.591/64, adotando-se as formalidades e
exigências do referido diploma. 
Todavia, vem se tornando comum a implantação de condomínios
fechados com as características de um loteamento e, por esta razão, devem,
antes de sua implantação submeter-se às formalidades previstas na Lei nº
6.766/79. Nestes casos, a vedação ou a limitação da circulação de pessoas nas
áreas comuns é completamente abusiva, pois as áreas verdes e logradouros,
bem como as áreas destinadas a edificações públicas, naturalmente passam
para o domínio público independentemente de qualquer outra formalidade,
conforme salientamos no início deste trabalho.
Conforme decisão do Tribunal Superior:
"Loteamento. Aprovado o arruamento, para urbanização de terrenos
particulares, as áreas destinadas às vias e logradouros públicos passam
automaticamente para o domínio público do município, independentemente de
título aquisitivo e transcrição, visto que o efeito jurídico do arruamento é
exatamente, de transformar o domínio particular em domínio público, para uso
comum do povo" (STF, 2ª Turma ac. un. de 28.09.76 – Recurso Especial 84.327
- SP – Rel. Min. Cordeiro Guerra).
Assim, entendemos que nada autoriza o particular a impedir o acesso de
qualquer cidadão a tais falsos condomínios ou fazer qualquer tipo de fiscalização
ou controle sobre o cidadão que deseja exercer livremente, sem qualquer
embaraço fisico ou psíquico, o seu direito de ir e vir. Nem a alegada omissão do
Estado o autoriza a se investir de poder de polícia que não tem e a fazer o que
lei alguma o permite fazer, pois o Estado Democrático de Direito não autoriza o
cidadão comum a fechar ruas e vedar acesso a bens de uso comum sob
pretexto de garantir sua segurança e de seus familiares. A prevalecer tais
condutas, amanhã todas as ruas de todas as cidades do país estarão dotadas
de cancelas, correntes e guaritas. 
Pelas mesmas razões não se pode admitir o fechamento de ruas com
cancelas e guaritas, por seus respectivos moradores, para lhes garantir
segurança e conforto pessoais, com ou sem consentimento do Poder Público,
gerando situações de conflituosidade, diante da obstrução à normal fruição dos
bens de uso comum pelo povo. As vias urbanas públicas constituem bens
públicos de uso comum, com os mesmos atributos da inalienabilidade,
impenhorabilidade e imprescritibilidade que gravam os bens de similar natureza.
Comportam utilização coletiva, geralmente gratuita (à exceção dos pedágios,
que especializam o uso), sem discriminação, em igualdade de condições por
todos, sem qualificação ou consentimento pessoal, exercida de forma anônima.
Mesmo a desafetação desses bens pelo Poder Público, ainda que
precedida de autorização legislativa, deve conter um elemento fundamental:
haver perdido, de fato, sua utilização pública e seu sentido de via de circulação. 
Por isso, não se pode admitir a privatização do uso dos espaços públicos
em detrimento da coletividade, ainda que com a anuência da Administração
Pública, de molde a beneficiar uns poucos habitantes de um bairro. A essaprática contrapõe-se comando verticalmente superior que propõe, como objetivo
fundamental da República, a redução das desigualdades sociais e a erradicação
da marginalização (Constituição Federal , art. 3º, III). Além do mais, a conduta
daqueles que impedem e ou mesmo dificultam o acesso das pessoas a esses
espaços públicos contraria os princípios constitucionais contidos no art. 5º, caput
e inciso XV, vez que está impedindo e dificultando o exercício do direito de ir e
vir do cidadão, inclusive o de usufruir de um bem público de uso comum, além
de ferir o princípio da isonomia, pois confere privilégios aos proprietários de lotes
e casas nestes loteamentos, de terem uma área pública só para eles. 
Desta forma, quando o administrador municipal outorga a particulares o
uso de bens públicos de uso comum do povo, dentre eles lagoas, rios, ruas e
outros logradouros públicos, pratica ato imoral, ilegal e sem qualquer respaldo
jurídico, configurando-se improbidade administrativa nos termos da Lei Federal
podendo para tanto o Ministério Público utilizar-se do instrumento da ação civil
pública em face dessas autorizações.
IX – MEDIDAS ACAUTELATÓRIAS
22 Antecipação da tutela
Por força das recentes inovações feitas no Código de Processo Civil e
sendo sua utilização subsidiária na ação civil pública, é possível a tutela
antecipatória, prevista no art. 273, do referido diploma legal, obedecidos os
requisitos ali previstos. Por esse instituto antecipa-se o provimento final, sem
interrupção do trâmite processual. Deverá o magistrado, pela prova já trazida
aos autos, no momento da concessão da tutela, estar convencido da
verossimilhança das alegações do autor e considerar que a procrastinação do
feito ou sua delonga normal ponha em risco o bem de vida pretendido, causando
dano irreparável ou de difícil reparação, ou entender caracterizado o abuso de
direito de defesa ou o propósito protelatório do réu.
É de se observar que na área dos interesses ambientais o juiz deve cercar-
se de prudência qualificada, porque as conseqüências de sua decisão far-se-ão
sentir muito mais seriamente quando implementadas no terreno do coletivo e do
difuso, face à quase impossibilidade de reparação integral do dano ambiental
produzido.
2 – Liminares
O dinamismo da sociedade moderna não mais aceita a morosidade na
solução de conflitos ambientais, havendo descompasso entre o direito e o
processo, consoante anota Kazuo Watanabe:
“Devem ser aderentes à realidade, de sorte que as normas jurídico-
materiais que regem essas relações devem propiciar uma disciplina que
responda adequadamente a esse ritmo de vida, criando os mecanismos de
segurança e de proteção que reajam com agilidade e eficiência às agressões ou
ameaças de ofensa. E, no plano processual, os direitos e pretensões materiais
que resultam da incidência dessas normas materiais devem encontrar uma
tutela rápida, adequada e justa ao mesmo compasso”. (WATANABE, Kazuo.
Tutela antecipatória e tutela específica das obrigações de fazer e não fazer arts.
276 e 461 do CPC, Reforma do Código de Processo Civil, Coordenador Sálvio
de Figueiredo Teixeira, São Paulo: Saraiva, 1996, p. 20).
O art. 12 da lei de Ação Civil Pública faculta ao juiz conceder mandado
liminar com ou sem justificação prévia. Trata-se de medida de natureza
acautelatória que consubstancia a função preventiva do processo. Tal medida
pode ser emitida dentro da ação cautelar ou na própria ação civil pública prin-
cipal. Essa última decorre do poder geral de cautela conferido ao magistrado
pelo art. 798 do Código de Processo Civil.
Os requisitos para a concessão da medida, em qualquer situação, são o
risco da lesão irreparável em vista da eventual demora e a plausibilidade do
direito. Desse modo, o autor da ação civil pública, vislumbrando situação de
risco aos interesses difusos e coletivos a serem protegidos, pode requerer ao
juiz a concessão de medida liminar.
Ressalte-se que, tratando-se de proteção do meio ambiente, a medida
liminar é a regra e não a exceção. Isso porque, no Direito Ambiental, diferente
das outras matérias, vigoram o princípio da prevalência do meio ambiente e o
princípio da precaução.
Em outras palavras, não precisa ser comprovado prévia e indubitavelmente
o dano ambiental, bastando apenas a ameaça de danos sérios ou irreversíveis
ao meio. Do mesmo modo, a prevalência do direito ambiental, como direito hu-
mano fundamental, justifica o sacrifício de direitos individuais ou mesmo
coletivos, em favor de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Por fim, lembre-se de que a decisão denegatória de liminar também pode
ser atacada por via de agravo, já que a ação civil pública está sujeita ao sistema
recursal comum.
Dentre outras, normalmente, na questão de ocupação irregular, deverão
ser requeridos liminarmente:
a) Averbação publicitária da ação civil pública. 
b) Abstenção da comercialização de lotes, publicidade, obras civis. 
c) Exibição dos contratos e do rol de adquirentes em juízo. 
d) Colocação de placas comunicando sua clandestinidade ou sua localização
em área de proteção. 
e) Bloqueio dos lotes dados em caução. 
f) Proibição de ocupação dos lotes. 
g) Execução de obras emergenciais. 
h) Indisponibilidade ou bloqueio dos bens dos loteadores. 
X – PROPOSTA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
 Objetivando atuação uniforme nas questões atinentes ao parcelamento e
ocupação do solo, seguem algumas sugestões práticas referentes às
irregularidades mais comuns. 
PARCELAMENTO CLANDESTINO
 Tomando conhecimento do possível parcelamento clandestino, o
Promotor de Justiça deverá instaurar inquérito civil, através de portaria, na qual
relatará sucintamente os fatos, determinando a expedição de ofícios e outras
providências, tais como:
ofício ao Cartório de Registro de Imóveis
Requisitar cópia da matrícula do imóvel parcelando, devendo a certidão do
oficial atestar a existência ou não de loteamento ou desmembramento transcrito
ou registrado no ofício predial.
b) ofício ao Município
Requisitar informações sobre aprovação do projeto de parcelamento, encami-
nhando cópias dos documentos que atestem tal situação. Reconhecida a
irregularidade, o Promotor de Justiça recomendará o embargo efetivo (auto de
embargo, apreensão de equipamentos, confecção de B.O.) da obra. Cópia do
auto de embargo deverá ser encaminhada a Promotoria de Justiça.
c) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa
do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –
CAOMA
Comunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdo
versará, no mínimo, sobre terraplenagem, demarcação de quadras e lotes, aber-
tura de ruas (quantificar, especificar largura, inclinação e existência de
pavimentação), edificações de prédios, percentual de ocupação dos lotes,
desmatamento, assoreamento de cursos d'água ou nascentes,
comprometimento de áreas de proteção ambiental (vegetação natural, ma-
nanciais, etc.), indicando as obras necessárias.
d) notificação do loteador
Notificar o empreendedor para prestar esclarecimentos sobre o parcelamento e
apresentar os documentos necessários (certidão de matrícula do imóvel,
aprovações dos órgãos públicos, relação dos adquirentes dos lotes - com seus
nomes e endereços). Na oportunidade, verificar a possibilidade de firmar
compromisso de ajustamento para a regularização do parcelamento ou seu
desfazimento, com a obrigação de ressarcir os danos aos compradores dos
lotes e ao meio ambiente urbano e natural.
e) Se necessário oficiar à Fundação Estadual de Meio Ambiente - FEAM
Requisitar informação sobre eventual licença do parcelamento do solo, ou
dispensa de tal procedimento. Caso tenha sido licenciada pela entidade,
requisitarinformações sobre eventuais acompanhamentos dos trabalhos
técnicos realizados.
f) ofício à Junta Comercial do Estado de Minas Gerais ou Cartório de Registro
Civil das Pessoas Jurídicas
Sendo o loteador pessoa jurídica, requisitar à JUCEMG, ou respectivo cartório
(se sociedade civil), cópia dos atos constitutivos e alterações societárias
havidas, visando à identificação dos sócios envolvidos para responsabilizá-los
solidariamente em eventual ação civil pública ou compromisso de ajustamento
de conduta (art. 47, Lei 6766/79).
g) notificação do art. 38 da Lei 6766/79
Notificar os promissários compradores para que efetuem o depósito das
prestações vincendas em cartório.
h) notificação do proprietário da gleba
Caso o proprietário da gleba não seja o loteador, notificá-lo para informar a
relação jurídica estabelecida entre ele e o parcelador, estabelecendo-se a
responsabilidade do proprietário pelo parcelamento clandestino. 
PARCELAMENTO IRREGULAR
Tomando conhecimento de que as obras de infra-estrutura do parcelamento
aprovado e registrado não vêm sendo executadas, ou são executadas de forma
diversa da estabelecida no projeto, o Promotor de Justiça deverá instaurar
inquérito civil, através de portaria, na qual relatará sucintamente os fatos,
determinando a expedição de ofícios e outras providências, tais como:
a) ofício ao Cartório de Registro de Imóveis
Requisitar cópias dos documentos arquivados no cartório quando do registro do
loteamento (do projeto, memorial descritivo, dos atos de aprovação e de licença,
planta do loteamento, do contrato-padrão e instrumento de garantia para a
execução das obras, etc.) e certidão sobre apresentação do termo de verificação
de obras. 
b) ofício ao Município
Requisitar informações sobre emissão do termo de verificação de obras (art. 18,
V, Lei 6766/79) e encaminhamento do laudo de vistoria.
c) notificação do Loteador
Notificar o loteador para esclarecimentos sobre a não realização das obras no
prazo legal (artigo 18, inciso V, da Lei 6766/79). Na oportunidade, verificar a
possibilidade de firmar compromisso de ajustamento para a regularização do
parcelamento com medida compensatória (inclusão do Município como
Compromissário)
d) ofício à Junta Comercial do Estado de Minas Gerais ou Cartório de Registro
Civil das Pessoas Jurídicas
Sendo o loteador pessoa jurídica, requisitar à JUCEMG, ou respectivo cartório
(se sociedade civil), cópia dos atos constitutivos e alterações societárias
havidas, visando à identificação dos sócios envolvidos para responsabilizá-los
solidariamente em eventual ação civil pública ou compromisso de ajustamento
de conduta (art. 47, Lei 6766/79).
e) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa
do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –
CAOMA
Comunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdo
versará, no mínimo, sobre as condições gerais verificadas na implantação do
loteamento (obras de infra-estrutura).
PROTEÇÃO DE ÁREAS PÚBLICAS
Tomando conhecimento de que a Administração Pública fez, ou pretende
fazer, desafetação com cessão de uso, concessão de direito real de uso ou
alienação de área pública de uso comum originada do loteamento, o Promotor
de Justiça deverá instaurar inquérito civil, determinando a expedição de ofícios e
outras providências, tais como:
a) ofício ao Município, requisitando informações sobre:
- natureza jurídica da área (se oriunda de loteamento aprovado e registrado),
encaminhando planta de detalhe;
- o motivo da desafetação e qual o fundamento legal do ato administrativo,
encaminhando cópias dos documentos e textos de leis municipais (observar que
mesmo existindo lei municipal que desafetou o bem, é cabível a propositura de
ação civil pública com pedido desconstitutivo e condenatório);
b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa
do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –
CAOMA
Solicitar vistoria cujo conteúdo versará, no mínimo, sobre os atos concretos
praticados até então pela administração pública ou particular beneficiário. 
c) ofício ao Cartório de Registro de Imóveis
Requisitar Cartório de Registro de Imóveis informações sobre a destinação da
área no registro do loteamento, encaminhando certidão da transcrição ou da
matrícula. 
FECHAMENTO DE VIAS PÚBLICAS
Tomando conhecimento do fechamento de vias públicas, o Promotor de Justiça
deverá instaurar inquérito civil, determinando a expedição de ofícios e outras
providências, tais como:
a) ofício ao Município
Requisitar informações sobre autorização do Poder Público municipal para o
fechamento da via pública; tendo sido autorizado pelo Município, deverão ser
indicados os fundamentos legais do ato, encaminhando-se cópia da disposição
normativa pertinente. Se o fechamento não foi autorizado pela municipalidade,
deverão ser prestadas informações sobre as providências eventualmente
adotadas para a reabertura das vias e quais os atos concretos de que a
Administração se valeu para conter a irregularidade (multas, notificações,
embargos, etc.).
O Município poderá ser responsabilizado por omissão no exercício do poder de
polícia, solidariamente com os particulares, pelos danos causados à coletivi-
dade.
b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa
do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –
CAOMA
Comunicar a instauração do inquérito civil público e solicitar vistoria cujo
conteúdo versará, no mínimo, sobre a localização da via pública fechada e
natureza dos métodos de controle da circulação de pedestres e de veículos e
implantação de obras civis em áreas públicas.
EDIFICAÇÃO CONTRÁRIA AO ZONEAMENTO
Tomando conhecimento de obras ou atividades em desconformidade com
a legislação de zoneamento local, o Promotor de Justiça deverá instaurar
inquérito civil, comunicando ao CAO-MA e determinando a expedição de ofícios
e outras providências, tais como:
a) ofício ao Município
Requisitar cópia da legislação que define o zoneamento na cidade e
informações sobre a aprovação da obra ou licenciamento da atividade, bem
como das providências adotadas (multas, notificações, embargos, demolição,
etc.) caso a obra ou a atividade seja clandestina.
b) notificação do responsável pela obra ou atividade
Notificar o responsável para prestar informações sobre os fatos investigados, em
especial sobre o licenciamento da obra ou atividade. 
c) notificar o proprietário do imóvel 
Notificar o proprietário do imóvel, caso não seja o responsável pela obra ou
atividade, para informar a relação jurídica estabelecida entre ele e o
empreendedor, até como forma de esclarecer a sua responsabilidade em
relação ao fato investigado.
d) art. 60 da Lei n.º 9.605/98 (TCO)
OCUPAÇÃO DE ÁREAS DE MATAS CILIARES
Tomando conhecimento da intervenção em matas ciliares, localizadas em
áreas urbanas ou rurais, o Promotor de Justiça deverá instaurar inquérito civil,
determinando a expedição de ofícios e outras providências, tais como:
a) ofício ao Município
Tratando-se de área urbana, requisitar informações sobre aprovação do projeto
de ocupação de áreas de preservação permanente, encaminhando cópias dos
documentos que atestem tal situação.
b) ofício ao Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa
do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico Cultural, Habitação e Urbanismo –
CAOMA
Comunicar a instauração do inquérito civil e solicitar vistoria cujo conteúdo
versará, no mínimo, sobre: localização, supressão de vegetação, largura do
curso d’água, data da intervenção, medidas necessárias à recuperação,
mitigação e compensação.
c) notificação do responsável pela intervenção
Notificar para prestaresclarecimentos sobre a intervenção e apresentar os
documentos que autorizaram tal conduta. 
d) notificação do proprietário da área
Caso o proprietário da área não seja o responsável pela intervenção, notificá-lo
para informar a relação jurídica estabelecida entre eles, estabelecendo-se a
responsabilidade do proprietário pela intervenção ilegal.
e) Inquérito Policial (Art. 38 da Lei n.º 9.605/98)
PROPOSTA DE ATUAÇÃO CONJUNTA
Em áreas urbanas, deverá o Promotor de Justiça recomendar aos
responsáveis pelas aprovações de novos parcelamentos, de novas edificações e
ampliações dos prédios urbanos, que:
- não sejam aprovados parcelamentos com ocupação de áreas marginais aos
cursos d’água, ainda que a mata ciliar já tenha sido suprimida;
- não sejam autorizadas a edificação ou ampliação nas áreas de preservação
permanente, mesmo que em conformidade com projeto de parcelamento já
aprovado e/ou que a mata ciliar já tenha sido suprimida;
- não seja autorizada a edificação nas áreas destinadas às matas ciliares,
mesmo em substituição a prédio já demolido.
Em áreas rurais, o Promotor de Justiça deverá requisitar à Polícia Ambiental, de
preferência obedecendo-se a um planejamento previamente elaborado (por
microbacia, preferencialmente daquelas de maior interesse ambiental ou onde
for constatada maior degradação), um levantamento das ocupações ilegais nas
áreas de mata ciliar, coibindo sistematicamente tal conduta. 
 Em relação àquelas já concretizadas buscar via judicial ou compromisso de
ajustamento de conduta a demolição da área, ou, subsidiariamente: 
- a vedação a qualquer tipo de ampliação ou intervenção negativa na área;
- a apresentação de medidas mitigadoras e sua implementação;
- a fixação de medidas compensatórias, tais como a recuperação de áreas
dentro da propriedade, mesmo que não seja de preservação permanente. 
Deverá o Promotor de Justiça fazer divulgar à população a implementação de
tais medidas e a razão de assim proceder.
CHÁCARAS DE RECREIO
 
 
Além das medidas sugeridas quando se tratou dos parcelamentos
clandestinos, quanto às denominadas chácaras de recreio, deverá ainda o
Promotor de Justiça, como medida preventiva, recomendar aos cartórios
imobiliários, estrito cumprimento da Instrução nº 213/GACOR/93, da
Corregedoria Geral de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais, em que se determina a não proceder:
“O registro de frações ideais de terrenos com localização, numeração e
metragem certas, ou de qualquer outra forma de instituição de condomínio que
caracterize loteamento ou desmembramento do solo urbano de modo oblíquo ou
irregular, desatendendo aos princípios da Lei 6.766/79”.
E mais, mesmo que se trate de parcelamento em área superior ao módulo rural,
existindo alguma dúvida sobre a destinação destas novas áreas, ou seja, se elas
perderiam a vocação rural, deverá ser recusado o registro e comunicado o fato
ao Ministério Público.
COOPERATIVAS HABITACIONAIS
Tem nos chamado a atenção a crescente utilização de associações e
cooperativas habitacionais para a implantação de loteamentos. Não raras vezes
tais “cooperativas” são constituídas fraudulentamente, escondendo uma prática
empresarial de alta rentabilidade. 
Geralmente, agrupam-se interessados na compra de lotes, arrecadando valores
mensais desses "associados" ou "cooperados", a título de cotas, cujo montante
será empregado na compra de uma gleba. Também pagam prestações para a
contratação dos serviços de topografia, elaboração de planta do futuro
loteamento, terraplenagem, abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes,
enfim, para a execução do parcelamento do solo.
Em grande parte dos casos o loteamento é implantado sem as devidas
formalidades legais de aprovação, registro do projeto (por vezes inexistente),
titularidade do domínio da gleba parcelanda etc.. Os compradores são
orientados a construir no local antes de cumpridas as formalidades legais,
gerando uma ocupação desordenada. Como complicador da situação há casos
em que a “cooperativa” estimula ou nada faz contra invasões na gleba para
contemplar o maior número de cooperados possível, em manifesta afronta aos
padrões urbanísticos.
2.1) Recomendações para identificar “Cooperativas” de fachada
2.1.1 - Requisitar os Estatutos da Cooperativa, a Ata da Assembléia de
Constituição, as Atas de todas as Assembléias realizadas nos últimos cinco
anos, ordinárias e extraordinárias, cópia do Livro de Matrícula dos Cooperados,
editais, publicações, circulares enviadas aos cooperados para avisá-los da
realização das Assembléias;
2.1.2 – Requisitar da Cooperativa informações sobre a quantidade e identidade
de todos os cooperados que ela possui e visa a possuir, checando se há registro
de todos no Livro de Matrícula, se todos subscreveram quotas-partes do capita
social e se o ingresso de novos cooperados ainda está aberto;
2.1.3 – Requisitar informações sobre a forma de funcionamento da Cooperativa,
incluindo o funcionamento das Assembléias Gerais, do Conselho Fiscal e da
Diretoria ou Conselho de Administração, e ainda informações sobre a forma
como é gerenciada, se pelos próprios cooperados, por empregados contratados
com vínculo empregatício ou por órgão assessor externo.
2.1.4 – Requisitar da Cooperativa esclarecimentos e comprovação de que os
integrantes de seus Órgãos de Administração e Fiscalização são cooperados
interessados em adquirir lote pelo sistema daquela cooperativa;
2.1.5 – Requisitar da Cooperativa informações e comprovação sobre a situação
dominial do imóvel onde se pretende construir, sobre os eventuais estudos
realizados a respeito da viabilidade prática e jurídica do empreendimento, sobre
eventual aprovação do projeto pela Prefeitura;
2.1.6 – Requisitar da Cooperativa e/ou da instituições bancárias pertinentes
informações e comprovação sobre onde, em nome de quem e sobre o valor
depositado em seu nome (ou indevidamente em nome de seus dirigentes ou de
terceiros), representado pela contribuição dos cooperados;
2.1.7 – Requisitar e analisar cópias de todos os contratos firmados pela
Cooperativa com terceiros;
2.1.8 – Requisitar os valores que os cooperados se comprometeram a pagar e
comparar com o valor de mercado para imóveis na região. (O valor pago pelo
cooperado deve ser de custo, devendo estar abaixo do valor do mercado
imobiliário);
2.1.9 – Pesquisar se a Cooperativa está registrada na JUCEMG;
2.1.10 – Se for o caso, ouvir os diretores e membros dos Conselhos de
Administração da Cooperativa, conselheiros fiscais, além dos próprios
cooperados.
OBSERVAÇÕES SOBRE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA
De um modo geral, em qualquer ação civil pública que verse sobre
interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, deverão ser
observadas as seguintes medidas:
a) na hipótese de responsabilidade solidária ou conjunta de mais de um
agressor do meio ambiente urbano, deve-se descrever a conduta de cada um,
bem como demonstrar a existência dos danos causados (descrevê-los, pois sua
quantificação é matéria para a liqüidação da sentença);
b) nos casos de parcelamentos executados por pessoas jurídicas, recomenda-se
a responsabilização dos agentes loteadores que auferiram benefícios de
qualquer natureza, quer dos integrantes do grupo, quer dos sócios, valendo-se
da hipótese de solidariedade do art. 47 da Lei 6766/79 e, sendo habitual o pa-
trimônio da sociedade esvaziar-se, impedindo a satisfação dos prejuízos
causados aos adquirentes e ao Poder Público, pode-se recorrer à
desconsideração da personalidade jurídica. 
c) os pedidos de obrigação de fazer ou não fazer devem ser aqueles previstos
em lei:
c.1) ao loteador, que regularize o loteamento clandestino com a elaboração de
projeto e memorial descritivo, obtenção de diretrizes na Administraçãoconsideradas por Lei Municipal.
O solo urbano e a zona urbana, portanto, estão previstos na legislação
municipal. 
Já o solo de expansão urbana é toda porção territorial indefinida ao redor
das cidades, fora dos limites previstos na legislação municipal como zona
urbana, para onde possa seu crescimento se dirigir, pela agregação de novos
componentes urbanísticos constantes da zona urbana propriamente dita.
Pelo aspecto legal, definiu-se o solo de expansão urbana (art. 32, § 1°, do
Código Tributário Nacional) como toda porção territorial que tenha, pelo menos,
dois dos melhoramentos seguintes:
• Meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais;
• Abastecimento de água;
• Sistema de esgotos sanitários;
• Rede de iluminação pública com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
• Escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três
quilômetros do imóvel considerado.
Por solo urbanizável, de fato, entende-se como aquele onde as condições
ecológicas, sanitárias e geológicas, dentre outras, impedem sua ocupação atual
pela população, sem riscos diversos para ela, ou prejuízos para o poder público,
na hipótese de ser forçado a criar condições mínimas favoráveis à ocupação
urbana.
Sob o ponto de vista legal, solo urbanizável é o trecho do solo urbano no
qual o Poder Público, diante das condições desfavoráveis apresentadas, impede
a ocupação antes das correções necessárias para torná-lo exeqüível para a
habitação, protegendo, assim, a população dos riscos de moradia em lugares
impróprios, ou exige a execução de obras de infra-estrutura.
Solo urbano de interesse especial, de fato e de direito, é aquele que o Poder
Público, por questões estratégicas, militares, protecionistas ou outras, assim
considera, com a finalidade de restringir seu uso, ou vedá-lo, mediante a
utilização de instrumentos legislativos próprios que estejam a seu alcance. 
 Esses tipos de solo urbano, como se pode notar, poderão sofrer mutações
nas categorias classificatórias em que foram inseridos por força de normas
legais pertinentes, ou fatos sociais e obras governamentais que incidam sobre
eles.
2) O projeto de parcelamento urbano
Entende-se por projeto de parcelamento urbano a proposta de sub-divisão
de área urbana, atendendo às normas administrativas e legais, que encerram
determinações técnicas e jurídicas. 
O parcelamento exige, pelo menos, três etapas para ser legalizado:
- Fixação de diretrizes - quando o parcelador solicita ao Poder Público que
indique os requisitos urbanísticos que devem ser observados na execução do
projeto.
- Elaboração do projeto de parcelamento – fixadas as diretrizes pelo Poder
Público, o parcelador apresentará o projeto de parcelamento, juntando-se
documentos que façam prova da regularidade dos direitos de propriedade sobre
a gleba, bem como sua normalidade fiscal.
- O registro do parcelamento - junto ao Cartório de Registro de Imóveis da
circunscrição onde se situa a área a ser parcelada. 
6 Loteamento
O loteamento é a espécie mais importante do gênero parcelamento do solo
urbano. Sua conceituação e configuração encontram-se previstas no art. 2º, § 1º
da Lei nº 6.766/79, in verbis:
Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a
edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos
ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.
Observa-se que o pressuposto básico para que haja loteamento é que exis-
ta, em primeiro lugar, a subdivisão de uma gleba em dois ou mais lotes. Mas não
só a subdivisão da gleba é suficiente para atender às exigências legais para a
configuração do loteamento, pois segundo a norma legal é ainda necessário:
• destinação a edificações;
• abertura de novas vias de circulação;
• abertura de novos logradouros públicos, ou prolongamento,
modificação ou ampliação das vias já existentes.
4) Desmembramento
O desmembramento também é espécie do gênero parcelamento urbano. O
art. 2º, § 2º da Lei 6.766/79 definiu o desmembramento urbano como a
subdivisão de uma gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento
do sistema viário existente, desde que não implique abertura de novas vias e
logradouros públicos nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já
existentes.
Assim, todas as vezes em que se subdividir uma gleba, sem que haja
necessidade de abrir novas vias de circulação, logradouros públicos, ou
prolongar, ampliar e modificar as vias existentes, estamos diante da espécie
legal “desmembramento” e não “loteamento”.
O ponto comum que o desmembramento guarda com o loteamento é que a
subdivisão da gleba é feita em ambos, com o objetivo de edificação, para fins
urbanos, não especificando a lei, em nenhuma das hipóteses, qual o tipo de
edificação destinada ao local.
Questão controvertida refere-se à apreciação da venda de terrenos
destacados de porções maiores. Configura esta desmembramento urbano? 
É evidente que se tais destaques de porções maiores estabelecerem
simetria urbana aproveitando as características de loteamento contíguo; ou
concorrerem para um adensamento demográfico sobremaneira mais alto que o
normal em relacão ao anteriormente encontrado, caracterizado fica o
desmembramento. 
Com efeito, o objetivo da lei é exercer controle sobre concentrações
desordenadas ou qne não disponham de recursos infra-estruturais urbanos
necessários a um mínimo de qualidade de vida na cidade. 
7 Vedações legais ao parcelamento de áreas urbanas
São previstas no art. 3°, parágrafo único, incisos I a V, da Lei nº 6.766/79,
algumas restrições ao parcelamento em áreas urbanas: 
Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundação, antes de tomadas as
providências para assegurar o escoamento das águas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde
pública, sem que sejam previamente saneados;
IlI - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento),
salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a
edificação;
V – em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição
impeça condições sanitárias suportáveis à sua correção.
Outra restrição legal refere-se à área mínima dos lotes em parcelamentos
urbanos. Desse mínimo tratou o inciso II do art. 4º do referido diploma legal, ao
estabelecer:
II- Os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e metros quadrados) e
frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou
municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar à
urbanização específica ou à edificação de conjuntos habitacionais de interesse
social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes.
Tal dispositivo não impede, contudo, que os Estados e Municípios possam
impor exigências maiores quanto às dimensões mínimas dos lotes urbanos, em
cada um de seus corpos legislativos.
6) Fixação de diretrizes
Precedendo ao projeto de parcelamento, o interessado terá de apresentar
diversos documentos, bem como a programação das obras que pretende
implantar, junto à administração municipal, para que essa defina as diretrizes a
observar, em termos urbanísticos, para o parcelamento daquela área.
Assim enuncia o artigo 6º da Lei:
Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar
à Prefeitura Municipal ou ao Distrito Federal, quando for o caso, que defina as
diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços
livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apre-
sentando, para esse fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo
menos:
I - asdivisas da gleba a ser loteada;
II - as curvas de nível a distância adequada, quando exigidas por lei estadual ou
municipal:
III - a localização dos cursos d'água, bosques e construcões existentes;
IV -- a indicacão dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização
das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e
comunitários existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas
distâncias da área a ser loteada;
V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina;
VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.
Em alguns casos, deverão ser consultadas, além das mencionadas, outras
entidades, como a União e/ou os Estados, na eventualidade da área a ser
loteada encontrar-se localizada em zonas de interesse especial. 
Assim, o primeiro passo a ser dado pelo parcelador é verificar a localizacão
da área onde tal fracionamento urbano será executado. Necessita saber se
aquela zona está ou não em área de interesse especial da União ou do Estado.
Somente assim poderá definir a quem deverá dirigir-se para pedir a fixação de
diretrizes.
A autoridade metropolitana, estando o parcelamento localizado em tal zona,
também deverá anuir previamente ao empreendimento (parágrafo único do
artigo 13).
À Municipalidade ou ao Distrito Federal cumpre, precipuamente, pronunciar-
se acerca da matéria urbanística do empreendimento de parcelamento, não
devendo cuidar de aspectos afetos a interesses específicos dos Estados e da
União. O empresário parcelador, porém, não poderá desprezá-los, sob pena de
ser obstada a execução do seu projeto por essas esferas de poder, em virtude
de interesses militares, estratégicos, ambientais, paisagísticos e culturais, dentre
outros.
6.1) Responsabilidade da administração pública na fixação das diretrizes. 
A Lei, ao exigir a apresentação de um anteprojeto e da formulação de
requerimento de fixação de diretrizes, também atribui responsabilidade ao
Administrador Público pelas normas que fixar e que servirão de base ao
posterior projeto final de parcelamento.
 
Assim, as diretrizes servirão de base para o projeto de parcelamento urbano,
que deverá conter, além das linhas gerais estabelecidas, outras de orientação
global a serem promovidas pelo interessado em seu empreendimento, a fim de
torná-lo urbanisticamente viável.
As diretrizes serão fixadas na forma prevista no artigo 7°:
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, indicará,
nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as
diretrizes de planejamento estadual e municipal:
I - as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compõem o sistema
viário da cidade e do município, relacionadas com o loteamento pretendido e a
serem respeitadas;
II - o traçado básico do sistema viário principal;
III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento
urbano e comunitário e das áreas livres de uso público;
IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas
pluviais e as faixas não edificáveis;
V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos
compatíveis.
Nos termos do parágrafo único do art. 7º, as diretrizes expedidas
vigorarão por 04 (quatro) anos, sob pena de reiniciar o procedimento ante à
caducidade das orientações anteriores.
6.2) Dispensa da fixação de diretrizes
A consulta do interessado ao Poder Público para que este estabeleça as
diretrizes do planejamento urbano que devem ser atendidas, pode ser
dispensada através de instrumento legislativo próprio, para municípios com
menos de 50.000 habitantes, nos termos do artigo 8º:
O Município com menos de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes e aquele cujo
plano diretor contiver diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o
parcelamento, poderão dispensar, por lei, a fase de fixação das diretrizes
previstas nos artigos 6º e 7º desta Lei.
Na hipótese de ser dispensada a fase preliminar de fixação de diretrizes,
caberá ao responsável pelo parcelamento, atento aos requisitos minimos
estabelecidos nos artigos 4°, seus itens e parágrafos, e 5º e seu parágrafo
único, requerer à autoridade pública a aprovação do projeto de fracionamento do
solo.
7 - O projeto de loteamento urbano
Após a fixação das diretrizes, se necessária, o parcelador deverá apresentar
o projeto de parcelamento urbano ao Município onde se situa o imóvel, e, ao
Estado e ou à União, em caso de área de interesse especial, para que
examinem se as diretrizes apontadas foram efetivamente atendidas pelo
empreendedor, no detalhamento do projeto de parcelamento urbano.
O projeto de parcelamento deverá conter:
8 dados técnicos:
1 - desenhos,
2 – memoriais descritivos.
 b) dados jurídicos:
9 título de propriedade;
10 certidão de ônus reais;
3 - certidões negativas de tributos municipais.
8 - O projeto de desmembramento
Tanto pelo aspecto técnico quanto pelo aspecto legal, o processo de
desmembramento é simplificado. Para levá-lo à apreciação da Administração, é
suficiente, sob o enfoque técnico, a apresentação de requerimento acompanha-
do da planta do imóvel e memoriais descritivos das novas áreas a serem
criadas. Quanto ao aspecto jurídico é suficiente apresentar o título de
propriedade, dispensadas as certidões de ônus reais e negativa de tributos
municipais, exigidas para o parcelamento sob a forma de loteamento. 
 A proposta de desmembramento dispensa a fase prévia de fixação de
diretrizes pela Administração, pois aproveita o sistema viário, as vias e logra-
douros públicos existentes (§ 2º, art. 2º).
O art. 10 estabelece:
Para a aprovação de projeto de desmembramento, o interessado
apresentará requerimento à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal, quando
for o caso, acompanhado de certidão atualizada de matrícula da gleba, expedida
pelo Cartório de Registro de Imóveis competente, ressalvado o disposto no § 4º
do art. 18, e de planta do imóvel a ser desmembrado, contendo:
I - a indicacão das vias existentes e das loteamentos próximos;
II - a indicação de uso predominante no local;
III - a indicação da divisão de lotes pretendida na área.
Como no desmembramento aproveita-se o sistema viário já existente, a
exigência feita pelo inciso I do art. 10 da Lei é atendível com o oferecimento à
apreciação da Administração da planta do perímetro urbano onde se localiza o
imóvel a ser parcelado, apontando as vias de circulação oficiais já existentes dos
loteamentos e aglomerados próximos à área.
A nova redação do art. 11, caput, determinada pela Lei 9.785/99 facilitou o
processo de desmembramento, estabelecendo que este deverá acompanhar as
disposições urbanísticas das regiões onde se situe, ou na ausência destas, as
disposições urbanísticas adotadas para os loteamentos.
8.1 – A competência para a aprovação do projeto
O legislador estabeleceu a autonomia municipal para avaliar a conveniência
do parcelamento urbano. Assim, nos termos do art. 12:
O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela
Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal, quando for o caso, a quem
compete, também, a fixação de diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º, desta
Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte.
Estabelece o parágrafo único do mesmo artigo que, uma vez aprovado,
deverá o projeto ser executado no prazo fixado no cronograma de execução,
sob pena de caducidade da aprovação.
Observa-se que o dispositivo legal delega ao Município e ao Distrito
Federal a competência de legislar a respeito de temas que se refiram aos seus
interesses, dentre eles destacando-se o parcelamento do uso do solo urbano
como um dos mais importantes, deixando a competência do Estado eda União
dedicada às excepcionalidades previstas na própria Lei.
As exceções legais para anuência prévia da União resumem-se,
praticamente, às áreas de seu patrimônio e de segurança pública, tais como as
faixas de fronteira, terrenos da marinha, proximidades de áreas de segurança
nacional, fortificações, quartéis e etc..
No que se refere aos Estados o art. 13 fixa os casos em que deverá haver
exame e sua anuência prévia, em projetos de parcelamento para fins urbanos.
Segundo tal dispositivo: 
Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de
loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições:
I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de
proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e
arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal;
II - quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em áreas
limítrofes do Município, ou que pertença a mais de um Município, nas regiões
metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou
federal;
lII - quando o loteamento abranger área superior a 1.000.000 m2 (um milhão
de metros quadrados).
Parágrafo único - No caso de loteamento ou desmembramento localizado
em área de município integrante de região metropolitana, o exame e a anulência
prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana.
9 - Do registro do parcelamento
Aprovado o projeto de loteamento ou desmembramento, o parcelador deverá
promover o registro do projeto junto ao Cartório de Registro de Imóveis
competente, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, com a juntada de
documentos que comprovem a propriedade do imóvel, a ausência de ônus, bem
como de ações pessoais e penais dos seus proprietários (art. 18 da Lei
6.766/79). 
 Somente após o registro é que se pode reconhecer legalmente o
parcelamento urbano, dando-se, assim, oportunidade a que o empreendedor
promova a venda dos lotes oriundos do desmembramento ou loteamento.
A ausência de registro do parcelamento revela a clandestinidade do
empreendimento, de tal sorte que iniciá-lo sem o atendimento dessas exigências
legais constitui crime contra a administração pública, previsto nos arts. 50 e
seguintes da Lei nº 6.766/79.
9.1 - O procedimento cartorário 
Enquanto na fase administrativa de tramitação, o processo de aprovação
do loteamento tem como autoridade o administrador do ente federado, no
processamento do registro a autoridade que assume a responsabilidade de sua
execução é o Oficial do Cartório do Registro de Imóveis. Em caso de dúvida
relativa aos documentos apresentados, essa deve ser suscitada perante o Poder
Judiciário. 
Assim, a existência de determinadas controvérsias em relação ao imóvel, à
propriedade da gleba ou ao empresário (art. 18) pode inviabilizar o registro do
projeto de parcelamento urbano.
Uma vez examinados os documentos constantes do processo de matrícula e
estando todos em ordem, o Oficial do Registro de Imóveis deverá tomar certas
providências acautelatórias, antes de proceder aos atos relativos ao registro do
parcelamento (art. 19).
Observa-se que três são as providências a serem adotadas pelo Oficial do
Registro de Imóveis, antes de executar o registro do parcelamento urbano:
11 comunicar ao Município o pedido do registro;
12 publicar edital e desenho resumido do pedido de registro;e
13 aguardar a decurso do prazo para a apresentação de impugnações.
 O Cartório Imobiliário deverá publicar editais, por três dias consecutivos, em
jornal de grande circulação e no Diário Oficial, para que se estabeleça
presunção jure et de jure de que todos tomaram conhecimento do pedido de
registro apresentado e, caso se julguem prejudicados, apresentem impugnação
no prazo de 15 dias, a contar da publicação do último dia do tríduo legal.
 Apresentada impugnação por parte de qualquer interessado, forma-se um
proceso contencioso, em que as partes poderão aduzir os fatos e razões, com a
interveniência dos entes públicos interessados e do Ministério Público. 
Se não houver impugnação, após decorrido o prazo, o processo de registro
está apto a ser deferido. Não há mais possibilidade de, administrativamente, se
frustrar essa medida. Somente uma decisão judicial, obtida em procedimento
próprio, terá o condão de desfazer o registro.
9.2 - As áreas de uso comum
Necessariamente, todo loteamento urbano deverá criar áreas destinadas
ao sistema de circulação e a implantação de equipamentos urbanos e
comunitários, bem como espaços livres de uso público, que se reservam a
serem usados, indistintamente, pelos futuros ocupantes dos lotes. Esses
logradouros constituem bens de uso comum, sendo inaceitável a hipótese de
ocupação pelo particular ou pelo Poder Público. 
A Lei 9.785/99 retirou a fixação de um percentual rígido das áreas acima
referidas, estabelecendo no art. 4º, inciso I, que deverão ser proporcionais à
densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal
para a zona em que se situem. E, complementando tal diretriz, dispõe o § 1º do
mesmo artigo que:
A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o
território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de
parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas
mínimas e máximas de lote e os coeficientes máximos de aproveitamento.
Bastante louváveis tais inovações, limitando o poder discricionário do
executivo municipal na aprovação dos parcelamentos e fixação de áreas
comuns, além de estabelecer com maior rigidez e eficácia, através de critérios
estritamente técnicos, o modo de ocupação racional do território municipal. 
Essas áreas públicas serão incorporadas ao domínio da Municipalidade
no ato do registro do loteamento (inciso III, § 2º, do art. 9º) e destinar-se-ão aos
objetivos de circulação e conexão do novo núcleo, à execução de obras voltadas
para a educação, cultura, saúde, lazer e similares (equipamentos comunitários),
à implantação de serviços públicos de abastecimento de água, esgoto, energia
elétrica, rede telefônica e gás canalizado (equipamentos urbanos).
Por esta razão, todas essas áreas de uso comum deverão estar
perfeitamente especificadas e descritas no memorial que será levado à
apreciação dos setores públicos, de modo a avaliar se o projeto de loteamento
obedeceu às diretrizes fixadas para o uso do solo urbano local, bem como se
atende aos requisitos técnicos urbanísticos referentes à complexidade do
sistema ecológico que deve ser mantido, com vistas à qualidade e ao padrão de
vida que o Poder Público pretende conferir aos futuros habitantes.
O marco inicial da transferência destas áreas para o Município, segundo o
artigo 22, será:
Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do
Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios
públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo.
Portanto, uma vez registrado o parcelamento, não poderá mais ser
modificado o projeto aprovado pela Municipalidade, pelo Estado ou pela União
(quando for o caso), eis que já não mais pertencem ao empreendedor as áreas
mencionadas. Essa é a razão por que, uma vez registrado o parcelamento
urbano não mais poderá ser cancelado nem alterado, mesmo que tais mudanças
ou cancelamento precedam qualquer tipo de alienação de lote, exceto com a
prévia autorizacão do Município. 
9.3 – Possibilidade de cancelamento do registro
 Após o registro do projeto aprovado é que se passa a executar a fase
comercial, ou seja, legalmente o empreendedor terá a oportunidade de vender
aos interessados os lotes que resultaram do seu parcelamento.
Porém, por razões diversas,sejam elas legais, técnicas ou econômicas, o
empreendimento, após ultrapassadas as fases referidas, continua a ser
interessante para o Poder Público, para o parcelador urbano ou para os
adquirentes. Na contingência dessas impossibilidades ou inconveniências de
prosseguir na execução do empreendimento, poderá ser cancelado.
O artigo 23 estabelece as hipóteses para o cancelamento:
O registro do loteamento só poderá ser cancelado:
I - por decisão judicial;
II - a requerimento do loteador, com anuência da Prefeitura, ou do Distrito
Federal, quando for a caso, enquanto nenhum lote houver sido objeto de
contrato;
III - a requerimento conjunto do loteador e de todos os adquirentes dos
lotes, com, anuência da Prefeitura ou do Distrito Federal, quando for o caso, e
do Estado.
§1° - A Prefeitura e o Estado só poderão opor-se ao cancelamento se disso
resultar inconveniente comprovado para o desenvolvimento urbano ou se já se
tiver realizado qualquer melhoramento na área loteada ou adjacências.
§ 2° - Nas hipóteses dos incisos II e III, o Oficial do Registro de Imóveis fará
publicar, em resumo, edital do pedido de cancelamento, podendo este ser
impugnado no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data da última publicação.
Findo esse prazo, com ou sem impugnação, o processo será remetido ao juiz
competente, para homologação do pedido de cancelamento, ouvido o Ministério
Público.
 § 3° - A homologação de que trata o parágrafo anterior será precedida de
vistoria judicial destinada a comprovar a inexistência de adquirentes instalados
na área loteada.
Observa-se do texto legal que sempre deverá ser ouvida a autoridade
pública e, apesar da expressa disposição do inciso I, em todas as situações será
necessária a intervenção judicial.
 
10 - Parcelamentos regulares e irregulares
 Os parcelamentos urbanos podem ser regulares ou irregulares, segundo
atendam ou não ao procedimento previsto em lei.
Considera-se parcelamento urbano regular aquele que obedece a todas as
exigências administrativas e, após aprovado pelo Município, é levado a registro
perante o Cartório de Imóveis, para posterior implantação das obras de infra-
estrutura.
Pelo menos três etapas distintas são necessárias para a implementação
lícita de um loteamento: a administrativa, que se processa perante os órgãos
públicos (aprovações e licenças); a registrária, caracterizada pelo registro no
cartório imobiliário competente; e a urbanística, consistente na execução das
obras de infra-estrutura.
Todo parcelamento que não atendeu qualquer uma das fases referidas é
irregular ou clandestino. Portanto, clandestino não é, apenas, o loteamento feito
às ocultas. Tanto o é aquele desconhecido oficialmente pelo Poder Público,
porque inexistente solicitação de aprovação, quanto o que deriva do
indeferimento do respectivo pedido, por não atender às exigências legais, bem
como o que não foi levado a registro, ou também, aquele em que as obras de
infra-estrutura previstas não forma executadas, transcorrido o prazo legal. 
Mais, os parcelamentos se denominam clandestinos mesmo nas hipóteses
em que a gleba não tenha sofrido qualquer fragmentação, mas tenha ocorrido a
venda dos lotes. Assim, tanto são clandestinos os parcelamentos executados
como os não-executados.
11 - Suspensão do pagamento das prestações
Se o loteamento não está registrado ou está sendo irregularmente
executado, deverá o promitente adquirente suspender o pagamento das
prestações restantes, diretamente ao vendedor, conforme dispõe o art. 38 e
seguintes:
Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou
regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito
Federal, quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento
das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.
13 - Notificação ao empreendedor para regularização
 O Ministério Público, o adquirente e o Poder Público são legitimados para
notificar o parcelador para que proceda à regularização do parcelamento urbano,
o registro junto ao Cartório de Imóveis, o atendimento das diretrizes e do
cronograma. Trata-se de legitimidade concorrente, conforme o § 2°, do artigo 38
da Lei nº 6.766/79, que assim estipula:
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, ou o
Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no caput
deste artigo.
Duas são as notificações possíveis, a primeira é dirigida ao parcelador,
para que regularize o seu empreendimento e/ou execute corretamente as obras
de traçado dos lotes, quadras e obras de infra-estrutura. Consideram-se obras
de infra-estrutura básica o mínimo a ser implementado pelo empreendedor (§5º,
do art. 2º), a saber: 
• equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais;
• iluminação pública;
• redes de esgoto sanitário;
• abastecimento de água potável;
• energia elétrica pública e domiciliar;
• vias de circulação pavimentadas ou não. 
A outra notificação é a dirigida ao promitente-adquirente, para que
suspenda os pagamentos diretamente ao alienante e passe a efetivar os
pagamentos perante o Cartório do Registro de Imóveis.
Tanto o Ministério Público como a administração pública deverão, após
provocação do interessado, verificar, previamente, se a reclamação interposta é
pertinente ou não, visto que uma notificação de tamanhas repercussões jurídicas
e econômicas, sem a devida investigação preliminar das alegações feitas pela
parte pretensamente prejudicada, poderá redundar em graves e irreparáveis
prejuízos para o parcelador. 
A suspensão do pagamento das prestações diretamente ao parcelador
poderá ensejar sua insolvência, impossibilitando-o financeiramente de executar
as medidas de ordem administrativa e jurídica consignadas em Lei.
14 - Regularização do parcelamento 
 As irregularidades encontradas em qualquer parcelamento urbano variam
em escala de gravidade, considerando-se o atendimento às exigências
administrativas, registrais e de implantação. É exemplo de descumprimento das
exigências administrativas o loteamento clandestino ou irregular, sem aprovação
de sua execução pelo Poder Público. Caracteriza-se o descumprimento registral
quando não apresentados os documentos comprobatórios da propriedade do
imóvel e demais documentos que ficarão em arquivo no Cartório de Imóveis. Por
fim, são exemplos de irregularidade na implantação, a ausência das obras
básicas de infra-estrutura e a desobediência a item constante do memorial
descritivo que instruiu o projeto aprovado.
Em todas essas hipóteses tem o Poder Público a possibilidade de intervir no
empreendimento. Antes, porém, terá de notificar o parcelador, dando-lhe
oportunidade de regularizá-lo, conforme estabelece o art. 40, em seu caput:
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, se
desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou
desmembramento não-autorizado ou executado sem a observância das
determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus
padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de
lotes.
Não obstante o dispositivo legal utilizar a expressão “poderá”, a intervenção
do Poder Público é necessária, não se tratando de ato discricionário, e ocorrerá
sempre na hipótese de inércia do empreendedor notificado. 
15 - Ressarcimento das despesas para regularizacão do parcelamento
O promitente-comprador, uma vez notificado pela Administração ou Ministério
Público, deverá suspender o pagamento das prestações restantes, notificando o
parcelador para suprir as falhas apontadas. As prestações vincendas deverão
ser quitadas junto ao Cartório do Registro de Imóveis (artigo 38 e parágrafo).Essas quantias deverão ser depositadas em estabelecimento bancário,
segundo estabelece o inciso I do artigo 666 do Código de Processo Civil.
Atendendo às determinações dos órgãos públicos mencionados e/ou pelo
próprio adquirente, regularizando o empreendimento, poderá, através da via
judicial, levantar tais importâncias. 
Concomitantemente o Poder Público deverá intervir, em defesa dos padrões
de desenvolvimento urbanístico e do direito dos adquirentes dos lotes, para
regularizar os parcelamentos não autorizados ou executados sem a observância
das determinações do ato adininistrativo.
As despesas efetuadas pela Administração Pública deverão ser imputadas ao
parcelador e ressarcidas pelas prestações que forem sendo depositadas no
Cartório do Registro de Imóveis e levadas na conta bancária acima referida. 
Por outro lado, se o adquirente, mesmo após notificado, continuar a pagar as
prestações vincendas ao parcelador, poderá ser chamado a ressarcir os cofres
públicos, na medida das prestações pagas indevidamente, pois estará não só
pactuando com as irregularidades praticadas pelo parcelador, bem como
causando danos a terceiros. Além disso, causará prejuízos ao Poder Público, no
que se refere ao ressarcimento dos gastos que foi obrigado a fazer, na defesa
dos padrões de desenvolvimento urbano.
Poderá assim o adquirente faltoso inclusive ser responsabilizado
criminalmente como co-auto, em todos os ilícitos penais perpetrados pelo
parcelador urbano (artigo 51), tanto em relação à economia popular, como tam-
bém contra a administração pública. 
16 - Insuficiência do depósito para ressarcimento das despesas de
regularização
Caso os depósitos efetuados pelos adquirentes não sejam suficientes para
satisfazer integralmente as depesas para a regularização da atividade, a
diferença poderá ser exigida do parcelador e eventual grupo econômico
beneficiado de alguma forma com o parcelamento. Trata-se de responsabilidade
solidária legal, nos termos do art. 40, § 2º c/c o art. 47, in verbis:
 Se o loteador integrar grupo econômico ou financeiro, qualquer pessoa física
ou jurídica desse grupo, beneficiária de qualquer forma do loteamento ou
desmembramento irregular, será solidariamente responsável pelos prejuízos por
ele causados aos compradores de lotes e ao Poder Público.
17 - Medidas acautelatórias
Este tema será analisado com maior amplitude em capítulo posterior,
entretanto cabe ressaltar nesta oportunidade que além das medidas
administrativas referidas, a Lei possibilita ao Poder Público a adoção de medidas
acautelatórias, judiciais, na forma descrita no § 4º, do art. 40:
A Prefeitura Municipal ou o Distrito Federal, quando for o caso, para
assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o
ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá
promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins
colimados.
Dentre tantas medidas preventivas, poderá requerer ao Juiz, comprovando a
necessidade de se resguardar do pagamento de seus gastos na regularização
do empreendimento, que, em vez de o depósito ser feito ao Oficial do Registro
de Imóveis, receba diretamente tais quantias. Essa seria uma forma de,
utilizando os valores pagos pelos promitentes-adquirentes, executar as obras
que estavam a cargo do parcelador e não foram implementadas.
Da mesma maneira poderá postular judicilamente o seqüestro ou a proibição
de alienação de qualquer bem antes de apurado o montante dos dispêndios com
a regularização do parcelamento incorretamente executado, no caso de gastos
vultosos e haver fundado receio de que o parcelador, seus sócios ou
componentes de seu grupo econômico ou financeiro, venham efetuar manobras
para a alienação de seus bens. 
18 - Conversão do solo rural para os fins urbanos
A matéria será analisada mais detalhadamente em capítulo posterior,
cumprindo ressaltar nesta oportunidade que sob o regime do Decreto-Lei 58/37
tanto eram regulados os parcelamentos urbanos quanto os rurais, entendendo-
se como parcelamentos urbanos as subdivisões de áreas com o objetivo de
construir edificações destinadas a abrigar os habitantes das cidades e situadas
em zonas urbanas. Por sua vez como rurais entendia-se o fracionamento do
solo destinado à exploração pastoril, agrícola e agroindustrial situado em zonas
rurais.
 O Código Civil de 1916 foi o primeiro diploma pátrio a apresentar distinção
entre o solo urbano e rural, acolhendo o critério da localização para definir como
áreas urbanas as situadas intra ou em torno das cidades e, como rurais, as
localizadas fora das cidades e destinadas às atividades agrícolas e pastoris.
Posteriormente, em 1964, pelo Estatuto da Terra, subtraíram-se do Decreto-
Lei 58/37 a regulamentacão e a competência para normatizar o parcelamento
rural.
Com o advento da Lei 6.786/79, assim dispôs o seu artigo 53:
Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de
prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra,
do órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação
da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal, quando for o caso, segundo as
exigências da legislação pertinente.
Uma vez transformada por leis municipais a natureza das áreas rurais em
urbanas, cumprirá ao Município diligenciar junto ao Incra o cancelamento do
cadastro perante aquela entidade.
O particular que pretender transformar imóvel rural em urbano necessita
provar que o bem perdeu suas características de área rural, não se prestando à
exploração extrativa agrícola, pastoril ou agroindustrial. Dependerá de lei
municipal reconhecendo tal situação para promover o seu parcelamento, na
forma prevista na Lei 6.786/79.
 
III – PRINCIPAIS DANOS PROVOCADOS PELOS LOTEAMENTOS
IRREGULARES 
Os parcelamentos clandestinos ou irregulares surgem, na maioria das
vezes, nas periferias das grandes cidades, normalmente em locais de baixa
valorização imobiliária. De regra, o proprietário do imóvel é pessoa distinta do
parcelador, aquele que promove a demarcação no terreno e o lançamento dos
lotes no mercado de consumo através de panfletos e faixas publicitárias
espalhados nos centros comerciais. 
As áreas são oferecidas a preços módicos, em inúmeras parcelas de
valor inferior a um salário mínimo. Normalmente é fornecido transporte gratuito
e, não raro, alimentação aos interessados na aquisição. O empreendedor, para
demonstrar a viabilidade do negócio, promove a construção de algumas
residências de nível médio, indicando, simuladamente, o início de ocupação
dentro de padrões atrativos.
Logo inicia-se a desordenada ocupação do solo, com a proliferação de
casas edificadas sem critérios técnicos e em condições manifestamente
insalubres, em prejuízo ao meio ambiente e à saúde dos moradores. O
adensamento populacional resultante, desprovido de equipamentos urbanos e
comunitários e incompatível com o meio físico, gera o crescimento caótico da
cidade, a marginalização dos moradores destes parcelamentos ilegais, com o
incremento das desigualdades sociais e reflexos na segurança da população
local e circunvizinha.
A subdivisão da área sem planejamento adequado, em quadras, lotes e
ruas, normalmente sem qualquer reserva de espaços institucionais, demanda
grandes movimentos de terra, cortes e aterros, remoção da cobertura vegetal
em prejuízo da estabilidade do solo, favorecendo a erosão e o assoreamento de
cursos d'água.
A ausência de áreas institucionais destinadas a edificações de creches e
escolas, postos de saúde e policiais, resulta na saturação dos equipamentos
públicos das áreas vizinhas, dificultando a prestaçãode serviços públicos
essenciais, exponenciando a marginalização. 
Sob o ponto de vista do Direito do Consumidor, é regra a imposição de
contratos padrão sem um mínimo de formalidades e garantias legais. Os
adquirentes são sempre submetidos a imposições unilaterais e cláusulas
abusivas dos loteadores.
Não legalizados os parcelamentos, fica impossibilitada a regularização de
suas edificações, inviabilizando a fiscalização oficial para garantia de segurança
dos imóveis. Ao mesmo tempo, seguem-se ligações inadequadas de energia e
água, gerando riscos para os moradores. Na maioria das vezes, perfuram-se
poços para a captação de água nas proximidades de fossas, favorecendo sua
contaminação, sendo comum o despejo do esgoto doméstico diretamente no
solo e cursos d’água.
A coleta e deposição de resíduos sólidos é feita sem qualquer critério, em
terrenos baldios, áreas de erosão ou até mesmo no leito dos cursos d'água,
acarretando a proliferação de transmissores de doenças, exalando mau cheiro e
contaminando, através da percolação do chorume, o lençol freático.
O resultado de toda esta ocupação clandestina, enfim, é a marginalização
de seus habitantes e a degradação do meio ambiente, tornando-se
demasiadamente onerosa a tarefa da Administração Pública em melhorar as
condições locais, possibilitando um mínimo de dignidade aos seus moradores. 
IV – FORMAS MAIS USUAIS DE PARCELAMENTOS IRREGULARES
Especialmente, junto aos grandes conglomerados humanos, além da
prática direta de fracionamento ilegal, que constitui a maioria dos casos, vêm se
observando o surgimento de expedientes muito assemelhados destinados a
mascarar e ocultar a implantação dos loteamentos, à margem da Lei 6.766/79. 
Os principais observados são:
1 – Falsos condomínios
É a modalidade mais comum, normalmente em áreas mais próximas aos
grandes centros e com o entorno já parcialmente ocupado. Consiste na
constituição fraudulenta de condomínios horizontais com a venda de partes
ideais sucessivas, através de contratos padronizados, em glebas maiores, em
percentuais iguais ou variáveis, constituindo propriedades comuns com pessoas
sem nenhuma afinidade familiar ou de camaradagem, em escala empresarial. As
escrituras de compra e venda das frações ideais são registradas no serviço
imobiliário de forma seqüencial, na matrícula da gleba em comum.
No documento público levado a registro (escritura) não se menciona a
localização da parte adquirida, referindo-se apenas à porcentagem da área
transferida. Todavia, quando da contratação, são exibidas plantas indicando a
localização da fração ideal e, de fato, o terreno adquirido se apresenta como
parte certa demarcada, cercada e destacada do todo, inclusive com vias abertas
pelo empreendedor. 
2 - Sítios ou chácaras de recreio
Ocorrem normalmente em áreas um pouco mais afastadas, de menor
ocupação habitacional, que oferecem atrativos paisagísticos (vegetação nativa
ladeada por cursos d'água). Consiste a prática irregular no fracionamento de
áreas rurais em pequenas glebas, de regra respeitando-se o módulo rural, que
também são vendidas como frações ideais.
A rigor, tal conduta deveria ser precedida de lei municipal que alterasse a
natureza de sua destinação, de rural para urbana, autorização do INCRA e
posterior atendimento ao disposto na Lei 6.766/79. 
Para tentar conter a prática sistemática das fraudes ora apontadas, a
Corregedoria de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais
baixou a Instrução nº 213/GACOR/93, em que se determina aos Cartórios
Imobiliários a não proceder:
O registro de frações ideais de terrenos com localização, numeração e
metragem certas, ou de qualquer outra forma de instituição de condomínio que
caracterize loteamento ou desmembramento do solo urbano de modo oblíquo ou
irregular, desatendendo aos princípios da Lei 6.766/79.
 
3- Associações e cooperativas habitacionais
Resultam do agrupamento de interessados na compra de lotes,
arrecadando valores mensais dos interessados (associados ou cooperados), a
título de cotas, cujo montante será empregado na compra de uma gleba, na
contratação dos serviços de topografia, terraplenagem, abertura de ruas,
demarcação de quadras e lotes, enfim, para a execução do parcelamento do
solo.
O grupo fundador da associação ou cooperativa busca sua legitimação
perante os adquirentes de lotes mediante a formalização de estatuto e a reali-
zação de assembléias que deliberam sobre a administração do
empreendimento.
Todavia, na maioria das vezes, o loteamento é implantado sem as
formalidades legais de aprovação, registro do projeto, titularidade do domínio da
gleba parcelanda. Os compradores são orientados a construir no local, gerando
ocupação desordenada e loteamento clandestino. Por vezes, os componentes
dos quadros diretivos dessas cooperativas e associações desaparecem com o
dinheiro arrecadado, em prejuízo dos associados e do Poder Público, que
assume os custos da regularização do empreendimento.
V – A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO 
1- A legitimidade do Ministério Público 
Com a nova ordem Constitucional de 88, poucos são aqueles que ainda
se insurgem contra a legitimidade do Ministério Público para a tutela coletiva dos
interesses ou direitos individuais homogêneos de relevância, mesmo em se
tratando de interesses ou direitos disponíveis. 
Impõe-se aceitar a ação civil pública como acautelatória dos vários tipos
de interesses metaindividuais, com relação ao meio ambiente, ao consumidor
patrimônio cultural e a qualquer outro interesse coletivo ou difuso e interesses
individuais homogêneos.
Tanto a doutrina como os nossos Tribunais são uníssonos em reconhecer
a legitimação extraordinária ministerial para propositura de ação coletiva, em
defesa de interesses ou direitos individuais homogêneos quando estes, embora
disponíveis, expressem valores jurídicos de transcendente importância social. 
No caso particular da ação civil por dano urbanístico ou ambiental, o
interesse público se sobrepõe aos dos adquirentes dos lotes. É o patrimônio de
uma coletividade que está sendo agredido de maneira ilegal, exigindo a tutela
ministerial, sem afastar a possibilidade das demandas individuais.
2 – Atuação concreta do Ministério Público 
Tomando conhecimento da implantação de um parcelamento de área
irregular, não importa de qual natureza, deverá o Promotor de Justiça, após
instaurar inquérito civil ou procedimento administrativo, oficiar ao Cartório de
Registro de Imóveis solicitando certidão de inteiro teor da matrícula da área
objeto de parcelamento, para verificar se existe registro do processo de
parcelamento naquele cartório.
Concomitantemente, requisitará vistoria técnica no local, para certificar a
existência de possíveis obras civis e/ou divulgação de venda de parcelas da
área objeto de investigação.
Em seguida, configurado o parcelamento irregular ou, mesmo, apenas a
divulgação de venda de lotes, notificará o proprietário do imóvel e a pessoa
responsável pelas vendas para comparecer na Promotoria de Justiça, ao mesmo
tempo em que requisitará a instauração de inquérito policial. 
Acionará ainda a Administração Pública para exercer seu poder-dever de
polícia, visando à punição dos infratores, devendo o Promotor de Justiça,
independentemente das investigações próprias que promover, acompanhar os
procedimentos em trâmite nos órgãos administrativos.
Extrajudicialmente, além dos responsáveis pelo empreendimento ilícito,
dos adquirentes e da Administração Pública, o Ministério Público pode promover
a notificação do art. 38 da Lei 6.766/79, sinalizando sua intenção de paralisar a
atividade ilícita e regularizar o parcelamento pela via administrativa. Essa
medida tambémdá ensejo a que os adquirentes dos lotes façam o depósito das
prestações em cartório, atingindo diretamente a fonte de renda do loteador e
proporcionando verba para a regularização do loteamento, a ser levantada por
ordem judicial a pedido do município.
Restando viável a regularização do empreendimento, o Ministério Público
deverá propor compromisso de ajustamento de conduta, atento sempre à
indisponibilidade dos interesses envolvidos. 
 Teceremos mais considerações a respeito da atuação ministerial adiante
em capítulo próprio. 
3 – A tutela judicial
Não sendo possível a regularização do empreendimento, ou, sendo
possível, reste inviável a celebração de compromisso de ajustamento de
conduta, deverá o Promotor de Justiça propor ação civil pública para resguardar
integralmente os direitos tutelados.
A ação deverá ser proposta em relação ao proprietário e corretor dos
imóveis, bem como em desfavor dos servidores públicos que, de qualquer modo,
possam ser responsabilizados pelo empreendimento irregular (a
responsabilidade do agente público será tratada em capítulo especial).
O pedido liminar está inserido na proposta de atuação uniforme, ao final
deste artigo. 
Na esfera penal, verificados pressupostos e fundamentos legalmente
previstos, deverá ser requerida a prisão preventiva dos responsáveis, mormente
se contumazes, para a garantia da ordem pública.
VI – RESPONSABILIDADE DO ESTADO E DE SEUS AGENTES
1 - Responsabilidade da Administração Pública pelos parcelamentos
irregulares
O controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano constitui
encargo do Município (CF, art. 30, inc. VIII), assim como a proteção ao meio
ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, (CF, art. 23, inc.
VI, e 225, §1º, inc. I).
O poder de polícia da Administração Pública autoriza o embargo de
parcelamentos não licenciados (clandestinos), inclusive o desfazimento de
parcelamento irregular, tomando medidas concretas e eficazes quando a
regularização é impossível.
Rotineiramente, aponta-se a discricionariedade como atributo do poder de
polícia. Embora esteja presente em parte das medidas de polícia, nem sempre
isso ocorre, pois se a norma legal estabelecer o modo e a forma de sua
realização, o ato de polícia, em princípío, discricionário, torna-se vinculado.
O controle urbanístico pela municipalidade verifica-se em três momentos
distintos: a) antes da atuação concreta do interessado, através da fixação de
diretrizes e aprovação de planos, projetos e concessão de licenças; b) durante a
atuação do interessado, através da inspeções, comunicações e fiscalização; c)
depois da atuação do interessado, mediante auto de vistoria de conclusão de
obra e expedição de “habite-se”. 
O poder discricionário da administração tem por escopo a apuração concreta
da irregularidade, ou seja, constatado o desvio da conduta do parcelador,
necessariamente a municipalidade deverá, conforme o caso, aplicar multas,
intimar o infrator a corrigi-las, adotar os procedimentos apropriados para impedir
que elas prossigam.
Ou seja, verificando o agente público a ocorrência de uma irregularidade
sobre a qual a lei prevê expressamente a incidência de uma penalidade, não
pode deixar de aplicá-la a seu critério, sob o argumento da discricionariedade
administrativa. Não há liberdade de escolha, pois sendo gestor da coisa pública
e zelando pelo interesse público, o administrador não pode transigir ou se omitir.
Eventual inércia da Administração Pública pode gerar, tanto sua
responsabilização em ação civil pública, quanto a do agente ou servidor público
por improbidade administrativa (Lei 8.429/92, art. 11, II) e crime de prevaricação.
Daí, ao contrário do propalado por alguns maus administradores, é dever
do Município coibir o surgimento e proliferação dos loteamentos clandestinos,
acorrendo, quando necessário, ao Poder Judiciário.
Portanto, é inegável que a omissão acarreta responsabilidade
administrativa, conforme bem salientado por Lúcia Valle FIGUEIREDO:
 "A omissão acarreta também responsabilidade administrativa. Cabem,
aqui, as seguintes situações: o silêncio, quando a obrigação é de pronúncia, a
omissão de fiscalizar, dentro de sua competência-dever, a omissão de executar
as medidas administrativas de coercibilidade conferidas pelo ordenamento
jurídico." 
O controle urbanístico, a proteção ao meio ambiente e o combate à
poluição não é, no entanto, função exclusiva do Município, concorrendo muitas
vezes o Estado e a União, conforme o interesse jurídico na área irregularmente
parcelada. 
A interpretação sistemática da Constituição de 1988 assinala que a
administração pública, em todas as esferas de poder, é responsável pela
garantia da qualidade de vida nas cidades, reconhecidas como meio ambiente
urbano, zelando por um local onde se possa viver dignamente.
Tratando-se de direito fundamental, urge se exigir do Poder Público a
efetiva proteção de um ambiente saudável nas cidades, conclusão que se extrai
da interpretação conjunta do art. 5º, caput inciso LXXIII e do art. 225 da
Constituição Federal: a garantia do direito à vida não se limita a assegurar a
sobrevivência, mas também a fruição de um mínimo de dignidade e conforto –
artigo 1o, parágrafo único do Estatuto da Cidade.
Entretanto, o que se observa é uma administração pública inoperante,
condescendente com a ganância imobiliária de poucos em detrimento das
condições de moradia da maioria, invocando aquela, sempre que
responsabilizada, o poder de discricionariedade de seus atos. 
É incorreto o entendimento de que, ao atender o pedido de tutela
específica e concreta, estaria o Poder Judiciário interferindo na
discricionariedade da Administração Pública. Ao Poder Judiciário, devidamente
provocado, cumpre garantir a eficácia dos preceitos legais, determinando à
Administração a observância do princípio da legalidade. 
Em recente decisão, reconheceu o Superior Tribunal de Justiça o poder-dever
do município de agir no sentido de regularizar loteamentos urbanos
clandestinos, quando não exerceu seu poder de polícia de forma concreta e
eficaz para impedir o parcelamento irregular do solo:
" l. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o proprietário
a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o
mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legí-
tima para figurar no polo passivo da demanda.
2. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular
passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.
3. O exercício dessa atividade é vinculada.
4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial
pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da
demanda.”(REsp 194732/SP, relator Ministro José Delgado). 
No mesmo sentido decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, em julgado publicado na JTJ - Volume 189 – pág. 25, de 14 de agosto de
1996, Relator o Des. César Lacerda:
“Ação Civil Pública - Loteamento irregular - Regularização - Atribuição de
competência municipal - Ausência de responsabilidade solidária do Estado quer
pela regularização, quer pelos danos aos adquirentes de lotes e ao meio
ambiente - Ilegitimidade passiva ‘ad causam’ da Fazenda do Estado.
Ao contrário do que sustenta a apelante, a condenação judicial não
caracteriza qualquer invasão de competência, nem mesmo dentro do enfoque
da discricionariedade administrativa. O ordenamento jurídico não veda, em
abstrato, a condenação do Município da obrigação de fazer, consistente em
regularizar loteamento. Não se trata de invadir o campo daoportunidade ou
conveniência do ato administrativo, senão de impor a aplicação da lei, no que
pertine à rigorosa fiscalização da atividade dos loteadores na esfera de
competência municipal. A degradação do meio ambiente, por atividade nociva e
descontrolada de loteador, pode ser combatida por iniciativa do Ministério
Público, se o Poder Municipal não exerce rigoroso controle e não aplica a
legislação de regência.”
No corpo do acórdão, encontramos: 
“Em aguda monografia, com o tema ‘Discricionariedade Administrativa e
Ação Civil Pública’, publicada na RT, vol. 657/51, o eminente Magistrado
DIOMAR ACKEL FILHO firmou, dentre outras, as seguintes conclusões a
respeito do tema: ‘a discricionariedade administrativa não constitui óbice para a
decisão jurisdicional no caso de obrigação de fazer ou não fazer, fundada em
interesse do bem comum, porque a definição do que seja este não é exclusiva
do Executivo, mas objetivo fundamental da República e de seus Poderes. A
discricionariedade também deve ser considerada em seus exatos limites, pois
não pode subtrair-se à legalidade e a princípios básicos que, modernamente, a
condicionam rumo do fim do interesse público, entre os quais a racionalidade,
justiça, igualdade e proporcionalidade. Por isso também fica legitimada a
intervenção jurisdicional em atos dessa natureza. A evolução dinâmica do
Direito faz com que o Judiciário assuma um papel importante, participando
ativamente, na medida em que for provocado, da interpretação dos objetivos do
bem comum, corrigindo os desvios e omissões da Administração e dos agentes
públicos no mister que lhes impõem o munus público. Este Egrégio Tribunal já
decidiu que ‘não há restrição ao poder revisional dos Tribunais sobre o Juízo da
Administração quando não reconhece os valores de vida referidos na Lei nº
7.347’ (RF, vol. 98/586). É de nossa organização política a posição superposta
do Judiciário em face de outros Poderes, sempre que se trate de interpretar e
aplicar um texto de lei (RJTJESP, ed. LEX, vol. 114/40)’. 
A legislação outorga à Administração Municipal diversos instrumentos
para coibir o surgimento de loteamentos clandestinos. Não obstante, não houve
adoção de providências rigorosas e eficazes, tanto que o loteamento foi
executado. Como é intuitivo, a instalação do núcleo habitacional clandestino não
se desenvolveu do dia para a noite. Se a Municipalidade houvesse agido com
rigor, nos limites de sua competência, manejando os instrumentos de que
dispõe, inclusive no âmbito jurisdicional, o loteamento não teria proliferado na
intensidade em que se verifica neste caso. De outro vértice, depois de
implantado o núcleo habitacional, e apesar do tempo decorrido, não cuidou a
Municipalidade de adotar providências tendentes à convalidação da ocupação,
mediante regularização do loteamento, o que milita em favor do acolhimento da
demanda.”
 
2- Responsabilidade dos Oficiais Cartorários
O registrador imobiliário exerce função de natureza pública, não obstante
rceber sua remuneração diretamente do particular. Cumpre ao cartório
imobiliário, de ofício, coibir toda e qualquer prática fraudulenta, pois os serviços
de registro objetivam garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia
dos atos .jurídicos.
Assim, o dever contido no art. 6º da Lei 7.347/85 impõe-se plenamente ao
registrador, obrigado a comunicar tais irregularidades ao Promotor de Justiça da
Comarca, agindo na qualidade de servidor público, no exercício de uma função
pública delegada, municiando o Ministério Público com elementos que
constituam objeto de ação civil. 
A constituição dos denominados “condomínios fechados e chácaras de
recreio”, conduta ilícita mais rotineira objetivando burlar o procedimento previsto
na Lei 6.766/79, deve ser negada independentemente de qualquer
manifestação judicial. Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu
que:
 “A venda de fração ideal de terras parceladas irregularmente não pode
ser objeto de registro imobiliário, porque frauda a legislação específica; o Juiz
que proíbe o registro desse negócios, sem a prévia oitiva do proprietário, não
fere a garantia do contraditório, porque só ordenou o que o Oficial do Cartório já
estava obrigado a fazer." (Recurso Ordinário em MS n° 9.876, São Paulo, já em
17.08.99, DJ de 18.10.99, Rel. Min. Ari Pargendler, 3ª Turma do STJ).
Da mesma forma, deverá o Oficial ficar atento à inexistência das obras de
infra-estrutura de loteamento registrado, ao término do prazo fixado no
cronograma, comunicando ao Promotor de Justiça a não-apresentação do termo
de verificação de obras expedido pela Administração Pública Municipal, para as
providências pertinentes.
2.1 – Controle do contrato padrão de compra e venda
Não obstante tratar-se de matéria de maior afinidade com Direito do
Consumidor, entende-se indispensável tecer algumas considerações sobre o
tema, tendo em vista a interdependência entre a segurança das obras básicas
de infra-estrutura, com a garantia de mínimo dano ao ambiente.
A questão que se pretende abordar sucintamente refere-se à viabilidade
de inserção em contratos-padrão de cláusulas de rateio dos valores utilizados na
urbanização de parcelamentos do solo urbano. Argumentam os
empreendedores que não havendo qualquer dispositivo na Lei 6.766/79 vedando
o repasse do custo de tais obras, não cabe ao registro imobiliário recusar o
contrato padrão que contiver cláusula específica nesse sentido. Em outra
palavras, seriam legais dispositivos estabelecendo o rateio, entre os adquirentes
dos lotes, dos custos de obras de infra-estrutura, que os parceladores são
obrigados a executar por força da legislação municipal e federal. 
Alegam, ainda que o Cartório Imobiliário teria um papel meramente
instrumental, não tendo competência para o exame de legalidade de cláusulas
contratuais e muito menos seria agente credenciado para a proteção do
consumidor, que seria cometido exclusivamente ao Poder Judiciário.
A Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo, apreciando a questão,
reconheceu a atribuição do Oficial Registrador para analisar os contratos e
recusar o registro daqueles em que se impõe ao adquirente os custos das obras
de infra-estrutura:
”Não é de ser registrado o parcelamento quando o contrato-padrão
referido no artigo 18, VI, da Lei nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, contiver
cláusula que repasse para os futuros adquirentes dos lotes o custo com as
obras de, infra-estrutura que devem ser obrigatoriamente realizadas pelo
loteador, fìcando ainda claro que o preço dos lotes deve ser certo e
determinado, cumprindo que o adquirente possa conhecê-lo previamente, assim
como a importância devida em moeda corrente nacional, ou ainda o prazo,
forma e local de pagamento.” (TJSP, Proc. 1816/94, Des. Antônio Carlos Alves
Braga).
Acrescenta a decisão:
"De outra parte o Código de Defesa do Consumidor tratou dos contratos
de venda e compra de imóveis, mediante pagamento, em prestações,
reconhecendo configurada relação de consumo quando, v.g., o vendedor for o
loteador e o adquirente o destinatário fìnal do imóvel adquirido. Neste caso o
loteador é considerado. fornecedor e o adquirente consomidor, ambos como
definido em lei. Esse referido diploma legal, que como visto tem plena aplicação
à espécie. Decorre que atualmente, não bastasse a lei do parcelamento do solo
urbano, também o Código de Defèsa do Consumidor apresenta-se como um
óbice intransponível à pretensão de repassar os custos das obras de infra-
estrutura aos adquirentes de lotes.”
Concluindo, é atribuição do Registro Imobiliário a análise do contrato-
padrão recusando as cláulusas abusivas e ilegais,Municipal,
aprovação dos órgãos públicos, registro no C.R.I., execução das obras de infra-
estrutura, ressarcimento aos adquirentes lesados com a remodelação total ou
parcial do loteamento já implantado; ou que promova o desfazimento do
loteamento, se impossível de ser aprovado, como no caso de estar situado em
área de proteção permanente, pedindo-se a recomposição da gleba ao estado
anterior, com a indenização pelos danos causados ao meio ambiente e aos
adquirentes dos lotes;
c.2) ao loteador, no caso de loteamento irregular, que execute as obras de infra-
estrutura efetivamente exigidas quando da aprovação pelos órgãos públicos;
c.3) no caso de desafetação, alteração, ocupação, cessão de uso, concessão de
direito real de uso, alienação de bens de uso comum do povo de loteamento
registrado (praças, parques, áreas verdes ou institucionais, espaços livres, etc.),
que o Poder Público e/ou o particular beneficiado restabeleça a situação do bem
e/ou urbanize-o segundo a destinação consignada no projeto do loteamento re-
gistrado;
c.4) no caso de fechamento de ruas, que o Poder Público e/ou o particular
beneficiário promova a reabertura das ruas, removendo-lhes os obstáculos de
molde a restabelecer a livre circulação;
c.5) no caso de obras ou atividades contrárias ao zoneamento, que o Poder
Público e/ou o particular beneficiário cesse as atividades ou a edificação, ou
promova sua demolição; ou que seja obrigado a não dar destinação diversa
daquela estabelecida na legislação local;
d) deve-se estabelecer um prazo para o cumprimento da obrigação; se forem
obras de um loteamento, pode-se utilizar o prazo máximo de quatro anos já
constante em lei (art. 18, V, Lei 6766/79) ;
e) sempre seja cumulado pedido de cominação de pena pecuniária no caso de
descumprimento das obrigações de fazer ou não fazer pedidas na inicial;
f) deverá constar, do pedido liminar, dentre outras:
f.1) averbação publicitária no registro da decisão liminar eventualmente proferida
na ação civil pública. O juízo por onde tramita ação civil pública sobre
loteamento ilegal, ao deferir medida liminar, deverá comunicar ao registro
predial, determinando que seja promovida a averbação publicitária, com vistas a
impedir a transferência de novas áreas e evitar prejuízo a novos interessados
adquirentes.
f.2) abstenção da comercialização de lotes, publicidade, obras civis. É lícita a
proibição de vendas, promessas de venda, reserva de lotes, de fazer
publicidade, receber prestações e de qualquer atuação antrópica no loteamento
(fracionamento da gleba e a alteração física do solo como terraplanagem,
abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, etc).
f.3) exibição dos contratos e do rol de adquirentes em juízo. Deve-se determinar
ao loteador a exibição dos contratos firmados e a apresentação do rol de lotes,
viabilizando sua identificação e localização, bem como as condições de
pagamento avençadas, de modo a promover o depósito das prestações
vincendas. 
f.4) colocação de placas. Exigir do loteador ou do poder público a colocação de
placas no loteamento, comunicando aos interessados sua clandestinidade ou
sua localização em área especialmente protegida.
f.5) bloqueio dos lotes dados em caução. Deve-se requerer o bloqueio dos lotes
caucionados, medida que visa assegurar a realização de obras de loteamento
aprovado e registrado, garantindo a execução da condenação. 
f.6) proibição de ocupação dos lotes. Diante da impossibildade de regularizar o
parcelamento (área imprópria, por exemplo), deve-se inibir os adquirentes de
ocupá-las, evitando-se despesas inúteis do poder público e do particular.
f.7) execução de obras emergenciais. Imposição ao loteador faltoso e/ou à
Administração Pública para a execução das obras de infra-estrutura
necessárias, sob pena de multa diária. 
f.8) indisponibilidade ou bloqueio dos bens dos loteadores. Existindo justo receio
que os responsáveis pelo parcelamento venham a adotar medidas a
impossibilitar o ressarcimento dos prejuízos causados, deve-se requerer a
indisponibilidade de seus bens, inclusive.
g) ao ajuizar a ação civil pública, deve o Promotor de Justiça,
independentemente de existir ou não decisão liminar, encaminhar cópia da
inicial ao oficial do registro imobiliário, com recomendação para que dê
publicidade à existência de litígio quanto ao parcelamento tratado na ação.