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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
MATEUS COPATTI LOREGIAN
PLANO PLURIANUAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: UMA AVALIAÇÃO
DO ATINGIMENTO DAS METAS NO PERÍODO 2020-2023
PORTO ALEGRE
2024
MATEUS COPATTI LOREGIAN
PLANO PLURIANUAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: UMA AVALIAÇÃO
DO ATINGIMENTO DAS METAS NO PERÍODO 2020-2023
Orientador: Prof. Dr. Diogo Joel Demarco
Trabalho de conclusão do curso de
Administração na Universidade Federal
do Rio Grande do Sul
Porto Alegre
2024
AGRADECIMENTOS
À minha companheira de vida, Claudenice Dalastra, pela força, compreensão e
afeto demonstrados não apenas durante a execução deste trabalho mas durante
toda minha jornada.
À minha família, que me forneceu educação e valores necessários para meu
desenvolvimento que me trouxeram até onde estou hoje.
Aos meus amigos e colegas de trabalho, por toda a ajuda e cooperação na minha
evolução profissional, acadêmica e pessoal.
Ao meu professor orientador, Dr. Diogo Joel Demarco, pelas correções e
ensinamentos que me permitiram apresentar um trabalho coeso e relevante.
À Universidade Federal do Rio Grande do Sul, pelas inúmeras oportunidades de
aprendizado e crescimento apresentadas durante minha jornada acadêmica.
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso analisa o Plano Plurianual (PPA) do
Estado do Rio Grande do Sul para o período de 2020-2023, focando no
monitoramento e avaliação do planejamento estratégico. A pesquisa, de caráter
exploratório e descritivo, utiliza uma abordagem quantitativa, coletando dados de
documentos oficiais e relatórios de monitoramento. Os eixos do PPA, que
fragmentam a atuação pública, obtiveram os seguintes resultados em atingimentos
de metas nos exercícios de 2020, 2021 e 2022 respectivamente: Eixo Estado
Sustentável: 58,20%, 50,20% e 59,30%; Eixo Governança e Gestão 68%, 73,70% e
64,90%; Eixo Sociedade com Qualidade de Vida: 56,60%, 62,80% e 69,80% e o
Eixo Desenvolvimento Empreendedor: 55,90%, 53% e 58,40%, tendo um
desempenho médio dentre os eixos de atingimento de metas de 61,7%. O estudo
enfatiza a importância de uma definição clara de prioridades e a necessidade de
maior transparência e participação popular no processo de elaboração do PPA. A
definição de prioridade em ações programáticas e iniciativas foi realizada por
consulta popular em meio digital, elencando Segurança, Educação e Saúde como
setores prioritários, e o baixo atingimento de metas dessas ações mostra que a
participação popular não surtiu o efeito esperado na priorização pelo governo. É
discutida a complexidade do PPA, destacando os desafios enfrentados,
especialmente devido à pandemia de COVID-19, que impactou diretamente os
setores da Educação, Saúde e Transportes. Em suma, a pesquisa contribui para a
compreensão do planejamento estratégico no setor público e sugere melhorias para
futuras análises e implementações.
Palavras Chave: Administração Pública, Planejamento, Monitoramento, Avaliação.
ABSTRACT
This research examines the Strategic Plan (PPA) of the State of Rio Grande do Sul
for the period of 2020-2023, focusing on the monitoring and evaluation of strategic
planning. The research, of an exploratory and descriptive nature, utilizes a
quantitative approach, collecting data from official documents and monitoring reports.
The PPA's axes, which segment public action, obtained the following results in target
achievements in the years 2020, 2021, and 2022 respectively: Sustainable State
Axis: 58.20%, 50.20%, and 59.30%; Governance and Management Axis: 68%,
73.70%, and 64.90%; Society with Quality of Life Axis: 56.60%, 62.80%, and 69.80%;
and the Entrepreneurial Development Axis: 55.90%, 53%, and 58.40%, having an
average performance among the axes of target achievement of 61.7%. The study
emphasizes the importance of a clear definition of priorities and the need for greater
transparency and popular participation in the PPA elaboration process. The definition
of priority in programmatic actions and initiatives was carried out through a digital
public consultation, listing Security, Education, and Health as priority sectors, and
the low achievement of targets for these actions shows that popular participation did
not have the expected effect on prioritization by the government. The complexity of
the PPA is discussed, highlighting the challenges faced, especially due to the
COVID-19 pandemic, which directly impacted the Education, Health, and
Transportation sectors. In summary, the research contributes to the understanding of
strategic planning in the public sector and suggests improvements for future
analyses and implementations.
Keywords: Public Administration, Planning, Monitoring, Evaluation.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
1. FIGURA 1. Ciclo de políticas públicas de acordo com Lorenzetti
(1996)..............................................................................................................13
2. FIGURA 2. Mapa Estratégico do estado do Rio Grande do Sul
apresentado no PPA 2020-2023...................................................................18
3. FIGURA 3. Ações programáticas do PPA 2020-2023 priorizadas pela
consulta popular............................................................................................21
4. FIGURA 4. Atingimento de metas por eixo estratégico ao longo da
vigência do PPA 2020-2023..........................................................................22
5. FIGURA 5. Distribuição unitária do atingimento de metas das iniciativas
por setor.........................................................................................................25
6. FIGURA 6. Distribuição percentual (%) do atingimento de metas das
iniciativas por setor.......................................................................................25
LISTA DE TABELAS
1. QUADRO 1. Dimensões da capacidade estatal de acordo com Lima et al.
(2020)..............................................................................................................14
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................................................7
2. REFERENCIAL TEÓRICO...........................................................................................11
2.1. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL.........................................11
2.2. ANÁLISES E ESTUDOS SOBRE O PROCESSO DE MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO DOS PPAS ESTADUAIS.............................................................................16
3. RESULTADOS..............................................................................................................18
3.1. MAPA ESTRATÉGICO, EIXOS E OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DO PPA 2020-
2023 ...................................................................................................................................18
3.2. ATINGIMENTO DE METAS DOS EIXOS DO PPA AO LONGO DOS ANOS......... 21
3.3. ATINGIMENTO DE METAS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS E INICIATIVAS
ELENCADAS COMO PRIORIDADE................................................................................ 24
4. DISCUSSÃO.................................................................................................................26
5. CONCLUSÕES.............................................................................................................28
6. REFERÊNCIAS .............................................................................................................30
7
1. INTRODUÇÃO
Construir Planos Estratégicos de longo, médio e curto prazo é uma prática
muito difundida, tanto na esfera pública quanto na privada. Quando realizado para o
setor público, o Plano Estratégico se torna determinante para definir, criativamente
e interativamente com a sociedade, uma visão de futuro do país, concatenando
meios e fins suficientes e necessários para sua execução. DeToni (2021, pg 11)
define o Planejamento Estratégico governamental como:
Um conjunto de referenciais teóricos,processos administrativos, aplicação
de ferramentas e técnicas organizacionais que objetiva definir uma visão
de futuro de médio e longo prazo, bem como as principais instituições e
processos que asseguram coerência e efetividade entre meios e fins para
o seu alcance.
Nesse sentido, o Planejamento Estratégico é uma capacidade
governamental, associada à efetividade das políticas públicas.
O Planejamento Estratégico e Orçamentário no Brasil teve altos e baixos na
sua trajetória histórica. Iniciou na década de 30, pela necessidade de
industrialização dos países emergentes, na época definidos como países do
terceiro mundo, passando pelo seu auge na década de 1970. Esse momento foi
marcado por um esforço para implantar um sistema de planejamento
governamental, com destaque para o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento)
e a criação do Ministério do Planejamento, seguido pela sua desconstrução, na
“década perdida” (1980-90), onde a Constituição Federal (Brasil, 1988) estabeleceu
importantes inovações e avanços no campo de planejamento e orçamento
(Abranches, 2018; Carneiro, 2018).
Previsto pelo Art. 165. da Constituição Federal (Brasil, 1988), o plano
plurianual (PPA) é um documento de caráter estratégico que estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada. Sendo uma peça de planejamento obrigatória
para todos os entes federados (União, Estados e Distrito Federal e Municípios).
Desde a elaborado do primeiro PPA (1992-1995) do RS, na gestão de Alceu
de Deus Collares (1991-1994), que tinha como prioridade as ações voltadas às
áreas da educação, saúde e segurança, a elaboração do PPA do estado do Rio
Grande do Sul passou por importantes transformações, especialmente com a
8
implantação do sistema SISPLAG, no início do ano de 2003 e, em 11 de março do
mesmo ano, foi formalizado como o sistema de elaboração, acompanhamento e
revisão do PPA do Rio Grande do Sul no Decreto nº 52.287 (Lorenzetti et al., 2016).
O Rio Grande do Sul, no PPA 2020-2023 (Rio Grande do Sul, 2019a) adotou
a metodologia de Programas Temáticos, que é utilizado pelo Governo Federal
desde o PPA 2012-2015 (Rio Grande do Sul, 2011), conciliando esta metodologia
às técnicas de Árvore de Problemas e da Teoria da Mudança. Foi também
elaborada uma metodologia que previa uma abordagem territorial na identificação
da Situação-Problema, suas causas críticas e definição de metas para os
programas (Lemos et al., 2021).
O acompanhamento do PPA é uma exigência legal prevista pela Lei nº
13.808/2011, que em seu Art. 9º estabelece que o acompanhamento da execução
dos programas do Plano é feito com base no desempenho dos indicadores, e da
realização das metas físicas e financeiras (Carneiro, 2015). A Secretaria de
Planejamento, Governança e Gestão (SPGG) realiza o acompanhamento do plano
através de relatórios anuais de acompanhamento e atingimento das metas, que
avalia o atingimento das metas propostas para os programas através dos
indicadores definidos no plano.
Estudos relacionados aos PPAs e atingimento de metas indicadas como
prioridades para o orçamento por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
encontraram resultados importantes ao destacar que o fato de terem sido
contempladas como prioridades na LDO teve baixa influência nos resultados do
plano, e que as metas com indicações de prioridades pelo Legislativo tiveram um
resultado melhor que as indicadas pelo próprio Executivo (Couto, 2021).
Ainda, um estudo realizado sobre os programas delineados nos PPAs do
Estado de Santa Catarina mostrou, em uma abordagem quali-quantitativa por meio
de observação sistemática e de entrevistas com gestores, que existem métodos de
desdobramento dos produtos da ação orçamentária em bens e serviços específicos.
Entretanto, a confiabilidade das informações físicas dos bens e serviços continuam
sendo o maior desafio destes métodos (Santos, 2015).
A partir destes resultados, surge o problema de pesquisa deste estudo: quais
foram setores que apresentaram maior e menor desempenho no atingimento de
metas durante o exercício do PPA? Quais setores tiveram maior prioridade e essa
prioridade influenciou no atingimento das metas destes programas?
9
Os objetos deste estudo serão os programas do PPA 2020-2023 (Rio
Grande do Sul, 2019a), divididos em quatro tipos, definidos no Manual de
Estruturação de Programas do PPA (Rio Grande do Sul, 2019b): Programas
Temáticos; Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado; Programas
de Crédito e Encargos Especiais. O atingimento das metas propostas e as causas
de atingimento destas são de extrema relevância para o alcance dos objetivos do
plano plurianual, gerando impactos positivos para a sociedade.
Assim, esta pesquisa tem como objetivo principal identificar os eixos, ações
programáticas e setores que apresentaram maior sucesso no cumprimento das
metas estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) 2020-2023 do Rio Grande do Sul,
buscando identificar setores que apresentam maior e menor desemepnho no
atingimento das metas propostas no PPA e apontamento de pontos de
aprimoramento das práticas de monitoramento e avaliação no âmbito do PPA.
Para o alcance do objetivo geral deste estudo, são objetivos específicos:
- Analisar os relatórios de monitoramento e avaliação realizados pela SPGG
para fornecer visualização gráfica dos setores com maior atingimento de
metas versus os setores de menor atingimento de metas;
- Analisar o atingimento de metas de programas prioritários e compreender se a
decisão da prioridade impactou positivamente no atingimento das metas
destes programas;
- Traçar um perfil de setores com maior atingimento de metas.
Em termos metodológicos, de delineamento do estudo, trata-se de pesquisa
que foi realizada de maneira exploratória e descritiva de acordo com Gil (1991),
buscando produzir conteúdo sobre um assunto ainda pouco estudado, bem como
apresentar características sobre o monitoramento e avaliação do planejamento do
estado no período observado, de forma a entender e traçar comportamentos e
causas relacionadas ao atingimento ou não de metas propostas no PPA.
Quanto à abordagem do problema, esta será de caráter quantitativo. Os
dados quantitativos foram compilados através dos documentos oficiais do estado do
Rio Grande do Sul, como o Manual de Elaboração do PPA 2020 (Rio Grande do Sul,
2019a), o PPA 2020-2023 (Rio Grande do Sul, 2019b) e os relatórios de
10
monitoramento e avaliação do PPA realizados anualmente pela SPGG (Rio Grande
do Sul, 2021, 2022, 2023).
Para isso, foram analisados os indicadores, metas e objetivos presentes
nestes relatórios utilizando as métricas e unidades definidas no PPA para as
análises das ações programáticas e prioritárias, a fim de identificar e traçar perfis de
alcance de metas nos programas definidos no planejamento.
Os dados foram compilados utilizando um script em linguagem de
programação Python desenvolvido pelo autor, que possibilitaram extrair, compilar e
gerar a matriz de dados aplicada como base para o desenvolvimento das
visualizações gráficas dos atingimentos de metas dos eixos do PPA e das ações
programáticas prioritárias.
Este estudo justifica-se pois buscou aprofundar a análise realizada pela
Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (SPGG) sobre os indicadores e
metas do plano plurianual em questão, buscando causas e fatores que podem se
correlacionar com o atingimento ou não das metas propostas. Existem diversos
estudos e análises sobre planos plurianuais. Todavia, estes são comumente
encontrados abordando as esferas federal e municipal e, quando abordam o estado
do Rio Grande do Sul, a grande temática é a regionalização dos planos.
Trazer o debate para a esfera estadual é necessário para compreender a
evolução do processo do planejamento estratégico no estado do Rio Grande do Sul.
Levandoem consideração que no período proposto de estudo houve a influência da
pandemia causada pelo COVID-19, o presente trabalho busca medir impactos da
pandemia sobre o planejamento, fornecendo análises e insights para a melhoria do
processo de desenvolvimento do planejamento do estado, bem como estratégias
para enfrentamento de situações adversas, como crises sanitárias, e para revisões e
futuros estudos acadêmicos.
Assim, o presente estudo está organizado, além desta introdução, em quatro
seções que trazem, na primeira, o referencial teórico que orienta a análise do objeto
estudado. Na segunda seção são apresentados os principais resultados encontrados
a partir da análise dos relatórios de monitoramento e avaliação do PPA 2020-2023;
na seção três discutem-se os resultados e na quarta seção são apresentadas as
conclusões do estudo.
11
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL
Na teoria da administração, existem diferentes definições de planejamento.
Baptista (1981) define planejamento como processo permanente e metódico de
abordagem racional e científica de problemas. Para Ackoff (1967), é um processo
que se destina a produzir um ou mais estados futuros desejados e que não deverão
ocorrer, a menos que algo seja feito (Matias-Pereira, 2016).
Pfeiffer (2000) define planejamento estratégico como um instrumento de
gerenciamento que tem como propósito principal tornar o trabalho de uma
organização mais eficiente. O autor também argumenta que o Planejamento
Estratégico possui dois propósitos: concentrar e direcionar as forças existentes
dentro de uma organização, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem
na mesma direção e analisar o entorno da organização, e adaptá-la a ele, para que
seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver.
O Planejamento Estratégico é uma técnica de fundamental importância na
busca de vantagens competitivas que permitam que as organizações, se
mantenham no mercado. Para isso, as organizações precisam conhecer o ambiente
em que estão inseridas, proporcionando um senso de direção e evitando riscos em
suas ações (Porter, 2001).
Matias-Pereira (2016) complementa a definição de Pfeiffer (2000), apontando
que o planejamento é uma prática essencial na administração - pública ou privada -
devido aos benefícios que a utilização desta ferramenta traz às organizações, como
a elevação da eficiência, eficácia e efetividade da organização e o aumento da
racionalidade das decisões. Sobre planejamento governamental, o autor destaca
que o estado tem função explícita de planejamento e que o planejamento
governamental, além de instrumento de ação pública, deve ser visto como uma
imposição constitucional.
A evolução do planejamento no Brasil começou a ganhar destaque a partir da
década de 1930, mas foi com a tomada do poder pelos militares em 1964 que o
planejamento econômico se consolidou, especialmente na década de 1970, quando
se estabeleceu um sistema de planejamento mais robusto, caracterizado por uma
forte intervenção estatal e a criação de metas claras para o desenvolvimento
12
econômico (Rezende, 2010).
Durante esse período, o governo militar implementou planos decenais e
programas de modernização, aproveitando a capacidade técnica acumulada. No
entanto, a partir da década de 1980, o sistema de planejamento enfrentou desafios
significativos, como crises econômicas e a transição para a democracia, que
enfraqueceram a hegemonia do Poder Executivo (Rezende, 2010).
A Constituição de 1988, ao institucionalizar o planejamento como um
componente fundamental da política pública, buscou garantir a continuidade e a
formalização desse processo, estabelecendo diretrizes que deveriam ser seguidas
pelos governos subsequentes, apesar das dificuldades enfrentadas na
implementação efetiva dessas políticas (Rezende, 2010).
Desde a instituição da lei complementar mencionada no § 9º do art. 165 da
Constituição Federal (Brasil, 1988), que prevê a elaboração do PPA como
instrumento de planejamento das diretrizes orçamentárias, o processo de elaboração
dos planos plurianuais passou por diversas mudanças, impulsionadas pela
experiência acumulada e pelas exigências sociais. Consequentemente, houve
evolução em todos os segmentos do tecido social, bem como na noção de
transparência e aumento da cobrança por resultados, eficiência, eficácia e
efetividade.
O Estado do Rio Grande do Sul, ao longo dos últimos anos, ao tempo em que
desenvolveu metodologia, processos e ferramentas, consolidou uma rede de atores,
organizando-os dentro do denominado Sistema de Elaboração, Acompanhamento e
Revisão do Plano Plurianual (SISPLAG) (Lorenzetti et al., 2016). O Ciclo de políticas
públicas se desenvolve, no tempo, com o desencadeamento de múltiplas fases
distintas e interdependentes. Este ciclo é composto pelas fases de (i) identificação
do problema ou demanda da sociedade; (ii) orientações estratégicas; (iii)
planejamento; (iv) execução de programas e ações; (v) acompanhamento, (vi)
monitoramento, (vii) avaliação e (viii) revisão (Lorenzetti et al., 2016) (Figura 1).
13
Figura 1. Ciclo de políticas públicas de acordo com Lorenzetti (2016).
Fonte: Lorenzetti et al.(2016)
Todas as fases estão atreladas entre si, e cada fase tem sua importância para
a próxima fase e para a fase anterior. Esse padrão é cíclico e, portanto, deve se
repetir em períodos de tempo determinados. No caso do plano plurianual, este
período é de quatro anos (Lorenzetti et al., 2016).
O Estado do Rio Grande do Sul, na elaboração dos últimos PPAs (Rio Grande
do Sul, 2011; Rio Grande do Sul, 2015; Rio Grande do Sul, 2019a), aderiu a
metodologias que contribuíram para a modernização e a melhoria dos processos de
monitoramento e avaliação dos programas, como os Programas Temáticos, Árvore
de Problemas e Teoria da Mudança. Por meio da Territorialização dos Programas,
incluiu-se também temas importantes para o desenvolvimento de um plano aderente
às necessidades da sociedade para a qual estes programas estão sendo
desenvolvidos (Rio Grande do Sul, 2015).
O PPA 2020-2023 do Rio Grande do Sul (Rio Grande do Sul, 2019a) conta
com 12 grandes Programas Temáticos de natureza finalística, que resultam em bens
e/ou serviços ofertados diretamente à sociedade. Estes programas buscam articular
esforços intersetoriais para dar tratamento adequado a situações-problema
identificados na etapa de Identificação de Problemas ou Demandas da Sociedade do
Ciclo de Políticas Públicas. Os Programas Temáticos, que já eram utilizados pelo
Governo Federal desde o PPA 2012-2015, apresentam Ações Programáticas,
14
Iniciativas e Produtos, bem como objetivos e resultados esperados mensurados por
indicadores e constantemente monitorados e avaliados pelos relatórios anuais
desenvolvidos pela SISPLAG (Lemos et al., 2021).
A Árvore de Problemas, metodologia incorporada no desenvolvimento do PPA
no Rio Grande do Sul a partir do PPA 2016-2019 (Rio Grande do Sul, 2015), busca
identificar causas e consequências de um problema central ou macro problema que
afeta diretamente uma população (Lemos et al., 2021). Para cada situação problema,
é desenvolvida uma iniciativa, que terá um produto atrelado visando provocar
mudança na causa crítica necessária para o alcance dos resultados finais esperados
da Ação Programática.
A Territorialização do PPA foi uma importante metodologia incorporada ao
desenvolvimento do PPA 2020-2023 (Lemos et al., 2021) e permitiu uma nova visão
da identificação das causas críticas dos problemas enfrentados pela sociedade em
diferentes partes do estado.
A dimensão territorial é fundamental no planejamento dos governos. Em
linhas gerais, a análise do território permite identificar problemas e
oportunidades regionais, o que favorece uma maior efetividade das políticas
públicas. A territorialização das ações de governo também possibilita que se
tenha maior transparência, na medida em que a população pode conhecer
detalhes doque foi programado para sua região (Lemos et al., 2021,pg 3).
Como um processo heterogêneo e complexo, o Estado lidou com a questão
de formas diversificadas ao longo do tempo, nem sempre apresentando como
resultado a minoração das desigualdades territoriais (Arruda, 2017).
Existem debates e estudos acerca dos planos plurianuais nas esferas federal,
estadual e municipal, discutindo sobre os mais diferentes temas (Cavalcante, 2014;
Garcia, 2017; Lima et al., 2020). No estudo de Lima et al. (2020) são investigadas as
capacidades estatais relacionadas ao planejamento governamental dos municípios
da região metropolitana de Porto Alegre (Quadro 1).
Quadro 1. Dimensões das capacidades estatais municipais relacionadas ao planejamento
Dimensão Definição
15
Administrativa Capacidade de implementação impessoal das políticas por
meio da existência de uma burocracia do tipo weberiano
Coercitiva Capacidade de monopolizar a administração do poder
coercitivo
Fiscal Capacidade de extrair recursos da sociedade, em geral
pela arrecadação de tributos
Legal Manutenção de um sistema legal estável capaz de garantir
a confiança em torno de acordos e a execução dos
contratos
Política Capacidade dos políticos eleitos de encaminhar e executar
suas agendas
Relacional Capacidade de engajamento socioeconômico do Estado ou
o quanto a sociedade é permeada pelo Estado
Transformativa Capacidade de intervir no sistema produtivo, estruturando a
economia
Fonte: adaptado de Lima et al. (2020).
Com foco nas características formais e obrigatórias dos PPAs e
estabelecendo uma aproximação analítica, assumiu-se que os planos plurianuais
municipais analisados expressam as capacidades estatais instaladas, especialmente
a capacidade administrativa. O resultado alcançado por Lima et. al (2020) foi de que
os PPas dos municípios apresentam diversas fragilidades e inconsistências, onde o
único município que atendeu a todas as características formais de elaboração do
PPA foi o de Porto Alegre. Ainda, mesmo que objetivos e metas tenham sido os
componentes mais presentes, indicadores, diretrizes e diagnósticos foram pouco
acionados, o que torna o monitoramento e avaliação dos objetivos e metas definidos
no plano pouco claros e de difícil execução. Isso reflete em uma baixa qualidade das
burocracias instaladas na área de planejamento municipal, onde o porte
populacional dos municípios não impactou significativamente nos resultados.
Cavalcante (2014) discorreu sobre os resultados da reforma do Planejamento
e Orçamento no Brasil, levantando o questionamento de se o novo desenho dos
planos plurianuais seguem modelo de orçamento por resultados ou modelo de
orçamento por desempenho. O modelo de orçamento por resultados exige a
16
mensuração de resultados em termos de indicadores de desempenho, utilização de
indicadores de custos e um sistema de responsabilização com mecanismo de
premiações e punições. Em contrapartida, o modelo de orçamento por desempenho
se sustenta em elementos como a unificação de todos os custos para se alcançar
um resultado determinado.
Foi então constatado por Cavalcante (2014) que, na verdade, estão presentes
elementos dos dois modelos, mas que as análises de custos ou eficiência dos
programas finalísticos são falhas, indicando uma ausência de preocupação quanto à
eficiência dos gastos. Este conclui também que a falta de flexibilidade dos órgãos da
administração pública brasileira afeta a realização de indicadores de custos e a
mensuração do dispêndio das ações governamentais. Como exemplo, aponta que
custos com pessoal, material de consumo, passagens e diárias não são
contabilizados, impedindo uma análise correta dos órgãos.
Nos estudos citados anteriormente, é possível constatar que existe uma
análise já descrita acerca da estrutura dos PPAs, seus elementos obrigatórios, a
evolução da construção e formalização deste instrumento e do seu modelo. No
entanto, os estudos apontam um resultado comum, de que o monitoramento e
avaliação dos planejamentos possuem falhas, seja na concepção dos objetivos e
metas e seus indicadores de desempenho, ou no monitoramento, avaliação e
revisão, última fase do ciclo de políticas. Este último é crucial para o fechamento
correto de um ciclo governamental e o início fundamentado e correto de outro,
permitindo novos avanços e eliminando erros passados, para assim obter-se uma
administração pública mais eficiente e capaz de atingir os objetivos propostos em
seu planejamento.
2.2. ANÁLISES E ESTUDOS SOBRE O PROCESSO DE MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO DOS PPAS ESTADUAIS
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) avalia a construção e a
elaboração dos PPAs estaduais através de publicações de relatórios de pesquisas
consolidados, com o objetivo geral de apreender, analisar e apresentar em
perspectiva comparada, as experiências das administrações estaduais durante a
elaboração e utilização do instrumento de planejamento (Carneiro, 2015; Rezende,
2018). Essa análise do Ipea visa avaliar as experiências de 10 estados brasileiros:
17
Bahia, Ceará, Espírito Santo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio
Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e São Paulo. Buscando
construir uma conexão entre o planejamento de governo e a condução da atividade
governativa, os relatórios apresentados visam contribuir para a modernização da
gestão pública no país e reforçar sua natureza democrática. Estas pesquisas
enfatizam três dimensões principais: o processo de elaboração do PPA, a
concepção e o conteúdo programático do documento e o funcionamento do sistema
de monitoramento da programação proposta (Carneiro, 2015).
As conclusões alcançadas acerca do monitoramento e avaliação dos PPAs
foram de que a maioria dos estados possui sistemas de monitoramento e avaliação
do PPA, mas há diferenças significativas na qualidade e efetividade desses sistemas,
que podem impactar diretamente na capacidade dos estados de acompanhar e
avaliar adequadamente a implementação de suas políticas e programas, bem como
de realizar os ajustes necessários para alcançar os objetivos estabelecidos no PPA.
Ainda, a participação da sociedade civil no processo de monitoramento e
avaliação do PPA é limitada em muitos estados, apresentando um desafio para a
promoção da transparência, prestação de contas e garantia de que as políticas
públicas estejam alinhadas com as necessidades e demandas da sociedade
(Carneiro, 2015). Apesar dos resultados destes estudos evidenciarem as falhas no
monitoramento, a causa dessas falhas ou a especificidade dos programas que
houveram atingimento maior ou menor de metas não é especificada, o que torna os
resultados pouco conclusivos e geram poucas discussões para melhoria dos
instrumentos de monitoramento e avaliação e sua transparência para a sociedade
civil.
Em outro estudo realizado pelo Ipea (Couto, 2021), foi aprofundado sobre as
prioridades definidas pela LDO e o impacto da definição de prioridade para o
atingimento de metas em programas prioritários no PPA Federal. A LDO é
decorrente do PPA e estrutura as normas para elaboração, execução e alterações
do orçamento, indicando prioridades para o orçamento ao que se refere. Neste, foi
destacada a temática da relação entre Executivo e Legislativo, principalmente no
que tange à participação dos diferentes Poderes no processo de decisão alocativa.
Ademais, aponta que, em geral, as indicações de prioridades da LDO tiveram pouco
impacto em termos de alcance das metas do PPA a elas relacionadas,
remanescendo uma lacuna para o entendimento sobre quais os setores que
18
obtiveram maior alcance de metas e quais as causas do maior ou menor atingimento
destas metas, mesmo dentro dos projetos prioritários.
3. RESULTADOS
3.1. MAPA ESTRATÉGICO, EIXOS E OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DO PPA
2020-2023
O PPA 2020-2023 do Estado do Rio Grande do Sul foi elaborado para alinhar-
se com o Mapa Estratégico estabelecido para o período (Figura 2), promovendo uma
integração coerenteentre as diretrizes estratégicas e as ações governamentais
planejadas.
Figura 2. Mapa Estratégico do estado do Rio Grande do Sul apresentado no PPA 2020-2023
Fonte: Rio Grande do Sul, 2019b.
Neste mapa, são detalhados os objetivos estratégicos, organizando a atuação
do Governo do Estado em quatro Eixos Estratégicos, 12 grandes programas
temáticos, 68 Ações Programáticas, 413 iniciativas e 1.051 produtos, com metas
para o período do PPA.
3.1.1. Eixo Estado Sustentável
O Eixo Estado Sustentável possui os seguintes Objetivos Estratégicos:
⮚ Buscar equilíbrio fiscal otimizando o gasto e maximizando as receitas;
19
⮚ Aumentar a capacidade de investimento;
⮚ Qualificar e incrementar a prestação de serviços formando parcerias com
setor privado e terceiro setor.
Para alcançar estes objetivos estratégicos, o eixo conta com um programa
temático, nove ações programáticas, 58 produtos com metas para 2020 e 2021, e
55 produtos com metas para 2022.
3.1.2. Eixo Governança e Gestão
O Eixo Governança e Gestão possui os seguintes Objetivos Estratégicos:
⮚ Garantir o alinhamento estratégico em todos os níveis do governo;
⮚ Aprimorar os mecanismos de transparência;
⮚ Promover a articulação regional e a participação social;
⮚ Valorizar e desenvolver o servidor público;
⮚ Modernizar e desburocratizar os processos.
Para alcançar estes objetivos estratégicos, o eixo conta com um programa
temático, oito ações programáticas, 71 produtos com metas para 2020 e 2021 e 78
produtos com metas para 2022.
3.1.3. Eixo Sociedade com Qualidade de Vida
O Eixo Sociedade com Qualidade de Vida possui os seguintes Objetivos
Estratégicos:
⮚ Aumentar a segurança e o combate ao crime;
⮚ Qualificar o aprendizado para a nova economia;
⮚ Promover a sustentabilidade ambiental;
⮚ Promover a inclusão social e o espírito de cidadania;
⮚ Prestar assistência à saúde, fortalecendo a promoção e
Prevenção.
20
Para alcançar estes objetivos estratégicos, o eixo conta com cinco programas
temáticos, a saber: Educa+RS, RS Cidadania, Saúde Cidadã, RS Seguro e
Evolução Sustentável, 23 ações programáticas e 491 produtos com metas para o
período do PPA.
3.1.4. Eixo Desenvolvimento Empreendedor
O Eixo Desenvolvimento Empreendedor possui os seguintes Objetivos
Estratégicos:
⮚ Agilizar as soluções ao cidadão por meio do Governo Digital;
⮚ Fortalecer o desenvolvimento regional;
⮚ Fomentar a nova economia e promover a inovação em setores Tradicionais;
⮚ Adequar o modelo tributário com foco na competitividade;
⮚ Fomentar um ambiente de negócios mais ágil e simples;
⮚ Reduzir custos logísticos e de transporte e melhorar a infraestrutura.
Para alcançar estes objetivos estratégicos, o eixo conta com cinco programas
temáticos, a saber: Acelera RS, Campo em Ascensão, Desenvolve RS, RS
Infraestrutura e Simplifica RS, 27 ações programáticas e 355 produtos com metas
para o período do PPA.
Conforme descrito nos documentos oficiais, por meio da participação ativa da
sociedade na construção do PPA, a população foi incentivada a se envolver
diretamente no processo de formulação, definindo prioridades dentro das doze
temáticas abordadas. Nesse contexto, os cidadãos foram convidados a selecionar
até duas opções ou entregas previstas para cada Programa Temático, contribuindo
assim para a definição das diretrizes governamentais.
Esse processo participativo ocorreu entre 10 e 18 de julho de 2019, contando
com a contribuição de 3.219 participantes, concentrados em grandes centros, como
Porto Alegre, Santa Maria, Canoas e Caxias do Sul. Tendo em vista que em 2019
(IBGE, 2019) foi apurado uma população para o estado de 11.377.239 milhões de
cidadãos, a consulta popular abarcou menos que 0.03 % da população gaúcha.
21
A partir das escolhas realizadas por esses cidadãos, foi possível estabelecer
uma priorização clara dos programas temáticos para o PPA, resultando em 12 ações
programáticas (Figura 3) e 80 iniciativas elencadas como prioritárias, refletindo as
demandas e expectativas da sociedade em relação às políticas públicas a serem
implementadas ao longo do período planejado.
Figura 3. Ações programáticas do PPA 2020-2023 priorizadas pela consulta
popular
Fonte: adaptado de Rio Grande do Sul, 2019b.
Conforme os documentos oficiais, esse processo de engajamento da
sociedade foi fundamental para fortalecer o monitoramento e a avaliação do PPA,
garantindo uma prestação de contas mais transparente e abrangente. Ao longo do
período, a participação social não apenas orientou a execução das políticas públicas,
mas também ampliou a visibilidade e a responsabilidade das ações governamentais.
Essa interação contínua entre governo e sociedade civil serviu como um termômetro
das necessidades reais, permitindo ajustes necessários e garantindo que as metas
estabelecidas fossem acompanhadas de perto e avaliadas de forma crítica e
participativa (Rio Grande do Sul, 2019b).
3.2. ATINGIMENTO DE METAS DOS EIXOS DO PPA AO LONGO DOS ANOS
22
Entre os anos de 2020 e 2022, a Secretaria de Planejamento, Governança e
Gestão (SPGG) desenvolveu relatórios de monitoramento e avaliação do PPA
vigente, utilizando informações fornecidas pelo Sistema de Planejamento e
Orçamento (SPO) e pelo Sistema de Finanças Públicas do Estado (FPE). O SPO foi
fundamental para o acompanhamento detalhado do PPA e das Leis Orçamentárias
Anuais, possibilitando uma visão integrada e atualizada das metas e ações
planejadas. Paralelamente, o FPE registrou a execução orçamentária dos
instrumentos de programação, fornecendo dados precisos sobre a alocação e uso
dos recursos públicos. A combinação dessas ferramentas permitiu à SPGG uma
análise contínua e aprofundada do progresso das políticas públicas, assegurando a
transparência e a eficácia na implementação do PPA 2020-2023.
Esses relatórios trazem análises detalhadas sobre a evolução dos indicadores
e metas, comparando as previsões anuais com os resultados alcançados em cada
Programa Temático. As análises são estruturadas de acordo com os eixos do Mapa
Estratégico e consolidadas por ação programática, oferecendo uma visão
abrangente do desempenho e permitindo a identificação de avanços e áreas que
necessitam de ajustes ao longo do período.
A evolução dos indicadores e metas por Eixo Estratégico apresentada nestes
relatórios pode ser visualizada na Figura 4.
Figura 4. Atingimento de metas por eixo estratégico ao longo da vigência do PPA
2020-2023
Fonte: Elaborado pelo autor.
23
Durante o período de execução do PPA, o atingimento médio das metas entre
todos os eixos foi de 61,7%. O eixo com o maior desempenho foi "Governança e
Gestão", que em 2021 alcançou 73,70% das metas estabelecidas. Em contrapartida,
o eixo com menor atingimento de metas no mesmo ano foi "Estado Sustentável",
que obteve 50,20%. Esses dados evidenciam as variações de desempenho entre os
diferentes eixos, refletindo os desafios e avanços na implementação das políticas
públicas ao longo do período analisado.
O levantamento destaca que, entre os eixos do PPA, algumas ações
programáticas superaram as metas previstas para o período, como a ação de
Modernização Fiscal – Profisco. Essa ação, em particular, resultou em uma
arrecadação de ICMS que ultrapassou a meta estabelecida, alcançando
R$ 44.815,00 milhões em 2021, antes mesmo do término do PPA 2020-2023. Por
outro lado, algumas ações programáticas enfrentaram dificuldades para atingir os
objetivos planejados. Um exemplo é a ação de Integridade e Boas Práticas de
Governança Pública, que, em 2022, conseguiu alcançar apenas 16,7% das metas
estabelecidas. Esse contraste entre o desempenho das diferentes ações
programáticas evidencia tanto os sucessos quanto os desafios na implementação
das políticas públicas durante o período, refletindo a complexidade do cenário
enfrentado e a necessidade de ajustes contínuos para alcançar os resultados
desejados.
A pandemia de COVID-19 impôs grandes desafios ao setor educacional,
especialmente em 2020, quandoas escolas tiveram que adotar o ensino à distância
durante a maior parte do ano. Esse cenário impactou significativamente o
atingimento das metas previstas, com variações que oscilaram entre 7% e 77,3%
nas iniciativas agregadas às ações programáticas. Apesar dessas dificuldades,
houve avanços importantes: 82% dos profissionais de educação da rede pública
estadual participaram de programas de formação continuada, o que contribuiu para a
adaptação ao novo modelo de ensino. Além disso, mesmo diante das adversidades
impostas pela pandemia, observou-se um pequeno aumento na taxa de aprovação
do Ensino Médio, indicando uma resiliência do sistema educacional em manter a
qualidade do ensino. Esses resultados refletem tanto os desafios quanto os esforços
feitos para minimizar os impactos negativos da pandemia na educação pública do
Estado.
24
Houveram também 62 iniciativas que exibem a sigla NI (Não Informado) ou
NA (Não aplicável), significando 15,01% do total de iniciativas previstas, durante a
execução do PPA. Destas, 29 foram iniciativas elencadas como prioritárias pela
consulta popular.
3.3. ATINGIMENTO DE METAS DOS PROGRAMAS TEMÁTICOS E
INICIATIVAS ELENCADAS COMO PRIORIDADE
Por meio de consulta popular realizada durante a construção do PPA, foram
elencadas Ações Programáticas e Iniciativas prioritárias para a população (Figura 3),
onde os programas ligados a Segurança, Educação e Saúde foram elencados como
prioridade pelos respondentes da pesquisa.
Além de priorizar Ações Programáticas, os respondentes puderam eleger
iniciativas prioritárias, resultando na escolha de 80 iniciativas. Essa priorização,
realizada por meio da consulta pública em formato de votação digital, foi
fundamental para orientar o monitoramento intensivo e a prestação de contas à
sociedade durante a vigência do PPA. Através dos relatórios de monitoramento e
avaliação da SPGG, essas iniciativas prioritárias e suas respectivas ações
programáticas foram compiladas, incluindo a análise do atingimento de metas. No
entanto, embora esses relatórios contenham essa informação, não há uma seção
dedicada exclusivamente à divulgação dos resultados dessas iniciativas para o
público.
Neste trabalho, as iniciativas foram classificadas em 17 setores, alinhados às
áreas de atuação do estado previstas no PPA. Os setores incluíram: Assistência
Social e Cidadania; Segurança; Saúde; Meio Ambiente e Saneamento; Indústria,
Comércio e Serviços; Educação; Cultura, Esporte e Lazer; Ciência e Tecnologia;
Urbanismo e Habitação; Transportes; Agricultura e Pecuária; Governança Pública;
Equilíbrio Fiscal; Finanças Públicas; Energia Sustentável; Infraestrutura Física e
Infraestrutura Digital. Após relacionar as iniciativas com seus respectivos setores, os
dados de atingimento de metas foram analisados para avaliar o desempenho das 80
iniciativas prioritárias. Destas, 29 (36%) atingiram as metas, enquanto 51 (64%) não
alcançaram os objetivos estipulados durante a vigência do PPA. Os gráficos a seguir
ilustram a distribuição das iniciativas por setor (Figura 5) e o percentual de
atingimento de metas para as iniciativas prioritárias (Figura 6).
25
Figura 5. Distribuição unitária do atingimento de metas das iniciativas por setor
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos relatórios de monitoramento do PPA, SPGG.
Figura 6. Distribuição percentual (%) do atingimento de metas das iniciativas por setor
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos relatórios de monitoramento do PPA, SPGG.
Das 51 iniciativas que não alcançaram as metas, destacam-se os setores de
Transportes (0%), Meio Ambiente e Saneamento (0%) e Saúde (20%), com o menor
atingimento de metas percentuais dentre as iniciativas elencadas como prioridade.
Agricultura e Pecuária (66,67% ), Ciência e Tecnologia (66,67%) e Indústria,
Comércio e Serviços (50%) foram os com o maior atingimento de metas dentre os
setores.
26
Dentre as 51 iniciativas que não alcançaram metas, 29 tiveram dados
apontados como NA (Não Aplicável) ou NI (Não Informado) em algum ano da
vigência do PPA. Destas, sete não apresentaram valores apurados em nenhum ano
da vigência do PPA e quatro foram alteradas durante os processos de revisão do
PPA. No entanto, não houve alteração nos acompanhamentos destas iniciativas, o
que impossibilitou o acompanhamento do atingimento de metas destas neste
trabalho.
4. DISCUSSÃO
O PPA 2020-2023 do estado do Rio Grande do Sul, desde sua concepção,
apresenta uma construção robusta e completa, contextualizando bem a situação do
estado no início de sua vigência e apresentando uma visão clara de futuro. Em sua
Mensagem do Executivo, é notável a preocupação do governo com a situação
financeira e fiscal do Estado, que atravessou uma situação de extrema dificuldade
nas últimas décadas, especialmente após a crise de 2015-2016.
Neste período foram registrados altos déficits orçamentários, gerando
passivos bilionários refletidos nos indicadores de dívida consolidada e de despesa
de pessoal acima dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Também
destaca-se o desejo e o trabalho a ser realizado para retomada do crescimento
econômico do estado e do aumento da arrecadação de impostos, para converter o
cenário de queda e dificuldade em um cenário de ascensão e prosperidade, vide o
mote definido para o PPA: “Novas Façanhas”. Palavras como reconstrução,
retomada e mudança são muito presentes no PPA e indicam uma forte atuação do
estado durante a vigência do PPA no atingimento destes objetivos.
A organização do PPA em Eixos, Programas Temáticos, Ações
Programáticas e Iniciativas e Produtos fragmenta a ação estadual de maneira que os
objetivos macro sejam alcançados através de micro ações, desempenhadas em
curtos espaços de tempo, e visando sempre o atingimento de objetivos estratégicos
delineados no Mapa Estratégico do Rio Grande do Sul. Isso torna a atuação de
servidores públicos mais direcionada e focada em resultados, com diretrizes e
objetivos estratégicos bem definidos e comunicados para atingir o resultado
esperado. Tal estrutura do PPA do estado está em sintonia com o que a literatura
27
sobre o tema apresenta em termos do papel do plano plurianual (De Toni, 2021;
Carneiro, 2016).
O PPA também deu peso à participação popular, de modo que a prioridade de
programas temáticos e de iniciativas foi definida por meio de consulta popular e não
por definição da Lei das Diretrizes Orçamentárias. Apesar do curto período de tempo
disponibilizado para a consulta popular (oito dias), e da baixa abrangência em
termos de participação popular (menos de 0,03% da população do estado), ainda é
de grande importância que a população tenha espaço para participação do
planejamento do futuro do estado e um passo importante para evolução de um
estado democrático.
Durante a vigência do PPA 2020-2023, houveram desafios que não poderiam
ser previstos no momento de sua construção, especialmente a pandemia do COVID-
19, que afetou diversos setores, direta e indiretamente, especialmente os setores da
Educação, Saúde e Transportes. Em uma situação de extremo risco para a
população, onde medidas emergenciais precisaram ser adotadas, o estado ainda
buscou atingir as metas pré-estabelecidas e conseguiu, mesmo em setores atingidos
diretamente, como a educação, alcançar metas importantes em iniciativas
específicas. Em que pese, não termos elementos neste estudo, para melhor analisar
a qualidade do alcance destas metas, bem como, para se compreender as efetivas
razões para o baixo desempenho evidenciado em algumas das metas e ações.
Sobre o atingimento das metas das ações programáticas e suas iniciativas
agregadas, apesar das dificuldades enfrentadas, o estado apresentou evolução
constante em seus eixos estratégicos e, ao final da vigência do PPA, atingiu um
alcance médio de metas de 61,7%. Isso representa a conquista de resultados
esperados para a vigência completa do PPA em diversos produtos antes mesmo do
final de sua vigênciae em setores de importância, como educação na capacitação
continuada dos servidores públicos.
A definição de prioridade em ações programáticas e em iniciativas específicas
não surtiu o efeito esperado em seu atingimento de metas e/ou no acompanhamento
das iniciativas, visto que das 80 iniciativas definidas como prioritárias, apenas 29
atingiram suas metas. Além disso, diversas iniciativas, especialmente no setor da
educação, não apresentaram valores apurados durante a vigência do plano. A
ausência de valores apurados para o setor da educação pode ser compreendida
pelo desafio imposto pela pandemia do COVID-19, onde o modelo de ensino a
28
distância adotado durante os anos de 2020 e 2021 tornaram difícil o
acompanhamento de iniciativas específicas ao comparecimento presencial dos
jovens no Ensino Fundamental e Médio nas escolas.
Indicadores de acompanhamento do nível de desempenho e qualidade da
Educação Básica foram alterados durante a vigência do PPA e estas mudanças,
apesar de descritas em documentos oficiais do governo, não foram comunicadas
nos relatórios de acompanhamento desenvolvidos pela SPGG. Por se tratarem de
iniciativas prioritárias, de setor eleito como de maior prioridade pela população, esse
acompanhamento e prestação de contas foi prejudicado, tornando difícil a
compreensão da evolução dos indicadores e do efetivo atingimento das metas
destas iniciativas.
O Setor de Transportes, que obteve um atingimento de 0% das metas nas
iniciativas prioritárias, pode ser justificado pela restrição e paralisação de transportes
de passageiros e mercadorias durante o período da pandemia do COVID-19,
apresentando valores muito abaixo nos anos de 2020 e 2021, mas com uma
retomada considerável no ano de 2022. O resultado desse indicador reforça o
impacto que o cenário de crise sanitária mundial teve sob o planejamento do estado.
5. CONCLUSÕES
O presente trabalho se propunha inicialmente a analisar quantitativamente os
dados presentes nos relatórios de monitoramento e avaliação produzidos pela
SPGG. A partir dessa primeira abordagem quantitativa, seria desenvolvida uma
análise qualitativa por meio de entrevistas com atores da SPGG, participantes da
elaboração tanto do PPA, quanto dos relatórios de monitoramento e avaliação. Essa
segunda abordagem, qualitativa, visava identificar causas de maior ou menor
atingimento de metas de acordo com a percepção destes atores do Estado. No
entanto, esta foi impossibilitada pela calamidade ocorrida no Rio Grande do Sul
durante os meses de maio e junho de 2024, onde todos os esforços da secretaria e
seus servidores foram direcionados à manutenção dos serviços e posterior retomada
das atividades.
Em termos de conclusões evidencia-se a complexidade e os desafios
enfrentados pelo PPA 2020-2023 do estado do Rio Grande do Sul. Desde sua
concepção, o Plano se mostrou robusto, com uma visão clara e detalhada da
situação do estado e das metas a serem alcançadas. A estruturação do PPA em
29
eixos e ações programáticas facilitou a condução de microações que, de forma
integrada, buscavam o atingimento dos objetivos estratégicos.
Entretanto, a execução do Plano não esteve isenta de dificuldades, muitas
das quais agravadas pela pandemia de COVID-19. Esse evento inesperado teve um
impacto significativo em diversos setores, como Educação e Transportes,
comprometendo o atingimento de várias metas. A pandemia forçou a adaptação e a
adoção de medidas emergenciais que, em alguns casos, como na Educação,
dificultaram o acompanhamento e a mensuração precisa dos resultados.
Apesar das adversidades, o estado conseguiu alcançar um resultado médio
de 61,7% das metas, o que indica um desempenho satisfatório em face das
circunstâncias. Porém, a análise crítica dos dados revela que a definição de
prioridades em ações programáticas não surtiu o efeito esperado, especialmente em
setores como o da Educação, onde a falta de indicadores claros e atualizados
prejudicou a transparência e a avaliação do desempenho.
Além disso, a participação popular, embora relevante no processo de
elaboração do PPA, demonstrou limitações, refletindo a necessidade de um maior
envolvimento e alcance das consultas públicas para garantir que as prioridades
definidas representem de fato os interesses da população como um todo.
Em suma, o PPA 2020-2023 do Rio Grande do Sul demonstrou um
compromisso com a reconstrução e o crescimento do estado, mas também
evidenciou áreas que necessitam de aprimoramento, especialmente em termos de
acompanhamento, transparência e participação cidadã. A experiência adquirida
durante sua vigência deverá servir como aprendizado para futuros planejamentos,
de modo a fortalecer as políticas públicas e assegurar que as metas estabelecidas
sejam não apenas ambiciosas, mas também mensuráveis e realizáveis.
Importante considerar que este trabalho possui limitações metodológicas, tais
como não ter realizado a análise qualitativa que compreendia entrevistas com os
gestores responsáveis pelo processo de monitoramento e avaliação das metas do
PPA. Esta análise poderia trazer mais elementos para compreender os aspectos que
levaram a um maior ou menor alcance das metas em setores de políticas públicas,
ficando como proposta a estudos futuros que possam cotejar dados quantitativos,
extraídos de documentos institucionais, com informações qualitativas de gestores e
organizações da sociedade civil que possam ajudar na identificação destes gargalos.
30
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