Gestão da Dívida Pública

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AULA 5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO FINANCEIRO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Felipe Santos Ribas 
 
 
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TEMA 1 – DÍVIDA PÚBLICA 
Um dos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal consiste em 
administrar o passivo da dívida pública no momento de sua edição, como 
também controlar o endividamento público futuro, visando ao crescimento 
sustentado do Estado brasileiro1. 
A dívida pública representa as obrigações do Estado mediante os seus 
credores de empréstimos públicos contraídos tanto no mercado interno ou 
externo, mediante emissão de títulos ou até mesmo contratos diretos com 
instituições financeiras, garantias prestadas pelo Estado que podem se converter 
em obrigação2. 
Ainda, as obrigações referentes aos empréstimos, como também a 
aquisição de móveis ou imóveis, precatórios, obrigações previdenciárias, 
pagamento de salários, de fornecedores e prestadores de serviços, também 
engloba o conceito de dívida pública. 
Ao longo dos anos, pelas altas taxas de desemprego, altos índices de 
inflação, redução do PIB mundial, foram elaborados programas de saneamento 
financeiro dos Estados e Municípios, com o intuito de fortalecer as instituições 
financeiras e a melhoria do cenário financeiro do Brasil, bem como o equilíbrio 
das contas públicas3. 
A doutrinadora Maria Rita Loureiro assim leciona: 
O que se espera dos governos de hoje é a capacidade de manter 
déficits moderados, evitando tanto os custos elevados do serviço da 
dívida, quanto controles extremados do orçamento, que geram 
recessão e desemprego e, com eles, mais déficit4. 
A LRF passa a trazer a redução do déficit público e a estabilização do 
montante da dívida pública em relação ao PIB, estabelecendo regras fiscais que 
vem impactando a gestão da dívida pública no governo Federal, Estadual e 
Municipal5. 
Diogo Figueiredo Moreira Neto alega que a dívida pública “tem um 
conceito amplíssimo, entendida como a totalidade dos compromissos assumidos 
pelo Estado, com os respectivos acréscimos pactuados6”. 
 
1 Abraham, 2021, p. 466. 
2 Abraham, 2021, p. 229. 
3 Abraham, 2021, p. 467. 
4 Loureiro, 2003, p. 8. 
5 Abraham, 2021, p. 468. 
6 Moreira Neto, 2001, p. 204. 
 
 
3 
A LRF apresenta definições e conceitos acerca da dívida pública em seu 
art. 29, in verbis: 
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as 
seguintes definições: 
I- dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado 
sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, 
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da 
realização de operações de crédito, para amortização em prazo 
superior a doze meses; 
II- dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos 
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados 
e Municípios; 
III- operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão 
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes 
da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos 
financeiros; 
IV- concessão de garantia: compromisso de adimplência de 
obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou 
entidade a ele vinculada; 
V- refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para 
pagamento do principal acrescido da atualização monetária – grifou-
se. 
Para Thathiane Pisciteli: 
[...] a dívida pública consolidada ou fundada abrange as (i) obrigações 
do ente de médio e longo prazo, em princípio, mas igualmente 
contemplará as (ii) operações de curto prazo, se as receitas delas 
provenientes estiverem previstas no orçamento. Além disso, 
também irá compreender os (iii) precatórios incluídos no 
orçamento, mas não pagos em um determinado exercício. 
Finalmente, quando se tratar de destacar especificamente a dívida 
pública consolidada da União, acresça-se a essa definição os títulos 
de responsabilidade do Banco Central do Brasil. 
Ainda do ponto de vista das definições, deve-se destacar o uso de mais 
duas terminologias, relativas à dívida, no contexto da administração 
pública: Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dívida Líquida do 
Setor Público (DLSP). 
A DBGG, como o próprio nome indica, engloba todas as esferas da 
Federação, com exceção das estatais e Banco Central. Já a DLSP 
também considera os três níveis de governo, além do Banco Central e 
estatais, afora instituições financeiras públicas e grandes empresas 
não dependentes de transferências de recursos do governo 
controlador7. 
Assim, a dívida pública respeita o equilíbrio de sua relação financeira entre 
a constituição da dívida com a sua capacidade de pagamento, nos termos do art. 
167, III, da CF/1988, a qual impõe limites para as operações de créditos que 
excedam o montante das despesas de capital, com exceção das que são 
 
7 Piscitelli, 2022, p. 164. 
 
 
4 
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais8, também ressalvada 
pelo parágrafo 2º, do art. 12, da LRF, in verbis: 
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e 
legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da 
variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de 
qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de 
demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para 
os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de 
cálculo e premissas utilizadas. 
[...] 
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não 
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto 
de lei orçamentária. 
Dessa forma, estamos diante de limites impostos pela LRF para a dívida 
pública e para as operações de crédito, visando à garantia e à efetividade de um 
bom funcionamento financeiro. 
No Brasil, após a promulgação da LRF (1995 a 2000), a dívida líquida do 
setor público havia dobrado por conta dos programas de financiamento dos 
Estados e dos Municípios, saltou de 24% para 50% do PIB, ante o fortalecimento 
das instituições financeiras federais, como a Caixa Econômica Federal e o Banco 
do Brasil9. 
A doutrinadora Maria Rita Loureiro assim leciona pelo desenvolvimento 
social e econômico: 
O que se espera dos governos de hoje é a capacidade de manter 
déficits moderados, evitando tanto os custos elevados do serviço da 
dívida, quanto controles extremados do orçamento, que geram 
recessão e desemprego e, com eles, mais déficit10. 
Quando o endividamento é realizado pela emissão de títulos da dívida 
pública por parte dos entes da Federação e do Banco Central (Bacen), 
atualmente, não se permite mais a emissão de títulos pelo Bacen, pode ser essa 
referida dívida objeto de refinanciamento, com intuito de remanejar a dívida para 
o seu pagamento11. 
Quando a dívida se forma por títulos emitidos pelo governo, estamos 
diante de dívida mobiliária, caso contrário, estamos diante de dívida consolidada, 
mesmo que o seu prazo para amortização seja inferior a 12 meses12. 
Tathiane Piscitell assim leciona: 
 
8 Abraham, 2021, p. 469. 
9 Abraham, 2021, p. 467. 
10 Loureiro, 2003. p. 8. 
11 Piscitelli, 2022, p. 165. 
12 Piscitelli, 2022, p. 165. 
 
 
5 
A Dívida Pública Federal (DPF) refere-se a todas as dívidas contraídas 
pelo governo federal para financiamento do seu déficit orçamentário, 
nele incluído o refinanciamento da própria dívida, e para outras 
operações com finalidades específicas, definidas em lei. É possível 
classificar a DPF de acordo com os instrumentos usados para captação 
de recursos e pela moeda na qual ocorre o pagamento de seus fluxos. 
Em relação à captação de recursos, esta pode ocorrer por emissão de 
títulos públicos (sendo por essa razão classificada como mobiliária), ou 
por contratos, firmados principalmente com organismos multilaterais 
(sendo esta dívida classificadacomo contratual)13. 
Como a ideia em relação à dívida pública é respeitar o equilíbrio da 
relação financeira, a LRF determina o refinanciamento do principal, com alguns 
limites, como a dívida mobiliária, esta não poderá exceder, no final de cada 
exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das 
operações de crédito autorizadas no orçamento para esse efeito e efetivamente 
realizadas, com atualização monetária, nos termos do art. 29, parágrafo 4º, da 
LRF14. 
TEMA 2 – LIMITES PARA O ENDIVIDAMENTO PÚBLICO 
Como demonstrado, o endividamento público vem sendo um importante 
instrumento visando ao atendimento das necessidades públicas. 
Guilherme Binato Villela Pedras expõe quatro objetivos para justificar a 
dívida pública, in verbis: 
(i) financiar o déficit público; 
(ii) propiciar instrumentos adequados à realização da política 
monetária (no caso específico da dívida interna); 
(iii) criar referencial de longo prazo para financiamento do setor 
privado, uma vez que as emissões públicas, dados seu alto volume e 
menor risco de crédito, servem como referência para a precificação de 
dívida privada; 
(iv) propiciar a alocação de recursos entre gerações, na medida em 
que (a depender do prazo dos instrumentos de financiamento) à 
geração futura caberá o pagamento das despesas realizadas no 
presente com recursos oriundos do endividamento15. 
Dessa forma, em razão da existência de um cenário que há anos de muita 
instabilidade, onde os índices de dívida pública crescem, a superação desse 
cenário irá depender do aumento das receitas correntes líquidas ou pela redução 
das despesas primárias. 
 
13 Piscitelli, 2022, p. 166. 
14 Abraham, 2021, p. 468. 
15 Pedras, 2009. p. 58. 
 
 
6 
Contudo, tais medidas não estão sendo suficientes para o reequilíbrio das 
contas públicas, em que uma medida necessária deve ser aplicada, para que o 
governo tenha maior capacidade para conter as despesas primárias16. 
O endividamento público possui limites e restrições, tanto na LRF, quanto 
na CF/1988, art. 167, III, devendo se voltar ao custeio de investimentos. 
Quando incorrer na autorização pelo Poder Legislativo, por maioria 
absoluta, para a abertura de créditos adicionais, é uma exceção à regra. Em 
2020, pela pandemia do Covid-19, essa regra ficou excepcionada durante o 
estado de calamidade pública (Decreto Legislativo n. 06/2020), visto que pela 
EC n. 109/2021, não se aplica nos casos de calamidade pública, art. 167-E, da 
CF/198817. 
Acerca dos limites de endividamento, o art. 52, da CF/1988, assim 
determina: 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
[...] 
VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para 
o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios; 
[...] 
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia 
da União em operações de crédito externo e interno; 
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida 
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
Já a LRF, em seu art. 30, assim prevê: 
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei 
Complementar, o Presidente da República submeterá ao: 
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da 
dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que 
estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites 
e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo; 
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o 
montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do 
art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua 
adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, 
atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo. 
§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações 
conterão: 
I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com 
as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos 
da política fiscal; 
II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três 
esferas de governo; 
III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera 
de governo; 
IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. 
 
16 Piscitelli, 2022, p. 169. 
17 Piscitelli, 2022, p. 169. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art52vi
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art48xiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art48xiv
 
 
7 
§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também 
poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando 
a forma e a metodologia de sua apuração. 
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em 
percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e 
aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, 
constituindo, para cada um deles, limites máximos. 
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do 
montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada 
quadrimestre. 
§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao 
Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta 
de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos 
incisos I e II do caput. 
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata 
este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas 
políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá 
encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação 
de revisão dos limites. 
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do 
orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida 
consolidada, para fins de aplicação dos limites. 
A Resolução SF n. 40/2021 impõe limite máximo da dívida líquida dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios, com base na receita corrente líquida, in 
verbis: 
Art. 3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado 
a partir do encerramento do ano de publicação desta Resolução, não 
poderá exceder, respectivamente, a: (Vide Resolução nº 20, de 2003) 
I – no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita 
corrente líquida, definida na forma do art. 2º; e 
II – no caso dos Municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a 
receita corrente líquida, definida na forma do art. 2º. 
Dessa maneira, com os limites estabelecidos de endividamento e as 
regras de como deverão ser elaborados os projetos de lei, existe a possibilidade 
de revisão dos limites, ante às instabilidades econômicas ou até mesmo 
alterações nas políticas monetárias ou cambiais. 
TEMA 3 – A EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES: CONTROLE E SANÇÕES 
O controle da dívida pública será realizado a cada quadrimestre, e, 
quando incorrer em extrapolação de seus limites, poderá ocorrer o controle para 
recondução da dívida em até 12 meses e nos três quadrimestres seguintes, visto 
que o ente deve reduzir o excedente em pelo menos 25% nos primeiros quatro 
meses18. 
 
18 Piscitelli, 2022, p. 173. 
 
 
8 
Para Tathiane Piscitelli: 
Uma vez verificado o excesso, para que a recondução da dívida ao 
limite seja possível, é necessário que os entes adotem medidas 
concretas no sentido da redução do endividamento. A LRF estabelece 
que providências são essas, ainda que outras, complementares, 
possam ser adotadas. 
Sobre o tema, dispõe o artigo 31, § 1º que, durante o excesso, o ente 
(i) não poderá realizar qualquer operação de crédito, seja ela 
interna ou externa e (ii) deverá obter resultado primário necessário 
para a recondução da dívida ao limite, promovendo, inclusive, 
limitação do empenho, nos termos do artigo 9º da LRF. Acerca dessas 
exigências, cumpre tecer algumas considerações19.Ainda, os limites estão fixados nos termos do art. 31, da LRF, in verbis: 
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar 
o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele 
reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o 
excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. 
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: 
I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, 
inclusive por antecipação de receita, ressalvadas as para pagamento 
de dívidas mobiliárias; 
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao 
limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na 
forma do art. 9o. 
§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto 
perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber 
transferências voluntárias da União ou do Estado. 
§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da 
dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do 
mandato do Chefe do Poder Executivo. 
§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos 
entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e 
mobiliária. 
§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de 
descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de 
crédito internas e externas. 
Assim, o crime contra finanças públicas pode ter pena de 1 a 2 anos de 
reclusão, a ordenação, autorização ou a realização de operação de crédito, 
interno ou externo, quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite 
máximo autorizado por lei, nos termos do art. 359-A, parágrafo único, inciso II, 
do Código Penal Brasileiro, acrescentado pela Lei n. 10.028, de 19.10.200020. 
 
 
19 Piscitelli, 2022, p. 173. 
20 Ramos Filho, 2022, p. 221. 
 
 
9 
TEMA 4 – OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
A operação de crédito é uma “operação de empréstimo que, de um lado, 
gera receita e, de outro, despesa. Dado importante a reter é que a operação de 
crédito invariavelmente gera a dívida pública”21. 
A LRF assim a classifica em seu art. 29, III, in verbis: 
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as 
seguintes definições: 
[...] 
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão 
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes 
da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos 
financeiros. 
Uma vez que as operações de crédito são compromissos financeiros 
firmados pelo Governo, seu resultado é o endividamento, o art. 32 da LRF 
expressa que compete ao Ministério da Economia averiguar o cumprimento dos 
limites e as condições das operações de crédito em cada ente da Federação22, 
in verbis: 
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites 
e condições relativos à realização de operações de crédito de cada 
ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta 
ou indiretamente. 
§1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em 
parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação 
custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o 
atendimento das seguintes condições: 
I- existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no 
texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; 
II- inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos 
provenientes da operação, exceto no caso de operações por 
antecipação de receita; 
III- observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; 
IV- autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de 
operação de crédito externo; 
V- atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; 
VI- observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei 
Complementar. 
§2º As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no 
texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de 
processo simplificado que atenda às suas especificidades. 
§3º Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada 
exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele 
ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o 
seguinte: 
I- não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a 
forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de 
 
21 Piscitelli, 2022, p. 166. 
22 Piscitelli, 2022, p. 179. 
 
 
10 
promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do 
ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus 
deste; 
II- se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for 
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, 
o valor da operação será deduzido das despesas de capital; 
§4º Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do 
Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro 
eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e 
externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão: 
I- encargos e condições de contratação; 
II- saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e 
mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. 
§5º Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula 
que importe na compensação automática de débitos e créditos. 
§6º O prazo de validade da verificação dos limites e das condições de 
que trata este artigo e da análise realizada para a concessão de 
garantia pela União será de, no mínimo, 90 (noventa) dias e, no 
máximo, 270 (duzentos e setenta) dias, a critério do Ministério da 
Fazenda. 
§7º Poderá haver alteração da finalidade de operação de crédito de 
Estados, do Distrito Federal e de Municípios sem a necessidade de 
nova verificação pelo Ministério da Economia, desde que haja prévia e 
expressa autorização para tanto, no texto da lei orçamentária, em 
créditos adicionais ou em lei específica, que se demonstre a relação 
custo-benefício e o interesse econômico e social da operação e que 
não configure infração a dispositivo desta Lei Complementar. 
Verifica-se que as operações de crédito são realizadas visando ao 
interesse público e a economicidade do endividamento, desde que houver uma 
lei que a autorize. 
José Maurício Conti assim leciona: 
[...] a fiscalização quanto à economicidade é aquela que analisa os atos 
administrativos do ponto de vista econômico, no sentido de verificar se, 
por ocasião da sua realização, houve adequada observância da 
relação custo-benefício, de modo que os recursos públicos tenham 
sido utilizados de forma mais vantajosa e eficiente para o Poder 
Público23. 
Além de sua previsão legal, é necessário incluir a receita que o 
endividamento irá causar no orçamento. O art. 33, da LRF também impõe alguns 
limites, in verbis: 
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com 
ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à 
externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às 
condições e limites estabelecidos. 
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei 
Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu 
cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o 
pagamento de juros e demais encargos financeiros. 
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos 
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para 
o exercício seguinte. 
 
23 Conti, 1998, p. 5. 
 
 
11 
§ 3º Enquanto não for efetuado o cancelamento ou a amortização ou 
constituída a reserva de que trata o § 2º, aplicam-se ao ente as 
restrições previstas no § 3º do art. 23. (Redação dada pela Lei 
Complementar nº 178, de 2021) 
§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalenteao 
excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da 
Constituição, consideradas as disposições do § 3o do art. 32. 
Quando incorrer em excesso acerca das receitas provenientes das 
operações de crédito, deverá haver uma reserva específica no LOA pelo ente, 
com intuito de garantir que será paga a dívida com o retorno ao equilíbrio entre 
despesas de capital e endividamento24. 
Em casos de operações de créditos externas, a LRF proíbe a cláusula 
compensatória, que se dá mediante compensação automática entre créditos e 
débitos ante a inadimplência do devedor25. 
O art. 34, da LRF, proíbe a emissão de títulos da dívida pública pelo Banco 
Central, por sua vez, o art. 35 proíbe que os entes da Federação realizem 
operações de crédito entre si, por meio de autarquias, fundos, fundação, 
empresa estatal dependente ou entidade da administração indireta, visando 
evitar pendências financeiras26. 
Tathiane Piscitelli explana acerca da proibição do financiamento de 
despesas correntes: 
Quanto à proibição do financiamento de despesas correntes, o objetivo 
é impedir que o ente se endivide para pagar despesas de custeio, ou 
mesmo, mais genericamente, aquelas que devem estar contempladas 
por receitas correntes, que são as obtidas mediante as atividades 
ordinárias do Estado. Essa é a chamada “regra de ouro” da 
responsabilidade fiscal, cujo conteúdo remonta ao texto 
constitucional, já repisado em diversas passagens deste livro: o 
endividamento se justifica para fazer frente às despesas de 
capital, e não às despesas usuais e corriqueiras do ente da 
Federação, as quais devem ser financiadas por receitas 
próprias27. 
O art. 36, da LRF determina que “é proibida a operação de crédito entre 
uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na 
qualidade de beneficiário do empréstimo28”, ou seja, o referido artigo 
complementa o art. 35, pois só será possível o endividamento se estivermos 
diante de uma instituição financeira desvinculada do ente da Federação e não 
controlada por ele. 
 
24 Piscitelli, 2022, p. 180. 
25 Piscitelli, 2022, p. 180. 
26 Piscitelli, 2022, p. 182. 
27 Piscitelli, 2022, p. 183. 
28 Art. 36, caput. Lei de Responsabilidade Fiscal. LC n. 101/2000. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art16
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art16
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art167iii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art167iii
 
 
12 
Em sequência, o art. 37 dispõe os casos em que existem operações 
equiparadas às de crédito, veja-se: 
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: 
I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou 
contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo 
do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição; 
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder 
Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social 
com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; 
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação 
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, 
mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando 
esta vedação a empresas estatais dependentes; 
IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com 
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. 
Ainda, não há vedação sobre a prática de substituição tributária, nos 
termos do art. 150, parágrafo 7º, da CF/1988, in verbis: 
§ 7º A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a 
condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, 
cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata 
e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato 
gerador presumido. 
Possibilita-se a atribuição de responsabilidade pelo pagamento de 
imposto ou até mesmo de contribuição a terceiro, de modo que haja antecipação 
de quantia devida futuramente, ou seja, uma forma de atribuição de 
responsabilidade tributária a terceiro29. 
Ainda, com a substituição tributária, “a LRF diferenciou as operações por 
antecipação de receita cuja origem seja tributária da substituição tributária em si, 
que em nada se relaciona com o direito financeiro ou assunção de dívidas30. 
Ressalta-se que a proibição do recebimento antecipado de valores 
consiste em evitar que o ente realize empréstimos disfarçados, com o intuito de 
burlar os limites e as condições para a realização das operações de crédito. 
Como os bens públicos não podem ser penhorados, não serão usados os títulos 
de créditos como garantia de operações de dívida31. 
Destarte, o debate acerca do impeachment da ex-presidente Dilma 
Roussef, este se relaciona diretamente com a prática de “pedaladas fiscais”, eis 
que envolviam os repasses do Tesouro Nacional a bancos públicos com 
 
29 Piscitelli, 2022, p. 185. 
30 Piscitelli, 2022, p. 185. 
31 Piscitelli, 2022, p. 185. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art150%C2%A77
 
 
13 
contratos com a União, com o pagamento de benefícios sociais e previdenciários 
aos cidadãos32. 
Houve um resultado de superávit artificial nas contas do governo, pois no 
período de 2013 a 2015 o Tesouro Nacional atrasava os repasses para os 
bancos, tendo em vista que os beneficiários recebiam os valores. Alegavam 
apenas inadimplemento contratual e nenhuma ofensa a Lei de Responsabilidade 
Fiscal33. 
Com o parecer do TCU, tais condutas ficaram popularmente conhecidas 
como pedaladas fiscais, que deram causa ao impeachment da ex-presidente 
Dilma Rousseff; veja-se trechos do parecer: 
Em 31/12/2014 a União devia ao Banco do Brasil R$ 8,3 bilhões em 
débitos vencidos decorrentes do Plano Safra e R$ 20,3 bilhões em 
dívida igualmente vencida junto ao BNDES, decorrente do Plano de 
Sustentação do Investimento. Apesar de terem sido pagos alguns 
valores no decorrer do exercício, apenas em dezembro de 2015 as 
dívidas foram integralmente quitadas. Desse modo, ao longo de 
praticamente todo o exercício a União se financiou junto aos bancos 
públicos. [...] 
Tal conduta afronta o art. 36 da LRF, à medida que caracteriza claro 
abuso do poder de controlador sobre a entidade financeira controlada, 
atingindo, pois, o núcleo das proibições que a lei se propôs vedar, isto 
é, atingindo o bem jurídico tutelado pela norma34. 
Portanto, com a abertura de créditos suplementares sem qualquer 
autorização legal, vedada pelo ordenamento jurídico, deram causa ao 
impeachment. 
TEMA 5 – ASPECTOS AVANÇADOS EM OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
A LRF determinou alguns limites para o montante da dívida consolidada 
da União, Estados e Municípios, em seu art. 30, I. Com efeito, o Senado Federal 
editou a Resolução n. 40/2021 fixando os limites da dívida consolidada, bem 
como da dívida pública mobiliária e das operações de crédito interno e externo 
dos Estados, Distrito Federal e Municípios35. 
Dessa forma, as garantias em operações de créditos, tanto externas 
quanto internas, poderão ser concedidas pelos entes federativos, desde que 
sejam observadas as regras previstas na LRF, em seu art. 40, como também os 
 
32 Piscitelli, 2022, p. 186. 
33 Piscitelli, 2022, p. 186. 
34 Piscitelli, 2022, p. 187. 
35 Abraham, 2021, p. 469. 
 
 
14 
limites e condições estabelecidos pelo Senado Federal36. 
Ainda, a LRF prevê a concessão de garantias condicionadas ao 
oferecimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao da garantia a ser 
concedida, e à adimplência da entidade que solicitar relativamente a suas 
obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas37, 
observando os requisitos dos incisos I e II, parágrafos 2º, 5º e 6º, do art. 40, in 
verbis: 
I– não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio 
ente; 
II– a contragarantia exigida pela Uniãoa Estado ou Município, ou pelos 
Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas 
tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências 
constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e 
empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida. 
§ 2º No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro 
internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o 
repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que 
atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o 
recebimento de transferências voluntárias. 
§5º É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado 
Federal. 
§6º É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas 
empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que 
com recursos de fundos. 
Ademais, garantias prestadas pelas instituições financeiras estatais que 
são submetidas às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, pela 
União as empresas de natureza financeira por ela controladas, de maneira direta 
e indireta, operações de seguro de crédito à exportação38. 
A União e os Estados podem condicionar transferências constitucionais 
ao ressarcimento de pagamento em razão de garantia prestada por outro ente, 
de modo que o ente devedor ficará suspenso por um período a solicitar novos 
créditos ou financiamentos até a total liquidação da dívida39. 
Mediante a crise financeira, foi instituído um programa de recuperação 
fiscal, pela Lei Complementar n. 159/2017, conhecido como Regime de 
Recuperação Fiscal (RRF)40. 
O programa foi implementado com intuito de oferecer instrumentos 
 
36 Abraham, 2021, p. 473. 
37 Abraham, 2021, p. 474. 
38 Abraham, 2021, p. 474. 
39 Abraham, 2021, p. 474. 
40 Regulamentação pelos Decretos n. 9.109/2017 e 9.112/2017 e complementada pela Portaria MF n. 
377/2017 (regulamenta a forma de verificação dos requisitos de habilitação ao Regime de Recuperação 
Fiscal), pela Portaria MF n. 379/2017 (regulamenta os procedimentos para as renegociações de dívidas), 
pela Portaria MF n. 526/2017. 
 
 
15 
jurídico-fiscais para que os Estados possam superar o desequilíbrio fiscal e 
implementar ajuste efetivo em suas finanças, tendo em vista que a Lei de 
Responsabilidade Fiscal não previa medidas extraordinárias e emergências de 
situações extremas. 
Assim, o referido programa assegura que ao final do programa, o Estado 
tenha resultados estabilizados e suas contas equilibradas. 
Dessa forma, o Regime de Recuperação Fiscal envolve uma coordenação 
transparente e planejada de todos os Poderes, órgãos, entidades e fundos dos 
Estados e do Distrito Federal visando corrigir eventuais desvios que afetaram 
diretamente suas contas públicas, por intermédio da implantação de medidas 
emergenciais e de reformas institucionais, pelos princípios financeiro-
orçamentários: a) sustentabilidade econômico-financeira; b) equidade 
intergeracional; c) transparência das contas públicas; d) confiança nas 
demonstrações financeiras; e) celeridade das decisões; e f) solidariedade entre 
os Poderes e os órgãos da Administração Pública41. 
Marcus Abraham descreve como ocorre o desequilíbrio financeiro grave: 
Para se configurar o desequilíbrio financeiro grave, objeto e motivo do 
plano de recuperação fiscal, é necessário o Estado ou o DF apresentar 
as seguintes situações fiscais, cumulativamente: a) a receita corrente 
líquida (RCL) anual do Estado for menor do que a dívida consolidada 
ao final do último exercício; b) o somatório das suas despesas com 
pessoal, juros e amortizações for igual ou maior que 70% da RCL; c) o 
valor total de obrigações for superior às disponibilidades de caixa42. 
Assim sendo, caso o Estado solicite o programa de Recuperação Fiscal, 
deve, primeiramente, apresentar um Plano de Recuperação Fiscal para o 
Ministério da Economia, que serão determinadas medidas de ajuste, os prazos, 
impactos, com as providências implementadas pela Lei Complementar n. 
178/2021: 
Art. 2º O Plano de Recuperação Fiscal será formado por leis ou atos 
normativos do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação 
Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de 
desequilíbrio financeiro, por metas e compromissos e pelo 
detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os 
prazos para a sua adoção. 
§ 1º Das leis ou atos referidos no caput deverá decorrer, observados 
os termos do regulamento, a implementação das seguintes medidas: 
I - a alienação total ou parcial de participação societária, com ou sem 
perda do controle, de empresas públicas ou sociedades de economia 
mista, ou a concessão de serviços e ativos, ou a liquidação ou extinção 
dessas empresas, para quitação de passivos com os recursos 
 
41 Abraham, 2021, p. 475. 
42 Abraham, 2021, p. 475. 
 
 
16 
arrecadados, observado o disposto no art. 44 da Lei Complementar nº 
101, de 4 de maio de 2000; 
II - a adoção pelo Regime Próprio de Previdência Social, no que 
couber, das regras previdenciárias aplicáveis aos servidores públicos 
da União; 
III - a redução de pelo menos 20% (vinte por cento) dos incentivos e 
benefícios fiscais ou financeiro-fiscais dos quais decorram renúncias 
de receitas, observado o § 3º deste artigo; 
IV - a revisão dos regimes jurídicos de servidores da administração 
pública direta, autárquica e fundacional para reduzir benefícios ou 
vantagens não previstos no regime jurídico único dos servidores 
públicos da União; (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, 
de 2021) 
V - a instituição de regras e mecanismos para limitar o crescimento 
anual das despesas primárias à variação do Índice Nacional de Preços 
ao Consumidor Amplo (IPCA); 
VI - a realização de leilões de pagamento, nos quais será adotado o 
critério de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na 
quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas, e 
a autorização para o pagamento parcelado destas obrigações; 
VII - a adoção de gestão financeira centralizada no âmbito do Poder 
Executivo do ente, cabendo a este estabelecer para a administração 
direta, indireta e fundacional e empresas estatais dependentes as 
condições para o recebimento e a movimentação dos recursos 
financeiros, inclusive a destinação dos saldos não utilizados quando do 
encerramento do exercício, observadas as restrições a essa 
centralização estabelecidas em regras e leis federais e em 
instrumentos contratuais preexistentes; (Redação dada pela Lei 
Complementar nº 178, de 2021) 
VIII - a instituição do regime de previdência complementar a que se 
referem os §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição Federal. 
O prazo será fixado na lei que instituir o Plano de Recuperação, limitada 
ao limite de 36 meses, podendo ser prorrogado por igual período. 
Mediante homologação do Presidente da República, será iniciada a 
vigência do Regime de Recuperação Fiscal (RRF), desde que preenchidos os 
requisitos: 
Art. 5º Após manifestação favorável do Ministro de Estado da 
Economia, ato do Presidente da República homologará o Plano e 
estabelecerá a vigência do Regime de Recuperação Fiscal. 
§ 1º A manifestação de que trata o caput será acompanhada de 
pareceres: 
I - da Secretaria do Tesouro Nacional, a respeito do reequilíbrio das 
contas estaduais durante a vigência do Regime; 
II - da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sobre a adequação 
das leis apresentadas pelo Estado em atendimento ao disposto no art. 
2º; e 
III - do Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal, no 
tocante ao art. 7º-B. 
§ 2º As alterações do Plano de Recuperação Fiscal serão 
homologadas pelo Ministro de Estado da Economia, mediante parecer 
prévio do Conselho de Supervisão de que trata o art. 6º, podendo a 
referida competência do Ministro ser delegada, nos termos do 
regulamento. 
§ 3º O Ministério da Economia e o Poder Executivo do Estado 
publicarão o Plano de RecuperaçãoFiscal, e suas alterações, 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp101.htm#art44
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp101.htm#art44
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art13
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art13
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art13
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm#art13
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art40%C2%A714
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art40%C2%A715
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art40%C2%A716
 
 
17 
respectivamente, no Diário Oficial da União e no Diário Oficial do 
Estado, e em seus sítios eletrônicos. 
Durante o período que vigorará o Regime de Recuperação Fiscal, o 
Estado ficará assegurado da suspensão de restrições e limitações pela LRF, 
como também o acesso de instrumentos de Recuperação Fiscal, in verbis: 
a) redução extraordinária integral das prestações relativas aos 
contratos de dívidas administrados pelo Tesouro Nacional por até 36 
meses, e em caso de prorrogação do prazo do Regime, as reduções 
extraordinárias serão decrescentes até que ao final do Regime as 
prestações das dívidas com a União sejam pagas integralmente; 
b) suspensão temporária dos requisitos legais exigidos para a 
contratação de operações de crédito, assim como das vedações e 
determinações aplicadas quando do descumprimento dos limites 
estabelecidos para despesas de pessoal e dívida consolidada, sendo 
que em relação às despesas de pessoal, o prazo para que o Estado 
volte a cumprir os limites legais passa a ser o do Regime de 
Recuperação Fiscal; 
c) suspensão da necessidade de comprovação, para as transferências 
voluntárias, de que o Estado está em dia com o pagamento de tributos, 
empréstimos e financiamentos devidos à União, com a prestação de 
contas de recursos recebidos e da observância dos limites das dívidas 
consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa 
total com pessoal; 
d) possibilidade de contratação de operações de crédito com garantia 
da União voltadas para: 
d.1) financiamento de programa de desligamento voluntário de 
pessoal; d.2) financiamento de auditoria do sistema de processamento 
da folha de pagamento de ativos e inativos; 
d.3) financiamento dos leilões de pagamento; 
d.4) reestruturação de dívidas com o sistema financeiro; 
d.5) modernização da administração fazendária; d.6) antecipação de 
receita da privatização de empresas; 
d.7) demais finalidades previstas no Plano de Recuperação. 
Entretanto, o volume de operações que poderá ser contratado dessa 
forma será limitado pela Secretaria do Tesouro Nacional e deverá 
observar as Resoluções do Senado Federal que tratam da limitação da 
oferta de garantias por parte da União.43 
Durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, o Estado possui 
as seguintes vedações: 
I – a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou 
adequação de remuneração de membros dos Poderes ou de órgãos, 
de servidores e empregados públicos e de militares, exceto aqueles 
provenientes de sentença judicial transitada em julgado, ressalvado o 
disposto no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal; 
II – a criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de 
despesa; 
III – a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de 
despesa; 
IV – a admissão ou a contratação de pessoal, a qualquer título, 
ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não 
 
43 Abraham, 2021, p. 476. 
 
 
18 
acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacância de 
cargo efetivo ou vitalício; 
V – a realização de concurso público, ressalvadas as hipóteses de 
reposição de vacância; 
VI – a criação ou a majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, 
verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor 
de membros dos Poderes, do Ministério Público ou da Defensoria 
Pública, de servidores e empregados públicos e de militares; 
VII – a criação de despesa obrigatória de caráter continuado; 
VIII – a adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória 
acima da variação anual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor 
Amplo (IPCA), ou de outro que vier a substituí-lo, ou da variação anual 
da receita corrente líquida apurada na forma do inciso IV do caput do 
art. 2º da LRF, o que for menor; 
IX – a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza 
tributária da qual decorra renúncia de receita, ressalvados os 
concedidos nos termos da alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 
da Constituição Federal; 
X – o empenho ou a contratação de despesas com publicidade e 
propaganda, exceto para as áreas de saúde, segurança, educação no 
trânsito e outras de demonstrada utilidade pública; 
XI – a celebração de convênio, acordo, ajuste ou outros tipos de 
instrumentos que envolvam a transferência de recursos para outros 
entes federativos ou para organizações da sociedade civil, 
ressalvados: a) aqueles necessários para a efetiva recuperação fiscal; 
b) as renovações de instrumentos já vigentes no momento da adesão 
ao Regime de Recuperação Fiscal; 
c) aqueles decorrentes de parcerias com organizações sociais e que 
impliquem redução de despesa, comprovada pelo Conselho de 
Supervisão; 
d) aqueles destinados a serviços essenciais, a situações emergenciais, 
a atividades de assistência social relativas a ações voltadas para 
pessoas com deficiência, idosos e mulheres jovens em situação de 
risco e, suplementarmente, ao cumprimento de limites constitucionais; 
XII – a contratação de operações de crédito e o recebimento ou a 
concessão de garantia, ressalvadas aquelas autorizadas no âmbito do 
Regime de Recuperação Fiscal. 
Portanto, o referido programa possui escopo de contribuir para o equilíbrio 
financeiro, tendo em vista que assegura os momentos de crise que surgem e em 
decorrência o aumento das despesas, bem como gastos elevados que 
precisarão ser superados, visando a uma sociedade melhor e equilibrada. 
 
 
 
19 
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