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ADMINISTRAÇÃO PARA 0 DWIGHT WALDO Professor de Ciência Política Universidade da em Berkeley 0 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA Tradução de ELDIA DIAS CENTRAL N. 351 WAL EST N. REG. 2307 DATA 196 / 77 Centro de Publicações Técnicas Aliança Missão Norte-Americana de Cooperação Econômico e Técnico no Brasil USAID - Rio de Janeiro, de 1964 2( ( ( O que é administração pública? Quando foram anunciadas as primeiras explosões cas, houve um profundo sentimento de temor ante a A imaginação e a razão esforçaram-se por com- preender o que havia acontecido e como chegara a acontecer. O sentimento de temor estendeu-se à ciência física e ao pla- nejamento que tornaram possível êsse fenômeno estupendo. Simultâneamente com um relato dos princípios gerais de física envolvidos e de como foram concebidos e levados a testes bem sucedidos pelos vários físicos, govêrno dos Estados Uni- dos fêz também um relato da ciência humana e do planeja- mento que jaziam por trás da façanha. Em suma, um sistema administrativo especial, denominado Distrito de Planejamen- to de Manhattan, fôra estabelecido como uma subdivisão do dos Estados Unidos. Distrito de Planejamento de Manhattan gastou dois bilhões de dólares, sob condições de tão profundo sigilo, que comparativamente poucos americanos sabiam de sua existência e muitos de seus próprios emprega- dos não conheciam sua finalidade. Congregou milhares de homens altamente treinados em várias técnicas e muitos ma- teriais e objetos raros de as partes do mundo. Estabe-2 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 3 leceu amplas facilidades e criou sistemas subadministrativos campo da "tecnologia" humana, para usar uma palavra não especializados através do continente, ligando-os por meios in- tão dura e argumentativa como trincados com os sistemas que conhecemos como emprêsas e O sucesso do Distrito de Pla- Por têrmos vivido desde que nascemos numa sociedade nejamento de Manhattan é evidente: sua finalidade era a com uma tecnologia avançada de cooperação e por têrmos realização de baseadas na desintegração nuclear, mi- aprendido tanto dessa tecnologia sem percebermos, aceitamos litarmente GS milagres da cooperação humana à nossa volta como se naturais ou até mesmo Mas não são. Ora, é uma conclusão razoável, baseada na evidência, que Longe disso. Essa tecnologia foi conseguida através de um a maioria das pessoas encarou a bomba atômica como uma incalculável trabalho humano, de muito raciocínio sistemá- realização apenas da ciência física e que relatório do Distri- tico e de lampejos de inspiração de gênios ocasionais. A tec- to de Planejamento de Manhattan não causou muita impres- nologia da cooperação humana deve ser aprendida de são e de modo geral tem sido esquecido. Mas não devemos em cada geração. A consecução ainda mais ampla dos pro- considerar sèriamente outro ponto de vista: que a bomba pósitos humanos depende da sua extensão pelo estudo e pela mica foi uma realização tanto do lado humano como do lado invenção. da ciência física? Esse ensaio pretende ser uma introdução ao estudo de Não que a bomba atômica tenha sido um triunfo de mo- uma fase ou aspecto da cooperação humana, isto é, adminis- ralidade humana. Talvez O inverso tenha sido a verdade, em- tração pública. A administração pública é muito menos do bora O juízo sôbre a bomba atômica não possa ser dissociado que todo o processo ou conceito da cooperação humana. Aquê- do juízo sôbre a guerra em si e tôda sua maquinaria moderna. les que estudam direito, ou antropologia, ou economia, por O que deve ser observado é que, sob ponto de vista exemplo, estão estudando também cooperação humana. Há rico, a tecnologia humana na consecução da bomba foi uma tecnologias especializadas dentro da tecnologia da cooperação coisa admirável talvez tão distanciada da imaginação e da humana; e há também sistemas conceptuais variados pelos experiência social de qualquer povo primitivo como a própria quais podem ser abordados estudos nessas, ou o estudo dessas, bomba da imaginação e da experiência física dêles. tecnologias. A administração pública na nossa sociedade é Na verdade, conceito quase universal de hoje em dia uma das tecnologias dentro da tecnologia e possui seu próprio é que nossa ciência física é progressista ou amadurecida, en- sistema conceptual especial na sua prática e no seu quanto nossa ciência social é retrógrada, infantil ou adoles- cente. Isto talvez seja verdade. Por certo é verdadeiro por de- Problema da Definição finição, se os critérios comumente usados na formação dêsse conceito forem aceitos como corretos: êsses critérios (por exem- Tanto a lógica como a convenção exigem que tratemos plo, sofisticação matemática) são as marcas características das agora com mais cuidado do problema da definição. O que ciências físicas! Mas embora possa ser verdadeiro, êsse con- é administração pública? Mas, na verdade, não há nenhuma ceito tende a obscurecer e a depreciar que alcançamos no definição boa de administração pública, Ou talvez haja boas 5( ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 5 4 definições sucintas, mas nenhuma boa explicação sucinta como ciência. Alguns estudantes e administradores, impressio- O efeito imediato de as definições de administração pú- nados com as realizações das ciências físicas e naturais, têm blica contidas em uma frase ou em um parágrafo, é a para- insistido em que a administração pública pode e deve tor- lisia mental em lugar da elucidação e da estimulação. Isto nar-se uma ciência no mesmo sentido. Outros estudantes e acontece porque uma definição séria do têrmo em contraste administradores, impressionados com uma característica fluida com uma definição epigramática, por mais espirituosa que e criativa na administração real, com fatores intangíveis como seja contém, inevitàvelmente, várias palavras ou frases abs- discernimento e liderança, têm sido igualmente insistentes em tratas. Num âmbito limitado, essas palavras e frases abstratas que a administração pública não pode tornar-se uma ciência, podem ser explicadas por outras palavras e frases abstratas; pois que é uma arte. nesse processo, a realidade e a importância do "isso" tornam-se Os debates em tôrno da controvérsia ciência-arte têm re- obscuras e perdidas. Com essa advertência, consideremos duas dundado em muita tolice, mas também têm obtido um escla- definições típicas: recimento considerável de conceitos e de concordância quanto 1) Administração pública é a organização e a gerência ao seu uso. Está na moda, atualmente, referir-se à "arte e de homens e materiais para a consecução dos propósitos de ciência" da administração pública, de acôrdo com a segunda um govêrno. definição acima. Este tratamento reflete uma conclusão geral de que a administração pública possui aspectos importantes 2) Administração pública é a arte e a ciência da ge- de ciência e de arte igualmente. Reflete também um desejo rência aplicadas aos negócios de de contornar os problemas de definição, de conciliar a ques- são os modos pelos quais a administração pública tão cedendo a ambas as partes, de continuar com o estudo geralmente é Não fazemos nenhuma a essas e a prática da administração pública, seja ela o que Esta definições exceto que, por si mesmas, não ajudam muito disposição de prosseguir é saudável, sem dúvida, e minora uma a promover a compreensão. Talvez essas definições realmente altercação de pouca monta e destrutiva, limitada a evoquem conceitos nítidos e imagens vívidas na mente do Mas não se deve esquecer que as definições são importantes leitor. Mas se isso não acontecer, é melhor prosseguir, ao in- para estudo produtivo e a ação produtiva. problema de de tentar deslindar cada palavra, na esperança de que as como as pessoas deverão ser educadas ou treinadas para par- explicações, descrições e comentários seguintes promovam a ticiparem da administração pública, por exemplo, é um dos elucidação pela sua que só poderão ser resolvidos depois de uma decisão sôbre o que significa, afinal de contas, administração Administração: Arte ou Ciência? 1. Uma outra discriminação, relacionada e semelhante à discrimi- Vamos dar um momento de atenção a uma disputa tra- nação entre ciência e arte, é aquela entre a ciência pura e a dicional na definição de administração pública e fonte rela- aplicada, ou a ciência teórica e a Essa discriminação, que possui importantes aplicações, é discutida adiante em cone- cionada de confusão no uso do têrmo. conflito xão com positivismo lógico. Para uma exposição sôbre o assun- é sôbre a definição de administração pública como arte ou to, veja Administrative Behavior: A Study of Decision-Making 66 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚSLICA? 7 Duplo Uso das Palavras Administração Pública dois significados na mesma definição, o que proporciona uma Uma fonte copiosa de confusão e de êrro, relacionada de grande oportunidade para (Volte atrás agora e es- perto com a controvérsia ciência-arte, é o fato de que as pa- crutinize as duas definições dadas numa página anterior. Con- lavras "administração pública" têm dois São usadas siderando a distinção estabelecida, estão claros os seus pro- para designar e delinear tanto (I) uma área de investigação pósitos?) intelectual, uma disciplina ou estudo, quanto (2) um pro- Confessamos que, ao tentarmos esclarecer uma diferença cesso ou atividade da administração dos negócios públicos. importante, tornamo-la mais nítida do que é Lem- Conquanto os dois sentidos sejam, é claro, intimamente liga- brem-se da analogia feita entre a biologia como estudo de dos, são, ainda assim, diferentes; é uma diferença semelhante organismos e os organismos ditos. Nesse caso, entre a biologia, como estudo de organismos, e os pró- a diferença é nítida porque, embora a biologia inclua estudo prios organismos. do homem como um organismo, não é senão uma pequena Ora, se essa distinção é tão óbvia que prescinde de men- parte do todo; e por outro lado, nenhum organismo, exceto ção, a desculpa será de que mesmo assim é uma distinção fre- homem, tira muito proveito de um estudo de outros organis- despercebida. É óbvio, em retrospecto, que mos. No caso da administração pública, entretanto, inte- uma grande parte (mas não da controvérsia sôbre a rêsse principal do estudo é o próprio homem, em certos as- definição da administração pública, como ciência ou como pectos e conjuntos de relações; e por outro lado, muito estudo arte, provém da falta de entendimetno sôbre qual a adminis- de administração pública é realizado por homens tração pública que estava sendo discutida, a disciplina ou a nas atividades e nos processos da administração pública. O ar- É imediatamente aparente que é mais fácil defen- quivista que medita sôbre um sistema de arquivamento que der caso da ciência no estudo e da arte na atenda melhor às suas necessidades, um supervisor que decide prática, da administração sôbre uma nova distribuição de serviço entre seus auxiliares, O grupo de servidores públicos formado pelos cientistas O estudante de administração pública deve estar alerta ciais que realizam um estudo elaborado de como pode ser aos dois empregos do Algumas vêzes significado mantido moral dos empregados, todos estão estudando admi- estará claro pela definição ou pelo texto, mas frequentemente nistração pública em algum sentido ou aspecto. existe apenas e confusão. Algumas vêzes isso acontece porque escritor começa com uma definição de administração pública como processo ou atividade e depois, Conceito da Ação Racional abrupta ou gradualmente, passa a usar têrmo para referir-se também ao estudo sistemático da administração Al- O assunto mais claro pela introdução do con- gumas vêzes, também, é feita uma tentativa de abranger ceito da ação racional, aqui definida como ação calculada para realizar determinados objetivos desejados, Processes in Administrative Organization de Herbert A. Simon (Nova Iorque, The Macmillan Co., 1947), Apêndice. 2. Essa é uma palavra importante e Uma das fontes de dificuldade está no fato de que ações determinadas podem pro- 7( ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO 9 8 com um mínimo de perda para a realização de outros objeti- essa racionalidade estabelecida com os objetivos que busca, vos desejados. Usaremos O conceito de modo um tanto im- de tal modo que êsses objetivos sejam perfeito e não pararemos aqui para considerar questões tão Na administração pública, como estudo, calculam-se tam- interessantes e importantes como se o homem realmente de- bém continuamente os meios pelos quais os objetivos públicos seja ou deveria desejar que tôdas as suas ações fôssem racio- possam ser Na verdade, isto não é apenas um nais. Contentar-nos-emos no momento com a observação ou dos principais interêsses da disciplina mas, diriam muitos, seu crença geral de que homem pode e realmente maximiza a único interêsse Também nesse caso, entretanto, há consecução do seu objetivo pelo raciocínio, pela relação corre- uma grande variação nas maneiras de abordar, no nível ta dos meios com os fins. de abstração, no tamanho do problema, na generalidade ou Ora, administração pública, em ambos os sentidos, é ação na particularidade dos objetivos a serem maximizados, e racional como acabamos de definir. É ação calculada para assim por diante. Estudos de tempo e movimento de opera- maximizar a realização de objetivos que são públicos por de- ções mecânicas, tomada de decisões em liderança, estrutura de Na administração pública como uma atividade há valores da comunidade que afetam a administração, processos um cômputo contínuo dos meios de maximizar os objetivos de auditoria, características sindicais na administração públi- públicos, embora haja uma grande variação na compreensão ca são exemplos colhidos ao acaso, que sugerem a amplitude do objetivo, no conhecimento e no nível de abstração daque- e a variação dos estudos. les empenhados na Um líder destacado pode ser altamente treinado e despender seu tempo e energia num cál- Para visualizarmos como estudo e a ação podem-se fun- culo consciente e cuidadoso dos meios de realização de deter- dir no conceito de ação racional, imaginemos um Su- minados objetivos públicos. Um operador de máquina, por ponhamos que uma firma de consultores administrativos seja outro lado, poderá não saber ou não se interessar pelos obje- contratada por um departamento governamental de serviços tivos "públicos" do departamento para qual trabalha. Ain- públicos para a tarefa específica de determinar se uso de da assim, trabalho do operador de máquina será racional, equipamento mecânico pode ser tornado mais racional. As no sentido de que é uma ligação dos meios com os fins di- pessoas designadas para efetuarem estudo observariam, gamos, a operação de uma máquina de calcular para a solução dados e angariariam interêsse e o apoio daqueles de problemas aritméticos. A racionalidade pode ser estabe- funcionários do departamento relacionados com equipamen- lecida numa operação mecânica ou mesmo numa profissão. to mecânico. Eventualmente, apresentariam recomendações e A tarefa de um líder ou administrador é, então, relacionar essas recomendações poderiam ser aceitas e postas em execução de imediato pelos consultores, em trabalho conjunto com os funcionários do departamento. Num caso assim, estudo e duzir resultados desejados por razões indevidas. Assim, a ciência a ação estão de tal forma ligados que a distinção não faz muito verifica por vêzes que ações induzidas pela superstição são cor- sentido; e naturalmente o estudo é também uma forma de retas (isto é, maximização do objetivo), mas as explicações nos dois sistemas de interpretação são completamente diferentes. ação, em última análise. Ainda assim, considerando a questão Outra fonte de dificuldade ou de é discutida sob pelo seu aspecto mais amplo, a distinção é muito útil, uma fe- o título "O Significado de( ( ( 10 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 11 liz analogia é a familiar extensão do espectro: entre as listas Primeiro, administração não é, o único dos extremos há muitas variações e gradações. tipo de cooperação humana que é Por exemplo, sistema econômico americano utiliza a competição entre com- Significado de Administração: Ação Racional Cooperativa panhias cooperação antagônica tanto quanto a adminis- tração, dentro delas, para alcançar ação racional na produção Até agora usamos a expressão adminis- e na distribuição de artigos tração pública e nunca substantivo administração em sepa- Segundo, há uma questão importante na frase rado. passo seguinte mais aconselhável será examinar o "alto grau de racionalidade". É aconselhável atentar nesta significado do substantivo isoladamente e depois do adjetivo. questão, embora não possa ser discutida aqui completamente. Podemos continuar por analogia: administração pública Quais os objetivos ou finalidades que devem ser usados na é uma espécie pertencente ao gênero administração, gênero avaliação da racionalidade? Um pouco de reflexão sugerirá êsse que por sua vez pertence a uma família que podemos cha- que os objetivos pessoais de muitos, se não de todos, num mar de ação humana cooperativa. A palavra cooperativa é determinado sistema administrativo, são diferentes dos objeti- aqui definida em têrmos de resultados: a ação humana vos formalmente declarados daquele sistema; na verdade, al- é cooperativa se produzir efeitos que estariam ausentes caso a gumas vêzes um produto (por exemplo, um artigo militar) cooperação não se efetuasse. Assim para tomar de um exem- pode ser secreto, seu uso desconhecido de muitos daqueles ocupados na sua manufatura. A idéia de finalidade ou de plo frequentemente citado quando dois homens rolam uma objetivo é essencial à definição de administração. Mas, como pedra que nenhum dos dois poderia rolar êles mercúrio, é difícil de ser apanhada; esquiva-se e dissipa-se. peram. O resultado, a pedra rolada, é o teste. Mas suponha- O que poderemos dizer que seja objetivo ou a finalidade da mos que um dos homens emprestou seu contra a von- Divisão Chevrolet da General Motors? Em um sentido, tade, talvez sob ameaça de castigo físico por parte do outro: mente, fabricar e em outro sentido, certamente, isso é cooperação? É, no sentido aqui referido. A cooperação, dar lucros aos Mas os objetivos pessoais de todos como é usada comumente, sugere boa vontade, talvez até en- os diretores e empregados, em alguns sentidos, não serão, por tusiasmo; portanto, estamos forçando sentido habitual. Mas certo, nenhum dêsses, ou, pelo menos, não inteiramente a nossa língua não parece ter outra palavra que se adapte melhor ao sentido que desejamos aqui. A expressão ração incidentalmente, é usada algumas vêzes nas 3. Veja Politics, Economics and Welfare (Nova Harper & Brothers, 1953) de Robert A. Dahl e Charles E. Lindblom para ciências sociais para distinguir cooperação forçada de coope- uma discussão de diferentes formas de cooperação ração voluntária. 4. Algumas vêzes é feita uma distinção entre objetivo e função numa tentativa de lidar com o problema. Dahl e Lindblom (pá- Estamos agora em posição de descrever administração. gina 38) aplicam a idéia de consecução líquida de objetivos ao problema dos objetivos "O que queremos dizer com Administração é um tipo de humano cooperativo que E como pode uma pessoa verificar se uma ação possui um alto grau de Essa descrição, por sua é mais racional do que outra? A primeira pergunta é mais fácil de ser respondida do que a segunda. Uma ação é racional na vez, necessita de alguns esclarecimentos. medida em que é corretamente, planejada para maximizar a( ( ( 12 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 13 A administração foi descrita como um tipo de hu- A organização pode ser definida mais precisamente como mano cooperativo com um alto grau de racionalidade. que a estrutura das inter-relações pessoais, oficiais e habituais, em a distingue como um tipo? A resposta depende em parte da um sistema administrativo. Em qualquer sistema administra- perspectiva. Em uma perspectiva, sociólogo considera as tivo, algumas pessoas dão ordens a outras para algumas ativi- características distintivas como aquelas que êle subordina ao dades, senão para e essas ordens ou instruções são ha- conceito de burocracia (isto é discutido no Capítulo V). Na bitualmente seguidas por outras pessoas; em outras palavras, perspectiva convencional do estudante de administração, essas alguns têm mais poder do que outros, como é evidenciado características são subordinadas melhor aos têrmos organiza- pelas relações habituais de comando-obediência ou instrução- ção e gerência. -reação. Existe, geralmente, uma teoria ou exposição autori- zada do que devem ser as inter-relações oficiais em um deter- A Natureza da Organização minado sistema Em uma unidade militar, por Os têrmos organização e gerência exigem por sua vez, ex- exemplo, a autoridade é exercida oficialmente, de com Podemos começar com outra analogia: a organiza- as patentes (tenente, major, etc.) na cadeia de comando. ção é a anatomia e a gerência a fisiologia da Poderá haver, entretanto, considerável discrepância entre Organização é estrutura; gerência é Mas são a teoria ou exposição autorizada das inter-relações oficiais e inter-dependentes e não se concebe uma sem a outra em qual- exercício real e habitual da autoridade, como é evidenciado quer sistema administrativo existente, do mesmo modo como pelo modo habitual de dar e seguir ordens ou instruções. Na a anatomia e a fisiologia são entrelaçadas e mutuamente de- verdade, em qualquer sistema administrativo real existe, ge- pendentes em qualquer organismo De fato, estamos ralmente, alguma discrepância entre a teoria ou exposição au- perto da verdade quando sustentamos que organização e ge- torizada e os fatos de autoridade, evidenciada pela ação ha- rência são apenas categorias convenientes de análise, dois bitual; e em alguns casos, a teoria ou exposição autorizada modos diferentes de se considerar o mesmo Uma poderá ser mesmo apenas uma ficção polida, tanto se afastam é estática e busca um padrão; a outra é dinâmica e segue um dela os fatos. Mais ainda, todos, ou quase todos, os chamados movimento. subordinados, aquêles que pensamos que seguem as ordens, possuem meios ou técnicas para mudarem o com- consecução dos objetivos, dados objetivo em questão e mun- portamento de seus superiores por exemplo, a diminuição do real como de fato é. Dado mais de um objetivo (a situação do ritmo de trabalho por parte do operário e o sorriso ou a humana comum), uma ação é racional na medida em que é corretamente planejada para maximizar a consecução da É muito rara uma relação de poder de objetivos." puramente unilateral nas questões humanas, se é que realmen- 5. Essa analogia é para fins introdutórios e explanatórios, e deve te existe. Em resumo, a palavra oficial na definição acima é ser encarada sob êsse prisma. Reconhecemos que as definições de organização e de gerência, que se seguem no texto, abran- ambígua, uma vez que teste de autoridade tanto poderá ser gem menos do que todo da anatomia e da fisiologia social, a teoria autorizada como a reação habitual. A definição foi respectivamente. E não nos preocupamos aqui com a conhecida distinção sociológica entre padrões e ou com a concebida com conhecimento dessa que é distinção entre modelos estáticos e dinâmicos. portante mas não pode ser discutida aqui mais profundamen-( ( ( ( ( ( ( ( ( 14 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 15 te. Em qualquer caso - e êste é o nosso objetivo no momento minados, as ações planejadas para serem racionais poderão fra- existem estruturas de inter-relações pessoais mais ou menos cassar porque nem todos os fatos e condições pertinentes são firmes num sistema administrativo e essas nós designamos conhecidos Oil incluídos com propriedade nos julgamentos e como organização. decisões - coisa que ocorre tanto na vida privada como nas atividades de grupo. Por outro lado, as ações que não cons- A Natureza da Gerência tituem parte de nenhum planejamento racional consciente po- derão, não obstante, contribuir para a cooperação racional. Tais ações poderão ser puramente acidentais ou poderão ser Voltando-nos para a gerência, podemos defini-la como ações que associamos com emoções, personalidade, etc. áreas ação planejada para obtenção de cooperação racional em um além da exposição e do cálculo inteiramente pelo sistema Um sistema administrativo é que menos no presente. Gerência é usado habitualmente em rela- estamos tentando explicar e cooperação racional já foi defini- da. Nossa atenção focaliza-se, portanto, sôbre a frase ação pla- ção às ações planejadas para obtenção de racionalidade (pres- nejada para obtenção. supondo que a intenção é geralmente realizada) mas um as- tuto profissional ou estudante perceberá, é claro, a diferença Ação deve ser interpretada de modo bastante amplo: entre intenção e realidade, e jamais se esquecerá da vasta qualquer mudança planejada para obtenção de cooperação ra- área ainda Incidentalmente, uma grande parte cional. Inclui mudanças no próprio indivíduo ou atividade, das teorias políticas, nos séculos modernos em especial, têm-se todos os efeitos causados pelo homem sôbre homem e todos preocupado com a questão do objetivo geral e das áreas es- os efeitos causados pelo homem sôbre as coisas não humanas. pecíficas da gerência Os estudantes de administração No sistema postal, por exemplo, a ação inclui as deliberações podem tirar proveito da literatura sôbre êsse debate. E suas do Diretor Geral dos Correios em matérias como a conclusões e experiências são, por seu turno, uma importante cia de um sistema de centros postais regionais, as instruções contribuição para ela. de um agente local dos correios na supervisão do seu pessoal, e as atividades de um carteiro ao classificar seu lote diário O Significado de Público de cartas. Há uma característica oficial envolvida em muitas dessas ações: alguns indivíduos habitualmente dão mais ins- Depois dessa tentativa de definição formal de administra- truções (que são seguidas) do que outros. alguns autores voltamos à pergunta: "O que é administração pública?" definirem gerência têrmos de direção ou contrôle. Mas Que características estarão implícitas no adjetivo? Como a essa definição levará, a uma indesejável limi- administração pública é diferenciada da administração em tação da geral, a espécie diferenciada do Na definição, a palavra planejada tem êste significado: uma pergunta essa. Podemos começar definindo poderá haver uma distinção entre ações planejadas para obten- público em têrmos de palavras como e estado, como ção de cooperação racional e ações que realizem de fato êsse é feito A tentativa de compreender essas pa- objetivo. A razão disso é que, em têrmos de objetivos deter- por seu turno, leva-nos a um exame de conceitos jurídi-( 16 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 17 e filosóficos, como soberania, legalidade e prosperidade atômica é público no sentido de que é dirigido pelo geral. Esses assuntos são importantes e um estudante ou pro- dos Estados Unidos. Existe, na verdade, muito sigilo e rigo- fissional de administração pública deverá ter levado a efeito roso contrôle; a situação é muitas vêzes referida como sendo uma séria pesquisa sôbre a teoria em geral. Essa pes- um monopólio. Ainda assim, êsse programa envolve uma rêde quisa ajuda a compreender vários como a coerção intrincada de relações contratuais, não apenas com autorida- exercida algumas vêzes na administração pública. des locais e estaduais, mas também com emprêsas particulares com indivíduos. Deveremos chamar os programas de desen- Ou podemos adotar uma linha de ação completamente di- volvimento, executados mediante contrato, pela Union Car- ferente, empírica, e tentar definir apenas pelo teste bide and Carbon Corporation de administração pública? de que funções ou atividades são consideradas pú- blicas em uma determinada sociedade? Essa proposição possui A maneira mais proveitosa de atacar a questão do signi- uma certa veracidade ou utilidade rude. Nos Estados Unidos, ficado e da importância de público, para estudante de admi- por exemplo, existe certamente uma opinião generalizada de nistração, é através do uso de certos conceitos que têm sido que, digamos, a administração dos assuntos militares é públi- plenamente desenvolvidos em disciplinas como a sociologia ca, enquanto que a administração da venda de automóveis é e a antropologia. Os que sugerimos como sendo particularmen- privada. Mas surgirão complicações se seguirmos te úteis, são associados com as expressões estrutural essa linha. As opiniões das pessoas diferem e são extrema- funcional e cultural. Os conceitos envolvidos nesses têrmos mente difíceis de serem determinadas e avaliadas (e, para su- não são, de modo algum, inteiramente claros e precisos. De- gerirmos outro tipo de complicação, a administração das ven- bates profissionais intensos e altamente técnicos são travados das de automóvel é sujeita a muito contrôle público, mesmo sôbre êles. Não obstante, são muito úteis para estudante em tempo de paz). de administração, mesmo se usados Proporcionam necessário discernimento, senão generalizações científicas Ou podemos usar o senso comum e perguntar simples- firmes. mente: govêrno executa a função ou atividade? Para muitas finalidades de senso comum, êsse modo de abordar a questão é inteiramente adequado. Satisfará a maior parte dos pro- Esclarecimento Através da Análise pósitos do cidadão e muitos do estudante e do profissional de administração. Mas para vários objetivos de estudo, A análise busca padrões básicos ou lise e ação esclarecida é de todo inadequado. Mesmo no nível duradouros das necessidades, desejos, disposições e expressões do senso comum não é completamente adequado. Por exem- humanos em qualquer Reconhecendo a grande di- plo, existem situações políticas instáveis, nas quais é difícil versidade nas sociedades humanas, busca, não obstante, deno- identificar "o govêrno" e que é E existem ativida- minadores comuns para a gramática e a sintaxe universal da des fronteiriças sôbre as quais é difícil se afirmar se govêrno vida coletiva. as executa ou não, considerando-se as sutilezas da lei e as Tais estudos fornecem a base para um significado de Por exemplo, desenvolvimento da energia público que se possa designar universal ou inerente. O que( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( 13 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 19 está indicado ainda que não concluído, precisamente é Esclarecimento Através do Conceito de Cultura que as instituições e as atividades que estão associadas com a identidade de um grupo, com a vida do grupo como um O conceito de cultura é usado nas ciências sociais es- todo, possuem aspectos especiais coercivos, simbólicos e ceri- pecialmente a antropologia e a sociologia para denotar Existe uma aura sagrada circun- todo complexo de crenças e maneiras de fazer as coisas de dando alguns aspectos de Em algumas sociedades, uma Para as nossas finalidades, podemos analisá-lo naturalmente, a Igreja e Estado são fundidos ou intimamen- do seguinte modo: por crenças, queremos significar os siste- te ligados. Mas mesmo onde são oficialmente separados e, na mas de idéias encaradas com respeito sôbre matérias como re- verdade, até quando a religião como tal é oficialmente pros- ligião, economia, filosofia, arte e inter-relações pes- crita pelo govêrno, govêrno se é "legítimo" possui essa Por maneiras de fazer as coisas queremos significar os característica sagrada. (O nacionalismo, naturalmente, é des- padrões de atividade relativos à alimentação, ao vestuário, à crito com como uma religião secular.) moradia, a e casamento, à educação infantil, a en- tretenimento, à expressão estética, etc. O conceito subentende, Essa linha de ação ajuda-nos a compreender a tica pública especial de certas funções do govêrno como, por ou afirma, que existe uma íntima conexão entre as crenças exemplo, a prisão e julgamento de pessoas acusadas de e as maneiras de fazer as coisas por exemplo, entre as idéias crimes, e a punição ou o encarceramento dos condenados; a concernentes à arte e as formas de expressão estética. Suben- e contrôle do dinheiro; a orientação das relações tende ou afirma ainda que as várias crenças e maneiras de com os países estrangeiros; ou recrutamento, treinamento fazer as coisas, numa determinada cultura, formam um sistema, e contrôle das Há um aspecto de mono- no sentido de que são dependentes umas das outras, de tal pólio quanto a estas atividades, que são fortemente dotadas modo que uma mudança em uma promove uma complicada de simbolismos e cerimônias É (e de com estado atual de nossos conhecimentos, mente em tais áreas de atividade que, quando um particular pelo menos, não antecipável e incontrolável) se transforma em homem público, esperamos que êle represen- cadeia de resultados em outras. Por exemplo, a introdução te um nôvo papel, um papel que lhe dá prestígio e das armas de fogo ou a do cavalo, na cultura de um povo primitivo, com tôda a probabilidade afetará definitivamente especiais, mas que também exige dêle a observância de certas assuntos como expressão e costumes relativos ao ca- convenções e Incidentalmente, embora conceito de ação racional pa- Ora, conceito de cultura tende, de certo modo, a voltar reça ser mais útil na definição de administração, a atenção para a direção oposta à análise estrutural-funcional também usar as idéias e conclusões da análise estrutural-fun- Salienta a variedade da experiência humana na sociedade em cional para êsse Poderíamos, em outras palavras, cons- vez dos padrões Na verdade, conceito tem sido truir um modêlo do que é um sistema administrativo como usado na discussão da quase absoluta plasticidade dos sêres um padrão geral, usando os conceitos e idioma da análise humanos e da sociedade e essa é a fonte de uma das con- profissionais referidas acima. As pro- 13( ( 20 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 21 fissionais quanto aos limites da verdade ou da utilidade de tamento, a autorização legal e a responsabilidade de ação, a conceitos não nos deve, entretanto, Os dois con- justificação pública ou a justificação de decisões, a probidade ceitos, ou conjuntos de conceitos, com que estamos lidando e meticulosidade financeira, etc. Não é preciso muito conhe- aqui, não são antitéticos, mas de preferência cimento de administração comparativa para apreciar a suplementares, de modo habitual, para uma grande área da bastante limitada dessas características em algumas admi- análise social. nistrações Assim como a análise fornece os ins- conceito de cultura acrescido do conhecimento da trumentos para lidarmos com os recorrentes, o cultura real permite-nos visualizar a administração em qual- conceito de cultura fornece os instrumentos para lidarmos com quer sociedade específica em relação a todos os que a O sentido, ou a intuição, de que a administração a rodeiam e a condicionam: teorias políticas, sistema educa- é administração onde quer que se encontre, sobrevém muito cional, distinção de classes e castas, tecnologia econômica e ao estudante de administração; e êsse tema é assim por diante. E, possibilitando-nos visualizar a adminis- altamente salientado na literatura americana sôbre adminis- tração em têrmos do seu ambiente, possibilita-nos compreen- tração. Não obstante, estudante torna-se cônscio também, der diferenças em administração entre sociedades diferentes, à proporção que progride, da existência de diferenças impor- que seriam inexplicáveis se estivéssemos limitados a visualizar tantes entre os sistemas administrativos, dependendo do local, a administração analiticamente, em têrmos das proposições uni- das tarefas, do ambiente e dos habitantes do sistema. E pre- versais da própria Pois assim como variam as cisa de pontos de apoio onde possa firmar-se para lidar com partes componentes da cultura dentro de uma sociedade ou as entre sociedades, também varia a administração como um sis- tema de ação cooperativa racional naquela sociedade, ou en- Nossa preocupação presente é com as diferenças entre a tre sociedades. A administração é uma parte do complexo cul- administração pública e a privada. A tese aqui é que, a menos tural; então só se age sôbre ela, ela também age por si. Na que tomemos o ponto de vista amplo, proporcionado pela verdade, sendo por definição um sistema de ação cooperativa comparação intercultural, incidiremos em êrro, racional, ela inicia e controla várias mudanças. A administra- designando como universal uma discriminação que só é ver- pode ser tomada como invento e o dispositivo principais dadeira ou importante em nosso próprio país ou tradição cul- pelos quais os homens civilizados nas sociedades complexas tural. Cabe aqui lembrar as generalizações comuns dos es- tentam controlar sua cultura, pelos quais buscam simultânea- critores nos Estados Unidos, que são verdadeiras quanto a mente alcançar dentro das limitações do seu engenho e do uma parte ou aspecto significativo da administração pública seu conhecimento os objetivos de estabilidade e os objetivos nas sociedades democráticas liberais, mas que não são absolu- de mudanças. tamente verdadeiras quanto à administração pública por de- como é dado a entender ou sugerido. Por exemplo, Que F Administração Pública? Explanação Sumária considere a generalização de que a administração pública é Voltemos outra vez à pergunta: que é administração caracterizada pelo cuidado especial com a igualdade de tra- pública? As idéias associadas à análise estrutural-funcional e b 1422 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 23 à cultura, não nos permitem definir público com precisão, mas ajudam-nos a compreender a significação e as implicações nização e gerência, considerados análogos à anatomia e fisio- do Ajudam-nos a compreender por que a administração logia num sistema Organização é a estrutura das pública tem alguns aspectos gerais ou genéricos, mas também inter-relações pessoais, oficiais e habituais, num sistema admi- porque limite entre público e privado é marcado em lugares nistrativo. Gerência é a ação planejada para conseguir-se diferentes e com resultados diferentes porque "público" peração racional num sistema nunca tem precisamente mesmo sentido em dois contextos A significação de público pode ser procurada de várias culturais Ajudam a formar uma idéia dos fatos maneiras, cada uma tendo determinada Para alguns reconhecidos de similaridade na dessemelhança e de desseme- fins, por exemplo, uma simples determinação da situação lhança na similaridade, que caracterizam Universo da Admi- dica de um sistema administrativo será suficiente. Para algu- nistração. mas finalidades importantes, entretanto, é aconselhável ir além A definição da administração pública como arte ou como dos limites da administração pública, como foi estudada con- ciência depende do significado e da ênfase que se possa dar vencionalmente e adotar alguns dos conceitos e instrumentos a êsses têrmos. A resposta também é afetada pelo tipo de da sociologia e da antropologia. A analise administração pública a que nos referimos estudo ou a ajuda a identificar sentido genérico ou a significação per- disciplina de um lado, a atividade ou processo de de público em tôdas as O conceito de A idéia central de administração pública é a ação racio- cultura, por outro lado, ajuda a identificar e a lidar com os diferentes aspectos de público entre as sociedades, e também nal, definida como a ação corretamente calculada para reali- zar determinados objetivos desejados. A administração públi com várias relações de administração dentro de uma sociedade. ca, como estudo e como é planejada para incremen- A Importância da Ação Não-Racional tar a realização dos objetivos; e frequentemente fundem-se os dois, uma vez que, em última análise, o estudo é também uma Nessa tentativa de definir e explicar administração forma de ação. blica de modo sucinto, construímos um modêlo Por Administração é uma ação humana cooperativa com um necessidade, muitos conceitos de importância no estudo da alto grau de A ação humana é cooperativa administração pública foram omitidos e alguns dos conceitos quando produz efeitos que não existiriam caso a cooperação incluídos foram discutidos muito Nos não se A significação de alto grau de racionalidade los seguintes, serão introduzidos alguns dos conceitos omitidos reside no fato de que a cooperação humana varia em eficiência e talvez sejam corrigidas algumas das Entre- na consecução do objetivo, sejam êles objetivos formais, os tanto, êsse é lugar apropriado para discutir que seja, tal- objetivos dos ou os objetivos de todos que cooperam. vez, uma tendência ou distorção do nosso uma vez que a base ou fonte da distorção situa-se, em grande parte, As características individuais de um sistema administra- fora das últimas tivo, vistas pela perspectiva costumeira dos estudantes de administração, subordinam-se melhor a dois conceitos, orga- O ponto é o seguinte: talvez modêlo, salientando a ação racional, crie uma falsa impressão da porcentagem de racio- 13o QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 25 24 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (como foi definido) que existe ou que é possível apresenta ao estudante de administração é êste: uma organi- zação administrativa tem um ambiente interno e um ambiente nos negócios externo, que são, em grande parte, não-racionais, pelo menos Ora, podemos asseverar com propriedade que o conceito no que concerne aos objetivos formais da organização admi- de ação racional é colocado no centro do estudo e da ação As pessoas não ingressam em organizações admi- administrativa. É disso que se trata, por assim dizer. Mas a nistrativas como porções de argila, como unidades de energia precisa ser restringida suavizada pelo abstrata, nem como meros instrumentos afiados para alguma to e pela avaliação do não-racional. De modo geral, concor- finalidade técnica ou Elas trazem consigo todo da-se agora que os antigos estudantes de administração tinham seu condicionamento cultural e suas idiossincrasias pessoais. uma tendência racionalista que os levou a superestimar as Cada um é único e todos são membros de potencialidades do homem (pelo menos num futuro previsi- famílias, igrejas, clubes, sindicatos e assim por diante vel) quanto à ação fora da organização administrativa; e dentro da organização Muitas das correntes da psicologia moderna acentuam formam grupos naturais ou adaptativos de vá- até demasiadamente componente irracional na psi- rios tipos de amizades, de panelinhas, de caronas etc. que cologia humana: papel do reflexo condicionado, do emocio- ultrapassam os limites da organização administrativa formal, e do subconsciente. Uma grande parte da antropologia às vêzes obscurecendo, às vêzes iluminando e às vêzes apagando da sociologia salienta temas complementares: a grande por- essas linhas centagem de comportamento social adaptativo que está abaixo Os estudantes de administração tornaram-se cada vez mais do nível da escolha consciente do indivíduo e até mesmo do conscientes dos fatores não-racionais que rodeiam e condicio- grupo de objetivos e de meios de (O fato de mam a administração. Ampliaram a base do seu estudo para que os objetivos não são escolhidos conscientemente não signi- incluir muitas informações que eram outrora inacessíveis ou fica que não há objetivos nesse comportamento, nem mesmo ignoradas. objetivo da racionalidade não foi abandonado. que êles sejam menos verdadeiros ou significativos do que Mais exatamente, foi colocado em nova perspectiva: a racio- aquêles conscientemente escolhidos. Um bebê respondendo ao nalidade, para ser alcançada, exige um respeito pela grande estímulo do alimento, por exemplo, não está escolhendo área do não-racional e um vasto conhecimento dela. Em par- objetivo da sobrevivência mas a sobrevivência é considerada te, essa nova perspectiva não é senão uma observação mais comumente um objetivo de alta Na verdade, ape- séria da máxima de Bacon: "A natureza, para ser comandada, sar de palavras como consciente e inconsciente ou deliberado precisa ser obedecida." (Não se deve concluir que êsses fa- e adaptativo sugerirem duas esferas diferentes de comporta- não-racionais trabalhem, por definição, contra os obje- mento, não há, uma quebra brusca mas, de tivos formais da organização, pois, pelo contrário, parodoxal- preferência, vários níveis de percepção dos fins e dos meios.) mente são fenômenos que, bem compreendidos, podem, com quadro geral que a conclusão não-racionalista dos psi- ser dirigidos para a realização dos objetivos da cólogos, antropólogos e sociólogos (e outros as fontes e as Tanto constituem recursos como riscos. Assim, manifestações dessa modalidade de raciocínio são muitas) as rivalidades pessoais podem ser canalizadas como por uma( ( 26 ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA competição oficial para ajudar, ao invés de perturbar, a consecução dos objetivos.) Em parte, a nova perspectiva é 2 uma nova orientação filosófica ou psicológica, como é suben- tendido na palavra respeito. Os estudantes de administração sabem agora que não vão tomar céu de assalto, isto é, redu- zir rapidamente as questões humanas a um gráfico. Alguns dêles até, sem cessarem de desejar e de se esforçar por mais racionalidade do que já alcançamos, dizem que racionalidade completa nas questões humanas não é objetivo indicado; que um mundo no qual tudo seja bem organizado e previsível, Desenvolvimento do estudo sem lugar para a espontaneidade, a surprêsa e a atividade emo- da administração cional, é um mundo indesejável. A administração tem sido estudada desde os primórdios da história, mas quase nunca com suficiente autoconsciência e nunca, anteriormente, com e a intensidade de hoje em dia. Raizes Históricas da Administração Um fascinante do desenvolvimento da administra- ção nos primórdios da história, é apresentado no capítulo de V. Gordon Childe, "A Revolução Urbana na em seu livro Que Aconteceu na História (Nova Pen- guin Books, Inc., 1946). O núcleo das cidades e da civiliza- ção sumérias era a família divina, que começou com uma ver- são ampliada da família patriarcal do Essas fa- mílias divinas eram "administradas" por corporações de sacer- dotes e eram centralizadas em templos que não eram apenas locais de culto, mas centros de indústria e de agricultura. Con- tinham estoques de alimentos que eram, como quase tudo, propriedade dos deuses. A agricultura era geral- mente supervisionada pelo templo: a construção de canais, a distribuição de terras e a produção, a criação e a