Mudanças Climáticas

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Volume 2
Mudanças Climáticas, 
Cidades e Urbanização
Volume 2
Mudanças Climáticas, 
Cidades e Urbanização
Contexto histórico e político das mudanças Contexto histórico e político das mudanças 
climáticas no Brasil – análise e caminhos climáticas no Brasil – análise e caminhos 
para o para o AGORA
Volume 2
Mudanças Climáticas, 
Cidades e Urbanização
Contexto histórico e político das mudanças climáticas
no Brasil – análise e caminhos para o AGORA
2023
Sumário
5 Apresentação
9 A Rede Clima
13 A sub-rede Cidades e Urbanização
 Introdução
 As atividades da sub-rede
19 Destaques científicos
 Pesquisas realizadas e suporte à construção de 
políticas de adaptação
22 Principais resultados, contribuições e impactos 
com base nos objetivos gerais da Rede Clima
 Grandes aglomerados urbanos: o caso de Belo 
Horizonte
 Cidades médias: o caso de Governador Valadares
 Relações entre pequenas cidades e o Semiárido: o 
caso do Seridó Potiguar
 Assentamentos urbanos e sustentabilidade nas 
regiões metropolitanas brasileiras: desafios para a 
construção de políticas públicas
65 Caminhos para o AGORA
 Passado, presente e futuro da sub-rede Cidades e 
Urbanização: contribuições à agenda científica e às 
políticas de adaptação
 Contribuição sobre políticas públicas 
73 Publicações vinculadas à sub-rede Cidades e 
Urbanização
 Artigos completos publicados em periódicos 
 Livros e capítulos de livros
79 Referências
Sub-redes temáticas
AGRICULTURA
Coordenadores: Renato de Aragão Ribeiro Rodrigues (UFF) e 
Stoécio Malta Ferreira Maia (IFAL)
BIODIVERSIDADE E ECOSSISTEMAS
Coordenadores: Lauro Barata (UFOPA) e Mariana Moncassim 
Vale (UFRJ)
CIDADES E URBANIZAÇÃO
Coordenadores: Alisson Barbieri (UFMG) e Gilvan Guedes (UFMG)
DESASTRES NATURAIS
Coordenadoras: Regina Alvalá (Cemaden) e Regina Rodrigues (UFSC)
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Coordenadores: Marcel Bursztyn (UnB) e Saulo Rodrigues Filho 
(UnB/Embratur)
ECONOMIA
Coordenadores: Edson Paulo Domingues (UFMG) e Eduardo 
Haddad (USP)
ENERGIAS RENOVÁVEIS
Coordenador: Marcos Aurélio Vasconcelos de Freitas (UFRJ)
MODELAGEM CLIMÁTICA
Coordenadores: Lincoln Muniz Alves (INPE) e Silvio Nilo 
Figueroa Rivero (INPE)
OCEANOS
Coordenadores: Leticia Cotrim da Cunha (UERJ) e Moacyr Cunha 
de Araújo Filho (UFPE)
POLÍTICAS PÚBLICAS
Coordenadores: Gustavo Luedemann (Ipea) e Karen Silverwood 
(Governo Federal)
RECURSOS HÍDRICOS
Coordenador: Francisco de Assis Souza Filho (UFC)
SAÚDE
Coordenadores: Christovam Barcellos (Fiocruz) e Sandra Hacon 
(Fiocruz)
SERVIÇOS AMBIENTAIS DOS ECOSSISTEMAS
Coordenador: Philip Martin Fearnside (INPA)
USOS DA TERRA
Coordenadores: Jean Ometto (INPE) e Mercedes Bustamante (UnB)
ZONAS COSTEIRAS
Coordenadores: Alexander Turra (USP) Margareth Copertino 
(FURG)
Projetos Integrativos
SEGURANÇA HÍDRICA, ALIMENTAR E ENERGÉTICA
Coordenadores: Eduardo Delgado Assad, Enio Bueno Pereira, 
Francisco de Assis Souza Filho e Stoécio Malta Maia
SEGURANÇA SOCIOAMBIENTAL
Coordenadores: Marcel Bursztyn e Saulo Rodrigues Filho
O conteúdo desta publicação foi editado e organizado a 
partir dos textos, informações e imagens submetidos pelos 
pesquisadores Alisson Flávio Barbieri, Gilvan Ramalho 
Guedes, Isac Correia, Richard Eustáquio Moreira, Flavia 
Witkowski Frangetto e Gustavo Luedemann. 
PROJETO EDITORIAL, ORGANIZAÇÃO, ELABORAÇÃO, 
EDIÇÃO, PREPARAÇÃO DE TEXTOS E REVISÃO 
ORTOGRÁFICA E GRAMATICAL
Ana Paula Soares e Erica Menero 
REVISÃO TÉCNICA
Alisson Flávio Barbieri, Gilvan Ramalho Guedes, Flavia 
Witkowski Frangetto e Gustavo Luedemann 
DESIGN GRÁFICO E CAPA
Magno Studio
DIAGRAMAÇÃO
Gabriel Sá
APOIO INICIAL
Tainá de Luccas
FOTO DA CAPA
iStockphoto
Sedes
Centro Nacional de Monitoramento e 
Alertas de Desastres Naturais
Estrada Doutor Altino Bondesan, 500 - Eugênio de Melo 
12247-016 - São José dos Campos - SP - Brasil
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
Avenida dos Astronautas, 1758 - Jardim da Granja, 
12227-010 - São José dos Campos – SP - Brasil
R249m
CDU:502/504(81)
CDD:577(81)
Rede Clima.
 Mudanças climáticas, cidades e urbanização – volume 2 / 
Rede Clima. – São José dos Campos, SP: CEMADEN, 2023.
 91p. : il. ; PDF.
(15 anos da Rede Clima: contexto histórico e político das 
mudanças climáticas no Brasil – análises e caminhos para o 
agora , v.2).
ISBN: 978-65-84510-13-5
1.Mudanças Climáticas – Brasil. 2.Meio Ambiente e 
Planejamento Urbano - Brasil. I. Título.
Sugestão de citação:
BARBIERI, A. F.; GUEDES, G. R.; CORREIA, I.; MOREIRA, R. E.; WITKOWSKI, F.; LUEDEMANN, G. 15 anos da Rede Clima: contexto histórico e 
político das mudanças climáticas no Brasil – análises e caminhos para o agora. V.2. Mudanças Climáticas, Cidades e Urbanização. São José dos 
Campos, SP, Brasil: Cemaden, 2023.
MUDANÇAS CLIMÁTICAS, CIDADES E URBANIZAÇÃO
Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais - redeclima.cemaden.gov.br
VICE-COORDENADOR
Jean Pierre Henry Balbaud Ometto (INPE)
COORDENADOR
Moacyr C. Araújo Filho (UFPE)
Contexto histórico e político das mudanças climáticas 
 no Brasil – análise e caminhos para o AGORA
Ficha Catalográfica. Elaborada por Cíntia Cássia Soares – CRB 8848 / 8R
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Apresentação
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com os desafios associados às mudanças climáticas. Adota para tanto contextos de urbanização 
em três escalas espaciais – a grande metrópole, as cidades de porte médio e as pequenas cidades 
associadas aos seus entornos - para as quais são apresentados interessantes estudos de caso, 
respaldados por consistentes pesquisas empíricas e documentais.
Tal perspectiva vem moldando as opções conceituais e metodológicas adotadas pela sub-rede 
Cidades e Urbanização ao longo dos últimos quinze anos, definindo também sua interação com 
as demais sub-redes da Rede Clima. Trata-se não só de um desafio face às mudanças climáticas, 
mas também um desafio conceitual e epistemológico, ao associar o modus operandi e os pressu-
postos das ciências sociais, das geociências e das ciências ambientais de forma ampla. Um exer-
cício de transdisciplinaridade motivado pelo objeto - a urbanização - e seu contexto, que nesta 
publicação se materializa, entre outras dimensões, pela formulação de estratégias de redução da 
vulnerabilidade - social e ambiental -, bem como por diretrizes amplas para o enfrentamento da 
questão em toda sua complexidade. 
Imprescindível apontar a relevância da discussão aqui proposta, ao associar novas questões de 
âmbito global ao conhecido e muito pouco enfrentado passivo socioambiental da urbanização 
brasileira. Trata-se de um convite urgente à ampliação, ao aprofundamento e à necessária radi-
calização do debate que, a meu ver, devemos todos aceitar.
Boa leitura!
Heloisa Costa
IGC/UFMG
Pensar cidades, urbanização e natureza como elementos visceralmente associados cons-
titui-se não só em um salto de qualidade na compreensão e ação sobre os processos de 
produção e apropriação do espaço, como configura-se como a utopia possível de futuro 
para a sociedade e seus territórios.
Não é mais possível conceber a urbanização desvinculada dos metabolismos da natureza im-
plícitos nos movimentos das águas, do clima, das terras com seus relevos, vegetações, geologia, 
topografia, serras, paisagens naturais e culturais. Igualmente não é tolerável pensar na extrema 
desigualdade e vulnerabilidade socioambiental que marcam nossa urbanização, que negam di-
reitos, consolidam preconceitos e estigmas de toda ordem, associados ao acesso desigual à terra 
e à moradia, à urbanidade constitutiva da cidade, às políticas públicas, à alimentação adequada, 
ao saneamento e à saúde, à educação e à cultura, às oportunidades de forma geral. 
Esse duplo processo de despossessão, social e natural, que marca a sociedade e o território bra-
sileiros de forma contundente, se agrava e se manifesta de forma bastante diferenciada face aos 
cada vez mais frequentes eventos extremos e mudanças ambientais, entre elas as climáticas, 
motivando perdas irreparáveis, bem como respaldando propostasde seguro contra eventos extremos relacionados ao clima, 
pois a evidência de incerteza trazida pelas mudanças climáticas aumenta rapidamente.
Padrões de erros de percepção sobre mudanças climáticas locais e mecanismos de tributação ótima para eli-
minação de assimetria de informação
As mudanças climáticas alteraram a capacidade dos agentes de antecipar a ocorrência futura de 
eventos com alto grau de precisão (PARKER, 2010; DASGUPTA, 2008; REGAN et al., 2005). Essa ante-
cipação subjetiva pode ser imprecisa, levando a escolhas Pareto inferiores quando comparadas a uma 
situação em que os agentes têm expectativas racionais (SAVAGE, 1951; YOHE et al., 2004; PRATO, 
2008). Nesse caso, o equilíbrio de mercado e a demanda por seguros são mais bem compreendidos 
por meio de modelos que incorporam explicitamente a heterogeneidade dos agentes no grau de pre-
cisão das previsões.
A maioria dos modelos usados em economia de seguros com agentes heterogêneos tentaram expli-
car a alocação de mercado de seguros usando informações diferenciais. Os resultados desses mo-
delos se concentram em questões relacionadas à seleção adversa e ao risco moral (MIRLEES, 1971; 
ATKISON E STIGLITZ, 1972; LAFFONT E TIROLE, 1987). Esses tipos de heterogeneidade, como os 
usados nos modelos de Crocker e Snow (1985) e Picard (1987), consideram diferenças na estrutura 
de informação do consumidor, mas não diretamente em suas probabilidades subjetivas. Nesse caso, 
as falhas de mercado surgem devido a uma escassez de oferta causada por lucro negativo ou escassez 
de demanda como consequência de preços excessivamente altos.
Em mercados nos quais o seguro contratual não está disponível, o risco moral e a seleção adversa são 
de pouca relevância para a alocação de mercado. Muitos estudos que analisam o trade-off entre a de-
manda por seguro, autosseguro e autoproteção reforçam esse argumento, seja olhando para o preço 
de reserva dos agentes ou tomando o preço do seguro como efetivamente justo (EHRLICH E BECKER, 
1972; DIONNE E EECKHOUDT, 1985; LAKDAWALLA E ZANJANI, 2005; SNOW, 2011; ALARY et al., 
2013).
A maioria dos modelos anteriores analisa o efeito da assimetria de informações sobre a demanda por 
seguros usando um agente representativo. Ao assumir homogeneidade nas preferências dos agentes, 
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eles ignoram a influência desse efeito sobre os preços de equilíbrio, que seria o problema econômico 
mais interessante a ser estudado. A escassez de estudos sobre modelos de seguros com preços endó-
genos é explicada principalmente pela dificuldade de obtenção das soluções de preços.
Outra questão importante a ser considerada nos modelos de seguros é o papel desempenhado por 
um planejador central para atenuar o efeito da assimetria de informação na alocação de mercado 
(CAILLAUD et al., 1988). Arnott e Stiglitz (1990), por exemplo, mostram que políticas de tributação 
e subsídios que oferecem incentivos para evitar e reduzir perdas não são eficazes em mercados nos 
quais o risco moral decorre da assimetria de informação. Quando a intervenção pública é usada para 
resolver o problema da segurabilidade usando o aumento da tributação (MANGAN, 1995), o risco 
pode aumentar no longo prazo. Pressão adicional sobre o governo para aumentar a cobertura, man-
tendo os prêmios de risco inalterados, também é uma consequência provável do risco moral da tri-
butação (DIONNE et al., 2000). Essa situação é semelhante a um mercado com aquisição obrigatória 
de seguros, com prêmios parcialmente financiados pelo governo. No entanto, mostramos que ainda 
é possível implementar uma tecnologia pública suportada por uma carga tributária para corrigir a 
assimetria de informação representada por erros nas probabilidades de eventos naturais. Uma vez 
que a intervenção afeta a formação de grupos selecionados em vez de afetar diretamente o seguro, o 
problema do risco moral é irrelevante e pode ser ignorado.
Estudamos as consequências de bem-estar do atrito entre dois grupos, aqueles com e aqueles sem 
expectativas racionais, em um mercado de seguros incompleto. Validamos esse atrito buscando evi-
dências empíricas de erros persistentes em uma subamostra de indivíduos em relação à percepção 
de mudanças nos parâmetros climáticos locais. Em segundo lugar, testamos a existência de hetero-
geneidade adicional na probabilidade de pertencer ao grupo que comete erros persistentes na anteci-
pação de eventos climáticos com base em modelos econométricos. Em terceiro lugar, desenvolvemos 
um modelo de seguro privado de dois períodos sob incerteza com preços endógenos para explicar 
como a coexistência desses grupos pode desviar os preços de mercado dos fundamentos, levando a 
uma redução do bem-estar social no longo prazo. Nosso modelo proposto difere daquele de Rotschild 
e Stiglitz (1976) por considerar crenças heterogêneas e tributação de renda para corrigir falhas de 
mercado (assimetria de informação). A carga tributária é empregada para financiar uma tecnologia 
pública que fornece informações precisas aos agentes que cometem erros persistentes. A cobran-
ça somente sobre os agentes sem expectativas racionais é uma forma de evitar comportamentos de 
risco moral entre aqueles com expectativas racionais (MIRLEES, 1971; ATKISON E STIGLITZ, 1972). 
Por fim, resolvemos o modelo proposto algebricamente com uma solução de forma fechada e simula-
mos o limite de tributação como proporção da renda dos agentes que melhora qualquer alocação de 
mercado sem intervenção do governo (melhora de Pareto).
Com base nas amostras coletadas em Governador Valadares, identificamos a existência de um grupo 
de indivíduos cometendo erros persistentes na antecipação de eventos climáticos. Nossos modelos 
econométricos sugerem ainda que a probabilidade de pertencer a esse grupo varia significativamen-
te pelos atributos sociodemográficos dos entrevistados e pelos atributos geofísicos de seus locais de 
residência. Essa constatação empírica de heterogeneidade dentro e entre grupos ajuda a explicar 
por que não há oferta de mercado de informações sobre eventos naturais. A ausência de empresas 
que forneçam esse tipo de informação ocorre porque a discriminação de preços via diferenciação de 
produtos é economicamente inviável em mercados privados. Portanto, propomos um modelo teórico 
com agentes heterogêneos e tributação para financiar uma tecnologia pública que fornece informa-
ções sobre eventos naturais.
Os resultados do nosso modelo de seguro com mercados incompletos mostram que o grupo com 
expectativas corretas precifica o seguro como os fundamentos econômicos (ROTSCHILD E STIGLITZ, 
1976), enquanto os agentes com expectativas imprecisas distorcem os preços do seguro no longo 
prazo. A solução de forma fechada sugere que os agentes que cometem erros persistentes no pro-
cesso de antecipação dos eventos climáticos não são expulsos do mercado, como em Blume e Easley 
(2006). Ao incluir um planejador central que fornece uma tecnologia para acesso a informações pre-
cisas, nosso exemplo ilustra que a intervenção pública (via tributação) só seria viável se o gasto pú-
blico na oferta dessa tecnologia não ultrapassasse 9,188% da renda agregada auferida pelos agentes 
com expectativas imprecisas. Esse limite é calculado com base em uma medida relativa de bem-estar 
social que é robusta para transformações de escala.
Medidas preventivas contra inundações
As inundações são uma das principais causas de perdas econômicas e de saúde entre os desastres 
naturais em todo o mundo (KELLENBERG et al., 2011). O nível de comportamento de preparação 
contra os riscos de inundação, no entanto, é baixo em muitas partes do mundo, incluindo regiões 
com altos níveis de educação, consciência ambiental e desenvolvimento econômico (LINDELL E 
PERRY, 2012). Alguns estudos em psicologia social e estudos de economia de seguros dedicaram 
alguns esforços teóricos e empíricos para explicar o comportamento de preparação das pessoas para 
inundações (TERPSTRA E LINDELL, 2013; ALARY et al., 2013). OProtective Action Decision Model 
(PADM) é uma abordagem conceitual bem estabelecida que representa esses esforços. O PADM foi 
proposto na psicologia social (LINDELL E PERRY, 1992; 2012) para explicar a forma como as pes-
soas tomam decisões em relação à adoção de ações de proteção contra desastres iminentes ou riscos 
ambientais. O objetivo principal é identificar os fatores ou atributos que influenciam a decisão do 
indivíduo. Entre os fatores, o PADM assume os fatores relacionados ao perigo (percepção de eficácia) e 
os relacionados aos recursos (custos de oportunidade). São considerados três fatores relacionados ao 
perigo, denominados eficácia percebida para (i) proteger a pessoa e (ii) proteger a propriedade, e (iii) 
a utilidade percebida das ações para outros fins. A necessidade percebida de dinheiro, equipamentos, 
conhecimento, tempo e esforço para implementar a ação de proteção estão entre os fatores relaciona-
dos aos recursos. O comportamento desejável do PADM deve indicar que, fixando o nível de aversão 
ao risco, as ações contra inundações estão positivamente associadas à percepção de efetividade da 
ação de proteção e negativamente relacionadas aos seus custos diretos e indiretos (de oportunidade). 
Embora o PADM permita identificar os efeitos da percepção de efetividade e custos de oportunidade 
das medidas privadas na adoção de ações protetivas, ele omite a aversão ao risco, que é fator chave em 
qualquer modelo de seguro privado. Isso pode possivelmente induzir um viés de omissão.
Propomos um modelo empírico capaz de avaliar o comportamento de pessoas que vivem sob risco 
de enchentes frequentes com base nos dados coletados em Governador Valadares. A bacia do Rio 
Doce desempenha um papel importante no desenvolvimento econômico das regiões Leste de Minas 
Gerais e Norte do Espírito Santo. Apesar de sua importância para a economia da região, as enchentes 
do Rio Doce também vêm impondo grandes perdas às cidades de seu quadro, não apenas do ponto 
de vista econômico. Governador Valadares tem grande parcela da população sob risco de enchentes. 
As três grandes enchentes que ocorreram em 1979, 1997 e 2012 destruíram casas, meio ambiente e 
mataram muitas pessoas.
Conforme pressuposto no PADM, a intenção do indivíduo adotar cada ação de proteção depende de 
sua percepção de efetividade e custos de oportunidade da ação, bem como de algumas características 
pessoais como sua aversão ao risco, sexo e condição socioeconômica. Os efeitos podem variar de 
acordo com as medidas protetivas. A aversão ao risco e as percepções de efetividade e custos de opor-
tunidade são traços latentes do indivíduo que são medidos indiretamente. Além disso, as respostas 
individuais às ações de risco de inundação são naturalmente correlacionadas, pois são dependentes 
do indivíduo.
Desenvolvemos um modelo estatístico para acomodar todos esses recursos de dados, fornecendo 
um modelo alternativo para analisar adequadamente esse tipo de dados. Apresentamos um modelo 
de dois estágios. Na primeira etapa, um modelo de teoria de resposta ao item (TRI) é usado para esti-
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mar as percepções de efetividade e custos de oportunidade, permitindo quantificar adequadamente 
a incerteza inerente a tais quantidades. Na segunda etapa, um modelo de regressão logística mista 
relacionando a probabilidade de adoção de medidas de proteção contra enchentes às covariáveis 
medidas diretamente dos indivíduos e aos traços latentes que representam aversão ao risco e per-
cepções sobre a efetividade e o custo de oportunidade dessas medidas é construída. Assumimos uma 
abordagem bayesiana para inferência e investigamos se as hipóteses que sustentam o PADM são sa-
tisfeitas em um estudo envolvendo indivíduos sob risco de enchentes em Governador Valadares. Um 
efeito aleatório refletindo características de indivíduos não medidos é incluído no modelo para corre-
lacionar as respostas individuais às diferentes medidas de proteção consideradas em nosso estudo.
Nossos resultados mostram que a intenção de adotar medidas de proteção contra riscos de inundação 
é mais sensível ao efeito positivo da efetividade percebida do que ao efeito negativo das medidas de 
preço relativo. Este resultado foi encontrado por trabalhos empíricos sobre seguros contra terremotos 
e inundações na Europa (TERPSTRA E LINDELL, 2013). A maioria das estratégias de autosseguro 
apresentadas neste estudo (e estudos semelhantes em outros lugares) mostra que a eficácia perce-
bida é relativamente alta e os custos de oportunidade associados são baixos. Então, por que existem 
muitos ainda desprotegidos e vivendo em áreas de risco, mesmo quando a restrição de renda, uma 
provável causa de desproteção, não é um problema?
A literatura sobre comportamento de preparação levanta muitos problemas que levam a muitos indi-
víduos sem seguro. O viés heurístico é uma das principais causas de equívocos de risco. Esse tipo de 
viés é causado quando a interpretação do risco se desvia da avaliação objetiva do risco, aumentando 
a exposição a situações prejudiciais. O modelo de demanda por seguro de Kunreuther e Pauly sugere 
que a baixa demanda geral por seguro (que inclui autoproteção e autosseguro) pode ser explicada 
por outra causa: os altos custos de informação incorridos pelos agentes (KUNREUHTER et al., 2013). 
Erros subjetivos na avaliação de risco é uma área muito importante para pesquisa em psicologia 
social, comunicação de risco e economia comportamental, uma vez que esse tipo de assimetria de 
informação tem implicações importantes para o bem-estar dos indivíduos e da sociedade.
Ao modelar a efetividade percebida como um traço latente, espelhamos empiricamente o análogo 
da incerteza subjetiva nas transferências de seguros, conforme discutido em modelos econômicos 
teóricos de demanda por seguros (vistos nas duas seções acima). Apesar do efeito positivo desse 
traço latente na probabilidade de intenção de adoção, a baixa demanda geral por autosseguro contra 
eventos de baixa probabilidade e alta perda provavelmente é causada por um mecanismo que imita a 
antecipação dos consumidores da inadimplência das seguradoras no mercado de seguro contratual 
tradicional. Ou pode ser simplesmente o resultado de uma adaptação in situ. 
A percepção do custo de oportunidade parece afetar apenas a demanda por seguro formal e contra-
tual, mas não por outras medidas. Isso é esperado, uma vez que muitas das outras medidas (incluindo 
a busca de informações sobre as consequências das enchentes, rotas de evacuação e locais seguros/
altos no bairro, a criação de uma lista dizendo o que fazer em caso de evacuação e acordos com fa-
miliares/familiares, amigos e vizinhos sobre como ajudar uns aos outros durante uma evacuação) 
podem ser percebidos como um custo compartilhado. Novamente, a recorrência de eventos pode 
explicar por que essas medidas de proteção são menos sensíveis aos preços relativos: a prática repe-
titiva do comportamento de preparação do grupo funciona como um tipo de estratégia de adaptação 
contra produtos com custos decrescentes.
Finalmente, encontramos um impacto positivo e significativo da aversão ao risco no autosseguro 
contra riscos de inundação para todos os tipos de medidas utilizadas. Também descobrimos que o 
impacto da eficácia percebida e dos custos no comportamento de preparação é modificado depen-
dendo do nível de aversão. Especialmente para contratos de seguro muito caros, a demanda seria 
suficientemente baixa mesmo entre indivíduos altamente avessos.
Esses resultados mostram a importância dos esforços para modelar percepções em modelos de au-
toproteção e autosseguro contra riscos naturais. Esses esforços melhorarão o conjunto de evidências 
de que os preços relativos podem ser de segunda importância quando se trata de proteção privada 
contra riscos, com prováveis consequências de bem-estar no longo prazo. Uma área-chave de pes-
quisa na tomada de decisões sobre ações de proteção é a combinação ideal de estratégias de proteção 
quando osindivíduos enfrentam várias restrições. A maximização da sobrevivência e a minimização 
das perdas são objetivos simultâneos que podem exigir diferentes estratégias de comunicação, de-
pendendo das características dos indivíduos sob risco, algum nível de subsídio para melhorar a adap-
tação in situ em comunidades socialmente vulneráveis e mais pesquisas sobre o papel da incerteza na 
percepção do risco, eficácia e preço das ações no comportamento de preparação.
Relações entre pequenas cidades e o Semiárido: o caso do 
Seridó Potiguar3 
Antecedentes e justificativa
O objetivo da pesquisa foi analisar as vulnerabilidades socioambientais e os mecanismos de adapta-
ção das cidades e população residente na região do Seridó Norteriograndense. A região tem passado 
uma das mais graves crises hídricas dos últimos 50 anos. Ao contrário do que o imaginário social 
pressupõe, o grau de urbanização dessa região é da ordem de 85%, ou seja, é uma região tão ou mais 
urbanizada que muitas regiões do Sudeste. Entretanto, a maior parte dos 216 mil habitantes da região 
reside em pequenos municípios, sendo os maiores Caicó (62 mil) e Currais Novos (42 mil). Conside-
rando os efeitos futuros de mudanças climáticas e até contextos de desertificação iminentes, este 
recorte é de fundamental importância para se entender as interações entre as pequenas e grandes 
localidades urbanas. 
Articulações rural-urbano e estratégias de adaptação às secas no Seridó Potiguar
O Seridó Potiguar está localizado no semiárido norteriograndense e é composto por duas microrre-
giões, Seridó Ocidental e Seridó Oriental (Figura 7). As duas microrregiões também estão incluídas no 
Núcleo de Desertificação do Seridó, que é composta por municípios do semiárido norteriograndense 
e paraibano.
3 O estudo de caso do Seridó Potiguar foi baseado em Correia (2022).
Figura 7: Localização dos municípios do Seridó Potiguar (Rio Grande do Norte, Brasil), 2010.
Fonte: IBGE, Malha Municipal Digital (2010).
40 41
O clima do Seridó é influenciado pelos fenômenos El Niño e La Niña, que reproduzem variações no 
tempo e no volume das chuvas (BARBIERI et al., 2019). O período mais chuvoso na região ocorre 
entre fevereiro e maio, época de atuação da La Niña, que tem efeitos opostos ao El Niño. Além disso, 
na região predomina a baixa fertilidade do solo devido ao processo de desertificação em curso, acen-
tuando situações de vulnerabilidade da população, que é fortemente dependente das atividades agro-
pastoris (CORREIA, 2018).
No período de 2011-2016, o Nordeste como um todo enfrentou uma das maiores estiagens dos úl-
timos 30 anos e a sua maior crise hídrica dos últimos 50 anos (CORREIA, 2018; CORREIA; OJIMA, 
2019). No Seridó, é possível perceber uma queda nos volumes de chuvas anuais no período, onde 
predominam os regimes pluviométricos muito secos em boa parte dos municípios da região (Figura 
8). As temperaturas observadas também são elevadas, chegando a ultrapassar os 37ºC em alguns 
períodos (BARBIERI et al., 2019).
O processo de urbanização nessa região, que tem suas singularidades, com os domicílios concentra-
dos sob as margens de açudes que abastecem a população (LINDOSO et al., 2018) pode estar asso-
ciado às estratégias de sobrevivência que respondem às condições socioambientais típicas da região. 
Além dos impactos das secas nas atividades agrícolas (KHAN et al., 2005), que podem estimular 
dentre outras a migração rural-urbana (BLACK et al., 2011), os períodos longos de estiagem, eviden-
temente, têm contribuído para o que pode ser chamado de seca urbana, à medida que os mananciais 
se esgotam e produzem uma demanda reprimida por recursos naturais como a água para atender às 
necessidades básicas (CORREIA; OJIMA, 2019).
O estado do Rio Grande do Norte, de um modo geral, teve um processo de urbanização considerado 
lento durante um longo período devido à manutenção de sua estrutura produtiva baseada na agro-
pecuária. As cidades, que estavam de certa forma assentadas sob os velhos caminhos do gado, ainda 
Figura 8: Seridó Potiguar: chuvas acumuladas no período (por quantis), 2000-2016.
Fonte: EMPARN (2019).
tinham o meio rural como o centro das atividades econômicas. Mesmo após a crise da atividade 
açucareira, esta é substituída pelo cultivo do algodão, permanecendo uma economia ainda de base 
agrícola. O crescimento econômico dos municípios, de base agrária e atrasada, é dificultado pela ine-
ficiência nos serviços de transporte, que inviabilizava a circulação de pessoas, mercadorias, informa-
ções e, consequentemente os negócios ainda até a década de 1980 no estado (CLEMENTINO, 1995; 
MORAIS, 1999; CORREIA, 2018).
Nos anos 2000, contudo, o Seridó Potiguar já apresentava um grau de urbanização superior à região 
Nordeste como um todo (69%), na ordem de 80%. A população urbana dessa região em 2010 era 
de 182.894 habitantes, o que correspondia a 84,5% da população total, como mostra a Figura 9. Em 
2017 o IBGE estimou a população urbana em torno de 195.550 habitantes, com pouca alteração no 
grau de urbanização em relação a 2010. No entanto, a população urbana teve um crescimento de 7% 
no período de 2010-2017 (IBGE, 2010). 
Figura 9: Seridó Potiguar, Semiárido e lugares selecionados: população total, urbanização (%) e Taxas de Fecundidade Total 
(TFT), 2000 e 2010.
Fonte: Elaborado a partir de Correia (2022).
Outro ponto interessante é que o Nordeste ainda é concentrado essencialmente por municípios 
pequenos como os do Seridó, ou seja, aqueles com menos de 100 mil habitantes, onde os ritmos 
tanto de crescimento populacional quanto de urbanização são mais acelerados (OJIMA, 2013). 
Contudo, a migração com origem em áreas rurais não pode ser considerada o único nem o prin-
42 43
cipal fator responsável pelo crescimento dessas cidades, ao passo que na média a migração ru-
ral-urbana representou 30% do crescimento da população urbana entre 1975 e 2000 na América 
Latina e 46% entre 1970 e 2010 no Nordeste brasileiro (TACOLI; MCGRANAHAN; SATTERTH-
WAITE, 2008; OJIMA, 2013).
Nesse sentido, ainda de acordo com os indicadores sociais e demográficos da região mostrados 
na Figura 9, outro aspecto importante é a Taxa de Fecundidade Total (TFT)4, que diz respeito ao 
número médio de filhos por mulher em idade reprodutiva. Este indicador já atingia um valor de 
1,9 filhos por mulher em 2000, quando o país apresentava uma média em torno de 2,4 filhos 
por mulher em idade reprodutiva e que só atingiria essa mesma marca de uma TFT de 1,9 dez 
anos depois. Em todas as localidades apresentadas na Figura 7, a fecundidade já mostrava uma 
tendência de queda pelo menos a partir dos anos 2010. Na região do Seridó, contudo, a fecundi-
dade já era inferior ao nível do país e estava abaixo do nível de reposição na década de 2000. No 
semiárido como um todo, as TFT são menores do que nas outras regiões selecionadas nos dois 
períodos, exceto para o Seridó Potiguar com taxas ligeiramente inferiores (IBGE, 2000; 2010).
As taxas de crescimento da população total e por situação do domicílio também sinalizam estra-
tégias de sobrevivência da população em função das secas nas últimas décadas no Seridó Poti-
guar (Gráfico 3). Assim, o Seridó, além de uma menor fecundidade em relação à média nacional 
e às regiões selecionadas, manifesta uma taxa de crescimento negativa da população rural, que 
pode ser em função da migração e também da queda da fecundidade. Essa taxa de crescimento 
para a população rural nas outras regiões selecionadas também é negativa, mas a magnitude da 
taxa no Seridó é superior às demais (IBGE, 2000; 2010).
Gráfico 3: Seridó Potiguar, Semiárido e lugares selecionados: Taxas de Crescimento da população total e por situação do domi-
cílio, 2000-2010.
Figura 10: Semiárido Brasileiro: Taxas Líquidas de Migração (por mil), 2005/2010.
4 A TFT é uma taxa anual calculada por meio da divisão do número total de crianças nascidas no ano anterior por mulheres de 15 a 49 anos 
(que correspondem às mulheres no período reprodutivo,ou seja, expostas ao risco de ter filhos), multiplicada por cinco.
Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 2000 e 2010.
Por outro lado, o Nordeste brasileiro, com exceção do Rio Grande do Norte e do Sergipe, possuía 
saldos migratórios negativos até o último censo demográfico (IBGE, 2010). A literatura regional 
argumenta que as políticas de desenvolvimento regional, desconcentração da atividade econô-
mica e de expansão do ensino superior nas décadas recentes têm ajudado a região a arrefecer 
esses saldos migratórios negativos, inclusive com o aumento da migração de retorno (QUEIROZ, 
2015; FUSCO; OJIMA, 2017).
Assim, indivíduos nordestinos que outrora tenham sido motivados pelas secas a buscar melhores 
condições de vida por meio da migração rural-urbana e de longa distância, especialmente para a 
região o Sudeste do país, têm retornado para suas regiões de origem, contudo com destino predo-
minantemente para as áreas urbanas (OJIMA, 2013). Essa migração de retorno para o semiárido, 
inclusive, tem sido estudada no contexto dos programas de transferência de renda (OJIMA; AZE-
VEDO; OLIVEIRA, 2015).
Com base nos censos demográficos de 2000 e de 2010, é possível observar essa tendência, onde 
a chance de migração tem uma queda no Nordeste, especialmente em se tratando dos fluxos 
migratórios inter-regionais, com perda relativa da sua participação na migração como um todo 
(RIGOTTI; CAMPOS; HADAD, 2015; DANTAS, 2017; PAMPANELLI, 2018), que podem ser justi-
ficados pelas políticas de desconcentração das atividades econômicas e serviços de saúde e de 
educação, reduzindo a necessidade de migração para outras regiões do país para ter acesso à 
esses benefícios (QUEIROZ, 2015; FUSCO; OJIMA, 2017). Contudo, a Figura 11 mostra que até o 
Censo Demográfico de 2010 a maior parte dos municípios do semiárido tinha Taxas Líquidas de 
Migração (TLM) negativas, mostrando que a migração ainda representa um papel importante no 
crescimento da população dessa região.
Fonte: Censo Demográfico 2010 – Dados da amostra (IBGE).
44 45
Figura 11: Seridó Potiguar e regiões selecionadas: imigrantes e emigrantes de cinco ou mais anos de idade na data do censo, e os 
consequentes saldos migratórios e Taxas Líquidas de Migração (TLM) por cem habitantes – 1995/2000 e 2005/2010.
Figura 12: Seridó Potiguar: número absoluto e relativo de migrantes residentes na zona urbana, com tempo de residência de até 
cinco anos na data de referência da pesquisa, 1995/2000, 2005-2010 e 2011-2016.
Fonte: Elaborado a partir de Correia (2022).
Não por acaso, essas TLM negativas têm se concentrado especialmente na região semiárida do 
país, onde as secas são mais recorrentes (CORREIA, 2018). No Seridó Potiguar essa dinâmica 
não poderia ser tão diferente da região semiárida como um todo, com um crescimento do saldo 
migratório negativo no quinquênio de 2005/2010 em relação ao quinquênio anterior, conforme 
indicado na Figura 9. Contudo, esse aumento expressivo no saldo migratório negativo do Seridó 
não se reproduziu nas outras regiões analisadas na Figura 11. Isso permite que o Seridó tenha 
uma TLM negativa mais elevada em comparação às outras regiões e, assim, um impacto negativo 
da migração no crescimento populacional superior às regiões selecionadas (CORREIA; OJIMA, 
BARBIERI, 2020).
Isso mostra que existem particularidades dentro dos municípios do Nordeste e da própria região 
semiárida que merecem uma investigação mais detalhada que não pode ser facilmente reali-
zada com as fontes de dados disponibilizadas pelos órgãos do governo federal, como os censos 
demográficos (OJIMA, 2013; CORREIA, 2022). Assim, pesquisas mais regionalizadas são impor-
tantes para entender os impactos das mudanças ambientais e definir estratégias de adaptação 
(ALVALÁ; BARBIERI, 2017). Um bom exemplo disso é que o último censo demográfico brasileiro 
realizado até a presente data é o de 2010 e a última seca na região teve início por volta do início de 
2011. Como poderíamos, então, avaliar os potenciais impactos das secas nos anos mais recentes 
para definir estratégias de sobrevivência da população?
Resultados principais e implicações para políticas públicas
Os dados das pesquisas no semiárido mostram que os fluxos de migrantes no período da seca 
aumentaram se comparados aos dados dos Censos Demográficos de 2000 e 2010, com algumas 
exceções. A Figura 12 mostra que os fluxos de migrantes internos e urbano-urbano aumenta-
ram no período da seca tanto em termo de volume quanto em termos de participação relativa na 
migração quando são comparados os dados das pesquisas de 2017 com os dois últimos censos 
demográficos. Para os migrantes inter-regionais, apesar da queda na participação relativa na mi-
gração total, há um aumento no volume. O migrante rural-urbano, contudo, representa a exceção 
com uma queda no volume e na sua participação relativa. Esses resultados corroboram com a 
literatura que mostra uma relação positiva entre os períodos de seca e a migração (GRAY; MUEL-
LER, 2012; ZANDER et al., 2022).
Fonte: Elaborado a partir de Correia (2022).
46 47
Nesse contexto, outros estudos foram realizados para o Seridó Potiguar utilizando o banco de 
dados da Rede Clima. Esses trabalhos, dentre outros resultados, mostraram a importância dos 
programas de transferência de renda como o Programa Bolsa Família e das remessas de migran-
tes nos períodos de secas para reduzir a vulnerabilidade socioeconômica dos domicílios (BAR-
BIERI et al., 2019; CORREIA; OJIMA; BARBIERI, 2020).
Outro ponto importante apontado nesses estudos é o acesso à água e a capacidade de armazena-
mento no período da seca na região, que são limitados (CORREIA, 2018; LOPES; MYRRHA; QUEI-
ROZ, 2020). A Figura 13 mostra, inclusive, que o abastecimento nos períodos de seca geralmente 
é feito por meio de carro-pipa ou até por uma caixa de água instalada no centro da cidade para 
uso coletivo. Lopes, Myrrha e Queiroz (2020) mostraram que essa capacidade é limitada prin-
cipalmente nos domicílios chefiados por mulheres, que também são aqueles com os menores 
níveis de renda per capita.
Barbieri et al. (2019) sugerem que nos períodos de seca severa, que correspondem aos tempos 
mais difíceis para a população na região do Seridó, as formas de mobilidade sem desvincu-
lação com o domicílio de residência são preferíveis pelos homens e a migração só volta a ser 
praticada em condições de retorno à normalidade (BARBIERI et al., 2019). Nesse aspecto, os 
programas de transferência de renda podem ser importantes para definir tais estratégias, onde 
a existência de programas sociais pode compensar os efeitos das secas na renda das famílias 
e, consequentemente, na migração (BARBIERI et al., 2019; CORREIA; OJIMA; BARBIERI, 2020).
Outras pesquisas para o Nordeste brasileiro estudaram os efeitos dos choques climáticos, in-
clusive as secas, sobre a migração, contudo trata-se de um grupo de trabalhos ainda limitado 
(BARBIERI et al., 2010; OJIMA; COSTA; CALIXTA, 2014; BARBIERI et al., 2019; DELAZERI et al., 
2022), o que pode ser resultado da falta de bases de dados específicas para analisar os efeitos 
das mudanças ambientais nas estratégias de adaptação. Barbieri et al. (2010), por exemplo, 
encontraram padrões de migração interna em função das mudanças no setor agrícola da região 
potencialmente influenciadas pelos choques climáticos. Delazeri, Cunha e Oliveira (2021), por 
sua vez, observaram que a migração rural-urbana ocasionada pelos choques nessa região é 
também condicional ao nível de renda da agricultura e da escolaridade da população.
Ojima, Costa e Calixta (2014) já tinham observado que os programas de transferência de renda 
constituem um elemento relevante no processo migratório e, consequentemente, como um me-
canismo de adaptação às secas. Os autores mostram que os indivíduos do semiárido setentrional 
que recebem os benefícios sociais do governo têm uma maior chance de permanecer no muni-
cípio de residência do que migrar para outros (OJIMA; COSTA; CALIXTA, 2014). Desse modo,a 
perda de renda provocada pelos choques poderá ser compensada pela migração de pessoas com 
alta escolaridade para áreas urbanas, enquanto a capacidade de resposta via migração para os 
mais empobrecidos é limitada pela renda e baixa escolaridade (DELAZERI et al., 2022).
Figura 13: Seridó Potiguar: imagens ilustrativas sobre o abastecimento de água nas cidades de Acari (a) e Caicó (b) durante o 
período da seca de 2011-2016.
(a) (b) 
Fonte: Imagens capturadas durante a pesquisa.
Desse modo, é necessário reconhecer a relevância dessa agenda de pesquisa no Semiárido 
brasileiro para compreender como as secas e a urbanização afetam as condições de vida da 
população e, assim, sugerir medidas de convivência diante dos desafios que se colocam. Para 
a sua manutenção, portanto, é importante que haja uma continuidade nos investimentos em 
pesquisas mais regionalizadas (ALVALÁ; BARBIERI, 2017), inclusive para entender melhor os 
efeitos dos programas sociais dos governos das remessas de migrantes para a região de origem, 
como já apontados na literatura (OJIMA; AZEVEDO; OLIVEIRA, 2015; CORREIA; OJIMA; BAR-
BIERI, 2020) e, de um modo mais amplo, de outras estratégias de sobrevivência durante as 
secas. Em uma região como o Seridó, onde a capacidade institucional para lidar com desastres 
ambientais como as secas é considerada baixa devido a sua dependência por recursos dos es-
tados e da união (OJIMA, 2013), entender esses mecanismos é essencial para definir a atuação 
das políticas públicas.
Assentamentos urbanos e sustentabilidade nas regiões 
metropolitanas brasileiras: desafios para a construção de 
políticas públicas
Antecedentes e justificativa
As Regiões Metropolitanas (RMs) são palcos das grandes transformações sociais e econômicas 
ocorridas no Brasil a partir de meados do século XX (DINIZ, 1993; BAENINGER, 1998; PACHECO, 
1998; OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2005). Conforme Ojima et al. (2010) e Ojima e Ma-
randola (2012), o crescimento das RMs é marcado pela desorganização e pela formação de uma 
periferia pobre, carente de infraestrutura e com dificuldade de acesso aos serviços públicos que 
acentuaram a desigualdade social brasileira. Nessa fase, o crescimento se concentrava na expan-
são de uma zona urbana contígua, dentro de um mesmo município, marcada pelo rápido cresci-
mento e carência de planejamento urbano (OJIMA, et al., 2010; OJIMA; MARANDOLA, 2012). O 
segundo momento é de uma migração urbana-urbana, com a desconcentração de algumas me-
trópoles em direção às cidades médias e também das cidades pequenas para as cidades médias. 
Essa fase é marcada por formas urbanas mais dispersas espacialmente, mas conectadas pelo 
aumento da intensidade dos fluxos de troca. Como resultado desse processo, as áreas urbanas 
passaram a se expandir de forma mais horizontalizada, com baixa densidade populacional e com 
grande dependência do transporte individual (OJIMA, et al., 2010; OJIMA; MARANDOLA, 2012).
A expansão de áreas urbanas gera uma série de impactos econômicos, sociais e ambientais 
negativos para a sociedade. Por exemplo, quanto maiores as distâncias entre as áreas de re-
sidência e as de trabalho, comércio e serviços, maiores são o tempo de deslocamento e a de-
manda para o uso do automóvel, acentuando os problemas de mobilidade urbana e poluição 
atmosférica. A escolha por modais de transporte ainda dependentes de combustíveis fósseis 
tem graves implicações para a poluição atmosférica e consequentemente para a saúde pública 
nas metrópoles e para o agravamento das mudanças climáticas locais e globais. Vale lembrar 
que, na última década, o país apresentou taxas superiores a 10% ao ano de crescimento da 
frota de caminhões, automóveis e motocicletas, passando de 24 para 50 milhões de veículos, 
um crescimento da frota aproximadamente 11 vezes maior que o crescimento populacional 
(DENATRAN, 2015). Além de impactar a mobilidade nas metrópoles, o aumento das frotas de 
veículos, ao gerar engarrafamentos nas cidades, acarreta custos indiretos via perda de produ-
tividade. Estimativas recentes, que tiveram grande repercussão na imprensa, mostram que a 
perda de produtividade devido aos engarrafamentos é extremamente significativa e atinge o 
patamar de 150 bilhões de reais somente para a RM de São Paulo (HADDAD; VIEIRA, 2015).
48 49
Regiões metropolitanas: um caso especial
O planejamento nas regiões metropolitanas tem se beneficiado de abordagens interdisciplina-
res, capazes de estabelecer soluções mais condizentes com a natureza dos problemas urbanos. 
De acordo com Lima e Mendonça (2001, p. 135), os problemas urbanos “demandam a busca 
de soluções que ultrapassam o campo restrito de disciplinas isoladas, levando o urbanismo a 
atingir o patamar de campo básico da interdisciplinaridade”.
Segundo Freitas (2009), o fenômeno da metropolização é parte recente de um longo processo 
de urbanização em escala global e que decorre da polarização de uma região em torno de uma 
cidade (cidade-núcleo) de relevante porte populacional e elevadas densidade demográfica e 
taxa de urbanização. A metrópole constitui-se por essa cidade-núcleo e por cidades ao redor 
que estabelecem uma dependência econômica com intensos fluxos pendulares, ou se integram 
a ela de forma física e funcional. Ainda segundo Freitas (2009), existem sete aspectos refe-
renciais para a identificação de uma região metropolitana: grande concentração populacional; 
conurbação; alto grau de urbanização; polarização dentro de uma rede de cidades; destaque 
no cenário estadual e nacional; e existência de relação funcional de interdependência. Além 
disso, a institucionalização de uma região metropolitana permite a implantação de sistemas de 
gestão comuns. 
A história da expansão urbana brasileira mostra um momento inicial de rápido crescimento 
nos anos 1940-70 em função da imigração de longa distância com destino às principais metró-
poles do país (São Paulo e Rio de Janeiro). O processo de metropolização é identificado a partir 
da década de 1970 em São Paulo e no Rio de Janeiro e, posteriormente, em outras grandes 
cidades brasileiras (MOURA et al., 2001; FREITAS, 2009). Tal processo decorre de uma série de 
transformações, em um momento no qual o país apresenta seus primeiros sinais concretos de 
industrialização, e em que as metrópoles brasileiras foram os polos de atração populacional e 
de concentração de riqueza, contribuindo para transformar o Brasil em um país eminentemen-
te urbano5. Este crescimento urbano acelerado contribuiu para que a dinâmica populacional 
exercesse grande pressão nas maiores cidades, explicitando a incapacidade governamental na 
gestão de questões de interesse público tais como habitação, transporte intra e intermunicipal, 
defesa civil, violência urbana, recursos hídricos, saneamento, e acesso ao mercado de trabalho 
(HOGAN, 1999; RIOS-NETO et al., 2009; PDDI, 2011).
O processo de urbanização brasileira é um dos mais acelerados do mundo, comparado aos 
países capitalistas ocidentais (COSTA; MONTE-MÓR, 2002; BRITO, 2007). Em poucas décadas, 
o Brasil passa de uma sociedade com características eminentemente rurais para uma socie-
dade urbana. Esse processo foi resultado de uma intensa migração rural urbana direcionada 
especialmente, e em maior escala, para as capitais do Sudeste, com destaque para São Paulo. 
A acelerada urbanização e metropolização contribuíram para profundas transformações no 
perfil da sociedade brasileira, criando uma hegemonia do urbano em termos populacionais e 
de geração de riqueza (BRITO, 2007). Além disso, levaria à intensificação das contradições da 
sociedade brasileira nas metrópoles, permitindo dizer que o coração dos problemas brasileiros 
se encontra nessas regiões (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2005). 
5 Nos últimos anos, diversos estudos vêm destacando uma reversão dessa tendência, com um arrefecimento do poder de atração das metró-
poles e um movimento em direção às cidades médias (Diniz, 1993; Pacheco, 1998; Baeninger, 1998a; Matos, 2000, 2005; Matose Braga, 
2005a). O movimento de desconcentração constituiu-se em um fenômeno importante, mas não diminuiu a relevância da questão metropo-
litana do país, pois as metrópoles se mantém crescendo, e ainda concentram boa parte da população e geração de riqueza, bem como as 
enormes contradições da sociedade brasileira como a desigualdades social, formas precárias de urbanização, problemas de mobilidade, entre 
outros (IBGE, 2015). 
6 Conforme se verifica no terceiro parágrafo do artigo 25 da Constituição Federal: “Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir 
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a orga-
nização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (BRASIL, 1988).
A partir da Lei Complementar nº 14, de 1973, são estabelecidas oito regiões metropolitanas no 
Brasil (São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza) 
(BRASIL, 1973), como parte de uma política nacional de desenvolvimento urbano fortemente 
relacionado à expansão industrial no país (MOURA et al., 2001). No mesmo esteio, em 1974 
é instituída a Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Em 1988, a competência de criação de 
RMs sai da esfera federal e passa à esfera estadual, como consta da Constituição Federal6. Essa 
mudança trouxe importantes desdobramentos, como a proliferação da formalização legal de 
novas regiões metropolitanas que não apresentam as características socioeconômicas que 
caracterizam as aglomerações metropolitanas originais, o que gerou uma série de distorções 
quantitativas e qualitativas entre as RMs brasileiras (BARRETO, 2012). No entanto, estes locais 
concentram significativa parcela das riquezas e poderio econômico, além da produção e das 
atividades estratégicas (MOURA et al., 2001). 
Assim, o país passou a ter um grande número de RMs de caráter apenas formal, sem apresentar 
as características dinâmicas e funcionais de uma metrópole. Desde a formalização legal das 
primeiras regiões do país em 1973, muitas alterações foram feitas, tanto no número quanto na 
composição das regiões metropolitanas (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2005; GARSON 
et al., 2010).
O Observatório das Metrópoles, que produz boa parte da pesquisa sobre regiões metropolitanas 
no país, considera que apenas 15 das 38 RMs formalmente reconhecidas apresentam as carac-
terísticas típicas de regiões metropolitanas. Todas as demais são consideradas aglomerações 
urbanas não-metropolitanas e possuem apenas parte dessas características (OBSERVATÓRIO 
DAS METRÓPOLES, 2005). Independentemente de suas características, as transformações das 
RMs brasileiras têm demandado crescentes esforços de planejamento e monitoramento por 
parte dos gestores urbanos (UNFPA, 2007). O planejamento da ocupação humana é um instru-
mento essencial para avaliar e orientar essas transformações ao longo do tempo, demandando 
conhecimentos sobre formas diferenciadas de organização, produção e gestão, sendo assim 
um importante mecanismo voltado para uma orientação racional do futuro (BUARQUE, 2003; 
PDDI, 2011).
Contribuições da demografia e das geociências para o planejamento metropolitano
Diante dos novos desafios na esfera do planejamento metropolitano, as transformações demo-
gráficas e as demandas associadas assumiram grande importância. Instrumentos de análise 
espacial aplicados à demografia em escalas intraurbanas são uma demanda crescente para o 
planejamento de curto, médio e longo prazos, pois permitem a realização de uma avaliação do 
espaço metropolitano que reflita de forma mais fidedigna a sua heterogeneidade espacial e a 
evolução temporal do uso e ocupação do solo (BUARQUE, 2003; PDDI, 2011). De fato, avanços 
metodológicos significativos na avaliação interdisciplinar dos problemas urbanos e nas inicia-
tivas de planejamento territorial foram impulsionados pelo surgimento de novas tecnologias de 
análise, tais como grandes bancos de dados demográficos e geoespaciais, imagens de satélite 
de livre acesso, softwares de estatística e análise espacial. Essas inovações ocorreram sobre-
tudo nas duas últimas décadas e são aplicadas inclusive à análise das relações entre popula-
ção, espaço e ambiente (UMBELINO, 2012). Assim, teorias e conceitos desenvolvidos em uma 
50 51
perspectiva interdisciplinar encontram sustentação no uso de novas técnicas e ferramentas 
inteligentes, voltadas para a manipulação e integração de bancos de dados e informações de 
diversas naturezas (BATTY, 2005). Nesse aspecto, as novas possibilidades de utilização de geo-
tecnologias associadas a bancos de dados convencionais merecem destaque, principalmente 
a partir de aplicações de Sistemas de Informação Geográfica (SIGs) que procuram simular o 
espaço através do armazenamento, manipulação e análise de dados geográficos em um am-
biente computacional (DAVIS; FONSECA, 2001; DE BY et al., 2001; LONGLEY et al., 2005).
Em suma, o geoprocessamento constitui-se em uma ferramenta fundamental para simulação 
em diversas escalas urbanas e intraurbanas, permitindo que diversas representações espaciais 
possam ser combinadas. Atualmente, um dos grandes desafios dos planejadores é pensar nas 
alterações no uso e ocupação do solo da sua região, como por exemplo, a expansão da área 
urbana, conseguindo responder “onde”, “como” e “quando” essa expansão urbana irá ocorrer, 
caso determinados critérios forem seguidos (UMBELINO, 2012).
Impactos de vetores de expansão urbanos sobre a biodiversidade e os serviços ecossistê-
micos nas Regiões Metropolitanas Brasileiras
Evolução dos espaços metropolitanos
A tendência verificada em todas RMs analisadas é de que os aglomerados não têm importância 
significativa como agentes de expansão horizontal do tecido urbano. No caso da Região Metro-
politana de Belém, foi observado que os 1.303 setores classificados como aglomerados sub-
normais estão presentes nos 5 municípios, ao longo de toda a mancha urbana, ocupando em 
2010 uma área de 143,1 km² que aumentou para 146,6 km² em 2016, o que equivale a 59,5% 
do total da área da mancha urbana nesta data (Figura 14). Essa é a única região analisada onde 
os valores de setores classificados como aglomerados são alarmantes, ultrapassando metade 
da área construída da RM. Em nenhuma outra RM analisada esse valor supera 9% do total da 
mancha urbana. Em relação aos vetores de crescimento urbano mostrados na Figura 15, per-
cebe-se que as áreas expandidas quase não se encontram dentro das regiões de aglomerados.
Figura 14: Localização dos 5 municípios da RMBE e seus 1.303 assentamentos subnormais.
52 53
Figura 15: Expansão urbana na RMBE entre 2010 e 2016. Na RMBH, dos 34 municípios, 77 não possuem aglomerados. Os 27 municípios restantes pos-
suem um somatório de 1.017 setores classificados como aglomerados, distribuídos de forma ho-
mogênea ao longo da mancha urbana, ocupando em 2010 uma área de 70,3 km² que se expandiu 
para 71,8 km² em 2016, equivalente a 5,6% da área total da mancha urbana nesta data (Figura 
18). Em relação aos vetores de crescimento urbano, na Figura 19 é possível verificar que os maio-
res locais nos quais a expansão urbana ocorre são áreas do entorno da capital, não formadas por 
aglomerados.
7 Pedro Leopoldo, Confins, Taquaraçu de Minas, Caeté, Nova Lima, Florestal e Rio Manso.
Já em Brasília e Entorno, os 11 municípios possuem um somatório de 252 setores classificados 
como aglomerados, distribuídos de forma homogênea ao longo de toda a mancha urbana, ocu-
pando em 2010 uma área de 42,4 km² que aumentou para 46,4 km² em 2016, o que equivale a 
5,5% do total da área da mancha urbana nesta data (Figura 16). Em relação aos vetores de cresci-
mento urbano, assim como mostrado na Figura 17, a expansão predominante nos vetores leste e 
sul de Brasília quase não ocorreu dentro das áreas de aglomerados.
Figura 16: Localização dos 11 municípios de Brasília e Entorno e seus 252 assentamentos subnormais.
54 55Figura 17: Expansão urbana em Brasília e Entorno entre 2010 e 2016. Figura 18: Localização dos 34 municípios da RMBH e seus 1.017 assentamentos subnormais.
56 57
Figura 19: Expansão urbana na RMBH entre 2010 e 2016. Na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, foi observado que os 3.315 setores classificados como 
aglomerados subnormais estão presentes em todos os 17 municípios, distribuídos em toda a 
mancha urbana, em uma área de 139,2 km² que aumentou para 141,3 km² entre 2010 e 2016, 
o que equivale a 8,5% do total da área da mancha urbana da RMRJ (Figura 20). Em relação aos 
vetores de expansão urbana (Figura 21), a quase totalidade se encontra diante do centro da RMRJ 
e afastado dos aglomerados, que não apresentaram expansão significativa.
Por fim, na RMSP, dos 39 municípios, 38 não possuem aglomerados subnormais. Os 36 municí-
pios restantes apresentam um total de 4.074 setores classificados como aglomerados, distribuí-
dos principalmente na capital e municípios limítrofes (Figura 22). Os aglomerados ocuparam em 
2010 uma área de 155 km² que se expandiu discretamente para 155,6 km² em 2016, equivalente 
a 5% da área total da mancha urbana da RMSP. Na Figura 23, é possível verificar que os vetores 
de expansão urbana são generalizados no sentido centro – periferia e praticamente não ocorrem 
dentro dos aglomerados.
8 São Lourenço da Serra, Vargem Grande Paulista e Pirapora do Bom Jesus.
Figura 20: Localização dos 17 municípios da RMRJ e seus 3.315 assentamentos subnormais.
58 59
Figura 21: Expansão urbana na RMRJ entre 2010 e 2016. Figura 22: ELocalização dos 39 municípios da RMSP e seus 4.074 assentamentos subnormais.
60 61
Figura 23: Expansão urbana na RMSP entre 2010 e 2016. Resultados principais e implicações para políticas públicas
Resultados gerais
A partir da segunda metade do século XX, o Brasil assistiu à metropolização de seus princi-
pais centros urbanos, fenômeno até então inédito do país e que criou uma série de desafios em 
termos de gestão pública, incluindo principalmente aspectos sobre habitação, mobilidade e seus 
rebatimentos ambientais. Além da dimensão econômica, traduzida na insuficiência de renda, a 
pobreza está associada a outras formas de vulnerabilidade. Recentemente, várias metodologias 
têm surgido com o propósito de mensurar as dimensões da pobreza em diferentes contextos. No 
ambiente urbano, o estabelecimento de pessoas em moradias sem a necessária infraestrutura 
de abastecimento de água e esgotamento sanitário exerce pressões ambientais dificilmente re-
versíveis. Mesmo quando os indivíduos ou famílias nessa condição atingem melhorias socioeco-
nômicas que lhes permitem migrar para outros locais, as áreas continuam sendo ocupadas por 
outras famílias em pior situação, usualmente em moradias precárias sem infraestrutura básica 
adequada e que amplificam as pressões ambientais.
Em suma, a assimetria entre a atratividade populacional das cidades e a capacidade de interven-
ção e desenvolvimento de infraestrutura por parte do poder público tem levado à proliferação de 
assentamentos precários e aglomerados urbanos em condições que ameaçam a sustentabilidade 
ambiental. Tais ameaças à sustentabilidade vão desde a contaminação de cursos d’água e lençóis 
freáticos pela deposição de lixo ou esgoto, ocupação de áreas suscetíveis a movimentos de massa, 
até a supressão de vegetação nativa em áreas antes não urbanizadas.
Nesse contexto, faz-se necessária uma análise dos assentamentos precários e aglomerados das 
regiões metropolitanas brasileiras e os potenciais impactos ambientais relacionados a essa ocu-
pação. Os resultados apresentados a seguir trazem ao poder público informações que ajudam a 
compreender as especificidades dos assentamentos no que se refere à relação entre vulnerabi-
lidade e os desafios ambientais, embasando a tomada de decisões que busquem a sustentabili-
dade.
Procurou-se caracterizar e analisar os assentamentos precários e aglomerados das regiões me-
tropolitanas brasileiras e os seus potenciais impactos ambientais relacionados. Busca-se, dessa 
forma, compreender as especificidades dos assentamentos no que se refere à relação entre vulne-
rabilidade e os desafios ambientais, sobretudo pressões sobre unidades de conservação ambien-
tal, embasando a tomada de decisões que busquem a sustentabilidade em áreas metropolitanas. 
O fenômeno da metropolização ocorreu em todo território nacional, e mais intensamente em 
cinco regiões metropolitanas escolhidas como objeto específico de análise nesse estudo: Brasí-
lia e Entorno, Região Metropolitana de Belém, Região Metropolitana de Belo Horizonte, Região 
Metropolitana do Rio de Janeiro e Região Metropolitana de São Paulo. Foram utilizados méto-
dos de análise espacial que permitiram avaliar a dimensão espacial do estado e expansão dos 
assentamentos urbanos subnormais nas regiões metropolitanas, incluindo uma caracterização 
demográfica e socioeconômica e os possíveis impactos ambientais decorrentes da expansão da 
mancha urbana e dos assentamentos subnormais sobre biomas.
A análise das cinco regiões metropolitanas permitiu identificar o maior número possível de pro-
cessos urbanos decorrentes do fenômeno da metropolização, assim como avaliar os impactos 
ambientais associados em distintos pontos no tempo. Neste cenário, novas estratégias de (re)
ocupação do espaço surgem cotidianamente, e sua caracterização, acredita-se, serve como parâ-
metro para o entendimento da maior parte dos processos urbanos presentes nas demais metró-
poles do país.
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A expansão das moradias informais nas regiões metropolitanas selecionadas não é adequada-
mente acompanhada pelo poder público, o que amplifica os desafios para a gestão ambiental e 
implica um mosaico de paisagens com dinâmicas próprias. Observou-se que a tendência verifi-
cada em todos os locais analisados é de que os aglomerados não têm importância significativa 
como agentes de expansão horizontal do tecido urbano. O maior impacto decorrente da expansão 
horizontal da mancha urbana nessas regiões não é decorrente dos aglomerados subnormais e 
sim de outros tipos de edificações, como indústrias, conjuntos habitacionais, condomínios fecha-
dos e edificações típicas de classe média e alta. Esta constatação reforça a necessidade de novas 
abordagens analíticas com foco nestas unidades imobiliárias. Outro desdobramento necessário é 
a revisão dos limites das UCs em áreas urbanas, visto que existem locais nos quais estes limites 
não são precisos, levando a resultados espacialmente pouco precisos. Isto pode levar a uma supe-
restimação dos setores de assentamentos subnormais inseridos em UCs e suas zonas de entorno, 
apesar de que, a proximidade destes em relação às UCs, são um sinal de alerta.
Especificidades das regiões metropolitanas
O fenômeno da metropolização ocorreu em todo território nacional, e mais intensamente em 
cinco regiões metropolitanas escolhidas como objeto específico de análise nesse estudo. Essa 
escolha se deve, em grande medida, à importância dessas regiões nas articulações das redes 
regionais e nacionais. As regiões escolhidas e algumas de suas principais características são:
1. Brasília e Entorno
• Os moradores e domicílios em assentamentos precários representam aproximadamente 
5% do total, e possuem densidade domiciliar 11,5% superior aos domicílios normais; 
• Nos assentamentos precários, as taxas de analfabetismo chegam a ser duas vezes maior 
e a renda média três vezes menor que nos demais setores, o que indica uma condição de 
vulnerabilidade social. Há também nesses locais, questões relacionadas ao saneamento, 
sobretudo em relação às ligações a rede geral de esgoto, uma vez que apenas 12 de cada 100 
domicílios têm esse acesso;
• Dentre a população de assentamentos precários que reside em unidades de conservação, o 
maior ponto de atenção está relacionado àquelas de uso sustentável, com 187 moradores 
em 2010.
2. Região Metropolitana de Belém
• Na RMBE, praticamente dois terços da populaçãoreside em assentamentos precários, com 
densidade domiciliar 835% superior aos demais setores censitários;
• Nos assentamentos precários da RMBE as taxas de analfabetismo chegam a ser cinco vezes 
superiores às dos demais setores, e a renda três vezes inferior. Como agravante, 45% dos 
domicílios não têm acesso à rede geral de água e 80% não tem acesso à rede geral de esgoto;
• Em relação aos assentamentos precários em unidades de conservação, verifica-se que 
aquelas de uso sustentável estão em situação de vulnerabilidade superior àquelas de prote-
ção integral, situação que se reflete em suas respectivas áreas de influência.
3. Região Metropolitana de Belo Horizonte
• Na RMBH, pouco mais de 10% da população e dos domicílios encontra-se em assentamen-
tos precários. Ali, a densidade domiciliar é 10% maior que nos domicílios dos demais seto-
res censitários;
• As taxas de analfabetismo chegam a ser quatro vezes superiores nos assentamentos precá-
rios, e a renda média 2,5 vezes menor. Já os indicadores de saneamento são semelhantes 
àqueles dos setores não precários;
• As unidades de conservação de uso sustentável com habitantes de assentamentos precá-
rios se mostraram mais vulneráveis do que aquelas de proteção integral.
4. Região Metropolitana do Rio de Janeiro
• Na RMRJ, pouco mais de 15% da população e dos domicílios encontra-se em assentamentos 
precários, sendo a densidade domiciliar 10% superior em relação aos demais domicílios;
• Nos assentamentos precários, o nível de analfabetismo chega a ser três vezes superior ao 
dos demais setores, e a renda média é de somente um terço da renda dos demais setores;
• Há presença de população dos assentamentos precários nas unidades de conservação de pro-
teção integral e de uso sustentável, sendo o segundo caso mais alarmante do que o primeiro.
5. Região Metropolitana de São Paulo
• Verifica-se que na RMSP, 12% da população reside em assentamentos precários, o que re-
presenta 2,6 milhões de habitantes. Nesses assentamentos, a densidade domiciliar chega a 
ser 15% superior à dos demais setores;
• As taxas de analfabetismo nos assentamentos precários são três vezes superiores aos dos 
demais setores da RMSP, e a renda média é um terço daquela observada nos setores não 
precários.
Uma das discussões centrais é sobre como os assentamentos precários representam fator de pres-
são às áreas de influência das unidades de conservação. Verifica-se que aquelas de uso sustentável 
estão em situação mais crítica que as de proteção integral. Por outro lado, a expansão urbana das 
metrópoles brasileiras gerou situações de incapacidade governamental de gestão do espaço, o que 
resultou na ocupação por vezes indiscriminada dessas áreas ambientalmente sensíveis.
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Passado, presente e futuro da sub-rede Cidades e Urbanização: 
contribuições à agenda científica e às políticas de adaptação
As cidades brasileiras, que já concentram 80% da população do país, serão o ambiente-
-chave para a adoção e eficácia de medidas de adaptação às mudanças climáticas. Ao 
planejarem suas medidas de adaptação, as cidades precisam incorporar o contexto de 
incerteza climática futura para que as estratégias escolhidas sejam robustas frente ao enorme 
desafio que enfrentaremos no futuro. 
Todas as escolhas onde os fatores climáticos de longo prazo precisam levar em conta o clima 
do futuro serão afetadas pelas mudanças climáticas. Além das mudanças nas condições climá-
ticas, o que as mudanças climáticas trazem é um grande aumento na incerteza (HALLEGATE, 
2009). Ainda é incerto o comportamento das variáveis climáticas no futuro frente às mudanças 
esperadas. As condições climáticas históricas que serviram de base para o planejamento de uma 
série de escolhas não servem mais como base para a tomada de decisão, o que exige que tanto 
as medidas de adaptação quanto decisões de políticas públicas levem em conta a incerteza na 
tomada de decisão. 
Nesse sentido, as implicações para um país em desenvolvimento são grandes, pois as políticas 
públicas, além de lidar com os desafios do desenvolvimento e das mudanças climáticas, precisam 
levar em conta a incerteza. Isso implica especialmente as grandes obras públicas de infraestru-
tura e as formas de ocupação das cidades onde a variável climática é relevante para a tomada de 
decisão. Tomar decisões de longo prazo que envolvem grandes recursos públicos com base em 
modelos climáticos históricos pode levar a grandes prejuízos para uma sociedade que carrega 
ainda graves problemas estruturais. Grande parte das obras de infraestrutura e de iniciativas 
de planejamento urbano lida com horizontes temporais de longo prazo e demanda informações 
sobre as condições climáticas locais, como por exemplo obras como estradas, pontes, aproveita-
mentos hidroelétricos e estruturas para abastecimento de água, projetos de urbanização, cons-
trução e melhoria de obras infraestrutura, o gerenciamento de recursos hídricos, e medidas de 
gerenciamento de risco. 
Apesar do desenvolvimento dos modelos de previsão do clima futuro, as incertezas surgem, em 
boa parte, da velocidade de ocorrência das mudanças climáticas esperadas, como por exemplo 
a velocidade em que as mudanças previstas irão ocorrer. É difícil saber quando as mudanças 
previstas nos modelos do clima futuro irão ocorrer precisamente. Além disso, existe ainda pouca 
precisão espacial nos resultados dos modelos climáticos, o que resulta em incongruência entre 
as escalas dos modelos e a escala exigida para o planejamento. Isso ocorre porque mesmo com 
as atuais técnicas de downscalling dos modelos globais ainda existe grande incerteza e pouca pre-
cisão espacial nas estimativas. Os modelos climáticos apresentam resultados para áreas muito 
grandes e existe ainda pouca precisão para as estimativas do clima futuro para áreas pequenas. 
Mesmo entre os vários modelos climáticos desenvolvidos, existe ainda grande variabilidade nos 
resultados regionais, com modelos sugerindo forte redução na pluviosidade de uma região en-
quanto outros apontam no sentido oposto. Por conta desses motivos, os modelos de previsão do 
clima futuro não fornecem a segurança necessária para uma tomada de decisão livre de incerte-
zas (HALLEGATE, 2009)
Existem princípios conceituais que permitem gerar escolhas mais robustas nesse contexto de 
incerteza. Entre esses princípios estão as estratégias de não-arrependimento. Como o próprio 
nome diz, essas estratégias se caracterizam pelo não arrependimento, ou seja, geram benefícios 
independentemente da ocorrência ou não de mudanças climáticas (HALLEGATE, 2009). HEL-
TBERG et al. (2008) destacam que lidar com a vulnerabilidade humana e os riscos associados às 
mudanças climáticas oferece oportunidades para o desenvolvimento e redução da pobreza atra-
vés de estratégias que sejam orientadas pelos princípios de não-arrependimento e pró-pobres. 
Nesse contexto, estratégias que reduzam a vulnerabilidade dos pobres e que sirvam de adaptação 
às mudanças climáticas consistem em estratégias de não-arrependiemnto, pois geram benefícios 
e reduzem a vulnerabilidade mesmo se não estiverem perfeitamente ajustadas ao clima futuro.
Um segundo exemplo é o das estratégias reversíveis. Essas estratégias se caracterizam pela fa-
cilidade de reversão das medidas em caso de falhas ou ineficiência destas. Outro exemplo são as 
estratégias não-técnicas que através de melhorias institucionais consigam melhorar a capacida-
de de lidar com as mudanças institucionais. Entre os exemplos estão mudanças institucionais e 
nas metodologias de planejamento (HALLEGATE, 2009).
O cenário para o planejamento das cidades precisa incorporar os elementos de definição de es-
tratégias robustas orientadas pró-pobres, pró-desenvolvimento e de não arrependimento. Esse 
último é fundamental ao considerarmos um cenário de rápida urbanização intrinsecamente as-
sociado às necessidades de um país em desenvolvimento. Assim, mesmoque as escolhas não 
estejam adequadas para o que acontecerá com o clima futuro, elas ainda serão benéficas para a 
sociedade. Caso contrário, o custo das mudanças climáticas associado ao de políticas ineficientes 
serão maiores complicadores.
Barbieri (2018) propõe três diretrizes para a construção de políticas e capacidade de planejamen-
to para a adaptação e redução da vulnerabilidade nas cidades brasileiras. Tal construção envolve, 
como pré-requisito essencial, a construção de uma agenda de pesquisa científica que conecte as 
ciências climáticas ao conhecimento inter e multidisciplinar que tem sido gerado sobre a dinâ-
mica, a morfologia e a funcionalidade das cidades e áreas urbanas. Tais diretrizes são (BARBIERI, 
2018):
“Diretriz 1: investimento em conhecimento científico para o mapeamento de vulnerabilidades. Políticas 
eficientes de adaptação requerem uma agenda científica consistente de longo prazo (...) um in-
vestimento crucial envolve a obtenção de informações sobre a dinâmica socioeconômica e demo-
gráfica em uma escala urbana e intraurbana para avaliar características de vetores de expansão 
populacional sobre áreas de alto valor ecológico e de serviços ecossistêmicos, assim como sobre 
áreas de risco. Essas informações devem ir além daquelas constantes em censos demográficos, 
os quais apresentam periodicidade limitada e um número limitado de informações para desven-
dar a natureza multidimensional da vulnerabilidade (...) dentre medidas para criar sociedades 
resilientes aos desastres, sugere “a necessidade de dados mais detalhados com vistas a contabi-
lizar o custo humano completo dos desastres associados ao clima” (ALVALÁ E BARBIERI, 2017, 
p. 219-220).
A geração de evidências científicas permite construir indicadores de vulnerabilidade socioam-
biental que contemplem múltiplas dimensões de risco (inclusive a dimensão física), assim como 
projeções mais refinadas de expansão da população e de mudanças em sua estrutura e compo-
sição, e em assentamentos e infraestrutura em áreas de valor ecológico em uma escala urbana e 
intraurbana. Pode-se, dessa forma, construir um sistema de monitoramento de riscos e vulnera-
bilidades populacionais que quantifique e qualifique os vetores de transformação urbana, consti-
tuindo, assim, uma ferramenta fundamental para intervenção e construção de políticas públicas.
Se por um lado as mudanças climáticas representam novos riscos, como por exemplo a elevação 
do nível do mar e seus impactos sobre populações costeiras, elas não necessariamente implicam, 
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sempre, na criação de novas vulnerabilidades. De fato, é provável que as populações mais vulne-
ráveis às mudanças climáticas sejam aquelas cujo perfil presente de vulnerabilidade seja maior 
(determinado, dentre outros fatores, pelo nível educacional, renda, acesso a redes de suporte) en-
quanto populações com características antagônicas teriam maior capacidade adaptativa. Nesse 
caso, as mudanças climáticas representariam não necessariamente uma mudança no padrão (ou 
nos aspectos históricos e estruturais) que definem a vulnerabilidade populacional, mas apenas 
no nível de vulnerabilidade de populações atualmente expostas a diferentes riscos.
Diretriz 2: Políticas de Adaptação Urbana. (...) o que define a vulnerabilidade da população urbana é 
um conjunto de fatores suscetíveis de intervenção de políticas de adaptação em escalas variadas, 
e a eficácia em políticas requer articulação e sintonia em função da conexão e não separação das 
escalas (embedded scales). As políticas de adaptação devem também identificar ações específicas 
para ordenar a ocupação do espaço e aumentar a resiliência de espaços com alto valor ambiental 
em termos do estoque de biodiversidade e produção de serviços ecossistêmicos, particularmente 
nas grandes regiões metropolitanas. Em particular, os planos diretores municipais devem, como 
ferramenta de organização e gestão do território, constituir instrumentos mandatórios que sigam 
diretrizes nacionais adaptadas às realidades estaduais e locais. Nesse sentido, uma política de 
adaptação deve incluir cinco eixos: i) priorizar a criação de serviços e infraestrutura em assenta-
mentos de baixa renda em áreas de risco mínimo a desastres, ii) reordenar e aumentar a resiliên-
cia de espaços ocupados de alto valor ambiental, iii) coibir ou inviabilizar a ocupação de áreas de 
risco, iv) priorizar estratégias de adaptação e de mitigação de gases de efeito estufa no médio e 
longo prazos através da (re)construção do capital físico urbano de uso coletivo e que gerem inclu-
são social e redução de desigualdades no acesso a sistemas de transportes, construções públicas 
e privadas, equipamentos urbanos em geral, além de serem baseados em matrizes energéticas e 
de insumo limpas, e v) garantir a manutenção e conservação do estoque de bens públicos e ser-
viços ecossistêmicos (águas, florestas etc). Alvalá e Barbieri (2017, p. 219-220) sugerem, ainda, 
a “necessidade de reforçar a governança para a gestão do risco de desastres com visão clara, competência, 
planos, diretrizes e coordenação entre setores associados”.
Diretriz 3: Construção de uma “Nova Agenda de Sustentabilidade” baseada na redução da pobreza e da 
desigualdade. A discussão das duas diretrizes anteriores explicita a necessidade de políticas de 
adaptação que privilegiem o aumento da capacidade adaptativa de populações mais pobres e em 
estratos menos privilegiados da população, através de políticas de transferências condicionais 
de renda, de aumento do nível de capital humano e produtividade do trabalho, e de acesso a 
serviços e infraestrutura urbanos. (...) pode-se considerar duas justificativas que reforcem a sua 
necessidade: primeiro, ao reforçar a priorização de políticas sociais de redução de pobreza e de 
desigualdade com uma acentuada transferência de renda e de serviços públicos de estratos mais 
ricos para mais pobres da população, há um resultado socialmente desejável independente das 
incertezas relacionadas aos cenários de risco mudanças climáticas; segundo, tais políticas asse-
gurariam uma maior eficiência na redução dos impactos do clima ao modificar o padrão estru-
tural de vulnerabilidade da população, e não apenas a atenuação de seu nível através de políticas 
paliativas ou remediais como aquelas relacionadas à transferência de recursos em situações de 
desastre.
Um desafio adicional para a sustentabilidade do país em um cenário de mudanças climáticas é 
a continuidade de políticas que constrangem e reduzem a eficácia da capacidade adaptativa da 
população e dos sistemas socioambientais e econômicos no longo prazo através i) da redução de 
programas de transferência e redistribuição de renda que privilegiem os mais vulneráveis (espe-
cialmente as populações mais jovens, idosas e pobres), ii) da redução ou supressão de direitos e 
benefícios que levem à degradação do trabalho urbano, iii) da limitação ou redução, proporcio-
nalmente ao Produto Interno Bruto per capita, de investimentos em saúde e educação que afetem 
a formação de capital humano essencial para maior inserção e produtividade laboral no longo 
prazo e para a criação de atributos individuais que maximizem a eficácia da capacidade adapta-
tiva, iv) da redução nos investimentos em conservação e proteção ambiental e flexibilização da 
legislação ambiental que tendem a diminuir a quantidade e qualidade de serviços ecossistêmicos 
e o estoque de biodiversidade em nome de um “modelo de desenvolvimento” incompatível com 
a sustentabilidade do país em um contexto de mudanças climáticas e transições populacionais.
Contribuição sobre políticas públicas 
As lógicas de desenvolvimento urbano trabalham fundadas em planejamento de visão para um 
uso e ocupação do espaço de forma sustentável, com durabilidade. As funções das cidades são, 
no Brasil, foco de atenção da Constituição Federal (1988), por meio de seu Capítulo II (Da Política 
Urbana). Esta serve de respaldo para as especiais desde o âmbito federal, a mais abrangentedelas sendo o Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2021); entre outras que respondem a preo-
cupações pontuais, valendo citar a Lei de Ocupação e Utilização da Área Pública Urbana (Lei nº 
13.311/2016). Abaixo delas, seguem os regulamentos, normatização advinda do Executivo; como 
também novas leis, de esferas subnacionais, estaduais (dependendo do assunto) e sobretudo 
locais, uma vez que no município é que “acontece” a cidade. 
O tema da mudança do clima entra, nessas matérias orbitadas nas políticas públicas, como o con-
teúdo substancial de impactos sobre o território natural e construído (FRANGETTO, 2021), bens 
ambientais (no leque social, ecológico e econômico da abordagem integrada do desenvolvimento 
sustentável). Nesses regimes normativos se instalam as medidas de prevenção da mudança do 
clima, consistentes nas proporcionais ações de mitigação das emissões de gases de efeito estufa 
(GEE) a corroborar para a diminuição dos respectivos níveis de concentração na atmosfera; como 
também medidas de adaptação aos efeitos adversos.
Na ótica do uso, há reflexos para o setor de transportes (Ex.: acesso a combustíveis menos in-
tensivos em carbono), relações de produção verdes e consumo sustentável (Ex.: absorção da 
economia circular integrada e ciclo de vida dos produtos com mecanismos de logística reversa 
dos resíduos associados, aplicáveis por meio da preferência de uma indústria ou manufatura 
locais, bens menos emissores dos referidos gases e de mais qualidade em termos composição 
para evitar contaminações humana e do solo, água e ar). Já sob o viés da ocupação, a forma mais 
definitiva de estar no território das cidades recebe conotação de abarcadora de fluxos e estoques 
na medida em que sobrecarregam sistemas como de saneamento, de energia, de moradia. Não 
se trata de vincular infraestrutura e equipamentos afetando-os a áreas demarcadas, tampouco de 
imputar ao administrado o preenchimento de requisitos obrigatórios para que possa usufruir das 
“benesses” decorrentes do fato de ser cidadão, no caso, particularmente direitos urbanísticos e 
ambientais – esses últimos compreendendo as facetas várias do tipo, recursos hídricos, limpeza 
pública e serviços em gestão de resíduos, áreas verdes, hortas urbanas, acesso à saúde e higiene, 
ao alimento, à cultura, ao bem-estar, à qualidade de vida, ao lazer, à segurança individual e de 
grupos, comunidades, coletividades; e correlatos mais instrumentais, como os procedimentos de 
concessão de licenças, autorizações, alvarás, outorgas de uso da água e outras, servidões, usuca-
pião, elaboração de planos diretores, utilização de outorga onerosa, ICMS ambiental, Taxa do Lixo 
ou Ambiental, IPTU urbano, Pagamento por Serviços Ambientais Urbanos (PSAU) (IPEA, 2010; 
FRANGETTO, 2021). 
Vê-se, no contexto da publicação “Mudanças Climáticas, Cidades e Urbanização” que os tópicos 
de “alerta” passíveis de se extrair dos levantamentos correspondem a esses subtemas menciona-
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dos. Assim, a política pública vem para agregar reconhecimento ao valor de haver melhores con-
dições no micro e macroclima nesses locais e, ao lado delas, a satisfação dos interesses legítimos 
dos habitantes ou visitantes de cada cidade. 
Parece haver necessidade de juntar o ideal com o real (FRANGETTO, 2004), mas um real que 
não se exima de cumprir a lei protetiva do ambiente, do espaço urbano e da sua população ou 
povos propriamente ditos quando a diferença de “classes” dissocia os modos de vida e benefícios 
da cidade na legítima comparação por força das dissonâncias e afastamentos [propositais] entre 
pobres e ricos.
Seriam, a título de sugestão, importantes as soluções para problemas concretos que, no entanto, 
são comumente ignorados, inaceitável política e administrativamente: é o caso da carência de 
moradia e condições de vida saudável sobretudo das pessoas em situação de rua, mais vulne-
ráveis socialmente e aos eventos extremos climáticos. Sem dúvida, impera haver um enfrenta-
mento direto da injustiça à qual, gestores ou co-habitantes, muitas vezes tapamos os olhos na 
dimensão coletiva. É aí que vem o achado da política pública, pois disciplinada a questão con-
segue o delineamento de um caminho para resolver conjuntamente os efeitos das desigualda-
des sociais e da mudança do clima. Detectado gerarem-se prejuízos no dia-a-dia daqueles que 
precisam de condução por longas distâncias a fim de voltar para casa porque só frequentam os 
centros urbanos para trabalhar, estudar, circular, mas não habitar (PEREIRA, 2013). Semelhante 
é a “calamidade” em que vivem os moradores em situação de rua, os quais sofrem diretamente 
com poluição de várias ordens: quase inesquecida a sonora, a da água, do ar, a climática (inten-
sificados os períodos frios e os quentes, as chuvas, os ventos, as secas e demais intempéries ou 
fenômenos fragilizadores), destruições (arquitetura hostil, pavimentação e imóveis degradados, 
elementos de estética e paisagem). Para esses, reforça-se o trazido no estudo de prioridades de 
anteparo principiológicos operacionais sob o trinômio: 
“Melhor Tecnologia necessária em escala, então, a começar nas relações so-
ciais para quem mais precisa” (Princípio 1); 
“Resolver as problemáticas ambientais no lugar de ignorá-las (...) Na visão do 
ser humano em situação de vulnerabilidade” (Princípio 2); e 
”Evolutivamente pessoa a pessoa e de geração em geração, (...) gerando conhe-
cimento ambiental aplicado e com impactos ambientais positivos na direção 
da sustentabilidade, (...) longuíssimo prazo (...) sob o olhar dos mais necessita-
dos nas suas perspectivas de melhoras” (Princípio 3). 
Desenvolvendo-os, a orientação é “induzir investimentos à correção de erros do passado, inter-
rompendo o avolumar dos passivos ambientais preexistentes (...) combinado com ‘não-ignorar’ e 
fazer acontecer mudanças, englobando, nas relações de investimento internacional, a potencia-
lidade das explicadas mudanças transformacionais” + “atenção principal às pessoas em situação 
de maior vulnerabilidade social e climática” + “mediante manifestação de percepção ambiental 
sensível” (FRANGETTO, 2004; 2008; 2021). Um exemplo seria a instalação (que juridicamente é 
plausível por requerimento de uso de área pública nos termos da lei anteriormente mencionada, 
bem como da lei de PSA, no artigo destinado à promoção da moradia) de leitos eco-energéticos 
paliativos mas com vistas à migração para estabilidade v.g. a diretriz “adequação do imóvel rural 
e urbano à legislação ambiental” da Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais 
(PNPSA) dos seres humanos das presentes gerações que estão espalhados sem dignidade pela 
cidade, nelas jogados em ambientes sórdidos, “esquecidos” e aqueles ainda não lembrados en-
quanto já são titulares dotados de direitos sob expectativa e preservação dos cenários com sus-
tentabilidade que precisam vir, as futuras gerações (FREITAS & FRANGETTO, 2022). Para um 
caminhar em prol desses tantos, fica a dica de que o conhecimento climático apontado nesta 
publicação voltada para as cidades, no ensaio apresentado, seja fonte de conteúdo para a im-
plantação das políticas públicas e coleta de contribuições para incrementar novas, a título de 
formulacão ex post também.
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Publicações 
vinculadas 
à sub-rede 
Cidades e 
Urbanização
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Artigos completos publicados em periódicos
ALMEIDA, A. C.; BARBIERI, A. F.; RODRIGUES FILHO, S. Linking migration, climate and social 
protection in Brazilian semiarid: case studies of Submédio São Francisco and Seridó Potiguar. 
Sustentabilidade em Debate. , v.11, p.238 - 251, 2020.
AMORIM, MARIA MARTA AMANCIO ; ASSUNÇÃO, GABRIEL HENRIQUE DE OLIVEIRA ; DIAS, 
ANA CAROLINA ; Guedes, Gilvan Ramalho . Representações sociais do Rio Doce e suas enchentes 
em Governador Valadares/Brasil. Desenvolvimento e Meio Ambiente, v. 49, p. 17-35, 2018.
ANDRADE, L. M. B. ; GUEDES, G. R. ; NORONHA, K. ; SILVA, C. M. S. E. ; ANDRADE, J. P. ; MARTINS, 
A. S. F.de enfrentamento via políticas 
públicas e, por que não, também via iniciativas privada e de base comunitária, essas últimas cada 
vez mais relevantes na produção de respostas e estratégias locais. Nessa perspectiva, questões 
associadas a diversas escalas espaciais, do local ao global, compõem a pauta do debate. 
O livro que ora se apresenta parte, a meu ver, dessa abordagem da multiplicidade de situações, re-
conhecendo e incorporando a diversidade da urbanização e o combate às muitas desigualdades. 
O texto busca abordar as dinâmicas urbanas e ambientais em suas relações também variadas 
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A Rede Clima
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A Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais – Rede Clima, como 
iniciativa do atual Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) (à época Ministé-
rio da Ciência e Tecnologia), através da Portaria nº 728, de 20 de novembro de 2007, foi 
idealizada tendo como objetivo principal a geração e disseminação de conhecimentos sobre as 
mudanças climáticas globais, incluindo a produção de informações para formulação de políticas 
públicas, além de dar apoio à diplomacia brasileira nas negociações internacionais sobre o tema. 
Em 2009, foi incluída como um instrumento de implementação da Política Nacional sobre Mu-
dança do Clima (PNMC), previsto no artigo 7º da Lei nº 12.187/2009.
Nesse contexto, a Rede Clima tem como objetivos específicos: (i) gerar e disseminar conhecimentos 
e tecnologias para que o Brasil possa responder aos desafios representados pelas causas e efei-
tos das mudanças climáticas globais; (ii) gerar cenários futuros globais e regionais de mudanças 
climáticas através de técnicas de modelagem do sistema terrestre; (iii) produzir dados e informa-
ções necessárias ao apoio da diplomacia brasileira nas negociações sobre o regime internacional 
de mudanças do clima; (iv) realizar estudos sobre os impactos das mudanças climáticas globais e 
regionais no Brasil com ênfase nas vulnerabilidades do País às mudanças climáticas; (v) estudar 
alternativas de adaptação dos sistemas sociais, econômicos e naturais do Brasil às mudanças cli-
máticas; (vi) pesquisar os efeitos de mudanças no uso da terra e nos sistemas sociais, econômicos 
e naturais nas emissões brasileiras de gases que contribuem para as mudanças climáticas globais; 
(vii) contribuir para a formulação e acompanhamento de políticas públicas sobre mudanças climá-
ticas globais no âmbito do território brasileiro; (viii) contribuir para a concepção e a implementação 
de um sistema de monitoramento de alertas de desastres naturais para o país; (ix) realizar estudos 
sobre emissões de gases de efeito estufa em apoio à realização periódica de inventários nacionais 
de emissões de acordo com o Decreto nº 7.390 de 9 de dezembro de 2010; (x) promover a integra-
ção das pesquisas realizadas pelas sub-redes da Rede Clima de forma transversal; (xi) contribuir 
para a concepção e implementação de sistemas observacionais para detecção de impactos das mu-
danças climáticas, atribuição de suas causas e de seus efeitos nos sistemas humanos e naturais; e 
(xii) apoiar os trabalhos do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas. 
A Rede Clima envolve dezenas de grupos de pesquisa em universidades e institutos. Estas estão dis-
tribuídas nas diversas regiões do país, o que provê capilaridade para a Rede, assim como potencializa 
a transferência e a difusão das informações geradas. Está estruturada em 15 sub-redes temáticas, a 
saber: Agricultura, Biodiversidade e Ecossistemas, Cidades e Urbanização, Desastres Naturais, De-
senvolvimento Regional, Economia, Energias Renováveis, Modelagem Climática, Oceanos, Políticas 
Públicas, Recursos Hídricos, Saúde, Serviços Ambientais dos Ecossistemas, Usos da Terra e Zonas 
Costeiras. Também desenvolve pesquisas transversais, por meio de projetos integrativos, tais como: 
Segurança Hídrica, Alimentar e Energética (PI SHAE) e Segurança Socioambiental (PI SSA).
Em dezembro de 2021, através da Portaria MCTI nº 5.434, foi determinado que a Rede Clima, 
dentre outras finalidades, passaria também a subsidiar o planejamento do Estado com relação 
às demandas sobre as mudanças climáticas, em especial aquelas relacionadas aos estudos de 
impactos, adaptação e vulnerabilidade para sistemas e setores relevantes, tais como a detecção 
e atribuição de causas; entendimento da variabilidade natural versus mudanças climáticas de 
origem antrópica; ciclo hidrológico e ciclos biogeoquímicos globais e aerossóis; capacidade de 
modelagem do sistema climático; estudos de impactos, adaptação e vulnerabilidade para siste-
mas e setores relevantes, quais sejam: agricultura e silvicultura, recursos hídricos, biodiversida-
de e ecossistemas, zonas costeiras, cidades, economia, energias renováveis e saúde; e desenvol-
vimento de conhecimento e tecnologias para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.
O posicionamento da Rede Clima como organização-chave no subsídio de informações à tomada 
de decisão do governo federal se evidencia, também, em ações relacionadas: (a) à elaboração do In-
ventário Nacional de Gases de Efeito Estufa (GEE); (b) à elaboração do Plano Nacional de Adaptação 
à Mudança do Clima (PNA); (c) ao desenvolvimento, atualização e verificação das metas assumidas 
no Acordo de Paris (NDC); (d) à avaliação de vulnerabilidade e riscos às mudanças ambientais e cli-
máticas dos diferentes biomas brasileiros e de áreas específicas; (e) à participação como membro 
da Rede Internacional de Centros de Excelência e Think Tanks para a Capacitação sobre Mudanças 
Climáticas (The International Climate Change Centre of Excellence and Think Tanks for Capacity Building - 
INCCCETT 4CB); (f) à parceria científica estabelecida com o InterAmerican Institute for Climate Change 
Research (IAI) (g) à sua inclusão (e do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas - PBMC) como or-
ganismos nacionais responsáveis por subsidiar o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima (FBMC), 
conforme Decreto n° 9.082, de junho de 2017; (h) à contribuição ao Plano de Ação em CT&I para 
o Clima, o qual servirá de base para a melhoria do Plano Plurianual, através da revisão das metas; 
(i) à colaboração e participação no processo de implementação no Brasil dos Objetivos de Desen-
volvimento Sustentável (ODS); (j) à contribuição para atualização Inventário Nacional de Emissões 
de Gases de Efeito Estufa – Setor Agricultura e Energia (sub-redes de Agricultura e Energias Re-
nováveis, respectivamente); (k) à participação e elaboração dos textos relacionados às mudanças 
climáticas para Diagnóstico Brasileiro sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos, que vem 
sendo elaborado pelo Painel Brasileiro de Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos – BPBES; e (l) 
às contribuições com o Ministério do Meio Ambiente no capítulo de Biodiversidade e Ecossistemas 
do Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima; às contribuições e parcerias com o Instituto 
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade na avaliação da vulnerabilidade de unidades de 
conservação frente às mudanças climáticas; participando como ator-chave nas discussões sobre 
International Linking Climate Change and National Accounting – capitaneadas pelo PNUD, IPEA, IBGE, e 
outros órgãos da administração pública brasileira.
Outra importante contribuição da Rede Clima foi à coordenação e outras atividades científicas 
relacionadas à elaboração da 4ª Comunicação Nacional para UNFCCC (4CN). E, por solicitação 
do MCTI, a Rede Clima coordenará cientificamente a elaboração da 5ª Comunicação Nacional do 
Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (5CN).
No início de 2023, vinculado à Rede Clima, houve a aprovação e implantação do SiMAClim - 
Centro de Síntese em Mudanças Ambientais e Climáticas (https://simaclim.com.br/), que vai gerar 
informações e preencher lacunas de conhecimento científico nacional criteriosamente identifi-
cadas. O projeto, estruturado pela área de clima do MCTI, será implementado pela RedeS. . Health-related vulnerability to climate extremes in homoclimatic zones of Amazonia 
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92Clima a 
partir da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). 
Em meados de 2023, a Rede Clima assume assento no Comitê Interministerial sobre Mudança do 
Clima (CIM). A ação foi formalizada em decreto presidencial (Decreto nº 11.550, de 5 de junho de 
2023), com o objetivo de aproximar a ciência dos tomadores de decisão e contribuir para a defini-
ção das políticas públicas. O CIM é a instância responsável por acompanhar a implementação das 
ações e das políticas públicas relacionadas à Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), 
no âmbito do governo federal.
Em suma, a Rede Clima atua como braço científico em diversas iniciativas desenvolvidas pelo 
MCTI, agregando significativa contribuição de cunho científico. As contribuições da Rede Clima 
permitem apoiar e subsidiar o Estado brasileiro nas tomadas de decisão relacionadas ao tema.
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A sub-rede 
Cidades e 
Urbanização
14 15
Introdução
As cidades concentram hoje 50% da população mundial e, segundo as estimativas das 
Nações Unidas, chegarão a 70% até 2050, e com os países em desenvolvimento absorven-
do grande parte desse percentual. O crescimento das cidades acarreta maior demanda 
global de recursos. Por exemplo, os recursos agrícolas, muito sensíveis às alterações climáticas. 
Impactos climáticos na agricultura estão intimamente associados ao seu impacto nas áreas urba-
nas em razão de um potencial choque de oferta de alimentos para as cidades (YADAV et al., 2019).
Grandes desafios da humanidade em termos de desenvolvimento, redução da pobreza, mitiga-
ção e adaptação às mudanças climáticas serão problemas tipicamente urbanos. Como boa parte 
do planejamento das cidades envolve variáveis climáticas e decisões de longo prazo, a sub-rede 
Cidades e Urbanização tem discutido estratégias para lidar com as incertezas trazidas pelas mu-
danças climáticas. Tais estratégias envolvem pesquisas inovadoras para compreender a vulnera-
bilidade e promover medidas de adaptação e mitigação dos efeitos das mudanças climáticas nas 
cidades brasileiras. A sub-rede também tem contribuído com a formulação de políticas públicas 
de adaptação, publicações científicas e sua divulgação ao público, e na formação de recursos hu-
manos voltados ao tema das mudanças climáticas, desde a iniciação científica até a pós-gradua-
ção e pós-doutorado. 
A sub-rede Cidades e Urbanização tem como objetivos principais, i) sintetizar e desenvolver o co-
nhecimento, tanto da literatura acadêmica especializada quanto em termos de políticas públicas, 
sobre as estratégias de adaptação frente ao aumento da incerteza climática, considerando sua 
eficácia e limitação para atenuar ou eliminar a vulnerabilidade nas cidades; ii) propor estraté-
gias de adaptação robustas num cenário de incerteza climática que sejam replicáveis e factíveis 
(política, cultural e tecnicamente); e iii) através de estudos de caso, avaliar e testar práticas adap-
tativas, bem como identificar seus gargalos técnicos institucionais e culturais objetivando gerar 
subsídios para elaboração de políticas públicas.
Atender aos três objetivos acima envolve um grande esforço e desafio, especialmente ao pen-
sarmos a heterogeneidade e a complexidade do processo de urbanização brasileiro e de suas 
cidades. Não há, a rigor, um padrão de urbanização que se materializa na definição morfológica 
e funcional de uma ou um conjunto de cidades, mas sim diferentes padrões de urbanização e 
configuração das cidades. Por exemplo, em espaços tipicamente caracterizados como rurais na 
Amazônia e no semiárido brasileiros, a extensão de funções tipicamente urbanas (serviços, in-
fraestrutura, valores culturais) e a diversificação de estratégias de sobrevivência rurais, incluindo 
atividades urbanas, têm produzido uma diversidade de formas urbanas que ultrapassam os limi-
tes das cidades, estendem-se ao rural e criam espaços que desafiam categorizações simplistas 
entre o que é urbano e rural (BARBIERI et al., 2009; BARBIERI E OJIMA, 2022). 
O reconhecimento da importância do desenvolvimento sustentável avançou significativamente 
nestes últimos vinte anos, mas efetivamente poucas políticas públicas apresentaram mudanças 
significativas, sobretudo na escala local. Assim, apesar da internalização da questão ambiental 
no discurso político e social, ainda há muito caminho pela frente quando se pensa na aplicação 
de políticas que considerem os dilemas ambientais e, por vezes, encontramos no debate sobre 
desenvolvimento e meio ambiente uma contradição quase que insolúvel. 
Frequentemente, a discussão sobre os impactos das mudanças climáticas nas cidades pode levar 
o imaginário coletivo aos problemas típicos dos grandes aglomerados urbanos. Embora o foco de 
políticas de adaptação nesse tipo de urbanização seja fundamental, não se deve perder de vista a 
estrutura e as funcionalidades de redes que articulam pequenas, médias e grandes cidades, e os 
problemas específicos de cada uma delas (DA COSTA & BRONDIZIO, 2009; GUEDES et al., 2009a). 
Em particular, são os pequenos municípios brasileiros os que sofrem com uma maior incapacida-
de de enfrentar os desafios ambientais, pois a falta de recursos financeiros, qualificação técnica 
e infraestrutura fazem com que as prioridades de investimentos no campo dos serviços sociais 
sejam muito mais corretivas e emergenciais do que preventivas e planejadas. Quando pensamos 
nas catástrofes ambientais, como as que ocorrem a cada período de chuvas, ou em situações es-
pecíficas, como no rompimento de barragens de mineração em Mariana e em Brumadinho, Minas 
Gerais, os pequenos municípios são totalmente afetados e devastados, colocando em situação de 
risco a manutenção dos serviços mais essenciais para toda a população da localidade. Assim, se 
por um lado as grandes cidades apresentam maiores volumes de pessoas afetadas a cada evento 
extremo, por outro, os menores municípios possuem menor capacidade de responder aos desa-
fios criados por problemas ambientais, devido à limitação de recursos, estudos e políticas.
Outro aspecto que justifica uma análise mais detalhada das questões ambientais em cidades 
menores é o fato de que o ritmo de crescimento populacional nas grandes cidades hoje é bem 
mais reduzido. O grande fluxo migratório rural-urbano de longa distância para grandes cidades 
já perdeu seu fôlego e os dados censitários já indicam, desde 1991, uma participação mais ex-
pressiva dos fluxos urbano-urbano (CUNHA, 2005). Além disso, as taxas de crescimento popu-
lacional passam a ser mais significativas nas pequenas e médias cidades. Praticamente metade 
da população brasileira no ano de 2010 vivia em municípios de até 100 mil habitantes. E, apesar 
do grau de urbanização nos municípios pequenos ser menor do que nas grandes cidades, essa 
diferença não é tão expressiva a ponto de se desconsiderar os desafios para a sustentabilidade 
nessas localidades.
Apesar dos maiores municípios (com mais de 500 mil habitantes) concentrarem quase 30% da 
população brasileira no ano de 2010, outros 30% dos habitantes do país residem em municípios 
de até 50 mil habitantes. Assim, se por um lado a concentração de pessoas em grandes cidades 
tende a ser percebida como o principal problema para a gestão e para o planejamento das cida-
des, por outro, a dispersão dos tantos municípios pequenos ao longo do vasto território brasileiro 
gera um desafio para o planejamento e investimentos sociais. A diversidade climática, em parti-
cular, e ambiental de modo amplo, produz uma camada adicional de complexidade para a gestão 
de políticas adaptativas nas cidades brasileiras. 
Embora suscite questões complexas para o planejamento urbano face aos crescentes desafios 
impostos pela mudança climática, a concentração de pessoas nos centros urbanos em si pode 
ser entendida como uma forma de uso sustentável do espaço e uma maneira de otimizar os in-
vestimentos e serviços sociais (UNFPA, 2007; HOGAN; OJIMA, 2008). Por outro lado, incentivar 
as migraçõesde pequenas para grandes cidades reitera os problemas já amplamente explora-
dos pela literatura sobre as mazelas das grandes cidades. Essas mazelas, inclusive, já produzem 
alguma evidência de tendência de atração das cidades médias brasileiras como forma alternativa 
de qualidade de vida urbana (CARMO, 2006; DOS SANTOS, 2009). Esse fenômeno, apesar de ser 
mais concentrado no Sudeste e ainda incipiente, é sintomático dos limites para a urbanização.
É nesse sentido que um dos objetivos desta publicação é abordar as dinâmicas urbanas e ambien-
tais em relação aos desafios associados à adaptação às mudanças do clima, a partir de três tipos 
de urbanização no Brasil: no contexto metropolitano, em cidades médias e em cidades pequenas 
de grande articulação com áreas rurais. Através de estudos de caso, essa discussão permite não 
apenas compreender a diversidade dessas formas, como também definir diferentes situações de 
vulnerabilidade e de estratégias de adaptação às mudanças climáticas em contextos urbanos. Um 
resultado importante dessa estratégia foi o desenvolvimento de metodologias de análise, assim 
16 17
como modelos conceituais e teóricos que têm sido utilizados tanto em diversas formas de produ-
ção científica, quanto na informação de políticas públicas voltadas à redução de vulnerabilidades 
e da construção de capacidade de adaptação nas cidades que sejam robustas às incertezas gera-
das no contexto das mudanças climáticas globais.
As atividades da sub-rede
A difusão dos conhecimentos produzidos pela sub-rede Cidades e Urbanização envolveu diversas 
atividades nos últimos 15 anos. Dentre elas, citamos i) a formação de recursos humanos em níveis 
de graduação e pós-graduação, ii) a publicação de artigos em periódicos científicos, a divulgação 
em eventos científicos (congressos e seminários), bem como a organização de encontros com 
outros cientistas e com gestores públicos e afins, iii) o desenvolvimento de projetos de pesquisa 
nacionais e internacionais, e iv) a colaboração e assessoria em diversos fóruns internacionais, 
nacionais, regionais e locais sobre adaptação às mudanças climáticas nas cidades, levando con-
tribuições a partir do conhecimento gerado na sub-rede.
As atividades realizadas pela sub-rede Cidades e Urbanização estão descritas de forma detalhada 
ao longo desta publicação.
Equipe e Formação de Recursos Humanos
A coordenação da sub-rede Cidades e Urbanização é do quadro permanente de docentes do 
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), da Universidade Federal de 
Minas Gerais (UFMG). O Cedeplar “foi criado em 1967 como órgão suplementar da UFMG e ao 
longo de mais de cinco décadas se tornou referência nacional e internacional de ensino, pesquisa 
e extensão com seus programas de Mestrado e Doutorado em Demografia e em Economia, que 
atualmente são avaliados com conceitos 7 e 6 pela CAPES, respectivamente. Desde sua fundação, 
o Cedeplar tem se caracterizado por desenvolver atividades em temáticas de grande impacto 
social, contribuindo, também, para a implementação e melhoria de políticas públicas voltadas 
para o desenvolvimento social, econômico, político e cultural do país”1.
A sub-rede Cidades e Urbanização tem envolvido não apenas outros departamentos e centros 
de pesquisa da UFMG, como principalmente de diversas universidades do Brasil e exterior. Des-
tacamos, por exemplo, a Universidade Federal do Paraná (UFPR), a Universidade Federal do Rio 
Grande do Norte (UFRN), Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM), a 
Universidade de Campinas (UNICAMP), a Universidade Vale do Rio Doce (UNIVALE), o Wittgens-
tein Centre/IIASA, Vienna, e a Universidade do Texas (Austin).
A sub-rede tem envolvido dezenas de bolsistas de iniciação científica, pós-graduação e pós-dou-
torado, os quais têm trabalhado em diferentes áreas de pesquisa. Diversos bolsistas têm partici-
pado de workshops para treinamento em softwares e técnicas de análise de dados. O conhecimento 
gerado pelos projetos da sub-rede tem sido utilizado na publicação de artigos e apresentados em 
congressos pelos bolsistas, bem como elaboração de monografias de graduação, dissertações de 
mestrado e teses de doutorado. O envolvimento de alunos de graduação visa, também, despertar 
o interesse por carreira no tema através de estudos de pós-graduação e nas futuras atividades 
profissionais.
A Figura 1 demonstra o número de recursos humanos discentes envolvidos nas atividades da 
sub-rede ao longo dos últimos anos, nos níveis de graduação, pós-graduação e pós-doutorado.
1 Fonte: https://cedeplar.ufmg.br/o-cedeplar-site/site-sobre/
Figura 1: Recursos Humanos (graduação e pós-graduação) e publicações da sub-rede Cidade e Urbanização.
SUB-REDE CIDADES E URBANIZAÇÃO
88
36
28
16
Bolsistas de Iniciação 
Científica e Graduação
Livros e Capítulos de Livros
Artigos publicados
Bolsistas de Pós-graduação
Publicações
Ao longo dos 15 anos da Rede Clima, a sub-rede Cidades e Urbanização tem produzido ou cola-
borado com diversos trabalhos científicos, de caráter nacional ou internacional, e em termos de 
artigos em periódicos, livros ou capítulos de livros e artigos em congressos, seminários e confe-
rências. O volume dessa produção está listado na Figura 1. Ressalta-se a capacidade da sub-rede 
de articular produções em diversos aspectos relacionados aos impactos das mudanças climáti-
cas, como por exemplo, adaptação de cidades de diversos portes (pequenas, médias e grandes, 
incluindo regiões metropolitanas) e em diferentes biomas às mudanças climáticas, impactos da 
incerteza climática sobre seguros, taxação ótima sob incerteza climática, impactos de mudan-
ças e extremos climáticos sobre morbi-mortalidade, fecundidade e mobilidade. Essas linhas de 
pesquisa incorporam uma grande quantidade de autores e redes de pesquisa em trabalhos cola-
borativos.
Be
lo
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or
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G
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AS
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Destaques 
científi cos
20 21
Pesquisas realizadas e suporte à construção de políticas de 
adaptação
Uma das áreas de fronteira da pesquisa climática é a problemática das cidades e mudanças 
climáticas. Como grande parte do planejamento das cidades envolve variáveis climáticas 
e decisões de longo prazo, a sub-rede Cidades e Urbanização busca definir estratégias que 
lidem com a incerteza para que as estratégias escolhidas sejam adequadas à realidade futura. 
A sub-rede tem desenvolvido pesquisas para compreender a vulnerabilidade e promover medi-
das de adaptação e mitigação dos efeitos das mudanças climáticas nas cidades brasileiras.
A primeira pesquisa foi realizada no município de Governador Valadares (Minas Gerais), envol-
vendo uma abordagem quantitativa e qualitativa; em 2015-2016 foi realizada coleta de informa-
ções relacionadas às redes de apoio da população vulnerável. 
Em 2017, com os mesmos objetivos e instrumentos de pesquisa, foi realizada pesquisa em mu-
nicípios da região do Seridó Potiguar, no Rio Grande do Norte. 
Ainda em 2017 foi iniciado um novo projeto visando estimar e incorporar o impacto energético 
e de emissões de carbono de empreendimentos urbanos (público e privado) em instrumentos de 
planejamento urbano para a adaptação. 
Outro novo projeto, de acompanhamento longitudinal das pessoas entrevistadas em Governa-
dor Valadares no período de 2013-2015, foi aprovado, com recursos do CNPq, FAPEMIG e Rede 
Clima. A coleta longitudinal incluiu novas vulnerabilidades, como o impacto do rompimento da 
barragem da Samarco e a reemergência de doenças vetoriais sensíveis a condições climáticas 
específicas (como dengue, chikungunya, zika vírus e febre amarela). Nesta nova coleta, dados 
sobre saúde sexual e reprodutiva, bem como o histórico de nascimento dos filhos de mulheres 
de 15 anos ou mais de idade, foram incorporados. O campo foi realizado em 2018-2019, com 
acompanhamento longitudinal dos 1.226 domicílios e das 4.054 pessoas entrevistadas na fase 
anterior, desde que residindo dentro da microrregião de Governador Valadares.
Os projetosexecutados pela sub-rede em Governador Valadares no Seridó Potiguar, no âmbito do 
Projeto Integrativo Socioambiental da Rede Clima (PI-SSA - que combina atividades de pesqui-
sa de diversas sub-redes), propõem metodologias para identificação e avaliação de situações de 
vulnerabilidade e consequentemente direcionar estratégias focadas de adaptação e mitigação.
Destarte, grande parte das obras de infraestrutura e de planejamento urbano lidam com horizon-
tes temporais de longo prazo, em que as variáveis climáticas são fundamentais para a infraestru-
tura planejada como habitação, saneamento, estradas, pontes, aproveitamentos hidroelétricos. 
Nesse contexto, as mudanças climáticas trazem uma grave implicação para o planejamento de 
longo prazo porque não existe mais acurácia sobre o comportamento do clima futuro. As incer-
tezas sobre o clima futuro trazem implicações para o planejamento de infraestruturas, tanto do 
ponto de vista de sua resiliência quanto de seu custo. Desse modo, toda política pública que ne-
cessite considerar aspectos climáticos na sua elaboração, como a construção de barragens para 
geração de energia, precisará incorporar a incerteza climática. 
O projeto desenvolvido na cidade de Governador Valadares é um excelente exemplo para com-
preender como eventos relacionados ao clima e as percepções sobre mudanças climáticas locais 
e globais são distribuídas entre subgrupos populacionais em áreas urbanas. A escolha de Go-
vernador Valadares não é aleatória: (1) é um representante das cidades médias, que atualmente 
apresentam taxas de crescimento acima da média brasileira; (2) é uma cidade cortada pelo Rio 
Doce, um dos mais importantes rios do Sudeste, e que incorre em inundações regulares; (3) a alta 
poluição das águas do Rio Doce configura-se como uma questão epidemiológica importante para 
o município; (4) o município enfrenta diversos impactos socioambientais e econômicos deriva-
dos do desastre da mineração Samarco sobre o Rio Doce como, por exemplo, crise de abasteci-
mento hídrico, gerando armazenamento irregular de água e aumento da proliferação do vetor da 
dengue na região. A sub-rede tem trabalhado em coleta de dados para entender como os agentes 
se protegem desses eventos, a quem atribui as causas e a responsabilidade pela mitigação de 
possíveis danos, e como percebem a relação entre esses eventos e o seu potencial agravamento 
por força das mudanças climáticas. É um dos poucos estudos na América Latina com esse tipo 
de questões coletadas de forma representativa através de um cuidadoso desenho amostral e um 
amplo questionário quali-quanti capaz de captar esse tipo de fenômeno. 
Uma característica importante das pesquisas realizadas no âmbito da sub-rede é a capacidade de 
captação de financiamento de diversas outras instituições financiadoras, como o Conselho Na-
cional de Pesquisa (CNPq), a Fundação de Amparo à Pesquisa do estado de Minas Gerais (FAPE-
MIG), o Inter-American Institute (IAI), o National Institutes of Health (NIH/EUA), a Association of 
American Geographers (AAG/EUA), dentre outras. Esse arranjo no financiamento e execução de 
pesquisas tem sido fundamental para estender o alcance dos resultados das atividades de pes-
quisa e ampliar a rede de colaboradores, recursos humanos e publicações científicas. 
As pesquisas desenvolvidas pela sub-rede servirão de piloto para a compreensão dos desafios 
das mudanças climáticas em outras cidades de tamanhos distintos e em biomas e sob riscos 
distintos no Brasil. Alguns resultados importantes têm sido gerados para políticas públicas – por 
exemplo, estabelecemos modelos comportamentais econômicos, mostrando como a incerteza 
climática pode afetar a escolha ótima dos agentes, especialmente entre os que possuem alta aver-
são ao risco. Nessa situação, eles sobrecontrataram seguros, gerando uma perda de bem-estar 
social se comparado a uma situação de informação completa. Também mostramos que os agen-
tes consideram a efetividade do seguro (ou outras medidas protetivas contra eventos naturais 
relacionados com o clima) mais importante do que o seu custo de oportunidade em relação à sua 
probabilidade de adoção. Também mostramos que a maioria dos agentes reconhece as mudan-
ças climáticas locais e globais (essas numa proporção menor), mas que atribuem causas dessas 
mudanças que são superficiais ou cientificamente incorretas. Quais, então, são as mensagens 
para as políticas públicas?
As pesquisas sugerem que uma boa comunicação científica, traduzida de forma clara e acessível, 
é fundamental para reduzir a incerteza dos agentes e melhorar sua forma de precificar suas ações 
protetivas. Nesse contexto em que os agentes possuem informações mais claras e completas, é 
provável que aumente a eficiência na escolha ótima por medidas protetivas contra eventos rela-
cionados ao clima, reduzindo a perda de bem-estar social. 
Por fim, deve-se destacar que a sub-rede tem contribuído para a construção de documentos rele-
vantes para embasar a diplomacia brasileira em fóruns internacionais relacionados às mudanças 
climáticas. São exemplos dessas contribuições o Diagnóstico Brasileiro sobre Biodiversidade e 
Serviços Ecossistêmicos (BPBES) e os planos nacionais de adaptação aos efeitos adversos das 
mudanças climáticas.
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Principais 
resultados, 
contribuições e 
impactos com 
base nos objetivos 
gerais da Rede 
Clima
24 25
A elaboração de políticas de adaptação que incorporem explicitamente a incerteza climá-
tica é fundamental para a diminuição de vulnerabilidades e o aumento da capacidade 
adaptativa das populações. Tais estratégias são particularmente importantes no contexto 
das cidades e do processo de urbanização em todo o mundo, e no Brasil em particular.
As atividades desenvolvidas pela sub-rede delinearam uma metodologia inovadora e resultados 
valiosos para informar políticas e estratégias de adaptação e mitigação dos impactos climáticos 
nas cidades brasileiras. A integração das análises geradas entre as sub-redes Cidades e Econo-
mia, por exemplo, garante a consolidação de análise em redes, utilizando metodologias integra-
das (campo, análise demográfica e econômica a partir de uso de parâmetros climáticos como 
choque exógeno). Grande parte das obras de infraestrutura e de planejamento urbano lidam com 
horizontes temporais de longo prazo, em que as variáveis climáticas são fundamentais para a 
infraestrutura planejada como habitação, saneamento, estradas, pontes, aproveitamentos hi-
droelétricos.
Essa seção discute quatro estudos de caso desenvolvidos no âmbito da sub-rede que, ao mesmo 
tempo em que discutem os desafios dos vários tipos de cidade e processos de urbanização no 
Brasil, apontam possibilidades de propostas concretas de políticas de adaptação relacionadas às 
mudanças climáticas e aos eventos climáticos extremos. Apesar de diferentes recortes territo-
riais e escalas (tamanhos de cidades), o conjunto dos estudos de caso indica a relevância de pes-
quisas sobre mudanças e extremos climáticos em populações urbanas, particularmente aquelas 
residentes em áreas vulneráveis (encostas, regiões inundáveis etc.) e que apresentem um perfil 
de alta vulnerabilidade socioeconômica. Os resultados gerais derivados dos estudos caso para 
áreas urbanas não contradizem nem reduzem os consideráveis impactos sobre áreas e popula-
ções rurais, como por exemplo em termos de efeitos de segurança alimentar e mobilidade entre 
áreas rurais e urbanas. Entretanto, a rápida transição urbana brasileira e a crescente expansão 
do modo de vida urbana sobre áreas rurais sinaliza a importância de empreender estudos sobre 
mudanças e extremos climáticos em áreas urbanas.
Grandes aglomerados urbanos: o caso de Belo Horizonte2 
Antecedentes e justificativa
 Políticas urbanas podem viabilizar a mitigação de fatores de risco e aumentar a capacida-
de de resposta e resiliência dos mais vulneráveis e sujeitos aos riscos de desastres associados 
aosextremos ou mudanças climáticas. Pensando nisso, políticas urbanas de mitigação do risco 
e reassentamento de populações mais vulneráveis se tornam uma opção de forma a evitar que 
impactos sociais e econômicos, derivados do risco ambiental, prejudiquem ainda mais o espaço 
de vida dos mais expostos (PELLING, 2003). 
Belo Horizonte possui o Programa Estrutural de Áreas de Risco (PEAR), que, por meio de sua 
Política Municipal de Habitação Popular, realoca indivíduos habitantes em áreas de risco de des-
lizamentos de encostas e enchentes. Essa política é parte da realidade da capital mineira desde o 
final dos anos 1990 e, mesmo com a queda do número de domicílios em situação de alto risco, o 
número de remoções realizadas tende a aumentar com as previsões para o futuro do clima (PBH, 
2015; WAYCARBON, 2016; IPCC, 2021). Nesse contexto, faz-se necessário, com base na literatura 
de População e Ambiente, entender de que forma características sociodemográficas impactam 
na vulnerabilidade domiciliar em áreas afetadas por desastres de centros urbanos.
O estudo de caso para Belo Horizonte, realizado no âmbito da sub-rede Cidades e Urbanização, 
buscou identificar como a realocação planejada reflete, no espaço belorizontino, a materialização 
das dimensões espaço-temporais de vulnerabilidade socioeconômica, ambiental e demográfica. 
Atender tal objetivo requer, principalmente, identificar quais perfis socioeconômicos e demográ-
ficos das populações em domicílios são mais frequentes nas áreas de vilas e favelas onde existe a 
atuação da Prefeitura de Belo Horizonte para mitigar o risco de desastres. 
Conhecer as características socioeconômicas e demográficas das populações em áreas de risco 
é essencial para melhor provê-las de políticas públicas e muni-las de ferramentas de adapta-
ção (ver, por exemplo, Quadro 1, que ilustra ações específicas da Prefeitura de Belo Horizonte na 
gestão de desastres em áreas de risco). Faz-se necessário entender se existe um diferencial de 
vulnerabilidade entre os removidos e os não removidos, bem como discutir como políticas urba-
nas se fazem necessárias em um mundo que atravessa mudanças climáticas que podem expor e 
impactar populações vulneráveis.
Eventos extremos, desastres e realocação planejada em Belo Horizonte
O município de Belo Horizonte (BH), capital do estado de Minas Gerais, é a sexta maior capital 
do Brasil (Figura 2). Localizada na região central do estado, tem uma população de aproximada-
mente 2 milhões e 375 mil pessoas de acordo com estimativas do último censo (IBGE, 2010). Sua 
área metropolitana compreende uma população de aproximadamente 6 milhões de habitantes, 
os quais transitam entre os municípios de Contagem, Santa Luzia, Vespasiano, Betim, Ribeirão 
das Neves, Nova Lima, Sete Lagoas, Ibirité e Sabará, dentre outros. Segundo dados de 2015 da 
pesquisa Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas no Brasil, o município ocupava o ter-
ceiro lugar no ranking de maiores aglomerações urbanas brasileiras.
2 O estudo de caso de Belo Horizonte foi baseado em Moreira (2022).
Figura 2: Localização de Belo Horizonte no Brasil e na Região Metropolitana.
Fonte: Nunes, Pinto, Baptista (2018).
Belo Horizonte apresenta indicadores de renda e qualidade de vida maiores do que a média de 
outras capitais nacionais. De acordo com dados do censo de 2010, Belo Horizonte tem renda 
média de 3,6 salários-mínimos e IDH de 0,810, maior que capitais como Rio de Janeiro (0,799) 
e São Paulo (0,805) (IBGE, 2010). Com uma taxa de dependência de 38,12%, a população passa 
26 27
por um processo intenso de envelhecimento populacional proporcionado pela transição demo-
gráfica. A taxa de alfabetização em BH também é alta, cerca de 97%. No que se refere ao acesso 
a serviços básicos de infraestrutura como saneamento e acesso à água, o município conta com 
96% dos domicílios com esgotamento sanitário, 44,2% dos domicílios construídos em áreas com 
urbanização adequada.
O município aparece também entre as primeiras posições no ranking de proporção de pessoas 
vivendo em áreas de risco no país. De acordo com o relatório “Populações em Área de Risco no 
Brasil” do IBGE e do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais (Cema-
den), o município aparece em quarto lugar, com 16,4% da sua população, aproximadamente 390 
mil domicílios, construídos em áreas de risco (IBGE, 2018). Ademais, o município é dividido em 9 
regionais: Norte, Nordeste, Noroeste, Leste, Centro Sul, Oeste, Pampulha, Venda Nova e Barreiro. 
Dentre essas regionais, Barreiro, Leste, Oeste e Centro-Sul, acumulam a maior parte dos setores 
censitários classificados como área de risco e cerca de 50% dos domicílios removidos pela pre-
feitura entre 2010 e 2019.
Projetada para abrigar 200 mil pessoas, o município hoje, mais de 100 anos após a sua fundação, 
tem uma população mais do que 10 vezes maior (MONTE MÓR, PAULA, 2001). Conforme se ob-
serva na Figura 3, a mancha urbana do município expandiu-se consideravelmente entre 1918 e 
2018, gerando impactos sociodemográficos e econômicos notáveis atualmente. Entre as décadas 
de 1950 e 1970, quando o município experimentou suas maiores taxas de crescimento demo-
gráfico, a expansão ocorreu de forma mais intensa nas zonas de periferia a partir de loteamentos 
populares mais baratos, todavia escassos em acesso a serviços públicos (MONTE MÓR, PAULA, 
2001; COSTA, MONTE MÓR, 2002). 
Costa e Monte Mór (2002) argumentam que a expansão da mancha urbana de Belo Horizonte 
se deu das áreas centrais para as periferias, a partir da formação do município e seu processo 
de crescimento tanto físico quanto demográfico fomentado pelo desenvolvimento econômico da 
época de sua formação. Umbelino (2012), por outro lado, aponta que a expansão se deu princi-
palmente nas áreas periféricas de BH, por meio de urbanização desordenada e espraiamento 
domiciliar, principalmente no vetor norte do município. A formação de uma periferia fractal foi, 
portanto, a consequência dos processos econômicos que geram exclusão dos mais pobres, distin-
guindo vilas e áreas ambientalmente inseguras no vetor norte dos condomínios fechados e áreas 
privilegiadas do vetor sul do município (COSTA, MONTE MÓR, 2002; UMBELINO, 2012).
Figura 3: Expansão da Mancha Urbana de Belo Horizonte.
Fonte: Prodabel (2021).
A expansão urbana entre as décadas de 1940 e 1970, por meio da industrialização e migração 
da população do interior para a capital, ensejou o crescimento demográfico dos anos seguintes 
em Belo Horizonte. Entretanto, a expansão domiciliar do município, seja pelo aumento de fluxos 
migratórios e o crescimento vegetativo dos grupos populacionais, criou desafios para o planeja-
mento urbano conforme se observa nas ocorrências de enchentes, deslizamento e desastres re-
lacionados a extremos climáticos (BRITO, SOUZA, 2005; PARIZZI et al, 2010; UMBELINO, 2012). 
Belo Horizonte é marcada por diferenças socioeconômicas entre suas regionais e bairros, e ainda 
marcada por características geomorfológicas que acentuam as desigualdades entre essas re-
giões. Enquanto as partes centrais, próximas aos pólos econômicos, foram ocupadas pela classe 
média que teve seu acesso garantido por vias financeiras e econômicas, áreas com declives e iso-
ladas, por consequência mais baratas, foram ocupadas pelos trabalhadores informais da cidade 
(ARAÚJO, MOURA, NOGUEIRA, 2018; ANDRADE, MENDONÇA, 2020). As regiões sul e sudeste do 
município contêm as maiores altitudes e maiores índices de declividade. Nessas regiões também 
está concentrada boa parte das atividades econômicas e financeiras do setor de serviços. Ade-
mais, está concentrada também a maior parte dos setores censitários que são classificados como 
áreas de risco, conforme a Figura 4.
Belo Horizonte foi fundada, construída e então povoada em um vale inundável e cercado de en-
costas íngremes que pautaram a distribuição espacial da população entre os espaços impermeá-
veis e urbanizados das regiões centrais e dos amontoados compéssima infraestrutura dos aglo-
merados subnormais e vilas que estão, em sua maioria, em áreas de encostas (BAGGIO, 2009).
Figura 4: Mapa de Áreas de Risco e Carta de Declividade de Belo Horizonte.
Fonte: Moreira (2023), baseado em IBGE (2018).
Assim como o restante do Brasil, Belo Horizonte também experimentará mudanças no regime 
de chuvas de acordo com as previsões do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima 
(IPCC). Historicamente, BH já é impactada por chuvas intensas que vão do período de novembro 
a abril. Ainda, segundo o relatório de 2016, Análise de Vulnerabilidade às Mudanças Climáticas do Mu-
28 29
nicípio de Belo Horizonte da Prefeitura de Belo Horizonte em parceria com a empresa WayCarbon, 
a tendência é que com as mudanças climáticas haja um aumento de 32% na variação relativa à 
exposição climática de eventos associados a chuvas intensas no município, como por exemplo 
enxurradas, deslizamentos e inundações, prejudicando ainda mais comunidades já vulneráveis e 
marginalizadas com menores condições de adaptação e mobilidade (WAYCARBON, 2016).
Ademais, uma população fragilizada e exposta a riscos externos, como é o caso estudado, poderia 
se tornar ainda mais vulnerável num cenário de mudanças climáticas que poderão multiplicar os 
riscos existentes. Por exemplo, bairros como Aglomerado da Serra, Taquaril, Morro das Pedras e 
Aglomerado Santa Lúcia são aqueles com maior concentração de trechos íngremes na cidade e 
socioeconomicamente mais frágeis (PBH, 2016). 
Conforme estudos recentes de Nunes, Pinto e Batista (2018), a tendência pluviométrica para Belo 
Horizonte é de que as chuvas intensas e curtas se tornem cada vez mais frequentes. De acordo 
com os autores, no intervalo entre os anos 1979 e 2014, as chuvas intensas (> 50 mm) se torna-
ram mais concentradas em períodos específicos, ao passo que a ocorrência de dias consecutivos 
sem chuva aumentou. Dessa forma, evidencia-se que as chuvas acumuladas têm se tornado cada 
vez mais fortes e concentradas num curto intervalo de tempo, o que aumenta os impactos sobre 
o sistema de drenagem da cidade e leva a eventos como enchentes e deslizamentos de encostas. 
Ademais, dias com precipitações acima dos 30 mm se tornaram mais frequentes, modificando 
o padrão pluviométrico da cidade que tem se tornado mais chuvosa no decorrer dos anos, com 
precipitações mais concentradas em pequenos intervalos consecutivos (NUNES, PINTO, BATIS-
TA, 2018). 
O período de chuvas na cidade se inicia a partir de novembro, caracterizado por pancadas con-
vectivas intensas e provenientes das altas temperaturas características da primavera e posterior-
mente verão na capital mineira. Desde a década de 1990 nota-se aumento acentuado da frequên-
cia de chuvas com volume maior que 100 mm em toda Região Metropolitana de Belo Horizonte 
(REIS, SIMÕES, 2007; PARIZZI et al., 2010).
Por mais que a urbanização tenha se expandido nas últimas décadas, a ocorrência das chuvas, 
conforme caracterizadas anteriormente, podem intensificar a exposição de populações vulne-
ráveis a deslizamentos de encostas, como é o caso das áreas de risco hidrogeológico da cidade. 
Parizzi et al. (2010) pontuam que a ocorrência de movimentos de massa não está ligada apenas 
ao padrão construtivo das residências em áreas íngremes, ocorrendo tanto em condomínios de 
luxo quanto em aglomerados subnormais. Destaca-se a característica da formação rochosa do 
solo belorizontino que, em um contexto de chuvas intensas, se torna propenso a sofrer rupturas 
planares e tombamentos advindos de processos erosivos causados muitas vezes pelas constru-
ções em determinadas áreas da cidade. A intervenção humana sobre as áreas de alta declividade, 
em muitas vezes, não leva em consideração as práticas necessárias de manejo da terra e a com-
posição geomorfológica e lito-estrutural dos locais, removendo depósitos da superfície da terra 
ou promovendo cortes verticalizados sobre o solo que geram acúmulos nos níveis mais baixos 
com menor consistência e solidez. 
A Figura 5 mostra a localização das áreas de risco de Belo Horizonte e a distribuição de renda no 
município. É possível observar que as manchas classificadas como áreas de risco pelo IBGE coinci-
dem com as áreas de menor renda média de acordo com dados do Censo de 2010. As áreas verme-
lhas, de menor renda média, marcam também as áreas periféricas de BH, e cobrem regionais como 
Venda Nova, Norte e Barreiro, indicando o baixo nível de renda média das populações locais, o que 
evidencia a associação da vulnerabilidade ambiental à vulnerabilidade socioeconômica.
Figura 5: Áreas de Risco e Renda Domiciliar Média em Belo Horizonte.
Fonte: IBGE (2018), Ferreira (2019).
O IBGE considera áreas de risco enquanto áreas sujeitas a ação de fenômenos e eventos naturais 
ou humanamente induzidos que podem ameaçar a integridade física, material e humana daque-
les que habitam essas áreas (IBGE, 2018). A PBH, ao orientar suas ações junto à Companhia Urba-
nizadora e de Habitação de Belo Horizonte (Urbel), considera, para além da exposição a eventos 
ambientais e o risco iminente, as condições socioeconômicas das populações que ali habitam 
principalmente no contexto de vilas e favelas, nivelando o risco conforme o Quadro 1 e adotando 
as medidas necessárias para a mitigação do risco.
As desigualdades habitacionais do município passaram a ser confrontadas a partir da década de 
1970, principalmente através de ações pontuais da prefeitura que foram incorporadas ao Plano 
Diretor da cidade em 1996 e centradas na política municipal de habitação popular. A Urbel foi 
criada em 1983 com o objetivo de integrar o planejamento urbano voltado para a assistência da 
população de baixa renda em situação de vulnerabilidade habitacional por meio da urbanização 
de favelas e recuperação de assentamentos urbanos. Dentre suas principais ações estão o ma-
peamento e avaliação do risco, reassentamento de moradias, assistência social, coordenação de 
atividades de recuperação de vilas e favelas e promoção de ações de conscientização, atenção e 
treinamento ao risco e estratégias de proteção (PBH, 2020).
30 31
Quadro 1: Avaliação de Diagnóstico de Risco.
Gráfico 1: Edificações em risco muito alto em Belo Horizonte.
Gráfico 2: Total de remoções por ano em Belo Horizonte entre 2010 e 2020.
Avaliação de Risco Ações Executadas
Sem risco (Áreas que, no momento da análise, não apresentavam 
qualquer indício de desenvolvimento de processos destrutivos, 
mantidas as condições atuais).
Monitoramento do 
surgimento de possíveis 
indícios de risco iminente.
Risco Baixo (a observação de campo não detectou indícios de 
instabilização aparentes, sendo consideradas áreas estáveis no 
momento da análise).
Ações de mitigação e 
monitoramento do risco.
Risco Médio (Processo destrutivo encontra condições potenciais 
de desenvolvimento, constatando-se condicionantes físicas 
predispostas ao risco e/ou indícios iniciais do desenvolvimento 
do processo).
Reformas, mitigação do 
risco e assessoria técnica 
para recuperação da 
benfeitoria.
Risco Alto (Processo destrutivo está instalado, constatando-se 
indícios de seu desenvolvimento e a possibilidade de destruição 
de moradias em curto espaço de tempo. É possível acompanhar 
a evolução do processo na área, podendo ocorrer evolução rápida 
com uma chuva mais intensa e/ou de longa duração).
Remoção Temporária ou 
Definitiva, assistência 
social e isolamento da 
área comprometida.
Risco Muito Alto (Processo destrutivo em adiantado estágio 
evolutivo, constatando-se evidências e indícios claros de seu 
desenvolvimento, com a possibilidade de destruição imediata 
de moradias, não sendo necessária a observação do registro de 
chuvas elevadas em termos de duração e/ou intensidade).
Remoção Temporária ou 
Definitiva, assistência 
social e isolamento da 
área comprometida.
Fonte: Moreira (2022), a partir de Urbel (2014).
O desenvolvimento das políticas de habitação para o atendimento exclusivo de áreas de risco 
ambientalnão foi desenvolvido até 1993, sendo mapeadas somente iniciativas pontuais que se 
tornaram robustas após a redemocratização do país e a participação popular no processo de de-
senho e elaboração das políticas. A política habitacional prima por atender a população mais 
vulnerável, tendo em seu escopo principal grupos habitantes de Cortiços, Vilas/Favelas, Lotea-
mentos Privados Regulares e Irregulares, Povos e Comunidades Tradicionais, Conjuntos Habita-
cionais implantados pelo Poder Público e Ocupações Organizadas que necessitam da prestação 
de serviços de infraestrutura e construção civil ou, em casos mais extremos, da realocação.
Os programas que compõem a política habitacional são o Programa Estrutural de Áreas de Risco 
(PEAR), o Programa de Intervenção Integrada, Programa de Remoção e Reassentamento e o Bolsa 
Moradia. Ademais, projetos que também fazem parte da política são Provisão Habitacional, In-
tervenção em Assentamentos de Interesse Social e Assistência e Assessoria Técnica. A política 
e seus programas e projetos atuam tanto em relação à vulnerabilidade social quanto ambien-
tal. Dessa forma, as populações atendidas estão distribuídas em vários locais da cidade como 
os cortiços localizados na região central, ocupações, vilas e favelas em encostas e comunidades 
tradicionais quilombolas. Os programas são regidos por um plano central, o Plano Global Es-
pecífico (PGE), que serve como base de dados e informações acerca das regiões vulneráveis da 
cidade e possui informações amostrais das populações nessas localidades. Por estar ainda em 
fase de coleta de dados, as informações que se possui não retratam a totalidade dos domicílios 
vulneráveis em Belo Horizonte, mas já servem para nortear a aplicação de programas e projetos 
de algumas regionais e suas respectivas captações de recursos (PBH, 2020). 
A necessidade da política é sustentada pelas características do município. Belo Horizonte possui 
relevo acidentado que acrescido das condições vulneráveis de muitas dessas famílias gera situa-
ções de risco por todo município. No que se refere à Vilas e Favelas, de acordo com diagnósticos 
da Urbel, os riscos geológicos de maior intensidade em 2016 estavam distribuídos em: 319 casos 
na regional Centro Sul; a Leste, com 225; e a Oeste, com 196 casos lideravam os casos de risco 
geológico. Os riscos de inundação foram transferidos para o Programa de Preservação Ambiental 
de Belo Horizonte (DRENURBS) e, portanto, não serão abordados neste trabalho (PBH, 2020).
Como pode ser observado no Gráfico 1, o número de edificações com grau de risco considerado 
muito alto pela prefeitura, ou seja, aqueles que necessitam de remoção imediata, diminuiu con-
sideravelmente entre 1994 e 2016, de acordo com a PBH. As necessidades de remoção diminuí-
ram e a Urbel monitora um grupo menor de pessoas. Sua principal atividade hoje, para além das 
remoções, é a campanha de conscientização do risco, para que moradores evitem a ocupação de 
lugares de maior fragilidade ambiental e, por conseguinte, não estejam expostos a um maior risco 
por meio do manejo errado da terra sem suporte técnico profissional.
Ainda entre os anos de 2010 e 2020, cerca de 1660 domicílios foram removidos devido ao risco e/
ou a ocorrência de desastre hidrogeológico pela Urbel. Destes, 42,5% foram removidos de forma 
definitiva, sendo realocados para outras casas em outros endereços, e 57,5% de forma temporá-
ria. Por mais que a Urbel alegue que as edificações de risco muito alto tenham diminuído com o 
passar dos anos, observa-se no Gráfico 2 que o número de remoções diminuiu a partir de 2011, 
porém teve um pico devido às chuvas e deslizamentos de 2020. 
Fonte: PBH (2020).
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da PBH (2020).
32 33
Resultados principais e implicações para políticas públicas
O caso de Belo Horizonte torna patente a necessidade de identificar e focalizar os grupos mais 
realocados pela política municipal e conhecer quais dimensões de vulnerabilidade permeiam 
suas condições de vida para além da vulnerabilidade socioambiental.
A população das áreas de risco em Belo Horizonte é, em média, composta por grupos com menor 
renda, negros e no geral mais jovens e com mais filhos. Dentre os realocados as diferenças se 
intensificam quando comparados os grupos realocados permanentemente e temporariamente, 
sendo os primeiros com maior nível de renda. A composição familiar desempenha um papel 
importante entre aqueles que vivem em áreas de risco de desastres e optam por algum tipo de 
realocação. Ter filhos, idosos e companheiros no agregado familiar aumenta a probabilidade de 
realocação definitiva. Esses resultados podem ser usados para diferenciar os realocados pela 
Prefeitura de Belo Horizonte do restante da população, e ainda fornecer informações para os for-
muladores de políticas sobre o reassentamento de grupos específicos em um contexto de risco 
socioambiental.
Percebe-se que no caso de Belo Horizonte, as características das populações que vivem em áreas 
de risco mostram uma desvantagem em relação às características médias da população do mu-
nicípio, o que pode diminuir a capacidade responsiva de adaptação e mobilidade frente ao risco 
de um desastre. A política pública municipal poderia servir como um fator facilitador e promotor 
dessa adaptação entre os mais vulneráveis, diminuindo o contingente daqueles que se encon-
tram “presos” em condições socioeconômicas frágeis sobrepostas por adversidades ambientais.
Observa-se ainda que a população em áreas de risco pertence a minorias sociais como as po-
pulações negra e parda e com baixo nível de renda. Por um lado, as que deixaram áreas de risco 
parecem ser menos vulneráveis, devido ao maior nível de renda e características que aparen-
temente aumentam a probabilidade de deixar definitivamente as áreas de risco. Por outro lado, 
os que optam pela realocação temporária contam como maioria nessas áreas e o deslocamento 
temporário significa que essas famílias retornarão à situação de risco em um horizonte temporal 
que poderá, em algum momento no futuro, gerar calamidades como a aquelas vistas em BH em 
2020 onde em 15 dias de janeiro choveu o equivalente à metade do ano de 2019 (PBH, 2020). 
Esses resultados podem servir como insumo para políticas urbanas serem melhor delineadas 
para esses grupos específicos que são mais vulneráveis e tendem a ficar “presos” em áreas de 
risco, melhorando a capacidade dos formuladores de políticas de tomarem decisões e um melhor 
desenho de políticas para fornecer respostas mais precisas para esse tipo de evento que tende a 
ocorrer com mais frequência nos próximos anos.
Assumimos que os moradores dessas áreas de risco para além da vulnerabilidade socioeconô-
mica, convivam com outras vulnerabilidades atreladas às características individuais, como por 
exemplo: arranjo familiar, capital financeiro e acesso a serviços públicos que diferenciam esses 
indivíduos dentro da própria realidade. Ainda, os diferenciais de vulnerabilidade seriam deter-
minantes no processo decisório de mobilidade e adesão à realocação feita por meio da política 
urbana municipal frente aos riscos de desastres conforme a literatura em diferencial de vulne-
rabilidade, populações presas e características predisponentes à mobilidade em caso de desas-
tres (MUTTARAK et al., 2016; BLACK et al., 2011; NAWROTZKI, DE WAARD, 2018; HUGO, 1996). 
Ademais, discute-se a possibilidade de vulnerabilidades coexistentes construírem um arcabouço 
de características que penalizam alguns grupos mais do que outros, principalmente no caso de 
indivíduos realocados. A imobilidade seria, em hipótese, mais notada em domicílios mais vulne-
ráveis seja por características próprias ou “camadas” de vulnerabilidade que fazem com estes se 
encontrem presos em uma situação de risco.
Cidades médias: o caso de Governador Valadares
Antecedentes e justificativa
A sub-rede tem desenvolvido uma pesquisa inovadora para compreender a vulnerabilidade e 
promover medidasde adaptação e mitigação dos efeitos dos desastres relacionados ao clima, e 
desastres ambientais de forma geral, nas cidades brasileiras. A seguir discute-se o caso de Go-
vernador Valadares, em Minas Gerais, como um exemplo de laboratório de pesquisa em cida-
des médias para entender como múltiplos choques (ambientais, epidemiológicos e econômicos) 
afetam o comportamento e a percepção da população local, e como políticas de adaptação e mi-
tigação podem ser empreendidas de modo a atenuar possíveis reduções no bem-estar social.
A justaposição de desastres, vulnerabilidade e adaptação em Governador Valadares
A pesquisa foi realizada no município de Governador Valadares (Figura 6), envolvendo uma abor-
dagem quantitativa e qualitativa, e em 2015-2016 foi realizada uma segunda onda no município 
com coleta de informações relacionadas às redes de apoio da população vulnerável. Um novo 
projeto de acompanhamento longitudinal das pessoas entrevistadas em Governador Valada-
res no período de 2013-2015 foi aprovado, com recursos do CNPq, FAPEMIG e Rede Clima. A 
coleta longitudinal incluiu novas vulnerabilidades, como o impacto do rompimento da barragem 
da Samarco e a reemergência de doenças vetoriais sensíveis a condições climáticas específicas 
(como dengue, chikungunya, zika vírus e febre amarela). O campo, realizado em 2018-2019, com 
acompanhamento longitudinal dos 1.226 domicílios e das 4.054 pessoas entrevistadas na fase 
anterior, desde que residindo dentro da microrregião de Governador Valadares, incluiu quase 
1.000 domicílios entrevistados em função da equipe de entrevistadores com financiamento do 
CNPq, FAPEMIG e Rede Clima.
Figura 6: Localização de Governador Valadares na Mesorregião do Vale do Rio Doce.
Fonte: Elaborada pelos autores.
34 35
Resultados principais e implicações para políticas públicas
Os resultados derivados das pesquisas desenvolvidas em Governador Valadares podem ser segmen-
tados em três grandes eixos: a) consequência da incerteza climática sobre bem-estar social; b) os 
padrões de erros de percepção sobre mudanças climáticas locais e mecanismos de tributação ótima 
para redução desses erros, e c) medidas preventivas contra inundações.
Incerteza climática e bem-estar social
Os efeitos de uma mudança na riqueza, no preço e na distribuição de risco têm sido estudados há 
muito tempo em economia de seguros (DIONNE E GOLLIER, 1992; TIBILETTI, 1995; DIONNE et al., 
2013). Esses efeitos são relevantes, pois podem impactar a demanda por seguros, com consequên-
cias negativas para o bem-estar econômico (GUEDES et al., 2019; EINAV et al., 2010). No entanto, a 
magnitude e a direção desses efeitos combinados são ambíguas, com pouca evidência de suas conse-
quências para a demanda de seguros.
Nos casos em que os preços são atuarialmente justos, o Teorema de Mossin (MOSSIN, 1968) assegura 
que a demanda não varia porque os agentes estão sempre totalmente segurados, independentemen-
te de seu nível de aversão ao risco e de seu risco de fundo. Quando o preço do seguro está acima de seu 
nível atuarialmente justo, Dionne et al. (2013) mostram que a demanda por seguros pode aumentar, 
diminuir ou permanecer inalterada como resultado do aumento da riqueza. A direção neste caso será 
orientada pela natureza da aversão ao risco. Os autores decompõem explicitamente os efeitos riqueza 
e substituição, caracterizando o seguro como um bem de Giffen. Além disso, Dionne et al. (2013) e 
Tibiletti (1995) mostram como uma mudança no risco de fundo pode influenciar a demanda. Tibi-
letti (1995), em particular, estuda as mudanças no risco de fundo representadas por um aumento na 
correlação entre um ativo não segurado e uma perda aleatória. O autor conclui que a demanda por 
seguros diminui sempre que ocorre uma mudança benéfica na distribuição da riqueza final.
Todos os resultados discutidos acima são válidos apenas sob condições ceteris paribus. Certos choques 
agregados, no entanto, podem levar a uma mudança simultânea no preço, na riqueza e nas crenças 
dos agentes. As mudanças climáticas contemporâneas são um bom exemplo de como a contami-
nação global nos mercados de seguros pode ocorrer. As seguradoras que estabelecem prêmios com 
base na probabilidade de eventos catastróficos a partir de experiências passadas são suscetíveis 
de inadimplência em sinistros mútuos após a ocorrência do evento (contaminação simultânea no 
preço e na transferência). Isso foi observado no mercado de seguros americano depois que o fura-
cão Andrew devastou muitas casas ao longo da costa leste americana (BROWNE E HOYT, 2000). Os 
preços aumentaram rapidamente devido ao poder de mercado, mas a demanda em declínio colocou 
o mercado sob risco de colapso. Esta situação exigiu a intervenção do governo e reforçou o papel 
do National Flood Insurance Program no subsídio dos prêmios de seguro para casas em áreas sob 
risco de inundação (KUNREUTHER et al., 1993). Sob esse tipo de risco de fundo, a contaminação em 
contingências contratuais é difícil de ser implementada como uma típica reclamação de contingência 
em um contrato de seguro, pois essa contaminação é regida por alguma variável exógena latente. Essa 
restrição pode ser vista como uma incompletude do mercado.
Apesar de todos os esforços anteriores na tentativa de compreender fatos estilizados nos mercados 
de seguros, faltavam resultados que caracterizassem as consequências de uma contaminação global. 
Carlier et al. (2003) é uma das poucas exceções. Os autores mostram que uma contaminação por aver-
são à ambiguidade resulta em seguro total para valores elevados da perda. Com base na experiência 
de percepção e respostas dos residentes em Governador Valadares às recorrentes inundações do Rio 
Doce, propusemos um modelo teórico e estabelecemos condições para a elasticidade da contamina-
ção sobre as crenças dos agentes levando a uma redução na demanda por seguros. Nossa abordagem 
difere de Carlier et al. (2003) em dois aspectos: primeiro, os agentes são avessos ao risco e distorcem 
suas crenças sobre eventos exógenos; segundo, estudamos o resultado estendendo essa distorção 
para pagamentos de seguros e para preços de seguros que ficam acima de seus níveis atuarialmente 
justos. O markup surge quando eventos extremos selecionam seguradoras maiores, aumentando seu 
poder de mercado. Para evitar variações ambíguas na demanda, como encontrado em Dionne et al. 
(2013), impomos um limite na relação entre aversão ao risco e elasticidade da contaminação. O limite 
é robusto no sentido de previsão de a demanda por seguros diminuir mesmo quando a contaminação 
das crenças levar a um aumento na probabilidade de grandes perdas. Nos casos em que o risco de 
fundo muda, a escolha de seguro ótima diminui (como em Tibiletti, 1995). Mostramos ainda que os 
contratos não são eficientes, resultando em uma perda de bem-estar no longo prazo.
Nosso modelo estabelece as condições suficientes acerca da elasticidade total da contaminação sobre 
as crenças dos agentes que levam a uma redução na demanda por seguros. A elasticidade total da 
contaminação pode ser dividida em dois componentes. O primeiro componente representa o efeito 
da contaminação nas probabilidades de eventos exógenos. No segundo componente, esse efeito de-
pende da distribuição de probabilidade de contaminação. Embora o efeito parcial nas probabilidades 
sobre eventos exógenos reduza trivialmente a demanda por seguros, na elasticidade total sua magni-
tude e direção são indeterminadas.
As condições de contorno, no entanto, impedem essa indeterminação e são uma condição suficiente 
para reduzir a demanda, mesmo nos casos em que o risco de fundo muda. Além de mostrar uma 
queda na demanda nessas condições, constatamos que os contratos não são eficientes. Como conse-
quência, os agentes incorrem agregadamente em perda de bem-estar no longo prazo. A incorporação 
de soluções para eliminar a ineficiência causada pela contaminação é objeto da próxima seção. Isso é 
particularmente importante para contratos